Políticas Educativas en América Latina:

Notas para la educación en el siglo XXI

Diseño y Maquetado:
Fanny Abarca Argüello.

Primera edición, 2018.

Publicación arbitrada por la Universidad Intercultural de Chiapas.

www.unich.edu.mx

DR © 2018 Universidad Intercultural de Chiapas

Calle Corral de Piedra número 2, Ciudad Universitaria Intercultural,
C.P. 29299, San Cristóbal de Las Casas, Chiapas.

ISBN: 978-607-8671-04-5.

La edición de la obra estuvo a cargo de la Universidad Intercultural de

Chiapas.

Se autoriza la reproducción del contenido de esta obra, siempre y cuando

se cite la fuente.

Hecho en México / Made in Mexico

 A la memoria de Mario Miranda Pacheco 1925-2008
Intelectual, político y educador boliviano.
Latinoamericanista de oficio.

El que sabe su oficio anticipa la experiencia de lo que hace.

Crea en su pensamiento la imagen, modelo o representación,
el acabado y aún la contemplación de lo que realiza.
En la predispoción de responsabilizarnos por los resultados
de la actividad realizada, radica el sentido de
esa expresión tan castiza de “saber de su oficio” (1987).
 Índice
Prólogo

CAPITULO 1. Desafíos de la transición democrática y sus

efectos en la política educativa del siglo XXI
José Humberto Trejo Catalán 15

CAPITULO 2. Políticas Públicas efectivas para

sociedades fragmentadas
Carlos Haefner 49

CAPITULO 3. Primera tarea: ver lo que no se ve

Luis Solari de la Fuente 79

CAPITULO 4. Los objetivos de desarrollo sostenible

(Agenda 2030) y la educación superior
Edgar Jiménez Cabrera 105

CAPITULO 5. PISA. Análisis comparado 2000 a 2015.

Indicios esperanzadores
Juan Carlos Palafox Pérez de Salazar 140

CAPITULO 6. Experiencias en la formación de

docentes creativos
Gerardo Borroto Carmona 187

CAPITULO 7. El rol inesperado de las artes en la

educación inclusiva
Mario Arenas Navarrete 207
 Prólogo
El propósito de este libro, originalmente consistía en anticipar los temas
que marcarían la agenda de las reformas educativas que se discuten en los
países de América Latina hacia el final de esta segunda década del siglo
presente, en la medida que su impacto será determinante para el desarrollo
de las libertades y de la cultura de la paz, entendida como prosperidad
compartida en un ambiente de legalidad, tolerancia y civilidad.

Sin embargo, el diálogo con los colegas, su experiencia, su entusiasmo hacia

el tema, nos llevó por otros horizontes… nos llevó –como coordinadores
de la obra– a repensar en el contexto, el macro-sistema en que se desarro-
llan nuestros sistemas educativos nacionales y donde América Latina cobra
especificidad y sentido. De manera que ésta no se reduzca a una noción
geográfica, a una mera coincidencia, sino a una esencia que compartimos,
que nos define y nos da sentido. América Latina –nos dice Mario Miranda
Pacheco–

…no es sólo un concepto, una construcción intelectual, (…) una masa geo-
gráfica poblada y moldeada por la naturaleza y la cultura occidental […] es y
representa lo que hemos conservado y lo que hemos llegado a ser en el curso de
la historia [es, lo que] tenemos que transformar (Miranda, 1997, p. 36).

De ahí que decidimos identificarnos como latinoamericanistas, desde un

oficio y un quehacer común que nos hermana en el origen y en el propósito
compartido de contribuir, desde la modestia de nuestras aportaciones, al
desarrollo educativo de nuestros pueblos; sin rutas previas, sino desde la
preocupación mayor y el interés de cada uno de los investigadores que ge-
nerosamente participaron en la construcción de este volumen.

En este sentido, bajo la convicción de que la educación es, en esencia, una

tarea ética y política, en el Capítulo I Humberto Trejo se interroga sobre la

| 10 | X
interacción de la educación y la política en la segunda década del presente
siglo, cuando los procesos de transición democrática detonados en el ocaso
del siglo anterior: i) comienzan a declinar para dar paso a nuevos autorita-
rismos, ahora soportados en bases electorales mayoritarias, pero empeñados
en estrechar las libertades ciudadanas; así como, ii) a modelos difíciles de
etiquetar pero que parecen ubicarse en el extremo opuesto, donde nuevos
líderes se rebelan contra las prácticas de élites que, desde las instituciones
de la democracia, abusaron mezquina y sistemáticamente del poder.

El ocaso de “la tercera ola democrática” deberá dar paso a (y apoyarse en)
una nueva generación de reformas educativas que trasciendan el paradigma
de la “educación escolar”, y reconozcan la extraordinaria dimensión de los
desafíos y oportunidades que representa pensar la educación para formar a
las mujeres y hombres que estarán y serán Latinoamérica por lo que resta
del siglo.

Carlos Haefner en el Capítulo II hace una narrativa ágil, fresca y pertinen-

te del tránsito de la modernidad a la postmodernidad como desafío para
reconocer las nuevas pautas culturales y repensar la educación en el siglo
XXI. Un tránsito donde la tensión se presenta en el individuo y sus propios
afanes y contradicciones, donde la educación se desarrolla en un contexto
de incertidumbre que, sin embargo, no la hace menos necesaria, sino nece-
sariamente distinta.

Frente a los nuevos desafíos que impone la desigualdad económica, la ex-

clusión social y la postmodernidad –cargada, como está, de desencanto,
de miedos y soledad– la educación cobra un sentido aún mayor, nos dice
Haefner, en tanto “dispositivo modernizador del Estado” a través del cual
es posible generar y redistribuir capacidades individuales e institucionales,
que contribuyan a elevar la calidad de la gestión púbica, la igualdad y la
cohesión social.

XI | 11 |
En el Capítulo III Luis Solari analiza otra transición compleja poco abor-
dada como tal en los textos sobre política educativa: la transición geopolíti-
ca de América Latina tras el fin de la Guerra Fría, con la emblemática caída
del Muro de Berlín en 1989. Más allá del alineamiento –históricamente
determinado– de la región con la hegemonía de los Estados Unidos, la
nueva geopolítica acercó a la región una amplia gama de oportunidades
para abrir sus economías y jugar un papel distinto en el mundo multipolar
que se ha gestado bajo el impulso de la liberación del comercio internacio-
nal, a cuyo servicio se alinearon las políticas e instituciones educativas.

Sin embargo, como era previsible, la boom de la apertura como “motor del
progreso” para la región, ni ha sido perfecto ni será eterno: sus beneficios
incrementaron la desigualdad dentro de los países –lo que genera tensio-
nes sociales, desgaste institucional y violencia– y comienza a imponerse
un discurso neo-proteccionista que puede descarrilar a medio camino la
apuesta que hicieron muchos de nuestros países por ese modelo y que aún
puede llegar a buen término, si se toman las decisiones correctas “América
Latina… podría convertirse en el territorio de mayor valor estratégico del
planeta”, concluye Solari.

Hacer la tarea, tomar decisiones informadas y, en consecuencia, correctas

implica también tener un horizonte-meta y una agenda para alcanzarlo.
De esto se trata precisamente el Capítulo IV donde pretendemos identi-
ficar –como su título lo indica– los desafíos de la educación superior para
articularse a las necesidades de desarrollo de nuestros países conforme a los
objetivos para el desarrollo sostenible que marca la Agenda 20-30.

La educación superior requiere transformarse para permitir a América Lati-

na “navegar en un marco de competitividad creciente, en una nueva estruc-
tura productiva del mundo y con nuevos enfoques sobre la educación…”.
Para lograrlo, las universidades de la región no deben ser vistas como es-

| 12 | XII
pacios para la transmisión de conocimientos, sino para indagar los grandes
desafíos de nuestras sociedades y anticipar las respuestas para enfrentarlos
exitosamente, para hacer de esta una plataforma de desarrollo con equidad.

Por su parte, Carlos Palafox presenta en el Capítulo V un análisis de los re-

sultados obtenidos en la prueba PISA (Programa para la Evaluación Inter-
nacional de Alumnos, por sus siglas en ingles) que aplica cada tres años la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y
que se ha convertido, por mucho, en el principal referente internacional de
la eficacia de los sistemas internacionales en términos del logro educativo
de los estudiantes en el nivel básico (aunque la prueba no se propone medir
dominios curriculares, sino competencias y habilidades).

Frente al enorme peso mediático alcanzado por este ejercicio, Palafox se

propone, con éxito, “Hacer algunas puntualizaciones relacionadas con cier-
tos mitos y realidades que se suscitan a partir de este programa… ”, para
lo cual compara los resultados de PISA con los indicadores del Índice de
Desarrollo Humano (IDH) a fin de identificar variaciones respecto de los
resultados educativos “esperables” de acuerdo al nivel de desarrollo de los
países que analiza.

No podemos hablar de los desafíos de la educación, sin dar un lugar rele-

vante a los docentes y lo que se espera de ellos en la transformación edu-
cativa. Gerardo Borroto problematiza el tema de la creatividad “como una
competencia necesaria en la formación docente, la cual debe ser parte in-
tegral en los procesos de cambio y reforma educativa de cara a los retos
que impone la dinámica económica y social de nuestro siglo”. Un texto
que propone una “didáctica desarrolladora” y que aporta herramientas para
comprender el valor de las competencias creativas, como parte central de la
agenda educativa para el siglo XXI, en la transición del ser y el quehacer del
docente, como agente fundamental de los procesos educativos.

XIII | 13 |
En el mismo sentido, Mario Arenas aporta sobre la relevancia de la educa-
ción inclusiva y la educación artística para la educación del siglo XXI. Áreas
periféricas que deben reconocerse como centrales en la medida que la edu-
cación igualitaria, humanizante, liberadora, competitiva, eficaz y creativa
–que se ha delineado en los capítulos anteriores– es inclusiva, o no será. La
educación liberadora, crítica y descolonizante que requiere América Latina
para situarse en el presente tiene en la creatividad militante del profesor
Arenas, que aporta y documenta una propuesta estética, “una intervención
artístico-científica” cuyo propósito educativo fue propiciar la inclusión cul-
tural y “quebrantar la invisibilizada colonialidad en que nos encontramos”.

Agradecemos a cada uno de los colegas su entusiasmo y aportación que re-

fleja además el interés y los temas de las distintas instituciones académicas
y de investigación donde se desarrollan, y la impronta rica y diversa de sus
nacionalidades. Deseamos que este texto tenga una amplia difusión, gracias
a la generosidad de la Universidad Intercultural de Chiapas, México, que
lo publica y permite circularlo libremente por los medios electrónicos al
alcance, para beneficio de estudiantes, docentes e investigadores que pue-
dan caer en la tentación de asumirse también como latinoamericanistas por
convicción y oficio. Enhorabuena.

José Humberto Trejo Catalán

Rector del Centro Regional de Formación Docente e Investigación Educativa

| 14 | XIV
Desafíos de la transición democrática y sus efectos en
la política educativa del siglo XXI
José Humberto Trejo Catalán

Resumen

El presente trabajo se interroga sobre la pertinencia de las reformas educa-

tivas realizadas en América Latina entre el final del siglo XX y el inicio del
XXI, en un contexto de transición democrática generado por la sociedad y
la economía del conocimiento que se expresan en nuevas formas de partici-
pación y nuevas lógicas de acción de parte de los actores políticos y sociales.
Además, se valora la eficiencia y eficacia de dichas reformas en el entorno
marcado por el desencanto, y posible agotamiento, de los regímenes im-
pulsados por “la tercera ola democrática” de los años noventa y las políticas
neoliberales que acompañaron este proceso.

Palabras clave: transición democrática, reforma educativa, finalidad de la

educación.

Antecedentes

La distancia que requerimos para mirar las transformaciones sociales desde

una perspectiva histórica, permite ahora ponderar de manera más clara la
dimensión del cambio anidado en los procesos de transición democrática1
1 Entendiendo por ello el paso de un régimen autoritario a una democracia estable,
como un proceso que sigue los axiomas desarrollados por Robert Dhal: “ [primero] la pro-
babilidad para que el gobierno [autoritario] tolere una oposición [democrática] aumenta en
la medida que aumente el supuesto costo de su supresión; segundo, que la probabilidad
que [el gobierno autoritario] tolere una oposición aumenta en la medida que decrecen los
costos supuestos de su tolerancia [a la oposición democrática] y, tercero, que cuanto mayor
sea el costo de la supresión [de la oposición] sobre el costo de la tolerancia, tanto mayor será
la posibilidad de [transitar hacia] un régimen competitivo democrático” (Linz, 1971, p. 20).

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que se gestaron en América Latina hacia el final del siglo XX. En el caso
que nos ocupa, de los procesos que siguieron a: i) el colapso de la dictadura
militar en Argentina (1976-1983), luego del lamentable intento por recu-
perar las Malvinas; ii) el final de la prolongada dictadura militar en Brasil
(1964-1985); iii) el agotamiento de la dictadura chilena (1973-1990) y su
salida por la vía del referendo; y, finalmente, iv) la crisis del arreglo autorita-
rio en México (1929-2000), sustentado en la simulación de elecciones que
no cumplían dicha función.

Con las diferencias propias de cada país, estos acontecimientos impulsaron

transiciones que, luego de tres décadas, parecen avasalladas por una amplia
insatisfacción social respecto a la actuación de los políticos tradicionales y
sus partidos, para dar paso a nuevas agendas, nuevas formas de participa-
ción y nuevas lógicas de acción, lideradas desde fuera de los sistemas de
partido, al menos, tal como existían durante el arranque de este proceso.

Sin pretender asumir una posición catastrofista frente al desencanto con la

democracia –que notoriamente gana terreno en las sociedades latinoame-
ricanas– y al agotamiento -también evidente- de las instituciones gestadas
para y desde los procesos transicionales, es innegable que estas amenazas a
las libertades políticas han crecido en la región…

América Latina inició, hace poco más de 30 años, su época más brillante con la
recuperación de la democracia en todos los países de la región (…) [misma que]
puede darse por concluida en 2018, en un contexto en que al menos dos países
de la región [además de Cuba] dejan de cumplir abiertamente con las reglas
mínimas que exige un régimen democrático: Venezuela y Nicaragua (Lagos,
s.f., p. 3).

Lo que ocurre en estos países no son datos aislados, sino síntomas de ago-
tamiento o malestar de la democracia, como:

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 a) La personalización del poder político como en Bolivia, Nicaragua y
Venezuela, donde está permitida la reelección presidencial inmediata e
indefinida;
b) La naturalización de la corrupción en todos los niveles de los siste-
mas políticos de muchos países de la región: sólamente por los sobornos
de la constructora brasileña Odebrecht “nueve presidentes de América
Latina, se han visto involucrados […] Estos hechos y acusaciones han
dañado las democracias de la región, deslegitimando el poder político, y
malogrando la imagen de la política” (Lagos, s.f., p. 11);
c) Como consecuencia de lo anterior, el desprestigio de la política y los
partidos políticos, lo que abre paso a la búsqueda de opciones fuera de
los sistemas de partido tradicionales, tal es el caso, por ejemplo: i) del
triunfo en México (2018) del Movimiento de Regeneración Nacional
(MORENA), apenas en la segunda elección federal en que participó;
ii) el de Jair Bolsonaro, en Brasil (2018), quién alcanzó la presiden-
cia presentándose como candidato del Partido Social Liberal, luego de
transitar casi una decena de partidos políticos durante las tres décadas
anteriores; y iii) de Mauricio Macri, en Argentina (2015), quien llegó a
la presidencia desde un movimiento político emergente: “Cambiemos”.

El ciclo iniciado por outsiders2 -empresarios, gerentes, militares, un rector y

hasta un obispo-: Fernando Collor de Mello en Brasil (1990-1992), Carlos
Saúl Menem en Argentina (1989-1999), Alberto Fujimori en Perú (1990-
2000), Hugo Chávez en Venezuela (1999-2013), Vicente Fox en México
(2000-2006) y Fernando Lugo en Paraguay (2008-2012), entre otros, dio
paso en la segunda década del siglo XXI a nuevas generaciones de políticos
provenientes desde fuera de los sistemas de partido tradicionales, apoyados

2 Son políticos que emergen desde fuera del sistema y se hacen conocidos ante
la opinión pública en esferas no políticas, como los medios de comunicación y la vida mili-
tar. “Charles Kenney incluye en esta definición mínima a «aquellos [políticos] que rompen
con sus viejos partidos y forman nuevos»; y a aquellos que provienen de movimientos
independientes locales que alcanzan notoriedad nacional” (Meléndez, s.f., p. 1).

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en personalidades, prácticas y narrativas disruptivas con relación a los siste-
mas políticos que les antecedieron.

Hoy prevalece una intuición contradictoria acerca de la vitalidad de nues-

tros sistemas políticos: por una parte, existe claramente una insatisfacción
frente a los resultados de “la ola democrática”, al punto que se hace eviden-
te la necesidad de encontrar nuevos actores en las fronteras del sistema3;
sin embargo, también se reitera la confianza a la mecánica electoral como
la fórmula más aceptable para la renovación del poder.

Frente a estas señales y a la tendencia de convertir en autoritarios a regíme-

nes electos democráticamente, parece abrirse un nuevo ciclo político cuyas
bases y propósitos aún no son evidentes. Es por ello que resulta pertinente
comenzar a mirar desde una perspectiva de largo aliento (histórica) este
periodo donde la reforma de la educación y los sistemas educativos han ocu-
pado un espacio relevante en los procesos políticos y sociales de la región.

Continuidad o cambio: política y educación

La educación tiene un doble propósito, al parecer contradictorio: i) como

mecanismo de reproducción del conocimiento, los valores y prácticas que
la sociedad estima valiosos; pero también, ii) como espacio para la gene-
ración y renovación de estos mismos conocimientos. La aceleración del
tiempo –el rasgo que describe la época actual “en su totalidad” (Concheiro,
L. 2016)– determina la caducidad de la información y del conocimiento y
cuestiona fuertemente el papel del sistema educativo: sus fines, sus alcances
y sus medios.

3 Para Mayorga, este fenómeno se enmarca en un contexto de auge de regíme-

nes neopopulistas que surgen a raíz de la crisis democrática de la región, en el cual, el
líder anti-político juega un rol fundamental, debido a la crisis de gobernabilidad y la de-
clinación y profunda fractura de los sistemas de partidos (Cogollos, s.f.).

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La respuesta a estos cuestionamientos tiene una doble dimensión: por un
lado, desde el campo de las ciencias de la educación (renovadas durante
las pasadas tres décadas); pero también, desde el campo de la reflexión y
la acción política. Así, en el arranque del siglo XXI la revisión del ¿qué?,
el ¿para qué? y el ¿cómo? de la educación ha cobrado una relevancia cada
vez mayor en la producción académica y la agenda pública. Dentro de los
temas fundamentales en esta discusión, prevalecen algunas preocupaciones
centrales:

a) La calidad de los aprendizajes (relevancia, pertinencia, eficacia, senti-

do crítico) con relación a cada estudiante: “el impacto directo en su tra-
yectoria educativa, así como en sus oportunidades de desarrollo personal
y social” (García, et. al., 2011);
b) La equidad de las políticas educativas y un ejercicio amplio, pleno e
incluyente del derecho a la educación, a partir de la organización y la
gestión de los sistemas educativos nacionales, los cuales bien podrían
considerarse componentes inherentes a la calidad educativa, menciona-
da en el punto anterior; y,
c) El papel de los sindicatos y las organizaciones docentes en las refor-
mas educativas.

La atención de estos temas se desarrolla en un contexto marcado por la

redefinición de lo público y lo privado; la distribución de responsabilida-
des y tareas entre el Estado y el mercado; nuevas definiciones y dinámicas
entre el interés individual y el interés colectivo; así como la tensión entre
lo global y lo local en los campos de la economía y la cultura. Todo esto,
como coordenadas y desafíos para el diseño e implementación de políticas
públicas que, como tales, se ajusten a los propósitos y los procedimientos
democráticos (Parsons, W. 2007).

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Como correlato de lo anterior, la educación y los sistemas educativos gene-
raron una dinámica propia en el marco de lo que Stiglitz (2003 citado por
Tedesco, 2007, p. 92) denominó “nuevo capitalismo”:

Si bien estos cambios se refieren al conjunto de las políticas sociales y econó-

micas, en el caso específico de la educación pueden agruparse en cinco grandes
puntos: (i) la demanda de sentido y la dificultad para cambiar los sistemas edu-
cativos en el contexto del “nuevo capitalismo”, (ii) el nuevo papel del Estado,
(iii) la escasez de recursos y el exceso de demandas, (iv) la revalorización de la
dimensión pedagógica del cambio educativo y (v) la tensión entre consenso y
conflicto para la definición de estrategias de acción educativa.”

Por otro lado, nuestros sistemas educativos –al igual que los sociales, eco-
nómicos, culturales y políticos– fueron interpelados por la emergencia y el
desarrollo de la sociedad del conocimiento, marcada por:

i) La influencia creciente de las tecnologías digitales en la educación

–las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC), del
aprendizaje y el conocimiento (TAC) y del empoderamiento y la par-
ticipación (TEP) y la Sociedad en Red, conceptualizada por Castells
(2005)–, que introdujeron cambios profundos en todos los órdenes del
proceso educativo;
ii) La labilidad del conocimiento y las prácticas sociales y culturales, la
modernidad líquida a la que se refiere Bauman (2013), donde “el peso
de la construcción de pautas y la responsabilidad del fracaso, caen prin-
cipalmente sobre los hombros del individuo” y prevalece “la destrucción
creativa” como modo de ser de “la vida líquida” (2013), lo que implica un
desafío a la educación pública como proceso de transmisión y reproduc-
ción de la sociedad;
iii) El “socavamiento del Estado de Bienestar” (Bodemer, 1998), y sus
implicaciones en la política educativa como mecanismo de igualación
social; y

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 iv) El cuestionamiento y la búsqueda de sentido de las organizaciones
sindicales en la sociedad y la economía del conocimiento, marcadas cada
vez más por organizaciones horizontales y estructuras productivas flexi-
bles, a diferencia de las instituciones que prevalecieron a lo largo del
siglo XX.

En este periodo destaca también el papel de las organizaciones docentes,

sindicatos y colegios, i) en el ámbito de las políticas públicas (policy) donde
el papel de los sindicatos y demás organizaciones docentes desempeñan
un papel fundamental como profesionales de la educación, cuya prepara-
ción y compromiso es determinante para la calidad del sistema educativo;
y, ii) en el ámbito de la lucha por el poder (politics), donde su capacidad
de organización, movilización, adhesión e influencia gremial en el espacio
político-electoral, les ha convertido en actores políticos de primer orden.

La transición democrática implicó que los docentes y los Sistemas Educa-

tivos Nacionales (SEN) ahora, y en lo sucesivo, no podían ocuparse sola-
mente de gestionar la educación, sino también deben enfrentar y resolver
un nuevo ambiente social con relación a la educación y la escuela pública.
Todo ello para favorecer, mejores condiciones para la calidad de los servi-
cios educativos.

Pero la práctica docente también se ha visto marcada por una creciente

desvalorización que se refleja en la reducción de los sueldos, además de
otros factores que han hecho cada vez más compleja y demandante esta
profesión (Gavilán, 1999):

• Multidimensionalidad: el aula es un espacio ecológico en el que tie-

nen lugar una gran cantidad de acontecimientos y tareas diferentes.
• Simultaneidad: suceden muchas cosas al mismo tiempo.
• Inmediatez: existe un ritmo rápido en las experiencias en las aulas.

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 • Imprevisibilidad: en el aula existen hechos no previstos.
• Publicidad: todo lo que ocurre en el aula es público, es decir, lo pre-
sencian el docente y los estudiantes y, a través de ellos, llega al resto del
personal docente y a las familias.
• Historia: existe una continuidad a lo largo del ciclo lectivo que pro-
duce una acumulación de experiencias y rutinas.

En el juego de estas tensiones se ha definido, en buena medida, el sentido y

alcance de las reformas y las políticas educativas recientes.

Desafíos de la transición democrática y sus efectos en la

política educativa

Hace tres décadas Latinoamérica fue parte de lo que Huntington (1994)

llamó “La tercera ola” de expansión de la democracia a lo largo y ancho del
planeta. Con ello, hacía referencia al proceso que marcó el final de un largo
ciclo de regímenes que, desde mediados del siglo pasado, estuvieron carac-
terizados por autoritarismos de toda índole: carismáticos o violentos, mili-
tares o civiles, derechistas o izquierdistas, burlescos o sombríos, religiosos o
paganos… autoritarismos que muchas veces se presentaron con cinismo y
crudeza, como dictaduras militares violentas; mientras que en otras ocasio-
nes, lo hicieron como movimientos carismáticos, con el respaldo –supuesto
o efectivo– de las masas… pero siempre y sistemáticamente, para poner el
poder al servicio del interés de unos cuantos.

Esta ola democrática marcó la apertura de los años noventa, pero comenzó
un poco antes, con los gobiernos transicionales de Raúl Alfonsín en Argen-
tina (1983-1989) y de José Sarney en Brasil (1985-1990), los cuales proce-
saron la salida de sendas dictaduras militares para establecer democracias,
lo mismo que Patricio Aylwin en Chile (1990-1994). Por su parte, México

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transitó de un sistema de partidos hegemónico y no competitivo a otro,
pluralista y competitivo, bajo el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000).

Podemos sumar a este recuento las transiciones que ocurrieron en un gran

número de países latinoamericanos que, con la notable excepción de Cuba,
superaron diversas formas de autoritarismo, para constituir Estados Li-
berales Democráticos (ELD) o, como otros prefieren llamarlos, Estados
Sociales y Democráticos de Derecho (ESDD), dependiendo si se pretende
poner el énfasis en la narrativa de “la libertad” o de “la justicia”.

En todo caso, resulta innegable que la democratización de los sistemas

políticos de la región tuvo implicaciones de la mayor trascendencia en la re-
lación entre gobernados y gobernantes, donde los primeros buscaron poner
las instituciones del Estado al servicio de la sociedad: del demos que, con-
vertido en cuerpo electoral, recuperaba o ejercía por primera vez el poder
de elegir a sus autoridades, de reclamar derechos inherentes a la persona
humana y de poner las leyes y las instituciones públicas como mecanismos
efectivos de control de los gobernantes. Esta era, grosso modo, la promesa
mínima que auspiciaba el advenimiento de la democracia en el fin del siglo
XX latinoamericano.

Se daba por hecho que, más allá de los aspectos formales de la democracia
(elecciones libres, competitivas, legales y justas), se desarrollarían valores y
prácticas que darían una base social y un contenido ético al cambio de régi-
men, para garantizar el funcionamiento de nuevas y saludables poliarquías
(Dhal, 1999), donde…

…además de la responsabilidad “vertical” de los gobernantes con los gobernados

(…), se requiere una responsabilidad “horizontal” de los funcionarios públicos
entre sí; esto constriñe al poder ejecutivo y contribuye así a proteger el constitu-
cionalismo, el imperio de la ley y el proceso de deliberación. (Diamond, 1997).

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Sin embargo, cada vez es mayor la distancia entre a) la democracia “for-
mal”, centrada en el desarrollo de procedimientos electorales aceptables y
en sistemas de partidos competitivos; y b) la democracia “sustancial”, ba-
sada en principios liberales como el iusnaturalismo y en el imperio de la
ley (Estado de Derecho), para garantizar: i) las libertades individuales, ii)
los derechos civiles y iii) los derechos humanos. Lo que genera una tensión
cada vez mayor entre “los políticos” y “sus representados”, en la medida que
el “ideal democrático” se desbordaba en el discurso y el imaginario social
como panacea, mientras que “la democracia real” muestra sus limitaciones
y flaquezas en sociedades cuya desigualdad y exclusión apenas permiten el
desarrollo de ciudadanos informados, cívicos y participativos.

En medio de estas tensiones, cabe preguntarse ¿podría darse una “demo-

cracia liberal” congruente con sus principios y valores en sociedades fuerte-
mente marcadas por la desigualdad y la exclusión?

El curso de los acontecimientos apunta claramente en sentido negativo.

Como uno de tantos argumentos atendibles sobre esta paradoja, Göran
Therborn (2016, p. 78) recupera la advertencia de Kuznets “sobre la posibi-
lidad de que la industrialización de los países subdesarrollados pudiera ser
aún más traumática, desigualitaria y sociopolíticamente disruptiva que las
industrializaciones más tempranas…”. Los datos sobre el incremento de la
desigualdad en América Latina durante los últimos treinta años parecen
confirmar esta intuición:

La desigualdad es una característica histórica y estructural de las sociedades

latinoamericanas y caribeñas, que se ha mantenido y reproducido incluso en
períodos de crecimiento y prosperidad económica (Comisión Económica para
América Latina y el Caribe [CEPAL], 2016, p. 15).

La región experimentó un periodo sostenido de crecimiento económico

durante los primeros lustros del nuevo siglo, que permitió impulsar políti-

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cas intencionadas para incrementar la igualdad y promover la inclusión, lo
que redujo la pobreza del 43.9%, en 2002, a 28.2% en 2014 y la indigencia
del 19.3% al 11.8% en el mismo periodo (CEPAL, 2016, p. 29); sin embar-
go, el estudio que aporta estos datos afirma también lo siguiente:

A pesar de estos avances, persisten altos niveles de desigualdad, que conspiran

contra el desarrollo y son una poderosa barrera para la erradicación de la pobre-
za, la ampliación de la ciudadanía y el ejercicio de los derechos, así como para
la gobernabilidad democrática (CEPAL, 2016, p. 29).

Para contribuir a superar esta condición estructural de la desigualdad, la

exclusión y la pobreza desde la arquitectura democrática que se gestó en
los noventa, era indispensable educar a la sociedad para generar ciudadanos
libres, informados, independientes y participativos. Con referencia al caso
de México –aplicable a otros países de la región– cabe afirmar que…

Ese ciudadano no existía, pero había que formarlo con celeridad para hacer
viable la gran apuesta democrática del país, por lo que el diseño de la transi-
ción consideraba la necesidad de detonar procesos de educación democrática
amplios y permanentes, como una de sus principales estrategias. Lo que estaba
en juego no era sólo la posibilidad de que los votos ciudadanos se contaran con
pulcritud y certeza para definir los espacios de representación y autoridad po-
lítica, sino que detrás de esos sufragios existieran conciencias y voluntades que
les dieran respaldo y sentido (Trejo, 2012).

Como señalamos anteriormente, se planteó la necesidad de realizar cam-

bios relevantes en la educación y los sistemas educativos, que se correspon-
dieran con la apertura y liberación política, económica, social y cultural.

La educación es el proceso social que reproduce y establece los saberes,

conductas, valores y capacidades que se pretenden pasar de una generación
a la siguiente. Esta fase tiene lugar en tres espacios no sólo distintos, sino

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también contradictorios, como lo son la escuela, la familia y los medios de
entretenimiento, principalmente la televisión4.

La educación y los sistemas educativos han tenido un papel principal en

este proceso: a) contribuyendo a la comprensión del cambio e instalan-
do nuevas prácticas y valores en la sociedad, b) generando las competen-
cias ciudadanas indispensables para vivir en democracia y, c) vinculando
las libertades políticas con las oportunidades económicas capaces de poner
en línea la democracia liberal con el desarrollo económico, y éste con los
principios de inclusión y equidad que hagan de la educación, fundamen-
talmente, un ejercicio de habilitación de derechos para el desarrollo de las
libertades que nos significan como seres humanos.

En este cambio tiene lugar y pertinencia el incremento de la participación

de los ciudadanos en la toma decisiones y la construcción de consensos, es
decir, el desarrollo de relaciones entre el Estado y la ciudadanía en el marco
de la gobernanza, en medida que “la gobernanza requiere (…) una sociedad
civil fuerte y organizada,… un fuerte compromiso cívico y un considerable
nivel educativo.” (Mayntz, 2001 citado en Parra y Chávez, 2016, p. 68), de
manera que, “la deficiencia del sistema educativo, la exclusión y el rezago
educativo” son barreras para el desarrollo de espacios de participación y la
práctica de la gobernanza y, en consecuencia, para alcanzar gobiernos de
mayor calidad en términos de eficacia, eficiencia, honestidad y compromiso
con los valores de la democracia.

4 Sobre este último punto –que no es menor, aunque suela pasarse por alto–, se
hace respecto de la educación en Argentina, una advertencia atendible para todos nues-
tros países: “Los empresarios (…) no pueden continuar con el doble discurso de reclamar
una cultura del esfuerzo y financiar los programas de televisión basura que impacta di-
rectamente en la socialización de las nuevas generaciones” (Tedesco, 2012, p. 147)

| 26 |
La transición de la educación

De la misma forma que podemos hablar de una transición en el sistema

político, cabe hacerlo de la transición en los sistemas educativos de la re-
gión. La vinculación entre democracia y educación tuvo su expresión en
un ciclo de reformas educativas que corrieron de la mano de la apertura
política para poner “las bondades de la educación pública” al servicio de los
cambios políticos descritos anteriormente.

Un primer paso, que se desarrolló con intensidad en cada país, fue la revi-
sión de los fines y los medios de la educación y los sistemas educativos de
América Latina, en la medida que “la educación siempre posee una finali-
dad y adquiere un sentido que viene de fuera de ella misma y que responde
al tipo de sociedad que queremos” (García-Huidobro y Falabella, 2013, p.
23), dicha finalidad, a decir de estos mismos autores, puede referirse: i) al
desarrollo personal integral de los educandos, ii) a su formación como ciu-
dadanos y la formación de una sociedad cívica y participativa, y iii) al desa-
rrollo de las capacidades productivas personales y colectivas en el contexto
de la sociedad del conocimiento a fin de lograr, a partir de la educación,
una “transformación productiva con equidad [social]” (García-Huidobro y
Falabella, 2013, p. 23).

Aunque puede resultar complejo tratar de articular en un mismo objetivo

los fines antes mencionados, esta complejidad sintetiza acertadamente los
términos del debate que se desarrolló en el resto de los sistemas educativos
que nos ocupan. En todo caso, la transición educativa que acompañó a la
transición democrática puede ser analizada desde la politología –tomando
como referencia los ejes propuestos por Huntington (1994) con relación a
las transiciones políticas– para comprender mejor la forma en que los sis-
temas educativos se alinearon en la región a las nuevas instituciones de la
democracia (Trejo, 2015):

| 27 |
 • El ejercicio de la autoridad en los sistemas educativos transitó del au-
toritarismo a la corresponsabilidad y el consenso (gobernanza), con una
participación cada vez mayor de diversos actores sociales: jefes de fami-
lia, actores políticos, empresarios, instituciones educativas, investigadores
educativos y organizaciones no gubernamentales (ONG), entre otros.
• Los fines de los sistemas educativos transitaron del incremento de la
cobertura al de la calidad, medida con base en pruebas estandarizadas
internacionales.
• Se pasó de la lógica del Estado Educador (Reimers, 2000) que deter-
minaba unívocamente los contenidos, métodos y programas educativos,
a la de atender una sociedad demandante de más libertades y, en con-
secuencia, de mejores servicios educativos; crítica, insatisfecha y cada
vez en mayor medida deseosa de participar para gestionar sus diversos
intereses y perspectivas.

El modelo para el cambio educativo fue la propuesta de “Educación para

todos” planteada en Jomtiem, Tailandia (1990) y que aún sigue vigente.
Alrededor de ésta, se formularon políticas para incrementar la pertinencia,
la calidad, la equidad y la eficiencia de los sistemas educativos nacionales
(SEN); y tuvieron en común las siguientes orientaciones generales (Loyo,
2018): i) la descentralización; ii) el incremento de la participación social en
la educación de actores diversos y no sólo el magisterio; iii) extensión de
los ciclos de educación obligatoria; iv) la profesionalización docente, reglas
para su ingreso y promoción, y el desarrollo de sistemas de incentivos; v) la
gestión escolar, vi) el desarrollo de sistemas de información educativa; y, vi)
la búsqueda de la equidad educativa.

En síntesis, este ciclo de reformas educativas se centró en “la calidad, la

gestión, en la pedagogía, el currículo y sistemas de evaluación” (Martinic,
2001, p. 7 citado en Centro de Cooperación Regional para la Educación
de Adultos en América Latina y El Caribe [CREFAL], 2017a, p. 16). La

| 28 |
implementación de estas orientaciones encontró su máxima justificación
en la consolidación de sistemas educativos con calidad, la cual ha sido una
categoría particularmente difícil de objetivar. No obstante, las reformas de
los noventa, como las que actualmente se desarrollan, han tenido y mantie-
nen como referente principal documentos internacionales que reflejan un
consenso mundial sobre el derecho a la educación y su vinculación con el
desarrollo:

…pactos mundiales que, teniendo como base e inspiración la Declaración Uni-

versal de Derechos Humanos (1948), se han suscrito en estos años: desde la
Convención sobre los Derechos del Niño (1989), pasando por la Declaración
Mundial sobre Educación para Todos ( Jomtien, 1990), la Conferencia Mun-
dial sobre Necesidades Educativas Especiales: Acceso y Calidad (1994), hasta la
Cumbre del Milenio (llevada a cabo en el año 2000) y, posteriormente, la cons-
trucción de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. (Instituto
Nacional para la Evaluación de la Educación [INEE], Gaceta, 2018, p. 3).

De ahí que las agendas gubernamentales educativas de la región presentan

una larga lista de puntos en común (Blanco, 2014):

• Aumentar la cobertura y mejorar la calidad de la educación de la

primera infancia que se brinda a los grupos en situación de mayor vul-
nerabilidad.
• Asegurar la progresión oportuna y la conclusión universal de la edu-
cación primaria y secundaria.
• Eliminar las diferentes formas de discriminación para hacer efectivo
el derecho a la educación.
• Mejorar la calidad de los procesos educativos y entornos de apren-
dizaje para cerrar las brechas en el acceso y la apropiación del conoci-
miento.
• Invertir más en los docentes y desarrollar políticas que integren la
formación inicial y en servicio, la inserción laboral y condiciones ade-

| 29 |
 cuadas de trabajo.
• Desarrollar sistemas de apoyo que colaboren con las escuelas y do-
centes en la atención a la diversidad del alumnado.
• Fortalecer los sistemas integrales de protección y promoción social.
• Democratizar el acceso al uso de las Tecnologías de la Información y
la Comunicación (TIC).
• Aumentar la inversión y hacer más equitativo el gasto público en
educación.
• Desarrollar sistemas de información desagregada por factores de
exclusión.

Estos ejes señalan dos rutas de atención: a) las desigualdades educativas en

términos de acceso, permanencia y aprendizaje; y b) el diseño de una po-
lítica educativa con un enfoque de equidad e inclusión (Cevallos y López,
2018). Estos puntos comunes presentan retos no superados desde el primer
ciclo de reformas educativas, desarrolladas en la década de los noventa, y
el segundo ciclo de reformas educativas, realizadas en la segunda década
del siglo XXI. Si bien las políticas de los noventa “permitieron aumentar
la cobertura e introducir nuevas modalidades e instrumentos de gestión
(descentralización, medición de resultados, etc.)” (Tedesco, 2007, pp. 92-
93), no consiguieron:

• Mejorar la eficacia social de la educación (Ratinoff, 1995).

• Aún hoy, limitan “el derecho a una educación de igual calidad” (Blan-
co, 2014, p. 12).
• No tuvieron los impactos esperados en el proceso de enseñan-
za-aprendizaje que se desarrolla en las aulas y escuelas (Tedesco, 2007).

De manera que las políticas educativas desarrolladas en la década de los

noventa tuvieron obstáculos que no pierden actualidad y permanecen como
retos a los que el diseño de las reformas educativas debe prestar atención,

| 30 |
“la regresividad de la distribución del ingreso, las desigualdades, las barreras
sociales y la heterogeneidad cultural de la población.” (Ratinoff, 1995, p. 20).

En este sentido, los sistemas educativos en América Latina presentan de-

safíos similares, de una complejidad muy alta, que en los hechos interactúa
y dialoga con la complejidad de los sistemas económico y social; lo cual,
como advertimos en las primeras líneas, cuestiona la operación y la legiti-
midad de los sistemas educativos de la región, en la medida que:

[i)] la educación no está logrando revertir la situación de desventaja con que

llegan los alumnos a la escuela (…); [ii)] aquellos que provienen de los hogares
de menores ingresos, viven en la zona rural, pertenecen a pueblos originarios o
afrodescendientes y presentan alguna discapacidad, se encuentran en una situa-
ción de desigualdad en todos los indicadores educativos, y [iii)] las brechas se
acentúan a medida que se avanza en el sistema educativo, siendo más agudas en
la educación secundaria y postsecundaria (Blanco, 2014, p. 18).

La problemática descrita denota que la estructura, distribución, recursos

y resultados de los sistemas educativos de la región son diferenciados y
negativos en la oferta educativa destinada a la población más vulnerable;
lejos de disminuir la inequidad, el sistema educativo la perpetúa: “En las
condiciones en que realmente operan las instituciones educativas, es difícil
determinar cuál es su contribución adicional al progreso económico y la
equidad social” (Ratinoff, 1995, p. 23).

Educación y sociedad en el arranque del siglo XXI en

América Latina

A pesar de los esfuerzos y sus logros evidentes, la educación vive en Amé-

rica Latina –pero no sólo en esta región–, un proceso de pérdida de valor
social que vale la pena analizar, en la medida que es la materia principal

| 31 |
de una nueva generación de reformas educativas que se gestan en nuestros
países, durante la segunda década del siglo XXI.

El abandono de la escuela parece responder a una convergencia de factores que

terminan produciendo la desvalorización de la escuela y el retiro de los alumnos
del sistema educativo tales como: la disminución de la calidad pedagógica, la
debilidad de las escuelas donde estudian los más pobres, las escasas opciones de
las familias, el aumento del costo de oportunidad (Herrera, 209, p. 262).

El contexto en el que tiene lugar el hecho educativo en el siglo XXI presen-

ta dos polos. Por una parte, las desigualdades sociales, por otra, el aumento
del uso de las TIC, la globalización y la débil participación del Estado
(Tedesco, 2007).

Esta dinámica –excluyente en sí misma– acrecienta las brechas sociales, y

la educación –como proceso institucionalizado– ha dejado de ser un medio
para contrarrestar dicha tendencia, puesto que no garantiza la movilidad
social, entre otras razones por:

• Una consideración escasa o nula de los nuevos problemas, o sus nue-

vas formas de manifestación, en el diseño de las políticas educativas.
• Una vinculación integral escasa o nula de los procesos educativos, sus
recursos materiales y financieros, con “los procesos de modernización
tecnológica, los cambios culturales y cognitivos asociados [a este contex-
to]” (Tedesco, 2007, p. 99).
• Una oferta educativa deficiente para aquellos que provienen de los
hogares de menores ingresos, viven en la zona rural, pertenecen a pue-
blos originarios o afrodescendientes y con discapacidad.

En este sentido, como antes se señaló, la escuela no está vinculando su ofer-

ta (el currículo, los materiales, la formación docente, el financiamiento), así
como los aprendizajes alcanzados por los estudiantes y su pertinencia para

| 32 |
encarar los desafíos de la sociedad y la economía del conocimiento en el
mundo global y local que define al siglo XXI…

Cuando las reglas y recursos de la escuela permanecen constantes, pero cam-

bian la familia, la estructura social, la cultura, el mercado de trabajo, la ciencia y
la tecnología, ese “permanecer idéntico a sí mismo de la escuela” se convierte en
otra cosa, por ejemplo, en un anacronismo o en algo que ya no tiene el sentido
que tenía en el momento fundacional. (…) En estas nuevas condiciones no es
raro constatar que el lenguaje y la cultura de la escuela no coinciden con los de
los niños, adolescentes y jóvenes. Cada uno de esos ámbitos parece obedecer a
lógicas y dinámicas disímiles, que no se complementan y a veces hasta se con-
tradicen y entran en conflicto. (Tenti, 2008, pp. 14 y 18).

Para que las reformas educativas sean relevantes, pertinentes y significati-

vas, necesitan desarrollarse con un enfoque de equidad que gradualmente
reduzca las brechas sociales, pero, ¿cuáles son las inequidades que le corres-
ponde remover al sistema educativo para contribuir fundamentalmente a la
inclusión educativa y social de todos y todas?

La respuesta sería: aquellas que son condiciones necesarias para construir

una educación desde la visión de justicia: acceso, permanencia, procesos
educativos y resultados de aprendizaje. Además, los expertos coinciden en
señalar que este propósito de justicia social desborda los límites del sistema
educativo, por ello se requiere desarrollar un enfoque intersectorial capaz
de abordar los desafíos de un sistema particularmente amplio, interdepen-
diente con otros sistemas sociales (salud, bienestar, participación política,
desarrollo comunitario y familias) y, en consecuencia, complejo:

Mucha gente piensa hoy día que la crisis de la educación contemporánea tras-
ciende la escuela, que más que un problema de enseñanza formal es un desafío
de socialización en un mundo crecientemente dominado por factores de in-
seguridad (…) El supuesto principal de esta perspectiva es que en el mundo
ambiguo y adaptativo que producen valores y objetivos cambiantes, las agencias
tradicionales de socialización enfrentan problemas emergentes que trascienden

| 33 |
 sus capacidades. Si los desafíos educativos expresan la crisis de la sociedad,
concentrarse en curar disonancias institucionales implica usar medios escasos
en los síntomas secundarios, en lugar de tratar de responder más eficazmente a
las causas primarias de la enfermedad (Ratinoff, 1995, p. 30).

El desarrollo de políticas intersectoriales no resta importancia a las pro-

puestas educativas contenidas en las actuales reformas (que, como se ejem-
plifica más adelante, atienden dimensiones de formación docente; evalua-
ción; financiamiento; infraestructura, equipamiento y materiales; planes y
programas de estudio; elementos pedagógicos; equidad e inclusión; entre
otros.), sino que implica reconocer que la complejidad social actual deman-
da pensar estas políticas de forma articulada para superar no sólo a las ba-
rreras internas de los sistemas educativos, sino también a otras que inciden
directamente y que están fuera del sistema, como: el nivel socioeconómico;
el trabajo infantil; las condiciones inadecuadas de vida, salud y nutrición;
la pobreza; las políticas que generan procesos de asimetría y subordinación
cultural; entre otros factores (Blanco, 2014).

Esto no implica que la educación haya perdido el papel que se le confiere

como medio para el desarrollo social; su actual pérdida de sentido es una
condición superable con el desarrollo de una política educativa integral,
es decir, que concilie las demandas al interior y exterior de los sistemas
educativos.

Es indispensable volver a instalar el debate acerca de qué proyecto de sociedad

queremos y qué lugar ocupa la educación en ese proyecto. (…) Pero asumimos
que orientar las estrategias educativas hacia objetivos vinculados a promover
más igualdad y más cohesión forman parte de un proyecto de este tipo. Sin ese
proyecto, estos objetivos pierden sentido o quedan sólo como objetivos pura-
mente sectoriales. (Tedesco, 2007, p. 100).

| 34 |
Las reformas educativas y las organizaciones docentes

El panorama de la educación en América Latina nunca ha sido tan inquie-

tante, como el que presenta en el arranque del siglo XXI, en primer lugar,
porque nunca ha sido tan visible y central para tanta población. No se trata,
como en el origen de nuestros sistemas educativos, de educar a las élites
para sumar su ilustración a las ventajas que les daba la herencia colonial,
ni de educar a las clases medias y populares para acompañar y sustentar el
desarrollo industrial. Ahora se trata de educar a todos, incluso a los más
desfavorecidos, a los indígenas, a los afro-descendientes, a las mujeres, a
quienes enfrentan barreras de cualquier orden para ingresar al sistema edu-
cativo, aprender y usar lo aprendido para ejercer sus libertades y desarrollar
su humanidad. La apuesta es enorme, si consideramos que se enfrenta a
una de las estructuras sociales más desiguales del planeta, como lo es la
estructura económica y social de América Latina. Bajo esta perspectiva, el
desafío es político, antes que pedagógico.

La presión de los organismos internacionales y las pruebas estandarizadas re-

veló que la expansión de la matrícula en todos los niveles educativos, princi-
palmente en la educación básica, iba de la mano con aprendizajes insuficien-
tes –con relación al desarrollo educativo de otras regiones del mundo– y con
desigualdades dentro de cada país que pueden anular los efectos esperados de
la educación para incrementar el desarrollo y la calidad de vida en la región.
Al respecto, la sola preocupación por la inequidad no es suficiente:

De poco sirve analizar las desigualdades en un sistema educativo si, a posteriori,

los centros escolares, los profesores y los municipios reproducen y promueven
las desigualdades entre los alumnos en el seno de las aulas y de los pasillos y
patios de las escuelas (Constans, 2008, p. 98).

La distancia entre las narrativas de las reformas educativas y las condicio-

nes objetivas de inequidad son muy elocuentes. Los países de la región, en

| 35 |
general, iniciaron sus procesos políticos transicionales con niveles críticos
de cobertura en secundaria en 1990, para el caso de Brasil, con apenas
38.4%; muy bajos para el caso de México, con 53.5%; y apenas con 71.1%
para Argentina y 73.5% para Chile. Sólo una década después, en el 2000,
México avanzó 20 puntos en este indicador; Chile, 12 puntos; Argentina,
25 puntos y Brasil más de 70 puntos, reportó una cobertura superior al
100% y se ubicó por encima de los otros países (Trejo, 2015). En el mismo
periodo la cobertura de educación primaria fue prácticamente total para
los países antes mencionados y, de hecho, la región alcanzó en 2010 una
cobertura del 94.25%, cercana a considerarse universal (Trejo, 2015).

Lo anterior explica que los desafíos de los sistemas educativos hayan tran-
sitado de la preocupación por la cobertura, en los años noventa, a la pre-
ocupación por la calidad y la equidad en la segunda década del siglo XXI,
concretamente, por los aprendizajes medidos en pruebas estandarizadas
nacionales e internacionales, como también por la cobertura en la secun-
daria alta o nivel medio superior (EMS) y en el nivel superior (ES). En
EMS, para el 2006, México reportaba una cobertura apenas cercana al 60%
en el segundo grado de este nivel, poco debajo de Argentina, con el 63%,
en tanto que Chile reportaba el 83% y Brasil casi el 90%; sin embargo, en
educación superior, Argentina conservaba el mismo 60% (lo que habla de
un sistema de bachillerato particularmente exitoso); mientras que México y
Brasil reportaban índices apenas superiores al 20% en este nivel de forma-
ción profesional; Chile se aproximaba al 45% (Trejo, 2015).

Frente a este panorama, las reformas educativas en América Latina (RE)

han transformado los sistemas educativos nacionales (SEN), al menos, en
los siguientes propósitos: i) trasladar la exigencia de la cobertura hacia la
calidad; ii) redefinir los parámetros de calidad para la educación pública;
iii) diversificar los espacios para el diseño, definición, ejecución, divulgación
y evaluación de las políticas educativas, en general y, particularmente, de las

| 36 |
políticas públicas para la educación básica; y, iv) generar sistemas naciona-
les de evaluación educativa.

Con este propósito, siguiendo criterios de Organización de las Naciones

Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus si-
glas en inglés), Latinoamérica desarrolló entre 1980 y 2000, una genera-
ción importante de RE.

Tabla 1. Estructura de las reformas educativas en América Latina.

Porcentaje de países
Criterios Prioridades que adoptaron las
medidas
Aumentar la Transformaciones curriculares 66
pertinencia Respeto a la diversidad 44
Mejorar la Sistemas de evaluación 100
Calidad Programas de mejoramiento 33
Capacitación docente 72
Promoción de la Atención a los niños en pobreza 38
equidad Programas de focalización 38
Necesidades educativas especiales 38
Educación Intercultural Bilingüe 33
Mejoramiento de Descentralización 44
la eficiencia Autonomía escolar 33
Participación social en la gestión 44
Fuente: Machado, 2000. p. 23.

Alrededor de estas propuestas se generaron consensos y disensos donde la

tensión, confrontación y colaboración entre los gobiernos y las Organiza-
ciones Docentes (OD) resultó fundamental para implementarlas, reformu-
larlas o bloquearlas, a partir de la presencia o no de procesos de negociación
en cada país.

| 37 |
La respuesta más amplia a la crisis estructural que enfrentaron los Estados
latinoamericanos en el último cuarto del siglo anterior fue la reforma de
sus marcos legislativos que, en todos los casos comparados, con la sola ex-
cepción de México, comprendió la aprobación de nuevas constituciones y
junto con éstas, la aprobación de nuevas leyes de educación.

Tabla 2. Reformas constitucionales y educativas transicionales.

Reforma Política Año Reforma Educativa Año
Argentina Nueva Constitución 1994 Ley Nº 24.195, llamada Ley 1993
Nacional Federal de Educación
Brasil Nueva Constitución Federal 1988 Ley 9.394. Directrices y bases 1996
del sistema educativo nacional
Chile Nueva Constitución Política 1980 Ley n.º 18.962, Orgánica 1990
Fin de la dictadura e inicio 1989 Constitucional de Enseñanza
de la concertación (LOCE) 2011
Ley de Calidad y equidad
México Reforma político-electoral 1990 Código Federal de Instituciones 1991
(Art. 41 Constitucional) y Procedimientos Electorales
Reforma educativa 2013 Ley General de Educación 1993
(Art. 3 y 73 constitucional)
Fuente: elaboración propia.

Este proceso se desarrolló como parte de la transición hacia la democracia,

lo que redimensionó el papel de las OD como protagonistas de la política
educativa, pero también de la política nacional. La sincronía entre las re-
formas políticas y las RE, la convergencia de actores en ambos procesos,
la necesaria imbricación del debate educativo con la lucha política y los
movimientos sociales ha tendido a mezclar y, eventualmente, a confundir la
naturaleza y el impacto de la participación del magisterio en las RE.

Esta generación de reformas, como los arreglos democráticos en que sur-

gieron, se encuentra en un momento de profunda revisión, incluso de crisis.

| 38 |
La reforma de las reformas es la tarea actual de legisladores y educadores en
la región. Una tarea que lleva ya varios años y no logra concretarse.

Un notable fracaso ha sido la Reforma Constitucional de 2013 en México,

que elevó el mandato de la calidad, la creación de un Servicio Profesional
Docente y la autonomía del Instituto Nacional para la Evaluación de la Edu-
cación a la propia constitución pero que, en los hechos, se implementó con
desatino y violencia, como una agresión contra el magisterio y las escuelas pú-
blicas; apenas en sus inicios está a punto de ser derogada con el beneplácito de
una amplia mayoría social, incluyendo a los actores educativos más relevantes.

Otro dato importante es el giro de la privatización a la reincorporación

estatal de escuelas en Chile y la demanda de prohibir el lucro a las institu-
ciones educativas, así como los avances en la consolidación del FUNDEF
(Fondo de Manutención y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y de
Valoración del Magisterio), creado en 1997 y que mantiene un papel deter-
minante en el éxito educativo brasileño.

Habrá que valorar también el resultado de las reformas en Argentina como

resultado del acercamiento natural entre la Central de Trabajadores de la
Educación de la República Argentina (CETERA) y el gobierno de Kir-
chner entre 2003 y 2007, que derivó en tres nuevas legislaciones: i) Ley de
Educación Técnica Profesional, ii) Ley de Financiamiento Educativo, y iii)
Ley Nacional de Educación (Trejo, 2015).

Estructura de las reformas educativas en América Latina en

el siglo XXI

En todas estas RE destacan, en primer término, i) el reconocimiento de

la educación como un derecho humano; ii) la modificación de las bases
constitucionales de los sistemas educativos; iii) disposiciones constitucio-

| 39 |
nales sobre el financiamiento de la educación; iv) la regulación general de
la educación; v) la regulación de la evaluación educativa; y, vi) la regulación
de la carrera magisterial o docente.

Las reformas del siglo XXI consideran, cada vez en mayor medida, aspectos
para robustecer sistemas educativos estables, bien soportados financiera-
mente y capaces de atender, desde un enfoque de derechos humanos, a
todos sus alumnos.

Tabla 3. Dimensiones de la reforma educativa en cuatro países de

América Latina 1993-2016.
Argentina Brasil Chile México
1993 –a la fecha 1988- 1996 2006-2016 2012-2016
Objetivos de -Calidad. - Calidad. - Impulsar la calidad - Mejorar la calidad de
la Reforma -Capacitación de -Profesionali- para recuperar el sen- la educación básica.
los docentes. zación de los tido de la educación. -Aumentar la matrícu-
docentes. -Combatir la segre- la y mejorar la calidad
-Evaluación de gación y promover la en educación media
los docentes y inclusión. superior y superior.
estudiantes. -Lograr la gratuidad -Impulsar la profe-
para ofrecer la educa- sionalización de la
ción como un derecho educación inicial de los
social. maestros, apoyando a
- Fortalecer la for- las Normales para que
mación, capacitación impartan una educa-
y acreditación de ción de excelencia.
docentes. - Recuperar la rectoría
-Reposicionar a la del SEN.
educación pública en
todos los niveles.

| 40 |
 Argentina Brasil Chile México
1993 –a la fecha 1988- 1996 2006-2016 2012-2016
Base Nueva -Constitución Constitución Política Constitución política
constitucional Constitución Federal 1988 de la República de de los Estados Unidos
Nacional. -Ley Nº 4.024 Chile (1980), Artí- Mexicanos artículo 3°
-Ley Nº 9.394 culo 19 secciones 10 y 73 reformados en
directrices y y 11 con reformas de 20135.
las bases de 1999, 2003,2007 y
la educación 2013.
nacional.
Modificacio- Ley No. 24 Ley 9.394, -Ley General de -Reforma integral de
nes legales 195, llamada directrices y Educación. la educación básica y
Ley Federal de bases del siste- -Ley de inclusión reforma integral de
Educación. ma educativo escolar. la educación media
nacional, ha -Ley del sistema de superior (2011).
sido modifica- Desarrollo Profesio- -Obligatoriedad de :
da por última nal Docente. Educación preescolar
vez en 2006. (2003).
Secundaria básica
(2006).
-Educación Media
Superior (2012).
-Alianza para la Cali-
dad Educativa (2008).

5 En los hechos, este propósito buscó alcanzarse con las siguientes medidas: i) se
creó un organismo autónomo constitucional como máxima autoridad en el ámbito de
la evaluación educativa –el nuevo Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
(INEE)–; ii) se creó un Servicio Profesional Docente (SPD); iii) se ordenó el levantamiento
del primer Censo de Escuelas, Maestros, Alumnos de Educación Básica y Especial (CE-
MABE); iv) se re-centralizó el manejo de la nómina educativa; v) se desarrollaron diversos
sistemas de información por parte de las autoridades educativas y se fortalecieron los
mecanismos de acceso a la información aplicables a la administración pública en los tres
órdenes de gobierno. No obstante, a partir del fracaso de la Reforma Educativa impulsa-
da por el gobierno de Enrique Peña Nieto en febrero de 2013, se fundamenta la evidente
necesidad de modificar un conjunto de normas que trataron de instituirse, sin éxito, en la
medida que sus resultados para la gobernabilidad y el funcionamiento del Sistema Edu-
cativo Nacional (SEN) han sido poco menos que infructuosos.

| 41 |
 Argentina Brasil Chile México
1993 –a la fecha 1988- 1996 2006-2016 2012-2016
-Reformas a la Ley
General de Educa-
ción, Ley General del
servicio Profesional
Docente y Ley del
INEE (2013).
Ingreso y Selección, méri- Concursos Méritos, concursos y Concursos y evalua-
promoción tos, concursos y Públicos, evaluaciones. ciones.
docentes evaluaciones. Contratación
temporal
Instituciones -Secretaría de -Sistema Agencia de Calidad Instituto Nacional
a cargo de Evaluación Nacional de de la Educación y para la Evaluación de
evaluaciones Educativa. Avaliação Superintendencia de la Educación (INEE).
- Red de Eva- da Educação Educación.
luación Federal Basica.
para la Calidad - Instituto Na-
y Equidad Edu- cional de Estu-
cativa. dos e Pesquisas
Educacionais
Anísio Teixeira.
Mejoramiento - Programa de - Programa Plan estratégico -Programa escuelas al
de infraes- Mejoramiento Nacional de de Infraestructura CIEN. (2015).
tructura del Sistema Edu- Tecnología Escolar. -Instituto Nacional
cativo (Programa Educacional de Infraestructura
Nacional 700 (Prolnfo). Educativa.
Escuelas). - Plan de
- Más Escuelas Acciones
II. articuladas
- Más Escuelas (PAR).
III.
- Programa de
Fortalecimiento
de la Infraestruc-
tura Universitaria.
- Universidades I.
Fuente: elaboración propia con información de CREFAL, 2017a y 2017b.

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De ahí que la transición haya abonado a la transparencia y la rendición de
cuentas en aspectos presupuestales de los sistemas educativos y sean puntos
de acuerdo en las nuevas legislaciones (y de observancia de los ciudadanos)
los siguientes: 1) la asignación para la educación / presupuesto total; 2) el
% del gasto en educación / gasto público; 3) el gasto por estudiantes y por
nivel; 4) el ejercicio del gasto (centralizado / descentralizado); 5) la distri-
bución del financiamiento público; 6) la regulación del costo de la educa-
ción privada; 7) los % destinados a inversión y gasto; 8) el financiamiento
de la construcción y mantenimiento de infraestructura; 9) la dotación de
equipos, servicios, textos y materiales; 10) medidas para asegurar y ampliar
la gratuidad; 11) programas de becas y ayudas educativas; 12) programas
de transferencias asociadas a la permanencia en la escuela; y 13) el apoyo
preferencial a las escuelas marginales.

En los aspectos pedagógicos se ha avanzado en: 1) la obligatoriedad del Es-

tado de ampliar la disposición de la educación gratuita y de calidad durante
más años del trayecto educativo, como se recordará, al inicio del proceso
ésta no abarcaba más de 6 años que correspondían a la educación primaria
en todos los países, y ahora se prolonga desde la educación preescolar hasta
el bachillerato –excepto en Brasil, pero se está discutiendo ahora, como
también se discute sobre la gratuidad de la educación superior en Chile y
en México, mientras que en Argentina, es ya una conquista alcanzada; 2)
el rediseño de trayectorias educativas más atractivas y pertinentes para los
estudiantes; 3) nuevos currículos –en su sentido amplio: planes y progra-
mas, materiales, métodos y evaluaciones de los aprendizajes– en todos los
niveles educativos, bajo el enfoque de los derechos humanos y del derecho
a aprender; y, 4) una amplia dotación de becas vinculadas a la asistencia a
la escuela, que se incrementan conforme se avanza en la trayectoria escolar.

En cuanto a la gestión escolar y la infraestructura, los sistemas de la región

están transitando, cada vez más, hacia: i) una mayor autonomía escolar en

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todos los niveles (incluso curricular y de gestión de personal, en los már-
genes que lo permitan las relaciones contractuales con las organizaciones
docentes y sindicatos); 2) transferencias de recursos materiales y financie-
ros directas e indirectas a las escuelas; 3) funcionamiento de órganos co-
legiados de decisión directiva y académica en las escuelas; 4) creación y
funcionamiento de órganos de participación de los padres de familia y de
la comunidad no escolar; y, 5) evaluaciones y resultados de políticas imple-
mentadas (en cuanto a insumos, procesos y resultados).

En cuanto a equipamiento y equipo, el reto que recogen las nuevas le-

gislaciones es: i) dotar de infraestructura adecuada y con conectividad a
los planteles; 2) distribuir equipo de cómputo o dispositivos móviles a los
alumnos de grados seleccionados; 3) generar condiciones de comodidad,
sanidad y estímulo a los alumnos.

El último gran eje de las reformas del siglo XXI es generar marcos que den
certeza y motiven la profesionalización del magisterio, visto ahora como un
profesional del que se requiere una elevada capacitación y compromiso, lo
que implica transformar: 1) la organización de la formación inicial docente;
2) los mecanismos y procedimientos para acceder al servicio profesional
docente; 3) las estrategias de formación continua, superación y desarrollo
profesional; 4) políticas de evaluación del desempeño docente; 5) evalua-
ción de las políticas implementadas. Todo ello, desde luego, en un marco de
diálogo y búsqueda de consensos.

En síntesis

Las reformas que hoy se procesan en los Congresos, pero también en las
plazas y las calles de nuestros países, marcarán el destino de América La-
tina por lo que resta del presente siglo. Estamos obligados a la reflexión y
a la responsabilidad, a la disposición al acuerdo y la altura de miras, para

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generar una educación que dialogue con el desarrollo político de nuestras
democracias, que les confiera sentido y sustento… que abone a la igualdad
y a los valores humanos, como condición mínima necesaria para alcanzar el
potencial de desarrollo que tiene la región.

En esta tarea estamos claramente rezagados. Otras experiencias, en otras

latitudes, han puesto muestras muy notables sobre lo que una sociedad cí-
vica, democrática, participativa, ética y dialogante puede lograr a través de
la democracia.

Este arreglo –el más humano de los arreglos políticos posibles hasta ahora
conocido– está comprometido necesariamente, con el desarrollo de una
educación acorde con estos valores: equitativa, incluyente, crítica, dialo-
gante y humana… que ubica en el centro al educando y su contexto, que
no es indiferente a sus condiciones de educabilidad (salud, apoyo familiar,
condiciones económicas y sociales); que impacta, se reproduce, cobra senti-
do, fuerza y futuro en su relación con la democracia para lograr desde esta
plataforma –democracia y educación- avanzar en el desarrollo humano y
de la región.

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Políticas Públicas efectivas para sociedades
fragmentadas
Carlos Haefner

Resumen

En el siguiente texto se describe el tránsito de la Modernidad a la condición

Posmoderna, el cual ha implicado el cuestionamiento a “los grandes rela-
tos” que condicionaron el siglo XX. De cara al siglo XXI –caracterizado por
la volatilidad y las interconexiones globales–, el autor ejemplificará cómo
esta condición Posmoderna moldea las relaciones sociales a nivel macro y
micro social. En este sentido, esta reflexión cuestionará la certeza del de-
sarrollo del individuo en diversos ámbitos, a consecuencia de fenómenos
superlativos en el contexto latinoamericano como la desigualdad, los retos
que ésta plantea para la inclusión social y el papel que las instituciones y las
políticas públicas tienen en este contexto.

Palabras clave: Estado, desigualdad social, desarrollo económico y social,

política pública.

El paso de la Modernidad a la Posmodernidad

La crisis de la Modernidad y su expresión en la sociedad industrial da paso

a nuevas coordenadas enmarcadas en la Posmodernidad, generando múlti-
ples consecuencias indeseadas y latentes en los sistemas sociales y los indi-
viduos, quienes se ven presionados por la necesidad de reconstruir relatos
sobre sí mismos (Vattimo y Snyder, 1994). La Posmodernidad se instituye
como una nueva experiencia que reorganiza el tiempo y el espacio, impul-
sando grandes cambios sociales que se expresan en forma de un malestar

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creciente ocasionado por la incertidumbre, ambigüedad, ansiedad, falta de
seguridad, dependencia, carencia de control y un horizonte de vida incierto
en los tiempos actuales (Bauman, 2001).

Estos cambios sociales, culturales y políticos conllevan paradigmas y pers-

pectivas que explican el ocaso de una Modernidad1 pretérita, pero poco com-
prenden el porqué de los procesos transformacionales emergentes. La así
llamada Posmodernidad ha propuesto importantes cambios en los cimientos
filosóficos de las ciencias sociales. En los últimos veinte años algunos de sus
postulados se han convertido en ejes importantes de diferentes áreas del co-
nocimiento; la educación no es la excepción (Vattimo y Snyder, 1994).

La vida cultural –que comprende al individuo– ha experimentado cambios

profundos desde el siglo XIX, a partir de una visión de vida romántica del
“yo” que centra su camino y sentido de verdad en el establecimiento de re-
laciones, la importancia del individuo, su profundidad interior y emociones;
honrando y vigorizando el lenguaje del “deber”, confiriendo importancia a
los valores, pasiones, sentimientos morales y el deseo interior oculto del ser
(inconsciente). Esta transición hizo posible enfatizar el discurso de la Mo-
dernidad a lo largo del siglo XXI, en la medida que funda sus principios en
la razón y observación; toma gran importancia la actitud científica guiada
por un individuo racional que busca el progreso, la conquista de logros ma-
teriales y el perfeccionismo (Gergen, 2006b). Para Gergen (2006b) este últi-
mo discurso o narración social del “yo” pasaría a denominarse “yo moderno”.

Posteriormente en la transición Modernidad-Posmodernidad, las ciencias

sociales intentan acompasar teorías y métodos para dar cuenta de los nue-
vos escenarios que advertían el tránsito a una nueva época de la mano con

1 Algunos afirman: “que la modernidad surge propiamente con la Revolución

francesa [1789] y termina con la primavera de París [mayo de 1968]. Otros, pretenden que
empezó con René Descartes [1596-1650] y con F. Bacon [1561-1626] y termina con Nietzs-
che, Weber y Heidegger.” (Vattimo y Snyder, 1994, p.17).

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el cambio de siglo, tratando de visualizar las razones y alcances de una crisis
–en la dimensión de los relatos legitimadores– y, en consecuencia, en el ad-
venimiento de una condición Posmoderna (Lyotard, 1991). De esta forma,
la Posmodernidad se levanta como un espacio de crítica hacia el estatus del
conocimiento y los “grandes relatos” que dominaron hasta las postrimerías
del siglo XX (Lyotard, 1991).

Las consecuencias de este viraje para los relatos de la Modernidad han sido
significativas, ya que se han generado profundos procesos de reformulación
del pensamiento social occidental como marco interpretativo, lo cual ha
ido asociado al cuestionamiento de las visiones totalizadoras de la sociedad
que forman parte de la llamada condición posmoderna (Baudrillard, 1991;
Lyotard, 1991; Vattimo y Snyder, 1994).

Esta Posmodernidad vino acompañada de un residuo de la Modernidad,

un “tiempo líquido” (Bauman, 2001), que marcó las relaciones y las tornó
precarias, transitorias y volátiles en términos sociales, haciendo que el trán-
sito de periodos fluyera de una Modernidad “sólida” –estable, repetitiva– a
una “líquida” –flexible, voluble–, donde los modelos y estructuras sociales
ya no perduran lo suficiente en el tiempo como para enraizarse y gober-
nar las costumbres de los ciudadanos; las interconexiones globales cumplen
ahora un rol gravitante en la configuración de la comunicación y de los
discursos sociales.

Como afirma Sassen (2007) los procesos transnacionales (como la globali-

zación política, económica y cultural) enfrentan a las ciencias sociales con
nuevos desafíos teóricos y metodológicos, porque lo global trasciende el
marco exclusivo del Estado-nación y compromete de modo directo algunos
supuestos clave de las ciencias sociales: la consideración del Estado-nación
como contenedor de los procesos sociales, la correspondencia implícita en-
tre territorio nacional y lo nacional como característica.

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Individualidades incluidas y excluidas
Estos procesos de globalización significan estabilidad en el tiempo y pro-
yección para los “incluidos”, pero para los “excluidos” denotan incon-
gruencia temporal y deslindamiento del futuro (Beck, 1998a); es decir,
puede entenderse como el desmoronamiento de los significados comunes
que conformaban ambientes de confianza que actuaban antaño como cons-
tructores de las biografías. Este nuevo fenómeno coloca al individuo como
actor, diseñador, malabarista, director de escena de su propia vida, redes
sociales, compromisos y convicciones; lo cual tiene consecuencias e im-
plicaciones en la conformación de la identidad en contextos adversos, por
ejemplo, de fragmentación social (Beck, 1998a). En estos escenarios es
posible “percatarnos de que cada verdad sobre nosotros mismos es una
construcción momentánea, válida sólo para una época o espacio de tiempo
determinados y en la trama de ciertas relaciones” (Gergen, 2006b, p. 39).

Ciertamente, en el contexto de dichos complejos cambios, los individuos

son impactados en las estructuras de las supuestas certezas que sustentarían
sus devenires en la sociedad contemporánea. Ello ha dado paso a una va-
riedad significativa de perspectivas que tratan de dar cuenta de las nuevas
coordenadas. Así, por ejemplo, tenemos el conocido aporte sobre el aumen-
to sostenido de la individualización en la sociedad del riesgo (Beck,1998b),
la conformación de la identidad en un contexto de “comunidades hetero-
géneas” (Gergen, 2006a) y la presencia abrumadora de “miedos intangibles”
que se apoderan de las cotidianeidades de los individuos en la sociedad
actual (Bude, 2017).

Beck (1998a) define la individualización cuando se percibe a la persona

como agente de su propia biografía, identidad, redes sociales, compromi-
sos y convicciones. Implica una forma de construcción de la identidad en
cuanto a la relación individuo-sociedad. Se genera el criterio basal para
reconsiderar las formas de construcción identitaria en sociedades de riesgos

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de capitalismo periférico, en comparación con las del capitalismo tardío,
porque la individualización supone el mecanismo de construcción identi-
tario primigenio.

La individuación caracteriza a las sociedades con una estructura económica

de capitalismo periférico, lo que implica que las funciones institucionales
se ejecuten de forma desregulada, incapaces de articular la desigualdad y
dar oportunidades de acceso a sus soportes diferenciados. La individuación
emerge bajo estos mismos contextos determinados por la masificación y ge-
neralización de la exclusión, implicando que una parte de la población queda
totalmente privada de las prestaciones de los sistemas funcionales, “conca-
denando formas no previstas de estabilización que otorgan posibilidades de
subsistencia a dicho entramado” (Robles, 2005, p.7). Las formas de estabili-
zación de individuos insertos bajo un fenómeno de exclusión masificada, se
traducen comúnmente en la creación de relaciones de dependencia con sus
pares, comportamientos o conductas basadas en la solidaridad y el cuidado,
y también en una concepción del “sí-mismo” guiada por el reconocimiento
del Otro, por encima de una individualidad auto-realizada (Robles, 2005).

Comunidades heterogéneas disímbolas

Por su parte, K. Gergen (2006a) sostiene que el ser humano, desde su naci-
miento, se encuentra bajo la influencia de las relaciones de su comunidad, y
en las acciones coordinadas en las cuales empieza a construir, de-construir
y co-construir los significados, los cuales dependen del contexto (orienta-
ción) y cuya función es favorecer la inclusión, ya que en la medida que se
construyen, de-construyen y co-construyen, cualquier tipo de significado es
válido. Además, favorecen la creación del sentido y mantienen co-acciona-
da a la comunidad (Gergen, 1996).

Gergen (2006b), ante el problema de la volatilidad de nuestros tiempos,

menciona que son las tecnologías de saturación social los mecanismos cen-

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trales en la supresión contemporánea del “yo individual”. La saturación
social es descrita por Gergen (2006b) como un aumento continuo de “la
cantidad y variedad de las relaciones que entablamos… Y cuando este au-
mento se torna extremo, llegamos a este estado de saturación” (p. 97). Dichas
tecnologías han generado cambios profundos en las sociedades: exponen a
nuevos estilos de vida y, cada vez más, se pone en tela de juicio la idea del “yo
unitario”, simple y poseedor de alguna esencia última y definible. El sujeto
social se configura y re-define en función de “comunidades heterogéneas”.

Este tipo de comunidades distingue entre: “comunidades heterogéneas ur-

banas —convivencia plural en la gran ciudad—, comunidades fantasma
residencial —convivencia espacial, no existencial— y comunidades simbó-
licas mediáticas —convivencia virtual, no real–” (Gergen, 2006b, p. 272).
Ninguna de estas comunidades de reemplazo ofrece los créditos necesarios
para cubrir la demanda que surge de añorar una identidad compartida,
aunque los términos y la apariencia puedan inducir a creerlo2 (Bermejo,
2013). Por tanto, cuando Gergen (2006b) se refiere a “comunidades hete-
rogéneas” está hablando en realidad de:

…enclaves y grupos que viven en medio de su propia realidad, compartiendo

motivaciones, argumentos, valores y costumbres; pero a fin de conservar dife-
renciada su forma de vida es deseable desalentar amistades con otros miembros
de otros grupos y crear lugares propios. (p. 267).

Sociedad del miedo y malestar social

Por otra parte, para el sociólogo alemán Heinz Bude (2017) la caracte-
rística esencial de la sociedad Moderna lo constituye la expansión en las
capas sociales de los “miedos intangibles”, que se pueden identificar como
miedo al fracaso, a perder la identidad y la desesperanza; los cuales son

2 Para Gergen (2006b) “las formas de comunidades heterogéneas actualmente

emergentes representan una «perversidad polimorfa», porque en apariencia ofrecen lo
que en el fondo niegan” (p. 270).

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muy difíciles de cuantificar y comprender, dado que, desde los enfoques
comprensivos de la realidad actual, se hace más certero medir el miedo
frente a fenómenos más concretos, como el miedo a los resultados de la
economía, el desempleo, el cambio climático, las migraciones, la inseguri-
dad ciudadana, entre otros aspectos. Miedos tangibles sobre los cuales los
gobiernos diseñan políticas públicas, las implementan y evalúan en virtud
de su efectividad para reducir sus efectos en los ciudadanos.

Para Bude los miedos intangibles tienen una correlación menos definida,
proceden de diversas fuentes, sus efectos son latentes y poco se conocen
sus patrones de evolución. Al parecer, en esta sociedad de transformaciones
se ignoran los alcances, intensidad y propagación de tales miedos, lo cual
representa una brecha significativa de información para revelar los com-
portamientos colectivos que puedan generar y cómo se interiorizan.

Los diagnósticos que se realizan para identificar y caracterizar los miedos

sociales tangibles con base en instrumentos rigurosos –encuestas, grupos fo-
cales, paneles de expertos, etc.– permiten ubicar aquellos temas y problemas
públicos que colectivamente generan incertezas/miedos en las sociedades,
posibilitando el diseño de una agenda de políticas públicas. Sin embargo,
es factible que sus resultados difieran de manera importante cuando se les
pregunte a los ciudadanos cómo les afectan esos riesgos individualmente.

Incertidumbre en la educación
La complejidad social y sus diferenciados procesos de integración/exclu-
sión social llevan consigo riesgos y temores infinitos que, al decir de Bude,
han penetrado sigilosamente las capas sociales europeas. Las características
de la llamada “sociedad del miedo”, descrita por el autor, ya se observan
en las sociedades latinoamericanas carentes de Estados de bienestar y que,
frente a avasalladoras políticas de mercado poco reguladas, los individuos
han visto cómo se privatizaron en forma sistemática parte importante de

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los bienes públicos, y con ello, la oportunidad, alcance y calidad de los ser-
vicios, por ejemplo, la educación.

Para este sociólogo alemán se vive en una sociedad marcada por una in-
certidumbre perturbadora, una rabia contenida y una amargura tácita, no
sólo en las relaciones íntimas y el mundo laboral, sino también en la esfera
política y los servicios financieros. Esta sociedad le exige cada vez más al
individuo correr aceleradamente la cerca de las metas individuales, dibujar
nuevos y complejos indicadores para ir monitoreando los factores de éxito
que debe alcanzar para ser considerado integrante de la sociedad de con-
sumo. Este fenómeno de competencia socialmente valorada conlleva un
permanente miedo a la marginación social, a quedarse solo o a caer una vez
alcanzada la meta.

Después de mucho esfuerzo por romper las cadenas de la pobreza, miles de

jóvenes van por la meta de avanzar en la movilidad intergeneracional me-
diante el acceso a la Educación Superior, pero suele ocurrir que en sistemas
educacionales desregulados y segregados social y territorialmente, no sólo
obtienen una educación precaria, sino que además no logran el reconoci-
miento social y laboral esperado. Hay que recordar que en América Latina
el sistema de Educación Superior tiene un peso fuerte de las instituciones
privadas, con significativos aportes para su desarrollo, lo cual contrasta con
un sistema público cada vez con más problemas de financiamiento y, no
pocas veces, de gestión. Al mismo tiempo, hay países que han desregulado
completamente el acceso a la Educación Superior, disminuyendo las barre-
ras de entrada a instituciones que se han caracterizado por lucrar sin una
mínima correspondencia con la calidad de sus servicios educacionales. Por
desgracia, en no pocas de estas instituciones de acceso masivo asisten miles
de jóvenes vulnerables que finalmente egresan con disminuidas posibilida-
des de inserción laboral y con salarios de segunda línea frente a gradua-
dos similares, pero de instituciones con niveles de acreditación académica

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destacados, generándose un nuevo tipo de segregación que hace trizas las
posibilidades objetivas de movilidad social intergeneracional, pues en el
mejor de los casos se vuelve muy baja o bien, nula, como lo han demostrado
algunos estudios para el caso de Chile.

Al decir de Bude (2017) la promesa de bienestar se puede transformar en

miedo y resentimiento social, elementos fundamentales a tener en conside-
ración para observar desde las ciencias sociales. Las nuevas formas de con-
flictividad social son el rechazo de la promesa de las organizaciones políti-
cas tradicionales –por parte importante de la ciudadanía– y el surgimiento
de nuevos populismos de diversas tendencias ideológicas que pretenden –y
se esfuerzan por difundir su promesa– hacerse cargo del malestar de la ciu-
dadanía. Aquel individuo –subjetividad moderna– que pese a dar lo mejor
de sí por lograr las altamente valoradas metas sociales y que, incluso siente
que logró avanzar mucho en su consecución, hoy se siente desplazado y/o
excluido de las promesas de bienestar. Como resalta Bude:

El miedo marca una época en la que están avanzando los populismos de dere-
cha, aumentan los casos de depresión y se experimenta el capitalismo como una
coyuntura crítica. El miedo es síntoma de una situación social de incertidumbre.
La clase mayoritaria ve peligrar su futuro y el individuo se siente arrojado a un
mundo en el que ya no se siente resguardado ni representado (2017, p. 2).

En América Latina se observa una reconfiguración de las subjetividades

en sociedades de riesgo que se caracterizan por una persistente y profunda
desigualdad social, donde las políticas públicas siguen teniendo un efecto
redistributivo marginal.

Por ello es fundamental lograr avanzar en procesos evaluativos que den

cuenta de las reales capacidades estatales latinoamericanas para reducir
las complejidades de sociedades altamente desiguales y con déficits im-

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portantes de cohesión social3 , en las cuales se viven fuertes situaciones de
descontento y malestar social por parte de los amplios sectores excluidos
de la promesa de bienestar, los cuales, a través de diversas modalidades,
manifiestan sus reivindicaciones para hacer visibles sus demandas que por
décadas han estado socavadas frente a un modelo de crecimiento centrado
en el mercado (Hopenhayn y Sojo, 2011).

Capacidades institucionales públicas, desarrollo e inclusión

social

En la década de los noventa la globalización económica y sus avances genera-

ron la promesa de un nuevo espíritu del capitalismo. Los países llamados emer-
gentes serían no sólo beneficiados, sino que también liderarían estas transfor-
maciones. A breve andar, las profundas crisis financieras mundiales mostraron
que la esperanza de una globalización incluyente sólo fue un espejismo.

Las consecuencias de la especulación financiera y el consecuente derrumbe

de los mercados terminaron siendo a costa de los ciudadanos; la cara social
de la globalización fue y sigue siendo el impacto de este proceso en la vida
y el trabajo de las personas, sus familias y comunidades. Es lo que lleva a
la gente a protestar, indignarse, desconcertarse y sentir miedo frente a la
incertidumbre del futuro. Una suerte de “modernidad desbordada”, como
señala Appadurai (2001).

Uno de los riesgos sin precedentes de esta forma de radicalización de la

monetarización lo constituye el aumento de la desigualdad y fragmenta-
ción social en gran parte del mundo, lo que ha puesto en crisis aquellas tra-
dicionales regulaciones que muchas sociedades habían logrado conformar
para controlar los riesgos económicos y garantizar condiciones mínimas de
3 Definido como “una dialéctica entre mecanismos instituidos de inclusión y ex-
clusión sociales y las respuestas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al
modo en que ellos operan” (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2007).

| 58 |
bienestar y seguridad a sus ciudadanos. Como dirán Beck, Giddens y Lash
(1997), la transformación que genera el cambio de una sociedad industrial
a otra Posmoderna es una transformación que ocurre de forma subrepticia
y no planeada; se produce dentro de un orden político-económico intacto y
abre vías a una modernidad distinta. En este proceso de transformación lo
sustantivo se caracteriza por ser un período en que se produce el triunfo y la
extensión del modelo socioeconómico del capitalismo, donde la mayoría de
los Estados-nación se han convertido en poscapitalistas o hipercapitalistas.
Este nuevo espacio cambia la vida social en todos sus aspectos y, por cierto,
impacta a los individuos en sus esquemas de convivencia social.

Los riesgos sociales y las consecuencias de dichas transformaciones radi-

cales han sido elocuentes en los países de América Latina, en donde la
fragmentación social y desigualdad se constituyen en factores relevantes de
su devenir. Hoy en día, hay sociedades fragmentadas (Hopenhayn y Sojo,
2011) que presentan características muy diferentes y, sobre todo, nuevas es-
tructuras sociales. La pobreza de hoy no es la misma de ayer. Las ciudades
contemporáneas afrontan nuevos desafíos, especialmente la inseguridad,
pero también otros vinculados a la segregación urbana, la estigmatización
territorial, el miedo y la sociabilidad con “los otros” (Saravi, 2009). El con-
sumo ha adquirido una centralidad antes desconocida, tanto en el orden
social como en la subjetividad de los individuos (Bauman, 2007).

Desigualdad y políticas públicas

La desigualdad es uno de los rasgos sobresalientes de las sociedades lati-
noamericanas y su superación es un desafío clave para el desarrollo soste-
nible (CEPAL, 2017). Los índices de desigualdad de ingresos de los países
de la región se encuentran entre los más altos del mundo, incluso cuando
las cifras se corrigen por las diferencias entre las mediciones basadas en el
ingreso y el consumo (Alvaredo y Gasparini, 2015).

| 59 |
El informe de CEPAL “Panorama Social de América Latina” (2017) seña-
la que el Índice de Gini –que toma valores entre 0 y 1 para representar la
ausencia de desigualdad o bien, la desigualdad máxima– alcanza en Amé-
rica Latina un valor promedio de 0.4675. Este indicador varía considera-
blemente de un país a otro, con resultados que exceden el 0.500 en Brasil,
Colombia, Guatemala, México y Panamá; y valores inferiores a 0.400 en
Argentina, Uruguay y Venezuela.

Figura 1. América Latina (18 países): Índice de Desigualdad de Gini,

2002-2016.

Fuente: CEPAL, 2018, p. 44.

Para la CEPAL las diferencias en la reducción de la desigualdad de ingre-

sos en los últimos 14 años son evidentes en las variaciones del Índice de
Gini y otros índices de desigualdad. Entre 2002 y 2008, el promedio simple
de la región se redujo a un ritmo del 1.5% anual y, entre 2008 y 2014, la
reducción fue del 0.7% anual; mientras que en 2014 y 2016 la desigualdad
promedio se redujo apenas un 0.4% al año.

| 60 |
Los diversos estudios complementarios de años recientes validan el hecho
de que las amplias brechas en la distribución de los recursos económicos
son una de las principales manifestaciones de la desigualdad estructural
que caracterizan a la región y que se expresan en múltiples dimensiones. Si
bien América Latina en tiempos recientes ha tenido ciertos avances en lo
que a brechas de ingreso se refiere, derivado de un mayor aumento del in-
greso en los hogares más vulnerables, también es correcto señalar que el rit-
mo de disminución de la desigualdad ha ido cayendo en forma importante;
también se constata que la concentración del ingreso es más significativa.

Del mismo modo, el referido estudio de CEPAL (2017) concluye que los
niveles de pobreza aumentaron en América Latina, alcanzando al 30.7% de
la población regional –cerca de 186 millones de personas–, después de una
década de reducción en la mayoría de los países. La pobreza extrema, en
tanto, pasó del 8.2% en 2014 (48 millones de personas) a 10% en 2016 (61
millones de personas). Además, la pobreza afecta 25% más a las mujeres
que a los hombres. 

El crecimiento económico, acompañado de la creación de empleos y es-

tabilidad política, es una condición necesaria –aunque no suficiente– para
mejorar la distribución del ingreso y las oportunidades sociales en la región.
Se necesita, además, crear instituciones públicas estables que brinden segu-
ridad jurídica a los ciudadanos y al sector privado, así como proveer meca-
nismos de protección social a los segmentos de la población más vulnera-
bles. Sin embargo, existe abundante evidencia de que el crecimiento per se
no es suficiente para superar los problemas estructurales que caracterizan a
la región; varios estudios señalan que:

a) En los países en vías de desarrollo los niveles extremos de desigual-

dad reducen las tasas de crecimiento (Deininger y Olinto, 2000).
b) La concentración del poder político asociado a la inequidad social

| 61 |
 resulta en políticas de desarrollo sub-óptimas desde el punto de vista de
la eficiencia económica (Acemoglu, Johnson y Robinson, 2001).
c) La desigualdad reduce el impacto del crecimiento sobre la pobreza
(Bourguignon, 2004).
d) En sociedades desiguales las élites tienen una influencia desmedida
en los procesos políticos y en las instituciones, de tal forma que éstas
tienden a reproducir la desigualdad (Ferranti, Perry, Ferreira y Walton,
2004; Banco Mundial, 2006).

Para Bonometti y Ruiz (2010) son, sobre todo, las debilidades sociales las
que ponen en serio peligro los avances democráticos de la región y, en par-
ticular, la desigualdad es el factor que está en el origen de las deficiencias de
los Estados latinoamericanos, porque incide en los altos niveles de pobreza,
aumenta la conflictividad social, mina la seguridad pública y debilita la
calidad institucional.

Por ello el tema de la distribución aparece como urgente en los países en vías
de desarrollo que han visto crecer sus economías con una enorme desigual-
dad en la distribución de la riqueza y los ingresos. La preocupación se expli-
ca porque las posibilidades de estos países de crecer en el largo plazo se ven
amagadas por las negativas consecuencias de la inequidad sobre la inversión
en capital humano, educación, la estructura productiva y la productividad de
estas economías, así como por las amenazas que suponen para la estabilidad
social y política futura (López, Figueroa y Gutiérrez, 2013).

En este escenario es tema central de discusión el rol de las políticas públicas

en cuanto a sus reales posibilidades de actuar como un factor redistributivo
en la sociedad latinoamericana. Todo ello se expresa en un debate, ya ex-
tenso, respecto a si las capacidades institucionales del Estado son efectivas
para lograr una gestión orientada a resultados precisos en la consecución
del desarrollo social; particularmente, frente al reto de reducir la regresi-

| 62 |
vidad de las cargas impositivas en la región y generar políticas públicas de
calidad, especialmente en educación, salud y vivienda.

Políticas públicas: dispositivos modernizadores del Estado

Se precisa contar con políticas públicas orientadas a resolver brechas histó-
ricas de acceso a oportunidades y proponer el desafío de avanzar hacia mo-
delos que se sustenten en el reconocimiento y protección de los derechos
sociales, económicos, culturales y políticos de la ciudadanía. En ello gravita
hoy una verdadera modernización del Estado.

Sin embargo, instalar dispositivos modernizadores de la gestión pública

no es tarea fácil. Al respecto, la CEPAL (2010) afirma que para avanzar
en políticas de cohesión territorial hay que reconocer la coexistencia de
instituciones y políticas que hasta ahora no se han integrado entre sí, lo que
con frecuencia se ha expresado en fallas de coordinación y el desperdicio
de recursos de los gobiernos nacionales, activos locales y territoriales, que
suelen ser escasos. En este marco, los países deben construir una arqui-
tectura propia que les permita afrontar con mayor eficacia los desafíos de
coordinación entre sectores y niveles territoriales de gobierno.

Sin una reforma integral a los procesos de fortalecimiento institucional

público, la calidad de las capacidades estatales queda acotada por los estre-
chos márgenes de los supuestos imperantes, que consideran a los mercados
aptos para resolver los problemas fundamentales de la vida económica y
social (Stiglitz, 2003).

Es sabido que ni los mercados ni las democracias pueden funcionar bien, a

menos que los gobiernos sean capaces de diseñar y poner en marcha polí-
ticas públicas apropiadas, administrando los recursos equitativamente, con
más transparencia y eficiencia, respondiendo efectivamente a las demandas
ciudadanas para el bienestar social.

| 63 |
Lograr gobiernos efectivos demanda aumentar sosteniblemente las capa-
cidades institucionales públicas en un sentido sistémico, organizacional y
en relación con los cambios en la estructura de la gobernanza. Las capaci-
dades institucionales tienen que ver tanto con las competencias asociadas a
la elaboración y aplicación de políticas públicas como con la obtención de
recursos fiscales propios, asignación del presupuesto, provisión de servicios
públicos de calidad, gestión eficiente de recursos humanos y tecnológicos.

También se debe romper con la tradicional opacidad de la gestión pública

y, en consecuencia, fortalecer la trasparencia y la rendición de cuentas. Esto
conlleva complejos procesos para instalar y desplegar el open government,
tal como lo señala Oszlack (2013), son tres los ejes que deben ser conside-
rados por los gobiernos en la estrategia para su concreción: transparencia,
participación y colaboración.

Ciertamente, estos tiempos de complejidad, incertidumbre y creciente des-

afección de la ciudadanía hacia las estructuras formales del sistema, consti-
tuyen un desafío de gran envergadura para los gobiernos de la región. Si se
pretende mejorar integralmente la gestión del Estado, se requiere adecuar
la complejidad interna de la institucionalidad pública a la complejidad cre-
ciente de la sociedad, y ello supone aumentar la capacidad observadora del
entorno y la capacidad operativa del gobierno para llegar a mayor población
con una oferta de servicios de calidad, lo que a su vez demanda un proceso
de seguimiento y evaluación participativa que permita optimar decisiones
en cada fase del proceso productor de bienes y servicios.

Para la resolución de los problemas públicos debe concurrir la participación

de la ciudadanía y la interacción multinivel con los diversos actores involu-
crados en los sistemas decisionales de los territorios (gobernanza). Como
afirma Rosas (2008):

| 64 |
 …la capacidad institucional depende no sólo de la existencia de organizaciones
administrativas coherentes y cuadros burocráticos expertos bien motivados (ca-
pacidad administrativa), sino también de la constitución y acción de los actores
sociopolíticos involucrados en un determinado campo de acción pública (p. 129).

En este sentido, la capacidad administrativa y política constituyen los pila-

res sobre los que se estructura la capacidad institucional. Factores esenciales
para lograr resultados, agregar valor público y, por ende, propiciar cambios
sociales.

Las fallas del Estado

Sin embargo, las debilidades de las instituciones políticas en las democra-
cias latinoamericanas son factores gravitantes para explicar cómo el Estado
y el proceso de adopción de decisiones y asignación de recursos públicos
sigue, a pesar de los procesos electorales, capturado por grupos que los
utilizan en su beneficio, limitando severamente la participación e integra-
ción de la ciudadanía, al punto de actuar como poliarquías informalmente
institucionalizadas, como las denomina G. O’Donnell (1996). Para este
autor, la política de y en las nuevas poliarquías sufre de dos enfermedades:
las transgresiones institucionales y la corrupción –ésta es facilitada por la
primera–, y con ello los efectos en el deterioro de la democracia, el desarro-
llo económico y el aumento de la fragmentación social se hacen evidentes
y crecientes en las sociedades actuales.

Las situaciones de corrupción en la región deben entenderse en el marco

de cada Estado y sus órganos reguladores –con sus diferencias, compleji-
dades y contrastes–, que en ocasiones han sido capturados por los intereses
privados. La práctica ya establecida de la desregulación de la economía y
–en muchos casos– de la pulverización de los organismos reguladores, ha
aumentado la indefensión de los ciudadanos ante la fragilidad del Estado
para cumplir sus funciones.

| 65 |
Esta captura del ente regulador genera, como principal consecuencia, una
alta posibilidad de que el interés general no concuerde con las acciones y
comportamientos del regulador “imperfecto” (Laffont y Tirole, 1993). Las
imperfecciones se asocian a la asimetría de la información, el interés perso-
nal del regulador y la falta de credibilidad del regulador.

Como afirma Stiglitz (2003) las organizaciones estatales, al suponer in-

tervenciones obligatorias con presupuestos públicos asignados legalmente,
tienen pocos incentivos para maximizar la productividad de las actividades
que realizan. En este contexto, las conductas burocráticas se condicionan a
dicho efecto en la medida que, al no poder cobrar por un aumento de efi-
cacia, maximizan otros elementos dentro de la actividad estatal, tales como
el prestigio, tamaño de los presupuestos, etc. Estas imperfecciones tienen
costos de transacciones elevados para las instituciones y el bienestar de la
población, generándose evidentes fallas del Estado en sus intervenciones.

Algunas fallas son consecuencia de la influencia de grupos frente a decisio-

nes estatales y, también –en no pocos casos– a su vínculo con los responsa-
bles políticos; es decir, los líderes cuyas decisiones permiten o no maximizar
el bienestar social. De hecho, los funcionarios públicos también son sujetos
maximizadores, como aquellos que participan en el mercado, de manera que
sus decisiones no se relacionan con otras de tipo altruista. En consecuencia,
los políticos siguen estos ciclos al momento de tomar decisiones públicas.

Las fallas del Estado están muy relacionadas con las buenas o malas prác-
ticas políticas que realiza un gobierno. Surge la posibilidad que el resultado
neto de las intervenciones públicas sea inferior a lo inicialmente previsto,
pudiendo llegar en algunos casos a ser negativo.

En muchos países de América Latina los intereses de la élite predomi-

nante son los que guían el accionar del Estado; planteando estrategias de

| 66 |
desarrollo en detrimento del interés público. Los grupos de poder econó-
mico, social y político se oponen al fortalecimiento del Estado y actúan a
favor del debilitamiento de las capacidades institucionales, favoreciendo las
relaciones de clientelismo electoral y el aseguramiento de leyes, decretos
y políticas públicas que favorezcan intereses particulares, propiciando la
captura del Estado.

Por tanto, el fortalecimiento de las capacidades institucionales es clave para

lograr superar las condiciones históricas de rezago que presenta la región.
Se precisa focalizar las acciones públicas en resultados y en la eficiencia de
los servicios prestados por el sector público, reforzar las capacidades de alta
dirección en los órganos de gobierno, explorar sistemas de gestión que per-
mitan la provisión de bienes y servicios de calidad, avanzar en el diseño de
políticas públicas redistributivas con un sentido de planeación prospectivo
que priorice objetivos de gobierno y que cuenten con mecanismos objeti-
vables de medición y evaluación de resultados.

Asimismo, es fundamental sustituir la influencia de las organizaciones al-

tamente centralizadas y jerarquizadas, por entornos administrativos des-
centralizados, más trasparentes y participativos para optimizar los recursos
públicos y el cumplimiento de metas institucionales y, por ende, generar
gobiernos cada vez más efectivos y participativos que agreguen valor públi-
co y produzcan cohesión social.

El desafío de políticas públicas efectivas para la cohesión social

Los gobiernos reconocen que cada día deben enfrentar complejidades y re-
tos cada vez mayores; plantean diversas estrategias que les permitan abordar
exitosamente los problemas que persisten en sus sociedades, como aquellos
que se derivan de un mundo que se globaliza con oportunidades, pero tam-
bién con altos riesgos sociales, educacionales, económicos y políticos. En
esta dinámica las expectativas y exigencias de los ciudadanos respecto de

| 67 |
sus gobiernos es cada vez más alta, dado el carácter de una demanda más
informada que intenta nuevos modelos de participación social y presiona
por obtener servicios públicos de calidad como un derecho fundamental.

En la discusión sobre los gobiernos no sólo es relevante qué tienen que

hacer, también es relevante la capacidad de éstos para hacer lo que les de-
manda la ciudadanía. Los gobiernos que son efectivos hacen cosas cualita-
tivamente distintas de los que no lo son.

Las innovaciones que se han desencadenado en años recientes en diversos

países comparten un diagnóstico similar: las estructuras político-adminis-
trativas y las fórmulas de gestión tradicionales se han vuelto cada vez más
obsoletas, lo que hace necesario la introducción de un cambio radical para
preservar la capacidad de gobernar y de prestar servicios (Banco Interame-
ricano de Desarrollo [BID], Instituto Interamericano para el Desarrollo
Económico Social [INDES], 2013).

No hay gestión exitosa si no es con resultados objetivables y medibles, no

sólo en lo que corresponde a metas y procesos internos. Una gestión de
calidad se mide, principalmente, con la satisfacción que logra la ciudadanía
en torno a los bienes y servicios que recibe.

Para diagnosticar las capacidades institucionales de los países que les per-
miten implementar una gestión pública efectiva, eficiente y transparente,
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) diseñó un instrumento que
examina el ciclo de gestión pública, considerando cinco pilares: I) la pla-
nificación orientada a resultados; II) el presupuesto por resultados; III) la
gestión financiera (la cual incluye adquisiciones y control interno y externo);
IV) la gestión de programas y proyectos, y V) el seguimiento y la evaluación.

| 68 |
 Figura 2. Pilares del ciclo de gestión.

Fuente: Kaufmann, Sanginés y García, 2015, p. 10.

Cada uno de los pilares está integrado por un conjunto de componentes,

que a su vez incluyen indicadores sobre aspectos específicos de los sistemas
de gestión, que se subdividen en requisitos mínimos calificados con una
escala que va de 0 a 5, en la que 5 es la situación óptima. El sistema de eva-
luación cuenta con 16 componentes, 37 indicadores y 142 requisitos míni-
mos. Con el conjunto de la información recopilada se elabora un promedio
simple de los cinco pilares, lo que deriva en un Índice General de GpRD,
que muestra la capacidad de un país en este ámbito.

Este instrumento se aplicó por primera vez en 25 países de América Latina

y el Caribe, durante 2007 y 2009 (García López y García Moreno, 2010)4.
Las conclusiones del diagnóstico mostraron un desarrollo heterogéneo de la
institucionalización de la GpRD. En un extremo, un pequeño grupo de paí-
ses presenta sistemas cuyo referente son los resultados de la gestión del sector
público; en el polo contrario, se encuentran los países con sistemas incipien-
tes y en los que aún prevalece el marco de la gestión burocrática tradicional.
4 Los países participantes fueron Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Hon-
duras, Jamaica, Nicaragua, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Su-
rinam, Trinidad y Tobago, y Uruguay. Los resultados se encuentran en García y García, 2010.

| 69 |
Entre ambos extremos, se ubica la mayoría de los países de la región, en un
espacio que podría definirse como fase inicial de desarrollo de la GpRD.
Estos países exhiben un progreso considerable en los sistemas de gestión
financiera, pero al mismo tiempo, muestran un escaso desarrollo de los
sistemas de monitoreo, evaluación y presupuesto por resultados. El índice
promedio para el conjunto de América Latina y el Caribe es de 1.9 sobre 5,
lo que indica que la región se encuentra en una fase inicial de implementa-
ción de la GpRD y que aún no ha llegado a la mitad del camino.

La segunda aplicación del sistema de evaluación se llevó a cabo durante el

2013. Este informe da cuenta de los avances en 24 países –no participó Bo-
livia– y siguió la misma metodología aplicada en la primera evaluación. Se
puede observar una tendencia general de mejora, aunque con importantes
diferencias entre países y dimensiones.

Figura 3. Evolución de los pilares de la GpRD entre 2007 y 2013.

Fuente: Kaufmann, Sanginés y García, 2015, p. 27.

De acuerdo con lo evaluado, se señala que el índice agregado registró un

aumento de cuatro décimas sobre la base de 2. 0 puntos en 2007, lo que

| 70 |
corresponde a un incremento del 20%. Significa un mejoramiento intere-
sante que permite afirmar un persistente fortalecimiento de las capacidades
institucionales y avances en los respectivos pilares del modelo. A nivel más
específico de análisis por pilares, se encontró que:

El pilar de gestión financiera pública (GFP) continúa siendo el más desarro-

llado, seguido por la planificación orientada a resultados y luego la gestión de
programas y proyectos. Los pilares de presupuesto por resultados (PpR) y de
seguimiento y evaluación (SyE) siguen siendo los más débiles (Kaufmann,
Sanginés, y García, 2015, p. 28).

Es interesante desagregar los resultados alcanzados por países. El estudio

agrupa los resultados en tres categorías. Los países que se agrupan en ca-
tegoría superior son aquellos con un nivel alto de desarrollo de sus capaci-
dades para implementar una GpRD, correspondiente a un valor del índice
general (agregado) igual o mayor a 3. En esta evaluación los países que
muestran un fortalecimiento mayor son los mismos que en la medición de
los años año 2007 y 2009: Brasil, Chile, Colombia y México.

Pilares del ciclo de la gestión según el nivel de desarrollo

Tabla 1. Pilares del ciclo de la gestión según el nivel de desarrollo de la

GpRD, 2013.

Fuente: Kaufmann, Sanginés y García, 2015, p. 31.

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Un resultado interesante de destacar se asocia al bajo nivel de desempeño
promedio del total de los países, en lo referido al pilar de Seguimiento y
Evaluación (1, 9) y, en particular, al promedio observado en la mayoría de
los países de rango medio (18 países) cuyo promedio sólo alcanza 1.6 sobre
5, como el puntaje máximo de la medición sobre tres componentes del pi-
lar: los sistemas de estadísticas, seguimiento y evaluación.

El estudio señala que, en el caso del componente de evaluación de la gestión

gubernamental, se han registrado algunos –particularmente en el diseño de
instituciones– que cumplan este rol y en lo que respecta a la elaboración de
normativas, pero los avances en la realización y el uso de evaluaciones sigue
siendo tenue.

Este hecho no debe sorprender, dado que el seguimiento y la evaluación de

las políticas públicas no es una práctica frecuente en los países de América
Latina, aunque ésta es fundamental para demostrar la efectividad de la in-
tervención pública para lograr consenso sobre los objetivos de los progra-
mas y sobre el rediseño de los mismos, así como informar a la sociedad del
cauce que llevan las políticas públicas (Galiani, 2006).

La debilidad evaluativa es una de las razones por las cuales es usual en-
contrar políticas que no cumplen con los plazos, cobertura, calidad, costos
estipulados y/o alcanzan objetivos diferentes a los propuestos; o bien, po-
líticas que alcanzan objetivos, pero que sus impactos esperados no tienen
sostenibilidad en el tiempo.

Consideraciones finales

Afortunadamente, en años recientes se ha asumido en los gobiernos –más

allá de las exigencias que realizaban los organismos internacionales– la re-
levancia de la evaluación de los programas públicos, la rendición de cuen-

| 72 |
tas, la instalación de sistemas de seguimiento de la gestión pública basados
en indicadores de desempeño, tanto para medir la efectividad del gasto
público como la evaluación de logros de planes de desarrollo de mediano
plazo y, recientemente, se está avanzando lentamente en la instalación y
despliegue institucional de evaluaciones de impacto.

Para Montiel (2011) la evaluación cumple tres objetivos fundamentales:

I) valorar la efectividad y eficiencia de las políticas y, con ese diagnóstico,
motivar la mejora continua de los programas; II) fortalecer los procesos de
rendición de cuentas a través del monitoreo sobre el desempeño del gobier-
no; y III) medir el impacto de la asignación presupuestaria de los progra-
mas públicos. El alcance de estos tres objetivos depende de si la evaluación
es utilizada como un verdadero instrumento de cambio.
Complementariamente, la evaluación también se convierte en instrumento
de fomento y profundización de la democracia, lo que conlleva a su vez una
creciente institucionalización de la evaluación de políticas públicas en los
gobiernos y las administraciones públicas (Aguilar y Bustelo, 2010). Vale
decir que la legitimidad de éstos no se puede sustentar sólo en su carác-
ter democrático, también deben demostrar capacidad técnica para resolver
cuestiones esenciales del bienestar de la población y, por ende, su propia efi-
ciencia y eficacia es clave para la democratización y gobernabilidad social.

No es sólo un enfoque tecnocrático, como pueden afirmar aquellas voces

que ponen freno a los procesos evaluativos en cuanto se le ve como amena-
zas a las capturas del Estado y el clientelismo. Hoy más que nunca afirma
Finol: “Queda en evidencia el papel preponderante que desempeña la eva-
luación de políticas públicas como herramienta de gobernabilidad necesa-
ria para modernizar y reformar el Estado a través de su incorporación en el
buen funcionamiento de la administración pública” (2012, p. 45).

| 73 |
Al tener el Estado como una de sus actividades más importantes la redis-
tribución de la renta, la cual se concreta a través de los programas socia-
les implementados por los diferentes Ministerios, se precisa velar por una
asignación y uso eficiente de los recursos públicos en el marco de la política
fiscal. Por ello la evaluación de políticas, programas e instituciones públicas
es esencial para llevar adelante tales asignaciones, ya que entrega informa-
ción respecto de su funcionamiento, así como sus fortalezas y debilidades
(Chile. Ministerio de Hacienda. Dirección de Presupuestos, 2015).

En otras palabras, los gobiernos deben asegurar la calidad del gasto público
que es realizado con recursos –también públicos–, para lo cual contar con
sistema de seguimiento y evaluación de las políticas y programas constituye
un requerimiento de carácter estratégico, y un avance sustantivo de las ca-
pacidades institucionales públicas de la región. Ello es coherente con lo que
el estudio en referencia señala, al identificar que las principales diferencias
entre las brechas de seguimiento y evaluación corresponden a las brechas
de implementación y de capacidades institucionales.

Sin adecuadas capacidades públicas los aumentos de los gastos en los sec-
tores sociales más relevantes como educación, salud, vivienda, etc., no serán
efectivos y se seguirán observando bajos resultados –especialmente en edu-
cación–, además de poca pertinencia de dichas políticas para el logro de co-
hesión social y territorial y, por ende, limitadas posibilidades para reducir las
complejidades de la sociedad actual que avanza en formas galopantes a una
cuarta revolución industrial, y cuyos efectos en los precarios mercados labo-
rales y educacionales de América Latina ya se están comenzando a percibir
y, con ello, el aumento del malestar y miedo a las nuevas formas de exclusión.

| 74 |
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| 78 |
Primera tarea: ver lo que no se ve
Luis Solari de la Fuente

Resumen

En el presente capítulo se desarrolla un análisis sobre algunos de los facto-

res que determinan la condición actual de los países y regiones del mundo,
entre ellos, el bloque latinoamericano. Esta reflexión ubica el punto de in-
flexión de la geopolítica actual en 1989, momento inaugurado por las con-
secuencias simbólicas y sustantivas de la caída del Muro de Berlín, hasta
nuestra actualidad; cuyo desarrollo se desenvuelve en un contexto influido
por el incremento de bloques regionales a causa de acuerdos económicos
comerciales. Esta dinámica, además, tiene una fuerte influencia sobre las
expectativas y relaciones sociales. En síntesis, la naturaleza del análisis ex-
puesto permite –en palabras del autor– apreciar la realidad objetiva, sus
orígenes en la línea del tiempo, la instantaneidad del presente y la esencia
del futuro.

Palabras clave: sistema económico, desequilibrio regional, desarrollo.

Verdad y Realidad

El Latinobarómetro 2017 mostró resultados preocupantes: la satisfacción

con la democracia en América Latina apenas llegó a 30%; mientras que el
75% de la población consideró que en la región se gobierna para el bene-
ficio de unos cuantos grupos poderosos. La aprobación de los gobiernos
de la región –que en 2009 era de 60%– pasó a 36% en el 2017. Apenas
14% afirmó que confían en quienes dirigen las instituciones de sus países
y sólo 15% de los encuestados confían en los partidos políticos. Al 44% de
la población latinoamericana (278 millones 240 mil personas) no le alcan-

| 79 |
zan sus ingresos y tiene dificultades para satisfacer sus necesidades básicas,
asimismo, el 24% (151 millones de personas, aproximadamente) en algún
momento no ha tenido suficiente comida para alimentarse. Únicamente el
25% considera que su país está progresando.

Ante tal situación –por demás persistente–, las campañas políticas electo-
rales reiteran el argumento del cambio. Sin embargo, en la realidad las cosas
no se modifican para muchos… a pesar del crecimiento económico de la
región, resulta alarmante que existan 150 millones de personas a quienes
les falta alimentos (Corporación Latinobarómetro, 2015), esto revela una
cuestión fundamental: los conductores sociales y políticos de los países “no
están viendo integralmente la realidad”.

Actualmente, la necesidad de observar y analizar la realidad objetivamente

se evapora, prevaleciendo sólo el impulso de actuar, que parece convertirse
en el “norte” y la guía de las decisiones de los Estados. Las conductas pú-
blicas –y también las privadas– aparecen motivadas ya no por una gestión
planeada del futuro desde el presente, sino por la mera satisfacción de verse
aprobadas. Prevalece la autocomplacencia, sobre la búsqueda del bien co-
mún. Ya no hace falta la verdad –entendida como sinónimo de la realidad
objetiva–, ya que se sustituye por la apariencia. Así, se diluye el sentido de
la justicia por el aplauso, se reemplaza la búsqueda del bien común por la
búsqueda de popularidad, sin importar lo que eso cueste. La traición a los
electores se vuelve un hábito funesto y cotidiano de la práctica política.

Entonces, se deja de ver lo obvio, lo visible, lo real, para construir “la ilusión
de verdad”; soslayando, eclipsando la posibilidad de alcanzar la verdad ma-
yor: consensuada, compartida, potente, habitada por todos. El cambio ya
no es la construcción colectiva del futuro, sino la suma de “los presentes”,
ya no es la metamorfosis de lo malo por lo mejor y lo bueno, sino la nueva
imagen de la realidad que el poder quiere mostrar a quienes no lo detentan.

| 80 |
La línea del tiempo no se entiende ya como un continuo fundamental para
la historia de un pueblo, deviene en momentos extraíbles para ser citados y
dar así algún referente del presente. Hemos aprendido a convivir con una
“cadena de errores”. Es tiempo de corregir esto.

Realidad objetiva es sinónimo de verdad –como ya se ha señalado–, pero

no en el sentido metafísico de ésta, sino en la concepción de que si la rea-
lidad es objetivamente de una forma en un instante, no puede ser distinta
en ese mismo momento (Solari, septiembre 2017). La realidad objetiva es
dinámica, se desplaza en el tiempo y se percibe observándola. Por ejemplo,
todo conductor sabe que un semáforo en rojo en unos segundos estará en
verde, que los peatones que cruzaban la calzada dejarán de hacerlo y que
podrá, entonces, avanzar.

Cuando la luz estaba roja, la luz verde era el futuro; cuando la luz cambió
a verde, la luz roja se convirtió en pasado. También pasó lo mismo cuando
trascurría cada segundo en el cronómetro del semáforo (Solari, septiembre
2017).… el presente es apenas una delgada línea. Este sencillo ejemplo
nos muestra que los actos y decisiones que tienen lugar en el presente, son
para el futuro. ¿Qué pasa cuando no hay semáforo y sí hay peatones? El
conductor puede detenerse o no. Ya sea que se detenga porque hay una
norma legal que se lo indica o porque sabe que no debe hacer daño y res-
petar la vida de los demás. En ambas circunstancias, está buscando el bien.

En lo simple y en lo complejo, para tomar decisiones correctas –además

de la indispensable necesidad de establecer la verdad sobre la realidad ob-
jetiva–, hay que buscar el bien o lo bueno para todos. También es esencial
la temporalidad, tanto en el sentido simbólico, el momentum, como en el
sentido concreto del tiempo (Solari, septiembre 2017). Así, verdad, bien,
oportunidad y tiempo, son las variables fundamentales para decidir correc-
tamente, junto con el sentido de la justicia que es un atributo personal a

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diferencia de los otros que muchas veces pueden ser elementos circunstan-
ciales del momento.

La conducción de la cuestión pública implica responsabilidades mayores;

se trata de decisiones que comprometen a una nación conformada por mi-
llones de familias y personas, y a todos los territorios. Ante la velocidad con
que se vive hoy, parece más fácil y cómodo dejarse llevar por la inercia, sin
tomar decisiones verdaderas. Ser espectador es mejor que ser protagonista,
especialmente cuando el poder ha asumido que conviene más inducir a la
sociedad por medio de lo virtual, antes que de lo real.

En este contexto aparece como una prioridad fundamental restaurar la re-

lación del presente con el pasado. “Ver lo que no se ve” debe sustituir a “ver
sólo lo que quiero ver” o “hago ver a los otros lo que quiero que vean”. Se
trata de restaurar la primacía de la verdad como fundamento de nuestros
actos. Apreciar la realidad objetiva, sus orígenes en la línea del tiempo, la
instantaneidad del presente y la esencia del futuro: cambiar para bien la
realidad y las condiciones de desarrollo de las familias y las personas. Apa-
rece como tarea primordial ver lo que no se ve o lo que no se quiere ver.

Un nuevo mundo en construcción

El año bisagra entre el pasado y el futuro, es 1989. En la misma semana de

noviembre de ese año, en que se cae el Muro de Berlín, se creó el Foro de
Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC). Estos dos acontecimien-
tos hicieron cambiar radicalmente en una semana la estructura del poder
político mundial, a la vez que se inició la traslación del centro de la econo-
mía mundial del océano Atlántico hacia el océano Pacífico, generándose un
proceso de redefinición mundial de los espacios.

| 82 |
Desde 1947 el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT, por sus siglas en inglés) había regido el comercio mundial. Desa-
rrollado inicialmente en La Habana durante la Conferencia sobre Comercio
y Trabajo de las Naciones Unidas, permaneció hasta el 31 de diciembre de
1995, para ser sustituido por la Organización Mundial del Comercio (OMC)
creada en 1993 (Organización Mundial del Comercio [OMC], 2018).

En la actualidad, las economías del APEC producen más del cincuenta por
ciento de Producto Bruto Interno (PIB) del mundo y más de 45% del co-
mercio mundial. Las economías integrantes de este bloque son: Australia,
Brunei, Canadá, Chile, China, Hong Kong, Indonesia, Japón, República
de Corea, Malasia, México, Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Perú,
Filipinas, Rusia, Singapur, Taiwán, Tailandia, Estados Unidos y Vietnam.

Sin embargo, los países del sudeste asiático, en agosto de 1967 ya habían
iniciado la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), cu-
yos miembros son: Malasia, Indonesia, Brunei, Vietnam, Camboya, Laos,
Birmania, Singapur, Tailandia y Filipinas. Papúa Nueva Guinea y Timor
Oriental son Estados observadores. La ASEAN tiene con Japón un foro
conjunto. Con la Unión Europea tiene un acuerdo de cooperación. Está en
camino a tener un acuerdo de cooperación comercial con la Unión Econó-
mica Euroasiática (UEE), integrada por Armenia, Bielorrusia, Kasajistán,
Kirguistán y Rusia. También ha generado asociaciones específicas, como
son los casos de ASEAN +3 que incluye a China, Japón y la República de
Corea; y ASEAN +6 con China, Japón, República de Corea, India, Aus-
tralia y Nueva Zelanda (Association of Southeast Asian Nations [ASAN],
3 de octubre de 2016).

El Banco de Desarrollo Asiático (ADB, por sus siglas en inglés) fue crea-
do por 31 países en noviembre de 1966, en la actualidad posee 67 países
miembros, de los cuales 48 son de Asia y el Pacífico, y 19 de otras regiones,

| 83 |
siendo la mayoría europeos. Estados Unidos y Japón tienen la mayor pro-
porción de acciones, con 15.607% de ellas en el 2016 (Asian Development
Bank (ADB), 2018).

También en Asia, en el 2012 se iniciaron las conversaciones para crear la

Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP, 2017), que es
una asociación entre los países miembros de ASEAN y los seis países con
los que ésta tiene tratados de libre comercio (Australia, China, India, Japón,
Corea del Sur y Nueva Zelanda). En noviembre de 2017 fue la cumbre de
representantes de los países miembros. En ella se han ratificado los princi-
pios y acuerdos de la RCEP para tener el 38% de la economía del mundo y
29% del comercio mundial (ASAN, 3 de octubre de 2016).

En octubre del 2014 se fundó el Asian Infrastucture Investment Bank

(AIIB), que posee 40 miembros regionales y 21 miembros no regionales.
Tiene 23 países candidatos para ingresar, entre los que se cuentan a los
latinoamericanos Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Vene-
zuela. El AIIB es una iniciativa China, que tiene el 31.34% de los fondos
y el 26.92% de los votos, considerada como un contrapeso del Fondo Mo-
netario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y ADB (AIIB, 2014).

Mientras, en América del Norte, en 1992, México, Canadá y Estados

Unidos suscribieron el North American Free Trade Agreement (NAF-
TA) o Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Este
intercambio comercial ha mantenido una balanza comercial favorable para
México. Por otro lado, este intercambio comercial ha sido permanente-
mente negativo para Estados Unidos que, bajo la presidencia de Donald
Trump, ha comenzado a plantear su revisión, como fue anunciado por el
señor Trump en un discurso en septiembre 2017 en la ciudad de Phoenix,
Arizona (Office of the United States Trade Representative, 2017a).

| 84 |
Ante el surgimiento de la Cuenca del Pacífico como el lugar de mayor di-
namismo económico y comercial del planeta, en el año 2002 se planteó
durante la reunión de jefes de Estado de APEC, llevada a cabo en México,
la necesidad de ir hacia un gran tratado de libre comercio, el Trans-Paci-
fic Partnership (TPP). La propuesta adquirió mayor relevancia a partir del
2005, año en que Estados Unidos anunció su intención de unirse a él. Sin
embargo, a pesar de haberlo suscrito en febrero de 2016, Estados Unidos se
ha retirado del TPP en enero del 2017, aduciendo que no era conveniente
para sus intereses (Office of the United States Trade Representative, 2017b).

En enero del 2018, 11 países (Australia, Brunéi, Canadá, Chile, Japón,

México, Malasia, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam) acordaron
suscribir el Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific
Partnership (CPTPP), que será un nuevo Tratado que incorpore mucho
del TPP, incluyendo todo lo referente a reducciones tarifarias e intercam-
bio de bienes que contenía este último (New Zeland Ministry of Forgeign
Afairs and Trade, 2018).

Desde la caída del Muro de Berlín se han manifestado diversas intenciones

de impulsar las economías de la Unión Europea y Estados Unidos por me-
dio de impulsar su comercio bilateral. Podría pensarse que Estados Unidos
se configuraría como el gran socio estratégico comercial a través de los dos
grandes tratados comerciales: el TPP hacia el Pacífico y el Transatlantic
Trade and Investment Partnership (TTIP) hacia el Atlántico. Sin embar-
go, luego de que se retirara del TPP, es poco probable que prospere el TTIP
(Office of the United States Trade Representative, 2017b).

Durante el período parlamentario peruano 2001-2006, en una visita del

canciller del Perú a la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso
de la República, quien suscribe este texto, le planteó la necesidad de que la
Cancillería trabajara hacia la meta de crear una asociación entre los países

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latinoamericanos que mirara al océano Pacífico. Luego de años de esfuer-
zo, en el 2011 se suscribió la Declaración de Lima, creando la Alianza
del Pacífico (2011) entre Chile, Colombia, México y Perú. El gran valor
estratégico de esta alianza es que dichos países ocupan alrededor del 70%
de la costa latinoamericana hacia este océano. De los diez países de mayor
biodiversidad en el mundo, seis se encuentran en América Latina; tres son
integrantes de la Alianza del Pacífico (Colombia, Perú y México).

En junio de 2017 se anunció que se incorporarían como miembros asocia-

dos Canadá, Singapur, Australia y Nueva Zelanda. Actualmente la Alianza
del Pacífico posee 52 países miembros observadores. La mayoría de países
europeos son observadores de este bloque.

Sin duda, los inmensos cambios que se han dado en el terreno de la tec-
nología y las ingenierías y su repercusión en los aparatos productivos, el
transporte y las comunicaciones, han modificado totalmente las relaciones
internacionales; y con en ellas, el comercio internacional, generando una
liberalización de mercados, un enorme desplazamiento de mercancías y
una gran movilización de personas. Sin embargo, el principal efecto en la
configuración iniciada en noviembre de 1989 es que se ha desarrollado una
creciente, intensa y novísima geopolítica comercial: el capital y la mercan-
cía no sólo se desplazan por razones mercantiles, sino por el interés geopo-
lítico y geoestratégico de los países de donde provienen.

El gran cambio político producido a partir de la caída del Muro de Berlín

dio término al “tablero de ajedrez con dos grandes jugadores” y dio paso
al “nuevo mundo” multipolar, de múltiples jugadores, en el que la liberali-
zación del comercio internacional se ha convertido en pieza clave en los
“movimientos” de los nuevos jugadores.

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Educación en el nuevo mundo

Los países no se dirigen solos, los conducen personas que permanentemen-

te deben “observar, discernir y actuar”, tomando cotidianamente decenas de
decisiones. En conjunto, quienes dirigen los gobiernos en cada país toman
diariamente miles de decisiones. ¿Cuántos de esos “dirigentes” tienen ver-
daderas capacidades para construir futuros o contemplar la integralidad de
la realidad objetiva en la línea del tiempo? Esas capacidades se desarrollan
–o deberían hacerlo– en nuestros sistemas educativos latinoamericanos,
centrados aún en la llamada “civilización del conocimiento”.

Mientras, los sistemas educativos de los países con economías complejas

fomentan el pensamiento analítico, crítico y estratégico: observar, discer-
nir y actuar. Cabe preguntarse, ¿el saber es importante? Sí, cuando es un
instrumento, pero sólo eso. Lo más importante es entender el mundo para
cambiarlo. Este es el sentido trascendente de vivir en este mundo multi-
polar.

En dos estudios, David Autor y colaboradores (Autor, Levy y Murmane,

2003; Autor y Price, 2013) mostraron cómo en Estados Unidos entre 1960
y 2010, cinco destrezas demandadas por el mercado laboral han tenido
un cambio notable. A principios de 1960 estas destrezas tenían práctica-
mente igual demanda, pero entre 1960 y 1970 comenzaron a distinguirse.
De 1970 al 2010 las destrezas manuales rutinarias han pasado del primer
al tercer lugar –en orden de importancia de acuerdo a su demanda en el
mercado laboral– y las destrezas cognitivas pasaron del segundo al último
(quinto) lugar; mientras, las relaciones interpersonales no rutinarias pasa-
ron del cuarto al primer lugar y la analítica no rutinaria pasó del tercer al
segundo lugar, con la particularidad que estas dos destrezas presentan una
demanda creciente, simultáneamente las demás van decreciendo, lo que
amplía la brecha entre ambos grupos. En 1970 las destrezas estaban agru-

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padas cercanamente; desde 1980 las relaciones personales no rutinarias y
analítica no rutinaria comienzan a distanciarse. En 1990 se inició un mayor
distanciamiento de las mismas y en 2010 aparecen ambas bastante distan-
ciadas de las demás (Autor y Price, 2013).

Esta información revela cómo desde antes del gran cambio iniciado en
noviembre de 1989, ya existía otro cambio que se estaba produciendo casi
imperceptiblemente: el cambio en los sistemas productivos. Es notable
apreciar como inmediatamente después de la caída del Muro de Berlín
comenzó a crecer rápidamente la demanda de nuevas relaciones interper-
sonales y de una nueva capacidad de análisis no rutinarios, como heraldos
del tiempo que hoy nos toca ver: el gran “juego” de la geopolítica comercial.

En este nuevo mundo el “juego” ya no es en un “tablero” con casilleros. No

hay casilleros. La frontera existe, pero los actos intra-frontera se unen por
hilos invisibles con los actos más allá de la frontera. El pasado, el fugaz
presente y el futuro se unen en la dimensión espacial con modos totalmente
distintos a los del siglo XX. Ya no basta entender cómo se mueve el país, es
necesario entender cómo se mueve el mundo. Sin embargo, se observa que la
política está en un modo asincrónico con la realidad. Esta incompatibilidad
anuncia formas nuevas de gobernar que –inexorablemente– estarán a cargo
de nuevas personas, en cuanto a su diseño e implementación. Se cumplirá,
una vez más, el principio humano: la necesidad de desarrollar nuevas destre-
zas y habilidades exigidas por la transformación de la realidad, del contexto.

Algunos países han estado atentos a este proceso. En el 2017 México so-
licitó a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) asistencia para diseñar un proceso que impulse las destrezas, habi-
lidades y competencias de sus trabajadores, en vista de las particularidades y
ventajas que en este “nuevo mundo” le conceden su magnífica posición geo-
gráfica, su riqueza demográfica y su gran aparato productivo. Después de

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un intenso trabajo al interior de ese país, en enero de 2018 México recibió
las Recomendaciones de la OCDE sobre Políticas de Competencias, Ha-
bilidades y Destrezas de la Fuerza de Trabajo de México (OCDE, 2017).

Allí la OCDE señala:

Al dar la oportunidad a todos los mexicanos de desarrollar competencias supe-

riores y relevantes, y al apoyar a los empleadores para que mejoren la gestión de
sus recursos humanos, México podrá incrementar sus niveles de productividad
y, por tanto, los incentivos para que los empleadores contraten a trabajadores
en el sector formal. Las competencias son la piedra angular de la prosperidad
de México y del bienestar de su población. Promover mejores competencias y
más igualitarias, sobre todo para las mujeres y los jóvenes, sentará las bases para
construir una sociedad más equitativa y cohesionada (OCDE, 2017, p. 2).

En este marco que pondera la gran relevancia de los intercambios comer-

ciales en las nuevas relaciones internacionales, es indispensable ensanchar
la visión sobre ellos y no reducirlos a simples intercambios mercantiles. A
continuación, se revisan algunos aspectos –que pareciera nadie quiere dis-
cutir, pero que son indispensables revisar– para entender por qué se percibe
actualmente una ola de proteccionismo económico comercial.

Efectos adversos de la liberalización del comercio

Es natural que la inversión y el desarrollo de los aparatos productivos tien-

dan a concentrarse en los territorios favorecidos por la cercanía a las vías
fluviales o marítimas, con redes viales o ferroviarias y otros elementos fa-
cilitadores de intercambios comerciales. Esto ha ido generando al inte-
rior de los países, territorios que concentran producción y oferta de traba-
jo, población y presupuesto público, al tiempo que otros tienden a saldos
migratorios negativos, eminentemente rurales, con poca inversión y poca
asignación de presupuesto público.

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Al momento de intensificarse los intercambios comerciales internacionales
en el nuevo contexto descrito, el curso natural es que se vean más favore-
cidos los territorios con mayor producción de bienes para intercambiar y
menos favorecidos los territorios que los producen en menor cuantía.

La Corporación Andina de Fomento (CAF) dio una suerte de alerta en su

Reporte de Economía y Desarrollo (2005), América Latina en el Comercio
Global: Ganando Mercados, afirmando: “La evidencia obtenida muestra
que las disparidades entre los países de la CAN [Comunidad Andina] se
han ido reduciendo en el tiempo, aunque al mismo tiempo, han venido cre-
ciendo las desigualdades entre estados y territorios al interior de los países”
(CAF, 2005, p. 140). Y explica con extrema claridad:

…se encuentra el trabajo de Hanson (1998) para el caso de México, y San-

guinetti y Volpe (2005) para el caso de Argentina. En el primer caso, el autor
muestra que la apertura comercial impulsó un movimiento del empleo indus-
trial hacia la zona del norte, que es limítrofe con Estados Unidos. En el segun-
do caso, Sanguinetti y Volpe (2005) muestran que existen importantes fuerzas
de aglomeración en el empleo industrial en Argentina, lo cual ha conducido a
una fuerte concentración en pocas regiones (solamente Buenos Aires concentra
el 44% del empleo industrial) […] aunque a nivel nacional la disparidad global
en el ingreso en la Comunidad Andina se redujo en los años noventa, la evi-
dencia a nivel de estados/provincias muestra brechas crecientes en ese mismo
periodo. Estas brechas regionales al interior del bloque de integración han es-
tado determinadas fundamentalmente por disparidades y desigualdades dentro
de cada país, estimándose que el 75% de la inequidad en la CAN proviene de
las mismas, las cuales, además, vienen creciendo en el tiempo (CAF, 2005, pp.
145-146).

Y agrega en el camino de las soluciones para atender y atenuar la desigual-

dad territorial que “…las políticas económicas deben centrarse en estrate-
gias territoriales de crecimiento, así como en el diseño de mecanismos de
distribución del ingreso para atender las disparidades regionales internas
en cada país” (CAF, 2005, p. 146).

| 90 |
Es decir, se pueden implementar diversas medidas para aliviar la dispari-
dad de ingresos, como programas de asistencia social (pensiones, apoyos
económicos, etc.), pero la verdadera solución consiste en generar desarrollo
territorial mediante estrategias de descentralización productiva, aplicando
como principal eje impulsar a los pequeños productores rurales, para in-
corporarlos no solamente al mercado formal internos, sino también a los
diversos y crecientes mercados externos. Esto es, aliviar las disparidades
territoriales y, a la vez, modificar las formas de producción de las pequeñas
unidades productivas, que son mayoritarias en América Latina. Un im-
portante ejemplo sobre esta situación se señala en el documento México
Mejores Políticas para un Desarrollo Incluyente, de la OCDE (2012):

México es uno de los países de la OCDE con mayor desigualdad en el ingreso,

no sólo entre las personas, sino entre una región y otra. Incluso, en los últimos
20 años las disparidades entre regiones aumentaron debido a que algunas ca-
pitalizaron mejor que otras los beneficios de la liberalización comercial. Las
políticas para superar las desigualdades territoriales en México han sido en
gran medida compensatorias en vez de centrarse en impulsar el potencial de
crecimiento de los estados rezagados (p. 21).

Al tener los países latinoamericanos un exceso de concentración territorial,

por un lado, y por el otro una desigualdad económica interna que orilla a
muchas familias a sobrevivir en territorios olvidados, la expansión de los
intercambios comerciales internacionales podría acrecentar dicha inequi-
dad, si las naciones no toman medidas compensatorias.

Surge una pregunta importante: ¿hasta dónde llega la capacidad del apara-
to productivo de un país para tener un intercambio comercial equitativo o
favorable, si sus acuerdos de liberalización comercial se suscriben con países
cuyos aparatos productivos sumados superan largamente al de ese país?

Por ejemplo, México tiene un aparato productivo correspondiente a cerca de

131 millones de habitantes (PopulationPyramid.net, 2018) y poco más de

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80% de sus exportaciones va hacia Estados Unidos, entonces, ¿cómo será su
balanza comercial general o global si suscribe indiscriminadamente acuerdos
de liberalización comercial con países cuyos aparatos productivos sumados
superan los mil millones de personas? La tendencia será a tener una balanza
comercial global negativa. De hecho, la balanza comercial global mexicana
ha sido negativa desde 1989. A pesar que ha tenido algunos años “en azul”,
2016 y 2017 han sido muy desfavorables para México: US$ 6 620 millones
y 10 875 millones, respectivamente (Expansión/Datos Macro, 2017).

Correspondería a cada país, según sus particularidades, buscar el punto de

equilibrio de su aparato productivo para tender a intercambios comerciales
equitativos que beneficien a la mayor cantidad de territorios y familias.
Todavía se sigue creyendo que un país puede tener infinidad de tratados de
libre comercio sin ningún efecto adverso –en términos de balanza comer-
cial– o en incrementar la desigualdad entre territorios internos, pero los
mecanismos ya explicados, muestran como ningún país latinoamericano
tiene políticas públicas estructuradas y multisectoriales para lograr una dis-
tribución equitativa.

Peor es la situación de Estados Unidos tiene una balanza comercial global

negativa desde 1976 (exceptuando 1995 y 1996). En el 2016 los intercam-
bios con sus diez principales socios comerciales le fueron mayoritariamente
desfavorables. Ese año, su balanza comercial fue negativa en casi 737 bi-
llones de dólares. De sus diez grandes socios comerciales, solamente tiene
balanza comercial favorable con el Reino Unido. En cambio, tiene balanza
comercial negativa con Canadá, México, Taiwán, Francia, Corea del Sur,
Japón, India, Alemania y China. La balanza comercial estadounidense con
China es la más desfavorable de todas (Trading Economics, 2018).

El mayor intercambio comercial de Estados Unidos en 2016 fue con China:

578 billones de dólares en 2016; también su peor balanza comercial de ese

| 92 |
intercambio, 80% son importaciones desde China y 20% exportaciones ha-
cia China. Los reportes comerciales mensuales de Estados Unidos revelaron,
para fines de noviembre del 2017, un déficit comercial acumulado con China
de US$ 342 billones (United States Census Bureau, 2018), podría afirmarse
que este es un caso típico para ejemplificar la consecuencia de intercam-
biar bienes entre aparatos productivos dispares, acompañados de volúmenes
poblacionales dispares. No está de más recordar que en octubre del 2014
China superó a Estados Unidos en PBI por PPP (Purchasing Power Parity
o Paridad de Poder Adquisitivo [PPA]), según el World Economic Out-
look Database, 2014, del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2014). En
noviembre del 2017 la balanza comercial global estadounidense fue nueva-
mente negativa en US$ 724.692.500.000 (Trading Economics, 2018).

Estas cifras hacen entendible el discurso del presidente Donald Trump y su

posición proteccionista en el comercio internacional, aunque se manifestó
más moderado en el reciente Foro Económico Mundial (WEF, por sus
siglas en inglés) de enero 2018 en Davos, Suiza, donde se expresó a favor
del comercio internacional pero precisando –como en otras ocasiones– que
éste debe ser en términos justos. Esta vez agregó estar a favor incluso de
tener acuerdos comerciales con los países del TPP, del que Estados Unidos
se retiró en el 2017 (WEF, 2018).

La ola proteccionista

La liberalización del comercio internacional en el nuevo y complejo con-

texto mundial es de tal volumen y de tal velocidad, que los efectos adversos
en la economía territorial se han hecho más notorios. Sin duda, tales efec-
tos al interior de los países, en los territorios menos favorecidos, pueden
haber gestado un malestar social por la pérdida de empleos o indispensabi-
lidad de migración interna o externa, que tarde o temprano podría producir
efectos en lo social y político.

| 93 |
Antes tales consecuencias, existen dos posiciones políticas globales: 1) cada
país podría examinar minuciosamente –observar– las determinantes y va-
riables de su situación particular para crear –discernir, actuar– formas en
que los beneficios de los intercambios comerciales sean más equitativos y
alcancen a sus territorios menos favorecidos o bien, 2) cada país podría op-
tar por frenar tales intercambios, sin generar oportunidades para sus secto-
res menos favorecidos y perjudicando también a los territorios beneficiados
por concentrar el aparato productivo.

El impacto mundial más notorio del nuevo discurso proteccionista –o neo-

proteccionista– llegó sin duda en 2016 con la elección de Donald Trump
como presidente de Estados Unidos, apoyado fundamentalmente por los
territorios no periféricos al interior de su país y, a la vez, poco favorecidos
por los intercambios comerciales. Obviamente, ese discurso no modifica la
situación de esos territorios, pero el impacto del “mesianismo político” en
las familias le sirvió para ganar la presidencia.

Ese viraje político en la conducción de Estados Unidos de la izquierda es-

tadounidense –representada en el gobierno del presidente Barack Obama–,
hacia la derecha, representada ahora por el gobierno del presidente Trump,
es sin duda el reflejo de la insatisfacción ciudadana ante la incapacidad gu-
bernamental y estatal de resolver los problemas generados por la creciente
desigualdad territorial, que en algunos casos podría haber empeorado por
los intensos e indiscriminados intercambios comerciales internacionales.

En la América Latina del siglo XXI los gobiernos de izquierda o centro

izquierda tampoco han atendido el problema de la desigualdad territorial.
Sin duda este es –y será– un factor importante del viraje político hacia
candidatos de derecha o centro derecha en las decisiones electorales que
tomen algunos países en la región. Sin embargo, es importante señalar
que, a diferencia de lo que sucede en Estados Unidos con Donald Trump,

| 94 |
en América Latina el discurso proteccionista no lo tiene la derecha, sino
la izquierda y está más vinculado a un “nacionalismo anti”: el discurso en
contra del “poder internacional/neoliberal”. Obsérvese cómo el discurso del
presidente Trump apunta a un “nacionalismo pro”.

Estos dos “nacionalismos comerciales” plantean tácitamente una relación

causa efecto entre intercambio comercial y desigualdad territorial, pero no
es así. Hay múltiples determinantes y variables intermedias tan distintas
para cada país, que si todos decidieran suspender o eliminar los intercam-
bios comerciales para acabar con la desigualdad territorial, ningún país aun
así podría resolverla. No ver esas variables internas es el error más grande
del neoproteccionismo actual, lo cual es antesala de su fracaso. Más pre-
ocupantes son aquellos que siendo conscientes de este error, por razones
políticas, tratan de consolidar estas políticas neoproteccionistas, en vez de
plantear las verdaderas soluciones a la desigualdad territorial que terminan
por ser un eufemismo de injusticia y olvido de quienes viven en zonas des-
favorecidas, generalmente rurales.

Hacia donde se voltee a mirar la acción pública o la política, se encontrará

con este tremendo divorcio entre la realidad objetiva y la acción. No mirar
la desigualdad territorial al interior de los países, no percatarse de su in-
cremento por la intensificación de los intercambios comerciales y plantear
que la solución es el proteccionismo comercial o los populismos, es el mejor
ejemplo en este nuevo mundo, y en América Latina, de que se está ante una
fundamental y urgente tarea: “ver lo que no se ve”.

Haber abandonado el precepto clásico “observar, discernir, actuar” evidencia

la pretensión contemporánea de seguir gestionando el mundo, distanciados
de la verdad. Pretender que la realidad objetiva no es tal, sino que es sólo
lo que se quiere mostrar, es el camino más corto al fracaso gubernamental
constante, debido a la elaboración de políticas públicas que terminan por

| 95 |
atender algunos “síntomas”, pero no resuelven la “enfermedad”. El graví-
simo problema es que tal situación, al comprometer el presente y futuro
de millones de familias y personas, ha terminado por volcar a la gente de
nuestra región a las calles para exigir una solución, como revela desde el
2005 el Latinobarómetro, que muestra no solamente una creciente partici-
pación social en manifestaciones autorizadas, sino también en protestas no
autorizadas (Corporación Latinobarómetro, 2015).

Las poblaciones se muestran escandalizadas por los repugnantes casos de

corrupción en nuestra región, la respuesta social ha sido la del rechazo total,
sumando el reclamo hacia los sistemas judiciales para investigar y sancio-
nar a los responsables, tanto del sector público como del privado. Para que
América Latina adquiera un rol estratégico y relevancia en la historia polí-
tica mundial, es necesario eliminar dos “bolsas de lastre”: el lastre de ser el
territorio más desigual –e injusto– del planeta y el lastre de ser el segundo
más corrupto.

Lo primero se resuelve actuando sobre la desigualdad territorial, madre de

todas las desigualdades, hecho que implica una nueva visión del comercio
internacional ya no sólo como instrumento mercantil y geopolítico, sino
también como instrumento de justicia social al interior de nuestros países.
Lo segundo, develando la inmensa corrupción en las obras públicas como
el inicio de un gran proceso de depuración para dejar de anteponer el inte-
rés propio y grupal, por encima del interés de la nación. Al erradicar estos
métodos y estas conductas que fomentan el abuso y la inequidad, inexora-
blemente serán arrastrados fuera de la historia quienes optaron por ellos,
para dar paso a la “nueva sangre” necesaria para edificar la nueva América
Latina, compatible con el “nuevo mundo” en construcción.

| 96 |
Un nuevo horizonte

Existen nuevos acontecimientos o hechos que pueden distanciar a la región

del neoproteccionismo y que indican vientos favorables para América La-
tina en cuanto al comercio exterior, para poder retornar a la gran demanda
de exportaciones experimentada en la primera década del siglo en curso:

i) El vertiginoso crecimiento de la clase media urbana en China, que en

el 2025 estará constituida por el 80% de los hogares. Esto generará un
espectacular cambio en el mercado internacional de alimentos, ya que al
ingresar a la clase media uno de los primeros hábitos que se modifica es
el patrón de consumo alimentario (Solari, 2017).
ii) De los diez países más biodiversos del mundo, seis están en América
Latina. Esto representa un gran valor potencial para que la región se
convierta en el gran proveedor de ese nuevo mercado de alimentos. Chi-
na no posee suficiente tierra cultivable para generar la agricultura que
demanda ese nuevo e inmenso mercado de consumidores. De hecho,
está comprando tierras en Islandia, ahora que se puede usar el llamado
Paso del Noreste, por la costa norte de Rusia y el océano Ártico; se trata
de una ruta naviera entre China y Europa 10 días más corta que la ruta
convencional a través del mar Rojo y el canal de Suez que llega al Me-
diterráneo (Solari, 2017).
iii) Si bien es cierto que China e India también están dentro de esos diez
países de gran biodiversidad, para Teso, Kondo y Dormido (2018), ellos
son los dos mercados emergentes menos atractivos en el 2018. Dentro
del ranking anual de las 20 economías emergentes del mundo hay cin-
co latinoamericanas: México, con el puesto número uno es el mercado
emergente más atractivo del mundo para invertir. Luego está Colombia
en el puesto ocho, Perú en el puesto nueve, Chile en el puesto 11 y Brasil
en el puesto 14. Es notable que los cuatro países de la Alianza del Pací-
fico (Chile, Colombia, México y Perú) estén presentes en este ranking,

| 97 |
 ratificando lo dicho anteriormente sobre la relevancia de la Cuenca del
Pacífico (Solari, 2018). No está de más mencionar que el único país ára-
be presente en el mencionado Ranking Bloomberg 2018 es Emiratos
Árabes Unidos (EAU), con el puesto 101. Por la actual relevancia de
América Latina, los países árabes han comenzado a tener otra mirada
hacia la región, como lo demuestra la apertura de nuevas embajadas en
diversos países latinoamericanos, especialmente después de la Cumbre
América del Sur-Países Árabes, desarrollada en Lima en el 2012. El
ejemplo más importante de esta nueva presencia árabe en América La-
tina ha sido la compra que hiciera Qatar, en diciembre 2016, del 10%
de la principal aerolínea latinoamericana LATAM: Qatar Airways In-
vestments Ltd. adquirió 91.666.331 nuevas acciones a US$ 10.00 cada
una. Esta adquisición permite a Qatar tener ya presencia en los cielos de
América Latina, por medio de LATAM, hecho que le permite incre-
mentar la conectividad aérea con Asia y medio Oriente (CH-Aviation,
2016).
iv) Asimismo, para el BBVA Research 2018-2019 América del Sur será la
región de mayor crecimiento comparativo, pasando de 1.6% a 2.6%. Méxi-
co también crecerá de 2% a 2.2%. América Latina pasará de 1.7% a 2.5%.
Los países con los crecimientos más altos en 2018 y 2019 serán Colom-
bia, Perú, Paraguay y Uruguay. En el mismo reporte, al final del 2017 se
aprecia la recuperación de los índices de confianza. Dato muy importante,
del 2018 al 2019 la región estará alrededor de su potencial de crecimiento.
Estos indicadores podrían mejorar aún más si se asume la gran tarea co-
lectiva por delante: de proveer alimentos a China (BBVA Research, 2018).
v) El “2018 Global Transactions Forecast: Deal appetite rising”, al inte-
rior de la publicación de Baker-McKensie, señala que las fusiones y ad-
quisiciones que han crecido en América Latina durante 2017, seguirán
1 En la Organización de los Países Exportadores de Petróleo (OPEC, 2018), EAU
es el sexto en reservas de petróleo, pero si se incluye a Canadá, EAU es el séptimo. En el
Transactions Attractiveness Indicator del 2018 Global Transactions Forecast: Deal appetite
rising, EAU se encuentra en un expectante puesto 11, aun por encima de Estados Unidos
y Japón (Baker-McKenzie, 2018).

| 98 |
 creciendo en 2018 para alcanzar su pico en el 2019 (Baker-McKenzie,
2018).
vi) La encuesta 1293 Chief Executive Officers en 85 países, realizada
por Price Waterhouse Coopers (PWC) trae muy buenas noticias. Esta
encuesta “revela un sorprendente optimismo y fe entre los CEOs sobre
el entorno mundial económico y de negocios por lo menos durante los
próximos doce meses” (PWC, 2018). Desde el 2012 en que comenzó a
hacerse la pregunta acerca del crecimiento económico global, el 2018 es
el primer año en que la mayoría de CEOs respondió que éste mejorará.
Inclusive, el porcentaje que cree que mejorará se duplicó en compara-
ción con el año anterior. Los CEOs en América Latina fueron los más
optimistas: 65% de ellos dijo que el crecimiento económico global me-
jorará en el 2018 (PWC, 2018).

Adicionalmente, en enero 2018, Wang Yi, Ministro de Relaciones Exte-

riores de China declaró que “la meta al 2025 es intercambiar (entre China
y América Latina) US$ 500,000 millones” (Agencia Reuters, 2018). Todas
estas son buenas noticias para América Latina, pues confirman que la re-
gión se muestra fundamental para muchos centros de poder. A pesar de los
“movimientos” políticos constantes, no hay dudas de que se está ante un ho-
rizonte promisorio para la región. Depende de nosotros dirigirnos hacia él.

Algunas conclusiones

i) La gestión del fugaz presente y del inmenso futuro requieren de una

visión amplia sobre la realidad objetiva, de modo que se restaure la rela-
ción entre la acción y la verdad.
ii) Se ha abandonado el precepto clásico de “observar, discernir, actuar”
para ser sustituido por el inmediatismo y la manipulación de la verdad,
conductas que han ocasionado que se deje de ver el conjunto amplio de
la realidad objetiva y se ingrese a una “cadena de errores” acerca de lo

| 99 |
 que debe ser hecho.
iii) Se atraviesa ante una situación de cambio amplio, complejo y rápido,
que está creando un “nuevo mundo” en el que los intercambios comercia-
les y la liberalización de los mercados son componentes fundamentales.
iv) La cuenca del océano Pacífico se ha convertido en el espacio eco-
nómico más dinámico del planeta y de gran beneficio estratégico para
América Latina, no sólo por su posición geográfica, sino también por
estar ante un escenario de crecimiento económico, posesión de enorme
biodiversidad y población joven en edad de estudiar.
v) La liberalización de los mercados puede generar efectos adversos que
no están siendo debidamente “observados”, desatendiendo el incremen-
to de la desigualdad territorial misma, que puede empeorar por los in-
tercambios comerciales, ya que tienden a favorecer más a los territorios
que concentren la producción de bienes y servicios intercambiables.
vi) La liberalización de mercados puede crear sostenidamente balanzas
comerciales desfavorables si el aparato productivo de un país no genera
intercambios comerciales equitativos con otros países.
vii) Es tarea para cada país encontrar su “punto de equilibrio” entre el
volumen de su aparato productivo, su mercado de consumidores y los de
su contraparte en cada acuerdo de liberalización, con el objeto de que
el acuerdo comercial beneficie al mayor número posible de territorios.
viii) El “no querer ver” las numerosas variables que intervienen en la
desigualdad territorial y su empeoramiento por los intercambios comer-
ciales entre países puede llevar a mal entender que el proteccionismo
comercial es la solución a la desigualdad territorial, dando origen a un
discurso y acciones neoproteccionistas.
ix) El mundo está lleno de oportunidades para desarrollar intercambios
comerciales y políticas públicas que permitan alcanzar beneficios para
los diversos territorios de un país, en vez de efectos adversos, especial-
mente en Latinoamérica.
x) Restaurar métodos para analizar y estudiar la realidad objetiva, aban-

| 100 |
donando los caminos ilusorios a los cuales han conducido los equívocos
de clase dirigente. Debe aprovecharse el momentum de acción enérgica
contra la corrupción que se vive actualmente en América Latina, para
depurar los métodos erróneos y a quienes los han utilizado para el pro-
vecho propio, en desmedro del interés superior de nuestras naciones y de
la fraterna justicia que los pueblos esperan y reclaman.
xi) Ante la velocidad de los cambios mundiales y los requerimientos de
nuevas competencias, destrezas y habilidades, es indispensable recono-
cer la necesidad de desarrollar en América Latina reformas educativas
constantes que se anticipen al cambio. El deterioro ético y moral que
muestra la gran corrupción actual en la región, indica que no sólo se
trata de formar en nuevas competencias, destrezas y habilidades. Es in-
dispensable aprender a “dar de sí”, como piedra angular para construir
una sociedad fraterna, que se torne en justa.
xii) Cambiar para el rumbo en que está América Latina requiere que
el bien común y lo bueno alcance a todos. Esto no es posible sin con-
templar integralmente la realidad objetiva. Es indispensable, para ello,
imponerse como primera tarea “ver lo que no se ve”, que significa, en
última instancia, generar una cultura en la que el imperio de la verdad
(observar) sea el primordial componente de todo sistema de análisis
(discernir) y toma de decisiones (actuar).
xiii) Este es un momento excepcional para América Latina por poseer
numerosas ventajas en el contexto mundial actual que, por medio de la
unión fraterna de nuestras naciones, podría convertirse en el territorio
de mayor valor estratégico del planeta.

| 101 |
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| 104 |
Los objetivos de desarrollo sostenible (Agenda 2030)
y la Educación Superior
Edgar Jiménez Cabrera

Resumen

El presente capítulo aborda los factores que han influido en las transforma-
ciones políticas y económicas en los países de América Latina, que permiten
identificar los desafíos de la educación, en especial la del nivel Superior, basa-
dos en la proyección y expectativas de la región y los Estados. La globalización
y el progreso tecnológico han hecho que la productividad dependa cada vez
más de un conjunto de habilidades y destrezas, vinculadas a la calidad de la
educación y a la formación de capital humano. No obstante, en este panorama
América Latina es identificada como una de las regiones con mayor rezago de
habilidades, aumentando la brecha de desigualdad frente a otras regiones del
mundo. En esta tesitura, el campo de la educación adquiere una centralidad
renovada, cuya condición, alcances y retos serán analizados a continuación.

Palabras clave: globalización, Educación Superior, desarrollo de habilidades.

La modernidad y posmodernidad

La dinámica económica global

El mundo y América Latina han cambiado en las últimas cuatro décadas.
La región se esfuerza por acelerar su desarrollo con un enfoque estatal re-
novado de inclusión, igualdad y regulación del mercado. Actualmente, se
observa una gran transformación de la economía, la política internacional,
el poder mundial, el papel internacional del Estado y los nuevos espacios
económicos regionales.

| 105 |
Para la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) y el Banco Mundial (BM), lo más preocupante es la proyec-
ción que hicieron sobre las economías de América Latina en 2017, donde
era probable un estancamiento regional, con un crecimiento del 2% del
Producto Interno Bruto (PIB), debido a la desconfianza de los inversores
y el descenso de los precios del petróleo y de las materias primas, entre
otros factores. En la actualidad, la nueva situación prevista por la OCDE
pronostica una gran dificultad para los países de la región. Se suma a esa
opinión el Fondo Monetario Internacional (FMI), advirtiendo que se trató
de un “crecimiento decepcionante”.

A pesar de lo anterior, en 2018 los nuevos organismos internacionales han

proyectado que el PIB regional tendrá un crecimiento, toda vez que los
países de América Latina se encuentran en una franca recuperación, luego
de dos años de crecimiento negativo. El reporte de la economía mundial
(OCDE, 2018) considera un crecimiento cercano al 3.9%; mientras que el
BM lo calcula en 3.1%.

En este entorno se observa una profunda reestructuración económica de

los países. El capitalismo mundial está viviendo un nuevo periodo (capita-
lismo sin fronteras). La lógica de la sociedad –y de los cambios sociales–
está siendo reemplazada por la lógica del mercado (Hinkelammert, 2018);
se trata del dominio del capital productivo y financiero sobre las otras for-
mas de capital. En estas circunstancias la hegemonía de Norteamérica se
encuentra amenazada por el ascenso de otros países y civilizaciones como
China, Japón, India y Corea del Sur (Kissinger, 2014). China es ya la se-
gunda potencia a nivel mundial y el PIB de este país podría superar al de
Estados Unidos antes del año 2025.

Además de Estados Unidos y la Unión Europea, el nuevo mapa mundial

del poder confiere a los países colindantes con el océano Pacífico una po-

| 106 |
sición privilegiada y abre para América Latina una nueva oportunidad. En
este sentido, constituyen un avance de enorme importancia los acuerdos
del Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC, por sus
siglas en inglés) llevado a cabo en 1989 y la creación, en 2012, de la Alianza
del Pacífico entre Chile, Colombia, México y Perú, así como la firma del
Tratado de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) inte-
grado por 11 países (Marzo, 2018).

La situación económica de las nuevas potencias mundiales, el renovado di-

namismo de la economía norteamericana y la fragilidad de algunos países
emergentes –junto a la incertidumbre política del contexto internacional–,
son algunos de los problemas que fueron analizados en Davos (Suiza) y en
Quintana Roo (México), así como en el Foro Mundial de 2018.

En términos generales, América Latina sigue por detrás de Asia, aunque

su fuerza reside en su estabilidad macroeconómica y su mercado inter-
no, cada vez más dinámico. El problema general de la región es la baja
productividad de sus trabajadores, su débil estructura institucional y la
desigualdad social producida, entre otros factores, por la corrupción y la
inseguridad.

Por otra parte, la globalización y el progreso tecnológico han hecho que la

producción dependa cada vez más de un conjunto de capacidades y des-
trezas, vinculadas a la calidad de la educación y a la formación del capital
humano. Sin embargo, cuatro de cada diez empresas en nuestro continente
tienen grandes dificultades para encontrar trabajadores con las competen-
cias adecuadas1: “América Latina se ha posicionado como la región con
la mayor brecha de habilidades en el mundo” (Flores y Melguizo, 13 de
marzo de 2018), cuando éstas son la moneda mundial de las economías del
siglo XXI. Esta carencia afecta tanto al sector industrial (minería, indus-
1 La dificultad en Argentina es de seis empresas por cada diez, en Colombia y
Perú de cinco por cada diez.

| 107 |
trias extractivas y manufactura) como a los servicios, que son clave para la
modernización y diversificación de la economía.

Del cambio de paradigma y sus resultados

No obstante, se ha abierto una gran oportunidad para México y América
Latina: la revalorización de las Reformas Estructurales de tercera genera-
ción, que se observan a nivel regional, las cuales buscan crear una cultura
de corresponsabilidad como herramienta organizadora de la sociedad. Este
proceso –que también se presenta a nivel global– anuncia el fin de un pro-
yecto histórico en su versión neoliberal, liberal, socialdemócrata o socialista.

Esta transformación se da con una velocidad y profundidad que, por lo

mismo, tiene un carácter genérico, global e irreversible: al mismo tiempo
que crece el desempleo, la desigualdad y las brechas sociales, se incrementa
la internacionalización y apertura de las economías nacionales. Otro rasgo
del cambio global es que la ruptura con las tradiciones ideológicas, políticas
y sociales, no ofrece ninguna alternativa que permita vislumbrar propuestas
diferentes a las que actualmente ofrece el sistema capitalista.

Es decir, la crisis del paradigma puede leerse como el agotamiento del

liberalismo y la caída del socialismo –que representó un modelo y una al-
ternativa frente a la democracia occidental–. En este sentido, según Bar-
net y Cavanagh (1994), a finales del siglo XX ocurrió la desglobalización
del mundo político, aunque la mundialización de las actividades econó-
micas procedió su curso; se supeditó la cultura y la política al proyecto
de internacionalización económica2. Esta situación derivó en una crisis
de la credibilidad, de gobernabilidad y de agotamiento de las formas tra-
dicionales de representación política partidaria, que no sólo se adelgazó,
sino que se despersonalizó. Nicolás Tenzer (1992) señala que al ponerse
2 Por ello existe un vacío creado por la contradicción en la viabilidad del modelo
económico y la ausencia de alternativas políticas; entre la economía de libre mercado y la
democracia emergente, sin apellido y sin contenido doctrinal.

| 108 |
de manifiesto la individualidad, se pierde el sentido de la colectividad, del
pueblo y de lo popular.

Ante este escenario, las nuevas propuestas suelen ocurrir en universos más
cotidianos y, por lo mismo, limitados; por eso cobra relevancia la ciudada-
nización de la sociedad civil, las distintas formas de organización social y
los nuevos movimientos sociales (Camarero, 1998).

En esta misma línea de razonamiento, Guy Bajoit (1992) señala que, hipo-
téticamente, se puede sostener que estamos ante el fin de la era industrial
y el paso a otro modelo cultural, razón por la cual se deben estudiar las
bases de un nuevo paradigma. Según este autor los paradigmas económi-
cos y políticos que le dieron sentido a la era industrial fueron: integración,
alineación, explotación y conflicto, los cuales tendieron a modificarse ante
las nuevas circunstancias. Situación que es entendida por Alain Touraine
(2006) como el proceso de “desmodernidad”.

Por su parte, Viano (1989) afirma que las transformaciones que se han
dado en el proceso de modernización se relacionan con la decadencia que
acompaña toda transición entre dos épocas, ya que “permiten articular el
[nuevo] concepto con el de la recuperación y, en este sentido la transición
modernizadora significa la completa renovación del viejo paradigma y la
emergencia de otro nuevo”3. En estas circunstancias el Estado está obliga-
do a cambiar para subsistir.

Lo que está en curso es un hecho básico: la conciencia de una nueva reali-

dad cultural; de una nueva percepción del tiempo, del arte, de la sociedad;
así como de la crítica filosófica, la lógica productiva y la lógica política. En
general, las grandes ideas y valores del pasado que determinaban parámetros
para relacionarse en la vida privada y colectiva, carecen en la actualidad de
3 También véase: Hayek, F. (1990). Camino de Servidumbre. México: Alianza; y Be-
noist, A. de. (1982). La nueva derecha. Barcelona: Planeta.

| 109 |
sentido y significación4. Esto conduce al surgimiento de nuevas condiciones
que hacen imposible la conducción racional de la sociedad, por ejemplo, la
indeterminación, la inflexibilidad y la ambigüedad (Tomassini, 1991).

Desde la perspectiva de Luhmann (1992), la nueva realidad puede llevar al

riesgo y al caos; según Balandier (1998), al azar, al desorden y, en general,
a la incertidumbre de los problemas sociales que aquejan los contextos y la
teoría política contemporánea (por ejemplo, véase el caso Venezuela). El
problema es que en esta situación la política se despersonalice y la sociedad
tienda a discutir únicamente una agenda de temas pragmáticos (salud, edu-
cación, seguridad pública, medio ambiente, familia, etc.), dejando el debate
político a los medios de comunicación y, en su caso, al mercado político.

El enfoque de la posmodernidad tiende a sobredimensionar la praxis, lo

que significa una desvalorización de la teoría y una revalorización de la
práctica que da lugar a perspectivas “pragmáticas y realistas”. El conjunto
de enfoques y opciones analíticas que tuvieron una presencia significativa
en el pasado por su contenido teórico e histórico, han empezado a ser ex-
cluidas del campo analítico, por la necesidad de repensar y rediseñar los
marcos de referencia acerca de la realidad y del conocimiento de ella.

De ahí que conceptos tales como la nada, la incertidumbre, el desorden, el

riesgo, el caos, el sistema, la gobernabilidad e ingobernabilidad, el neoinstitu-
cionalismo (Beck, 1998) y el neoestructuralismo (Comisión Económica para
América Latina y el Caribe [CEPAL], 29 de mayo de 2017), hayan pasado
a ocupar un lugar privilegiado en el análisis de la realidad contemporánea.

La exposición anterior plantea como interrogante si los nuevos problemas

implican una “reestructuración teórica”, frente a una serie de acontecimien-
4 Ver Hobsbawn, E. (1992). Crisis de la ideología, la Cultura y la Civilización. Co-
loquio de invierno, Vol.1: La situación mundial y la democracia. México: FCR, pp. 46-64.
Sugerimos Vattimo, G. (1990). Entorno a la posmodernidad. Barcelona: Anthopos.

| 110 |
tos y hechos que suceden en el mundo actual con un ritmo vertiginoso, al
que se suma la desinformación.

En el nuevo contexto de transición a la posmodernidad, o como dice Claus

Offe, al “postcapitalismo”, surge la crítica que no está dirigida al capitalis-
mo: una crítica al modelo intervencionista, al modo de vida, a la sociedad
y a la cultura occidental desde distintos puntos de vista como el proyecto
no resuelto de la modernidad. Se distingue en esta perspectiva a Jürgen
Habermas; la sociedad postindustrial de Daniel Bell, y la crítica filosófica
de Jean François Lyotard y Ginni.

Paralelamente a esta situación, se asiste en la dimensión política a la revisión

de los conceptos del Estado, del poder del régimen constitucional de los
partidos políticos, del adelgazamiento o despersonalización de la política,
de la redefinición del papel de las organizaciones sindicales, el surgimiento
de nuevos actores con una presencia significativa (capital globalizado) de la
mujer, los jóvenes y las organizaciones étnico-raciales. En las nuevas formas
de reorganización de la comunidad irrumpe una tendencia a centrarse en sí
misma, dando lugar al “retorno a la sociedad civil”, con la consiguiente di-
versificación de los espacios e intereses en torno a los cuales gira la actividad
política y social, debilitando la importancia que tuvieron las ideologías y las
propuestas doctrinales durante el siglo pasado (Apter, 1998).

La economía de mercado y la transformación de los actores políticos

El desmantelamiento del Estado intervencionista y las distintas formas de
acción estatal en el mercado, propuestas por las reformas de nueva gene-
ración, convierten a la esfera privada en el espacio de construcción de la
sociedad, de la práctica política y de reproducción cotidiana del individuo.
La sociedad se percibe entre la necesidad de enfrentar estas nuevas condi-
ciones definidas por el mercado y la posibilidad de recuperar lo público y la
centralidad de la nación.

| 111 |
En el espacio público la política tenía una significación, por ejemplo, era
posible reivindicar las diferencias entre la perspectiva socialdemócrata y
la socialcristiana. En la esfera privada la política carece de sentido y la
diferencia cabe sólo como reivindicación individual o como rechazo a la
política tradicional.

A través de las políticas de ajuste estructural se trata de reemplazar el liderazgo

de la acción estatal y de la nación, por el de la centralidad del mercado (Hinke-
lammert, 1984); en específico del interno, que antes funcionaba de acuerdo a
los requerimientos del gobierno; y actualmente lo hace por la demanda de los
mercados internacionales, justificándose en la apertura y globalización.

El bienestar económico –es decir, el desarrollo como meta– comienza a

perder peso; mientras lo adquiere la “calidad de la vida”, la “calidad de la
democracia” y la “calidad de la educación”. Adquieren también presencia
los nuevos principios exigidos por el mercado: eficiencia, competitividad,
realismo, pragmatismo y disciplina.

La vigencia del mercado económico es totalizante porque influye en el

mercado político, laboral y educativo. De manera que redefine como los de-
rechos universales del hombre los conceptos de libertad, justicia e igualdad.

En la sociedad del consumo, el estatus y la individualización de la pobre-

za son algunos de los rasgos más significativos del impacto que genera
el mercado. A nivel político es determinante el rol del marketing, slogan,
imágenes, sondeos y encuestas; marcan las posibilidades de éxito o fraca-
so electoral de los candidatos. Así como el mercado laboral reorienta los
contratos colectivos, favoreciendo los individuales y desplazando al sector
social de la tercera edad del espacio productivo, de igual manera el mercado
educativo ubica al sector privado como el portador de la calidad, frente a
la educación pública que supuestamente carece de ella.

| 112 |
Analizar los problemas y consecuencias que genera la centralidad del mer-
cado es fundamental en las actuales circunstancias, toda vez que el mercado
no constituye un orden autorregulado. La autorregulación supone capaci-
dades de autolimitación y de autosuficiencia, mismas que el mercado no
posee. El mercado requiere de factores externos para su funcionamiento
como la educación, el derecho, la cultura y la política para delimitar y en-
cauzar su campo de acción.

El mercado carece de rostro, no sabe leer opciones políticas. Frente a esta

situación los partidos y los distintos sectores sociales se han quedado sin
referencia, sin mediaciones que ofrezcan alternativas que permitan vislum-
brar propuestas diferentes a las que hoy ofrece el modelo económico vigen-
te, pese a las ofertas sugeridas por la segunda, tercera, cuarta y quinta vías.

En este entendido, la ruptura con el pasado genera una supeditación de la

política al proyecto de globalización económica, como señala Heilbroner
(1996), por eso surge la viabilidad del modelo de mercado con la ausencia
de alternativas políticas. El mundo asiste al descrédito de una racionalidad
colectiva, investida de la responsabilidad de orientar la historia. En este
contexto se inscribe la crisis de las ideologías y de las utopías:

El agotamiento de las ideas tiene como contrapartida la reivindicación de la

historia como lugar del sujeto, la del sujeto como agente privado… y la va-
loración de lo personal, específico o local, considerados como los materiales
con los cuales se construye el nuevo tejido social (Tomassini, 1991, p. 33).

En la dimensión social, los nuevos movimientos parecen encabezar deman-

das y necesidades surgidas de la informalidad política. El modelo vigente en
la región latinoamericana ha desgarrado el viejo tejido social, ha destruido el
consenso en materia de seguridad y de lo social, y ha despojado al movimien-
to popular de su espacio político doctrinal (Di Tella, 1998; Paramino, 1991).

| 113 |
Educación y reformas estructurales

Antecedentes de los nuevos escenarios

La década de los noventa se caracterizó por un debate sobre la necesidad de
modernizar la gestión de los sistemas de educación pública, ofrecer iguales
oportunidades de acceso a una educación de calidad para todos, fortalecer
la profesión docente, aumentar la inversión educacional y abrir los sistemas
de educación y de enseñanza a los nuevos requerimientos de la sociedad.

Estos objetivos se relacionan estrechamente con los nuevos escenarios, eco-

nómicos y políticos que, en América Latina, obligan a replantearse el tema
de la educación y su reforma. Los países de la región están integrándose
gradualmente a un nuevo orden económico mundial, sobre la base de un
modelo fundamentado en economías nacionales abiertas a la competencia
internacional, la inversión extranjera y la innovación tecnológica.

En materia política, la reinstalación de gobiernos democráticos ha obligado

a redefinir las funciones del Estado, dando paso a la aplicación de estilos
descentralizados de gestión, a la concertación de esfuerzos sociales y a la
promoción de una mayor participación de otros actores en los esfuerzos del
desarrollo educativo y económico nacional.

Por lo anterior, se afirma que este nuevo escenario obliga a generar capa-
cidades y destrezas indispensables para la competitividad internacional, así
como a aumentar el potencial científico-tecnológico de la región, desarro-
llando estrategias que permitan la formación de una ciudadanía moderna
vinculada a la competitividad de los países, a la democracia y equidad. Por
esto mismo, la educación ha adquirido una centralidad renovada.

| 114 |
Surgieron en la década de los noventa pactos y acuerdos nacionales que
permitieron pensar el nuevo diseño de la política educativa:

- México 1991
- República Dominicana 1992
- Chile 1994
- Argentina 1995

• Se conformaron Consejos de Estado para la modernización educativa.

• Se crearon Leyes Generales de Educación.
• Se impulsó el desarrollo educativo, sostenido, de calidad y equitativo.
• Se pusieron en marcha reformas curriculares, de innovación y gestión
escolar.
• Se multiplicaron las reuniones Ministeriales de educación desde
1991 hasta la fecha.
• Se desarrollaron nuevas estrategias de enseñanza, aprendizaje y se
promovió la formación profesional de los docentes.
• Se impulsó la evaluación como elemento articulado de acciones y
políticas educativas.
• Se buscó medir el estado real de la educación y para diagnosticar
cómo poder mejorarla.
• La educación pasó a ser entendida como un derecho, retomando a Amar-
tya Sen. El individuo debe ser considerado como ciudadano de derechos y
obligaciones, frente a la política de John Rawls y su teoría de la justicia, para
quien la libertad es más importante que los derechos políticos y sociales.

La década mencionada fue el período del auge de las Reformas Educativas

en los niveles Básico y Superior con acento en:

• Cambios institucionales y de reorganización del sistema educativo.

• Evaluación de logros de aprendizaje.

| 115 |
 • Desempeño de los docentes.
• Incorporación de las tecnologías de información en la educación.
• Eficiencia en el rendimiento de los sistemas escolares y mejor uso de
los recursos disponibles.
• Vigencia del enfoque de competencias en los sistemas educativos y a
nivel Superior, vinculando la docencia con la investigación.

Como se ha señalado, la educación pasó a desempeñar un papel “estratégi-

co” en las sociedades de América Latina.

Los desafíos de la educación en el siglo XXI

Surgieron a principios del presente siglo las distintas “percepciones nacio-
nales e internacionales” sobre la realidad contemporánea, donde se conju-
gan el pasado y el futuro, y en las que aparecen claramente las contraindica-
ciones sobre: la educación, la política, la incertidumbre y el riesgo. Además,
los cambios de y continuidades de las costumbres, los valores religiosos y la
cultura han sido considerados a la hora de juzgar y abordar la definición, y
orientación de las políticas públicas.

Por primera vez en la historia regional de América Latina, las sociedades

nacionales tienen como componente la incertidumbre y la imprevisibilidad
del futuro. Lo que obliga a comprender la realidad de otra manera, a noso-
tros mismos y a los otros, así como redefinir la libertad, la democracia y la
legitimidad.

El presente es en sí mismo una sociedad permanente de “auto confronta-

ción”, de manera que anticiparse al futuro permite dar sentido al presente.
Por lo tanto, existen muchas alternativas para el futuro en México y en
América Latina. Esos futuros son visualizables, probables políticamente y
posibles económicamente.

| 116 |
En realidad, lo que se está produciendo en todos y cada uno de los países
de la región es un hecho básico: la conciencia de una nueva realidad pos-re-
cesión (2008-2009) económica y financiera, de una nueva percepción del
tiempo, de la sociedad, de la cultura, de una nueva economía productiva y
de una nueva manera de pensar la educación y la política.

En general –dice sobre este punto Eric Hobsbawn (1992) –, las grandes
ideas y valores utilizados en el pasado para relacionarse con la vida privada
y colectiva, carecen en la actualidad de sentido y significación.

Zygmund Bauman (2003) señala que en la actualidad la “modernidad lí-

quida” ha impuesto a la condición humana cambios radicales que exigen
repensar los viejos conceptos que solían articularla. En el presente los go-
biernos de manera más o menos común están mostrando gran interés por
la “planeación estratégica, la prospectiva, las reformas educativas y las polí-
ticas para el desarrollo”.

En América Latina el crecimiento promedio del PIB se contempló en 2%

para 2018, frente al 4% en 2013, y al 3.2% en 2012; se han incrementado
las reservas internacionales que en promedio representan un 16% del PIB.
La región tiene niveles bajos de deuda externa y se están aplicando medidas
macroeconómicas mesuradas que permiten mantener un equilibrio económi-
co y un crecimiento estable, salvo excepciones como en el caso de Venezuela
(CEPAL, OCDE y CAF, 2018). En este marco referencial, la planeación es-
tratégica con visión de futuro es un instrumento político-económico para mo-
dificar y transformar esa realidad, e importante para la construcción del futuro.

Lo fundamental de la prospectiva no es imaginar el futuro, sino contribuir

a la identificación de alternativas frente a la situación del presente que se
desea cambiar. Pensar con una visión de futuro es considerar que existe la
posibilidad de cambio de las estructuras económicas, educativas y políticas.

| 117 |
Como dice Eleonora Masini (1994) sobre este aspecto: “Construir el fu-
turo implica el pensar en el futuro como una necesidad, y una manera de
vivir”. Es decir, construir el futuro significa asumir una responsabilidad, un
esfuerzo colectivo para realizar con hechos ese futuro deseado. El futuro
depende de las decisiones y de las acciones a través de las cuales se respon-
den a las percepciones sobre las demandas, necesidades, retos y exigencias
educativas de la sociedad.

Las posibilidades del progreso regional deben emprenderse con una visión
nacional posible y viable, junto con la participación de los actores, de ma-
nera que su contribución sea decisiva en la consecución de las metas nacio-
nales (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2015a).

América Latina requiere una prospectiva educativa adecuada a la región

que permita un recorrido creativo en la construcción del futuro. La región,
más allá del crecimiento macro de su economía, todavía observa situaciones
inestables y conflictivas en el sector educativo. América Latina tiene que
navegar en un marco de competitividad creciente, en una nueva estructura
productiva del mundo y con nuevos enfoques sobre el rol de la Educación
Superior.

Concluyó el “mundo de las certezas”, surge la necesidad de estructurar un

“pensamiento estratégico” que identifique los niveles de riesgo e incerti-
dumbre, para repensar la naturaleza de las decisiones y la utilidad de las
reformas educativas.

Frente a este panorama la Organización de las Naciones Unidas para la

Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) señala que el mundo está
cambiando, por tanto, la educación debe cambiar también:

Las sociedades de todo el planeta experimentan profundas transformaciones

y ello exige nuevas formas de educación que fomenten las competencias que

| 118 |
 las sociedades y las economías necesitan hoy día y mañana… La educación
debe servir para aprender a vivir en un planeta bajo presión. Debe consistir en
la adquisición de competencias básicas en materia de cultura, sobre la base del
respeto y la igual dignidad, contribuyendo a forjar las dimensiones sociales, eco-
nómicas y medioambientales del desarrollo sostenible (UNESCO, 2015, p. 3).

La transformación del mundo actual se caracteriza por niveles nuevos de

complejidad y contradicción. Estos cambios generan tensiones para las que
la educación tiene que preparar a los individuos y las comunidades, capa-
citándolos para adaptarse y responder a los cambios y a los desafíos de la
cuarta revolución industrial:

El crecimiento económico y la creación de riqueza han reducido los índices

mundiales de pobreza, pero en todo el mundo han aumentado la vulnerabi-
lidad, la desigualdad, la exclusión, las brechas sociales, la concentración de la
riqueza y la violencia en el interior de las sociedades (UNESCO, 2015, p. 9).

Señala la UNESCO, además, que la educación no puede resolver por sí sola

todos los problemas del desarrollo, pero una…

Visión humanista y holística de la educación puede y debe contribuir a lograr

un nuevo modelo de desarrollo. En ese modelo, el crecimiento económico ha
de estar regido por el respeto al medio ambiente y la preocupación por la paz,
la inclusión y la justicia social (UNESCO, 2015, p. 10).

Al igual que UNESCO, Edgar Morin plantea que la complejidad social y

económica conlleva diversos desafíos para la formulación de políticas educa-
tivas en el mundo globalizado de hoy. La intensificación de la mundializa-
ción de la economía produce modelos de crecimiento del subempleo, del des-
empleo juvenil y del empleo informal (Lugo, Huerta e Yfarraguerri, 2014).

Los cambios planteados que se están produciendo tienen consecuencias

para la educación y reflejan la aparición de un nuevo contexto mundial del

| 119 |
aprendizaje. Este nuevo contexto de transformación social exige que re-
consideremos la finalidad de la educación y la organización del aprendizaje
(UNESCO, 2015).

Al abordar la cuestión más vasta de los objetivos y las finalidades de la

educación y el tipo de sociedad al que se aspira, ha de tomarse en cuenta
factores culturales, sociales, económicos, éticos y cívicos. No cabe la menor
duda de que las funciones económicas de la educación son importantes,
pero hay que sobrepasar la visión estrictamente utilitaria y el enfoque de
capital humano que caracteriza, en gran medida, el discurso internacio-
nal del desarrollo5. La educación no conlleva únicamente la adquisición
de aptitudes, sino también los valores de respeto a la vida y a la dignidad
humana, necesarios para que reine la armonía social en un mundo caracte-
rizado por la diversidad.

Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD) ha adaptado un enfoque que enfatiza la importancia de los proce-
sos de participación política y de las organizaciones de la sociedad civil para
lograr un nuevo equilibrio entre Estado y mercado que permita elaborar
políticas públicas con visión de futuro, así como concepciones y directrices
en materia de educación y modernidad6 .

Las reformas de tercera generación sirven justamente para administrar la

incertidumbre y la globalización en el presente, toda vez que se transita en
el marco de la “incertidumbre” a un mundo de “probabilidades”. El futuro
es múltiple y es posible construir alternativas de futuros reales.

5 Por ejemplo, las dos páginas dedicadas a la educación en el informe del panel
de alto nivel de 2013 (sobre el desarrollo después de 2015) están redactadas en el lenguaje
propio del enfoque de capital humano y alude a los créditos de la inversión en educación
y a su aportación en la formación de ‘ciudadanos productivos’.
6 Como señala José Ángel Gurría “las propuestas de las nuevas reformas estructu-
rales no deben ser vistas como una opción, sino como una necesidad estructural”.

| 120 |
Lo anterior significa reconocer la importancia de la estrategia nacional que
da sentido al conjunto de políticas, programas educativos y acciones de
gobierno. De ahí la trascendencia que se tiene sobre considerar la visión a
futuro como el enfoque y herramienta organizadora de la sociedad mexi-
cana y latinoamericana.

Las reformas de nueva generación, vigentes actualmente, se caracterizan

por la nueva gestión de gobierno y la calidad de los servicios públicos (cali-
dad educativa, por ejemplo). Los gobiernos bajo esta perspectiva tienen un
modo de pensar la construcción del futuro; expresar la voluntad política de
los actores involucrados es también un modo de sortear los obstáculos y los
conflictos sociales en el presente. Por lo tanto, el cálculo político y el riesgo,
así como el éxito o el fracaso, son parte de la viabilidad y posibilidad de ese
futuro en construcción. Las reglas del juego institucional definen el espacio
en el que los actores desarrollan sus capacidades y afloran sus debilidades.

Estas reglas pueden premiar o castigar la improvisación y la simulación.

La conducción política de gobiernos demanda métodos, herramientas
políticas y técnicas adecuadas para la gobernabilidad del sistema que
guíen hacia: una metodología de procesamiento de problemas, sistemas
de previsión de las demandas sociales, tecnologías de información aplica-
das a la toma de decisiones, tableros de control y dispositivos de rendición
de cuentas a la ciudadanía.

El gobernante no elige su época ni el terreno de su práctica; las ideas do-

minantes que lo rodean o limitan… el gobernante propone el plan, pero no
puede escoger las circunstancias en las cuales realizarlo. A su vez, el plan
tiene la marca del contexto, con sus desafíos y restricciones.

Otro problema que debe tomarse en cuenta en la definición del futuro,

particularmente en el campo educativo, es el aspecto simbólico (herencias

| 121 |
histórico-culturales) que provoca el llamado a reparar agravios del pasado,
antes que construir el futuro. Son los casos de Bolivia, Ecuador, México y
gran parte de los países de Centro América, que buscan responsabilizar a
las oligarquías y a los partidos políticos tradicionales por todos los males de
este mundo, promoviendo procesos populistas (neo-populistas) que nada
tienen que ver con los desafíos que provoca la globalización y la apertura
de las economías nacionales al mercado internacional, asociadas al marco
referencial de la posmodernidad.

El Estado en el marco de las reformas estructurales supone nuevas for-

mas de acción política. Es necesario repensar los esquemas tradicionales de
intermediación política. El Estado como garante del “nuevo pacto social”
debe asegurar una ciudadanía con deberes y derechos.

La reflexión anterior –y otras formuladas en el debate académico y político

nacional y regional– está promoviendo la inclusión en las reformas de nue-
va generación en los siguientes aspectos:

a) Inclusión de los objetivos sociales en la política económica. La polí-

tica social es un instrumento básico de cohesión social.
b) Las reformas deben tener objetivos claros y precisos, y plantear metas
de mayor alcance que un aumento del PIB.
c) Las metas tendrían que centrase, además, en el desarrollo democrá-
tico, sostenible y equitativo.
d) Como dice Stiglitz (2002, 2016), las reformas deben reconocer las
limitaciones de mercados y tener una visión equilibrada del papel del
Estado.
e) Los mercados, por sí solos, no aseguran la estabilidad social.
f ) Los países de la región, señala Bauman (1999), deberían aprovechar
las ventajas de la globalización, adaptarla a sus propias necesidades y
exigencias como lo hicieron China y Alemania.

| 122 |
 g) Revalorizar el interés general, modificar el entramado del individua-
lismo y de las relaciones privadas en donde la acción pública perdió su
importancia.
h) Repensar los derechos económicos, sociales (educativos) y cultura-
les de los ciudadanos. Estos derechos en la actualidad son considerados
como simples derechos del consumidor (Moulian, 1998).

Los derechos civiles y políticos se vaciaron de contenido, lo que incrementa

la intolerancia y el surgimiento de la sociedad de la desconfianza. Por lo
tanto, la prospectiva educativa no sólo trabajaría en la gestión/diseño de las
políticas educativas, sino en el campo de lo deseado, lo que permitiría que
las necesidades planteadas por la ciudadanía fueran una “toma de concien-
cia colectiva” para construir el futuro deseable.

Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el siglo XXI:

Visión y Acción
En la Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI:
Visión y Acción (UNESCO, 1998) se señaló como imperiosa la necesidad
de reconocer una:

Demanda de educación sin precedentes, acompañada de una gran diversifica-

ción de la misma, y una mayor toma de conciencia de la importancia funda-
mental que la modernización de educación reviste para el desarrollo sociocultu-
ral y económico y para la construcción del futuro (UNESCO, 1998).

La misma declaración menciona que, dado el alcance y el ritmo de las

transformaciones, la sociedad cada vez tiende más a fundarse en el conoci-
miento, razón de que la Educación Superior y la investigación formen hoy
en día parte fundamental del desarrollo cultural, socioeconómico y ecoló-
gicamente sostenible de los individuos, las comunidades y las naciones. Por
consiguiente, según la UNESCO, la Educación Superior debe emprender
la transformación y la renovación más radical que jamás haya tenido por

| 123 |
delante, de forma que la sociedad contemporánea, que en la actualidad vive
una profunda “crisis de valores, pueda trascender las consideraciones me-
ramente económicas y asumir dimensiones de moralidad y espiritualidad
más arraigadas” (UNESCO, 1998).

Lo más relevante, entre otros aspectos vigentes en la actualidad de la De-

claración, son los puntos siguientes:

a) La pertinencia de la Educación Superior debe evaluarse en función

de la adecuación entre lo que la sociedad espera de las instituciones y
lo que éstas hacen. Ello requiere normas éticas, imparcialidad política,
capacidad crítica y, al mismo tiempo, una mejor articulación con los
problemas de la sociedad y del mundo del trabajo, fundando las orienta-
ciones a largo plazo en objetivos y necesidades sociales, comprendidos el
respeto de las culturas y la protección del medio ambiente.
b) En un contexto económico caracterizado por los cambios y la apa-
rición de nuevos modelos de producción basados en el saber y sus apli-
caciones, así como en el tratamiento de la información, deberían refor-
zarse y renovarse los vínculos entre la enseñanza superior, el mundo del
trabajo y otros sectores de la sociedad.
c) Métodos educativos innovadores: pensamiento crítico y creatividad.
En un mundo en rápido cambio, se percibe la necesidad de una nue-
va visión y un nuevo modelo de enseñanza Superior, que debería estar
centrado en el estudiante, lo cual exige, en la mayor parte de los países,
reformas en profundidad y una política de ampliación del acceso, para
acoger a categorías de personas cada vez más diversas, así como una re-
novación de los contenidos, métodos, prácticas y medios de transmisión
del saber, que han de basarse en nuevos tipos de vínculos y de colabora-
ción entre la comunidad y los más amplios sectores de la sociedad.
d) Evaluación de la calidad. La calidad de la enseñanza Superior es un
concepto pluridimensional que debería comprender todas sus funciones

| 124 |
 y actividades: enseñanza y programas académicos, investigación y becas,
personal, estudiantes, edificios, instalaciones, equipamiento y servicios
a la comunidad y al mundo universitario. Una autoevaluación interna y
un examen externo, realizados con transparencia por expertos indepen-
dientes, en lo posible especializados en lo internacional, son esenciales
para la mejora de la calidad. Deberían crearse instancias nacionales in-
dependientes, y definirse normas comparativas de calidad, reconocidas
en el plano internacional. Asimismo, con miras a tener en cuenta la
diversidad y evitar la uniformidad, debería prestarse la atención debida
a las particularidades del contexto institucional, nacional y regional. Los
protagonistas deben ser parte integrante del proceso de evaluación ins-
titucional.

En esta perspectiva la UNESCO (2015), en una reciente publicación sobre

la necesidad de “replantear la educación”, señala dos preguntas de alto nivel
de importancia: ¿cuál es la finalidad de la educación en el contexto actual
de transformación social?, y ¿cómo debería organizarse el aprendizaje? La
organización retoma el espíritu de esa reflexión en dos de sus publicacio-
nes históricas, los informes de Aprender a ser: la educación del futuro (Faure,
1972) y La educación encierra un tesoro (Delors, 1996), ambas se ubican en
el mundo que, según la UNESCO, está rejuveneciendo y aumentan las
aspiraciones a los derechos humanos y la dignidad:

Las sociedades están más conectadas que nunca, pero persisten la intolerancia y
los conflictos. Han aparecido nuevos centros de poder, pero las desigualdades se
han agravado y el planeta está bajo presión. Las posibilidades de un desarrollo
sostenible e inclusivo son muy amplias, pero las dificultades son arduas y com-
plejas (UNESCO, 2015, p. 3).

Para la UNESCO, en los quince últimos años se ha ampliado de manera es-

pectacular el acceso a la Educación Superior. El número mundial de matrícu-
las en la educación terciaria se ha duplicado desde 2000, y de los 200 millones

| 125 |
de estudiantes, aproximadamente la mitad son mujeres7. Es importante seña-
lar al respecto que la mayor parte del crecimiento que ha experimentado este
nivel educativo se ha producido y sigue produciéndose en el sector privado.
La proporción cada vez mayor de instituciones particulares y la tendencia a la
privatización del sector público tiene consecuencias en el acceso y la equidad.
En este sentido, los costos directos e indirectos de los estudios siguen siendo
la causa primera de exclusión (Altbach, Reisberg y Rumbley, 2009). Para con-
cluir este punto se retoman los comentarios de Sánchez y McBride (2014):

…las últimas décadas se ha consolidado el consenso general en torno a la im-

portancia de la educación para el desarrollo económico y, por tanto, la necesidad
de redoblar esfuerzos para mejorar su calidad, y no sólo el acceso a la escolari-
zación. Un mundo plano y global, atravesado por las nuevas tecnologías, exige
cada vez más a los jóvenes no sólo habilidades técnicas, sino también las llama-
das “capacidades del siglo XXI” para competir contra otros profesionales de los
rincones más remotos del mundo.

Por lo mismo, se calcula que para el 2025 aproximadamente el 42% de

población de América Latina pertenecerá a la llamada clase media (actual-
mente es el 30% de la población). Sus demandas, necesidades y expectativas
serán totalmente diferentes a las del presente, por tanto, requieren más y
mejor educación. Es importante el enfoque sobre el crecimiento regional
dentro de los parámetros de equidad.

Pensar y actuar en torno a la “Cuarta revolución industrial” exige un nuevo

tipo de liderazgo, un “liderazgo de sistemas” que, en este contexto, no sólo sig-
nifica liderar el diseño de las tecnologías en sí mismas, sino también controlar
cómo éstas se rigen, los valores que exhiben y cómo afectan a las personas.

En el marco de las distintas reformas educativas emprendidas en América

Latina, la educación ha dejado de ser una prioridad política y presupues-

7 Según datos del Instituto de Estadística de la UNESCO.

| 126 |
taria. Mariano Jabonero (23 de septiembre de 2014) afirma que la región
requiere “una educación que asegure al conjunto de la población lo que en
palabras de la OCDE son mejores competencias, las más valiosas divisas
globales del siglo XXI, que generan mejores empleos y mejores oportuni-
dades de vida para todos”.

Harold Beyer, el exministro de educación de Chile, realizó estudios que de-

muestran que la alta desigualdad en éste y otros países de América Latina
está determinada por el ingreso. También demostró que la desigualdad del
ingreso está fuertemente correlacionada con los niveles de educación.

Lo anterior lleva a plantear que los estudios actuales sobre las perspec-
tivas de América Latina –basados en el impuesto a las exportaciones,
modelos económicos, productividad y relativa competitividad– no serán
suficientes económicamente, ya que el futuro dependerá de la calidad
educativa y la innovación.

América Latina ya no puede ignorar que está muy lejos del mundo desa-
rrollado –incluso los países con mayor desempeño de la calidad educativa:
Chile, Brasil, México– y muy lejos del lugar donde necesita estar en la
economía global y el nuevo orden internacional.

La Agenda 2030
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarro-
llo Sostenible (ODS) aprobados por las Naciones Unidas en septiembre de
2015 expresan un consenso entre los países, y se enfatiza la relación Esta-
do-mercado-sociedad que estuvo ausente en los Objetivos de Desarrollo
del Milenio.

La Agenda señala también la necesidad de implementar cambios institu-

cionales y en la orientación de la política económica, toda vez que los ODS

| 127 |
son de carácter integrado e indivisible y conjugan las tres dimensiones del
desarrollo sostenible: económica, social y ambiental, entendidas éstas como
la nueva agenda universal.

Por otra parte, el número 4 (Educación) de los ODS ocupa un lugar cen-
tral en la consecución de los propósitos para el Agenda 2030, se encuentra
desglosado en siete metas y tres medios de implementación; fundamental-
mente manifiesta que la “Educación es entendida como un Derecho fun-
damental y habilitador”.

De ahí que la Agenda 2030 tiene un carácter universal, lo que permite

hablar de una “Alianza mundial para el Desarrollo”, de la que se desprende
una “Agenda mundial de educación”, misma que compromete a todos los
países a garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la enseñanza
de calidad en todos los niveles, desde una perspectiva de “aprendizaje” para
toda la vida.

La Agenda 2030 contempla en la meta 4.3 del eje 4: “asegurar el acceso en

condiciones de igualdad para todos los hombres y mujeres a una formación
técnica, profesional y superior de calidad, incluida la enseñanza universita-
ria” (ONU, 2015b).

Esta meta, así como la 4.7, incluye la educación no sólo para el desarro-
llo sostenible, sino que incorpora además la educación para la ciudada-
nía mundial, que a su vez incluye la educación para la paz y los derechos
humanos, la educación intercultural y la educación para la comprensión
internacional. Estos compromisos se articulan como “metas globales”; sin
embargo, se debe considerar que el grado de armonización de las políticas
y planes nacionales respecto al objetivo 4 “dependerá de las prioridades
políticas de cada país, así como de su nivel de compromiso político con los
distintos actores, de los arreglos institucionales y las capacidades técnicas

| 128 |
y financieras de los gobiernos”. (ONU, 2015b). Es decir, se debe evaluar la
disposición de los gobiernos nacionales y si los países pueden traducir los
compromisos de los ODS en los sistemas educativos nacionales.

Finalmente, la CEPAL (29 de mayo de 2017) considera oportuno señalar

sobre estos objetivos y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que el…

… mundo no cuenta con un marco institucional y una gobernanza global eficaz.

Por lo mismo, existe un riesgo enorme que los ODS y la agenda 2030 se trans-
formen en declaraciones de intenciones que en muchos casos son inviables por
la dinámica de los mercados en los países.

Conclusión: el futuro de la Educación Superior

En la “Semana de la Educación y el trabajo de la Alianza del Pacífico”

surgió como iniciativa el nuevo seminario “Potenciando la calidad de los
aprendizajes en la formación técnico profesional”, con apoyo de la CEPAL
y el bloque regional. Además, Antonio Prado (CEPAL, 29 de mayo de
2017) recordó la importancia de garantizar la educación inclusiva, equita-
tiva y de calidad, agregando que “avanzar en la articulación entre educación
y empleo, fortaleciendo la educación técnica y profesional, y asegurando
la garantía de los derechos, es uno de los ejes estratégicos que se requiere
abordar desde las políticas sociales”.

A nivel mundial, las universidades iniciaron, desde el siglo pasado, una

transformación importante en la concepción de su labor y de su relación
(Elton, 2008; Robertson y Bond, 2005) con las sociedades y el contexto
internacional.

Sin embargo, no todas las universidades en el mundo reflejaron una trans-

formación semejante. Por décadas se ha sabido que en Latinoamérica se ha
mantenido un paradigma docente, en el que su función esencial se consi-

| 129 |
dera sólo como repositorio y transmisión de conocimiento (Witker, 1976;
Cañedo y Estrada, 1976).

En las últimas décadas este problema ha sido agravado por la explosión

demográfica, que ha significado una demanda formidable de espacios para
educación de una creciente población de jóvenes. Los escasos recursos han
debido dedicarse prioritariamente a atender la demanda por la educación,
surgida de una creciente población de jóvenes que veían en ello la única vía
de movilidad socioeconómica (Arechavala y Sánchez, 2017).

Aún en la actualidad se observa que la transformación institucional en La-

tinoamérica ha sido tradicionalmente difícil, incluso para transformar las
universidades docentes hacia funciones de investigación (Arocena y Sutz,
2001; Balán, 2012). Existe evidencia reportada por autores en la literatura
especializada internacional (Arocena y Sutz, 2005; Balán, 2012; Etzkowitz
y Brisolla, 1999; Isaza y Rush, 2011; Katz, 2001; Sutz, 2000; Vega, Fernán-
dez y Huanca, 2008; Velho, 2005) que demuestra que existe resistencia en
los intentos por implementar dicho proceso.

México ocupa el último lugar entre los países miembros de la Organiza-

ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en cuanto
al número de investigadores. Los datos estadísticos de esta organización
no reportan a los investigadores de la Educación Superior; la única fuente
de datos relativamente confiable es el Sistema Nacional de Investigadores
(SNI) (OCDE, 2016a).

La Ciudad de México concentra las tres universidades públicas con ma-

yor presupuesto en el país: la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM), el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y la Universidad Autó-
noma Metropolitana (UAM). Juntas, estas tres universidades consumen el
39% del presupuesto destinado a las universidades públicas del país. Tam-

| 130 |
bién es notorio el impacto de las universidades de la Ciudad de México,
que representan aproximadamente 58% de los investigadores del SNI en el
país (Arechavala y Sánchez, 2017).

La complejidad e importancia de la Educación Superior hacen natural que

una propuesta para su futuro motive a la reflexión sobre lo que somos, a
dónde vamos y qué queremos como individuos, como sociedad y como país.
Al intentar dar respuesta a esos dilemas, se debe considerar la historia y el
presente de la Educación Superior. Todo ello se plantea en el documento
La educación superior hacia el siglo XXI (ES21), de la Asociación Nacional de
Universidades e Instituciones de Educación Superior ([ANUIES], 1999)
que da pie a esta reflexión.

Un examen retrospectivo del sistema nacional de Educación Superior

como el que permite y propicia el documento ES21, revela logros y aciertos
extraordinarios. Tan sólo en el periodo que va de 1950 al 2000 se integró en
México uno de los sistemas más grandes y complejos de América Latina y
del mundo: se fundaron la gran mayoría de las universidades, tecnológicos
y centros de Educación Superior que hoy operan en el país; se diversifica-
ron los perfiles de las instituciones, se expandieron los servicios privados
y, en los años recientes, se impulsaron numerosas estrategias, programas
y acciones de alcance nacional para asegurar la calidad de los servicios de
Educación Superior. La propuesta de ES21 consiste en:

La visión 2020 del sistema de educación superior, que en este documento se

presenta, supone que para entonces habrá un compromiso efectivo del gobier-
no en todos sus niveles (federal, estatal, municipal), de los poderes legislativos
y de la sociedad civil, con la educación superior. Considera la existencia de
un sistema de educación superior vigoroso, que realizará sus tareas sustantivas
de formación de profesionales e investigadores, de generación y aplicación del
conocimiento, y de extensión y preservación de la cultura, en condiciones de
calidad, pertinencia, cobertura y equidad equiparables con los indicadores in-
ternacionales (ANUIES, 1999, pp. 3-4).

| 131 |
Los países europeos, por ejemplo, están analizando colectivamente los conte-
nidos, las estructuras, los tiempos y la organización de su enseñanza Superior,
a fin de definir la forma que debe tener cada uno de esos aspectos en atención
a los requerimientos del mundo moderno y con el propósito de asegurar la
calidad de ese nivel de estudios en toda la región de la Unión Europea.

De igual manera, el posgrado y la investigación sólo se tratan de manera

general o descriptiva; no con propuestas concretas ni señalamientos que
permitan asegurar su desarrollo, su impacto en la educación y el flujo efec-
tivo de los resultados de la investigación científica y tecnológica hacia las
empresas, los gobiernos y la sociedad en general. Las actividades de in-
vestigación —incluso entendidas en el sentido amplio sugerido por Boyer
(1997) en su libro Scholarship Reconsidered— siguen siendo incipientes en
la mayoría de nuestras instituciones y los posgrados continúan concentra-
dos en las maestrías de las carreras y áreas administrativas. A pesar de ello,
en la propuesta para la consolidación de los cuerpos académicos, en dónde
los posgrados y la investigación tienen un papel central, son muy pocas
las sugerencias para avanzar de manera significativa en ellos y corregir los
problemas que presentan.

La percepción sobre el estado de la Educación Superior mexicana, sobre

las condiciones del país y sobre las exigencias, presiones y perspectivas del
exterior llevan a considerar que ES21 representa un magnífico punto de
partida para reflexiones y análisis más profundos que lleven a intentar ob-
jetivos aún más ambiciosos que los ahí propuestos, a fin de asegurar que
dentro de 20 años, México no se encuentre en la situación actual: profun-
damente insatisfecho a pesar de los extraordinarios avances realizados.

La educación está llamada a cumplir un papel decisivo en los cambios que

México requiere. No sólo porque la formación de individuos educados y capa-
citados es indispensable para impulsar una economía moderna, sino también y
principalmente porque el proceso educativo, desde la formación inicial hasta la

| 132 |
 máxima especialización, transforma las maneras de pensar, actuar y relacionarse
de las personas. La educación genera sociedad y genera cultura. Por ello de la
transformación educativa depende, en gran medida, la gestación del cambio
social y cultural que habrá de conducir el futuro de México (Muñoz y Rodrí-
guez, 2016, p. 60).

Para desarrollar una “sociedad del conocimiento” se requieren profesionis-

tas de alto nivel, científicos y humanistas dedicados a la producción de co-
nocimiento y una sociedad que tenga cultura científica y la valore (Aguilar
y Castañeda, 2010).

La educación se encuentra en un proceso de cambio profundo. Este cambio

se debe a múltiples causas y puede afectar de forma muy diferente a las ac-
tuales instituciones, según la respuesta que se dé a los retos. Gastón Berger,
el creador del concepto de prospectiva en los años cincuenta del siglo pa-
sado, explicó que las “grandes evoluciones del mundo actuales y venideras,
requieren transformaciones de los sistemas educativos y la formulación de
objetivos y procesos de aprendizaje”.

En América Latina han proliferado en los recientes años una serie de tra-
bajos y artículos sobre el futuro de la educación, el contexto internacional y
los nuevos paradigmas. Nos referimos a: OCDE (2016b) “Tendencias que
transforman la educación”; L.M. Nieto (1994) “Educación superior: futuro,
contexto internacional y alternativas para la docencia”; J. Joaquín Brunner
(2001) Globalización y el futuro de la Educación, tendencias, desafíos y es-
trategias”; UNESCO-Santiago (2001): “Análisis de Prospectivas de la edu-
cación en la región de América Latina y el Caribe”; CEPLAN (2014): “La
educación del futuro y el futuro de la Educación”; Alain Michel (2002):
“Una visión prospectiva de la Educación. Retos, objetivos y modalidades”.
El objetivo en casi todos los trabajos es identificar y dar a conocer las prin-
cipales tendencias que están redefiniendo la educación a nivel mundial, así
como analizar también los cambios sociales y los cambios educativos. Otro

| 133 |
de los temas abordados se refiere al desarrollo profesional de los docentes
y la proyección al futuro. En lo que se refiere a México, se han publicado
otras investigaciones bajo el horizonte del año 2020.

Con estos puntos de vista y enfoques se fortalece la educación como el

sector estratégico por excelencia, en el que la gobernanza de la educación,
política de la Educación Superior, ciencia, tecnología y evaluación integral
del proceso educativo (Chávez, 2014) son los ejes centrales del debate.

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PISA. Análisis comparado 2000 a 2015. Indicios
esperanzadores
Si es un milagro, cualquier testimonio es suficiente,
pero si es un hecho, es necesario probarlo.
Mark Twain.

Juan Carlos Palafox Pérez de Salazar1

Resumen

Por su relevancia en la valoración social de los resultados de la educación en

los diversos países, en este ensayo se desarrolla un análisis comparativo en-
tre las emisiones de 2000 y 2015 –en el área de matemáticas– de los resul-
tados del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA,
por sus siglas en inglés) –con base en los países participantes–. Asimismo,
para contextualizar la dinámica de los resultados educativos, el autor cruza
los resultados de PISA con la variable del Índice de Desarrollo Humano
(IDH). El propósito de este análisis es lograr una interpretación más com-
prehensiva de estos resultados, su comportamiento histórico y los hallazgos
que pueden aportar este tipo de estudios.

Palabras clave: análisis comparativo, desarrollo económico y social, edu-

cación.
1 El autor de este ensayo ha sido consultor internacional en temas de planifica-
ción, sistemas de información y evaluación educativa en organismos como la UNESCO, la
OEI, el Preal y el Banco Mundial; y de los Ministerios de Educación de Argentina, Bolivia,
Chile, Ecuador, El Salvador, México y Uruguay; así mismo, asume la responsabilidad total
por lo aquí expresado y manifiesta que no necesariamente refleja el punto de vista de or-
ganismo, institución o dependencia alguna. Adicionalmente, agradece a Regina Renero
y a Luis Enrique Velázquez por su apoyo en el manejo de datos, la elaboración de algunos
de los gráficos aquí mostrados, así como, por sus comentarios al primer borrador de este
ensayo, que junto a los de la Maestra Sylvia Schmelkes Del Valle y Rosa María Guadalupe
Salgado Caamaño enriquecieron el texto.

| 140 |
Antecedentes

Como ya se ha hecho costumbre en los últimos 15 años –desde el año

2000–, el sector educativo, y por ende la sociedad misma, se vio cuestio-
nada educativamente por los resultados del Programa para la Evaluación
Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés2) realizado por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)3,
en términos de la calidad de la educación que se imparte en los países, lo
cual puede ser una expresión sobre dimensionada, que en términos reales
acotaremos más adelante.

Más allá de ello, lo que no se puede poner en tela de juicio es el impacto

mediático que dicho Programa conlleva para la opinión pública de los dis-
tintos países que participan en dicho estudio, incluyendo a México como
miembro de la OCDE4, en cuyo caso invariablemente nos vemos ubicados
en el último o penúltimo lugar de los países afiliados a esa Organización,
junto a Chile y en compañía –entre otros–, de los demás países latinoa-
mericanos que no pertenecen a la OCDE pero que sí participan en PISA,
todos los cuales nos ubicamos por debajo de la media de la distribución del
total que participa, sean miembros o no de la OCDE.

Por esta razón es que, quien suscribe estas líneas, considera que más allá
de los sesudos informes que la Organización presenta en cada ocasión,
mismos que en general son sólo de uso especializado y que poco trascien-
den en el ámbito del espacio donde efectivamente se da el hecho educa-
tivo: la escuela, vale la pena hacer algunas puntualizaciones relacionadas
con ciertos mitos y realidades que se suscitan a partir de este Programa,
sólo con la intención de ubicarlo en su contexto, en su dimensión temporal
y de una forma más accesible.
2 Program for International Student Assessment.
3 Organization for Economic Co-operation and Development.
4 México pertenece a la OCDE desde el 18 de mayo de 1994.

| 141 |
Este breve ensayo busca aportar otro tipo de análisis de los resultados de
PISA 2015, desde una visión retrospectiva a partir de sus inicios en el año
2000. Comienza así con un primer apartado que permite al lector una in-
terpretación básica de ambos ejercicios (2000 y 2015); posteriormente, se
identifica para cada uno de ellos, no tan sólo los puntajes expresados en las
escalas de PISA, sino también relevando aquello que de suyo es verdadera
responsabilidad de los sectores educativos, más allá de otras variables de
contexto que les afectan de manera importante y cuya responsabilidad no
les corresponde en el momento de la evaluación.

Para lograr dicha contextualización se utilizará el Índice de Desarrollo Hu-

mano (IDH), construido por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, indicador de larga data y reconocida validez, confiabilidad y
comparabilidad internacional.

Por último, se presentará una serie de conclusiones y recomendaciones que

buscan contribuir a una interpretación más comprensiva de estos resulta-
dos, su comportamiento histórico y los hallazgos que pueden aportar este
tipo de estudios a partir de datos más simples y gruesos, sin entrar en sofis-
ticaciones de niveles de desempeño ni cuestiones de dispersión.

Conviene mencionar, que si bien PISA reporta resultados para tres dife-
rentes áreas de conocimiento (Lenguaje y comunicación, Matemáticas y
Ciencias), en este caso sólo nos referiremos a las pruebas de Matemáticas
con el objeto de no sobresaturar este texto con demasiados datos que des-
víen el foco de atención del lector de lo que en realidad se quiere trasmi-
tir; asimismo, porque los comportamientos en general son más o menos
similares para las tres disciplinas; y, en virtud de que para el autor, dicha
disciplina es la más comparable entre países, ya que es la menos influida por
sesgos culturales o sociales.

| 142 |
Es importante mencionar que el presente texto no pretende ser un tratado
de interpretación profunda de los resultados de PISA, sino ofrecer, a par-
tir de datos básicos, una mirada más sencilla de dichos resultados y de su
comportamiento histórico.

Por último, los países que se presentan en el texto no necesariamente son

todos los que participan, sino que para el año 2000 se consideran los repor-
tados en el Informe ya citado, en otros puntos del documento se eliminan
aquellos que no participan en los dos ejercicios (2000 y 2015), así como
en otros casos sólo se consideran los que pueden relacionarse con el IDH
de las Naciones Unidas, que no necesariamente existe para todos los que
participan en PISA.

Análisis de los resultados de PISA en Matemáticas ediciones

2000 y 2015

Así entonces, empezaremos por presentar los resultados generales de Ma-

temáticas en PISA 2000, utilizando la escala general de dicho programa,
donde la media inicial es aproximadamente de 500 puntos y la desviación
estándar de 100 puntos, por lo que los gráficos (Figuras) no parten del cero,
sino que se muestran a partir de las decenas más próximas al valor inferior
y al más alto, para no saturar dichos gráficos.

| 143 |
 Figura 1. Ordenamiento inicial de los países según los resultados de
PISA 2000 en Matemáticas.

580 560557547
537
536
533
533
529529
530 520517
515514514514
510
503499498
493490
488
478476
480 470
463
457454
447446
433432430
430
388
387
384
381381
380 367

334
330

292

280

Grecia
Luxemburgo
Suecia

Israel
Hungría

Polonia

Indonesia
Estados Unidos

Macedonia
Albania
Liechtenstein

España

Bulgaria

Brasil
Alemania

Argentina
Noruega
República Checa

Tailandia

Chile
México
Italia
Federación Rusa

Perú
Letonia

Portugal
Canadá

Francia
Nueva Zelanda

Islandia
Reino Unido

Bélgica

Dinamarca
Corea

Austria
Japón

Suiza

Irlanda
Hong-Kong, China

Australia
Finlandia

Países de la OCDE: No latinoamericanos Latinoamericanos

Países NO de la OCDE: No latinoamericanos Latinoamericanos

Fuente: OCDE, 2001.

En una primera lectura de los resultados presentados en la figura anterior,

conviene resaltar lo siguiente:

1. El total de países participantes en esta primera evaluación de PISA

2000, es de 41, dentro de los más de 200 que existen en el planeta, por lo
que en términos de países sólo 20% formó parte de este estudio.
2. De los 41, en aquel año, tan sólo 13 no pertenecen a la OCDE y, por
ende, es de suponer que casi todos ellos observan un Índice de Desarro-
llo Humano alto o muy alto, como se verá más adelante.
3. Derivado de los dos puntos anteriores, es claro que esta evaluación

| 144 |
 de ninguna manera representa la educación del mundo y dado que de
los 41 participantes, 28 pertenecen a la OCDE, existe entonces un sesgo
notorio de sobre-representación de los países de esa Organización.
4. Por otra parte, sólo cinco de los países participantes son latinoame-
ricanos (Argentina, Brasil, Chile, México y Perú), de un total de 19
que integran la región, por lo que tampoco se puede decir que estos
resultados representen a la región en términos de países, aun cuando en
términos de población sí representan al rededor del 75%.
5. Más allá de la representatividad de los resultados antes mencionada,
es claro que los países latinoamericanos, en términos de puntaje, ocupa-
ron las últimas posiciones (34 Argentina, 35 México, 36 Chile, 40 Brasil
y 41 Perú), con lo cual se inicia la estigmatización descontextualizada
que algunos medios de comunicación hacen al respecto, y como se verá
más delante, de toda la región.

A partir de esta evaluación –y durante los siguientes 15 años– recurrente-

mente se han dado ejercicios similares cada tres años, donde si bien siem-
pre se evalúan los tres dominios (Lenguaje y comunicación, Matemáticas
y Ciencias) en cada aplicación se va rotando el énfasis en alguno de ellos.
Para el año de 2015, cuyos resultados se publicaron en noviembre de 2016,
el énfasis fue en Ciencias, pero siguiendo el mismo esquema que en 2000,
consideraremos para este ensayo los resultados en la disciplina de Matemá-
ticas, presentados a continuación.

Figura 2. Ordenamiento inicial de los países según los resultados de

PISA 2015 en Matemáticas.

País 320 370 420 470 520 570

Singapure 564
Hong Kong (China) 548

| 145 |
 País 320 370 420 470 520 570
Macao (China) 544
China Taipéi 542
Japón 532
P-S-J-G (China) 531
Corea 524
Suiza 521
Estonia 520
Canadá 516
Holanda 512
Dinamarca 511
Finlandia 511
Eslovenia 510
Bélgica 507
Alemania 506
Irlanda 504
Polonia 504
Noruega 502
Austria 497
Nueva Zelanda 495
Vietnam 495
Australia 494
Rusia 494
Suecia 494
Francia 493
Portugal 492
Reino Unido 492
República Checa 492

| 146 |
País 320 370 420 470 520 570
Italia 490
Islandia 488
España 486
Luxemburgo 486
Letonia 482
Malta 479
Lituania 478
Hungría 477
República Eslovaca 475
Estados Unidos 470
Israel 470
Croacia 464
CABA (Argentina) 456
Grecia 454
Rumania 444
Bulgaria 441
Chipre 437
Emiratos Árabes Unidos 427
Chile 423
Moldavia 420
Turquía 420
Montenegro 418
Uruguay 418
Trinidad y Tobago 417
Tailandia 415
Albania 413
México 408

| 147 |
 País 320 370 420 470 520 570
Georgia 404
Catar 402
Costa Rica 400
Líbano 396

Colombia 390
Perú 387
Indonesia 386
Jordania 380
Brasil 377
ARYM 371
Túnez 367
Kosovo 362
Argelia 360
República Dominicana 328
Países de la OCDE: No latinoamericanos Latinoamericanos
Países NO de la OCDE: No latinoamericanos Latinoamericanos

Fuente: OCDE, 2016b.

Prosiguiendo con el análisis de sus agregados más simples, como se hizo en

el caso anterior, para PISA 2015 podemos rescatar los siguientes indicios:

1. 15 años después, la cantidad de países pasó de 41 a 705, lo cual si-

gue siendo una minoría con relación al total de países existentes en el
mundo –tan sólo un 35% aproximadamente–, aunque es claro que el
Programa PISA, con el pasar de los años, se ha ido consolidando como
el referente más importante del rendimiento educativo a nivel mundial.
5 Incluyendo algunas áreas económicas que no son países en sí, tales como: Hong
Kong, Macao, P S J G China y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) Argentina.

| 148 |
 2. Ahora bien, sigue persistiendo el sesgo en cuanto a la representativi-
dad de la OCDE, cuyos países representan poco más del 50% del total
de los participantes.
3. Por lo que toca a la representación de los países latinoamericanos, és-
tos aumentaron de manera significativa, pasando de sólo cinco en 2000,
a nueve países o áreas económicas6 en 2015, lo cual se acerca más al 50%
de la región en términos de países.
4. En cuanto a los resultados propiamente dichos, si bien los puntajes
de los países que pertenecen a la OCDE siguen siendo los que observan
los puntajes más altos, esto no es así en el extremo superior de la escala,
donde de los cinco primeros, cuatro no pertenecen a la Organización, lo
que pudiera ser indicativo de que pertenecer a la OCDE no es condi-
ción sine cuan non para obtener los resultados más altos en este tipo de
ordenamientos.
5. Complementario a lo anterior, es de hacer notar que de las siete en-
tidades que obtienen los puntajes más altos, todas pertenecen al oriente,
aun cuando tres de ellas no son países, sino economías.
6. Por lo que toca a los países latinoamericanos, como resultado de su
mayor participación –ahora nueve en lugar de cinco de 2000–, se ob-
serva que, si bien ya no son los que tienen los puntajes menores como
en 2000, sí obtienen puntajes por debajo de la mitad de la distribución,
pertenezcan o no a la OCDE y seis de ellos están ubicados en el último
cuartil de la distribución.

Dejaremos hasta aquí el análisis por separado de ambos ejercicios, para

proceder a explorar algunos indicios que ofrece el análisis de los resultados
de 2000 y 2015 conjuntamente.

Conviene mencionar que para realizar esta comparación hay que conside-
rar algunos criterios básicos que le dan sustento:

6 En el caso de Argentina, sólo está representada la provincia de Buenos Aires.

| 149 |
 1. Si bien se reconoce que un examen de papel y lápiz que se aplica cada
tres años, no es prueba suficiente para emitir un juicio de valor absoluto
sobre la calidad de los sistemas educativos de los países; por otra parte,
su aplicación reiterada y la consistencia de los comportamientos obser-
vados a lo largo del tiempo, 15 años y seis aplicaciones distintas, sí es un
indicio que puede dar cuenta sobre lo que está pasando (tal cual puede
ser para una persona tomarse la temperatura corporal en repetidas oca-
siones y que su lectura indique en todas más de 40° o menos de 34°),
razón suficiente para sospechar que algo no está bien y se hace necesario
obrar en consecuencia.
2. De igual forma, se reconoce que los logros que reflejan estas investi-
gaciones no representan sólo el resultado del quehacer y la intencionali-
dad de los educadores, directivos, autoridades de los sistema educativos
de los países en sí, sino que adicionalmente –tal cual indica la literatu-
ra sobre el tema–, existen factores exógenos al sistema educativo que
gravitan de manera importante en dichos resultados, dentro de los que
destaca el capital cultural de las familias 7 de los sustentantes, como ele-
mento de control de dichos factores exógenos. Como ya apuntábamos
al principio de este ensayo, más adelante introduciremos en la ecuación
de análisis el IDH que elabora el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) como un elemento de probada confiabilidad, va-
lidez y comparabilidad a nivel internacional.
3. Considerando lo dicho en el párrafo anterior, para realizar el ejercicio
comparativo, en ciertos análisis sólo se enunciarán los países que hayan
participado en ambos ejercicios (2000 y 2015), que además cuenten con
el IDH para ambos años.

7 Término muy difundido en el medio, pero que no necesariamente es muy

afortunado en virtud de que todo ser humano al pertenecer a cualquier cultura, tiene por
ese sólo hecho un capital cultural. En este caso se entiende sólo como el promedio de
años de escolarización de los padres de los sustentantes.

| 150 |
 Figura 3. Puntajes en Matemáticas de los países según los
resultados de PISA 2000 y 2015.
580

560 557
548 547
536 537
533 533 532 529 529
530 524 521
520 517
515 516 514 514
511 511 510
506 507 504 504
503 502
499 498
494 497 493 494 493 495 492 492 492 494
490 488 488 490
486 486
482
476 478 477
480 470 470 470
463
456 454 457 454
447 446
441
430 433 432
430 423
413 415
408 Mat 2000
Mat 2015
388 386 387 387
381 384
377
380
367

334
330

292

280

Fuente: elaboración propia con información de OCDE, 2001 y 2016b.

a partir de los puntajes simples y sin incluir otra variable
Análisis de resultados de PISA 2000 y 2015 en Matemáticas

| 151 |
 | 152 |
-50
-30
-10
10
30
50
70
90

Albania
32

Alemania
16

Argentina
68

Australia
-39

Austria
-18

Bélgica
-13

Brasil
43

Bulgaria
11

Canadá
-17

Chile
39

Hong-Kong, China
-12
-3

Dinamarca
España
10

Estados Unidos
-23

Federación Rusa
16

Finlandia
Francia
-25-24
7

Grecia
Hungría
-11

Indonesia
19

Irlanda

Dif. 2015-2000
-26 Islandia
Israel
37

Fuente: OCDE, 2001, 2016b.

Italia
33

Japón

-25
Letonia
19

Luxemburgo
40

México
21

3
Noruega
Nueva Zelanda

-42
Perú
95

Polonia

34
Portugal

38
Reino Unido

-37
-6
República Checa
Corea

-23
Suecia

-16
-8
Suiza
Tailandia Figura 4. Diferencias de puntajes de los resultados de PISA 2000 y 2015 en Matemáticas.

-17
Una lectura inicial de los resultados generales de ambos ejercicios (PISA
2000 y PISA 2015) en Matemáticas mostrados en los dos gráficos an-
teriores (Figuras 3 y 4) –suponiendo que los instrumentos aplicados son
equivalentes en cuanto al grado de dificultad–, nos indicaría lo siguiente:

1. 39 de los 41 países originales de 2000 participan en 2015, lo cual pu-

diera interpretarse como un signo de legitimidad; no obstante, en virtud
de que todos los países pertenecen a la OCDE, pareciera que por ese
hecho se ven presionados a participar en PISA.
2. Ningún país que realiza los dos ejercicios obtiene el mismo puntaje
en ambas ediciones.
3. Las diferencias que se observan no son consistentemente mayores
o menores entre 2000 y 2015, esto es, hay países que incrementan sus
puntajes, como también hay otros que lo reducen, con variaciones desde
-42 (Nueva Zelanda) hasta +95 (Perú), equivalentes a 137 puntos de la
escala de PISA (1.37 desviaciones estándar).
4. México junto con Albania, Alemania, Argentina8 , Brasil, Bulgaria,
Chile, España, Federación Rusa, Grecia, Indonesia, Irlanda, Israel, Ita-
lia, Letonia, Luxemburgo, Noruega, Perú, Polonia y Portugal (20 países
o economías), observan puntajes en 2015 superiores al año 2000; en
tanto que los 19 países restantes los reducen (Australia, Austria, Bélgica,
Canadá, Hong Kong (China), Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia,
Francia, Hungría, Islandia, Japón, Nueva Zelandia, Reino Unido, Repú-
blica Checa, Corea, Suecia, Suiza y Tailandia).
5. Si partimos de la hipótesis ya mencionada: que los instrumentos que
aplica PISA son de una alta confiabilidad, validez y cierta comparabili-
dad en el tiempo9, se puede deducir que:
8 En el caso de Argentina, los datos no son comparables en virtud de que la pri-
mera aplicación hizo referencia al país, en tanto la segunda, explícitamente se refiere a la
provincia de Buenos Aires.
9 La comparabilidad de las áreas menores no es un atributo riguroso como el del
área de mayor énfasis de cada año, lo cual el autor deja de lado para plantear la compara-
ción simple de los primeros datos publicados por PISA en 2000 con 2015.

| 153 |
 1) De la comparación simple de ambos ejercicios se puede observar
un primer indicio de que México, aun cuando siempre observa pun-
tajes bajos y figura en el último o penúltimo lugar de los países que
pertenecen a la OCDE, tiene un comportamiento de mejora de +21
en la escala de PISA entre los dos ejercicios, lo cual no es menor, ya
que se puede considerar como el sexto país de la OCDE con el ma-
yor incremento en el periodo.
2) De los países que bajan sus puntajes resaltan algunos que según
la prensa especializada –y no tanto (Oppenheimer, 2011)10 –, son
ponderados como los mejores sistemas educativos del mundo, tales
como: Australia (-39), Austria (-18), Bélgica (-13), Canadá (-17) Es-
tados Unidos (-23), Finlandia (-25), Francia (-24), Hong Kong-Chi-
na (-12), Hungría (-11), Islandia (-26), Japón (-25), Reino Unido
(-37), República Checa (-6), Corea (-23), Suecia (-16), Suiza (-8),
Tailandia (-17) y Nueva Zelanda, país este último con la reducción
más pronunciada de toda la comparación, -42.
3) En 15 años sólo Perú observa una variación positiva superior a 50
puntos (aproximadamente media Desviación Estándar), los demás
no rebasan este valor ni positiva ni negativamente, con excepción de
Argentina cuyo comportamiento no es comparable (sólo se evaluó a
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).
4) Por último, en general, se observa una reducción de las diferencias
entre los países. Lo cual pudiera ser síntoma de la homogenización
de los resultados11 12.

10 Por ejemplo, Andrés Oppenheimer en ¡Basta de historias! La obsesión latinoa-

mericana con el pasado y las 12 claves del futuro, extraordinario periodista que no nece-
sariamente es especialista en educación.
11 Se recomienda hacer un ejercicio longitudinal que permita reconocer compor-
tamientos más consistentes a lo largo de todos los años de la aplicación de PISA: 2000,
2003, 2006, 2009, 2012 y 2015.
12 Igualmente puede ser la expresión del fenómeno estadístico llamado “regresión
a la media”, que ocurre con una aplicación recurrente de un instrumento. Puntualización
sugerida por la Mtra. Sylvia Schmelkes.

| 154 |
Llegados a este punto, conviene hacer un señalamiento fundamental a con-
siderarse en este texto. Hasta aquí, si el lector ha sido suspicaz, se habrá dado
cuenta que nunca he empleado los términos “mejor” o “peor” para referirme
a los puntajes o comportamientos de los países como en algunos casos hacen
los medios, sino que siempre me he referido a “mayor” o “menor”, más “alto” o
más “bajo”. Lo anterior, no es una distinción gratuita, casual o pecata minuta,
sino que detrás de ello hay toda una justificación etimológica, epistemológica
y hermenéutica, en función del significado estricto que aluden dichas expre-
siones, en el que conviene detenernos a los efectos de comprender con mayor
claridad las dificultades y las consideraciones latentes en cuanto a uno de los
términos más mencionados de la literatura educativa y cuya definición aún
no logra unanimidad: la calidad de la educación.

Ya Verónica Edwards en su libro El concepto de la calidad de la educación nos

adelantaba una luz acerca de dicho término, indicando que “la Calidad de la
Educación no es un significado, sino un significante” (2001, p. 44), con lo cual
pone en el centro del debate educativo la dificultad de poder asir una definición
que deje satisfechos a todos los actores educativos y a la sociedad en general;
más aún, la propia Organización de las Naciones Unidas para la Educación la
Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en inglés) en su Informe Mun-
dial de Seguimiento de la Educación Para Todos de 2005-2015, apunta:

…existen múltiples dificultades para definir el concepto de calidad educativa,

razón por la que se ha optado hasta el momento por referirnos a ella a través
del manejo que logran los alumnos de las competencias básicas para el apren-
dizaje, expresadas fundamentalmente por el dominio del lenguaje y el cálculo
básico, llegando en casos más avanzados a las ciencias naturales o exactas, y muy
excepcionalmente a las ciencias sociales (UNESCO, 2015).

Lo cual no nos exime de reconocer –siguiendo lo expresado por la misma

fuente–, que:

| 155 |
 Los distintos enfoques de la calidad de la educación tienen sus raíces en las
distintas corrientes del pensamiento pedagógico. Los planteamientos huma-
nistas, las teorías del behaviorismo, las críticas sociológicas de la educación y los
cuestionamientos de las escuelas del colonialismo han enriquecido los debates
sobre la calidad y han generado visiones diferentes de la manera en que se de-
ben alcanzar los objetivos de la educación (UNESCO, 2015, p. 21)

Visto lo anterior y lo que la mayor parte de las investigaciones cuantitativas rea-

lizadas en el mundo en los últimos años indican, en cuanto a lo multifactorial y
multidimensional del fenómeno educativo, resalta la dificultad de usar con rigor
y exactitud los términos “mejor” o “peor”, en cuanto a juzgar así a tal o cual país
en función de los resultados simples de este tipo de ejercicios como se hace fre-
cuentemente en algunos medios masivos de comunicación u otros escenarios,
de la misma forma que tampoco se pueden hacer juicios de valor de esa forma
en casi ninguno de los diferentes niveles de desagregación posibles, como lo son
las provincias o estados dentro de los países, los municipios, los sectores educa-
tivos, las zonas escolares, las escuelas mismas, los grupos o hasta los alumnos en
particular, en virtud de que más allá de sus esfuerzos y voluntad, generalmente
gravitan sobre sus resultados otras variables, que aun cuando no necesariamente
son determinantes, sí, insisto, tienen una gran influencia en ellos.

La expresión “mejor”, en tanto adjetivo calificativo, en el Diccionario de la

Lengua Española (Real Academia Española, 2018) nos indica en su prime-
ra acepción: superior a otra cosa y que la excede en una cualidad natural o moral.

Decir “mejor” o “peor” lleva una connotación de superioridad o inferioridad

cualitativa entre quienes son comparados, a los cuales se les imputa una
condición inicial de igualdad, lo cual en este caso no es así. Los países y, por
ende, los distintos niveles de desagregación posibles no son necesariamente
iguales, no son “mejores” o “peores” en relación a los otros a partir de estos
puntajes, en virtud de que sus puntos de partida y circunstancia son o pue-
den ser diametralmente distintos.

| 156 |
Análisis de los resultados de las ediciones de PISA 2000 y
2015en Matemáticas en relación al IDH

Por todo lo anterior, los términos que se usan en este texto son “mayor” o “me-
nor”, los cuales hacen referencia a una medición referida a un mismo patrón
–tal cual la altura o el peso de los individuos es “mayor” o “menor” con respecto
al patrón metro o kilogramo– sin que ello suponga a priori ningún juicio de
valor cualitativo en sí. Ello no implica renunciar a tratar de aproximarnos a me-
diciones más finas que nos den una idea más cercana a la sustancia cualitativa
del fenómeno, lo cual en un ensayo de esta magnitud no se pueda lograr, pero
sí buscaremos abrir el debate a otro tipo de mirada que “empareje la cancha” un
poco para todos, permitiendo comparaciones quizá más justas y realistas, que
nos lleven a conclusiones y, por ende, a decisiones mejor informadas.

Dicho lo anterior y tomando en cuenta que el factor externo que más influen-
cia tiene en los resultados de evaluaciones estandarizadas, como PISA, es el
capital cultural de las familias de los sustentantes y que el principal predictor
de dicho capital es la educación promedio de sus padres13, hemos buscado un
indicador que podamos equiparar a dicho predictor, encontrando que el más
consolidado, consistente, válido, confiable y comparable que existe a nivel de
países, es el Índice de Desarrollo Humano (IDH) que genera el PNUD; por
lo que a falta de otro mejor, más adelante haremos algunas correlaciones y re-
gresiones donde el IDH será la variable independiente y el puntaje promedio
de los países en Matemáticas de PISA será la variable dependiente, con lo cual
podremos extraer las diferencias de los puntajes de los países en PISA por
encima o por debajo de lo que sería esperable en función del nivel de su IDH.

Así, entonces, y a manera de introducción, empezaremos por hacer unas

puntualizaciones sobre el IDH en relación a los mismos años de la aplica-
ción de PISA que hemos venido analizando, 2000 y 2015.
13 Lo cual ya desde principios de la década de los noventa del siglo pasado fue
detectado en México en: “Primary School Quality in Mexico” Coautoría de: J. C. Palafox, J.
Prawda y E. Vélez (1994).

| 157 |
| 158 |
Figura 5. Comparativo de IDH 2000 y 2015.

1.000
0.949
0.939 0.930 0.936 0.933
0.942 0.941
0.950
0.926 0.939 0.939 0.940 0.926 0.939 0.925 0.939
0.925 0.926 0.925 0.920 0.928 0.9210.913 0.925
0.923 0.928 0.928
0.920 0.917 0.913 0.917
0.915 0.913
0.899 0.909
0.896 0.897
0.895 0.896 0.903 0.898 0.901
0.893 0.888 0.887
0.900 0.884 0.885 0.880 0.882
0.878
0.866
0.844 0.847 0.836 0.855 0.849
0.843
0.850 0.831 0.835 0.833
0.827
0.804
0.794 0.796
0.800 0.779 0.781
0.764 0.757 0.762 0.762
0.754 0.747 IDH 2000
0.750 0.733 0.740 0.740
IDH 2015

0.700 0.689
0.684

0.650
Perú

Italia

Chile
Suiza

Israel

Brasil
Japón

Grecia
Suecia

Irlanda

Bélgica
Austria
España
Francia
México

Canadá
Polonia

Albania
Islandia

Hungría

Bulgaria
Portugal

Noruega

Australia
Tailandia

Finlandia

Alemania
Indonesia

Argentina
Dinamarca
Reino Unido

Luxemburgo
Nueva Zelandia
República Checa
República de Corea

Federaciónde Rusia

Hong Kong China (RAE)

Estados Unidos de América

Fuente: PNUD, 2002 y 2016.

| 159 |
0.000
0.010
0.020
0.030
0.040

-0.050
-0.040
-0.030
-0.020
-0.010

Albania
0.031

Alemania
Argentina
-0.017

Australia
0.001 0.000

Austria
-0.033

Bélgica
-0.043

Brasil
-0.003

Bulgaria
Canadá
-0.020

Chile
0.015 0.016

Hong Kong China (RAE)

0.029

Dinamarca
-0.001

España
-0.029

Estados Unidos de América

-0.019

Federaciónde Rusia
0.023

-0.035 Finlandia
-0.031 Francia
Grecia
-0.019
Hungría
0.001

Indonesia
0.005

Irlanda
-0.002

Islandia
-0.015

Fuente: PNUD, 2002 y 2016.

Israel
0.003

Italia
Japón

-0.030
Luxemburgo

-0.026-0.027
México

-0.034
Figura 6. Diferencias del IDH 2000 y 2015.

Noruega
Nueva Zelandia 0.007

-0.002
Perú

-0.007
Polonia
0.022
Portugal

-0.037
Reino Unido

-0.019
República Checa
República de Corea 0.029

0.019
Suecia

-0.028
Suiza

0.011
Tailandia

-0.022
De los dos gráficos anteriores (Figuras 5 y 6) se puede entrever lo siguiente:

1. Para los países de la comparación, el comportamiento del IDH, al

igual que los puntajes de PISA, son ambivalentes durante el periodo,
unos suben y otros bajan.
2. Con independencia de lo anterior, México es el cuarto país con el
mayor decrecimiento de toda la comparación con –0.034, tan sólo por
detrás de Bélgica –0.043, Portugal –0.037 y Finlandia –0.035.
Lo anterior pudiera ser un indicio de llamar la atención que indica un
deterioro paulatino de las condiciones de desarrollo humano del país.
3. Lo anterior también pudiera ser reflejo de estancamiento en el peor
de los casos, o pudiera interpretarse con la ley de rendimientos decre-
cientes, que daría cuenta de un “efecto techo”, donde a más alto IDH
corresponde mayor dificultad para crecer, hipótesis cuestionable, ya
que en esa misma condición debería de estar Noruega (0.007) y Suiza
(0.011).
4. Especial atención merece Chile, con un incremento del IDH de 0.016,
ubicándose como el séptimo país con el mayor crecimiento de los de
la comparación, sólo después de Albania (0.031), Hong Kong (China)
(0.029), Federación de Rusia (0.023), Polonia (0.022), República Che-
ca (0.029) y República de Corea (0.019), lo cual no es despreciable si
consideramos que la mayor parte de estos países pertenecen a la OCDE.
5. Dejaremos hasta aquí las elucubraciones que estos datos simples nos
pueden provocar con respecto al IDH, para pasar al tema que nos ocu-
pa: los resultados de PISA 2000 y 2015 controlados por el IDH de los
mismos años. Empezaremos, entonces, por el análisis de cada uno de los
dos años, primero 2000 y después 2015, para posteriormente analizarlos
conjuntamente.

| 160 |
 Figura 7. Dispersión de países en función del puntaje de PISA y el IDH del año 2000.

600

Hong-Kong, China Japón

550
República de Corea
Zelanda
Nueva Finlandia
Canadá
Suiza
ReinoAustralia
Unido
AustriaBélgica
Francia
Dinamarca
Islandia
Suecia
500 República Checa Irlanda Noruega
Hungría AlemaniaEstados Unidos
Federación Rusa España
Polonia
450 Portugal Italia
Grecia Luxemburgo
TailandiaBulgaria Israel

400

Albania México Chile Argentina

Indonesia
350
Brasil
y = 707.78x - 146.3
300
R² = 0.6161
Perú

250
0.680 0.730 0.780 0.830 0.880 0.930 0.980

Fuente: elaboración propia con información de PNUD, 2002 y OCDE, 2001.

| 161 |
Tabla 1. Ordenamiento de países por el puntaje diferencial entre lo espe-
rado, según su IDH 2000 y lo realmente obtenido en PISA 2000 (Índice
de Esfuerzo Escolar [IEE] o Residuos14).
a
Diagnósticos por casos
Orden Valor Residuo o Orden por
Países Desv. Residuo Mat 2000
2000 pronosticado IEE IEE
Hong-Kong,
1 1.902 560 482.21 77.787 1
China

22 Federación Rusa 1.748 478 406.48 71.519 2

República de
3 1.688 547 477.97 69.033 3
Corea
18 República Checa 1.061 498 454.61 43.390 4
21 Hungría 1.059 488 444.70 43.299 5
2 Japón 1.050 557 514.06 42.937 6
30 Tailandia 0.953 432 393.03 38.967 7
4 Nueva Zelanda 0.838 537 502.74 34.261 8

36 Indonesia 0.713 367 337.83 29.174 9

24 Polonia 0.653 470 443.29 26.715 10
31 Bulgaria 0.610 430 405.07 24.935 11
5 Finlandia 0.588 536 511.94 24.060 12
8 Reino Unido 0.452 529 510.52 18.476 13
9 Suiza 0.452 529 510.52 18.476 14
6 Australia 0.359 533 518.31 14.690 15
7 Canadá 0.342 533 519.02 13.982 16
35 Albania 0.208 381 372.51 8.493 17
11 Francia 0.158 517 510.52 6.476 18
12 Austria 0.144 515 509.11 5.891 19
13 Dinamarca 0.120 514 509.11 4.891 20
10 Bélgica 0.041 520 518.31 1.690 21
14 Islandia -0.053 514 516.19 -2.187 22
16 Irlanda -0.132 503 508.40 -5.401 23
15 Suecia -0.238 510 519.73 -9.726 24
20 Alemania -0.450 490 508.40 -18.401 25
17 Noruega -0.524 499 520.43 -21.433 26
26 Portugal -0.551 454 476.55 -22.551 27
14 23Para el cálculo
España de los residuos
-0.584 el autor
476 utilizó 499.91
el Software -23.908
SPSS 2016. 28
19 Estados Unidos -0.619 493 518.31 -25.310 29
30
| 162 |
33 México -0.736 387 417.10 -30.098
27 Grecia -0.809 447 480.09 -33.090 31
25 Italia -1.049 457 499.91 -42.908 32
29 Israel -1.342 433 487.88 -54.876 33
 35 Albania 0.208 381 372.51 8.493 17
11 Francia 0.158 517 510.52 6.476 18
12 Austria 0.144 515 509.11 5.891 19
13 Dinamarca 0.120 514 509.11 4.891 20
10 Bélgica 0.041 520 518.31 1.690 21
14 Islandia -0.053 514 516.19 -2.187 22
16 Irlanda -0.132 503 508.40 -5.401 23
15 Suecia -0.238 510 a 24
Diagnósticos por casos519.73 -9.726
Orden
20 Alemania -0.450 490 Valor
508.40 Residuo 25 por
-18.401o Orden
Países Desv. Residuo Mat 2000
2000
17 Noruega -0.524 499 pronosticado
520.43 IEE
-21.433 IEE
26
Hong-Kong,
1
26 Portugal 1.902
-0.551 560
454 482.21
476.55 77.787
-22.551 1
27
China
23 España -0.584 476 499.91 -23.908 28
22 Federación Rusa 1.748 478 406.48 71.519 2
19 Estados Unidos -0.619 493 518.31 -25.310 29
República de
3 1.688 547 477.97 69.033 3
33 Corea
México -0.736 387 417.10 -30.098 30
27
18 Grecia
República Checa -0.809
1.061 447
498 480.09
454.61 -33.090
43.390 31
4
25 Italia -1.049 457 499.91 -42.908 32
21 Hungría 1.059 488 444.70 43.299 5
29 Israel -1.342 433 487.88 -54.876 33
2 Japón 1.050 557 514.06 42.937 6
37 Brasil -1.357 334 389.49 -55.494 34
30 Tailandia 0.953 432 393.03 38.967 7
34 Chile -1.415 384 441.87 -57.870 35
4
28 Nueva Zelanda
Luxemburgo 0.838
-1.526 537
446 502.74
508.40 34.261
-62.401 8
36
32
36 Argentina
Indonesia -1.542
0.713 388
367 451.07
337.83 -63.071
29.174 37
9
38
24 Perú
Polonia -2.210
0.653 292
470 382.42
443.29 -90.416
26.715 38
10
31 Bulgaria a. Variable dependiente:
0.610 430Mat 2000 405.07 24.935 11
5 Finlandia 0.588 536 511.94 24.060 12
8 Fuente: elaboración
Reino Unido propia con información
0.452 529 de PNUD,
510.522002 y 18.476
OCDE, 2001.
13
9 Suiza 0.452 529 510.52 18.476 14
De la Figura. 7 y su consecuente Tabla 1, entre otras cosas se puede inferir
6 Australia 0.359 533 518.31 15 que:
14.690
7 Canadá 0.342 533 519.02 13.982 16
35 Albania 0.208 381 372.51 8.493 17
1. Este
11
gráfico
Francia
y su tabla0.158
incluyen 517
todos los510.52
países y economías
6.476
que par-
18
ticiparon
12 en PISA
Austria 2000 y para
0.144 los cuales
515 existe
509.11 el IDH 5.891 para el
19 mismo
año.13 Dinamarca 0.120 514 509.11 4.891 20
2. El R² del ejercicio es de 0.6161, lo cual da cuenta de una correlación
10 Bélgica 0.041 520 518.31 1.690 21

lineal importante entre -0.132

ambas variables, por lo que se-5.401
confirma23al IDH
14 Islandia -0.053 514 516.19 -2.187 22
16 Irlanda 503 508.40
como15 un buen Sueciapredictor del puntaje
-0.238 510 de PISA;
519.73 dicho coloquialmente
-9.726 24
“más20 de la mitad
Alemania de las variaciones
-0.450 de
490 los puntajes
508.40 de PISA,
-18.401 se 25explican
por 17el IDH”. Noruega -0.524 499 520.43 -21.433 26

3. Por otra parte, si partimos del supuesto de que el Residuo resultante

26 Portugal -0.551 454 476.55 -22.551 27
28
corresponde a la diferencia entre el puntaje esperado de cada país, dado
23 España -0.584 476 499.91 -23.908

su IDH (línea de regresión o pronóstico. Línea verde punteada)

19 Estados Unidos -0.619 493 518.31 -25.310 29
y el
puntaje
33
realmente
México
logrado, se puede
-0.736 387
considerar
417.10
que el-30.098
mismo representa
30
27 Grecia -0.809 447 480.09 -33.090 31
lo que
25
el sistemaItalia
educativo aporta 457
-1.049
o deja de499.91
aportar al-42.908
rendimiento32
edu-
29 Israel -1.342 433 487.88 -54.876 33
37 Brasil -1.357 334 389.49 -55.494 34
34 Chile -1.415 384 441.87 -57.870 35 | 163 |
28 Luxemburgo -1.526 446 508.40 -62.401 36
32 Argentina -1.542 388 451.07 -63.071 37
 cativo reflejado en los puntajes PISA, lo que el autor propone que sea
considerado como el Índice de Esfuerzo Escolar (Palafox, 2011).
4. Dicho lo anterior, se puede plantear como hipótesis que esto nos
acerca más a una medición de los mejores y peores puntajes, y no tan
sólo de los mayores y menores como hasta ahora.
5. Considerando el IEE, las posiciones cambian en relación al ordena-
miento original publicado por PISA.
6. En el extremo superior del nuevo ordenamiento por IEE (los cinco
primero lugares), Hong Kong y Corea, 1° y 3° lugares originalmente, no
varían en su posición, o sea que son países que obtienen un puntaje alto
y, además, se alejan positivamente del puntaje esperado en función de su
IDH; en tanto que Japón pasa del 2° al 6° lugar, Nueva Zelanda del 4°
al 8° y Finlandia del 5° al 12, países cuyo puntaje obtenido es superior
al esperado.
7. Por contrapartida en el otro extremo del ordenamiento, donde los
puntajes logrados son más distantes negativamente a los esperados, el
nuevo ordenamiento por IEE igualmente observa ciertas consistencias
y algunas sorpresas. En cuanto a las primeras, Perú 38 sigue en el mismo
lugar, Argentina que era el 32 baja al 37 y Brasil, lugar 37 originalmente,
sube al 32 por IEE, en tanto que Chile baja del 34 al 38 y Luxemburgo
del 28 al 36.
8. Con independencia de los comportamientos de los primeros y últi-
mos cinco lugares vistos en los dos puntos anteriores, es prudente llamar
la atención de los casos más extremos, aquellos que tienen las mayores
diferencias entre lo logrado y lo esperado según su IDH. En primer
término, está Hong Kong, que presenta la mayor diferencia positiva con
+77.787, indicio de ser el mejor sistema educativo en el año 2000 de los
países incluidos en ese ejercicio; en tanto que Perú, con una diferencia
de -90.416 podría considerarse el sistema más ineficaz de la compara-
ción en PISA 2000. Así mismo, en términos de cambio en su posición
relativa, el país que muestra mayor ascenso es Indonesia que asciende 27

| 164 |
 posiciones, de la 36 a la 9, en tanto el país que pierde más posiciones es
Bélgica, pasando del lugar 10 al 21.
9. En el caso de México la diferencia entre los 387 puntos logrados en
PISA 2000 y lo esperado 417.10, según su IDH, es de -30.098 puntos
o, dicho de otra forma, su IEE es de -30.098, lo cual quiere decir que
el sistema educativo mexicano está a 30.098 puntos de lograr el rendi-
miento que le es esperable según su nivel de IDH.
10. Por otra parte, si se analiza el comportamiento de México dentro de
todos los países, hay un cambio en su posición relativa por IEE, donde
pasa de la posición 33 a la 30, lo cual matiza las aseveraciones de que
nuestro país es el “peor” sistema educativo de la OCDE, ya que por IEE
en 2000 está por encima de Grecia, Italia, Israel, Chile y Luxemburgo,
países todos actualmente pertenecientes a la OCDE.

Visto lo anterior, procederemos a hacer el mismo ejercicio para 2015, a los

efectos de aportar más elementos al análisis y así ir acercándonos a una
visión más completa y comprensiva de un fenómeno de suyo complejo.

| 165 |
| 166 |
Figura 8. Dispersión de países en función del puntaje de PISA y el IDH de 2015.

Fuente: elaboración propia con información de PNUD, 2016 y OCDE, 2016.

Tabla 2. Ordenamiento de países por el puntaje diferencial entre lo espe-
rado según su IDH 2015 y lo realmente obtenido en PISA 2015 (Índice
de Esfuerzo Escolar IEE o residuos15 .
a
Diagnósticos por casos
Desv. Valor Residuo o Orden por
Orden 2015 Países Mat 2015
Residuo pronosticado IEE IEE

Federación
16 2.317 494 442.82 51.177 1
Rusa
Hong-Kong,
1 1.948 548 504.97 43.030 2
China
2 Japón 1.573 532 497.27 34.730 3

11 Polonia 1.500 504 470.87 33.129 4

3 Corea 1.260 524 496.17 27.830 5

19 Portugal 1.255 492 464.27 27.728 6
7 Finlandia 0.821 511 492.87 18.130 7

26 Hungría 0.751 477 460.42 16.578 8

8 Bélgica 0.615 507 493.42 13.580 9
5 Canadá 0.425 516 506.62 9.380 10
República
21 0.384 492 483.52 8.479 11
Checa
33 Tailandia 0.334 415 407.62 7.375 12
37 Indonesia 0.291 386 379.58 6.424 13
13 Austria 0.237 497 491.77 5.230 14
4 Suiza 0.178 521 517.07 3.931 15
31 Bulgaria 0.166 441 437.32 3.677 16

6 Dinamarca 0.074 511 509.37 1.631 17

22 Italia 0.069 490 488.47 1.529 18

29 Argentina 0.024 456 455.47 0.528 19
24 España -0.037 486 486.82 -0.821 20
18 Francia -0.044 493 493.97 -0.970 21
9 Alemania -0.177 506 509.92 -3.919 22
10 Irlanda -0.193 504 508.27 -4.270 23
34 Albania -0.354 413 420.82 -7.824 24
25 Luxemburgo -0.386 486 494.52 -8.520 25
20 Reino Unido -0.388 492 500.57 -8.570 26
17 Suecia -0.397 494 502.77 -8.770 27
14 Nueva Zelanda -0.402 495 503.87 -8.870 28
35 México -0.531 408 419.72 -11.724 29
15 23 Para el cálculo
Islandia de los residuos488
-0.868 el autor utilizó
507.17el Software SPSS 2016.30
-19.170

12 Noruega -0.931 502 522.57 -20.569 31

36 Perú -0.934 387 407.62 -20.625 32
30 Grecia -1.038 454 476.92 -22.921 33 | 167 |
15 Australia -1.045 494 517.07 -23.069 34
28 Israel -1.135 470 495.07 -25.070 35
 24 España -0.037 486 486.82 -0.821 20
18 Francia -0.044 493 493.97 -0.970 21
9 Alemania -0.177 506 509.92 -3.919 22
10 Irlanda -0.193 504 508.27 -4.270 23
34 Albania -0.354 413 420.82 -7.824 24
25 Luxemburgo -0.386 486 494.52 -8.520 25
20 Reino Unido -0.388 492 500.57 -8.570 26

17 Suecia -0.397 494 502.77 -8.770 27

14 Nueva Zelanda -0.402 495 503.87 -8.870 28
35 México -0.531 408 419.72 -11.724 29

23 Islandia -0.868 488 507.17 -19.170 30

12 Noruega -0.931 502 522.57 -20.569 31
36 Perú -0.934 387 407.62 -20.625 32
30 Grecia -1.038 454 476.92 -22.921 33
15 Australia -1.045 494 517.07 -23.069 34
28 Israel -1.135 470 495.07 -25.070 35
27 Estados Unidos -1.658 470 506.62 -36.620 36
38 Brasil -1.735 377 415.32 -38.324 37
32 Chile -1.968 423 466.47 -43.472 38

Fuente: elaboración propia con información de PNUD, 2016 y OCDE, 2016.

De la Figura 8 y su consecuente Tabla 2, entre otras cosas se observa que:

1. Este gráfico y su tabla incluyen todos los países y economías que parti-
ciparon en PISA 2015 y para los cuales existe el IDH para el mismo año.
2. El R² del ejercicio para 2015 es de 0.7386, lo cual nuevamente da
cuenta de una correlación lineal importante entre ambas variables, por lo
que se reconfirma el IDH como un buen predictor del puntaje de PISA.
3. Siguiendo el mismo criterio de análisis que se hizo para 2000, consi-
derando el IEE las posiciones cambian para 2015 en relación al ordena-
miento original de la OCDE, al igual que en aquel año.
4. En el extremo superior del nuevo ordenamiento por IEE (los cinco
primero lugares), Hong Kong16, Japón y Corea varían poco en su posi-
ción, Hong Kong baja del 1° al 2° lugar, Japón baja del 2° al 3° y Corea
baja del 3° al 5° lugar; en tanto se incorporan a este nivel de análisis
Rusia y Polonia, el primero que pasa del lugar 16 al número 1 y Polonia
que pasa del lugar 11 al 4 por IEE.

16 En esta medición están incluidos además de países, algunas economías autó-

nomas que forman parte de países, pero no representan al país en su totalidad.

| 168 |
5. En el otro extremo del ordenamiento, donde los puntajes logrados
son más distantes negativamente a los esperados, el nuevo ordenamiento
por IEE observa igualmente ciertas consistencias y algunas sorpresas. En
cuanto a las primeras, los países que ocupaban los últimos lugares cambian
de la siguiente forma: Australia pasa del 15 al 34, Israel 28 al 35, Estados
Unidos 27 al 36, Brasil 38 al 37 y, lastimosamente, Chile del 32 al 38.
6. Con independencia de los comportamientos de los primeros y últi-
mos cinco lugares vistos en los dos puntos anteriores, es prudente llamar
la atención sobre los casos más extremos, aquellos que tienen las mayo-
res diferencias entre lo logrado y lo esperado según su IDH, o sea, por
IEE. En primer término, está la Federación Rusa con un IEE de +51.17,
país que se puede considerar con el sistema educativo que más aporta a
la mejora educativa; posteriormente, sigue Hong Kong, que mantiene
además de un alto puntaje, una diferencia considerable entre lo logrado
y lo esperado según su IDH +43; a ellos con diferencias superiores a
un ¼ de Desviación Estándar le sigue Japón +34.730, Polonia +33.129,
Corea +27.830 y Portugal +27.728. En tanto que, en el extremo opues-
to, están Chile con –43.472; Brasil –38.324; Estados Unidos –36.620
e Israel con –25.070; todos con una diferencia negativa superior a un
cuarto de Desviación Estándar. Por último, complementariamente a lo
anterior, conviene mencionar que los países que más lugares avanzan
por IEE son Indonesia con 24 lugares del 37 al 13 y Tailandia del 33 al
21; en tanto que los que retroceden más lugares son Noruega y Austra-
lia, ambos con –19 lugares, del 12 al 31 y del 15 al 34 respectivamente.
7. El caso de Chile es de llamar la atención, ya que aun cuando su cam-
bio de posición no es muy pronunciado, pasando del lugar 32 al 38, los
–43.472 puntos entre lo logrado (423) y lo esperable según su IDH
(466.47), parecen dar cuenta de ser el país que en su sistema educativo
más resta a la mejora educativa. Dicho de otra forma, mientras por un
lado en los 15 años de la comparación es de los países que más ha incre-
mentado su IDH, por el otro es el que más lejos está de lo esperable en

| 169 |
 materia del rendimiento educativo evaluado por PISA 2015.
8. En el caso de México, al considerar el IEE, se destaca que pasa del
lugar 35 original del ordenamiento de PISA 2015, al 29, o sea que avan-
za 6 lugares y queda a tan sólo –11.724 puntos por debajo del esperable
según su IDH, lo cual nuevamente es un indicio de que hay tareas pen-
dientes en esta materia, pero nuevamente desmiente las aseveraciones de
que nuestro país es el “peor” sistema educativo de la OCDE, al quedar
por encima de Islandia, Noruega, Perú, Grecia, Australia, Israel, Estados
Unidos, Brasil y Chile, de los cuales sólo Perú y Brasil no pertenecen a
dicha Organización.

Llegados a este punto, hagamos ahora un análisis combinado del IDH y

PISA 2000 y 2015.

| 170 |
 Figura 9. Dispersión de países en función del puntaje de PISA y el IDH de los años
2000 y 2015.
600
600

y = 549.97x + 0.6452
y = 549.97x + 0.6452
R² = 0.7386
R² = 0.7386
Hong-Kong, China Japón
Hong-Kong, China Japón
550 Hong-Kong, China
550 República de Corea Hong-Kong, China
República de Corea
Nueva Zelanda Finlandia
Nueva Zelanda
Japón Finlandia Australia
Canadá
Japón Australia
Canadá
Suiza
Reino Unido
Corea Suiza
Reino Unido
Corea Suiza
Bélgica
Suiza
Bélgica
CanadáAustria
Finlandia Canadá Austria Dinamarca
FranciaIslandia
Finlandia Dinamarca
FranciaIslandia
Dinamarca
Dinamarca Suecia
Polonia Bélgica Suecia
Alemania
500 Bélgica Irlanda Irlanda
AlemaniaIrlanda Noruega
500
PoloniaRepública Checa
Austria Irlanda Noruega
Noruega
Federación Rusa República Checa Austria Francia Nueva
Suecia Noruega
Zelanda Estados
AustraliaUnidos
Federación Rusa Portugal República Checa Nueva
Suecia Reino Unido Alemania
Estados
AustraliaUnidos
Portugal
Hungría República ChecaFrancia
Italia
Italia Reino
España Unido Zelanda
Luxemburgo Alemania Islandia
Hungría España Luxemburgo Islandia
Federación Rusa Hungría España
Federación Rusa Hungría España
Polonia Israel Estados Unidos
Polonia Israel Estados Unidos
Argentina Grecia Portugal Italia
450 Argentina Grecia Portugal Italia
450 Grecia Luxemburgo
Bulgaria Grecia Luxemburgo
Bulgaria
Tailandia Bulgaria Israel
Tailandia Bulgaria Israel
Chile
Chile
Tailandia Albania
Tailandia Albania México
México
400
400
Indonesia Perú México Argentina
Indonesia Perú Albania México Argentina
Chile
Albania Chile
Brasil
Brasil
Indonesia
Indonesia

350
350
Brasil
Brasil y = 707.78x - 146.3
y = 707.78x - 146.3
R² = 0.6161
R² = 0.6161

300
300
Perú
Perú

250
250
0.680 0.730 0.780 0.830 0.880 0.930 0.980
0.680 0.730 0.780 0.830 0.880 0.930 0.980

Fuente: elaboración propia con información de PNUD, 2002 y 2016; OCDE, 2001 y 2016a.

| 171 |
 Tabla 3. Ordenamiento comparativo de países 2000 y 2015 por IDH, puntaje PISA y IEE.

| 172 |
VALORES 2000 VALORES 2015 Dif. Puntaje
Valor Dif. IEE 2015
Países Orden Desv. Valor Residuo o Orden por Orden Desv. Residuo o Orden por PISA 2015 - - 2001
IDH 2000 Mat 2000 IDH 2015 Mat 2015 pronosticad 2000
2000 Residuo pronosticado IEE IEE 2015 Residuo IEE IEE
o
Albania 35 0.733 0.208 381 372.51 8.493 17 34 0.764 -0.354 413 420.82 -7.824 24 32 -16.32
Alemania 20 0.925 -0.450 490 508.40 -18.401 25 9 0.926 -0.177 506 509.92 -3.919 22 16 14.48
Argentina* 32 0.844 -1.542 388 451.07 -63.071 37 29 0.827 0.024 456 455.47 0.528 19 68 63.60
Australia 6 0.939 0.359 533 518.31 14.690 15 15 0.939 -1.045 494 517.07 -23.069 34 -39 -37.76
Austria 12 0.926 0.144 515 509.11 5.891 19 13 0.893 0.237 497 491.77 5.230 14 -18 -0.66
Bélgica 10 0.939 0.041 520 518.31 1.690 21 8 0.896 0.615 507 493.42 13.580 9 -13 11.89
Brasil 37 0.757 -1.357 334 389.49 -55.494 34 38 0.754 -1.735 377 415.32 -38.324 37 43 17.17
Bulgaria 31 0.779 0.610 430 405.07 24.935 11 31 0.794 0.166 441 437.32 3.677 16 11 -21.26
Canadá 7 0.940 0.342 533 519.02 13.982 16 5 0.920 0.425 516 506.62 9.380 10 -17 -4.60
Chile 34 0.831 -1.415 384 441.87 -57.870 35 32 0.847 -1.968 423 466.47 -43.472 38 39 14.40
Corea 3 0.882 1.688 547 477.97 69.033 3 3 0.901 1.260 524 496.17 27.830 5 -23 -41.20
Dinamarca 13 0.926 0.120 514 509.11 4.891 20 6 0.925 0.074 511 509.37 1.631 17 -3 -3.26
España 23 0.913 -0.584 476 499.91 -23.908 28 24 0.884 -0.037 486 486.82 -0.821 20 10 23.09
Estados Unidos 19 0.939 -0.619 493 518.31 -25.310 29 27 0.920 -1.658 470 506.62 -36.620 36 -23 -11.31
Federación Rusa 22 0.781 1.748 478 406.48 71.519 2 16 0.804 2.317 494 442.82 51.177 1 16 -20.34
Finlandia 5 0.930 0.588 536 511.94 24.060 12 7 0.895 0.821 511 492.87 18.130 7 -25 -5.93
Francia 11 0.928 0.158 517 510.52 6.476 18 18 0.897 -0.044 493 493.97 -0.970 21 -24 -7.45
Grecia 27 0.885 -0.809 447 480.09 -33.090 31 30 0.866 -1.038 454 476.92 -22.921 33 7 10.17
Hong-Kong, China 1 0.888 1.902 560 482.21 77.787 1 1 0.917 1.948 548 504.97 43.030 2 -12 -34.76
Hungría 21 0.835 1.059 488 444.70 43.299 5 26 0.836 0.751 477 460.42 16.578 8 -11 -26.72
Indonesia 36 0.684 0.713 367 337.83 29.174 9 37 0.689 0.291 386 379.58 6.424 13 19 -22.75
Irlanda 16 0.925 -0.132 503 508.40 -5.401 23 10 0.923 -0.193 504 508.27 -4.270 23 1 1.13
Islandia 14 0.936 -0.053 514 516.19 -2.187 22 23 0.921 -0.868 488 507.17 -19.170 30 -26 -16.98
Israel 29 0.896 -1.342 433 487.88 -54.876 33 28 0.899 -1.135 470 495.07 -25.070 35 37 29.81
Italia 25 0.913 -1.049 457 499.91 -42.908 32 22 0.887 0.069 490 488.47 1.529 18 33 44.44
Japón 2 0.933 1.050 557 514.06 42.937 6 2 0.903 1.573 532 497.27 34.730 3 -25 -8.21
Luxemburgo 28 0.925 -1.526 446 508.40 -62.401 36 25 0.898 -0.386 486 494.52 -8.520 25 40 53.88
México 33 0.796 -0.736 387 417.10 -30.098 30 35 0.762 -0.531 408 419.72 -11.724 29 21 18.37
Noruega 17 0.942 -0.524 499 520.43 -21.433 26 12 0.949 -0.931 502 522.57 -20.569 31 3 0.86
Nueva Zelanda 4 0.917 0.838 537 502.74 34.261 8 14 0.915 -0.402 495 503.87 -8.870 28 -42 -43.13
Perú 38 0.747 -2.210 292 382.42 -90.416 38 36 0.740 -0.934 387 407.62 -20.625 32 95 69.79
 Corea 3 0.882 1.688 547 477.97 69.033 3 3 0.901 1.260 524 496.17 27.830 5 -23 -41.20
Dinamarca 13 0.926 0.120 514 509.11 4.891 20 6 0.925 0.074 511 509.37 1.631 17 -3 -3.26
España 23 0.913 -0.584 476 499.91 -23.908 28 24 0.884 -0.037 486 486.82 -0.821 20 10 23.09
Estados Unidos 19 0.939 -0.619 493 518.31 -25.310 29 27 0.920 -1.658 470 506.62 -36.620 36 -23 -11.31
Federación Rusa 22 0.781 1.748 478 406.48 71.519 2 16 0.804 2.317 494 442.82 51.177 1 16 -20.34
Finlandia 5 0.930 0.588 536 511.94 24.060 12 7 0.895 0.821 511 492.87 18.130 7 -25 -5.93
Francia 11 0.928 0.158 517 510.52 6.476 18 18 0.897 -0.044 493 493.97 -0.970 21 -24 -7.45
Grecia 27 0.885 -0.809 447 480.09 -33.090 31 30 0.866 -1.038 454 476.92 -22.921 33 7 10.17
Hong-Kong, China 1 0.888 1.902 560 482.21 77.787 1 1 0.917 1.948 548 504.97 43.030 2 -12 -34.76
Hungría 21 0.835 1.059 488 444.70 43.299 5 26 0.836 0.751 477 460.42 16.578 8 -11 -26.72
Indonesia 36 367
0.684 0.713 VALORES 2000
337.83 29.174 9 37 386
0.689 0.291 VALORES 2015
379.58 6.424 13 Dif. Puntaje
19 Dif.-22.75
Valor IEE 2015
IrlandaPaíses Orden
16 Desv.
0.925 -0.132 503 Valor
508.40 Residuo
-5.401 o Orden 10
23 por Orden Desv.
-0.193 504 508.27 Residuo
-4.270 o Orden
23 por PISA 12015 - - 1.13
2001
IDH 2000 Mat 2000 IDH 0.923
2015 Mat 2015 pronosticad 2000
Islandia 2000
14 -0.053
0.936 Residuo 514 pronosticado
516.19 IEE
-2.187 IEE
22 2015
23 -0.868 488 507.17 IEE
-19.170 IEE
30
0.921 Residuo o -26 -16.98
Israel
Albania 29
35 0.896 0.208
0.733 -1.342 433
381 487.88
372.51 -54.876
8.493 33
17 28
34 0.899 -0.354
0.764 -1.135 470
413 495.07
420.82 -25.070
-7.824 35
24 37
32 29.81
-16.32
Italia
Alemania 25
20 0.913 -0.450
0.925 -1.049 457
490 499.91
508.40 -42.908
-18.401 32
25 22
9 0.887 0.069
0.926 -0.177 490
506 488.47
509.92 1.529
-3.919 18
22 33
16 44.44
14.48
Japón
Argentina* 2
32 0.933 1.050
0.844 -1.542 557
388 514.06
451.07 42.937
-63.071 6
37 2
29 0.903 0.024
0.827 1.573 532
456 497.27
455.47 34.730
0.528 3
19 -25
68 -8.21
63.60
Luxemburgo
Australia 28
6 0.925 0.359
0.939 -1.526 446
533 508.40
518.31 -62.401
14.690 36
15 25
15 0.898 -1.045
0.939 -0.386 486
494 494.52
517.07 -8.520
-23.069 25
34 40
-39 53.88
-37.76
México
Austria 33
12 0.796 0.144
0.926 -0.736 387
515 417.10
509.11 -30.098
5.891 30
19 35
13 0.762 0.237
0.893 -0.531 408
497 419.72
491.77 -11.724
5.230 29
14 21
-18 18.37
-0.66
Noruega
Bélgica 17
10 0.942 0.041
0.939 -0.524 499
520 520.43
518.31 -21.433
1.690 26
21 12
8 0.949 0.615
0.896 -0.931 502
507 522.57
493.42 -20.569
13.580 31
9 3
-13 0.86
11.89
Nueva
Brasil Zelanda 4
37 0.917 0.838
0.757 -1.357 537
334 502.74
389.49 34.261
-55.494 8
34 14
38 0.915 -1.735
0.754 -0.402 495
377 503.87
415.32 -8.870
-38.324 28
37 -42
43 -43.13
17.17
Perú
Bulgaria 38
31 0.747 0.610
0.779 -2.210 292
430 382.42
405.07 -90.416
24.935 38
11 36
31 0.740 0.166
0.794 -0.934 387
441 407.62
437.32 -20.625
3.677 32
16 95
11 69.79
-21.26
Polonia
Canadá 24
7 0.833 0.342
0.940 0.653 470
533 443.29
519.02 26.715
13.982 10
16 11
5 0.855 0.425
0.920 1.500 504
516 470.87
506.62 33.129
9.380 4
10 34
-17 6.41
-4.60
Portugal
Chile 26
34 0.880 -1.415
0.831 -0.551 454
384 476.55
441.87 -22.551
-57.870 27
35 19
32 0.843 1.255
0.847 -1.968 492
423 464.27
466.47 27.728
-43.472 6
38 38
39 50.28
14.40
Reino
Corea Unido 83 0.928 1.688
0.882 0.452 529
547 510.52
477.97 18.476
69.033 13
3 20
3 0.909 1.260
0.901 -0.388 492
524 500.57
496.17 -8.570
27.830 26
5 -37
-23 -27.05
-41.20
República
DinamarcaCheca 18
13 0.849 0.120
0.926 1.061 498
514 454.61
509.11 43.390
4.891 4
20 21
6 0.878 0.074
0.925 0.384 492
511 483.52
509.37 8.479
1.631 11
17 -6
-3 -34.91
-3.26
Suecia
España 15
23 0.941 -0.584
0.913 -0.238 510
476 519.73
499.91 -9.726
-23.908 24
28 17
24 0.913 -0.037
0.884 -0.397 494
486 502.77
486.82 -8.770
-0.821 27
20 -16
10 0.96
23.09
Suiza
Estados Unidos 9
19 0.928 0.452
0.939 -0.619 529
493 510.52
518.31 18.476
-25.310 14
29 4
27 0.939 0.178
0.920 -1.658 521
470 517.07
506.62 3.931
-36.620 15
36 -8
-23 -14.54
-11.31
Tailandia
Federación Rusa 30
22 1.748
0.781 0.953
0.762 432
478 393.03
406.48 38.967
71.519 72 33
16 0.740 2.317
0.804 0.334 415
494 407.62
442.82 7.375
51.177 1
12 -17
16 -31.59
-20.34
Finlandia 5 0.930 0.588 536 511.94 24.060 12 7 0.895 0.821 511 492.87 18.130 7 -25 -5.93
Francia 11 0.158
0.928 Fuente: 517 510.52
elaboración propia
6.476 con 18
18 información -0.044
0.897 de PNUD,493 2016 493.97
y OCDE,
-0.970 2016. 21 -24 -7.45
Grecia 27 0.885 -0.809 447 480.09 -33.090 31 30 0.866 -1.038 454 476.92 -22.921 33 7 10.17
Hong-Kong, China 1 0.888 1.902 560 482.21 77.787 1 1 0.917 1.948 548 504.97 43.030 2 -12 -34.76
Hungría 21 0.835 1.059 488 444.70 43.299 5 26 0.836 0.751 477 460.42 16.578 8 -11 -26.72
Indonesia 36 0.684 0.713 367 337.83 29.174 9 37 0.689 0.291 386 379.58 6.424 13 19 -22.75
Irlanda 16 0.925 -0.132 503 508.40 -5.401 23 10 0.923 -0.193 504 508.27 -4.270 23 1 1.13
Islandia 14 0.936 -0.053 514 516.19 -2.187 22 23 0.921 -0.868 488 507.17 -19.170 30 -26 -16.98
Israel 29 0.896 -1.342 433 487.88 -54.876 33 28 0.899 -1.135 470 495.07 -25.070 35 37 29.81

| 173 |
Italia 25 0.913 -1.049 457 499.91 -42.908 32 22 0.887 0.069 490 488.47 1.529 18 33 44.44
Japón 2 0.933 1.050 557 514.06 42.937 6 2 0.903 1.573 532 497.27 34.730 3 -25 -8.21
Luxemburgo 28 0.925 -1.526 446 508.40 -62.401 36 25 0.898 -0.386 486 494.52 -8.520 25 40 53.88
México 33 0.796 -0.736 387 417.10 -30.098 30 35 0.762 -0.531 408 419.72 -11.724 29 21 18.37
Noruega 17 0.942 -0.524 499 520.43 -21.433 26 12 0.949 -0.931 502 522.57 -20.569 31 3 0.86
Nueva Zelanda 4 0.917 0.838 537 502.74 34.261 8 14 0.915 -0.402 495 503.87 -8.870 28 -42 -43.13
De la Figura 9 y Tabla 3 comparativa, se puede comentar que:

1. Sólo se incluyen los países o economías que participan tanto en PISA

2000 como en PISA 2015 y que además tienen IDH.
2. Aun cuando se observa cierta consistencia en el comportamiento de
los dos ejercicios, las líneas de regresión no se sobreponen ni son estric-
tamente paralelas, lo cual se puede interpretar de la siguiente forma:
a) Las líneas de regresión reflejan el incremento generalizado del
IDH, por lo que 2015 parte de un valor superior a la de 2000.
b) Así mismo, dichas líneas son de diferente longitud debido a la
reducción en la dispersión de los valores del IDH entre 2000 y 2015.
c) La línea de regresión de 2000 es más vertical que la de 2015, en
virtud de que los puntajes de PISA parten de valores inferiores, pero,
por otro lado, se observan valores más altos a los de 2015, lo que es
evidencia de la homogeneización de los resultados.
3. Los mejores comportamientos de la comparación 2000-2015 en tan-
to la distancia entre lo esperado y lo logrado, con cifras superiores a más
de ½ Desviación Estándar, figuran17: Perú +69.79, Luxemburgo +53.88
y Portugal +50.28; mientras que en el extremo opuesto, con diferencias
negativas que alcanzan a superar ¼ Desviación Estándar pero no más de
½, están: Nueva Zelanda –43.13, Corea –41.20, Australia –37.76, Hong
Kong con -34.76 y Hungría con –26.72.

17 No se considera Argentina, por lo ya dicho anteriormente, ya que la primera

aplicación fue nacional y la segunda sólo de Buenos Aires.

| 174 |
 4. En el caso de México, en este análisis comparativo se aprecia un
aumento de 21 puntos de PISA entre 2000 y 2015, incremento que se
potencializa si se considera que en el mismo periodo su IDH baja de
0.796 a 0.762, lo cual es congruente con el avance en la reducción entre
lo logrado y lo esperado que se observa en la comparación, equivalente
a +18.37 puntos de IEE. Dicho de otra forma, México en el periodo
comparado pasa de estar –30.098 puntos por debajo de lo esperado, se-
gún su IDH en 2000, a sólo –11.724 en 2015; todo lo cual es una clara
evidencia de que su educación ha mejorado en el periodo, pero que aún
sigue por debajo de lo que se esperaría en función de su IDH.

Por último, conviene mostrar los resultados generales de PISA 2015 sin
vincularlos a 2000, en virtud de que en ellos se observan datos en extremo
interesantes a nivel global.

| 175 |
| 176 |
Figura 10. Dispersión de países en función del puntaje de PISA y el IDH de 2015 (todos los
países participantes en 2015, sin importar que hayan participado en 2000).
PISA-2015
600

Singapur

550
Hong Kong (China)

y = 576.47x - 23.454 Japón

R² = 0.6644 Corea
Estonia Suiza
Canadá
Finlandia
Eslovenia Holanda
Dinamarca
Polonia Bélgica Alemania
Irlanda
500 Noruega
Vietnam Rusia Austria Nueva
Suecia Zelanda
Australia
Portugal República FranciaReino
Italia Checa Unido
España Luxemburgo Islandia
Letonia Malta
Lituania
Hungría
República Eslovaca
Israel Estados Unidos
Croacia

450
Grecia
Rumanía
Bulgaria
Chipre1
Emiratos Árabes Unidos
Moldavia Chile
Tailandia
TurquíaTrinidadUruguayMontenegro
y Tobago
Albania
México
400
Georgia Qatar
Costa Rica
Líbano
Colombia
Perú
Indonesia
Jordania
Brasil
Macedonia (ERY)
Túnez

350

República Dominicana

300
0.670 0.720 0.770 0.820 0.870 0.920 0.970

Fuente: elaboración propia con información de PNUD, 2016 y OCDE, 2016a.

Tabla 4. Ordenamiento de países que participaron en PISA 2015, sin que
necesariamente hayan participado en PISA 2000.

Valor Residuo o
Países IDH-2015 PISA-2015 pronosticado IEE
P

Vietnam 0.683 495 370.27 124.73 España

Singapur 0.925 564 509.78 54.22 Francia
Rusia 0.804 494 440.02 53.98 Albania
Estonia 0.865 520 475.19 44.81 Alemania
Hong Kong (China) 0.917 548 505.17 42.83 Irlanda
Moldavia 0.699 420 379.50 40.50 Colombia
Japón 0.903 532 497.09 34.91 México
Polonia 0.855 504 469.42 34.58 Luxembur
Portugal 0.843 492 462.51 29.49 Suecia
Corea 0.901 524 495.94 28.06 Nueva Ze
Letonia 0.830 482 455.01 26.99 Reino Uni
Eslovenia 0.890 510 489.60 20.40 Trinidad y
Hungría 0.836 477 458.47 18.53 Georgia
Finlandia 0.895 511 492.48 18.52 Perú
Bélgica 0.896 507 493.06 13.94 Uruguay
Lituania 0.848 478 465.39 12.61 Islandia
Indonesia 0.689 386 373.73 12.27 Líbano
Tailandia 0.740 415 403.13 11.87 Noruega
República Eslovaca 0.845 475 463.66 11.34 Grecia
Croacia 0.827 464 453.28 10.72 Monteneg
República Checa 0.878 492 482.68 9.32 Australia
Canadá 0.920 516 506.89 9.11 Costa Rica
Malta 0.856 479 470.00 9.00 Jordania
Bulgaria 0.794 441 434.26 6.74 Israel
Austria 0.893 497 491.33 5.67 Túnez
Rumanía 0.802 444 438.87 5.13 Chipre1
Suiza 0.939 521 517.85 3.15 Emiratos Á
Holanda 0.924 512 509.20 2.80 Brasil
Italia 0.887 490 487.87 2.13 Macedoni
Turquía 0.767 420 418.70 1.30 Estados U
Dinamarca 0.925 511 509.78 1.22 Chile
República
Qatar

| 177 |
Residuo o Valor Residuo o
IEE
Países IDH-2015 PISA-2015 pronosticado IEE

124.73 España 0.884 486 486.14 -0.14

54.22 Francia 0.897 493 493.64 -0.64
53.98 Albania 0.764 413 416.97 -3.97
44.81 Alemania 0.926 506 510.35 -4.35
42.83 Irlanda 0.923 504 508.62 -4.62
40.50 Colombia 0.727 390 395.64 -5.64
34.91 México 0.762 408 415.81 -7.81
34.58 Luxemburgo 0.898 486 494.21 -8.21
29.49 Suecia 0.913 494 502.86 -8.86
28.06 Nueva Zelanda 0.915 495 504.01 -9.01
26.99 Reino Unido 0.910 492 501.13 -9.13
20.40 Trinidad y Tobago 0.780 417 426.19 -9.19
18.53 Georgia 0.769 404 419.85 -15.85
18.52 Perú 0.740 387 403.13 -16.13
13.94 Uruguay 0.795 418 434.84 -16.84
12.61 Islandia 0.921 488 507.47 -19.47
12.27 Líbano 0.763 396 416.39 -20.39
11.87 Noruega 0.949 502 523.61 -21.61
11.34 Grecia 0.866 454 475.77 -21.77
10.72 Montenegro 0.807 418 441.75 -23.75
9.32 Australia 0.939 494 517.85 -23.85
9.11 Costa Rica 0.776 400 423.88 -23.88
9.00 Jordania 0.742 380 404.28 -24.28
6.74 Israel 0.899 470 494.79 -24.79
5.67 Túnez 0.725 367 394.48 -27.48
5.13 Chipre1 0.856 437 470.00 -33.00
3.15 Emiratos Árabes Unidos 0.840 427 460.78 -33.78
2.80 Brasil 0.754 377 411.20 -34.20
2.13 Macedonia (ERY) 0.748 371 407.74 -36.74
1.30 Estados Unidos 0.920 470 506.89 -36.89
1.22 Chile 0.847 423 464.81 -41.81
República Dominicana 0.722 328 392.75 -64.75
Qatar 0.856 402 470.00 -68.00

Fuente: elaboración propia con información de OCDE, 2016a.

| 178 |
De la Figura 10 y Tabla 4 de resultados globales 2015 se puede observar lo
siguiente:

1. Quizá de este último análisis, lo más relevante es la gran distancia

que guarda Vietnam entre el puntaje obtenido en PISA 2015 (415) y el
pronosticado o esperable en función de su bajo IDH (370.27), lo cual
equivale a un IEE 124.73, hecho que da cuenta de que el sistema edu-
cativo vietnamita es el más eficaz de todos los sistemas involucrados
en esta evaluación, lo cual ya había sido detectado por el autor de este
ensayo desde los resultados de 201218. Importante es hacer notar que se
emplea el término eficaz y no eficiente, no porque no lo sea, sino por-
que en la ecuación de este análisis no se incluye la variable costo de la
educación, sino solamente los resultados de PISA y el IDH.
2. En este mismo orden de ideas, es de destacar la dimensión de la dife-
rencia antes aludida, ya que representa más de una Desviación Estándar,
o sea más de 100 puntos en la escala de PISA, +124.73; dimensión que
en otros estudios equivale a la diferencia del rendimiento promedio en-
tre un grado y otro (UNESCO, 1998).
3. En el caso de México, al incorporar en el análisis a los países que no
participaron en PISA 2000, en términos de IEE, recupera 14 posiciones
pasando del lugar 52 a la 38, quedando a tan sólo –7.81 puntos de lo que
se espera del país en función de su IDH, dato que se suma a las demás
evidencias expuestas en este ensayo en el sentido de que la educación
mexicana ha mejorado y cada ejercicio de PISA se acerca más a lo espe-
rable según su IDH.

18 Este comportamiento de Vietnam ya fue demostrado con anterioridad por el

autor (Palafox, 2015), en el análisis que hizo de los resultados de PISA 2012.

| 179 |
Conclusión

1. El Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes, PISA,

es sin duda el referente de mayor cobertura en materia de evaluación
de los aprendizajes a nivel internacional.
2. Más allá de lo multifactorial y multidimensional del fenómeno edu-
cativo, los resultados de PISA son un buen indicio sobre los niveles de
rendimiento educativo en los países participantes.
3. Con independencia de lo dicho en los dos puntos anteriores, PISA
no debe de ser considerado como el reflejo absoluto de lo que está
sucediendo en el mundo en materia educativa, en virtud de su poca
representatividad y notorio sesgo por tipo de países participantes.
4. Los resultados de PISA de ninguna manera reflejan el esfuerzo,
ni la eficacia de los sistemas educativos de los países que participan, a
menos de que se controlen por algunas variables o índice que represente
los factores exógenos al esfuerzo escolar que afectan directamente su
comportamiento en este tipo de evaluaciones.
5. Sin menoscabo de lo relativo de estos resultados, los mismos sí refle-
jan el lugar que los sistemas ocupan en cuanto a rendimiento educa-
tivo, en términos de lo que se conoce coloquialmente en el sector como
“las carreras de caballos”, en el sentido de que indican quien obtiene los
mayores o los menores puntajes sin importar sus puntos de partida ni
condiciones en que se da el hecho educativo.
6. Estudios como PISA ponen de manifiesto la necesidad de dife-
renciar entre los mayores o menores puntajes y los mejores y peores
puntajes, priorizando en sus informes estos últimos por ser los que de
mejor forma dan cuenta del esfuerzo que hacen los sistemas por educar
a su sociedad.
7. No efectuar lo dicho en el párrafo anterior generalmente tiende a
sobredimensionar a los países cuyas poblaciones tienen mejores con-
diciones de inicio, en tanto por el contrario se estigmatizan a aquellos

| 180 |
cuyas condiciones de partida son en extremo más difíciles, complica-
das o hasta en algunos casos verdaderamente negativas para educar a
sus pueblos.
8. La aseveración citada en el punto anterior, es aplicable a todos los
niveles de desagregación que estos resultados pueden generar, así
como para las evaluaciones nacionales que se realicen en cada país.
9. Considerando todo lo dicho en las conclusiones que anteceden, así
como las evidencias duras que se han puesto de manifiesto en todo el
ensayo, México de ninguna manera puede ser considerado como el
país de la OCDE que tiene el sistema educativo más ineficaz de los
que pertenecen a la misma.
10. Así mismo, considerando que los instrumentos aplicados en 2000 y
2015 sean equivalentes, la evidencia mostrada en este ensayo demuestra
más allá de una duda razonable, que el sistema educativo de México
ha mejorado sustantivamente su rendimiento en más de un quinto
de desviación estándar sobre su puntaje de 2000 en 2015. México en
cuanto a la brecha (IEE) entre su puntaje esperable, dada su mezcla
social (IDH) y el puntaje verdaderamente logrado, de 2000 a 2015 ha
reducido en 22 puntos de la escala de PISA, logrando situarse a tan sólo
7.81 puntos por debajo de lo esperable, lo cual es una evidencia clara de
mejora.
11. A nivel Internacional este tipo de interpretaciones dan cuenta de
lo que a últimas fechas se empieza a reconocer, Vietnam es por mucho
el sistema educativo más eficaz de todos los que participan en PISA
2015, lo cual debiera dar pie a un cambio en el foco de la atención de las
autoridades educativas mexicanas hacia lo que está pasando en este país,
con quien guardamos más similitudes en términos de IDH, pero que
logra los resultados más destacables en materia educativa de todo el es-
tudio, y dejar de seguir fijando la atención hacia países cuyos resultados
considerando su IDH no son tan destacables, además de que su realidad
socioeconómica es diametralmente distinta a la nuestra, o sea, Finlandia.

| 181 |
 12. Así mismo, a partir de estas interpretaciones es evidente que per-
tenecer o no a la OCDE de ninguna manera es sinónimo de un buen
sistema educativo, por lo que las interpretaciones planas y descontex-
tualizadas que se hace de los resultados de PISA en los medios masivos
de comunicación y en algunos círculos de supuestos expertos educativos,
es equivocada y desconoce el carácter eminentemente cultural del fenó-
meno educativo, llegando en ocasiones hasta interpretaciones de mala
fe, maniqueas y amarillistas.
13. En los últimos años, México, la región y una buena parte de la
comunidad internacional se han dado a la tarea de desarrollar siste-
mas de evaluación educativa, los cuales en opinión del autor de este
ensayo, están “al debe”; si bien como muestra este ensayo, hay avances
en los niveles de aprendizaje que se reflejan, no existe evidencia dura
alguna que nos indique que dichos avances deriven directamente de su
existencia; son inversiones millonarias y parece ser que su utilidad se
ha concretado únicamente a mostrar resultados y, en el mejor de los
casos, esos avances, sin que su existencia abone a favorecerlos, por lo que
se hace necesario innovar en su forma de presentarlos, interpretarlos,
difundirlos y usarlos, a los efectos de que ellos generen por sí mismos
inercias en el sector educativo hacia la mejora.
14. Con independencia de todo lo anterior, es recomendable –como
ya se dijo anteriormente–, realizar un análisis longitudinal de los re-
sultados de PISA de todas sus aplicaciones y disciplinas a los efectos de
validar los hallazgos aquí descritos y obrar en consecuencia.
15. Complementariamente conviene llamar la atención al deterioro
del Índice de Desarrollo Humano que ha observado México en el pe-
riodo, mismo que más allá del análisis de los resultados de PISA, pone
de manifiesto otro problema en materia educativa que es con mucho
el más relevante que afronta el país, el rezago educativo, considerado
como la cantidad de población de 15 años de edad o más que no ha ter-
minado su educación básica, la cual se calcula en más de 30 millones de

| 182 |
 personas; con mucho el mayor problema de la educación mexicana y al
cual se dedica un mínimo de recursos.
16. Finalmente, más allá de los análisis descontextualizados de estas
investigaciones y del énfasis que se le da a los resultados brutos de las
mismas, es necesario continuar participando en estos ejercicios, ya
que los mismos nos alejan de las visiones endogámicas que tanto daño
hicieron a nuestro desarrollo educativo en años pasados, facilitándonos
la comparación con los otros, que aun cuando somos distintos, nos per-
mite ubicarnos en un contexto más amplio y reconocer si avanzamos o
retrocedemos en un mundo eminentemente competitivo, donde todos
los países buscan mejorar sus niveles de rendimiento educativo.

En definitiva, este texto de ninguna forma pretende erigirse como el “mo-

delo” ni mucho menos la síntesis de los propios hallazgos de la OCDE o
de otros prestigiados investigadores, sino que busca aportar una visión dis-
tinta a la interpretación de los resultados de este tipo de ejercicios; rescatar
información que dé cuenta de evidencias claras y contundentes de que el
sistema educativo mexicano ha avanzado –o si fuera lo contrario, también
mostrarlo–; que si bien, sigue por debajo de lo que sería esperable de él en
función de la mezcla social del país, se ha avanzado; que dicho avance nos
es menor; que todo lo cual de ninguna manera quiere decir que se deban
“echar las campanas al vuelo”, sino que hay que redoblar el paso, continuar
con los esfuerzos de reforma que devuelvan al sistema transparencia, racio-
nalidad e incorporen en sus decisiones la innovación pensada e inteligente
que se base en evidencias y no únicamente en ecuaciones políticas. México
heredero de culturas milenarias merece un lugar acorde a ellas, lo cual no
se logrará tan sólo con buenos deseos, “patrioterismos” desgastados o ver-
daderas mentiras de política, se hacen necesarios esfuerzos continuados,
inteligentes y debidamente soportados en la evidencia científica.

| 183 |
Por otra parte, es innegable que estos ejercicios son valiosos, pero si y sólo
si, trascienden hasta el espacio privilegiado donde se da el hecho educati-
vo: el aula y la escuela19. Mientras esto no suceda, no dejarán de ser meros
esfuerzos académicos dirigidos tan sólo a expertos, investigadores y pe-
riodistas que hagan uso de los mismos para su mejor conocimiento o para
denostar esfuerzos y logros. México merece al menos una educación que
sea acorde a su nivel de desarrollo humano. Ese es el objetivo inicial, lo
demás aun cuando pueda conllevar la mejor buena voluntad, no pasará
de ser mera retórica –en su sentido más pobre–, condenando a las nuevas
generaciones a romper el comportamiento primigenio del sentido de la pa-
labra civilización, el cual supone por sí mismo que cada generación supere
tecnológica, científica y educativamente a la anterior. Queda pues el reto
para la evaluación educativa de transformarse en un verdadero motor de
cambio en educación.

Referencias
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gional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe.
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tro primeros años. Avances y desafíos. México: Autor.
Oppenheimer, A. (2011). ¡Basta de historias! La obsesión latinoamericana con el
pasado y las 12 claves del futuro. México: Debate.

19 Idea ya planteada por el autor de este ensayo en el libro Los cuatro primeros
años. Avances y desafíos (Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación [INEE],
2006). Donde en su intervención expresa: “En cuatro años de vida del Instituto se han al-
canzado metas que con anterioridad ni siquiera se planteaban como factibles, hoy día son
realidades que vislumbran nuevos retos y que obligan a pensar en el logro ulterior de la
evaluación como motor de cambio en educación. Se ha alcanzado mucho y es necesario
seguir caminando hasta lograr que el conocimiento, la cultura y la transformación lle-
guen al interior de esas “cuatro paredes” donde se da el hecho educativo, al aula, al grupo,
al docente, a las y los niños y jóvenes; si se logra, entonces se habrá cumplido” (p. 48).

| 184 |
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia, y la Cultu-
ra (UNESCO). (1998). Primer Estudio Internacional Comparativo. Sobre
Lenguaje, Matemática y Factores asociados, para alumnos del Tercer y Cuarto
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Real Academia Española. (2018). Diccionario de la lengua española. Recuperado
de http://dle.rae.es/?id=OnhZjCP

| 186 |
Reflexiones sobre la formación de docentes creativos
Gerardo Borroto Carmona

Resumen

El presente capítulo, basa su contenido en las reflexiones formuladas du-

rante más de cuatro décadas de trabajo en la formación de docentes creati-
vos en universidades y otros centros de Educación Superior de Cuba y de
otros países, incluido México. Asimismo, a nivel conceptual propone una
revisión sobre el concepto de creatividad y su desarrollo y cambio durante
la segunda mitad del siglo XX, a través de su análisis y aplicación des-
de diversos campos de conocimiento de las ciencias. Este capítulo además
problematiza a la creatividad como una competencia necesaria en la for-
mación docente, la cual debe ser parte integral en los procesos de cambio y
reforma educativa de cara a los retos que impone la dinámica económica y
social de nuestro siglo y para la cual el papel de la escuela y los formadores
es trascendental.

Palabras clave: formación de docentes, creatividad, innovación educativa.

Introducción

En todo el orbe se gana cada vez más conciencia de la misión que le corres-
ponde a la educación, y a los educadores, en la formación de los ciudadanos
para vivir en paz y a plenitud en el mundo que hoy habitamos, caracteriza-
do por profundas crisis en el orden económico, social, político ambiental,
y otras esferas. Ello explica la preocupación por las trasformaciones que
la educación requiere, reflejada en las reformas educativas o en los nue-
vos modelos que se han ido generando en casi todas las partes del planeta
(Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

| 187 |
Cultura [UNESCO], 2000 y Oficina Regional de Educación para América
Latina y el Caribe [ORELAC/UNESCO Santiago], 2017).

México no constituye una excepción en esta tendencia mundial, por el con-

trario, en los últimos años se han gestado profundos cambios en su sistema
educativo, en aras de realizar las transformaciones requeridas para contri-
buir a la solución de los problemas, que en el orden social y en general, están
afectando el desarrollo de este país latinoamericano. En estas propuestas se
pone en un lugar prioritario la formación y desarrollo del personal docente
(Secretaría de Educación Pública [SEP], 2017).

Dos pilares fundamentales que, a juicio del autor, caracterizan al proceso

de formación pedagógica de docentes en la actualidad son: la creatividad
(orientada a la innovación educativa) y las tendencias en la integración de
las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en los proce-
sos educativos.

De acuerdo con la concepción aquí expresada, la formación pedagógica

de los docentes tiene como base la didáctica desarrolladora, la cual tiene
la intención de propiciar la adquisición de las competencias profesionales
de los docentes, que les permitan ejercer una docencia creativa y estar en
condiciones de aplicar estrategias innovadoras en el proceso de enseñan-
za-aprendizaje, lo que, a su vez, contribuye al desarrollo de la creatividad y
los valores en los educandos de cualquier nivel (Borroto, 2016b).

Bases teóricas de la formación de docentes creativos

¿Qué es la creatividad?
La palabra creatividad, que se deriva del latín creare, significa: crear, hacer
algo nuevo, algo que antes no se conocía. Posteriormente, la creatividad ha
sido definida de muchas maneras atendiendo a múltiples factores, princi-

| 188 |
palmente al objeto de la ciencia específica y al campo de la investigación al
que se refiera.

Como es ya conocido, antes el calificativo de “creativo” se atribuía sólo a

los genios, talentos, sabios, inventores, a quienes incluso se les consideraba
hombres inspirados por los dioses. Actualmente, se reconoce a la creativi-
dad como un atributo del ser humano, que se desarrolla (o se bloquea) en
su paso por la vida.

Según la concepción de este autor, el progreso de la humanidad está vincu-

lado a la creación como resultado histórico del desarrollo de la sociedad, así,
entonces, la creatividad es una cualidad esencial del ser humano desarrolla-
da en su devenir histórico. La creatividad es considerada hoy un fenómeno
humano de carácter interdisciplinario, con valor educativo, como actitud y
como estrategia metódica automotivante. La misma está presente en to-
dos aquellos ámbitos científicos, profesionales y culturales en los que hay
actividad humana y hoy son muchas las voces que se levantan en defensa
de una visión más abierta y plural de la creatividad, refiriéndola a grupos,
organizaciones, comunidades y a la sociedad como agentes y receptores de
ese modo de ser y actuar que desemboca en propuestas nuevas y con valor
(Borroto, 2016c).

Para José Martí Pérez, uno de los próceres de América, la felicidad general
de un pueblo descansa en la independencia individual de sus habitantes.
En un momento de su extensa obra, expresó que “Quien quiera pueblos,
ha de habituar a los hombres a crear. Y quien crea, se respeta, se ve como
una fuerza de la naturaleza” (Martí, 2018); consideraba que para las nuevas
generaciones la palabra de orden es crear.

Los principales enfoques desde los cuales se ha realizado el estudio de la

creatividad son los siguientes:

| 189 |
 • Como individualidad (la persona creativa).
• Como proceso (el proceso creativo).
• Como producto (el proceso de innovación o el producto creativo).
• Como ambiente (clima o atmósfera creativa: sociedad, comunidad,
institución escuela, familia, etc.).
• Como proceso de resolución de problemas (solución creativa de pro-
blemas).
• Como proceso integrador (integración de diferentes enfoques de la
creatividad).

Otros criterios bajo los cuales se ha realizado el estudio de la creatividad

han resaltado:

• Las condiciones (que la posibilitan o no).

• El grupo (su influencia en la creatividad de sus miembros, el grupo
como sujeto que crea: institución, empresa, comunidad, etc. Y sus carac-
terísticas).
• La esfera de la actividad en que se manifiesta (el arte, la ciencia, la
técnica), entre otros.

Un cambio relevante en el desarrollo de la pedagogía es el criterio de que

toda persona es potencialmente creadora, este presupuesto ha sido trascen-
dental para la investigación y ejecución de sistemas didácticos dirigidos a
desarrollar la creatividad en los educandos.

La creatividad puede ser definida entonces como una actividad realizada

por un individuo, grupo, institución, comunidad o sociedad en su conjunto,
que permite la generación de ideas, enfoques, problemas, objetos, situa-
ciones, estrategias o estilos nuevos útiles para el contexto en que fueron
creados, facilitando los cambios, el crecimiento humano y el progreso en un
sentido amplio (Borroto, 2016a).

| 190 |
¿Cómo se ha realizado la investigación de la creatividad?
La investigación sobre la creatividad, a modo de síntesis, puede ubicarse en
dos momentos o etapas: hasta el año 1950 y después del año 1950.

Figura 1. Investigación sobre la creatividad antes del año 1950.

Fuente: Borroto, 2010.

Realmente esta no fue una época rica en investigaciones científicas sobre la

creatividad. Sin embargo, muchas de las propuestas y aportaciones que hicie-
ron los estudios realizados en este período están aún vigentes por su validez.

Las primeras investigaciones sobre la creatividad parten de la curiosidad

investigativa asociada a interrogantes como: ¿existe relación alguna entre
los conceptos de creatividad, talento e inteligencia?, ¿todos los individuos
se manifiestan creativos al mismo nivel?, ¿la creatividad es innata o se edu-
ca?, ¿los individuos creativos poseen características que los distinguen?, en-
tre muchas otras.

Galton, con su obra Hereditary genius (1869), abrió las puertas a la investi-
gación científica sobre la creatividad. A principios del siglo XX, los psicó-
logos franceses Ribot (1901) y Poincarié (1908) también llevaron a cabo
importantes investigaciones. Pero lo cierto es que el estudio sistemático no
tiene lugar hasta la segunda mitad del siglo XX.

| 191 |
Esta etapa comienza cuando en la década de los cincuenta, Guilford, J. P.
(1950) formula la teoría de la estructura del intelecto y desarrolla, a través
de una matriz de triple entrada denominada Cubo del Intelecto, el concep-
to de pensamiento divergente.

Figura 2. Investigación sobre la creatividad desde el año 1950.

Fuente: Borroto, 2010.

Un acontecimiento básicamente tecnológico producido en 1957, significó

una nueva era para las investigaciones científicas sobre la creatividad, con
un carácter más riguroso: el lanzamiento del primer Sputnik al espacio, por
parte de la Unión Soviética. Este trascendental hecho obligó al Estado y
a la industria norteamericana, fundamentalmente, a promover y financiar
investigaciones psicológicas dirigidas al desarrollo de la creatividad, bajo la
consigna de que para sobrevivir como nación, el individuo tiene que pensar
de manera creativa.

A partir de entonces, nuevos investigadores retoman los aportes ofreci-

dos desde la psicología y los aplican en diferentes campos y disciplinas. Se
consolidó una comunidad académica en creatividad y se creó la Fundación

| 192 |
Mundial para la Creatividad, que proyecta los avances investigativos a di-
versos campos, destacándose, entre muchos, Osborn, A. F. (1962) en el
campo empresarial, Parnes, S. J. (1967) en el campo educativo y Adams, J.
(1969) en el campo de la innovación y la tecnología.

Por otra parte, aparecen investigaciones con un enfoque humanista y cul-

tural basadas en las teorías del psicoanálisis y las perspectivas subjetivistas,
las cuales ofrecen proposiciones teóricas en el campo de la creatividad, tal
es el caso de las investigaciones realizadas por Kubie, L. (1958), Rogers,
C. R. (1959), Maslow, A. H. (1969), sobre la elaboración preconsciente,
la creación interior y la autorrealización, respectivamente. Otros aportes
significativos en la investigación de la creatividad han sido realizados por
Torrance, E. P. y Meyers, R. E. (1976), Cropley, A. J. (1992), Amabile, T. M.
(1996), Sternberg, R. J. y Lubart, T. I. (1997), Nickerson, R. S. y Csikszent-
mihalyib, L. (1999).

España es uno de los países europeos que desde los noventa marcha a la
vanguardia en las investigaciones sobre creatividad, destacándose los apor-
tes que en el campo de la psicología y la pedagogía han hecho investiga-
dores como De la Torre, S. (Barcelona), De Prado, D. (Santiago de Com-
postela), Romo, M. (Madrid), Gervilla, A (Málaga), Arbués A. E., Barcia,
M. (Sevilla), entre muchos otros, quienes consolidan hoy una comunidad
académica en esta materia.

En América Central y Sudamérica las décadas de los setentas y ochentas

sirvieron de marco al desarrollo investigativo en el campo de la creatividad.
Particularmente en México tuvo un significativo auge la investigación de
la creatividad a través del Grupo AMECREA, fundado por Mauro Rodrí-
guez (México). Los resultados de los trabajos de esta institución sirvieron
para formar varias generaciones de maestros creativos mexicanos y latinoa-
mericanos en general.

| 193 |
En Cuba, a partir de 1959, se le ha dado a la creatividad y a su investigación
científica una atención priorizada, teniendo en cuenta que ésta constituye
un espacio de realización personal, de bienestar emocional y de desarrollo
de los recursos humanos, además de su decisiva contribución al bienestar
y a la cultura de todo el pueblo. La segunda mitad de los ochenta dio un
notable impulso a la investigación de la creatividad en la isla. Un signifi-
cativo aporte constituyeron los trabajos realizados por Albertina Mitjans,
Margarita Silvestre, José Zilberstein, Martha Martínez, Julián Betancourt,
Felipe Chivás, Alberto Labarrere, Gloria Fariñas, Gerardo Borroto, Wildo
Baró y muchos otros.

La creatividad y las reformas educativas

El impacto progresivo que han ejercido las Tecnologías de la Información
y la Comunicación (TIC) en todas las esferas de la vida social, unido a los
efectos de la globalización, los problemas de la conservación del medio
ambiente y la búsqueda de solución a la crisis económica que enfrenta hoy
nuestro planeta; ha provocado el reclamo de sistemas educativos que hagan
competentes a las personas, a las comunidades y a las sociedades en su con-
junto para garantizar en estas condiciones la supervivencia y el desarrollo
sostenible, mediante el permanente desarrollo de la creatividad. En este
sentido, hoy las reformas educativas en Latinoamérica y en todo el mundo,
confieren una gran importancia a la creatividad y su desarrollo.

A esta problemática se suma el desarrollo alcanzado por la pedagogía y,

en general, por las ciencias de la educación, como resultado de las nuevas
tendencias en la integración de las TIC a los procesos educativos, que han
suscitado significativos cambios en la forma de aprender de los estudiantes
de hoy (nativos digitales) y, por ende, en la forma de enseñar.

El problema del desarrollo de la creatividad en tales condiciones reviste

una importancia trascendental para la educación, si tenemos en cuenta que

| 194 |
vivimos en una sociedad caracterizada como “sociedad del conocimiento”
o “sociedad tecnológica”, que exige el desarrollo de competencias para el
empleo creativo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación
(TIC), lo que implica enseñar a pensar y actuar creativamente en el proceso
de incorporación del conocimiento tecnológico, su aplicación y la trans-
formación de sus recursos en la búsqueda y aplicación de soluciones a los
problemas la vida cotidiana y, en un sentido más profesional, la creación o
redescubrimiento de nuevas tecnologías apropiadas para dar respuesta a las
demandas sociales.

En las reformas educativas, la inserción de la creatividad es de importancia

vital, se constituye en el dinamizante de lo configurador y lo resolutivo, es
el motor que provee el delineamiento de las fronteras del saber, haciendo
posible sembrar y cosechar los frutos en las diferentes áreas disciplinarias.

Con la incorporación de la creatividad en la educación se busca fortale-

cer el desarrollo del individuo por medio de la reafirmación de su ser y el
encuentro con sus otros, utilizando la reflexión metacognitiva, el diálogo
intersubjetivo, la autogestión y la comunicación. Es urgente la moderniza-
ción de las organizaciones e instituciones en un saber creativo, con el ob-
jeto de brindar una perspectiva de cambio y transformación social efectiva,
cualificando los actores sociales y los escenarios, enriquecidos por el legado
cultural creativo de la comunidad académica. La creatividad, al respecto, se
constituye en efecto de “bola de nieve” que con su dinámica generadora de
ideas y desarrollos, propiciará nuevas alternativas y elaboraciones, es decir,
el uso de la creatividad para el desarrollo de la creatividad.

La educación en creatividad, además de requerir ser abordada desde lo cu-

rricular, debe incorporar, para su interiorización y práctica, la perspectiva
de lo pedagógico, por cuanto es en la dinámica propia de los procesos de
aprendizaje donde la creatividad se ejerce, se evidencia, se eleva, se interio-

| 195 |
riza, se desarrolla y se fortalece con mayor facilidad. La creatividad puede
ser abordada como asignatura propia con carácter teórico-práctico en la
escuela y la universidad y, además, como contenido y vivencia generalizada
en cada una de las asignaturas de currículos de manera intencionada.

La formación de docentes creativos

La inminencia de formar docentes creativos

La inminencia de formar docentes creativos está dada por los retos que la
sociedad del siglo XXI impone a la educación en todos sus niveles y moda-
lidades, tales como1:

• Formación del ciudadano del siglo XXI.

• Atención priorizada a la inclusión social.
• Desarrollo de la inteligencia colectiva.
• Integración de las TIC en el Proceso Enseñanza Aprendizaje (PEA).
• Fomento de la creatividad y la innovación educativa.
• Cooperación entre familia, escuela y comunidad.
• Cambios en la formación del profesor.
• Actualización de los contenidos.
• Cooperación entre familia, escuela y comunidad.

Los resultados de las investigaciones científicas más recientes desarrolladas

en el campo de la educación, así como la experiencia del autor de este texto,
demuestran que una vía efectiva para formar docentes creativos requiere
tener en cuenta los elementos que se ilustran en la imagen siguiente:

1 Resultado de una reducción de un listado de más de 20 fuentes acreditadas.

| 196 |
 Figura 3. Elementos básicos en la formación de docentes creativos.

Fuente: elaboración propia.

¿Qué entender por Didáctica desarrolladora?

Es la ciencia pedagógica cuyo objeto, el proceso de enseñanza-aprendizaje,
conduce hacia el desarrollo integral de la personalidad y de las potencia-
lidades creativas del estudiante, mediante un proceso de apropiación de la
experiencia socio-histórica (Borroto, 2010).

Por otra parte, se requiere desarrollar un proceso de enseñanza que tenga

otra de las exigencias sociales de hoy; se trata de la educación inclusiva, que
ha tenido muchas interpretaciones y variantes de aplicación. Es por esta
razón que se considera necesario dejar planteada la definición asumida con
respecto a la educación inclusiva como, un modelo educativo que busca
atender las necesidades de aprendizaje de todos los niños, jóvenes y adultos
con especial énfasis en aquellos que son vulnerables a la marginalidad y la
exclusión social; que además adapta los sistemas y estructuras de la escuela
para satisfacer las necesidades del individuo con Necesidades Educativas
Especiales (NEE) (UNESCO, 2000).

| 197 |
Un tercer elemento que a juicio de este autor es imprescindible en la forma-
ción de docentes creativos, es integrar las TIC en el proceso de formación
(y de capacitación) de los educadores de hoy y del futuro, para lo cual es
menester conocer las tendencias actuales de su aplicación en la educación.

La integración de las TIC es un proceso contextualizado, sistémico, continuo

y reflexivo, orientado a la transformación de la práctica pedagógica y en el
seno de los procesos que conforman el PEA, con la finalidad de incorporar
armónicamente las TIC apropiadas para satisfacer los objetivos educativos.

Tendencias pedagógicas con integración de las TIC

Figura 4. Tendencias pedagógicas con integración de las TIC.

Fuente: elaboración propia

Otro componente que a juicio del autor es de gran valor en el proceso
de formación de docentes creativos, es la aplicación de sistemas de tareas
docentes creativas, en los que estén presentes las tendencias actuales de

| 198 |
integración de las TIC. Dichas tareas van dirigidas a lograr un aprendizaje
creativo en los estudiantes.

El aprendizaje creativo se ha definido como aquel aprendizaje en cuyo pro-

ceso participa activamente el estudiante, apropiándose de conocimientos,
habilidades y capacidades, en comunicación directa o virtual con los otros,
para producir objetos, ideas, enfoques, estrategias, preguntas, problemas y
estilos relativamente nuevos y útiles en el marco de una asignatura u otro
contexto, que en alguna medida tiende a facilitar el cambio, el crecimiento
y el progreso en sentido amplio (Borroto, 2010).

La creatividad y sus formas de manifestación

Figura 5. La creatividad y sus formas de manifestación.

Fuente: elaboración propia.

Los pilares declarados de la educación para el siglo XXI demandan nuevos

desafíos a la labor creadora del docente, pues en su persona, la educación
debe lograr enseñar la diversidad y aprender a tomar las medidas necesa-
rias para favorecer permanentemente el desarrollo. Algunas formas de su
manifestación son:

| 199 |
 • Innovación. Es la actividad creativa que genera cambios profundos,
como resultado de la transformación, individual, grupal o social de lo
ya existente. Tiene como resultado la introducción y modificación de
los conocimientos, procesos o productos en general, útiles a la sociedad,
para contribuir al crecimiento y progreso en un sentido amplio.
• Invención. Es la actividad creativa desarrollada por un individuo,
grupo o sociedad en su conjunto, que genera cambios de paradigmas
anteriores o de las formas preestablecidas de pensar y de hacer. Genera
conocimientos, procesos y productos útiles y nuevos, que contribuyen al
crecimiento y el progreso en un sentido amplio.
• Racionalización. Es la actividad creativa que tiene como resultado
el ahorro y la optimización de los recursos necesarios en el proceso de
generación o producción de conocimientos, procesos o productos en ge-
neral. Consiste en hacer más, con más calidad y con menos recursos.
Constituye un indicador en los procesos de innovación e invención.

El docente creativo

Indicadores de creatividad en los docentes

1. Objetividad. 12. Análisis de la actividad creadora de sus

2. Solidez de criterios.
3. Flexibilidad en las tareas.
4. Originalidad en la proyección.
5. Desarrollo imaginativo de la labor
docente.
6. Tenacidad en los esfuerzos.
7. Inconformidad con los logros, aunque
satisfacción con los éxitos.
8. Búsqueda de relaciones entre los
objetos y fenómenos, enfoque sistémico y
sistematicidad.
alumnos.
13.Enfoque dialéctico de su trabajo.
14. Carácter artístico de su labor profesio-
nal y amor por ella.
15.Capacidad para hacer pronósticos
pedagógicos.
16. Autocrítica.
17. Modestia.
18. Generosidad profesional con el alum-
no y el compañero de trabajo.

| 200 |
9. Provocar contradicciones, inquietudes
que garantizan la búsqueda de nuevas vías
de solución.
10. Conocimiento profundo de la esfera
de acción educativa.
11. Análisis de los resultados de su activi-
dad creadora.
19. Creación científico-pedagógica.
20. Relaciones alumno-profesor adecua-
das.
21. Organización de condiciones para la
participación del alumno.
22. Ser ejemplo.
23. Propiciar condiciones psicológico-
morales adecuadas.

Un referente valioso a tener en cuenta son las estrategias que a través del
tiempo han sido más utilizadas para la educación y desarrollo de la creati-
vidad y que aparecen en la literatura especializada, estas son:

Elementos de una estrategia para desarrollar la creatividad

a) La aplicación de un sistema de tareas (actividades) creativas a desa-

rrollar por el estudiante en cada una de las etapas del proceso docente
educativo
b) El establecimiento de una atmósfera o clima creativo en torno al es-
tudiante (en la institución, aula, espacios de estudio o trabajo).
c) La superación permanente de los profesores en el tema de la creati-
vidad y las vías para su desarrollo en los estudiantes.

Las competencias en los docentes creativos

Ante la misión de formar los docentes (innovadores) que la sociedad de
hoy requiere, la primera pregunta es, ¿cuáles son las competencias necesa-
rias en un docente creativo?

En busca de la respuesta a esta interrogante, se realizó un estudio profundo

en el que se aplicaron algunas técnicas creativas: asociación libre de ideas
(tormenta de ideas, cinética o analogías), asociaciones forzadas (listado de
atributos, método DELPHI), búsqueda de solución creativa a los proble-

| 201 |
mas (dinámica grupal, participativas), desarrollo del pensamiento diver-
gente o indirecto (PNI, CTF, reglas), entre otras.

El estudio o investigación realizado reveló las competencias que de forma

priorizada era necesario desarrollar en los docentes para que, en su desem-
peño profesional, tuviesen un comportamiento creativo (innovador), mis-
mas que a continuación se presentan.

Competencia: Es la configuración Innovación educativa: Es una ma-

psicológica que integra diversos
componentes cognitivos, metacog-
nitivos, motivacionales y cualidades
de personalidad en estrecha uni-
dad funcional, autorregulando el
desempeño real y eficiente en una
esfera específica de la actividad, en
correspondencia con el modelo de
desempeño deseable socialmente
construido en un contexto histórico
concreto (Castellanos et al.,2002).
nifestación de la creatividad en el
contexto educativo, que genera un
cambio novedoso en el proceso de
enseñanza-aprendizaje. Se caracte-
riza por la elevación de la calidad y
la aportación de nuevos valores a
dicho proceso, así como da lugar
a nuevas propuestas que aportan a
todos los componentes personales
e impersonales de la educación en
general (Castellanos et al., 2002).

Las competencias a formar en los docentes creativos

Un docente creativo (innovador) posee competencias que le permiten afir-

marse lo siguiente:

1. Domino profundamente el contenido.

2. Busco nuevas vías de solución ante los obstáculos.
3. Utilizo aspectos novedosos para interesar a los estudiantes.
4. Logro que la actividad transcurra en un ambiente psicológico moral
que propicia la participación de los estudiantes:

| 202 |
 a) Brindo atención del estudiante
b) Logro la concentración del estudiante
c) Tengo en cuenta los intereses del estudiante
d) Provoco inquietudes para lograr su solución
5. Realizo una autosuperación permanente
6. Propicio la actividad independiente del estudiante:
a) Atiendo diferencias individuales
b) Despierto inquietudes intelectuales
c) Estimulo la defensa de puntos de vista personales
d) Destaco la originalidad de los criterios
e) Promuevo la contraposición de opiniones y debates
f ) Logro la autodirección
g) Promuevo la crítica y la autocrítica
h) Analizo el producto de la actividad creadora
i) Contrasto y hago contrastar los avances obtenidos
7. Demuestro originalidad e imaginación en el cumplimiento del pro-
grama y de las orientaciones metodológicas.
8. Muestro libertad de acción y flexibilidad en el desarrollo de sus
actividades docentes:
a) En el tratamiento del contenido
b) En el uso de métodos y medios
c) En la actividad docente y social
d) En su labor profesional en general
9. Conduzco el proceso docente educativo:
a) Organizo la actividad educativa
b) Establezco adecuadas valoraciones
c) Utilizo métodos adecuados
d) Selecciono fines bien determinados
e) Cuento con un programa de acciones
f ) Selecciono actividades que propician el pensamiento divergente
g) Me apoyo en la enseñanza basada en problemas o en otras estra-

| 203 |
 tegias que contribuyan a estimular la participación del estudiante en
el proceso de su aprendizaje
10. Poseo las características siguientes:
h) originalidad o) objetividad
i) dinamismo p) solidez de criterios
j) flexibilidad q) modestia
k) audacia r) sencillez
l) persistencia s) generosidad
m) alegría t) profesionalidad
n) divergencia u) honestidad científica

A modo de conclusión

Hay un consenso en la importancia que hoy reviste la creatividad, como

una de las competencias fundamentales para un exitoso desempeño pro-
fesional. La medida en que el docente se comporte como un innovador en
el proceso de enseñanza-aprendizaje y, en general, en la formación de los
alumnos mediante la asignatura que imparte, constituye un indicador de su
competencia creativa.

Es por ello que como conclusión, el autor ha preferido sugerir algunas ac-
tividades que sin duda contribuirán a elevar el nivel de desarrollo de tu
creatividad:

A. Realiza una caracterización del modelo de impartición de una asig-

natura o curso de tu interés e identifica todos los cambios que consideres
necesarios para integrar las TIC en el proceso de enseñanza-aprendizaje
de dicha asignatura.
B. Haz un listado de no menos de 10 ideas de cómo pudieras integrar las
Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en las clases
del programa de la asignatura que impartes. Muéstrales el listado a tus

| 204 |
 colegas y registra sus opiniones para que verifiques en qué medida lo
consideran “adecuado” y qué nuevas ideas te aportan.
C. Selecciona en la literatura cuatro tendencias actuales de integración
de las TIC a los procesos educativos. Explica una de ellas y ejemplifica
cómo esta tendencia se pudiera aplicar en alguno de los temas de las
clases que impartes.
D. Pregúntale a tus alumnos cómo les gustaría que fueran las clases de
las signaturas que impartes y qué aspectos consideran que pueden ser
mejorados o cambiados. Registra sus opiniones. Elabora una propuesta
innovadora que satisfaga las sugerencias dadas por los alumnos.

Referencias
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tigación científica educativa [Archivo de video]. Recuperado de https://
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UNESCO Santiago). (2017). Reporte: Educación y habilidades para el
siglo XXI. Reunión Regional de Ministros de Educación de América La-
tina y el Caribe, Buenos Aires, Argentina, 24 y 25 de enero 2017. Publica-
do por la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe
(OREALC/UNESCO Santiago). Recuperado de http://unesdoc.unesco.
org/images/0025/002501/250117s.pdf

| 206 |
El rol inesperado de las artes en la educación inclusiva
Mario Arenas Navarrete

Resumen

Este artículo –sustentado en experiencias previas llevadas a cabo en un con-

texto urbano y otro rural– fundamenta teóricamente la generación de un
espacio para que estudiantes diversos participen de una instalación colecti-
va, a través de la valorización de códigos estéticos descolonizados aplicados
en el diseño, construcción y articulación de Artefactos Dialógicos; mostrando
así el inesperado rol que adquieren las artes en la educación inclusiva.

Palabras clave: innovación educativa, educación inclusiva, interculturalidad.

Las artes ocupan un espacio periférico y –en términos educacionales– no

inclusivo dentro de la malla curricular. Ello se debe a la concepción actual
que se tiene de ellas, naturalizadas en el lenguaje. Así, el arte, la música, la
pintura, la danza, o incluso más allá de las artes propiamente tales, la medi-
cina, la filosofía, invocan un metarrelato nominal que, en sí, es excluyente,
puesto que elimina sentires, saberes, entre otros. Aunque los genitivos (la
preposición de, agregada al nominativo) permiten visibilizar contextos y
sujetos, no logran soslayar la univocidad colonializada, puesto que ideoló-
gicamente el concepto colonializado se mantiene indeleble. Por ejemplo,
historia “de” la música o “de la” música mexicana. Es decir, a través del lenguaje
se conforma la primera forma de discriminación al emplear términos cul-
turales no inclusivos.

La concepción de educación inclusiva es relacionada con frecuencia hacia

necesidades especiales de los estudiantes, en vez de ampliar la mirada hacia
la perspectiva cultural, que permite visibilizar a todos y a cada uno de ellos

| 207 |
en su contexto, más allá de sus particularidades que deberían ser incluidas
por antonomasia en la educación.

En la apertura del espacio que habitan los estudiantes, sus familias, su con-
texto étnico, social y cultural, su iconografía y sus códigos, las artes ad-
quieren un inusitado valor que, incluso, las trasciende ontológicamente. Se
transforman en un vehículo, en un instrumento de articulación de saberes.
Se trata de un inesperado rol que emerge al incorporar intencionadamente
en la educación la siempre nombrada, pero inaplicada, creatividad de niños,
niñas y adolescentes.

Si nos remontamos en términos históricos, las artes aparecen imbricadas

en el genotipo de las más diversas acciones de las culturas que pueblan el
planeta. Mediante distintos formatos, constituyen la materialización pri-
migenia de una intencionalidad expresiva, o de la manifestación de mensa-
jes cargados de una ontología que paulatinamente se desvanece a través del
tiempo, en medio del dinamismo interpretativo de múltiples portadores,
receptores, contextos y coyunturas.

Estos designios, tanto por su cualidad comunicativa, como por su floreci-

miento expresivo conectado indeleblemente a particulares introspecciones
y vivencias, decantan, reproducen o reafirman identidades y, por el contra-
rio, heteronomías ideológicas, políticas, morales o religiosas. Más allá de una
complejidad de cultos, ritos, expresiones emocionales y espirituales, contri-
buyen para moderar, contener, templar, acariciar, jugar, distraerse, desvergon-
zarse, controlarse, integrarse, entre otras múltiples circunstancias psicológicas
o funciones sociales. Pero también en la guerra para aterrorizar; o en regíme-
nes totalitarios como herramientas favoritas para dominar y someter.

En el contexto de América Latina, en el proceso de colonización, las ar-

tes han sido racionalizadas, utilizadas con prestancia y su contribución ha

| 208 |
sido elocuente. Desde una perspectiva musical, según crónicas de la época,
los jesuitas que llegaron al Paraguay aprovecharon el efecto emocional que
provocaba la música occidental en los guaraníes para convertirla en su pilar
evangelizador y educativo. Ampliando la mirada a los restantes países del
continente –y hasta nuestros días–, se puede observar que aquellos signos
sonoros (timbrísticos, células rítmicas, ostinatos, modismos, usanzas, con-
mociones sonoro- emocionales, etc.), considerados propios de la identidad
de cada uno de estos países, se encuentran proscritos en sus himnos nacio-
nales, elementos identitarios impuestos por antonomasia. Estas piezas mu-
sicales, paradójicamente similares entre los diferentes países, corresponden
a principios estéticos, ideológicos y epistémicos pertenecientes a los con-
quistadores, a los ganadores, a aquellos que llegaron a ocupar estos espacios,
nunca a los vencidos.

Desde una perspectiva educativa, los signos musicales que se presentan al es-
tudiantado son externos. Su iconografía identitaria jamás emerge, menos aún
la de sus etnias y pueblos originarios. Lo mismo ocurre en términos visuales
en las instituciones: el rico empleo del color, el aspecto físico corporal de
sus habitantes, sus lenguas, dialectos, geolectos y costumbres, no sólo de los
pueblos originarios y de lo vernáculo, sino de los integrantes que constituyen
estas naciones pertenecientes a la cultura híbrida que se ha gestado desde la
conquista y la colonia, acceden a una sola manera de leer, de pintar, de obser-
var, de apreciar e interpretar el Arte (presentado con mayúscula y antepuesto
con un artículo definido singular). Esta mirada no es la de los profesores ni la
de sus estudiantes. Es una mirada que se instala con la delicadeza de la invi-
sibilidad y la naturalización de valores externos, pero que ambos, profesores y
estudiantes, han terminado asumiendo como propios.

En el ámbito de las políticas públicas se dictan normativas inclusivas, que

no siempre consideran críticamente el espacio donde emergen los elemen-
tos fundantes de la identidad: los idiolectos, los cronolectos, los topolectos,

| 209 |
las visiones de mundo. Los conocimientos otros portan, desde sus ancestros,
sustentos epistemológicos identitarios que –en términos ético-educaciona-
les– es necesario visibilizar. No obstante estos saberes –que son construidos
a través de la historia de vida de cada estudiante y sus familias– se silencian
a través de la educación, se encubren. Bien sabemos que un pueblo sin his-
toria y sin identidad, como dice el viejo proverbio, es un pueblo sin pasado
y por ello, sin destino.

El sustento filosófico de las expresiones artísticas que juegan un rol im-

portante en la educación inclusiva, surge de la necesidad de enfrentar un
proceso de coacción epistémica, cultural, educacional, intercultural y esté-
tico; puesto que la heteronomía epistemológica y cultural –caracterizada
por principios, hábitos, propuestas teóricas, métodos y modelos de pen-
samiento hegemónicos de la colonialidad – se traduce en discriminación,
exclusión social y cultural y en un determinismo epistémico universalista.

A esta coacción propongo enfrentarla mediante una propuesta educati-

vo-artística transversal y decolonial, tomando como sustento una epistemo-
logía basada en la complejidad. El propósito es otorgar un espacio inten-
cionado –en términos educativos– para ver surgir procedimientos creativos
(poiéticos) y de significación (estéticos) desde un sujeto creativo. Como
sustento teórico, surgen pilares de otras latitudes: la epistemología como
abducción peirceana; el pensamiento complejo de Edgar Morin (2010);
y otras propias de nuestra región: el pensamiento latinoamericano (Ab-
ya-Yala), donde emergen figuras como Castro-Gómez, Grosfoguel (2007)
y Maldonado (2008). Asimismo, toma fuerza la pedagogía del oprimido de
Freire (2007), la interculturalidad crítica de Catherine Walsh (2008); las
propuestas de Dussel (1973a, 1973b), Cardoso y Faletto (1969) y Quijano
(1971).

| 210 |
La propuesta

Ésta consiste en una intervención artístico-científica que se inspira en una

investigación llevada a cabo en Chile en un contexto rural y otro urbano.
El propósito educativo fue la inclusión cultural, a partir de un interés por
quebrantar la invisibilizada colonialidad en que nos encontramos inmersos
y que impone –desde el lenguaje– una sola forma de leer, una sola forma
de escuchar, de apreciar, de crear y de construir. En este sentido, los fun-
damentos filosóficos, teóricos y heurísticos de la propuesta ponen en duda
metarrelatos, supuestos y teoremas inquebrantables; ahora, cristalizaciones
permeables, dinámicas e inestables.

Se trata de una intervención artístico-científica-pedagógica e inclusiva, que

puede instalarse en el interior de un establecimiento educativo o –ideal-
mente– en un espacio público cuya aspiración máxima es su consideración
como Parque Temático. La dinámica del trabajo, al igual que en las Es-
cuelas Rurales Multigrado, se presenta abierta a niños(as) y adolescentes
de diferentes niveles, para que trabajen juntos o, al menos, en un proyecto
común. En Chile se ha implementado a través de Talleres de Integración
Curricular y Creatividad. A modo de perfil, para cumplir un rol mediador
en estos Talleres, se recomienda a profesores(as) de artes, de física u otras
asignaturas, interesados en desarrollar proyectos creativos con intereses ar-
tísticos-científicos. Es decir, flexibles y abiertos a respetar las dinámicas
grupales a las que obliga la creatividad en el aula, particularmente, respe-
tuosos(as) y cuidadosos(as) en el manejo de la asimetría de poder existente
entre profesores(as) y estudiantes.

La apertura epistemológica y estética se logra a través de Artefactos Dia-

lógicos (esculturas descolonizadas estéticamente, audiovisuales, cinéticas e
interactivas). Si bien se pueden calificar de esculturas –ya que su estructura
física y espacial dispuesta mediante volúmenes y espacios expresivos los

| 211 |
determina como tales, asemejándose a obras pertenecientes al Construc-
tivismo y al Assemblage–, dicho término se encuentra anclado en nuestra
tradición cultural al idealismo y al helenismo, conceptos que también se
encuentran asociados al colonialismo. Por ello he acudido a un término
corrosivo de reemplazo: artefacto.

Este nombre dispone y exhibe su andamiaje; presenta los límites de su ca-

pacidad testimonial, estética y cognoscitiva. Proyecta una intencionalidad
fundada, que incorpora en su mensaje expresivo la racionalidad, explicitada
intencionadamente para ampliar la mirada desde las artes. Esta mirada se
puede canalizar teóricamente en los principios ontológicos, lógicos y feno-
menológicos que establece Charles Sanders Peirce, actualizados y situados
en América Latina, a través del pensamiento crítico y las reflexiones de
Walter Mignolo y Pedro Gómez (2012). Así, se orientan cada uno de sus
procesos interactivos y, particularmente, concretizan su propósito último de
carácter pedagógico –inclusivo y/o estético-pedagógico-inclusivo.

La siguiente lámina muestra las diferentes implicancias e interrelaciones

existentes en los Artefactos Dialógicos.

| 212 |
 Figura 1. Mapa conceptual. Implicancias de la herramienta Artefactos Dialógicos.

Fuente: elaboración propia.

| 213 |
En la exteriorización de sus dependencias en los efectos axiológicos, artísti-
cos, científicos, artístico-científicos o científico-artísticos, se nutren intereses
didácticos y pedagógicos de los Artefactos Dialógicos. Otro aspecto fundan-
te es la definición ontológica del sujeto visualizado, incluido en su excedencia
y en el tiempo presente, historizado como sujeto concreto (Zemelman, 1992).
En fin, conscientes por ello de su capacidad creativa y de ser reconocidos.

Desde una perspectiva material, son aparatos que trascienden su condición

de esculturas. Se trata de equipos, instalaciones o instrumentos con una
determinada utilidad, más allá de objetos de contemplación. En su expresi-
vidad visual se complejizan, además, al incorporar –tal como en las obras
de arte sonoro– movimientos y/o sonidos que va adquiriendo simultánea-
mente características del arte cinético.

La segunda parte de su nombre: dialógicos, alude a una interactividad en

dos sentidos: con la Naturaleza como sujeto (Habermas, 1987), al incor-
porar en su expresividad la factibilidad cinética derivada del empleo de
energías autosustentables (mecánica, hidráulica, solar, entre otras) y con el
sujeto observador, a quien se le anima para adquirir un rol activo, mutando
de espectador-auditor a interprete-interpretantes. Paralelamente, pueden
establecer un correlato producido por la acción de censores inalámbricos,
micrófonos de impacto y otros adminículos que conducen sus señales a
equipos computarizados. Estas señales, receptadas por diversos sistemas
operativos u otros componentes computacionales, son susceptibles de lec-
turas artísticas y/o científicas, ya sea para su factibilidad en la composición
de obras electroacústicas o mixtas; o para la observación de fenómenos
físicos que pueden ser alterados material y/o digitalmente con ambos pro-
pósitos: artísticos o científicos.

El producto de estas cualidades –del mismo modo que en ciertas esculturas

de la Edad Media en la época del arte románico–, además de su función

| 214 |
estética, obedecen a un propósito pedagógico: verificar a través de esta in-
vestigación cómo despierta la capacidad de asombro, cómo se desarrolla la
creatividad y la sensibilidad de quienes los enfrentan y, particularmente, de
aquellos y aquellas estudiantes que los ideen, diseñen, fabriquen, instalen,
articulen y signifiquen, generando grupos que se acompañen armónica-
mente en este diálogo tripartito con la Naturaleza.

En estas obras la particularizada visión y capacidad de agencia del sujeto, es

abierta. Espera una acción desconocida, que fortalece ontológicamente su
propia visión. Para completar su expresión primaria, o por defecto, excitada
en exclusivo por la aleatoriedad. La energía eólica, por ejemplo, admite la
incorporación de planteamientos lógicos como imitaciones, repeticiones,
es decir, relaciones sintácticas propias del lenguaje sonoro culturalmente
adquirido. De esta forma, el diálogo entre el sujeto-lógico con el compor-
tamiento sonoro, visual o audiovisual proveniente de la Naturaleza, impre-
decible y aleatorio, otorga hipotéticamente valores axiológico-ecológicos,
axiológico-éticos y axiológico-interculturales que serán analizados a través
de un modelo de investigación-acción.

La complejidad a que remiten estos aparatos e instalaciones –tal como ocu-

rre con numerosas expresiones llamadas vanguardistas del arte contempo-
ráneo– trasciende su función estética, puesto que intencionadamente am-
plían la mirada hacia la observación racional-científica. En la introspección
estética que provocan con su mensaje enfatizan, además, una intencionali-
dad provocativa con la cual invitan o más bien, desafían a que el espectador
abandone tal condición y se transforme en participante de la obra; que la
complete con su expresión, a través del diálogo.

Mediante un programa colectivo de investigación-acción compartido por

miembros de la mayor cantidad de asignaturas posibles, esta mirada expre-
siva, y a la vez racional, se puede canalizar en principios que otorgan un rol

| 215 |
decisivo a aprendizajes que emergen de la creatividad, concibiendo al estu-
diante como sujeto semiótico; y a los proceso de enseñanza y aprendizaje
como acontecimientos creativos.

Tributa un estímulo fundacional ya que todos, sin excepción, son tratados

genuinamente como compositores(as). Así, podemos orientarnos detallada-
mente en cada uno de sus procesos interactivos, concretizando su carác-
ter pedagógico-estético o estético-pedagógico. Si se elabora en forma de
parque, se espera disponer de un público heterogéneo constituido funda-
mentalmente por niños, niñas, adolescentes y apoderados, cuyo nivel de
competencias para la interpretación es amplia y diversa, y por supuesto, al
público en general.

Sistemas de funcionamiento de las rampas y esculturas cinéticas

Las rampas consisten en canaletas de diferentes materiales (hormigón, vi-

drio, piedras y acero inoxidable) que se extienden desde la cumbre de una
colina (o estructura metálica) hasta sus pies. En ellas se instalan esferas
de aproximadamente 15 centímetros que se desplazan, obedeciendo a la
fuerza de gravedad. Cuando concluyen su recorrido, dichas esferas son de-
positadas en un andarivel, especie de funicular que las lleva a la cumbre
nuevamente para que se repita el circuito. Las rampas cumplen con un rol
similar a un sistema operativo informático. Es decir, permiten la instalación
de esculturas diseñadas, creadas y articuladas por niños, niñas y adoles-
centes, que aprovechan la energía cinética de las esferas, transformándolas
en energía mecánica. Durante su recorrido las esferas accionan Artefactos
Dialógicos, provocando eventos interactivos sonoros, visuales y cinéticos.

Bosque eólico. Este bosque logrará sus sonoridades sólo cuando la

Naturaleza lo permita, obligando la adquisición de una actitud contempla-
tiva de los fenómenos que le rodean y luego, en armonía con ellos, iniciar

| 216 |
la interactividad. No obstante, la eventual inexistencia de vientos obliga a
que la obra esté construida de tal modo que se constituya en un valor esté-
tico en el ámbito visual, coherente con los valores iconográficos y culturales
de su entorno geográfico y étnico-cultural. Materialmente, se trata de pa-
rrones metálicos desde donde cuelgan diversos artefactos que debido a su
movimiento, ya sea proporcionado por energía eólica o por la acción lúdica
de los observadores, emiten tenues frecuencias, cimbrándose y balanceán-
dose acompasadamente. En términos sonoros, proporcionan frecuencias
aleatorias similares a melodías, fáciles de distinguir. Puede medir unos 20
metros aproximadamente y dispone de más 100 o muchísimos más Arte-
factos Dialógicos. La interacción del público puede producirse mediante
cuerdas (en cada uno de ellos) permitiendo que suene uno o más sonidos,
como también, pueden ejercer la función contraria, impedir que produzcan
sonidos, aislando unas sonoridades de otras. Dependiendo del número de
personas que visiten la escultura; la suma de estas interacciones provocará
en el ambiente una textura sonora tipo rumor, caracterizado por frecuen-
cias relativamente agudas. Debido a que cada uno de los artefactos dispone
de llamativas veletas, su mensaje estético incluye el comportamiento visual
de cada uno, aparte de la forma que deberá exhibir su sustento (el parrón
propiamente tal). Acompañarán a estos instrumentos-esculturas otros ar-
tefactos de cerámica, que cumplen una función similar, pero cuyas sonori-
dades contrastan con las anteriores, al producir sonidos tipo silbidos.

Plaza de Bongoes. Su extensión óptima está configurada en una extensión

de 30 metros de largo por 16 de ancho. Consiste en tubos de pvc de 20, 30,
40 y 50 centímetros de diferentes alturas, ubicados en un sector del parque.
En la parte superior, disponen de una tapa que les permite cumplir con una
función semejante a la de instrumentos de percusión similares a un bongó
o una tumbadora. Emiten sonidos cuando el público se sitúa sobre ellos. De
este modo, al dar saltos o desplazarse sobre cada uno, generarán, en términos
visuales, diferentes coreografías con respuestas sonoras por consecuencia.

| 217 |
Texturas colgantes. Se trata de instalaciones colgantes pequeñas de made-
ra que permiten a los usuarios, a través de un túnel de madera, hacer sonar
diferentes materiales mientras transitan por él.

Corazón de la tierra. Consiste en un iglú de 6 metros de altura por 10

metros de diámetro, que, idealmente, se deberá construir incrustado en un
cerro o en un desnivel de terreno. Sus paredes deben estar construidas de
hormigón. Desde la parte superior, mediante un sistema controlado con
precisión, se desprenderán gotas que caerán en el centro de la habitación,
sobre un receptáculo de vidrio. En forma circular a éste, rodeando el centro,
existirán asientos para que futuros observadores-auditores, en un ambiente
en penumbras, puedan disfrutar del sonido que emitirán las gotas que se
desprenderán del cielo raso, amplificado por la forma de la estructura de
hormigón. Este instrumento escultura-habitación se basa en el suikinkutsu
(koto de agua) instrumento tradicional que se ubica bajo tierra, en templos
y antiguas viviendas señoriales japonesas. En obras anteriores, el autor ha
obtenido variadas y ricas sonoridades que, por la forma irregular que les ha
otorgado, permiten variar aleatoriamente la frecuencia sonora y el timbre
de las gotas, a diferencia del modelo original: el suikinkutsu japonés.

Energías sustentables. El parque considera diversos sistemas de produc-

ción de energía, todos caracterizados por su autonomía y sustentabilidad,
obtenida por acción mecánica y a través de manubrios y palancas. Por ejem-
plo, el que se ha denominado como Circuito Central, puede compararse con
un sistema operativo, pero en vez de una realidad virtual donde se instalan
programas, en las rampas se colocan concretos materiales: Artefactos Dia-
lógicos. Éstos aprovechan la energía cinética impulsada por la fuerza de
gravedad que suministran las esferas que se desplazan desde la cumbre.
Transformada en energía mecánica a su paso, admite infinitas posibilidades
para situar artefactos elaborados por artistas y particularmente, por estu-
diantes. En su totalidad, la obra se caracteriza por ser inclusiva: admite

| 218 |
miradas y estéticas otras, además, la inclusión de ingenios que contribuirán
ya sea por sus luces, por sonidos o comportamiento visual, al conjunto del
parque-orquesta-visual y laboratorio a la vez.

Figura 2. Artefacto Dialógico eólico giratorio y aleatorio.

Fuente: elaboración propia.

El boceto muestra un tubo de un órgano eólico multifrecuencia aleatorio,

conformado por otros 24 tubos similares, entre dos y seis metros de alto.
Emiten diferentes frecuencias y timbres. Estas sonoridades cambian de al-
tura (frecuencias) por la acción de las esferas que se desplazan por las ram-
pas, accionándolas al estimularlas mediante un adminículo especialmente
dispuesto al circular por su costado. Sin embargo, dicho comportamiento
puede ser intervenido y enriquecido por observadores (que en tal caso, ad-
quieren un rol de interlocutores expresivos) a través de un manubrio de afi-
nación. Su sonido desaparece si el viento es inferior a 8 kilómetros por hora.

| 219 |
Así como surge la necesidad educativa de propiciar el cambio de hábitos
en las personas respecto del ahorro de recursos, reciclaje de residuos, utili-
zación de energías limpias u otros, emerge, también, la necesidad estética
y ética, intentando transferirla como modelo, más allá del establecimiento
educacional.

El currículo, a partir del establecimiento educacional, se contextualiza a

través de la elaboración de proyectos que permitirían a estas unidades (par-
ques) transformarse en atracciones turísticas: un turismo estético y de ad-
miración científica, cultural e interactiva. Ahí, el público podrá presenciar
los inventos y proyectos generados por estudiantes, en colaboración con
sus padres, apoderados, vecinos y guiados por las distintas miradas que las
particulares disciplinas de los profesores y profesoras ponen al servicio de
tales iniciativas. Naturalmente, implica no temer a la incertidumbre, al en-
frentamiento, al riesgo que implica el fracaso; incluso en la gestión para
obtener los recursos que permitan financiar proyectos.

Las diversas manifestaciones artísticas contemporáneas están dando señales

de haber abandonado su sitial exclusivamente expresivo, para situarse don-
de confluyen sinestésicas y tecnológicas miradas como estas obras. De esta
manera, rompen el nicho exclusivamente simbólico donde se encontraban
instaladas, para denotar el andamiaje que las constituye: el sustento cien-
tífico que las conforma. Es decir, implican un quiebre de cristalizaciones
conceptuales anquilosadas que, desde la perspectiva de la educación, provo-
can introspección en torno a sí mismos con respecto a la obra. Finalmente,
permiten caer en cuenta de la fragilidad del ecosistema, de la necesidad de
detener la enceguecida y frenética estampida rumbo al abismo del consu-
mismo energético ciego y delirante en que nos encontramos inmersos.

Desde esta nueva mirada holística, estas obras se constituyen en una valiosa
herramienta de estímulo para la creatividad, la capacidad de flexibilización

| 220 |
de adaptación a un mundo incierto; de una predisposición y alegría de vivir
que el contacto con el arte permite, contribuyendo eficazmente a un nue-
vo paisaje; una nueva educación, ahora, intercultural en todas sus materias
artísticas, humanísticas y científicas, que entienden a la tecnología como
parte de su propia prolongación creativa ante el universo.

Figura 3. Arpa Eólica creada por el autor de este artículo.

Fuente: elaboración propia.

El diálogo con la Naturaleza que, precisamente, otorga el nombre a los

Artefactos Dialógicos, se produce al incorporar en su expresividad la facti-
bilidad cinética derivada de la acción del viento, u otros comportamientos
originados en el empleo de la energía (mecánica, cinética, hidráulica, solar,
entre otras). Contemplan un doble relato o correlato que se transmite en
forma simultánea. Se produce por la acción de censores inalámbricos, mi-
crófonos de impacto y otros adminículos que conducen señales a sistemas
informáticos. A su vez, estas señales al ser recibidas por diversos sistemas
operativos u otros componentes computacionales, permiten lecturas artís-
ticas y/o científicas: ya sea para su factibilidad en la composición de obras
electroacústicas o mixtas, o para la observación de fenómenos físicos que

| 221 |
pueden ser alterados material y digitalmente. Por ello, al igual que en cier-
tas esculturas de la Edad Media en la época del arte románico, además de
su función estética, las obras obedecían a propósitos pedagógicos. Su pro-
pósito consiste en despertar la capacidad de asombro, generando espacios
para dar curso a la creatividad existente en todos y cada uno de los seres
humanos y no sólo a algunos iluminados por una inusitada luz propia.

Conclusión

La complejidad a que remiten estos aparatos e instalaciones, tal como ocu-

rre con numerosas expresiones llamadas vanguardistas del arte contem-
poráneo, trasciende su función estética, puesto que intencionadamente,
amplían la mirada hacia una convergente observación racional y científica.
Concretamente, en la introspección estética que provocan con su mensaje,
enfatizan una intencionalidad provocativa que se manifiesta a través de
palancas, botones, cuerdas, entre otras; con las cuales invitan o más bien,
desafían a que el espectador abandone tal condición y se transforme en par-
ticipante de la obra, que la complete con su expresión a través del diálogo.
La intencionalidad de la obra apunta hacia la generación de preguntas, de
hipótesis y teorías respecto de las leyes que la sustentan y dan vida. Incluso,
en obras aparentemente estáticas, pero que, de alguna manera, rompen el
equilibrio que otorga lo conocido por el espectador y establecen la tensión
de la duda respecto del ingenio que equilibra, entrega energía o da vida al
funcionamiento de la obra.

Desde una perspectiva educacional, se constituyen en herramientas que

contribuyen genuinamente a visibilizar los signos culturales, diversos –muy
diversos– e intereses de sus creadores, el estudiantado. Es decir, adquieren
un inesperado valor en la educación inclusiva.

| 222 |
Referencias
Cardoso, F., y Faletto, E. (1969). Dependencia y desarrollo en América Latina.
México: Siglo XXI.
Castro-Gómez, S. y Grosfoguel, R. (eds.). (2007). El giro decolonial: reflexiones
para una diversidad epistémica más allá del capitalismo global. Bogotá: Siglo
del Hombre.
Dussel, E. (1973a). Para una ética de la liberación latinoamericana. Tomo I. Argen-
tina: Siglo XXI.
Dussel, E. (1973b). Para una ética de la liberación latinoamericana. Tomo II. Ar-
gentina: Siglo XXI.
Freire, P. (2007). Pedagogía del oprimido. México: Siglo XXI.
Gómez, P. y Mignolo, W. (2012). Estéticas Decoloniales. Bogotá: Universidad
Distrital Francisco José de Caldas. Recuperado de https://adelajusic.files.
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Habermas, J. (1987). Conciencia moral y acción comunicativa. Barcelona: Península.
Maldonado, N. (2008). Against War. Views from the Other Side of Modernity,
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Recuperado de https://www.icesi.edu.co/revistas/index.php/publicaciones_icesi/
article/view/643/643
Quijano, H. (1971). Nacionalismo, neoimperialismo y militarismo en el Perú. Bue-
nos Aires: Periferia.
Walsh, C. (2008). Interculturalidad crítica, pedagogía decolonial. En W. Villa y
A. Grueso (comp.), Diversidad, interculturalidad y construcción de ciudad.
Bogotá: Universidad Pedagógica Nacional/Alcaldía Mayor.Zemelman, H.
(1992). Los Horizontes de la Razón I: Dialéctica y apropiación del presente
(1a ed.). Barcelona: Anthropos-El Colegio de México.

| 223 |
 Reseñas de los autores
José Humberto Trejo Catalán

José Humberto Trejo Catalán es Doctor en Ciencias Políticas y Sociales

(INEF); Maestro en Políticas Públicas (FLACSO), Especialista en Polí-
tica Educativa (FLACSO), Maestro en Comunicación y Tecnología Edu-
cativa (ILCE), y Licenciado en Estudios Latinoamericanos (UNAM). Ha
publicado ponencias, artículos y capítulos de libros sobre transición demo-
crática, reforma educativa y profesionalización docente, así como un libro
de autor: Políticas de profesionalización del magisterio en contextos de
transición democrática en América Latina. Ha participado como ponente
y panelista en diversos foros nacionales e internacionales. Dirige la Revista
Electrónica de Investigación e Innovación Educativa (REIIE) y la Revista
Interdisciplinaria de Estudios Latinoamericanos (RIEL). Es miembro del
Sistema Estatal para Investigadores de Chiapas (México), así como, del
Programa para el Desarrollo Profesional Docente del tipo Superior de la
Secretaría de Educación Pública (México). En el servicio público, entre
otras responsabilidades, ha sido Director General de Formación Continua
y Coordinador de Estrategias en la Subsecretaría de Educación Básica de
la Secretaría de Educación Pública. Actualmente es Rector del Centro Re-
gional de Formación Docente e Investigación Educativa para el sur sureste
de México (Cresur).

Carlos Haefner

Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana de México.

Maestro en Economía y Políticas Públicas por ELAP- UARCIS. Licencia-
do en Antropología Social por la Universidad de Chile. Se desempeña como
Profesor titular en la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas
de la Universidad de Valparaíso, campus Santiago, Chile. Consultor interna-

| 224 |
cional en evaluación de políticas sociales y desempeño institucional público.
Actualmente es Director Académico de la Maestría en Alta Dirección Pú-
blica, Facultad de Humanidades, Escuela de Negocios y Emprendimiento
de la Universidad Mayor, Santiago, Chile.

Luis Solari de la Fuente

Profesor Principal y Decano de la Facultad de Ciencias de la Salud, Uni-

versidad Católica Sedes Sapientiae (Lima, Perú). Médico Cirujano y Mé-
dico Internista por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Lima,
Perú). Diplomado en Análisis Político Estratégico (Universidad Iberoame-
ricana, México). Ha sido Primer Ministro (Presidente del Consejo de Mi-
nistros), Ministro de Salud y Congresista de la República. En el Congreso
ha sido Presidente de la Comisión de Economía e Inteligencia Financiera.
Es Miembro del Instituto Nacional de Administración Pública - INAP
(México). Miembro 2016-2019 del Board of Management de la Interna-
tional Association of Schools and Institutes of Administration (IASIA) y
Miembro 2016-2019 del Board of Directors del Grupo Latinoamericano
por la Administración Pública (GLAP). Fellow del American College of
Physicians (Estados Unidos). Ostenta condecoraciones y distinciones pe-
ruanas y de otros países, siendo la mayor El Sol del Perú, Gran Cruz.

Edgar Jiménez Cabrera

Académico nacido en la ciudad de Potosí, Bolivia. Es Licenciado en Cien-

cias Jurídicas, Políticas y Sociales por la Universidad Técnica de Oruro,
Bolivia. Maestro en Ciencias Políticas por el Instituto Latinoamericano
de Estudios Sociales en Chile. Asimismo cuenta con los doctorados en
Ciencias Políticas por la Universidad Católica de Lovaina, en Bélgica y
en Economía por el Instituto de Altos Estudios de América Latina de la
Universidad de la Sorbona, en París, Francia. Catedrático e Investigador

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titular del Posgrado en Ciencias Sociales de la Universidad Iberoameri-
cana y Profesor Visitante en distintas Universidades de América Latina.
Actualmente es Director General del Centro Internacional de Estudios
Estratégicos, A.C. Ha dado conferencias y seminarios en la Cámara de
Senadores, la Cámara de Diputados y en más de 20 Universidades de Mé-
xico y América Latina. Entre sus publicaciones destacan “Las Empresas
Multinacionales y el Sistema Político Latinoamericano”, “La Política y el
Poder” y “La Tercera Vía”.

Juan Carlos Palafox Pérez de Salazar

Maestro en Evaluación Educativa por la Universidad Metropolitana de

Ciencias de la Educación (UMCE) de Santiago de Chile. En México se
ha desempeñado como funcionario de la Secretaría de Educación Pública
durante más de 20 años. Adicionalmente ha sido miembro “Ad Hono-
rem” del grupo académico de análisis de la Reforma Integral de la Edu-
cación Básica-RIEB (2009-2010), del Consejo Consultivo para la Edu-
cación Básica CCEB (2008 a 2010) y del Grupo de Trabajo Académico
Internacional (GTAI) de la Subsecretaría de Educación Básica (2009 a
2012). Ha sido consultor internacional en temas de planificación, sistemas
de información y evaluación educativa en organismos como la UNESCO,
la OEI, el PREAL, el Banco Mundial y de los Ministerios de Educación
de Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, México y Uruguay. Es
autor y coautor de más de 35 libros, ensayos y/o artículos sobre educación
y a lo largo de su carrera profesional (1972 a la fecha) ha participado como
instructor, ponente y conferencista en más de 150 congresos, seminarios y
conferencias nacionales, regionales e internacionales.

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Gerardo Borroto Carmona

Profesor de Matemática y Enseñanza Politécnica (1973). Licenciado en

Educación (1981). Doctor en Ciencias Pedagógicas (1989). Obtuvo el
“Premio a la Investigación de Mayor Trascendencia y Originalidad” a su
tesis doctoral “El desarrollo de la creatividad técnica en los escolares”, rea-
lizada y defendida en la Academia de Ciencias Pedagógicas de Rusia en
1989. Ha sido Coordinador de proyectos y redes de investigaciones na-
cionales e internacionales. Es miembro de la Comisión Nacional de Gra-
dos Científicos de Cuba (Sección de Ciencias Pedagógicas) y del Consejo
Científico Central de la Asociación de Pedagogos de Cuba (APC). Ha
producido cursos, antologías, libros y guías de estudio en formato digital,
así como de libros y artículos en revistas nacionales e internacionales. Es
árbitro y asesor en revistas científicas nacionales e internacionales: Cuba
(Revista Referencia Pedagógica), España (Revista Comunicar, Revista
Campus Virtuales), Brasil (Revista Hermes). Ha impartido docencia y
realizado investigaciones en temas de: pedagogía, didáctica, metodología
de la investigación, creatividad e innovación, gestión educativa, educación
comunitaria y tecnología educativa. Desde 1989 hasta el presente realiza
funciones de tutoría de tesis de Maestría y Doctorado a profesionales cu-
banos y extranjeros. Integra en Grupo de Expertos del Centro Nacional de
Educación a Distancia (CENED) de Cuba. Es miembro evaluador de la
Junta Nacional de Acreditación ( JAN) del Ministerio de Educación Supe-
rior (Cuba). Ha sido coordinador y miembro de proyectos de investigación
nacionales e internacionales. Posee 43 años de experiencia como docente
en la Educación Superior. Ha recibido reconocimientos, medallas y distin-
ciones por su destacada labor educativa.

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Mario Arenas Navarrete

Doctor en Ciencias de la Educación Mención en Educación Intercultural

(USACH). Ha participado en 17 programas internacionales en diferentes
países dictando cursos para compositores y profesores de Educación Mu-
sical en Bolivia, Ecuador, Paraguay, Costa Rica, República Dominica, Co-
lombia y Estados Unidos. Ha desarrollado diversos proyectos de creación
ganadores de concursos nacionales otorgados por el Fondo Nacional de la
Cultura y las Artes (Fondart) y Escuelas Artísticas del Gobierno de Chile.
Asimismo goza de amplia trayectoria como docente e investigador y ha
impartido charlas, conferencias, cursos y actividades de extensión.

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 Políticas Educativas en América Latina: notas para la educación en el
siglo XXI, se publicó en formato de libro digital en el portal institucional
de la Universidad Intercultural de Chiapas en Diciembre de 2018. El
maquetado, diseño de portada y contraportada estuvo a cargo de
Fanny Abarca Argüello.
A través de este libro compartimos la experiencia y
el entusiasmo de los autores y coordinadores de la
obra, quienes desarrollan el ejercicio de repensar el
contexto, es decir, el macro-sistema en que se de-
sarrollan nuestros sistemas educativos nacionales y
donde América Latina cobra especificidad y sentido.
De manera que ésta no se reduzca a una noción geo-
gráfica, a una mera coincidencia, sino a una esencia
que compartimos, que nos define y nos da sentido.

En consecuencia el diálogo contenido en estos tex-

tos se une desde un oficio y un quehacer común
que los hermana en el origen y en el propósito com-
partido de contribuir, desde la modestia de nuestras
aportaciones, al desarrollo educativo de nuestros
pueblos; sin rutas previas, sino desde la preocupa-
ción mayor y el interés de cada uno de los investiga-
dores que generosamente participaron en la cons-
trucción de este volumen.