ESCUELA NACIONAL DE

ENERGÍA Y MINAS
DIPLOMADO ESPECIALIZADO EN
DERECHO MINERO
MÓDULO VIII
 MÓDULO VIII
IMPACTO DE LA MINERÍA EN
EL MEDIO AMBIENTE
 Evaluación del Impacto Ambiental en la Minería
Peruana
 Régimen de Protección Ambiental en las Actividades
Mineras
 Fiscalización Minero Ambiental y Procedimiento
Sancionador. Organismo Evaluador y Fiscalizador
Ambiental (OEFA)
 El uso ilegal del mercurio en la minería aurífera.
Caso Madre de Dios
EVALUACIÓN DEL IMPACTO
AMBIENTAL EN LA MINERÍA
PERUANA
PRESENTACIÓN

El Perú es un país minero por excelencia, por lo cual las

empresas mineras explotan estos recursos.

La realización de estas actividades, genera un impacto en

el ambiente que concierne a la flora, fauna, aspectos
socioeconómicos, etc.

Es por ello que el Ministerio de ambiente evalúa el impacto

ambiental mediante parámetros como: extensión,
naturaleza, que deben dar como resultado final si es viable
o no continuar con el proyecto minero.

El proceso de evaluación de impacto ambiental puede durar

meses, incluso años.
INTRODUCCIÓN
Desde la aparición de la humanidad se ha establecido
relaciones con el medio ambiente que puede ser afectada de
menor o mayor nivel, las actividades humanas han dado como
resultado la contaminación ambiental, como por ejemplo cuando
nuestros antepasados establecieron el sedentarismo,
empezaron con la tala de árboles, sin embargo esta ha sido
claramente visto a partir de la Revolución industrial, querer
automatizar las actividades humanas han hecho uso de
diferentes métodos que van en contra del medio ambiente,
además de la urbanización, donde las personas han invadido
zonas que inicialmente resultaban ser áreas verdes.
En el Perú la institución encargada del cuidado del medio
ambiente es el Ministerio del Ambiente. Siendo el Perú un país
minero es pertinente establecer los criterios apropiados para la
evaluación del impacto ambiental incluso antes de iniciar las
operaciones de extracción.
OBJETIVOS
Objetivo General
 Establecer criterios de evaluación de impacto ambiental
en el sector minero tal que permita establecer medidas
correctivas cuando aparezca el problema.
Objetivos Específicos
 Identificar los problemas generados por los químicos
utilizados por la actividad minera, a fin de establecer
criterios que mitiguen el impacto ambiental.
 Generar la evaluación ambiental que utilice todas las
normas, leyes y reglamentos que rige el Ministerio del
ambiente para que dicha institución apruebe la
evaluación ambiental.
PROBLEMAS ESPECÍFICOS
Los efectos negativos en la extracción de diversos minerales
a causa del uso de sustancias toxicas que contaminan tanto
el aire como el suelo, involucran no solo el factor ambiental,
sino el social, que también repercute en enfermedades
propias de dichas sustancias.
La omisión de algunos reglamentos, normas, leyes
establecidas para el cumplimiento de dicha evaluación de
impacto ambiental que estipula el Ministerio del ambiente en
nuestro país.
JUSTIFICACIÓN
Es necesario contar con criterios de Evaluación del Impacto
Ambiental de los Proyectos de Inversión en el sector minero,
para una mejor agilización en la toma de decisiones de
dicha evaluación, así como para el otorgamiento del permiso
si se contempla dichos criterios.
Medioambientes

Es el conjunto de factores físicos, químicos, biológicos,

sociales, culturales, estéticos y económicos capaces de
causar efectos entre sí, con el individuo y con la comunidad
en la que vive, determinando su forma, carácter, relación y
supervivencia.

Medio Físico o Natural

Sistema constituido por los elementos y proceso del

ambiente natural tal como encontramos en la actualidad y
sus relaciones con la población.
Se proyecta en tres subsistemas:

 Medio Inerte o Medio Físico propiamente dicho: Aire, Tierra

y Agua.
 Medio Biótico: Flora y Fauna.
 Medio Perceptual: Unidades de paisaje (cuencas visuales,
valles y vistas).

Medio Socio-Económico
Sistema constituido por las estructuras y condiciones sociales,
histórico culturales y económicas en general, de las
comunidades humanas o de la población de un área
determinada.

Factores Ambientales
Son los distintos componentes del Medio Ambiente entre los
cuales se desarrolla la vida en nuestro planeta.
Pueden ser modificados por las acciones humanas, en
ocasiones, provocando grandes alteraciones que pueden
ocasionar graves problemas generalmente difíciles de valorar.

Los organismos competentes de la Comunidad Económica

Europea (CEE) consideran estos factores ambientales: El
hombre, la flora y la fauna; el suelo, el agua, el aire, el clima y
el paisaje; las interacciones entre los anteriores; los bienes
materiales y el patrimonio cultural.

Impacto Ambiental

La alteración, modificación o cambio en el ambiente, o en

alguno de sus componentes de cierta magnitud y complejidad
o producido por los efectos de la acción o actividad humana.
Esta acción puede ser un proyecto de ingeniería, un
programa, un plan, o una disposición administrativo-jurídica
con implicaciones ambientales.
El término de impacto se aplica a la alteración que introduce
una actividad humana en el entorno; este último concepto
identifica la parte del medio ambiente afectada por la
actividad, o más ampliamente, que interacciona con ella. No
se suele aplicar el término impacto a las alteraciones
ambientales producidas por fenómenos naturales, como los
daños causados por una tormenta.

Por tanto el impacto ambiental se origina en una acción

humana y se manifiesta según tres facetas sucesivas:

 La modificación de alguno de los factores ambientales o

del conjunto del sistema ambiental.
 La modificación del valor del factor alterado o del conjunto
del sistema ambiental.
 La interpretación o significado ambiental de dichas
modificaciones, y en último término, para la salud y el
bienestar humano.
Esta tercera faceta está íntimamente relacionada con la
anterior ya que el significado ambiental de la modificación
del valor no puede desligarse del significado ambiental del
valor de que se parte.

Debe quedar explícito, sin embargo, que el término impacto

no implica negatividad, ya que éste puede ser tanto positivo
como negativo.

Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)

Es un procedimiento jurídico-técnico-administrativo que tiene

por objeto la identificación, predicción e interpretación de los
impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría
en caso de ser ejecutado; así como la prevención,
corrección y valoración de los mismos. Todo ello con el fin
de ser aceptado, modificado o rechazado por parte de las
distintas Administraciones Públicas competentes.
La Evaluación de Impacto Ambiental es, ante todo y como su
propio nombre indica, una valoración de los impactos que se
producen sobre el medio ambiente por un determinado
proyecto Ésta nunca puede ser objetiva, ya que tiene siempre
connotaciones subjetivas debido a que la referencia es la
calidad ambiental, un concepto subjetivo. La Ciencia, o una
visión puramente objetiva del ambiente, aunque puede
proporcionar las herramientas necesarias para justificar un
argumento, no sirve para realizar la valoración en sí, ya que
los factores éticos se escapan del ámbito científico y por lo
tanto, no pueden considerarse objetivos, aunque no por ello
deban de ser arbitrarios.

En todo el proceso de evaluación de impacto ambiental se

persigue un objetivo claro: valorar adecuadamente las
acciones sobre el entorno de forma que puedan encuadrarse
dentro del proceso de toma de decisiones y poder decidir si la
realización de un proyecto determinado es o no aceptable
desde un punto de vista ambiental.
Estudio del Impacto Ambiental (EsIA)

Se puede definir como el estudio técnico, de carácter

interdisciplinario, que incorporado en el procedimiento de la
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), está destinado a
predecir, identificar, valorar y corregir, las consecuencias o
efectos ambientales que determinadas acciones pueden
causar sobre la calidad de vida del hombre y su entorno.

Es un documento técnico que debe presentar el titular del

proyecto y sobre la base del cual se produce la Declaración
o Estimación de Impacto Ambiental. Se trata de presentar la
realidad objetiva, para conocer en qué medida repercutirá
sobre el entorno la puesta en marcha de un proyecto, obra
o actividad y con ello, la magnitud de la presión que dicho
entorno deberá soportar.
Valoración del Impacto Ambiental (VIA)
Forma parte de la última fase del EIA y consiste en
transformar los impactos medidos en unidades
heterogéneas, a unidades homogéneas de impacto
ambiental, de forma que permita comparar varias
alternativas diferentes de un mismo proyecto y también de
proyectos distintos.
Indicador de Impacto Ambiental
Factor ambiental cuyo cambio proporciona la medida de la
magnitud del impacto, al menos en su aspecto cualitativo y
también, si es posible en el cuantitativo.

Importancia de un Impacto
Valoración que nos da una especie de ponderación del
impacto. Expresa la importancia del efecto de una acción
sobre un factor ambiental.
Existen diferentes métodos, metodologías y procedimientos
para evaluar los impactos ambientales, ya sea para evaluar el
estado del Medio Ambiente en general o para evaluar
específicamente alguno de sus factores.

Las características deseables en las metodologías que se

adopten para la evaluación del impacto ambiental,
comprenden los siguientes aspectos:

 Deben ser adecuados para las tareas de identificación de

impactos y comparación de opciones.
 Ser lo suficientemente independiente de los puntos de vista
del personal del equipo evaluador.

 Ser económicos en términos de costes, requerimientos de

datos, tiempo de aplicación, etc.
A continuación se presentan brevemente algunas de las
metodologías de evaluación de impacto ambiental más
utilizadas:

Listas de Chequeo

Es un método muy simple, por lo que es de uso frecuente.

Se utiliza normalmente para una evaluación preliminar o
para llamar la atención sobre impactos importantes.

Hay muchas variedades de listas de chequeo. Típicamente,

la lista de chequeo contiene una serie de puntos, asuntos de
impacto o cuestiones que el usuario atenderá o contestará
como parte del estudio de impacto. Tales listas de chequeo
representan recordatorios útiles para identificar impactos y
proporcionar una base sistemática y reproducible para el
proceso de EIA. Pueden clasificarse en cuatro tipos:
 Simples: Analizan factores o parámetros sin ser estos
valorados o interpretados.
 Descriptivas: Analizan factores o parámetros y presentan
la información referida a los efectos sobre el medio.
 De verificación y escala: Incluyen, además de lo anterior,
una escala de carácter subjetivo para la valoración de los
efectos ambientales.
 De verificación, escala y ponderación: Añaden a las
anteriores unas relaciones de ponderación de factores en
la escala de valoración.
Métodos Matriciales
Los métodos matriciales son técnicas bidimensionales que
relacionan acciones con factores ambientales; y son
básicamente de identificación. Los métodos matriciales,
también denominados matrices interactivas causa-efecto,
fueron los primeros en ser desarrollados para la EIA.
La modalidad más simple de estas matrices muestra las
acciones del proyecto en un eje y los factores del medio a lo
largo del otro.
Cuando se prevé que una actividad va a incidir en un factor
ambiental, éste se señala en la celda de cruce,
describiéndose en términos de su magnitud e importancia.
Representan métodos ampliamente usados en los procesos
de EIA, puesto que han sido diseñados para ser aplicados a
cualquier tipo de proyectos, por lo que son muy populares.

Métodos de indicadores
Se utilizan para valorar características específicas o
integradas de factores medioambientales o recursos, como
medio para describir los ambientes afectados, así como la
predicción y evaluación de impactos. Los índices numéricos
o descriptivos se han desarrollado como una medida de la
contaminación u otras acciones humanas y han probado su
utilidad en la comparación de localizaciones para una
actividad propuesta. Sobre estas bases, pueden formularse
las medidas para minimizar los impactos ambientales e
incluir controles.
Ejemplos de métodos de indicadores son los siguientes:
 Método de Holmes.
 Método de la Universidad de Georgia.
 Método de Hill-Schechter.
 Método de Fisher-Davis.
 Procesos de Monitorización.
Metodología general para la evaluación de impacto
ambiental
El Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), es la descripción
pormenorizada de las características de un proyecto de obra
o actividad que se pretende llevar a cabo, incluyendo su
tecnología, que se presenta para su aprobación en el marco
del proceso de evaluación de impacto ambiental.
Debe proporcionar antecedentes fundados para la
predicción, identificación e interpretación del impacto
ambiental del proyecto y describir las acciones que se
ejecutarán para impedir o minimizar los efectos adversos,
así como el programa de monitoreo que se adoptará.
El EsIA constituye un elemento analítico que interviene de
manera esencial en cuanto a dar información en el
procedimiento administrativo que es la EIA, y que culmina
con la Declaración de Impacto Ambiental, la cual debe
presentar la “realidad objetiva, para conocer en qué medida
repercutirá sobre el entorno la puesta en marcha de un
proyecto, obra o actividad”.
Además es un proceso complejo, puesto que es realizado
por un equipo interdisciplinario, por lo que hay que
homogeneizar las predicciones de cada uno de los
miembros del equipo, así como la dificultad que representa
predecir el efecto conjunto del proyecto sobre el Medio
Ambiente, a partir de efectos parciales difíciles de predecir y
debe realizarse de forma científicamente válida.
RÉGIMEN DE PROTECCIÓN
AMBIENTAL EN LAS
ACTIVIDADES MINERAS
El Perú tiene veintiocho años de regulación ambiental. La
historia de esta regulación empezó en el año 1990 cuando
el Ejecutivo aprobó el Código del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales (en adelante CMARN) a través del
Decreto Legislativo N° 613. Si bien hasta 1990 la legislación
peruana contaba con ciertas normas sustantivas cuya
aplicación podía atender situaciones propias del Derecho
Ambiental, no existía en nuestro país una norma que
reuniera en un mismo cuerpo las reglas fundamentales de
la preservación ambiental.

El CMARN, por primera vez en nuestra legislación, otorgó

rango de Ley a conceptos basados en los principios de
prevención, contaminador - pagador y precautorio.
Asimismo, introdujo la obligación de elaborar Estudios de
Impacto Ambiental (en adelante EIA) a ser aprobados por la
autoridad competente en forma previa a la ejecución de
proyectos públicos y privados que pudieran provocar daños
no tolerables al ambiente. El código inclusive introdujo un
capítulo referido a delitos ambientales y las
correspondientes penas.

La entrada en vigencia del CMARN fue el punto de partida

de un largo proceso regulatorio a cargo de las nuevas
autoridades ambientales. Estas autoridades, una vez
definidas, fueron aprobando las normas sustantivas que
regirían la protección ambiental de las actividades dentro de
sus respectivos ámbitos de competencia. Estas normas
sustantivas tuvieron la particularidad de basar dicha
protección ambiental en herramientas de gestión que
definirían de forma específica las obligaciones ambientales
de los administrados.
A continuación, veremos el desarrollo legislativo que
tuvieron las autoridades ambientales, y en el caso
específico del sector minero, las principales herramientas
de gestión ambiental.

Las autoridades ambientales

Curiosamente ninguno de los ciento cuarenta y cinco

artículos y tres disposiciones transitorias del CMARN definió
qué entidad gubernamental iba a fungir el rol de autoridad
competente en asuntos ambientales. No fue sino hasta el 8
de noviembre de 1991, fecha de promulgación de la Ley
Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, Decreto
Legislativo N° 757, que dicha definición tuvo lugar. El
referido Decreto estableció el criterio de “ventanilla única”
en materia de competencia ambiental al señalar que la
autoridad ambiental sería el Ministerio titular del sector al
cual pertenece la actividad que desarrolla la empresa
(en marcha o proponente de un proyecto) y, en caso ésta
desarrollara dos o más actividades de competencia de distintos
sectores, sería la autoridad sectorial competente que
corresponda a la actividad de la empresa por la que se generen
mayores ingresos brutos anuales.

El Decreto Legislativo N° 757 modificó significativamente las

disposiciones del CMARN, lo cual constituyó una expresión
evidente del debate político que existía en la época entre la
necesidad de promover a inversión privada y la necesidad de
desarrollar un marco regulatorio que al mismo tiempo garantice
la preservación del medio ambiente. En tal sentido, este Decreto
estableció simultáneamente principios rectores sobre seguridad
jurídica en materias tributaria, administrativa y de conservación
del medio ambiente.

En materia administrativa, el Decreto Legislativo se enfocó

principalmente en la eliminación de restricciones administrativas
a la inversión y a la transparencia en la tramitación de los
procedimientos administrativos. Particularmente notables
fueron las disposiciones sobre la predictibilidad que debían
ofrecer los procedimientos administrativos y a la obligación de
las autoridades administrativas de aprobar normas legales
destinadas a unificar, reducir y simplificar drásticamente todos
los procedimientos y trámites.

La ventanilla única dejó de lado la posibilidad de asignar las

competencias ambientales a una sola autoridad que tuviera
bajo su control los aspectos ambientales concernientes a todos
los sectores y niveles de gobierno. El sustento político de esta
decisión obviamente descansó en el conocimiento que en ese
momento ya tenían los ministerios sobre las actividades
pertenecientes a los sectores que regulaban. Dicha
especialización otorgaba a los ministerios una ventaja natural
sobre cualquier otra entidad que haya tenido que crearse en
ese momento con la finalidad de regular la protección
ambiental.
Sin embargo, una desventaja latente de la ventanilla única era
la posibilidad de que el desarrollo regulatorio sectorial sea
desequilibrado por razón de que unos ministerios avancen más
rápido que otros en su tarea de implementar la regulación
ambiental de sus sectores.

Con la finalidad de evitar que el terreno de juego se

desnivelara, en diciembre de 1994 el Congreso de la República
promulgó la Ley 26410 que creó el Consejo Nacional del
Ambiente (en adelante CONAM) como el organismo rector de la
política de forma eficaz los sistemas de regulación y control
ambiental en sus respectivos ámbitos. Si bien la labor del
CONAM fue determinante en la promulgación de las normas
ambientales que hoy son la columna vertebral de nuestro
sistema (la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto
Ambiental, la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y
la Ley General del Ambiente), su desempeño en la tarea de
lograr que todos los sectores implementen regulaciones
ambientales eficaces no fue el esperado.
Otra desventaja de la ventanilla única es su aparente
inhabilidad para regular aquellos componentes del medio
ambiente tales como el agua, el aire, el patrimonio cultural, las
áreas naturales protegidas, etc., los cuales requieren una
regulación ambiental con un enfoque integral. En estos casos
un enfoque sectorial no cubriría la totalidad de aspectos a ser
previstos, lo cual resultaría insuficiente y por lo tanto perjudicial
para la efectiva protección ambiental de dichos componentes.

Desde el inicio de nuestra legislación ambiental hemos sido

testigos de la progresiva armonización entre las regulaciones
sectoriales y las transectoriales. Una expresión de lo señalado
son las opiniones técnicas (favorables o no) que deben emitir
las autoridades sectoriales distintas a la competente y
transectoriales en los procedimientos de aprobación de EIA.
Otra expresión de los avances en la legislación ambiental
transectorial, esta vez de orden orgánico, es el alejamiento de
las autoridades de aguas y de áreas naturales protegidas del
sector agricultura.
La necesidad de aumentar el nivel de empoderamiento del
CONAM en su rol de autoridad rectora en asuntos ambientales,
así como la necesidad de fortalecer el rol de las autoridades
con competencias transectoriales en la regulación ambiental,
fueron motivos fundamentales para la creación del Ministerio
del Ambiente a través del Decreto Legislativo N° 1013. En este
sentido, el Ejecutivo consideró necesario “(…) establecer una
Autoridad Ambiental Nacional con el suficiente nivel,
competencias y empoderamiento que le permita conducir la
política nacional ambiental, o dicho de otra manera, se requiere
un Ministerio del Ambiente como cabeza del Sector ambiental y
encargado de formular, cumplir y hacer cumplir la Política
Nacional Ambiental y su normatividad complementaria”.

De acuerdo con la Exposición de Motivos del referido Decreto

Legislativo, la creación del Ministerio del Ambiente también se
justificó en la creación de autoridades con competencias
transectoriales en los ámbitos de agua, áreas naturales
protegidas y de fiscalización del cumplimiento de las normas
ambientales.

En relación al último de estos objetivos, el Decreto Legislativo

N° 1013 creó al Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (en adelante OEFA) como una dependencia del
Ministerio del Ambiente.
 FISCALIZACIÓN MINERO
AMBIENTAL Y PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR. ORGANISMO
EVALUADOR Y FISCALIZADOR
AMBIENTAL (OEFA)
Antes de iniciar el desarrollo del presente tema, debe
tenerse en cuenta como premisa que el ser humano con
cualquiera de las actividades que desarrolla altera el
ambiente de manera negativa o positiva, pero también
puede controlar, mitigar y remediar esa alteración a través
del cumplimiento de las normas y procedimientos.

Sin embargo, a través del desarrollo de las actividades

mineras no solamente se cumple esta premisa, sino que
además para que sea una actividad sustentable, se le exige
que no se limite a generar riqueza para el inversionista
conservando la calidad de los recursos suelo, aire, agua y
las especies, sino que colabore con la mejora en la calidad
de vida de las zonas cercanas a los proyectos mineros.
De esto último se desprenden exigencias que igualmente
son verificadas por la autoridad competente en materia de
supervisión y fiscalización ambiental minera al igual que las
correspondientes a la evaluación, monitoreo y control de la
posible alteración física, química, biológica, atmosférica o
por hidrocarburos y derivados tales como petróleo,
lubricantes y aceites, entre otros.

Ahora bien, dentro del marco establecido por la Ley 28245,

Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental,
publicada el 8 de junio de 2004, y su Reglamento, aprobado
por Decreto Supremo No. 008-2005-PCM, publicado el 28
de enero de 2005, que tienen como finalidad orientar,
integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la
aplicación de las políticas, planes, programas y acciones
destinadas a la protección del ambiente y contribuir a la
conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, es que se dispone que la fiscalización ambiental
comprende las acciones de vigilancia, control, seguimiento,
verificación y otras similares, que realizan las autoridades
competentes a fin de asegurar el cumplimiento de las
normas y obligaciones establecidas por Ley y la normativa
correspondiente.

Conforme a estos dispositivos, toda persona natural o

jurídica está sometida a las acciones de fiscalización que
determine la autoridad competente, así como a las
sanciones administrativas que correspondan, de acuerdo a
Ley. Asimismo, determina que el Estado promueve la
participación ciudadana en las acciones de vigilancia y
fiscalización ambiental.
La Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto
Legislativo N° 1013, dispuso la creación del OEFA como
organismo público técnico especializado (OTE), adscrito al
Ministerio del Ambiente y encargado de las funciones de
fiscalización, supervisión, control y sanción en materia
ambiental que corresponde.

La Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y

Fiscalización Ambiental, publicada el 5 de marzo de 2009,
sistema que rige para toda persona natural o jurídica,
pública o privada, principalmente para las entidades del
Gobierno Nacional, Regional y Local que ejerzan funciones
de evaluación, supervisión, fiscalización, control y potestad
sancionadora en materia ambiental, dispone que el mismo
está a cargo del OEFA como ente rector. La finalidad del
Sistema es asegurar el cumplimiento de la legislación
ambiental por parte de todas las personas naturales o
jurídicas, así como supervisar y garantizar que las
funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y
potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las
diversas entidades del Estado, se realicen de forma
independiente, imparcial, ágil y eficiente, de acuerdo con lo
dispuesto en la Ley 28245, Ley Marco del Sistema Nacional
de Gestión Ambiental, en la Ley 28611, Ley General del
Ambiente, en la Política Nacional del Ambiente y demás
normas, políticas, planes, estrategias, programas y
acciones destinados a coadyuvar a la existencia de
ecosistemas saludables, viables y funcionales, al desarrollo
de las actividades productivas y el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales que contribuyan a una
efectiva gestión y protección del ambiente.
Además del OEFA, forman parte del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental el Ministerio del
Ambiente (MINAM) como ente rector del Sector Ambiental;
y, las entidades de Fiscalización Ambiental, Nacional,
Regional o Local, es decir, aquellas con facultades
expresas para desarrollar funciones de fiscalización
ambiental y que ejercen sus competencias con
independencia funcional del OEFA.

Por Resolución No. 03-2010-OEFA-CD se determinó que el

22 de julio de 2010 sería la fecha en que el OEFA asumiría
las funciones de supervisión, fiscalización y sanción
ambiental en materia de minería, transferidas del
OSINERGMIN.
ORGANISMO EVALUADOR Y FISCALIZADOR
AMBIENTAL - OEFA
Es un organismo público técnico especializado, adscrito al
Ministerio del Ambiente, y ente rector del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental. Esta entidad se encarga
de fiscalizar a los administrados que pertenecen a los sectores
de minería (mediana y gran minería), energía (hidrocarburos y
electricidad), pesquería (procesamiento pesquero industrial y
acuicultura de mayor escala) e industria manufacturera (rubros
de cerveza, papel, cemento, curtiembre, fundición de metales,
biocombustible, elaboración de bebidas y otros).

Además, como ente rector, supervisa a las entidades de

fiscalización ambiental de los ámbitos nacional, regional y
local, que se encargan de fiscalizar las demás actividades
económicas; ello con la finalidad de garantizar que estas
entidades desarrollen sus funciones de manera imparcial, ágil
y eficiente.
El OEFA viene buscando consolidar un nuevo enfoque de
fiscalización ambiental: una fiscalización que equilibre las
tensiones propias de la interacción entre el desarrollo de
actividades económicas y el derecho que tienen todos los
ciudadanos de vivir en un ambiente sano. Este enfoque tiene
como eje integrador la búsqueda de un adecuado equilibrio
entre la promoción de la inversión y la protección ambiental
con un claro objetivo de sostenibilidad.

En ese sentido, en el transcurso de estos años se dictaron

normas trascendentes para el fortalecimiento y consolidación
de este nuevo enfoque de fiscalización ambiental. Entre ellas,
resalta la emisión de dos (2) leyes que marcan un antes y un
después para la fiscalización ambiental en el Perú: la Ley
30011, Ley que modifica la Ley 29325, Ley del Sistema
Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, y la Ley
30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación
de procedimientos y permisos para la promoción y
dinamización de la inversión en el país.
La Ley 30011
Se emitió luego del trabajo conjunto realizado entre el OEFA y
el MINAM con la finalidad de fortalecer el SINEFA. La Ley
30011 incorporó las siguientes disposiciones:

(i) Reconoció la facultad del OEFA para dictar medidas

preventivas y mandatos de carácter particular a fin de asegurar
una oportuna protección del ambiente;

(ii) Elevó el tope de las multas de 10,000 a 30,000 unidades

impositivas tributarias (UIT);

(iii) Otorgó funciones normativas al OEFA para regular el

ejercicio de la función de supervisión a EFA y para aprobar sus
propias tipificaciones y escala de sanciones; y,

(iv) Estableció un mecanismo que facilita la ejecución de las

multas impuestas, con la finalidad de evitar que estas sean
paralizadas con la interposición de demandas contencioso-
administrativas.
La Ley 30230
De acuerdo con las actuales tendencias internacionales en
doctrina administrativa, el OEFA favorece una fiscalización
correctiva antes que punitiva, por lo que esta ley privilegia
la remediación ambiental a partir del dictado de medidas
correctivas, las cuales permiten reparar, restaurar,
rehabilitar y compensar los daños producidos al ambiente.
Mediante esta ley se promueve el dictado de estas
medidas con un enfoque proteccionista del ambiente y
garantista de los derechos de los administrados.
Fortalecimiento de las competencias de carácter
normativo del OEFA
En total, el OEFA ha aprobado cincuenta y cinco (55)
instrumentos jurídicos (reglamentos de efectos directos hacia
los administrados, reglamentos de efectos directos hacia las
EFA, tipificaciones de infracciones y escalas de sanciones,
reglamentos de carácter interno, guías normativas y reglas
generales).

En consecuencia, el marco normativo se ha visto

considerablemente fortalecido con sesenta y cinco (65)
normas que permiten consolidar la fiscalización ambiental en
el Perú y que esta se realice de manera transparente,
razonable, predecible, participativa, promocionando la
prevención y la remediación ambiental
Competencias Administrativas Conferidas al OEFA

El OEFA cumple función evaluadora, supervisora directa,

supervisora de entidades públicas, fiscalizadora y
sancionadora, además de normativa. Cuenta con un
Reglamento de Organización y Funciones aprobado por
Decreto Supremo No. 001-2009-MINAM, en el que se le
atribuye la función general de dirigir y supervisar la
aplicación del régimen común de fiscalización de control
ambiental, así como ejercer directamente y por delegación
las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización y
sanción por el incumplimiento de las normas ambientales
del Sector Ambiental.

El OEFA comprende dentro de su organización al Tribunal

de Fiscalización Ambiental (TFA), que ejerce funciones
como última instancia administrativa y que, al igual que
otros Tribunales Administrativos, emite resoluciones que son
de obligatorio cumplimiento y constituyen precedente
vinculante en materia ambiental, siempre que esto se señale
en la misma resolución. Entendemos que esta atribución se
debe complementar con la publicación obligatoria de este
tipo de resoluciones. Como Órganos de Línea, además de
las Direcciones de Evaluación y de Supervisión, se tiene a la
Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de
Incentivos, encargada del proceso de fiscalización, sanción y
aplicación de incentivos que resulten de su competencia.

Según el Acta de Consejo Directivo del OEFA, que sustentó

la Resolución No.003-2010-0EFA-CD, señala en su numeral
20, que de acuerdo con el análisis realizado, los
procedimientos que sirven como base para el ejercicio de las
funciones vinculadas a la conservación y protección del
medio ambiente en minería son:
I. Procedimiento de Supervisión de las Actividades
Energéticas y Mineras;

II. Procedimiento Administrativo Sancionador;

III. Procedimiento para la Contratación de Terceros

Supervisores;

IV. Procedimiento de Monitoreo Ambiental por ámbitos

geográficos priorizados;

V. Procedimiento para reporte de emergencias en las

actividades mineras, en lo concerniente a accidente
ambiental e informe de investigación de accidente
ambiental; y,

VI. Denuncias de Terceros.

Ejercicio de la Potestad Fiscalizadora y
Sancionadora del OEFA
De acuerdo a los propósitos de este artículo nos
concentraremos en las funciones Fiscalizadora y
Sancionadora del OEFA, excluyendo para estos efectos a las
funciones Evaluadora, Supervisora Directa y Supervisora de
Entidades Públicas que también ostenta y la Normativa, a la
que nos referiremos de manera tangencial.

Se encuentra previsto que la función Fiscalizadora, definida

como la facultad de investigar la comisión de posibles
infracciones administrativas sancionables, puede ser ejercida
por terceros, correspondiendo al OEFA el establecimiento de
los criterios y procedimientos específicos para la clasificación
de los terceros que podrán ejercer dichas funciones, así
como los procedimientos para la contratación, designación y
ejecución de las tareas de supervisión que realizarán.
En ejercicio de sus atribuciones, el OEFA, debe establecer el
Régimen de Inspección, a través del cual los supervisados
deberán presentar la documentación que acredite que sus
actividades y/o instalaciones cumplen con la normatividad
ambiental, y con los compromisos asumidos en sus
instrumentos de gestión ambiental.

Queda establecido que el OEFA, directamente o a través de

terceros, puede ejecutar las acciones necesarias para el
desarrollo de sus funciones de fiscalización, para lo cual
contará con las siguientes facultades:

(i) Realizar fiscalizaciones sin previo aviso en aquellos

establecimientos o lugares sujetos a fiscalización;

(ii) Hacerse acompañar en las visitas de fiscalización, por

peritos y técnicos, que estime necesario para el mejor
desarrollo de la función fiscalizadora;
(iii) Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación,
examen o prueba que considere necesario para comprobar
que las disposiciones legales se observan correctamente y,
en particular;

a) Requerir información al sujeto fiscalizado o al personal de

la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de
las disposiciones legales;

b) Exigir la presencia del empresario o de sus representantes

y encargados, y de cualesquiera incluidos en su ámbito de
actuación, en el centro fiscalizado o en las oficinas públicas
designadas por el fiscalizador actuante;

c) Examinar en el establecimiento y lugar fiscalizado la

documentación con relevancia en la verificación del
cumplimiento de la legislación ambiental, tales como:
registros, programas informáticos y archivos en soporte
magnético, declaraciones oficiales y cualesquiera otros
relacionados con las materias sujetas a fiscalización; obtener
copias y extractos de los documentos para anexarlos al
expediente administrativo así como requerir la presentación
de dicha documentación en las oficinas públicas que se
designen al efecto;

d) Tomar o sacar muestras de sustancias y materiales

utilizados o manipulados en el establecimiento, realizar
mediciones, obtener fotografías, videos, grabación de
imágenes, levantar croquis y planos, siempre que se
notifique al sujeto fiscalizado o a su representante; y,

(iv) Recabar y obtener información, datos o antecedentes

con relevancia para la función fiscalizadora, guardando
confidencialidad exigida por ley respecto de los mismos.

Es interesante la facultad del OEFA conforme a la cual puede

intervenir de manera extraordinaria ante situaciones
excepcionales de flagrante daño al ambiente, in situ, cuando
no medie acción inmediata de la autoridad competente en
fiscalización ambiental, a fin de disponer las acciones
conducentes a controlar o mitigar el problema ambiental. La
intervención cesará a la presencia de la autoridad
responsable.

Además de las atribuciones generales, tales como la de

practicar cualquier diligencia de investigación, examen o
prueba y fiscalizar con intervención de peritos y técnicos que
se considere necesarios, también podrá examinar en el
establecimiento y lugar fiscalizado registros, programas
informáticos y archivos en soporte magnético, declaraciones
oficiales; obtener copias y extractos de los documentos para
anexarlos al expediente administrativo; y, requerir, la
presentación e dicha documentación en las oficinas públicas
que se designe.
Acciones adoptadas frente a la Minería Ilegal e
Informal
Una de las medidas adoptadas para combatir eficazmente la
minería ilegal e informal se dio en el año 2013 con la
promulgación de la Ley 30011.

Esta norma modificó el artículo 17 de la Ley 29325, Ley del

Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental,
incorporando el principio de primacía de la realidad en la
fiscalización ambiental minera. Según este artículo, cuando el
OEFA obtenga indicios razonables y verificables del
incumplimiento de las condiciones para que una actividad se
encuentre en el ámbito de competencia de los gobiernos
regionales y, por tanto, su condición actual debiera
corresponder al ámbito de las competencias del OEFA, este se
encuentra facultado para desarrollar las acciones de
fiscalización ambiental a que hubiere lugar.
Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental, modificada por la Ley 30011.-

“Artículo 17.- Infracciones administrativas y potestad

sancionadora

(…)

Cuando el OEFA obtenga indicios razonables y

verificables del incumplimiento de las condiciones para
que una actividad se encuentre en el ámbito de
competencias de los gobiernos regionales, y por tanto su
condición actual debiera corresponder al ámbito de
competencias del OEFA, este se encuentra facultado para
desarrollar las acciones de fiscalización ambiental a que
hubiere lugar.

(…)”
Con la finalidad de facilitar la aplicación de esta norma, el
OEFA aprobó las Reglas Jurídicas para la aplicación del
artículo 17 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (aprobada por la Resolución de
Consejo Directivo Nº 031-2014-OEFA/CD, publicada el 5 de
setiembre de 2014). Estas reglas jurídicas buscan evitar que
quienes desarrollen actividades de mediana o gran minería
eludan la fiscalización ambiental a cargo del OEFA, simulando
ser pequeños mineros o mineros artesanales.

Para ello, se ha regulado un procedimiento administrativo

sancionador, en el cual se concede todas las garantías a los
administrados. En este procedimiento, primero se verifica el
real estrato al que pertenece el administrado investigado.
Luego, cuando el pronunciamiento sobre el estrato al que
pertenece el administrado investigado adquiere firmeza en la
vía administrativa, y se ha determinado que dicho
administrado califica como titular de la mediana o gran
minería, el OEFA se pronunciará sobre la existencia de
infracción administrativa.

La infracción se configura por desarrollar actividades de

mediana o gran minería sin contar con el instrumento de
gestión ambiental correspondiente. El administrado en su
condición de mediano o gran minero debió contar con un
estudio de impacto ambiental detallado o semidetallado, y no
con una declaración de impacto ambiental, pues este no
resulta acorde con el nivel de los impactos ambientales
generados.

La elusión de esta obligación amerita ser sancionada, pues

con ella se ha puesto en riesgo el ambiente y la salud de las
personas.
Tipificación de Infracciones
En cuanto a la materialización del Principio de Legalidad, ha
quedado establecido en el artículo 17 de la Ley 29325, Ley
del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental, (modificado por el articulo único de la Ley 29514,
publicada el 26 de marzo de 2010), que en vía reglamentaria,
se tipifican las conductas sancionables administrativamente
por infracciones ambientales previstas en la Ley 28611, Ley
General del Ambiente, y demás normas sobre la materia.

La responsabilidad de los administrados a este respecto es

objetiva por el incumplimiento de obligaciones derivadas de
los instrumentos de gestión ambiental, así como de las
normas ambientales y de los mandatos o disposiciones
emitidas por el OEFA.

Las infracciones se clasifican como Leves, Graves y Muy

Graves, fundamentándose en la afectación a la salud, al
ambiente, en su potencialidad o certeza de daño, en la
extensión de sus efectos, y otros criterios que puedan ser
definidos por las autoridades del Sistema.

Para esta etapa resulta conveniente que OEFA haga uso de

su función de aprobar normas, guías, directivas y otros
dispositivos legales y técnicos que contemplen un estándar
antes, durante y después de los procedimientos de
fiscalización, que atiendan al objetivo de proteger el interés
público y respetar el derecho de defensa de los
administrados.

Asimismo, por Ley 30011, Ley que modifica la Ley 29325,

Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental, se modificó el literal b) del numeral 136.2 del
artículo 136 de la Ley 28611, Ley General del Ambiente, de
acuerdo al siguiente texto:
“Artículo 136.- De las sanciones y medidas correctivas

(...)

136.2 Son sanciones:

(...)

b. Multa no mayor de 30,000 Unidades Impositivas

Tributarias vigentes a la fecha en que se cumpla el pago.

(...)”

En ese sentido y tal como se señaló anteriormente, se elevó

el tope de las multas de 10,000 a 30,000 unidades
impositivas tributarias (UIT).
Multa tope aplicable por el OEFA
Procedimiento Administrativo Sancionador
La Sétima Disposición Complementaria Final de la Ley
29325 prevé que el OEFA, en su calidad de ente rector del
Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
aprobará el Reglamento del Régimen Común de
Fiscalización y Control Ambiental, así como el Régimen de
Incentivos, previa opinión favorable del MINAM, los mismos
que serán de cumplimiento obligatorio para todas las
entidades que cuenten con competencia en fiscalización
ambiental.

La Octava Disposición Complementaria Final de la antes

citada norma señala que el OEFA, mediante resolución de su
Consejo Directivo, aprobará los reglamentos que regulen las
funciones de supervisión directa, fiscalización y sanción en
materia ambiental que se encuentren dentro de sus
competencias.
Por Decreto Supremo No. 001-2010-MINAM, que en su
artículo 4 precisó que al término del proceso de transferencia
de funciones, toda referencia a las funciones de supervisión,
fiscalización y sanción en materia ambiental que realiza el
OSINERGMIN, se entenderá como efectuada al OEFA,
pudiendo este último sancionar las infracciones en materia
ambiental que hayan sido tipificadas mediante normas y
reglamentos emitidos por el OSINERGMIN, aplicando la
escala de sanciones que para tal efecto hubiere aprobado
dicho organismo regulador.

Se encuentra previsto que el OEFA desarrolle el

procedimiento para la determinación de las infracciones
administrativas sancionables por el incumplimiento de
obligaciones derivadas de los instrumentos de gestión
ambiental.
Escala de Sanciones
Sin perjuicio de lo anterior, se encuentra dispuesto que el
Ministerio del Ambiente, a propuesta del OEFA aprobará la
escala de sanciones aplicables para cada tipo de infracción,
tomando como base las sanciones establecidas en la Ley
General del Ambiente, que, entre otras considera, la
amonestación, multa, decomiso, paralización o restricción de
la actividad.

Por Ley 29325 se prevé que incumplimiento de una medida

cautelar por parte de los administrados acarrea la imposición
de una multa coercitiva no menor a una (1) Unidad Impositiva
Tributaria (UIT) ni mayor a cien (100) UIT. La multa coercitiva
deberá ser pagada en un plazo de cinco (5) días, vencido el
cual se ordenará su cobranza coactiva.

En caso de persistirse el incumplimiento se podrá imponer

una nueva multa coercitiva, duplicando sucesiva e
ilimitadamente el monto de la última multa coercitiva
impuesta, hasta que se cumpla con la medida ordenada.

La Ley 29325 le confiere al OEFA, además, facultades de

cobranza coactiva respecto de sus acreencias.

Non Bis In ldem

Con arreglo al artículo 141 de la Ley General del Ambiente,
Ley 28611, precepto recogido en el artículo 21 de la Ley
28245, la aplicación de regímenes de sanciones por
infracciones a normas ambientales se rige por el principio por
el que no debe existir ni sucesiva ni simultáneamente doble
sanción por el mismo acto u omisión, cuando el mismo
configure una o más infracciones.
Medidas
La Ley 29325, desarrolla las medidas cautelares y correctivas
así como las de rehabilitación, reparación, compensación y de
recuperación del Patrimonio Natural de la Nación.

Es así que antes de iniciarse un procedimiento sancionador o

en cualquier etapa del procedimiento el OEFA podrá ordenar
medidas cautelares previamente a la determinación de la
responsabilidad de los administrados, cuando ello resulte
necesario para prevenir un daño irreparable al ambiente, los
recursos naturales o la salud de las personas. Si bien
deberán especificarse las aplicables al Sector Minero, las
medidas cautelares genéricas o específicas pueden
comprender:

(i) Decomiso temporal de los objetos, instrumentos, artefactos

o sustancias empleados para la comisión de la infracción;
(ii) Paralización o restricción de la actividad causante de la
infracción;

(iii) Cierre temporal, parcial o total, del local o

establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que ha
generado la presunta infracción; y,

(iv) Otras que sean necesarias para evitar un daño

irreparable al ambiente, los recursos naturales, o la salud de
las personas.

Dichas medidas cautelares deben ser adoptadas teniendo en

consideración el Principio de Razonabilidad, y deben ser
debidamente fundamentadas, encontrándose regidas bajo lo
dispuesto por el artículo 146 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General. En cualquier etapa del procedimiento
se podrá suspender, modificar o revocar la medida cautelar,
de considerarse pertinente.
En cuanto a las medidas correctivas, éstas se podrán
ordenar para revertir, o disminuir en lo posible, el efecto
nocivo que la conducta infractora hubiera podido producir en
el ambiente, los recursos naturales y la salud de las
personas. Entre las medidas que pueden dictarse se
encuentran, de manera enunciativa, las siguientes:

(i) Decomiso definitivo de los objetos, instrumentos o

sustancias empleados para la comisión de la infracción;

(ii) La paralización o restricción de la actividad causante de la

infracción;
(iii) Cierre temporal o definitivo, parcial o total, del local o
establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que ha
generado la presunta infracción;

(iv) Restauración, rehabilitación o reparación de la situación

alterada, según sea el caso, y de no ser posible ello, la
obligación a compensarla en términos ambientales y/o
económica;
(v) Otras que se consideren necesarias para revertir o
disminuir en lo posible, el efecto nocivo que la conducta
infractora hubiera podido producir en el ambiente, los
recursos naturales o la salud de las personas; y,
(vi) Otras que se consideren necesarias para evitar la
continuación del efecto nocivo que la conducta infractora
produzca o pudiera producir en el ambiente, los recursos
naturales o la salud de las personas.

En cuanto a las medidas de restauración, rehabilitación,

reparación, compensación y de recuperación del Patrimonio
Natural de la Nación, pueden imponerse, sin perjuicio de
cualquiera de las sanciones establecidas, de modo que la
autoridad competente puede obligar a la persona natural o
jurídica responsable del daño a restaurar, rehabilitar o
reparar la situación alterada, según sea el caso, o a
compensarla en términos ambientales cuando lo anterior no
fuera posible, de conformidad con el artículo IX de la Ley
28611, Ley General del Ambiente. También puede la
autoridad competente recuperar, retener o decomisar bienes,
o productos derivados de los mismos, que se hayan
originado como consecuencia de la extracción o
aprovechamiento ilegal de los recursos naturales, en tanto
constituyen Patrimonio Natural de la Nación de conformidad
con la Constitución Política. A tal efecto, se emitirá la norma
administrativa específica para la aplicación de esta
disposición.
 EL USO ILEGAL DEL
MERCURIO EN LA MINERÍA
AURÍFERA. CASO MADRE DE
DIOS
La minería informal e ilegal constituye una actividad sumamente
perniciosa para la salud humana en Madre de Dios y en el Perú
en general, afectando a las poblaciones en donde se realiza la
actividad extractiva, así como, a las que se encuentran en
lugares distantes a la mismas.

La minería informal e ilegal no repara en lo más mínimo en el

cuidado del ser humano, la aplicación de normativas de
seguridad ocupacional, el pago de impuestos para sostener una
adecuada infraestructura sanitaria, ni en la aplicación de
tecnologías óptimas de extracción, mitigación y bioremediación.

Sin embargo, no hay que confundir el proceso de la minería

informal e ilegal con la larga tradición minera que el Perú
ostenta y que se pierde en los tiempos prehispánicos cuyos
logros metalúrgicos se exponen en museos nacionales y del
exterior.
La minería y metalurgia, especialmente la del oro y de la plata
fue muy desarrollada en las culturas del Formativo en el Perú
. La minería y metalurgia más antigua se le asigna a la cultura
Chavín, con oro, plata y cobre mezclado .

De igual forma el descubrimiento, explotación de metales y el

desarrollo de la metalurgia está asociado al desarrollo
histórico de las naciones. De este modo, la actividad minera
formal puede generar muchos beneficios a la población
cuando ésta es llevada con responsabilidad socio ambiental y
de acuerdo a ley, con una visión relevante sobre la salud de
todo un ecosistema, incluido el humano como individuo y
como comunidad.
La minería aurífera en suelos aluviales de la Amazonía se está
expandiendo en los últimos años más rápidamente que en
cualquier época histórica, debido a los altos precios del oro,
con enormes costos para la salud humana y para el ambiente.
Se calcula que hay entre 350,000 y 400,000 mineros en toda
la cuenca amazónica, y desde 1980 han vertido a los ríos
amazónicos unas 4,000 toneladas de mercurio, el que es
usado para amalgamar el oro mezclado con las arenas
auríferas, contaminando el agua, a los organismos acuáticos y
a las poblaciones humanas, que consumen el agua y el
pescado.

La zona aurífera de Madre de Dios comprende las cuencas

y sub-cuencas de los ríos Madre de Dios, Inambari, Colorado,
Tambopata y Malinowski. Los mineros inicialmente explotaban
los yacimientos auríferos en suelos aluviales con métodos
manuales artesanales, como lampas, canaletas y bateas.
Con el transcurrir del tiempo los métodos de extracción del
oro se han ido sofisticando, lo que ha permitido incrementar los
volúmenes extraídos pero que también ha contribuido a la
rápida degradación del medio ambiente debido a la
contaminación con mercurio, hidrocarburos y otros
desechos, la deforestación masiva, la compactación del
suelo, etc. Hoy utilizan equipos pesados como dragas,
arrastre y carancheras; en las terrazas aluviales, luego de
talar el bosque, utilizan el método de la “chupadera”, con
ayuda en ocasiones de camiones y cargadores frontales o
“shute”.

Aunque se autocalifican como “pequeña minería” o “minería

artesanal”, las operaciones mineras en Madre de Dios
utilizan grandes inversiones de capital, maquinaria
pesada, y remueven enormes volúmenes de tierra y generan
alta rentabilidad.
MÉTODOS DE EXTRACCIÓN
En Madre de Dios se extrae oro desde hace casi 50 años y se
explotan yacimientos aluviales o placeres auríferos en
llanuras y terrazas, con intensidad en los cauces de los ríos y
terrazas, y en cauces antiguos. Los depósitos en terrazas,
cerca de los lechos actuales de los ríos, contienen mayores
concentraciones de oro de hasta 0.31 gr de oro por m3 de
grava aurífera en el bajo Madre de Dios.

Para la extracción del oro, que se encuentra en los

suelos aluviales y en los lechos y orillas de los ríos,
forzosamente se debe destruir el bosque, y alterar
totalmente el lecho y las orillas de los ríos, porque se trata
de placeres auríferos, o sea, de partículas de oro depositadas
en los suelos y fangos, y no de vetas o zonas sin bosque como
en otras partes del país. En la Amazonía no es posible extraer
el oro aluvial sin destruir el bosque y el suelo.
EL CAMINO DEL MERCURIO
El mercurio vaporizado se condensa y cae al suelo o al agua,
y por reacción de bacterias de los lodos se transforma en
metilmercurio, un compuesto muy tóxico.

El metilmercurio es consumido por los organismos de la

cadena trófica y se acumula en los peces, en especial en los
carnívoros (doncella, zúngaro y otros).

Finalmente llega a los humanos por el consumo de pescado.

El pescado de río, a diferencia del de piscigranjas, que se
expende en el mercado de Puerto Maldonado, tiene altos
índices de mercurio.

En el proceso de volatilización del mercurio, los vapores son

aspirados por los mineros y también es causa de
contaminación.
Los impactos de la minería aurífera aluvial en Madre de Dios
son enormes en los aspectos del ambiente, de la sociedad, de
la salud, de la economía y de la seguridad nacional.

EL MERCURIO Y LA SALUD DE LA POBLACIÓN

El mercurio, veneno neurotóxico

El mercurio es un metal pesado, y como todos ellos, es tóxico o
venenoso a muy bajas concentraciones, y no puede ser
degradado o destruido. De hecho, es uno de los tóxicos más
peligrosos que se conoce: la cantidad de mercurio contenida en
un termómetro casero es suficiente para superar los niveles
permisibles de mercurio en aire dentro de una casa. El
mercurio no ocurre naturalmente en los organismos vivos, ni
tiene ninguna función fisiológica en ellos, a diferencia de otros
metales.
Por tratarse de un elemento, no se puede descomponer ni
degradar en substancias inofensivas; el mercurio puede
cambiar de estado y especie, pero no desaparece como metal:
una vez liberado a partir de los depósitos naturales
(usualmente minerales de la corteza terrestre) y emitido a la
biosfera, el mercurio puede tener una gran movilidad y circular
entre la superficie terrestre y la atmósfera, y entrar a la cadena
trófica de los organismos vivos.

El principal uso del mercurio en Perú es en la minería

artesanal y pequeña minería. Perú es líder en reducción en las
emisiones y recuperación de subproductos de mercurio en
operaciones mineras a gran escala, algo que no ocurre con la
minería artesanal. El mercurio (Hg) es usado desde miles de
años atrás para fines decorativos y ceremoniales y, desde el
tiempo de los romanos, para amalgamar partículas de oro
después que éstas han sido concentradas de las arenas
auríferas.
Después de la amalgamación, para recuperar el oro, el
mercurio es quemado al fuego y los vapores van a la
atmósfera; si existe una alta humedad relativa se oxida en
pocos días y es devuelto de nuevo al suelo con la lluvia en
forma de Hg²+. Durante el proceso de amalgamación también
se pierde una parte del mercurio metálico; tanto éste como el
evaporado van a parar finalmente a los ríos, contaminando el
agua y los organismos acuáticos y plantas asociados. Aunque
existen técnicas para recuperar el mercurio gaseoso, nadie
casi las usa en la minería aurífera artesanal.

Tipos de mercurio presentes en el ambiente

a. Mercurio inorgánico o metálico (Hg): Se encuentra de
forma natural en el suelo, pero sus concentraciones se
incrementan exponencialmente por los vertidos del hombre. El
mercurio que se evapora al quemar las amalgamas de oro va
a la atmósfera circundante y de allí se precipita en micro
gotitas en un diámetro de hasta 1,5 km, contaminando el
suelo el agua, animales, plantas, personas y cosas. En el
agua, por su elevada densidad, el mercurio se deposita y
acumula en el barro del fondo.

b. El Mercurio orgánico o metilmercurio (MeHg): Las

bacterias y otros micro-organismos transforman el mercurio
metálico en metilmercurio en el fondo de los cuerpos de agua
y en zonas pantanosas. Los peces detritívoros y otros
pequeños organismos (caracoles, cangrejos, gusanos, etc.),
que se alimentan de barro del fondo, ingieren el metilmercurio
y lo van acumulando en sus tejidos a lo largo de su vida
(bioacumulación). A través de la cadena trófica, los peces,
aves, reptiles o mamíferos, incluyendo el hombre, que
consumen estos peces y organismos, lo van acumulando en
sus músculos y tejidos durante su vida, y al ser comidos por
otros, los depredadores finales acumulan más mercurio
(biomagnificación).
Absorción del mercurio por el ser humano
Los humanos absorben el mercurio de diversas formas:

a. Por la respiración: Al inhalar vapores de mercurio, el

organismo retiene entre el 75% y el 85% del mercurio
inhalado, el cual pasa directamente por los alvéolos
pulmonares.

b. Por la digestión: Si se trata de mercurio elemental, el

sistema digestivo absorbe entre el 2% al 7% del mercurio
ingerido. Pero si se trata de mercurio bajo sus formas
oxidadas (mercurio I y II) se absorbe el 95% del mercurio
ingerido. Si el mercurio ingerido está bajo la forma de
metilmercurio, éste se absorbe en un 100% a nivel del
intestino delgado principalmente.

c. Por la piel: Bajo cualquiera de sus formas o estados, el

mercurio atraviesa la piel y se acumula en los tejidos.
Dado el clima tan húmedo de Madre de Dios y otras regiones
de la Amazonía, la intoxicación se produce principalmente a
través del consumo de agua, y especialmente a través del
consumo de los peces y otros organismos acuáticos en los
que se ha bioacumulado el MeHg.

Una vez absorbido el mercurio es transportado por la sangre;

el metilmercurio especialmente se une a la hemoglobina, y
desde allí es llevado al hígado y nuevamente al torrente
sanguíneo, pasando la barrera hemato-encefálica y
alojándose en el cerebro, cerebelo y medula espinal; a través
de la membrana placentaria se aloja en el feto.

En el sistema nervioso, específicamente, se aloja en la

sustancia gris, del cerebro, cerebelo y médula espinal. Así
mismo se aloja en riñón, hígado, tiroides, glándulas adrenales,
páncreas, espermatocitos, cristalino e intestinos. La
eliminación del metilmercurio del organismo es muy lenta.
Hay varias formas por las que la gente puede ser intoxicada
por mercurio: una es respirando aire contaminado con los
vapores o ingiriéndolo directamente a través de agua u
alimentos contaminados. Dado el clima tan húmedo de la
Amazonía, la mayoría de los casos de intoxicación se
producen a través del agua, los peces y otros organismos
acuáticos. Los síntomas incluyen alteraciones en el
comportamiento y daños severos en el sistema nervioso,
daños en los aparatos digestivo y urinario y en el sistema
reproductivo, incluyendo graves malformaciones congénitas,
por lo que los expertos aconsejan a las personas expuestas al
mercurio evitar los embarazos (las autoridades brasileñas
recomiendan esto a las mujeres que viven en zonas de
extracción aurífera donde ocurren altos niveles de
contaminación con mercurio).

La forma más rápida de intoxicación por mercurio es a través

del consumo de pescado contaminado.
La minería aurífera en la Amazonía peruana representa un
peligro grave, presente y latente, para la salud de las personas
y para el ambiente en general. Todos los indicadores muestran
preocupantes niveles de contaminación del agua, de los
sedimentos en los ríos, de los peces y de las personas.
Aunque no ha habido un plan de monitoreo articulado de estos
indicadores y los estudios no son totalmente comparables, se
puede apreciar que la contaminación es creciente y
directamente proporcional al incremento de las actividades
mineras.

De los estudios oficiales realizados por las autoridades

competentes del Ministerio de Producción, a través del
Instituto Tecnológico Pesquero (ITP), y del Ministerio de Salud,
a través de Centro de Salud Ocupacional y Protección del
Ambiente para Salud (CENSOPAS), se confirma esta
situación.
Aunque el Estado ha dado en los últimos años pasos firmes
para regular y ordenar la minería aurífera artesanal, todavía la
informalidad es clamorosa, y el descuido de la salud y del
ambiente generalizado; todo ello es debido a una larga
ausencia del Estado en estos temas, que han sido puestos en
debate y una exigencia reiteradamente por multitud de
actores. Debido a la informalidad generalizada, los beneficios
para el Estado de esta actividad son ínfimos, pues la mayor
parte de la producción de oro no paga impuestos.

Si bien algunos de los impactos ambientales y en la salud

humana de la minería aurífera pueden ser mitigados y hasta
eliminados con el uso de tecnologías apropiadas (por ejemplo,
el uso de la retorta para recuperación del mercurio en el
refogueo de las amalgamas y la implementación de estudios
de impacto ambiental, entre otros instrumentos de gestión
ambiental), algunas de las actividades son tan destructivas y
contaminantes que no es recomendable su continuidad.
Destaca entre ellas la de las dragas, que al remover miles de
toneladas de sedimentos en el cauce de los ríos provocan
enormes impactos ambientales, muy difíciles de remediar.

Es importante impulsar una pequeña minería y/o minería

artesanal más eficiente en términos ambientales, económicos
y sociales; por ejemplo, los costos ambientales y sociales
derivados de las actividades mineras, actualmente
“externalidades”, no son incorporados al precio final de
mercado del oro, ni por supuesto en los impuestos a los
productores.

Es relevante, seguir impulsando y sumando a organizaciones

de mineros en el proceso de formalización, identificando
tecnologías que no usen mercurio, exigiendo el cumplimiento
de todos los requisitos para operar y, sobre todo, evitando
destruir nuestros bosques. Asimismo, se debe exigir el
respeto irrestricto de las áreas donde no se puede realizar
minería y promover que la minería artesanal se realice en las
zonas permitidas respetando la ley y cumpliendo los
estándares ambientales.

La explotación minera de oro aluvial ocasiona diversos

problemas ambientales, entre ellos: alteración del paisaje,
deforestación, degradación del suelo, colmatación de
sedimentos en los cauces de ríos y lagunas, acumulación de
fangos en el suelo, deterioro de la calidad del agua superficial
(ríos y quebradas), desaparición de flora y fauna acuática,
emisión de ruidos, y contaminación por hidrocarburos,
contaminación por residuos sólidos. Asimismo, da lugar al
crecimiento de centros poblados sin planificación y sin acceso
a los servicios básicos para sus habitantes.
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