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Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D: 11508693

OPINIÓN Nº 221-2017/DTN

Entidad: Ministerio del Interior

Asunto: Ampliacion de plazo, prestaciones adicionales y extensión de


la supervisión de obras

Referencia: Oficio N° 001454-2017/IN/OGIN

1. ANTECEDENTES

Mediante los documentos de la referencia, el Director General de la Oficina General de


Infraestructura del Ministerio del Interior consulta sobre la ampliación de plazo,
prestaciones adicionales y extensión de la supervisión de obras en el marco de lo dispuesto
por la anterior normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad
con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 30225, y la Tercera Disposición
Complementaria Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-
2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas


necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS1 Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran vinculadas a
la aplicación de la anterior Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto
Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”) 2 así como a la
aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Ley Nº 30225 (en
adelante, la “Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-
EF (en adelante, el “Reglamento”)3; por tanto, serán absueltas bajo sus alcances.

Las consultas formuladas son las siguientes:


1
En atención a la competencia conferida a la Dirección Técnico Normativa, se han revisado las consultas
presentadas, a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el Procedimiento Nº 89 del
TUPA del OSCE “Consultas de Entidades Públicas sobre la normativa de contrataciones del Estado”,
determinándose que la Consulta N° 4 no se encuentra vinculada a las demas consultas formuladas por la
Entidad; por lo que, ante el incumplimiento del requisito previsto en el literal b) del numeral 1) del
Procedimiento Nº 89 del TUPA, la Consulta N° 4 no será absuelta.
2
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
3
Normas vigentes desde el 9 de enero de 2016.
2

2.1 “Toda variación, extensión o ampliación de plazo del contrato de supervisión de


obra, derivado de la variación del plazo o ritmo del trabajo de la obra debe ser
calificada como una prestacion adicional de supervisión (entendiéndose por
prestación adicional aquella no considerada en el contrato original, cuya
realización resulta indispensable y/o necesaria para dar cumplimiento a la meta
y/o contrato)?, Considerando la pregunta precedente, ¿En qué casos debe
aprobarse una prestación adicional y en qué otros no?” (sic).

2.1.1 Conforme se ha señalado en los antecedentes de la presente opinión, las consultas


que absuelve el OSCE son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí,
sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos; motivo por el cual, este
Organismo Técnico Especializado, en vía de opinión, no puede indicar en qué casos
debe aprobarse una prestación adicional y en qué casos no, pues ello excede la
habilitación establecida en el literal o) del artículo 52 de la Ley N° 30225.

2.1.2 Sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que el artículo 190 del anterior
Reglamento establecía que durante la ejecución de una obra debía contarse, de modo
permanente y directo, con un inspector o con un supervisor4, a elección de la
Entidad, a menos que el valor de la obra fuera igual o superior al monto establecido
en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal respectivo, supuesto
en el cual, necesariamente debía contarse con un supervisor de obra.

Por su parte, el artículo 193 del anterior Reglamento precisaba que la Entidad
controlaba los trabajos realizados por el ejecutor de la obra a través del supervisor de
obra; en ese sentido, este último era el responsable de velar de forma directa y
permanente5 por la correcta ejecución de la obra y por el cumplimiento del contrato.

De esta manera, considerando la naturaleza accesoria que tiene el contrato de


supervisión respecto del contrato de obra −naturaleza que se origina en la obligación
que tiene el supervisor de velar de forma directa y permanente por la correcta
ejecución del contrato de obra−, se requería que el supervisor ejerciera su actividad
de control durante todo el plazo de ejecución de la obra6 (y su recepción), incluso si
el contrato de obra original sufría modificaciones.

Así, por ejemplo, cuando el plazo de ejecución de obra se extendía y/o se aprobaba
la ejecución de prestaciones adicionales de obra, el contrato de supervisión, en
atención a su objeto y a la relación de accesoriedad que guarda con el contrato de
obra, debía adecuarse a las nuevas circunstancias; es decir, debía ampliarse su plazo
4
El inspector era un profesional, funcionario o servidor de la Entidad, expresamente designado por esta; por
su parte, el supervisor era una persona natural o jurídica especialmente contratada por la Entidad para dicho
fin.
5
Por el término “permanente” debe entenderse que el profesional designado como inspector o supervisor
debía estar en el lugar de la obra durante todo el período de ejecución de la misma; mientras que, por el
término “directa” debe entenderse que el profesional designado como supervisor o inspector debía realizar
sus funciones personalmente, sin intermediarios.
6
El último párrafo del artículo 202 del anterior Reglamento señalaba que cuando se otorgaba una ampliación
del plazo en un contrato de obra, la Entidad debía ampliar el plazo de los otros contratos celebrados por ésta
y vinculados directamente al contrato principal, como era el caso del contrato de supervisión de obra.
3

y/o aprobarse las prestaciones adicionales que correspondieran, según las


circunstancias particulares del caso.

2.1.3 En esa línea, el numeral 41.3 del artículo 41 de la anterior Ley -en concordancia con
lo señalado en el segundo párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento-
establecía que “Respecto a los servicios de supervisión, cuando en los casos
distintos a los de adicionales de obras, se produzcan variaciones en el plazo de la
obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, y
siempre que impliquen prestaciones adicionales en la supervisión que resulten
indispensables para el adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad puede
autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta por un
monto máximo del quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión,
considerando para el cálculo todas las prestaciones adicionales previamente
aprobadas (…)” (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, la anterior normativa de contrataciones del Estado contemplaba


que el costo de un contrato de supervisión podía incrementarse cuando, en casos
distintos a los de adicionales de obra, se producían variaciones en el plazo o ritmo de
trabajo de la obra que generaran la necesidad de supervisar la obra por un tiempo
mayor al incialmente previsto en el contrato de supervisión.

Así, considerando que los servicios de supervisión eran indispensables para el


adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad podía autorizar su extensión
bajo las mismas condiciones del contrato original de supervisión, y hasta por un
máximo del quince por ciento (15%) de su monto original. Cabe precisar que cuando
el costo de dichas prestaciones superaba el mencionado límite, se requería la
aprobación previa al pago de la Contraloría General de la República7.

En este punto, es importante precisar que el tercer párrafo del artículo 191 del
anterior Reglamento8 calificaba -de forma expresa- al supuesto bajo análisis como
prestación adicional de supervisión, toda vez que su aprobación implicaba el
incremento del costo del contrato de supervisión bajo las condiciones originalmente
pactadas.

De esta manera, la anterior normativa de contrataciones del Estado le asignaba


también la calidad de “prestación adicional” a la extensión del plazo del
contrato de supervisión que se producía como consecuencia de las variaciones
en el plazo o ritmo de trabajo de la obra que no se derivaban de la ejecución de
adicionales de obra, aun cuando la aprobación de esta figura no implicara la
supervisión de actividades o trabajos distintos a los previstos originalmente.
2.2 “¿El pago por la extensión o ampliación del plazo del contrato de supervisión de
obra derivado de la variación del plazo o ritmo del trabajo de la obra, que no

7
De conformidad con lo dispuesto en la parte final del numeral 41.3 del articulo 41 de la anterior Ley y el
tercer párrafo del articulo 191 del anterior Reglamento.
8
El tercer párrafo del articulo 191 del anterior Reglamento señalaba lo siguiente: “Cuando dichas
prestaciones superen el quince por ciento (15%), se requiere aprobación previa al pago de la Contraloría
General de la República, la que deberá pronunciarse en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles, el
mismo que se computará desde que la Entidad presenta la documentación sustentatoria correspondiente,
transcurrido el cual sin haberse emitido pronunciamiento, las prestaciones adicionales se considerarán
aprobadas, sin perjuicio del control posterior.” (El subrayado y resaltado son agregados).
4

implican prestaciones adicionales a las establecidas en el contrato original, debe


canalizarse a través de lo dispuesto en el artículo 175° del Reglamento, es decir, se
debe pagar los gastos generales variables y el costo directo debidamente
acreditado por el supervisor? de ser afirmativa la respuesta, ¿este pago está
supeditado al límite del 15%?

O por el contrario, ¿se debe tramitar el pago por la extensión o ampliación del
plazo del contrato de supervisión de obra derivado de la variación del plazo o
ritmo de trabajo de la obra (que no implican prestaciones adicionales a las
establecidas en el contrato) mediante la aprobaciçon previa de prestaciones
adicionales conforme a lo dispuesto en el numeral 41.3 del artículo 41 del Decreto
Legislativo 1017 y el artículo 191 de su Reglamento?; en este caso, ¿el cálculo
debe ser realizado por la entidad de manera proporcional al monto del contrato y
al plazo de ejecución original sin necesidad de acreditación alguna por parte del
contratista supervisor de la obra?” (sic).

2.2.1 Tal como se indicó al absolver la consulta anterior, la anterior normativa de


contrataciones del Estado le asignaba la calidad de “prestación adicional” a la
extensión del plazo del contrato de supervisión que se producía como consecuencia
de las variaciones en el plazo o ritmo de trabajo de la obra que no se derivaban de la
ejecución de adicionales de obra, aun cuando la aprobación de esta figura no
implicara la supervisión de actividades o trabajos distintos a los previstos
originalmente.

Sobre el particular, debe considerarse que si bien el supuesto regulado en el segundo


y tercer párrafos del artículo 191 del anterior Reglamento era calificado como una
prestación adicional de supervisión -en tanto implicaba el incremento del costo del
contrato de supervisión bajo las condiciones originalmente pactadas-, uno de los
objetivos de dichas disposiciones era ampliar o adecuar el plazo del contrato de
supervisión a las variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, en casos
distintos a los de adicionales de obra.

En ese contexto, para la adecuación del plazo del contrato de supervisión a las
variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, en casos distintos a
los de adicionales de obra, no eran aplicables las causales, el procedimiento, ni
los efectos económicos señalados en el artículo 175 del anterior Reglamento,
debido a que las reglas específicas para este caso estaban establecidas en el
segundo y tercer párrafos del artículo 191 del anterior Reglamento.

En consecuencia, el pago por la adecuación del plazo del contrato de supervisión a


las variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, en casos distintos a los
de adicionales de obra, debía calcularse en función al monto ofertado y al plazo
de ejecución original, de forma proporcional.

2.3 “¿Lo dispuesto en el artículo 175 del Reglamento aprobado por Decreto Supremo
N° 184-2008-EF, respecto al derecho al pago en favor del contratista de los gastos
generales debidamente acreditados es aplicable a la extensión o ampliación del
plazo del contrato de supervisión de obra derivado de la variación del plazo o
ritmo del trabajo de obra, que no implican prestaciones adicionales de supervisión
distintas a las que son materia del contrato original?
5

De ser afirmativa la respuesta a la pregunta antes citada, Conforme a lo señalado


en el articulo 175 del Reglamento de la Ley de Contrataciones, para los casos de
supervisores de obra, ¿Cuáles serían las situaciones específicas en los que las
Entidades públicas tengan la obligación de realizar el pago de gastos generales
variable y costos directos en las variaciones, extensiones o ampliaciones del plazo
del contrato de supervisión de obra que deviene de la variación del plazo o ritmo
de trabajo de obra?” (sic).

2.3.1 Tal como se indicó al absolver la consulta anterior, para la adecuación del plazo del
contrato de supervisión a las variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la
obra, en casos distintos a los de adicionales de obra, no eran aplicables las causales,
el procedimiento, ni los efectos económicos señalados en el artículo 175 del anterior
Reglamento, debido a que las reglas específicas para este caso estaban establecidas
en el segundo y tercer párrafos del artículo 191 del anterior Reglamento.

En esa medida, cuando se producía la adecuación del plazo del contrato de


supervisión a las variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, en casos
distintos a los de adicionales de obra, el pago debía calcularse en función al
monto ofertado y al plazo de ejecución original, de forma proporcional, y no
según lo previsto en el penúltimo párrafo del articulo 175 del anterior
Reglamento.

2.4 “Tratándose de extensión de plazo de supervisión (que no implican prestaciones


adicionales a las establecidas en el contrato original), derivado de ampliación de
plazo otorgado al contrato de obra por causas no imputables al contratista, ¿Para
el pago de los efectos económicos por la extensión de plazo, es aplicable el límite
establecido en el primer párrafo del artículo 191 del Reglamento?” (sic).

2.4.1 Sobre el particular, debe señalarse que si bien el primer párrafo del artículo 191 del
anterior Reglamento establecía que “El costo de la supervisión no excederá del diez
por ciento (10%) del valor referencial de la obra o del monto vigente del contrato
de obra, el que resulte mayor, (…).”; no obstante, el mismo artículo establecía
supuestos en los que el costo de la supervisión de obra podía superar dicho límite.

Así, el segundo párrafo del citado artículo establecía que la adecuación del plazo del
contrato de supervisión a las variaciones en el plazo de la obra, en casos distintos a
los de adicionales de obra, era uno de los supuestos en los que -para mantener un
adecuado control de la obra- el costo de la supervisión podía superar el diez por
ciento (10%) del valor referencial de la obra o del monto vigente del contrato de
obra, el que resultara mayor.

En otras palabras, el límite establecido en el primer párrafo del artículo 191 del
anterior Reglamento podía ser superado cuando la Entidad hubiera tenido que
efectuar el pago por la adecuación del plazo del contrato de supervisión a las
variaciones en el plazo de la obra, en casos distintos a los de adicionales de obra.

2.5 “En el marco de la Ley N° 30225 y su Reglamento, aprobado por Decreto


Supremo N° 350-2015-EF ¿Cuál sería el tratamiento del pago por la extensión o
ampliación del plazo del contrato de supervisión de obra derivado de la variación
6

del plazo o ritmo del trabajo de la obra? ¿Es de aplicación el artículo 140° del
Reglamento o únicamente el numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley N° 30225?”
(sic).

2.5.1 Sobre el particular, debe indicarse que el artículo 1599 del Reglamento establece que
durante la ejecución de una obra debe contarse, de modo permanente y directo, con
un inspector o con un supervisor, a elección de la Entidad, a menos que el valor de
la obra a ejecutarse sea igual o superior al monto establecido en la Ley de
Presupuesto del Sector Público para el año fiscal respectivo, supuesto en el cual,
necesariamente debe contarse con un supervisor de obra.

Por su parte, el artículo 16010 del Reglamento precisa que a través del supervisor la
Entidad controla los trabajos realizados por el ejecutor de la obra, siendo aquel el
responsable de velar de forma directa y permanente por la correcta ejecución
técnica, económica y administrativa de la obra y del cumplimiento del contrato.

De esta manera, considerando la naturaleza accesoria que tiene el contrato de


supervisión respecto del contrato de obra -naturaleza que se origina en la obligación
que tiene el supervisor de velar de forma directa y permanente por la correcta
ejecución del contrato de obra-, se requiere que el supervisor ejerza su actividad de
control durante todo el plazo de ejecución de la obra (y su recepción), incluso si
el contrato de obra original sufre modificaciones.

2.5.2 En atención a ello, el numeral 34.4 del artículo 3411 de la Ley establece los supuestos
específicos en los cuales el costo de un contrato de supervisión de obra puede
incrementarse por situaciones vinculadas a la ejecución de la obra.

En efecto, el primer párrafo del referido numeral establece que “Respecto de los
servicios de supervisión, cuando en los casos distintos a los de adicionales de
obras, se produzcan variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de
trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, y siempre que impliquen
prestaciones adicionales en la supervisión que resulten indispensables para el
adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad puede autorizarlas, bajo las
mismas condiciones del contrato original y hasta por un monto máximo del quince
por ciento (15%) del monto contratado de supervisión, (…). Cuando se supere el
citado porcentaje, se requiere la autorización, previa al pago, de la Contraloría
General de la República.” (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, el primer supuesto en el que el costo de un contrato de supervisión


de obra puede incrementarse es cuando, en casos distintos de adicionales de obra, se
producen variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra que generan la
necesidad de supervisar la obra por un mayor tiempo al originalmente previsto en el
contrato de supervisión.

9
Artículo modificado por el Decreto Supremo N° 056-2017-EF, que entró en vigencia el 3 de abril de
2017.
10
Artículo modificado por el Decreto Supremo N° 056-2017-EF, que entró en vigencia el 3 de abril de
2017.
11
Artículo modificado por el Decreto Legislativo N° 1341, que entró en vigencia el 3 de abril de 2017.
7

Así, considerando que los servicios de supervisión son indispensables para el


adecuado control de la obra, la disposición citada le permite al Titular de la Entidad
autorizar la extensión de los servicios de supervisión bajo las mismas condiciones
del contrato original, y hasta por un monto máximo del quince por ciento (15%) del
monto del contrato original de supervisión. Cabe precisar que si el costo de dichas
prestaciones supera el mencionado límite, se requiere la aprobación de la Contraloría
General de la República para el pago.

2.5.3 Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que si bien el supuesto detallado es
considerado como una prestación adicional de supervisión -en tanto implica el
incremento del costo del contrato de supervisión bajo las condiciones originalmente
pactadas-, uno de los objetivos del numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley es ampliar
o adecuar el plazo del contrato de supervisión a las variaciones en el plazo o en el
ritmo de trabajo de la obra, en casos distintos a los de adicionales de obra.

En esa línea, para la adecuación del plazo del contrato de supervisión a las
variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, en situaciones
distintas a las de adicionales de obra, no son aplicables las causales,
procedimientos y consecuencias económicas establecidas -para una ampliación
de plazo- en el artículo 140 del Reglamento, debido a que las reglas específicas
para este caso estan establecidas en el numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley12.
En consecuencia, el pago por la adecuación del plazo del contrato de supervisión a
las variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, en casos distintos a los
de adicionales de obra, debe realizarse en función a la tarifa ofertada y, de ser el
caso, de manera proporcional a esta.

3 CONCLUSIONES

3.1 La anterior normativa de contrataciones del Estado también le asignaba la calidad de


“prestación adicional” a la extensión del plazo del contrato de supervisión que se
producía como consecuencia de las variaciones en el plazo o ritmo de trabajo de la
obra que no se derivaban de la ejecución de adicionales de obra, aun cuando la
aprobación de esta figura no implicara la supervisión de actividades o trabajos
distintos a los previstos originalmente.

3.2 Para la ampliación o adecuación del plazo del contrato de supervisión a las
variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, en casos distintos a los de
adicionales de obra, no eran aplicables las causales, el procedimiento, ni los efectos
económicos señalados en el artículo 175 del anterior Reglamento, debido a que las
reglas específicas para este caso estaban establecidas en el segundo y tercer párrafos
del artículo 191 del anterior Reglamento.

3.3 Cuando se producía la ampliación o adecuación del plazo del contrato de


supervisión a las variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, en casos
distintos a los de adicionales de obra, el pago debía calcularse en función al monto
ofertado y al plazo de ejecución original, de forma proporcional, y no según lo
previsto en el penúltimo párrafo del articulo 175 del anterior Reglamento.

12
De conformidad con lo señalado en la Opinion N° 154-2016/DTN.
8

3.4 El límite establecido en el primer párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento
podía ser superado cuando la Entidad tuviera que efectuar el pago por la adecuación
del plazo del contrato de supervisión a las variaciones en el plazo de la obra, en
casos distintos a los de adicionales de obra.

3.5 En la Ley Nº 30225 y su Reglamento para la adecuación del plazo del contrato de
supervisión a las variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, en
situaciones distintas a las de adicionales de obra, no son aplicables las causales,
procedimientos y consecuencias económicas establecidas -para una ampliación de
plazo- en el artículo 140 del Reglamento, debido a que las reglas específicas para
este caso estan establecidas en el numeral 34.4 del artículo 34 de la Ley; en
consecuencia, el pago -en estas circunstancias- debe realizarse en función a la tarifa
ofertada y, de ser el caso, de manera proporcional a esta.

Jesús María, 9 de octubre de 2017

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA


Directora Técnico Normativa

MAMV.