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➢ Prof. Dr.

Thiago Rodrigues Pereira


▪ Pós Doutor em Direitos Humanos pela Universidade Católica
de Petrópolis - UCP
▪ Doutor e Mestre em Direito pela Universidade Estácio de Sá –
UNESA/RJ
▪ Professor do PPGDH da UCP
▪ Professor do PPGD da American College of Brazilian Studies
– AMBRA College
▪ Professor do Centro Universidade La Salle do Rio de Janeiro
– UNILASALLE-RJ
▪ Professor da Rede Lusófona de Ensino Superior
▪ Assessor Jurídico da Reitoria do UNILASALLE-RJ
Teoria Geral do Direito e da Política

Aula 4: Políticas Públicas e o papel do juiz; O


Juiz e a construção da Democracia.
✓ Importância para o desenvolvimento de Atenas;
✓ Crítica de Platão;
• Governo dos Filósofos;
• Timoracia;
• Oligarquia;
• Democracia;
• Tirania
✓ Crítica de Aristóteles
• Monarquia Tirania;
• Aristocracia Oligarquia;
• Democracia Demagogia
✓ Baruch de Spinoza
• Monarquia;
• Aristocracia;
• Democracia.
✓ Rousseau
• Vontade Individual;
• Vontade de Todos;
• Vontade Geral;
• O governo legítimo é o Republicano, pois é a soberania
do povo em corpo, seja em uma Monarquia, em uma
Aristocracia e principalmente em um Democracia.
✓ Nietzsche
• Crítica à democracia;
• Crítica ao Estado
DEMOCRACIA E ESTADO DE DIREITO

As Dimensões da Democracia segundo Alain Touraine

➢ Representatividade dos Governantes – existência de atores


sociais cujos agentes políticos sejam os instrumentos, os
representantes, dentro de uma pluralidade de atores sociais,
em razão da heterogeneidade da sociedade.

➢ Cidadania – livre escolha dos governantes pelos governados,


onde os governados se sentem parte de uma sociedade
política, e não veem o governo como algo a parte do seu
mundo

➢ Respeito pelos Direitos Fundamentais – limitação dos


poderes dos governantes pela própria existência de eleições e
pelo respeito às leis que definem o limite do exercício do poder.
Três tipos de Democracia

➢ Primeiro tipo – que dá importância a limitação dos poderes


do Estado – tem uma grande importância histórica pois se
mostra a primeira fase das democracias onde apresenta a
vitória dos regimes liberais em um primeiro momento e em
um segundo momento na proteção dos direitos sociais e
econômicos contra ataques de um poder absoluto.
➢ Segundo tipo – dá maior importância à cidadania, à
Constituição ou as ideias morais ou religiosas que
garantem a integração da sociedade e fornecem um
sólido fundamento para as leis, estando a democracia
mais voltada para o desejo de igualdade do que pelo
desejo de liberdade. Esse modelo corresponde a
experiência norte-americana, tendo um conteúdo mais
social do que político, conforme observou Tocqueville,
que via nos EUA o triunfo da igualdade e o
desaparecimento do homo hierarquicus.
➢ Terceiro tipo – insiste mais na representatividade
social dos governantes e opõe a democracia –que
defende os interesses das categorias populares – à
oligarquia, quer seja essa oligarquia associada a uma
monarquia ou mesmo à propriedade do capital. Esse
tipo está mais próximo da democracia francesa do
século XX.
A SEPARAÇÃO DOS PODERES NO REGIME
DEMOCRÁTICO

➢ Inexistência de uma separação total;

➢ Ele entre sociedade civil, sociedade política e Estado;

➢ Limitação do poder do Estado.


A CRISE DA REPRESENTATIVIDADE

Joseph Schumpeter a democracia é o método para


promover o bem comum através da tomada de decisões
pelo próprio povo, com a intermediação dos seus
representantes.

Para alguns críticos, a democracia pensada por Schumpeter no


pós segunda Guerra Mundial acabou por afastar a participação
popular das tomadas de decisão, sendo chamada por Luiz
Felipe Miguel de DEMOCRACIA DOMESTICADA.
➢ O significativo é que essa teoria da democracia, hoje
predominante, adotou os pressupostos de uma corrente de
pensamento destinada precisamente a combater a
democracia: o elitismo. O principal ideal da democracia, a
autonomia popular, entendida no sentido preciso da
palavra, a produção das próprias regras, foi descartado
como quimérico. No lugar da idéia de poder do povo,
colocou-se o dogma elitista de que o governo é uma
atividade de minorias. A descrença na igualdade que,
tradicionalmente, era vista como um quase-sinônimo da
democracia – levou, como corolário natural, ao fim do
preceito do rodízio entre governantes e governados. (Luiz
Felipe Miguel)
➢ Para Habermas, “o povo, no plano jurídico, continua sendo
soberano e, no plano político, para suas decisões, tem à sua
disposição no Parlamento uma instituição provida
constitucionalmente de todos os poderes desejáveis, visto sob um
prisma democrático. Por isso coloca-se a questão de se a
participação dos cidadãos na vida política pode ter ainda hoje uma
verdadeira função, por mais que já não a tenha no presente
momento (...) no modelo concorrencial de SCHUMPETER, “(...),
esquece-se quase por completo a idéia da soberania popular. Não
se leva em consideração que a democracia trabalha a favor da
autodeterminação da humanidade e que, nesse sentido, participação
política e autodeterminação coincidem. O importante, portanto, é
saber se a participação política promove ou não o desenvolvimento
de tendências democráticas. Deve-se considerar que a participação
política, além de ser um produto, é também um elemento
propulsionante do difícil e incerto caminho da humanidade em
direção à sua própria emancipação. Com isto, evita-se o perigo de
tratá-la como um fator que, ao lado de outros, garantem o equilíbrio
do sistema e de reduzir democracia a simples regras de um jogo”.
Segundo Claus OFFE, são 3 as consequências da crise da
representatividade:

1) desradicalização da ideologia dos partidos, que passam a se


adequar ao mercado político;

2) burocratização e centralização do partido que passa a


desempenhar atividades como: coletar recursos materiais e
humanos; disseminar propaganda e informações sobre a posição
do partido sobre um grande número de temas políticos diferentes;
explorar o mercado político, identificando novos temas e
conduzindo a opinião pública; gerenciar o conflito interno. Uma
das principais conseqüências desse padrão burocrático-profissional
da organização política é a desativação das bases do partido;

3) heterogeneidade estrutural, ideológica e cultural de seus


filiados, com a dissolução do sentido de identidade coletiva.
Temas Importantes na Democracia Contemporânea

➢ A Democracia é uma tirania da maioria?

➢ O enfraquecimento da Democracia

➢ Amartya Sem e o desenvolvimento como liberdade

➢ Necessidade de uma revisão de uma Nova Separação dos Poderes

➢ Súmula Vinculante

➢ Declaração Universal dos Direitos do Homem

➢ O (novo) espaço público

➢ Democracia e movimentos sociais


✓ LASWELL (1936) introduz a expressão policy analysis (análise de
política pública), ainda nos anos 30, como forma de conciliar
conhecimento científico/acadêmico com a produção empírica dos
governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre
cientistas sociais, grupos de interesse e governo.
✓ SIMON (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos
decisores públicos (policy makers), argumentando, todavia, que a
limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo
conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores
públicos é sempre limitada por problemas tais como informação
incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, auto-
interesse dos decisores, etc., mas a racionalidade, segundo Simon,
pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela cria- ção de
estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o
comportamento dos atores e modele esse comportamento na direção
de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de
maximização de interesses próprios.
✓ LINDBLOM (1959; 1979) questionou a ênfase no racionalismo
de Laswell e Simon e propôs a incorporação de outras
variáveis à formulação e à aná- lise de políticas públicas, tais
como as relações de poder e a integração entre as diferentes
fases do processo decisório o que não teria necessariamente
um fim ou um princípio. Daí por que as políticas públicas
precisariam incorporar outros elementos à sua formulação e à
sua análise além das questões de racionalidade, tais como o
papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos
de interesse.
✓ EASTON (1965) contribuiu para a área ao definir a política
pública como um sistema, ou seja, como uma relação entre
formulação, resultados e o ambiente. Segundo Easton, políticas
públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos
de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos
✓ Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja
política pública. MEAD (1995) a define como um campo
dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de
grandes questões públicas e LYNN (1980), como um conjunto
de ações do governo que irão produzir efeitos específicos.
PETERS (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma
das atividades dos governos, que agem diretamente ou através
de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. DYE
(1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o
governo escolhe fazer ou não fazer”. A definição mais
conhecida continua sendo a de LASWELL, ou seja, decisões e
análises sobre política pública implicam responder às
seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença
faz.
✓ A política pública em geral e a política social em particular
são campos multidisciplinares, e seu foco está nas
explicações sobre a natureza da política pública e seus
processos. Por isso, uma teoria geral da política pública
implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo da
sociologia, da ciência política e da economia. As políticas
públicas repercutem na economia e nas sociedades, daí por
que qualquer teoria da política pública precisa também
explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e
sociedade. Tal é também a razão pela qual pesquisadores de
tantas disciplinas – economia, ciência política, sociologia,
antropologia, geografia, planejamento, gestão e ciências
sociais aplicadas – partilham um interesse comum na área e
têm contribuído para avanços teóricos e empíricos.
✓ Sociedades e Estados complexos como os constituídos no
mundo moderno estão mais próximos da perspectiva teórica
daqueles que defendem que existe uma “autonomia relativa
do Estado”, o que faz com que o mesmo tenha um espaço
próprio de atuação, embora permeável a influências
externas e internas (Evans, Rueschmeyer e Skocpol, 1985).
Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as
quais, por sua vez, criam as condições para a implementação
de objetivos de políticas públicas. A margem dessa
“autonomia” e o desenvolvimento dessas “capacidades”
dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes
momentos históricos de cada país
✓ Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que
não os governos se envolvem na formulação de políticas
públicas, tais como os grupos de interesse e os movimentos
sociais, cada qual com maior ou menor influência a
depender do tipo de política formulada e das coalizões que
integram o governo, e apesar de uma certa literatura
argumentar que o papel dos governos tem sido encolhido
por fenômenos como a globalização, a diminuição da
capacidade dos governos de intervir, formular políticas
públicas e de governar não está empiricamente comprovada.
Visões menos ideologizadas defendem que, apesar da
existência de limitações e constrangimentos, estes não
inibem a capacidade das instituições governamentais de
governar a sociedade (Peters, 1998: 409), apesar de tornar a
atividade de governar e de formular políticas públicas mais
complexa
✓ Theodor Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais
conhecida tipologia sobre política pública, elaborada
através de uma máxima: a política pública faz a política.
Com essa máxima Lowi quis dizer que cada tipo de política
pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de
rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por
arenas diferenciadas. Para Lowi, a política pública pode
assumir quatro formatos.
✓ 1º - Políticas Distributivas - as decisões são tomadas pelo
governo, que desconsideram a questão dos recursos
limitados, gerando impactos mais individuais do que
universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões,
em detrimento do todo.
✓ 2º - Políticas Regulatórias, que são mais visíveis ao público,
envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse.
✓ 3º - Políticas Redistributivas - atinge maior número de
pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para
certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros;
são, em geral, as políticas sociais universais, o sistema
tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil
encaminhamento.

✓ 4º - Políticas Constitutivas, que lidam com procedimentos.


Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou
grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se,
portanto, dentro do sistema político de forma também
diferente.
✓ A política pública seria um ciclo deliberativo,
formado por vários estágios e constituindo um
processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da
política pública é constituído dos seguintes
estágios: definição de agenda, identificação de
alternativas, avaliação das opções, seleção das
opções, implementação e avaliação. Esta abordagem
enfatiza sobremodo a definição de agenda (agenda
setting) e pergunta por que algumas questões
entram na agenda política, enquanto outras são
ignoradas
✓ O modelo garbage can ou “lata de lixo” foi desenvolvido por
Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de
políticas públicas são feitas como se as alternativas estivessem
em uma “lata de lixo”. Ou seja, existem vários problemas e
poucas soluções. As soluções não seriam detidamente
analisadas e dependeriam do leque de soluções que os
decisores (policy makers) têm no momento. Segundo este
modelo, as organizações são formas anárquicas que compõem
um conjunto de ideias com pouca consistência. A
compreensão do problema e das soluções é limitada, e as
organizações operam em um sistema de tentativa e erro. Em
síntese, o modelo advoga que soluções procuram por
problemas. As escolhas compõem um garbage can no qual
vários tipos de problemas e soluções são colocados pelos
participantes à medida que eles aparecem.
✓ O modelo garbage can ou “lata de lixo” foi desenvolvido por
Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de
políticas públicas são feitas como se as alternativas estivessem
em uma “lata de lixo”. Ou seja, existem vários problemas e
poucas soluções. As soluções não seriam detidamente
analisadas e dependeriam do leque de soluções que os
decisores (policy makers) têm no momento. Segundo este
modelo, as organizações são formas anárquicas que compõem
um conjunto de ideias com pouca consistência. A
compreensão do problema e das soluções é limitada, e as
organizações operam em um sistema de tentativa e erro. Em
síntese, o modelo advoga que soluções procuram por
problemas. As escolhas compõem um garbage can no qual
vários tipos de problemas e soluções são colocados pelos
participantes à medida que eles aparecem.
✓ O modelo da coalizão de defesa (advocacy coalition), de
Sabatier e Jenkins-Smith (1993), discorda da visão da política
pública trazida pelo ciclo da política e pelo garbage can por sua
escassa capacidade explicativa sobre por que mudanças
ocorrem nas políticas públicas. Segundo estes autores, a
política pública deveria ser concebida como um conjunto de
subsistemas relativamente estáveis, que se articulam com os
acontecimentos externos, os quais dão os parâmetros para os
constrangimentos e os recursos de cada política pública.
Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e
JenkinsSmith defendem que crenças, valores e idéias são
importantes dimensões do processo de formulação de políticas
públicas, em geral ignorados pelos modelos anteriores. Assim,
cada subsistema que integra uma política pública é composto
por um número de coalizões de defesa que se distinguem pelos
seus valores, crenças e idéias e pelos recursos de que dispõem.
✓ O modelo de arenas sociais vê a política pública como uma iniciativa dos
chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas. Isto porque,
para que uma determinada circunstância ou evento se transforme em um
problema, é preciso que as pessoas se convençam de que algo precisa ser
feito. É quando os policy makers do governo passam a prestar atenção em
algumas questões e a ignorar outras. Existiriam três principais
mecanismos para chamar a atenção dos decisores e formuladores de
políticas públicas: (a) divulgação de indicadores que desnudam a
dimensão do problema; (b) eventos tais como desastres ou repetição
continuada do mesmo problema; e (c) feedback, ou informações que
mostram as falhas da política atual ou seus resultados medíocres. Esses
empreendedores constituem a policy community, comunidade de
especialistas, pessoas que estão dispostas a investir recursos variados
esperando um retorno futuro, dado por uma política pública que favoreça
suas demandas. Eles são cruciais para a sobrevivência e o sucesso de uma
ideia e para colocar o problema na agenda pública. Esses empreendedores
podem constituir, e em geral constituem, redes sociais.8 Redes envolvem
contatos, vínculos e conexões que relacionam os agentes entre si e não se
reduzem às propriedades dos agentes individuais.
✓ O modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated equilibium)
foi elaborado por Baumgartner e Jones (1993), baseado em noções
de biologia e computação. Da biologia veio a noção de
“equilíbrio interrompido”, isto é, a política pública se caracteriza
por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos
de instabilidade que geram mudanças nas políticas anteriores. Da
computação e dos trabalhos de Simon, vem a noção de que os
seres humanos têm capacidade limitada de processar informação,
daí por que as questões se processam paralelamente e não, de
forma serial, ou seja, uma de cada vez. Este modelo, segundo os
autores, permite entender por que um sistema político pode agir
tanto de forma incremental, isto é, mantendo o status quo, como
passar por fases de mudanças mais radicais nas políticas públicas.
Fundamental ao modelo é a construção de uma imagem sobre
determinada decisão ou política pública (policy image), e a mídia
teria papel preponderante nessa construção.
✓ A política pública permite distinguir entre o que o governo
pretende fazer e o que, de fato, faz;
✓ A política pública envolve vários atores e níveis de decisão,
embora seja materializada através dos governos, e não
necessariamente se restringe a participantes formais, já que
os informais são também importantes;
✓ A política pública é abrangente e não se limita a leis e
regras;
✓ A política pública é uma ação intencional, com objetivos a
serem alcançados;
✓ A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é
uma política de longo prazo;
✓ A política pública envolve processos subsequentes após sua
decisão e proposição, ou seja, implica também
implementação, execução e avaliação.
✓ Revolução Copernicana do Direito Público;
✓ A crise democrática e o voluntarismo judicial;
✓ Peter Häberle e a sociedade aberta de intérpretes da
Constituição;
✓ A Constituição Dirigente;
✓ Existem limites para o Ativismo Judicial?;
✓ Como fica a relação entre políticas públicas e Poder
Judiciário?;
✓ O fortalecimento do Judiciário e o enfraquecimento da
Doutrina;
✓ O protagonismo judicial enfraquece a democracia?
Conceitos Importantes de Teoria da Política

Absolutismo: O absolutismo como forma específica de


organização do Poder surgiu provavelmente no século XVIII, mas
difundido na primeira metade do século XIX, para indicar nos
círculos liberais os aspectos negativos do poder monárquico
ilimitado e pleno. De um ponto de vista descritivo, podemos partir
da definição de Absolutismo como aquela forma de Governo em
que o detentor do poder exerce este último sem dependência ou
controle de outros poderes, superiores ou inferiores.

Absolutismo Tirania
Capitalismo: Em uma primeira acepção, conceitua-se como
forma particular, historicamente específica, de agir econômico, ou
um modo de produção em sentido estrito, ou subsistema
econômico. Esse subsistema é considerado uma parte de um mais
amplo e complexo sistema social e político, para designar o que não
se considera significativo ou oportuno recorrer ao termo
Capitalismo. Prefere-se usar definições deduzidas do processo
histórico da industrialização e da modernização político-social. Fala-
se, exatamente, de sociedade industrial, liberal-democrática, ou de
sociedade complexa, da qual o Capitalismo é só um elemento,
enquanto designa o subsistema econômico. Uma segunda acepção
de Capitalismo, ao invés, atinge a sociedade no seu todo como
formação social, historicamente qualificada, de forma determinante,
pelo seu modo de produção. Capitalismo, nesta acepção, designa
portanto, uma "relação social" geral.
Colonialismo: indica a doutrina e a prática institucional e
política da colonização. Enquanto colonização é o processo
de expansão e conquista de colônias, e a submissão, por
meio da força ou da superioridade econômica, de territórios
habitados por povos diferentes dos da potência colonial,
Colonialismo define mais propriamente a organização de
sistemas de domínio.
Socialismo: Em geral, o Socialismo tem sido historicamente
definido como programa político das classes trabalhadoras que se
foram formando durante a Revolução Industrial. A base comum das
múltiplas variantes do Socialismo pode ser identificada na
transformação substancial do ordenamento jurídico e econômico
fundado na propriedade privada dos meios de produção e troca,
numa organização social na qual: a) o direito de propriedade seja
fortemente limitado; b) os principais recursos econômicos estejam
sob o controle das classes trabalhadoras; c) a sua gestão tenha
por objetivo promover a igualdade social (e não somente jurídica
ou política), através da intervenção dos poderes públicos. O termo
e o conceito de Socialismo andam unidos desde a origem com os
de COMUNISMO (V.), numa relação mutável que ilustraremos
sinteticamente.
Welfare State: O Estado do bem-estar, ou Estado assistencial, pode ser definido, à
primeira análise, como Estado que garante "tipos mínimos de renda, alimentação,
saúde, habitação, educação, assegurados a todo o cidadão, não como caridade
mas como direito político“. Os anos 20 e 30 assinalam um grande passo para a
constituição do Welfare state. A Primeira Guerra Mundial, como mais tarde a
Segunda, permite experimentar a maciça intervenção do Estado, tanto na produção
(indústria bélica), como na distribuição (gêneros alimentícios e sanitários). A grande
crise de 29, com as tensões sociais criadas pela inflação e pelo desemprego,
provoca em todo o mundo ocidental um forte aumento das despesas públicas para a
sustentação do emprego e das condições de vida dos trabalhadores. Mas as
condições institucionais em que atuam tais políticas são radicalmente diversas:
enquanto nos países nazifascistas a proteção ao trabalho é exercida por um regime
totalitário, com estruturas de tipo corporativo, nos Estados Unidos do New Deal, a
realização das políticas assistenciais se dá dentro das instituições políticas liberal-
democráticas, mediante o fortalecimento do sindicato industrial, a orientação da
despesa pública à manutenção do emprego e à criação de estruturas
administrativas especializadas na gestão os serviços sociais e do auxílio econômico
aos necessitados. Mas é preciso chegar à Inglaterra dos anos 40 para encontrar a
afirmação explícita do princípio fundamental do Welfare state: independentemente
da sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito de ser protegidos,com
pagamento de dinheiro ou com serviços, contra situações de dependência de longa
duração (velhice, invalidez...)ou de curta (doença, desemprego, maternidade. O
slogan dos trabalhistas ingleses em 1945,"Participação justa de todos", resume
eficazmente o conceito do universalismo da contribuição que é fundamento do
Welfare state.
Desobediência Civil: o dever fundamental de cada pessoa obrigada
a um ordenamento jurídico é o dever de obedecer às leis. Este dever é
chamado de obrigação política. A observância da obrigação política por
parte da grande maioria dos indivíduos, ou seja a obediência geral e
constante às leis é, ao mesmo tempo, a condição e a prova da
legitimidade do ordenamento, se weberianamente entendermos por
"poder legítimo" aquele poder cujas ordens são obedecidas enquanto
tais, independentemente de seu conteúdo. Pela mesma razão pela qual
um poder que pretende ser legítimo encoraja a obediência e desencoraja
a desobediência, enquanto que a obediência às leis é uma obrigação e a
desobediência uma coisa ilícita, punida de várias maneiras, como tal. A
Desobediência civil é uma forma particular de desobediência, na medida
em que é executada com o fim imediato de mostrar publicamente a
injustiça da lei e com o fim mediato de induzir o legislador a mudá-la.
Como tal é acompanhada por parte de quem a cumpre de justificativas
com a pretensão de que seja considerada não apenas como lícita mas
como obrigatória e seja tolerada pelas autoridades públicas
diferentemente de quaisquer outras transgressões.

Desobediência Civil Desobediência Comum


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