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RESUMEN
Stéphane Hallegatte
Jun Rentschler
Julie Rozenberg
SERIE DE INFRAESTRUCTURAS SOSTENIBLES
Lifelines
Tomando acción hacia una
infraestructura más resiliente
RESUMEN
Stéphane Hallegatte
Jun Rentschler
Julie Rozenberg
Este cuadernillo contiene tanto el “Panorama general” como la lista de contenidos del reporte Lifelines:
The Resilient Infrastructure Opportunity, doi: 10.1596/978-1-4648-1430-3. Una vez publicado el libro
completo, se podrá consultar la versión en pdf en https://openknowledge.worldbank.org/, y se podrán
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Rozenberg. 2019. Lifelines: Tomando acción hacia una infraestructura más resiliente. Cuadernillo del resumen, Banco
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Resumen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Las interrupciones en los servicios de infraestructura son una carga para
las personas y las economías. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3
Las interrupciones en los servicios de infraestructura cuestan a las empresas más de
USD 300.000 millones al año. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Los impactos directos de las interrupciones en la infraestructura en la población
ascienden al menos a USD 90.000 millones al año . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
El riesgo de desastres por amenazas naturales es una de las principales causas de las
disrupciones de infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Invertir en infraestructuras mas resilientes es rentable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
La creación de activos de infraestructura más resilientes en zonas expuestas a eventos
naturales adversos tiene beneficios superiores a sus costos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
De activos de infraestructura resilientes a la provisión de servicios de
infraestructura resilientes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
De servicios de infraestructura resilientes a usuarios y economías resilientes. . . . . . . . . . . . 16
Para que la infraestructura sea más resiliente se precisa una estrategia coherente. . . . 17
Recomendación 1: Construir lo básico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Recomendación 2: Crear instituciones para promover la resiliencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Recomendación 3: Crear regulaciones e incentivos para la resiliencia . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Recomendación 4: Mejorar la toma de decisiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Recomendación 5: Proporcionar financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Notes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
iii
iv ÍNDICE
Gráficos
R.1 Los países más pobres son los más severamente afectados por servicios de
infraestructura inadecuados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
R.2 En Bangladesh, India y Pakistán, el acceso continuo a la electricidad tiene
efectos positivos adicionales sobre los ingresos y los beneficios sociales que el
acceso por sí solo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
R.3 Los eventos naturales adversos son la causa de una fracción considerable de los
cortes de energía en el mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
R.4 La vulnerabilidad de la red eléctrica a los vientos es mucho mayor en
Bangladesh que en Estados Unidos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
R.5 Las inundaciones en Kampala (Uganda) limitan gravemente el acceso de las
personas a los centros de salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
R.6 Las empresas de Tanzania registran grandes pérdidas debido a interrupciones en
los servicios de infraestructura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
R.7 La resiliencia de la infraestructura debe considerarse en varios niveles superpuestos
y complementarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
R.8 El costo incremental de aumentar la resiliencia de inversiones futuras en
infraestructura depende de los escenarios de gasto, pero sigue siendo limitado
en todos los casos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
R.9 Los sistemas de transporte de Bélgica y Marruecos pueden absorber disrupciones
viales mucho mayores que los de Madagascar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
R.10 Cuanto mayor es el gasto en el sistema de transporte mayor es su fiabilidad,
pero solo si también mejora la gestión general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
R.11 Una infraestructura de calidad requiere que se atiendan múltiples necesidades
de financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
R.12 La creación de incentivos adecuados para los prestadores de servicios de
infraestructura requieren un conjunto coherente de reglamentos e
incentivos financieros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Mapas
R.1 África y Asia meridional sufren las mayores pérdidas por la falta una
infraestructura fiable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
R.2 Las prioridades de inversión para la red de transporte en Tanzania dependerán
de sus cadenas de suministro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Cuadros
R.1 La interrupción de los servicios de infraestructura tiene múltiples efectos en
las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
R.2 La interrupción de los servicios de infraestructura tiene múltiples efectos en
los hogares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
R.3 Cinco recomendaciones para abordar los cinco obstáculos a la
infraestructura resiliente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Reconocimientos
El informe Lifelines fue preparado por un y Naho Shibuya contribuyeron con el caso de
equipo liderado por Stéphane Hallegatte, con- las alianzas público-privadas. El equipo agra-
juntamente con Jun Rentschler y Julie dece a Miyamoto International por ofrecer sus
Rozenberg. El informe ha recibido contribu- perspectivas sobre la resiliencia en la defini-
ciones de múltiples equipos en diferentes sec- ción de soluciones de ingeniería.
tores y tópicos. El sector energía fue liderado El informe fue revisado por un grupo de
por Claire Nicolas, con un equipo compuesto pares del Banco Mundial; Greg Browder,
por Christopher Arderne, Diana Cubas, Mark Marianne Fay, Vivien Foster, Hideaki Hamada,
Deinert, Eriko Ichikawa, Elco Koks, Ji Li, Helen Martin, Shomik Mehndiratta, Artessa
Samuel Oguah, Albertine Potter van Loon, y Saldivar-Sali, Alanna Simpson, y Vladimir Ste-
Amy Schweikert. El sector agua fue liderado nek quienes ofrecieron valiosos comentarios y
por Zhimin Mao, conjuntamente con Laura sugerencias. Un agradecimiento al grupo de
Bonzanigo, Xi Hu, Elco Koks, Weeho Lim, asesores externos: Carter Brandon, Jim Hall,
Raghav Pant, Patrick Ray, Clementine Stip, Guillaume Prudent-Richard, Adam Rose, y
Jacob Tracy, y Conrad Zorn. El sector trans- Yasuyuki Todo.
porte fue liderado por Julie Rozenberg, junto El equipo agradece las sugerencias, comenta-
con Xavier Espinet Alegre, Charles Fox, Stuart rios e información recibida de Anjali Acharya,
Fraser, Jim Hall, Elco Koks, Mercedeh Charles Baubion, Andrii Berdnyk, Moussa
Tariverdi, Michalis Vousdoukas, y Conrad Blimpo, Marga Cantada, Debabrata Chattopad-
Zorn. El sector de telecomunicaciones fue hyay, Ashraf Dewan, Mirtha Escobar, Charles
liderado por Himmat Sandhu y Siddhartha Esser, Scott Ferguson, Matias Herrera Dappe,
Raja. El análisis de empresas y hogares fue Martin Humphreys, Marie Hyland, Oscar
liderado por Jun Rentschler, conjuntamente Ishizawa, Asif Islam, Brenden Jongman, Denis
con Paolo Avner, Johannes Braese, Alvina Jordy, Balázs Józsa, Shefali Khanna, Brian
Erman, Nick Jones, Martin Kornejew, Sadick Kinuthia, Shweta Kulkarni, Mathijs van
Nassoro, Marguerite Obolensky, Samet Sahin, L edden, Jia Jun Lee, Richard MacGeorge,
y Eugene Tan. Shinji Ayuha, Célian Colon, Justice Tei Mensah, Jared Mercadante, Brian
Etienne Raffi Kechichian, Maryia Markhvida, Min, Alice Mortlock, Sumati Rajput, Steven
Nah Yoon Shin, Shoko Takemoto, y Brian Rubinyi, Jason Russ, Peter Sanfey, Guillermo
Walsh contribuyeron con el análisis de indus- Siercke, Ben Stewart, Shen Sun, Janna Tenzing,
trias y cadenas de suministro. Sanae Sasamori Joshua Wimpey, Davida Wood, y Fan Zhang.
v
vi RECONOCIMIENTOS
GRÁFICO R.1 Los países más pobres son los más severamente afectados por servicios de
infraestructura inadecuados
a. Número de cortes de electricidad por mes b. Número de cortes de agua por mes
30 30
25 25
20 20
15 15
10 10
5 5
0 0
0 10 000 20 000 30 000 40 000 0 10 000 20 000 30 000 40 000
PIB p. c. (USD) PIB p. c. (USD)
Fuente: Rentschler, Kornejew y otros (2019), a partir de encuestas de empresas del Banco Mundial.
Nota: Los paneles a y b muestran los últimos datos de encuestas disponibles para 137 países, ninguno anterior a 2009. El panel a
solo muestra los países con hasta 30 interrupciones al mes. En 8 países (todos con un PIB per cápita inferior a USD 9000) se tiene
constancia de entre 30 y 95 cortes de energía al mes.
4 LIFELINES
CUADRO R.1 La interrupción de los servicios de infraestructura tiene múltiples efectos en las empresas
Sector Impactos directos Costos de adaptación Impactos indirectos
Energía eléctrica • Reducción de las tasas de • Inversión en generadores • Mayores barreras a la entrada
utilización (USD 38 000 (USD 6000 millones al año) en el mercado y menor
millones al año) • Costos de operación del generador inversión
• Pérdidas de ventas (USD 59 000 millones al año) • Menor competencia e
(USD 82 000 millones al año) innovación debido a la falta de
Agua • Reducción de las tasas de • Inversión en fuentes alternativas de pequeñas y nuevas empresas
utilización (USD 6000 millones agua (estanques, pozos) • Sesgo hacia la producción con
al año) mano de obra intensiva
• Pérdidas de ventas • Incapacidad para proporcionar
servicios y bienes a pedido
Transporte • Reducción de las • Incremento de inventario
• Disminución de la
tasas de utilización • Opciones de ubicación más costosas
competitividad en los
(USD 107 000 millones anuales) cerca de, por ejemplo, clientes o
mercados internacionales
• Pérdidas de ventas puertos
• Retraso en los suministros y la
distribución
Telecomunicaciones • Reducción de las tasas de • Opciones de ubicación costosas,
utilización con acceso a un servicio de Internet
• Pérdidas de ventas rápido
Fuente: Rentschler, Kornejew y otros, 2019.
Nota: En negrita se destacan los impactos para los cuales se presentan las estimaciones originales en esta sección. Las estimaciones abarcan los países de
ingreso bajo y medio.
RESUMEN 5
MAPA R.1 África y Asia meridional sufren las mayores pérdidas por la falta una infraestructura fiable
35
Diferencia entre el acceso y el acceso confiable
31,2
30 28,0
a la electricidad (porcentaje)
25 24,2
23,0
21,1
20
17,1 16,7
15 13,8
11,7
9,6
10
5,8 6,5
5
2,3 2,0
0
Aumento del Aumento del Aumento de la Aumento del Aumento del Aumento del Aumento del Aumento de la
ingreso per tiempo de participación de ingreso per tiempo de empleo de ingreso per participación de
cápita estudio la mujer en la cápita estudio las mujeres cápita la mujer en la
de las niñas fuerza laboral de las niñas fuerza laboral
CUADRO R.2 La interrupción de los servicios de infraestructura tiene múltiples efectos en los hogares
Sector Impactos directos Costos de adaptación Impactos indirectos y en la salud
Energía eléctrica • Menor bienestar • Inversiones en generadores • Mayor mortalidad y morbilidad (falta de acceso
• Menor productividad de • Costos de operación de los a atención médica, aire acondicionado durante
empresas familiares generadores olas de calor o fuentes de calor durante olas
Voluntad de pagar para evitar cortes de energía: entre de frío)
USD 2.300 millones y USD 190.000 millones al año
Agua • Menor bienestar y pérdida • Inversión en fuentes • Mayor incidencia de diarrea, cólera y otras
de tiempo alternativas de agua enfermedades
(estanques, pozos, botellas
de agua)
Voluntad de pagar para evitar cortes: entre Gastos médicos e ingresos no percibidos: entre
USD 88.000 millones y USD 153.000 millones al año USD 3.000 millones y USD 6.000 millones al año.
Transporte • Más embotellamientos y • Mayor costo de modos de • Contaminación del aire e impactos en la salud
pérdidas de tiempo transporte alternativos • Acceso limitado al empleo, a los mercados y a
• Mayores costos de los servicios
combustible • Personas obligadas a vivir cerca de sus trabajos,
posiblemente en tierras de mala calidad
Telecomunicaciones • Menor bienestar • Incapacidad para llamar a servicios de
emergencia
Nota: En negrita se destacan los impactos para los cuales se presentan las estimaciones originales en esta sección. Las estimaciones abarcan los países de
ingreso bajo y medio.
8 LIFELINES
medio. Pero ¿qué papel tienen los eventos diarios. No obstante, en esta cifra se tiende a
naturales adversos en estas interrupciones? Si subestimar el papel de dichos eventos, porque
bien es imposible responder a esta pregunta a los cortes de energía que estos generan tien-
nivel mundial y para todos los sectores, en den a ser más prolongados y geográficamente
muchos estudios de casos las interrupciones más amplios que otros tipos de cortes. En
de las infraestructuras se deben a los riesgos Europa, entre 2010 y 2017, los cortes de ener-
naturales. gía derivados de las amenazas naturales dura-
En el sector de la energía eléctrica, los eventos ron en promedio 409 minutos, lo que los hizo
naturales adversos —en particular casi cuatro veces más prolongados que las
las tormentas— son uno de los principales interrupciones por otras causas. En Bangla-
causas de interrupciones del suministro de desh, en 2017, la tormenta tropical Sidr causó
electricidad, como se muestra en el grá- el mayor corte de electricidad en su historia:
fico R.3. En Bélgica, Croacia, Portugal, Eslove- las 26 centrales eléctricas del país colapsaron y
nia y Estados Unidos, son responsables de más dejaron de funcionar, lo que dejó a los clientes
del 50 % de todos los cortes de energía. Por el sin electricidad durante varios días (en algu-
contrario, en Bangladesh, los fenómenos nos casos, una semana) y ocasionó daños y
naturales representan una menor proporción pérdidas por valor de USD 13,4 millones
de las causas de los cortes de energía, no por- (Rentschler, Obolensky y Kornejew, 2019).
que los sistemas eléctricos sean más resilien- En muchos países de ingreso bajo y medio,
tes, sino porque las deficiencias de los siste- los fenómenos naturales son los causantes de
mas y los factores no relacionados a eventos sólo una pequeña fracción de los cortes de ener-
naturales adversos son tan frecuentes que los gía, lo que no significa que éstos sean resilientes.
usuarios experimentan cortes de energía casi Los sistemas de energía son más vulnerables a
GRÁFICO R.3 Los eventos naturales adversos son la causa de una fracción considerable de los
cortes de energía en el mundo
100
Virginia Occidental Georgia
Alabama
90
Proporción de cortes de energía eléctrica debidos
80
Eslovenia
Croacia Bélgica
70
a fenómenos naturales (%)
Portugal
60
Estados Unidos
50
Rumania Italia Francia
40 Letonia Irlanda
Grecia Reino Unido
30
Polonia
Alemania
Bangladesh – Daca
20
España Suecia
Lituania
10 República Checa
Bangladesh — Canadá Países Bajos
Chittagong República Eslovaca
0
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000
PIB per cápita (USD)
Países Estados de EE. UU
Fuente: Rentschler, Obolensky y Kornejew, 2019.
RESUMEN 9
los fenómenos naturales en los países más viven en lugares de Kampala Central ya no
pobres, y pueden ser responsables de un gran podrían llegar a los centros de salud en el plazo
número de interrupciones. En el sector eléc- de la “hora de oro” (regla general que hace refe-
trico, el envejecimiento de los equipos, la falta rencia al lapso que maximiza la probabilidad
de mantenimiento, la rápida expansión de la de supervivencia después de un incidente de
red y la insuficiente capacidad de generación salud grave).
son factores que reducen la fiabilidad del servi- Estas interrupciones del transporte derivadas
cio en general, al tiempo que aumentan la vul- de las inundaciones son costosas para las empre-
nerabilidad de la infraestructura a los fenóme- sas. En el mismo análisis de la red vial se calcu-
nos naturales adversos. Por ejemplo, es más lan los tiempos de desplazamiento entre unas
probable que tormentas de la misma intensidad 400 empresas como indicador indirecto del
causen más cortes de energía en Bangladesh impacto de las inundaciones en la conectividad
que en Estados Unidos (gráfico R.4). En un día entre empresas y las cadenas de suministro loca-
en que la velocidad media del viento supera los les. Una inundación que ocurre cada 10 años en
35 kilómetros por hora, los usuarios de electrici- Kampala aumenta el tiempo promedio de des-
dad en Bangladesh tienen 11 veces más proba- plazamiento entre empresas en un 54 %. Un
bilidades de sufrir un corte de electricidad que número considerable de empresas se ve aún
los consumidores en los Estados Unidos. Como más afectadas, ya que más de la cuarta parte de
resultado de esta vulnerabilidad, en 2013 en ellas se enfrenta a un aumento del tiempo
Chittagong (Bangladesh) los usuarios experi- medio de desplazamiento de entre el 100 % y el
mentaron cerca de 16 cortes de energía debido 350 %. Al inundarse las carreteras, la gente no
únicamente a las tormentas. Esta cifra equivale puede llegar a su lugar de trabajo, y las empre-
a tan sólo el 4 % de todos los cortes de energía sas esperan en vano los suministros, no realizan
registrados, pero ya es más de 15 veces superior sus entregas y pierden ventas.
a la cifra promedio de cortes de energía experi- En el sector agua y saneamiento, los activos y
mentados por los consumidores en Nueva York los servicios también se ven afectados por las
(Estados Unidos). eventos naturales adversos. Los graves
En el sector del transporte, el riesgo de desastres
incluyendo el de inundación, generan GRÁFICO R.4 La vulnerabilidad de la red eléctrica a los
vientos es mucho mayor en Bangladesh que en Estados Unidos
disrupciones y causan embotellamientos, afec-
tando tanto a las personas como a las empresas, 16
Bangladesh 14,3
Porcentaje de días con viento durante
EE. UU.
Kampala (Uganda), los impactos de las inunda- 12
ciones en el transporte urbano reducen el acceso
10
un apagón
precisan estudios locales más detallados que que sobrecargan los presupuestos públicos y
proporcionen evaluaciones más precisas. Como pueden restar atractivo al sector ante los ojos
base para esas evaluaciones, se elaboró una de inversionistas privados. A partir de una
encuesta que se sometió a prueba en Tanzania evaluación a nivel global de riesgos realizada
con una muestra de 800 empresas de todo el para este informe, se llegó a la conclusión de
país. La encuesta reveló que las empresas tan- que la generación de energía y la
zanos sufren pérdidas de utilización por valor infraestructura de transporte sufren pérdidas
de USD 668 millones al año debido a cortes de por USD 30.000 millones al año en promedio
electricidad y agua e interrupciones en el trans- debido a los desastres (unos USD 15.000 millo-
porte, lo que equivale al 1,8 % del PIB del país nes por cada sector), y los países de ingreso
(gráfico R.6). La energía eléctrica por sí sola bajo y medio asumen alrededor de
plantea pérdidas de USD 216 millones al año, y USD 18.000 millones de la pérdida total (Koks
el 47 % se debe exclusivamente a cortes de y otros, 2019, y Nicolas y otros, 2019).
energía que pueden atribuirse a lluvias e inun- Si bien estas cifras siguen siendo manejables
daciones (equivalentes a USD 101 millones ó en promedio y representan el problema a nivel
0,3 % del PIB). En cuanto a las interrupciones mundial, pueden alcanzar valores elevados en
del transporte, alrededor del 46 % de las pérdi- la ocurrencia de eventos extremos. En los paí-
das de utilización se derivan de las interrupcio- ses más vulnerables, las cifras son lo suficiente-
nes causadas por lluvias e inundaciones mente elevadas como para impedir que se
(equivalentes a USD 150 millones ó 0,4 % del ofrezca acceso universal a los servicios de
PIB). Sin embargo, la encuesta no indica que la infraestructura.
lluvia y las inundaciones tengan un impacto La gravedad de los desastres causados por
significativo en la incidencia de las interrupcio- amenazas naturales suele medirse por las pér-
nes en el suministro de agua. didas de activos que provocan (Munich Re.,
Además de estas interrupciones, los desas- 2019 y Swiss Re., 2019). Sin embargo, las
tres causan daños directos en los activos de consecuencias secundarias de las pérdidas
infraestructura. Estos daños son críticos, ya directas de activos sobre la actividad econó-
mica y la producción con frecuencia son la
razón de buena parte de los impactos econó-
GRÁFICO R.6 Las empresas de Tanzania micos totales de los desastres, especialmente
registran grandes pérdidas debido a cuando se ven afectados los sistemas de
interrupciones en los servicios de
infraestructura
infraestructura (Hallegatte, 2013; Hallegatte y
Vogt-Schilb, 2016). Rose, Oladosu y Liao
350 325
(2007) estiman el costo total de un corte de
300
electricidad de dos semanas en Los Ángeles
Pérdidas de utilización
(en millones de USD)
con un análisis que comienza con las estima- GRÁFICO R.8 El costo incremental de aumentar la resiliencia
ciones de Rozenberg y Fay (2019) sobre cuánto de inversiones futuras en infraestructura depende de los
tendrían que gastar en infraestructura los paí- escenarios de gasto, pero sigue siendo limitado en todos los
casos
ses de ingreso bajo y medio para alcanzar sus
objetivos de desarrollo. A continuación,
60
mediante el análisis se pregunta cuánto cam-
mentan soluciones técnicas que van más allá Fuente: Hallegatte y otros, 2019.
Nota: El gráfico muestra el costo de capital anual incremental para una infraestruc-
del conjunto de soluciones que se examinan en tura más resiliente para el período 2015-30.
este análisis, y que también son más costosas.
En general, el costo incremental resultante
del aumento de la resiliencia de los activos de 10 veces más —entre USD 120.000 millones
infraestructura en los países de ingreso bajo y y USD 670.000 millones—, lo que sugiere que
medio es reducido, siempre que se disponga de el valor de los datos sobre riesgo de desastres
los datos, los modelos de evaluación del riesgo supera en varios órdenes de magnitud al costo
y los métodos de adopción de decisiones ade- de producir la información.
cuados. Aumentar únicamente la resiliencia de ¿Cuál ha de ser el rendimiento de la inver-
los activos expuestos a amenazas incrementa- sión para lograr que la infraestructura expuesta
ría las necesidades de inversión en energía, sea más resiliente a los desastres ? La incerti-
agua y saneamiento y transporte en un valor dumbre sobre el costo de la resiliencia de la
de entre USD 11.000 millones y infraestructura y los beneficios, en términos
USD 65.000 millones al año (gráfico R.8). Aun- tanto de reparaciones que se evitan como de
que es significativo, este margen representa interrupciones para los hogares y las empresas,
sólo el 3 % de las necesidades de inversión en hace difícil proporcionar una única estimación
infraestructura y menos del 0,1 % del PIB de de la relación costo-beneficio del fortaleci-
los países de ingreso bajo y medio. Por lo tanto, miento de los activos de infraestructura
no afectaría a los actuales desafíos a los que se expuestos. Sin embargo, se puede utilizar un
enfrentan los países para invertir en conjunto de 3.000 supuestos (con los que se
infraestructura. cubriría la incertidumbre de los parámetros del
Sin embargo, lograr una mayor resi- análisis) para evaluar los costos y beneficios de
liencia de la infraestructura mediante el hacer que la infraestructura sea más resiliente.
fortalecimiento de los activos sólo es rea- En el análisis se muestra que, a pesar de la
lista si se dispone de datos adecuados sobre incertidumbre, invertir en una infraestructura
la distribución espacial de las amenazas más resiliente es claramente una opción sólida
naturales a las cuales está expuesta esta y eficaz en función de los costos. La relación
infraestructura. Sin esta información, el for- costo-beneficio es superior a 1 en el 96 % de
talecimiento de todo el sistema podría costar los escenarios, superior a 2 en el 77 % de ellos
14 LIFELINES
Costo para los entes Costo del ciclo de vida útil para los
reguladores y el Gobierno prestadores de servicios de
Costos • Planificación maestra, diseño de infraestructura(públicos o privados)
totales de regulación y ejecución • Diseño y preparación de proyectos
suficientes para satisfacer la necesidad de abordar cuatro obstáculos adicionales que son
cualquiera de estos factores, es probable que específicos del desafío de la resiliencia.
la calidad de los servicios de infraestructura
se vea afectada. Incluso si el gasto en inver- Recomendación 2: Crear instituciones
siones es apropiado, la insuficiencia de recur- para promover la resiliencia
sos para la planificación, el diseño o el Los desafíos de la economía política y las fallas
mantenimiento de las instalaciones daría de coordinación impiden la creación de un eco-
como resultado una baja calidad y fiabilidad. sistema de infraestructura resiliente. Los
Se pueden utilizar asignaciones presupuesta- Gobiernos, por lo tanto, deben desempeñar un
rias y fondos específicos para garantizar que papel de coordinación (OCDE, 2019), mediante
se dispone de recursos suficientes para satis- las siguientes tres medidas prioritarias.
facer las diferentes necesidades, especial-
mente de mantenimiento. Acción 2.1: Aplicar un enfoque orientado
La aplicación de estas tres medidas básicas al conjunto de la administración pública en
contribuiría a mejorar la fiabilidad de los siste- materia de resiliencia de la infraestructura,
mas de infraestructura y a establecer la capaci- basándose en los sistemas regulatorios
dad necesaria para hacer frente a eventos natu- existentes
rales adversos y al cambio climático. Sin Los analistas concuerdan en que los Gobiernos
embargo, éstos no serían suficientes para lograr desempeñarán un papel clave a la hora de
objetivos más ambiciosos en materia de resi- garantizar la resiliencia de las obras de infraes-
liencia. Si no se adoptan medidas específicas tructura críticas y en que deben adoptar un
para reforzar la resiliencia, los activos de enfoque orientado al conjunto de la adminis-
infraestructura no podrán hacer frente a even- tración pública (Renn, 2008, Wiener y Rogers,
tos extremos o poco frecuentes, como huraca- 2002, y Banco Mundial, 2013). Una solución
nes, inundaciones fluviales o terremotos. Y sin habitual para mejorar la coordinación de la
medidas específicas para tomar en considera- gestión de riesgos entre distintos riesgos y dis-
ción el cambio climático, se corre el riesgo de tintos sistemas consiste en encomendar a un
que estos activos se diseñen para las condicio- órgano interministerial (existente o nuevo) el
nes climáticas y ambientales equivocadas. Para intercambio de información, la coordinación y,
aumentar la resiliencia a estas amenazas natu- posiblemente, incluso la aplicación de medidas
rales en permanente evolución, es necesario de gestión de riesgos para la infraestructura.
20 LIFELINES
1 2 3 4
El Gobierno o el ente El Gobierno o el ente El Gobierno o el ente El promotor del
regulador definen y aplican regulador definen el nivel regulador agregan proyecto diseña el
un nivel mínimo de de riesgo “aceptable” incentivos para armonizar proyecto, por
resiliencia mediante que se puede tolerar el interés de los prestadores encima del
códigos de construcción o de servicios con el interés estándar mínimo
normas de adquisiciones público (con penalizaciones
Intensidad
y recompensas basadas en
del peligro el costo social).
Evento de gran
importancia y
poco común Riesgos aceptables: En casos de eventos poco comunes,
El Gobierno asume
se espera que los activos de infraestructura experimenten
el riesgo.
daños o interrupciones que deberán ser gestionados
mediante una planificación de emergencia.
Fuerza mayor
El proveedor asume, al
menos en parte, el riesgo
(puede ser necesario un
seguro).
Diseño específico
de proyecto
Estándar mínimo
Los servicios de
infraestructura no deben
Riesgos intolerables: La infraestructura debe resistir
interrumpirse por debajo de
las amenazas frecuentes.
este nivel. El proveedor
Peligro pequeño asume el riesgo
y frecuente
términos de resiliencia. En el mejor de los disponibles (y ser asequibles) tanto para pres-
casos, las opciones de ubicación de la infraes- tadores como para usuarios de servicios de
tructura se pueden utilizar para apoyar la infraestructura. Aunque ciertas inquietudes
implementación de planes de uso de la tierra y relacionadas con la privacidad y la seguridad
promover el desarrollo territorial de bajo pueden obligar a restringirlo, es preferible que
riesgo. el acceso a los datos sobre amenazas naturales
e infraestructura sea abierto en forma prede-
Recomendación 4: Mejorar la toma de terminada y que se creen procesos para res-
decisiones tringir el acceso a datos que se consideren
Aunque los entes reguladores y los prestado- demasiado sensibles.
res de servicios de infraestructura cuenten con
los incentivos adecuados para crear sistemas Acción 4.2: Tomar decisiones bien fundadas y
de infraestructura más resilientes, a menudo minimizar el potencial de fallos con resultados
carecen de acceso a los datos y las herramien- catastróficos
tas que necesitan para tomar buenas decisio- El diseño de instalaciones o sistemas “ópti-
nes, e incluso de las aptitudes y competencias mos” a menudo resulta imposible porque las
para ello. Por consiguiente, los Gobiernos incertidumbres son demasiadas. Una alterna-
deben ayudar a que todas las partes interesa- tiva consiste en buscar diseños sólidos que den
das mejoren sus procesos de toma de decisio- buenos resultados en una amplia gama de
nes mediante las siguientes tres medidas hipótesis, preferencias y visiones del mundo,
prioritarias. aunque no sean óptimos para una hipótesis
en particular. Los responsables de la toma de
Acción 4.1: Invertir en datos de libre acceso decisiones pueden identificar estrategias sóli-
sobre amenazas naturales y cambio climático das sometiendo a pruebas de resistencia siste-
Las inversiones en datos y modelos de evalua- máticas las posibles opciones correspondientes
ción del riesgo (tales como modelos hidrológi- a diversas amenazas —incluso las que son
cos, mapas de riesgos de inundación, modelos muy poco probables— y garantizar así que el
digitales de elevación e inventarios de activos riesgo residual sea aceptable y manejable.
de infraestructura) pueden tener un rendi- Estas pruebas de resistencia pueden ayudar a
miento extremadamente alto al mejorar el detectar oportunidades de bajo costo que sir-
diseño y mantenimiento de los activos de van para crear resiliencia frente a eventos de
infraestructura. La producción de modelos baja probabilidad y grandes impactos, así
digitales de elevación para todas las zonas como para prevenir fallos con resultados
urbanas de países de ingreso bajo y medio catastróficos. También pueden contribuir al
c ostaría entre USD 50 millones y USD desarrollo de planes de contingencia para los
400 millones en total y permitiría realizar eva- prestadores de servicios y de planes de conti-
luaciones a fondo de los riesgos de todos los nuidad de las operaciones para los usuarios.
nuevos activos de infraestructura; esto serviría
para determinar inversiones de cientos de Acción 4.3: Desarrollar las capacidades
miles de millones de dólares al año. Sin necesarias para utilizar datos y modelos, y
embargo, estos datos tienen características de movilizar los conocimientos técnicos del sector
bien público que disuaden a los actores priva- privado
dos de invertir en ellos y requieren apoyo Aunque los datos y modelos de riesgo estén
público. Para que sean útiles, los datos sobre disponibles para quienes busquen mejorar la
riesgos e infraestructura deben estar resiliencia de la infraestructura, su uso
RESUMEN 23
apropiado requiere capacidades a las que no de infraestructura, con las siguientes tres
siempre se tiene acceso. Es necesario apoyar a medidas prioritarias.
las universidades y centros de investigación
para que puedan ofrecer capacitación, Acción 5.1: Proporcionar financiamiento
desarrollar nuevas metodologías (o adaptar- adecuado para incluir evaluaciones de riesgos
las al contexto local) y asesorar a los en los planes maestros y en el diseño inicial de
r esponsables de políticas y de la toma de los proyectos
decisiones. Cuando los conocimientos espe- Aunque cada año se invierten cientos de
cializados del sector público son insuficientes, miles de millones de dólares en infraestruc-
se puede optar por buscar la participación del tura, sigue siendo difícil movilizar recursos
sector privado, ya sea a través de la contrata- para la regulación del sector, los planes maes-
ción pública directa o de asociaciones tros que incorporan consideración de riesgos,
público‑privadas. la evaluación detallada de los riesgos de la
infraestructura o el diseño de proyectos en
Recomendación 5: Proporcionar etapas tempranas. Cuando los proyectos de
financiamiento infraestructura alcanzan la madurez, tienden
El quinto obstáculo tiene que ver con la ase- a atraer más recursos, pero en esa fase ya se
quibilidad y las limitaciones financieras. El ha tomado la mayoría de las decisiones estra-
aumento de la resiliencia puede incrementar tégicas y ya no se dispone de buena parte de
varios elementos del costo del ciclo de vida las opciones de bajo costo para aumentar la
útil de la infraestructura, incluidos los que resiliencia (como cambiar la ubicación de un
sufragan el Gobierno o los entes reguladores, activo o incluso la naturaleza del proyecto). El
o los que asumen los proveedores de infraes- apoyo y el financiamiento de estas actividades
tructura (gráfico R.11). son muy eficaces en función de los costos y
A veces, estos costos pueden dar lugar a tienen un gran efecto transformador, especial-
problemas económicos cuando la resiliencia mente en los países más pobres, lo que las
aumenta el costo de todo el ciclo de vida útil convierte en una prioridad para la ayuda y la
de un activo o sistema. Entre las soluciones cooperación internacionales (Banco Mundial,
pueden figurar un aumento del financia- 2018). Ciertas organizaciones y servicios de
miento (mediante el incremento de impues- preparación de proyectos especializados,
tos, tasas para los usuarios o transferencias) o como el Fondo Mundial para la Reducción de
una compensación entre la resiliencia y la los Desastres y la Recuperación o el
cantidad de servicios de infraestructura (por Mecanismo Mundial de Financiamiento de la
ejemplo, menos carreteras, pero más seguras). Infraestructura, ya trabajan en estos ámbitos,
Sin embargo, es más frecuente que la mejora pero sus esfuerzos siguen siendo limitados en
de la resiliencia de la infraestructura solo comparación con la magnitud de las
aumente los costos de diseño, construcción o necesidades.
mantenimiento, al tiempo que disminuyen
otros, como los derivados de las reparaciones, Acción 5.2: Elaborar una estrategia
de forma que el costo total del ciclo de vida de protección financiera y planes de
útil de la infraestructura se reduce. El desafío contingencia que abarquen la totalidad de la
en ese caso está asociado con el financiamiento, administración pública
es decir, con la transformación de los ingresos Después de un desastre, los Gobiernos suelen
o presupuestos anuales en los recursos nece- verse obligados a recaudar una cantidad con-
sarios para cada etapa del ciclo del proyecto siderable de fondos para financiar medidas de
24 LIFELINES
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SERIE DE INFRAESTRUCTURAS SOSTENIBLES
En este informe, Lifelines: Tomando acción hacia una infraestructura más resiliente,
se examina la resiliencia de la infraestructura, es decir, la capacidad que ésta
tiene para proporcionar los servicios que necesitan los usuarios durante y
después de enfrentar una amenaza natural.
Este informe concluye con cinco recomendaciones concretas para hacer que la
infraestructura sea más resiliente mediante una serie de acciones que pueden
ser implementadas por los gobiernos, operadores, constructores o usuarios de
infraestructura así como por la comunidad internacional. Estas acciones
pueden mejorar la calidad de la infraestructura y, por lo tanto, contribuir a
crear sociedades más resilientes y también más prósperas.
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