Seguridad Social

en la República Popular
de China

Desarrollo sostenible de la seguridad

social en China

Zheng Silin
Ministro de Trabajo y de Seguridad Social
República Popular de China
Desarrollo sostenible de la seguridad social
en China

Zheng Silin
Ministro de Trabajo y de Seguridad Social
República Popular de China

El Gobierno de China asigna una gran importancia a la seguridad social. A comienzos de

los años cincuenta, China estableció un sistema de seguridad social compatible con el nivel
de productividad y con el sistema económico por entonces vigentes. A partir de la década
de los años ochenta, China acometió reformas y políticas de apertura, y experimentó un
crecimiento económico rápido y sostenible, así como una profunda reestructuración de su
sistema económico. Además, el Gobierno ha realizado grandes progresos en la reforma del
sistema de seguridad social, con el objetivo de construir un sistema adecuadamente
adaptado a su estructura de economía socialista de mercado. Al entrar en el siglo XXI, y con
la meta de construir una sociedad próspera en todos los órdenes, el Gobierno chino se ha
impuesto la tarea de acelerar la mejora del sistema de seguridad social.

Logros históricos de la reforma y del desarrollo de la

seguridad social en China
A pesar de la corta historia de su desarrollo, el sistema de seguridad social de China ha sido
objeto de profundas reformas y rápidos avances. Así, a la fecha, ha ido tomando cuerpo el
marco en el que actúa el sistema de seguridad social, lo que ha desempeñado un papel
significativo en el proceso de reforma del sistema económico y en la importante
reestructuración de la economía. En los últimos diez años, los esfuerzos de China para
reformar y mejorar el sistema de seguridad social se han centrado en los tres aspectos
siguientes.

Se han realizado grandes esfuerzos para abordar los problemas

más relevantes en el período de transición
A principios de los años noventa, China se fijó como objetivo claro el cambio de una
economía planificada a una economía socialista de mercado y tuvo que hacer frente a dos
cuestiones primordiales a mediados y a finales de los noventa, años en los que la transición
entró en un período decisivo. La primera vino dada por el hecho de que decenas de
millones de trabajadores habían sido despedidos de las empresas propiedad del Estado
durante la reestructuración económica. Sin embargo, no se contaba con un sistema sólido
de seguridad social para garantizar el nivel básico de vida de los trabajadores despedidos.
Tampoco se contaba con una asistencia para aquellos que buscaban incorporarse en la
actividad laboral. La otra cuestión estuvo dada por los planteamientos de cómo garantizar el
pago oportuno y completo de las pensiones a las decenas de millones de jubilados que

Zheng Silin
 2

antes percibían sus prestaciones directamente de sus empleadores, y cómo asegurarles

una jubilación satisfactoria.

Sin una solución de peso a estos problemas, los avances en la reforma de las empresas
estatales y la reestructuración económica se verían afectados negativamente. Además, esto
podrá dar lugar a conflictos sociales. Para abordar estas cuestiones, el Gobierno de China
adoptó, en 1998, la importante decisión de orden político de establecer la política de "dos
garantías" y de construir las "tres líneas de seguridad". Las "dos garantías" aluden a la
garantía de un nivel de vida básico para los trabajadores despedidos de las empresas
estatales y al pago oportuno y completo de las pensiones a los jubilados de esas empresas.
Las "tres líneas de seguridad" están relacionadas con el nivel de vida básico para los
trabajadores despedidos de las empresas estatales, con el seguro de desempleo y con el
nivel mínimo de vida garantizado para los residentes de las zonas urbanas.

La garantía del nivel de vida básico para los despedidos de las empresas estatales incluye,
principalmente:

• Mantener el principio de reducción del personal efectivo dentro de lo que sea

asumible por la sociedad, fortaleciendo el macro control y regulando los
procedimientos para el despido de trabajadores.
• A las empresas estatales con trabajadores despedidos se les exige que establezcan
centros para dichos trabajadores, en los que se concluyan acuerdos con éstos
últimos en cuanto a su garantía de nivel de vida básico y a su reincorporación
laboral. Los centros tienen la responsabilidad de concederles asignaciones básicas
para su subsistencia, de pagar las cotizaciones al seguro social en nombre de los
trabajadores despedidos y de organizar la formación para que obtengan un nuevo
empleo.
• En el caso de las empresas con fines de lucro, el costo de la garantía del nivel de
vida básico debe ser asumido por las mismas. En el caso de las empresas que
trabajan con pérdidas, éstas últimas han de ser compartidas en partes iguales por
los tres agentes, a saber, la empresa, la sociedad (que se refiere al fondo social
común local) y el Gobierno. Cuando la empresa interesada y la sociedad tengan
dificultades para pagar lo que les corresponde, se solicitará a los organismos
financieros gubernamentales del mismo nivel que brinden su apoyo.
• Fortalecer la construcción del mercado laboral, intensificar la formación para la
reinserción laboral y poner en práctica políticas preferenciales y de apoyo, con el fin
de promover la reinserción los trabajadores en nuevos empleos.

Los trabajadores despedidos pueden permanecer en los centros de reincorporación laboral

durante un período máximo de tres años. Si los trabajadores siguen desempleados después
de tres años, pueden dar por concluida la relación laboral con su empresa y solicitar la
prestación del seguro de desempleo, tal y como está prescrito, por un período máximo de
dos años. Si continúan desempleados después de esos dos años, pueden solicitar la
asignación mínima de subsistencia para los residentes de las zonas urbanas. Estas tres
líneas de seguridad constituyen un componente importante del sistema de seguridad social
chino.

En los últimos años, los gobiernos de los distintos niveles han considerado las "dos
garantías" y las "tres líneas de seguridad", como la primera prioridad de su agenda en
materia de seguridad social. Se han establecido las competencias de los diversos niveles y,
gracias a los esfuerzos concertados, se han alcanzado los objetivos previstos. En los
seis años comprendidos entre 1998 y 2003, fueron 28 millones los trabajadores despedidos

Zheng Silin
 3

en el país y una abrumadora mayoría de los mismos ingresó en los centros de

reincorporación laboral, con lo cual tuvieron garantizado el pago oportuno de sus
asignaciones básicas de subsistencia. Los centros pagaron también cotizaciones al seguro
social en nombre de los trabajadores despedidos. Además, 17 millones de trabajadores
despedidos fueron reincorporados a la actividad laboral. Durante el mismo período, el
número de jubilados de las empresas aumentó de 27 a 36 millones y casi todos los
jubilados habían percibido sus pagos íntegramente y a tiempo. Para dar cumplimiento a los
objetivos en virtud de las "dos garantías" en los seis años, el departamento financiero del
Gobierno central aportó una suma total de RMB1 250,5 billones a las regiones central y
occidental, mediante transferencias especiales. RMB 73,7 billones fueron asignados como
subsidios para la garantía de subsistencia básica y para la promoción de la reinserción
laboral, mientras que RMB 176,8 billones fueron destinados específicamente a subsidios
para el fondo actual de los regímenes de pensiones. Las "dos garantías" y las "tres líneas
de seguridad ", a pesar de su naturaleza provisional en el período de transición, se han
centrado en impresionantes contradicciones, con medidas firmemente dirigidas a objetivos
concretos, han salvaguardado efectivamente el nivel de subsistencia básico de los
trabajadores despedidos y de los desempleados, han mantenido la estabilidad social, han
facilitado la consecución de los objetivos de las reformas de las empresas del Estado y la
reestructuración económica, posibilitándose más tiempo para la mejora del sistema de
seguridad social.

Se ha acelerado la reforma y la mejora de la estructura del sistema

de seguridad social
Un sistema de seguridad social sólido es un componente cardinal del sistema de economía
socialista de mercado y una parte fundamental de los esfuerzos orientados a la construcción
de una sociedad próspera en todo sentido. En los últimos años, los esfuerzos encaminados
a la construcción del sistema de seguridad social de China se han centrado en los seis
aspectos siguientes.

Aceleración de la construcción legal

La Constitución de la República Popular de China dispone que "los ciudadanos de la

República Popular de China tienen derecho a la asistencia material del Estado y de la
sociedad cuando llegan a la vejez, están enfermos o tienen una discapacidad. El Estado
desarrolla el seguro social y los servicios de asistencia social, médicos y de salud que
requieren los ciudadanos para gozar de este derecho". Las Enmiendas de 2004 a la
Constitución añaden que "el Estado desarrolla y mejora un sistema de seguridad social
compatible con el nivel de desarrollo económico". De conformidad con la Constitución,
China ha promulgado la Ley del Trabajo, la Ley de Sindicatos, la Ley sobre la protección de
las personas discapacitadas, la Ley sobre la protección de los derechos e intereses de la
mujer y la Ley sobre la protección de los derechos e intereses de las personas mayores. El
Consejo de Estado ha promulgado una serie de reglamentos y decisiones de carácter
administrativo, como la Reglamentación sobre el seguro de desempleo, el Reglamento
provisional sobre la recaudación y el pago de las cotizaciones al seguro social, el
Reglamento sobre el sistema de garantía del nivel de vida mínimo para los residentes de las
zonas urbanas, la Reglamentación sobre el seguro de accidentes del trabajo, las Decisiones
sobre el establecimiento de un seguro de vejez unificado básico para los trabajadores de las
empresas de las zonas urbanas, y las Decisiones sobre el establecimiento del seguro

1
RMB = Moneda china, Renminbi. El tipo de cambio actual es de aproximadamente: USD 1,00 =
RMB 8,28 (agosto de 2004).

Zheng Silin
 4

médico básico para los trabajadores urbanos. Además de estructura legal, el Consejo de
Estado ha promovido también todo tipo de reformas en la seguridad social y ha iniciado, por
tanto, la puesta en práctica de un marco legal para un sistema de seguridad social
adecuado a la realidad china.

Esfuerzos para la extensión de la cobertura

En la economía planificada, sólo los trabajadores de las empresas estatales tenían derecho
a las prestaciones del seguro social. A partir de las reformas y de la apertura que se dieron
en China, y junto con el desarrollo de las múltiples propiedades económicas y formas
diversificadas de empleo, el sistema del seguro social experimentó una constante expansión
de su cobertura. El seguro de vejez básico se aplica a todas las empresas urbanas, a los
hombres de negocios y a las personas con formas flexibles de empleo. A finales de junio de
2004, el número de afiliados del seguro básico de vejez fue de 160 millones, de los cuales
40 millones eran pensionistas, constituyendo así el régimen de pensiones más grande del
mundo. Además, los trabajadores y los jubilados de organismos e instituciones
gubernamentales estaban cubiertos por otros regímenes de pensiones financiados por el
Departamento de Finanzas del Gobierno y por las entidades empleadoras. La cobertura
aplicable del seguro de desempleo se ha extendido de los trabajadores de empresas
estatales a los trabajadores de todo tipo de empresas e instituciones urbanas. A finales de
junio de 2004, el número de afiliados llegó a 100 millones, con 4,5 millones de personas que
percibían prestaciones. La reforma del seguro de asistencia médica se inició en 1998 y
cubría, a finales de junio de 2004, a 116 millones de trabajadores de los organismos,
empresas e instituciones del Estado en las zonas urbanas. La reglamentación sobre el
seguro de accidentes del trabajo entró en vigor este año, y la cobertura aplicable se ha
extendido de los trabajadores de las empresas estatales a todos los tipos de empresas y
negocios de las zonas urbanas que contaban con trabajadores. En la actualidad, tiene
aproximadamente 50 millones de afiliados. El sistema de garantía del nivel de vida mínimo
ha sido ampliado de tal manera, que se pasó de brindar asistencia social a los pobres de las
zonas urbanas sin empleo, ingresos o sin miembros de la familia que los mantuvieran, a
otorgar una garantía de subsistencia mínima a todos los residentes urbanos cuyos ingresos
familiares per cápita se encontraran por debajo del estándar local fijado. En la actualidad,
todas las ciudades han establecido el sistema de garantía del nivel de vida mínimo. En
2003, los beneficiarios del sistema llegaron a 22 millones. La extensión de la cobertura del
sistema de seguridad social ha garantizado la subsistencia básica a grupos vulnerables
como ancianos, desempleados, enfermos, discapacitados y personas con bajos ingresos, y
ha hecho posible que compartan los frutos del desarrollo económico, con lo que se ha
promovido la equidad, la estabilidad y la armonía sociales.

Fijación de un mecanismo de financiación según el cual los gastos sean

compartidos por las partes interesadas

En el pasado, la financiación del seguro social en China procedía íntegramente del

Gobierno o de la entidad empleadora. A partir de los años noventa, ha ido tomando cuerpo
progresivamente un nuevo mecanismo de financiación, según el cual los gastos se
comparten entre el Estado, la entidad empleadora y los trabajadores. En los cinco
regímenes de seguro social actuales, las cotizaciones totales pagadas por la entidad
empleadora representan aproximadamente el 30 por ciento del total de la nómina, mientras
que los trabajadores cotizan el 11 por ciento de sus salarios.

Zheng Silin
 5

Empleador Trabajador
% %
Vejez 20,0 8,0
Desempleo 2,0 1,0
Asistencia médica 6,0 2,0
Accidentes del trabajo 1,0 -
Maternidad 0,6 -
Total 30,0 11,0

Además, el Gobierno central y los gobiernos locales también suministran subsidios

especiales para el seguro básico de vejez. En 2003, el total de ingresos de las tres fuentes
antes mencionadas con arreglo a los cinco regímenes de seguro fue de RMB 488,2 billones,
lo que representa un aumento del 85 por ciento respecto de la cifra de RMB 264,5 billones
de 2000, o un aumento promedio anual del 23 por ciento. En 2004, se espera que el total de
ingresos sea de RMB 550 billones. Además, el Consejo de Estado estableció, en
septiembre de 2000, el Consejo Nacional del Fondo de la Seguridad Social, con el objetivo
de crear un fondo de reserva estratégico mediante asignaciones financieras del gobierno
central y una reducción parcial de los ingresos de las empresas estatales que figuran en
una nueva lista. A la fecha, el Fondo ha acumulado RMB 140 billones. El establecimiento
del mecanismo de participación múltiple en los costos ha abierto más canales para la
financiación y ha logrado una mayor concienciación de los trabajadores respecto de la
propia seguridad.

Adopción de un modelo de seguro social

Hace diez años, China sustituyó el método de reparto en virtud del régimen básico de
pensiones con financiación parcial por una combinación entre participación social y cuentas
individuales. La pensión con arreglo al componente de la participación representa un
porcentaje de los salarios medios mensuales locales, lo que refleja, sobre todo, los
principios de equidad y solidaridad. La pensión basada en cuentas individuales es pagadera
en función de la cuantía acumulada en la cuenta, expresión de las diferencias en las
cotizaciones pagadas y del mantenimiento de un estrecho vínculo entre los derechos y las
obligaciones. El seguro de asistencia médica básica adoptó también la combinación entre la
participación social y las cuentas individuales. Todas las cotizaciones individuales y el
30 por ciento de las cotizaciones pagadas por los empleadores en su nombre se depositan
en una cuenta individual para el pago de los gastos médicos que representan la atención
ambulatoria. El resto de las cotizaciones pagadas por el empleador es depositado en un
fondo común para el pago de la asistencia hospitalaria y de las enfermedades graves.
Entretanto, el Gobierno ha avanzado mucho en las reformas introducidas en el sistema de
suministro de servicios médicos y en el de distribución farmacéutica, y ha puesto en práctica
un sistema de acreditación de hospitales y farmacias. Las reformas han supuesto un avance
en la calidad de los servicios médicos y han puesto freno al derroche de los recursos
médicos. El seguro de accidentes del trabajo ha impreso un cambio al modelo de
"responsabilidad del empleador" y ha hecho posible la distribución de los riesgos mediante
un fondo social común.

Promoción de una administración y de un suministro de

servicios socializados

A partir de 2000, la práctica según la cual las pensiones eran pagadas por las empresas ha
sido sustituida por otra en la que los bancos y las oficinas de correos pagan las pensiones a

Zheng Silin
 6

los jubilados. Desde 2002, se han realizado grandes esfuerzos de cara a lograr una
administración socializada de las prestaciones de desempleo y de las jubilaciones. A la
fecha, se han establecido oficinas de trabajo y de seguridad social en más del 95 por ciento
de los vecindarios y se ha dotado de personal para las cuestiones laborales y de seguridad
social en más del 80 por ciento de comunidades. Otorgan el seguro de desempleo y
servicios de reincorporación laboral a los desempleados, y servicios de administración
socializados, para quienes perciben la asignación de subsistencia mínima y para los
jubilados. La administración socializada del servicio ha aliviado la carga social de las
empresas y ha creado las condiciones que permiten que los beneficiarios se integren en la
sociedad.

Reestructuración de la administración de la seguridad social

En marzo de 1998, el Noveno Congreso Popular decidió emprender la reorganización del

Consejo de Estado y se estableció el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, basándose
en el antiguo Ministerio de Trabajo. El seguro social para los trabajadores de las empresas
dependientes del antiguo Ministerio de Trabajo, el seguro social para los trabajadores de los
órganos e instituciones gubernamentales de competencia del Ministerio del Personal, el
seguro social rural a cargo del Ministerio de Asuntos Civiles, el seguro médico que depende
del Ministerio de Sanidad y el seguro social bajo la administración de la industria fueron
todos consolidados dentro de la competencia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
dando como resultado un departamento administrativo nacional de seguridad social
unificado. En el mismo año, los regímenes de seguro básico de vejez en el ámbito industrial,
en once sectores como ferrocarriles, energía, correos y telecomunicaciones quedaron en
manos de la administración local, medida que afectó a 14 millones de trabajadores y a
4,2 millones de jubilados. En 2003, el seguro de vejez por reclamación de tierras y para las
empresas de cultivos dependientes del Gobierno central pasó a manos de la administración
local, acabando con la administración segmentada de la seguridad social. Al mismo tiempo,
la participación social en el seguro de vejez fue elevada del nivel del condado al nivel de la
provincia o de la prefectura, habiéndose fortalecido su capacidad para el ajuste de los
recursos.

Se ha emprendido la reforma piloto sobre la mejora del sistema de

seguridad social desde una perspectiva de largo plazo
A la hora de los esfuerzos dirigidos a abordar las enormes contradicciones y a acelerar la
reforma del sistema actual, el Gobierno de China mira al futuro y encara el objetivo de
establecer un sistema de seguridad social independiente de empresas con múltiples fuentes
de financiación, de operaciones con un sistema regulado y de una administración
socializada del servicio. De conformidad con este objetivo, China ha dado inicio, en 2001, a
la reforma piloto, con miras a mejorar el sistema de seguridad social urbano en la provincia
de Liaoning. Las dos prioridades de la reforma piloto son: la fusión del sistema de seguridad
del nivel de vida básico de los trabajadores despedidos con el seguro de desempleo,
centrándose en la promoción de la reincorporación laboral; y hacer de las cuentas
individuales unas cuentas reales, a fin de establecer un mecanismo eficaz y de largo plazo
para su sostenibilidad. En Liaoning, alrededor de 1,75 millones de trabajadores despedidos
han pasado a centros de reinserción laboral, poniendo término a sus relaciones de trabajo
con las empresas. Aquellos que permanecían desempleados quedaron cubiertos por el
seguro de desempleo. Todos los centros de reincorporación laboral de Liaoning han
cerrado, con una leve fusión de los dos sistemas. La acumulación total en las cuentas
individuales ha ascendido, consecuentemente, a RMB 11,1 billones. La reforma piloto ha
sido un acierto, habiéndose llevado a cabo esencialmente las tareas establecidas. El

Zheng Silin
 7

Gobierno ha decidido, a la luz de la estrategia de revitalización de la vieja base industrial del

noreste, ampliar la reforma piloto a las provincias de Jilin y de Heilongjiang, con lo cual se
exploraba más la experiencia de mejora de la seguridad social urbana.

Retos y oportunidades para el desarrollo de la seguridad

social de China en el nuevo siglo
Al entrar en el nuevo siglo, el Gobierno de China ha presentado un nuevo concepto de
desarrollo científico al situar en primer término a las personas, y centrándose en el
desarrollo socio-económico coordinado, sostenible y en todos los órdenes. Según este
concepto, China tendrá que abordar las contradicciones profundamente arraigadas y de
largo plazo de su sistema de seguridad social, y encarar los grandes desafíos planteados
por los siguientes factores.

Envejecimiento de la población

A finales del siglo pasado, China se había convertido en una sociedad envejecida, en la que
la población mayor de 60 años representaba más del 10 por ciento del total. Comparada
con la situación de los países desarrollados occidentales, el envejecimiento de la población
de China ha ido avanzando con rapidez. En los países occidentales, en general, la parte de
la población de más edad había tardado cuarenta o más años en pasar del 5 al 10 por
ciento, mientras que en China el mismo fenómeno se dio en sólo aproximadamente
veinte años, como consecuencia de sus políticas de planificación familiar, etc. Para los
países occidentales, el envejecimiento de la población llegó tras la modernización, es decir,
que "se enriquece antes de envejecer". En el caso de China, el envejecimiento de la
población está llegando más pronto en el proceso de industrialización, lo que equivale a
decir que "se envejece antes de enriquecerse". Este acelerado envejecimiento de la
población ha redundado en un enorme déficit de financiación del fondo de la seguridad
social. El número de jubilados está creciendo en tres millones cada año, y la relación entre
los empleados que pagan cotizaciones y los pensionistas, ha aumentado de 10:1, en la
década de los años noventa, a 3:1, en la actualidad. Las estimaciones indican que China
ser verá afectada, en el decenio de 2030, por un nivel sin precedente de envejecimiento de
la población, cuando la relación de dependencia urbana y los costos en concepto de
asistencia médica se eleven en un amplio margen. Las próximas dos o tres décadas
constituirán un período decisivo para la construcción de una sociedad próspera en todos los
aspectos. Si no se tratan bien estos asuntos, se verá afectado no sólo el funcionamiento
sólido del sistema de seguridad social, sino también el desarrollo socio-económico
sostenible.

El movimiento hacia la urbanización

La aceleración de la urbanización es indispensable para la construcción de una sociedad

próspera en todos los órdenes y constituye una medida primordial para imprimir cambios
graduales a una economía dual entre las zonas rurales y urbanas y para tratar las
cuestiones relativas a la agricultura, el campo y los agricultores. En el próximo decenio,
China será testigo de un aumento del 1 por ciento anual de su tasa de urbanización, que
puede tener dos implicaciones. Una está dada por el asunto del empleo y de la seguridad
social en la fuerza del trabajo. El número de trabajadores migrantes en las zonas urbanas
es de 100 millones, el de los agricultores cuyas tierras se destinan a otros usos, se cifra en
40 millones, y el de los agricultores que trabajan en empresas de aldeas y pueblos, en
130 millones. Estos agricultores han pasado a constituirse en una parte importante de la

Zheng Silin
 8

fuerza del trabajo industrial. Sin embargo, los actuales sistemas de seguridad social tienen
como objetivo principal la población urbana. La manera de acomodarse a las necesidades
de los cientos de millones de trabajadores rurales que se desplazan constituye un asunto
primordial de orden teórico y práctico. El otro asunto está dado por las necesidades de
seguridad social que se ponen de relieve para los grupos vulnerables, cuando los jóvenes
se han trasladado a las ciudades. Deberán redoblarse más esfuerzos para establecer y
mejorar el sistema de seguridad social rural, de conformidad con el requisito de un
desarrollo rural-urbano coordinado.

Formas diversificadas de empleo

Junto a los cambios producidos en la propiedad de la economía, se ha configurado un

nuevo modelo de empleo. La economía no pública se ha convertido en la principal fuente de
absorción de la fuerza del trabajo y un gran número de trabajadores ha pasado a formas
flexibles de empleo. El tradicional sistema de seguridad social basado en la empresa no
puede seguir estando al corriente cuando asistimos a un nuevo modelo de empleo
caracterizado por formas descentralizadas y por una alta movilidad. Es grande el número de
empleados de la economía no pública y de las formas flexibles de empleo que quedan fuera
del sistema de seguridad social. Cómo adaptar el sistema a los cambios que tienen lugar en
la propiedad de la economía y en las formas de empleo, y posibilitar la cobertura de esos
trabajadores, constituye una cuestión de relevancia que habrá de abordarse a la hora de la
construcción del sistema de seguridad social en China.

Ante tan importantes retos, somos también conscientes de la oportunidad histórica que
permite el desarrollo del sistema de seguridad social de China.

El Gobierno asigna una gran importancia a la seguridad social

Una intensa organización y promoción del Gobierno es determinante para el desarrollo de la

seguridad social. En 2003, la nueva dirección central adoptó un concepto de desarrollo
científico que ponía de relieve un desarrollo económico y social coordinado. El empleo y la
reincorporación en la actividad laboral se han situado en los primeros puestos de la agenda
del Gobierno y se los considera indicadores de macro control claves para el crecimiento
económico nacional y el progreso social. El Gobierno ha establecido requisitos para la
construcción acelerada de un sistema de seguridad social que guarde una relación con el
nivel de desarrollo económico y ha formulado una serie de medidas en materia de políticas.
Se han ajustado las funciones del Gobierno y se han destinado más recursos a la
administración social y a los servicios públicos, incluida la seguridad social.

La economía sigue creciendo vigorosamente

China ha experimentado un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) anual del 9,4 por
ciento desde que procediera a sus reformas y a su apertura, y se ha convertido, en gran
medida, en una sociedad floreciente. La meta del Gobierno de China es, para las primeras
dos décadas del nuevo siglo, la construcción de una sociedad próspera en todos los
aspectos. Hacia el año 2020, el PIB de China cuadruplicará la cifra de 2000, alcanzando los
USD 4.000 billones. El crecimiento rápido y sostenido de la economía contribuirá a la
expansión de la cobertura de la seguridad social, a una mejora de sus tasas de
cumplimiento y de sus niveles de prestaciones, y a un mayor respaldo financiero,
sentándose, así, un sólido fundamento para el desarrollo de la seguridad social.

Zheng Silin
 9

Existe un consenso social y grandes expectativas del público

A través de las mejoras introducidas en el sistema, de la expansión de la cobertura y del

aumento de los niveles de prestaciones, los regímenes de seguridad social han traído
prestaciones tangibles al público general y han obtenido su reconocimiento y apoyo.
Además, son mayores las expectativas del público en cuanto al desarrollo de la seguridad
social, habiendo participado activamente en los esfuerzos, a través de mecanismos tales
como el Congreso del Pueblo y la Conferencia Política Consultiva en diversos niveles,
sindicatos, organizaciones de empleadores, organizaciones de mujeres, organizaciones de
jóvenes, etc., con lo cual se ha aportado una sólida base social para un mayor desarrollo de
la seguridad social.

El intercambio y la cooperación internacionales han cobrado impulso

Los países industrializados tienen una historia comparativamente larga del desarrollo de la
seguridad social. A partir de las reformas y de la apertura, especialmente tras la integración
en la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), China ha intensificado los
intercambios y la cooperación internacionales, a través de los cuales aprovechará
ampliamente las experiencias internacionales para impulsar su propio desarrollo.

Grandes progresos del desarrollo sostenible de la

seguridad social en China
China se enfrenta a una ardua tarea de reforma y desarrollo de la seguridad social en las
dos primeras décadas del siglo veintiuno. La ideología rectora del desarrollo de la seguridad
social es la siguiente: con la orientación de la Teoría de Deng Xioaping y del importante
pensamiento de los "tres representantes", se llevó a cabo el desarrollo científico, se adhirió
al principio básico de desarrollo de la seguridad social adaptado al nivel de desarrollo
económico, se sostuvo la reforma, se fortaleció la administración con innovaciones en los
sistemas y mecanismos, y se constituyó un mecanismo efectivo y de largo plazo, a efectos
de que fueran más las personas beneficiadas y de que se realizaran esfuerzos para
alcanzar un desarrollo sostenible de la seguridad social. No se escatimarán nuevos
esfuerzos para realizar "una expansión, dos innovaciones y tres intensificaciones" en aras
de la mejora del sistema de seguridad social.

"Una expansión" se refiere a la expansión de la cobertura del sistema de

seguridad social

La cobertura de la seguridad social es un indicador del nivel de seguridad social de un país

y el centro del sistema. En su calidad de país en desarrollo más populoso a escala mundial,
China priorizará la expansión de la cobertura para "hacer posible que sean más las
personas que gocen de la seguridad social".

Se exponen ahora en detalle más ideas para avanzar en esta línea:

• Expandir la cobertura del seguro social, centrándose en los trabajadores en

empresas de economía mixta, en la economía no pública y en formas flexibles de
empleo, en vista de los modelos cambiantes de la propiedad de la economía y del
empleo.

Zheng Silin
 10

• Reformar el seguro básico de vejez de los empleados que se desempeñan en

órganos e instituciones del Gobierno, y relacionarlo con los regímenes de
trabajadores de empresas, a efectos de permitir la movilidad laboral.
• Formular medidas perfectamente adaptadas a los trabajadores rurales migrantes de
las ciudades, a la luz del proceso de urbanización, con la prioridad puesta en el
seguro de accidentes del trabajo y en el seguro de enfermedades graves.
• Explorar el mecanismo de compensación de los agricultores cuyas tierras se utilizan
para otro uso y establecer un sistema de protección rural de la vejez, un nuevo
sistema médico cooperativo y un sistema rural de seguridad de subsistencia mínima
en las localidades pertinentes.

"Dos innovaciones" se refiere a las innovaciones en las instituciones y en

los mecanismos

La innovación es la fuerza motriz para el desarrollo social y los avances en materia de

seguridad social. Ante la nueva situación, las nuevas oportunidades y los nuevos desafíos,
el desarrollo de la seguridad social de China debería iniciarse a partir de su realidad,
avanzar con los tiempos, abrir nuevos caminos a través de innovaciones y hacer efectivo el
desarrollo sostenible.

En lo que atañe a la innovación en el plano de las instituciones, deberían realizarse

esfuerzos para capitalizar las cuentas individuales con arreglo al régimen de pensiones
básico. Aunque China ha adoptado una política de combinación de fondos comunes
sociales con cuentas individuales para garantizar el pago actual de las pensiones, los
fondos comunes y el fondo de las cuentas individuales se han puesto juntos sin una
verdadera acumulación en las cuentas individuales. En la actualidad, la cuantía total de los
fondos adeudados en las cuentas nominales individuales alcanza los RMB 600 billones.
Para afrontar el reto que suponen las altas cotas a las que va a llegar el fenómeno de
envejecimiento de la población, y para garantizar el equilibrio de los fondos básicos de
pensiones en el largo plazo, China cambiará gradualmente las cuentas individuales por
cuentas de capitalización, valiéndose de las experiencias de la reforma piloto que tuvo lugar
en el noreste de China, a fin de lograr el cambio del sistema de reparto por el de
capitalización parcial. Los fondos de las cuentas individuales no se utilizarán para cubrir el
déficit de los fondos comunes. El actual déficit de los fondos con arreglo a los regímenes
básicos de pensiones será subvencionado mediante asignaciones financieras centrales y
locales, así como mediante la rentabilidad de las inversiones de los fondos. En el caso de
los fondos acumulados en cuentas individuales, se explorarán las maneras de garantizar el
mantenimiento y la estimación del valor. En cuanto a las operaciones de inversión de los
fondos en el mercado, el Gobierno promulgará normas y reglamentaciones, con el fin de
reforzar el control y la supervisión.

Con respecto a estos mecanismos, China adoptará una política de seguridad social activa,
que desempeñará un papel más positivo en la promoción del desarrollo económico y de la
justicia social, al tiempo que garantizará el sustento básico de los grupos vulnerables. Se
pondrá el acento en la mejora del seguro de desempleo, con más elementos destinados al
desarrollo de los recursos humanos, al desarrollo de las capacidades técnicas de los
trabajadores y a los servicios públicos de empleo, con ánimo de reducir el desempleo y de
alcanzar un pleno empleo relativo. Las fórmulas de cálculo de las pensiones se ajustarán
para garantizar un vínculo más estrecho entre la prestación y las cotizaciones, de modo tal
que se incentive a la gente a trabajar más tiempo. Mientras tanto, se elaborarán políticas
que permitan a los trabajadores y a los trabajadores por cuenta propia formas flexibles de
empleo para pagar las cotizaciones de la seguridad social, con miras a evitar toda deuda

Zheng Silin
 11

oculta que en materia de seguridad social hubiese surgido recientemente. Se adoptarán, en

el seguro de accidentes del trabajo, tasas de cotización diferenciadas en las industrias y
tasas variables en las empresas, a efectos de incentivar a las empresas a que mejoren sus
condiciones laborales, de tal manera que se garanticen la seguridad y la salud de los
trabajadores y que se reduzcan los accidentes del trabajo y las enfermedades
profesionales.

"Tres intensificaciones" se refiere al aumento de la construcción legal, a los fondos

crecientes y a la administración básica

En la construcción legal, China se beneficiará de las experiencias que se han probado y que
han demostrado su eficacia, trabajará intensamente para mejorar el marco jurídico y
elaborará proyectos de leyes y de reglamentaciones, como la Ley del seguro social, la
Reglamentación del seguro de vejez, la Reglamentación sobre la administración del fondo
de la seguridad social, etc. Entre tanto, se prestará atención a una estricta inspección de la
aplicación de la ley, al aumento de la sensibilidad respecto de la seguridad social, con
ánimo de mejorar la calidad de aplicación de la ley en todos los niveles de los
departamentos administrativos, al logro de una mayor concienciación de los empleadores
en relación con el pago de las cotizaciones adeudadas y de una sensibilización de los
trabajadores en cuanto a la garantía de sus derechos, sentándose, así, fundamentos
legales sólidos para un desarrollo sostenible de la seguridad social.

Los fondos de la seguridad social constituyen el fundamento material del sistema y el

elemento determinante para su desarrollo sostenible. Es imperativo el fortalecimiento del
crecimiento de los fondos y de la administración de los mismos. China reforzará la
recaudación de las cotizaciones, el examen y la auditoría de las bases contributivas de los
salarios, y establecerá un sistema de contabilidad en las empresas en base al pago de las
cotizaciones al seguro social, con el fin de proceder a su pleno cumplimiento. Tampoco se
escatimarán esfuerzos por reestructurar el gasto financiero del Gobierno, con especial
énfasis en el aumento de los medios financieros de los gobiernos locales, a efectos de
elevar gradualmente el porcentaje del gasto financiero en seguridad social hasta totalizar un
15-20 por ciento, e instaurar un sistema de presupuesto financiero de seguridad social bien
regulado. Además, se arbitrarán medidas como la asignación de algunos activos del Estado
a la ampliación del fondo de la reserva de la seguridad social.

Una administración sólida es la garantía de un funcionamiento eficaz del sistema de

seguridad social. La eficacia de la seguridad social descansa no sólo en un correcto diseño
del sistema y en unas opciones de políticas acertadas, adaptadas a las circunstancias
nacionales, sino también en una administración eficiente y en un servicio de gran calidad.
En 2004, son más de 200.000 los empleados que trabajan en organismos de la seguridad
social en todo el país. China seguirá el concepto de colocar en primer lugar a las personas,
impulsando la construcción de la capacidad de los organismos del seguro social, mejorando
las normas y reglamentaciones pertinentes, y emprendiendo la formación profesional para el
personal, con el fin de mejorar la eficiencia laboral y la calidad del servicio. Está en curso la
construcción del sistema de información de la seguridad social (Proyecto dorado del seguro
social) y se espera establecer, a escala nacional, una red informatizada con mejores
modalidades de administración. El sistema pondrá de relieve un funcionamiento centrado en
las personas y brindará apoyo a la adopción de decisiones de orden científico. China se
esforzará por lograr más mejoras de la administración socializada del servicio y de las
funciones de seguridad social en las organizaciones urbanas en los ámbitos de la calle, de
la comunidad y de los pueblos rurales, a efectos de posibilitar que los desempleados, los

Zheng Silin
 12

jubilados, los discapacitados y los grupos carenciados gocen de servicios de seguridad

social más directos y considerables.

China es el país en desarrollo más populoso que cuenta con el nivel de desarrollo más bajo
y desigual, así como con una economía dual entre las zonas rurales y urbanas. Se seguirá
dando esta situación mucho tiempo. Debe señalarse que la construcción del sistema de
seguridad social de China constituirá un proceso a largo plazo con tremendas dificultades y
complejidades. Sin embargo, confiamos plenamente en que, con una firme dirección del
Gobierno chino y con la comprensión y el apoyo del público general, podremos encarar los
retos. Redoblaremos esfuerzos para abordar las dificultades y los problemas que se
presenten en la construcción de la seguridad social, partiendo de la realidad y resaltando las
prioridades. También, exploraremos activamente la instauración de un mecanismo eficaz de
largo plazo, de cara a un desarrollo sostenible de la seguridad social, de una manera
ordenada y que mire al futuro, con el fin de realizar nuevas y mayores contribuciones a las
reformas y a la apertura de China, al igual que a su empuje hacia la modernización
socialista.

Zheng Silin