REFORMA UNIVERSITARIA Y DESARROLLO

Rodrigo Arocena
Isabel Bortagaray
Judith Sutz
Universidad de la República, Uruguay

PRESENTACIÓN
Este es un documento de trabajo, preparado a partir de textos elaborados durante los últimos años,
particularmente en el marco del Proyecto UniDev, que de una u otra manera se relacionan con la
temática universidad y desarrollo. La columna vertebral del documento es la pregunta: ¿Qué papel
tendrán las Instituciones de Educación Superior en el desarrollo futuro de América Latina? Se
apunta a realizar una pequeña contribución tanto al estudio del tema como a las prácticas
relacionadas.

UniDev
El Proyecto de investigación UniDev "Universidades para el Desarrollo-El rol cambiante de las
Instituciones Académicas en los Sistemas de Innovación y Desarrollo" busca comprender mejor los
procesos de cambio y reforma en curso en las universidades, en diversos contextos nacionales, y a la
vez, servir como instrumento de intercambio y aprendizaje de políticas entre países en diferentes
situaciones de desarrollo. Este proyecto busca también contribuir a profundizar el debate público y las
políticas relacionadas a este tema, y sus implicaciones tanto al interior de los países que forman parte
del proyecto como a nivel de la discusión internacional. Además de Uruguay, el proyecto incluye
otros 12 países: Alemania, Brasil, China, Cuba, Dinamarca, Latvia, Nicaragua, Rusia, Sudafrica,
Suecia, Tanzania, y Vietnam; y es coordinado por el Instituto de Investigación de Políticas de la
Universidad de Lund, Suecia.Por más información, consultar el sitio web
http://developinguniversities.blogsome.com/

1
ÍNDICE

 Introducción general. Mirando al horizonte 2020

 Capítulo I. Aproximación sumaria a la prospectiva
 Capítulo II. Sobre la llamada “sociedad del conocimiento”
 Capítulo III. La cuestión del desarrollo y el papel de la universidad
 Capítulo IV. Relaciones entre la universidad y el sector productivo en América Latina
 Capítulo V. Ciencia, tecnología, innovación e inclusión social: una agenda urgente para
 universidades y políticas
 Capítulo VI. Dilemas y agendas de las reformas universitarias
 Capítulo VII. La innovación en Uruguay y la integración regional
 Capítulo VIII. La percepción social de la universidad: el caso de la Universidad de la
República
 Capítulo IX. Las propuestas para una “Segunda Reforma” en Uruguay
 Capítulo X. Un ejemplo de estudio prospectivo de la Educación Superior
 Recapitulación. Las relaciones entre universidad y desarrollo mañana: la inclusión
social como
 clave
 Referencias

ÍNDICE DE FIGURAS Y CUADROS

 Figura 1. Cinco etapas de la prospectiva

 Figura 2. Índice de motricidad y dependencia
 Figura 3. Tipos de variables: influyentes, intermediarias y resultantes
 Figura 4. Sistema estable
 Figura 5. Sistema inestable
 Figura 6. Escenarios posibles Figura 7. Una matriz de relaciones entre
investigación, innovación y soluciones, Norte y Sur
 Figura 8. El “casillero vacío” de Fernando Fajnzylber
 Figura 9. La divisoria del aprendizaje
 Figura 10. Cobertura educativa versus inversión educativa en varios países
 Figura 11. Permanencia en la educación por edad y sector socio-económico
 Cuadro 1. Caracterización del impacto de las variables
 Cuadro 2. Sistemas universitarios en América Latina
 Cuadro 3. Número de investigadores CONICET por sector de desempeño
 Cuadro 4. Diversos aspectos del comportamiento innovativo en varios países (en % de
empresas)
 Cuadro 5. Algunas características de la innovación en la Unión Europea y en Brasil
 Cuadro 6. Comparaciones entre la UE, EUA, Japón y América Latina y el Caribe
en investigadores cada 1000 habitantes y % de investigadores trabajando en
empresas (2003)
 Cuadro 7. Diferencias nacionales en las formas de organización del trabajo (% de
empleados en la categoría “máxima autonomía para el ejercicio de la creatividad
en el trabajo”) y en otras variables
 Cuadro 8. Cambios en los niveles educativos de emigrantes como porcentaje de la
población habitante de países de la OCDE, 1990-2000
 Cuadro 9. Algunas comparaciones entre regiones en relación con ciencia,
tecnología e innovación
 Cuadro 10. Proporción de investigadores por país según sector de actividad
 Cuadro 11. Comparaciones en el acceso a Internet por situación socioeconómica
 Cuadro 12. Porcentaje de empresas sin profesionales científico-tecnológicos según
diferentes características

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CAPÍTULO III. LA CUESTIÓN DEL DESARROLLO Y EL PAPEL DE LA
UNIVERSIDAD12

1. Una conjetura sobre el desarrollo latinoamericano

Nuestro punto de partida son las constataciones bien conocidas acerca del escandaloso nivel
de la pobreza en América Latina y el enraizamiento histórico de la desigualdad en nuestro proceso
histórico.
Quizá lo más preocupante al respecto es que, hoy por hoy, el creciente papel del
conocimiento científico-tecnológico alimenta la tendencia hacia una mayor desigualdad. Dejado a sí
mismo, el conocimiento genera desigualdad por muchos motivos de los cuales mencionamos sólo
uno: es un recurso que, a diferencia de los recursos materiales, cuanto más se usa, más se tiene. Por
consiguiente, quienes acceden al conocimiento y son capaces de utilizarlo van aumentando tanto sus
capacidades como sus oportunidades para usar tales capacidades, mientras que quienes no acceden a
oportunidades semejantes más bien van perdiendo las capacidades que pudieran haber tenido.
Nos dicen que entramos en la era del conocimiento. En todo caso, será así en el Norte, pero es
más discutible que lo sea en el Sur. De cualquier manera, tomemos esa afirmación como marco de
referencia. Se deduce que, para la problemática del subdesarrollo, son cada vez más importantes las
diferencias en las capacidades de la gente, en lo que tiene que ver con educación y capacitación en
sentido amplio, pero no sólo con eso. También para el subdesarrollo es cada vez más importante lo
que tiene que ver con las oportunidades de trabajar en ámbitos que sean creativos y que lleven a usar
conocimientos y a aprender sobre la marcha, en conexión con la resolución de problemas.
Si analizamos las desigualdades entre países subdesarrollados y países del Norte, en materia
de capacidades, resulta que son muy grandes. No es difícil medirlas, por ejemplo estudiando el acceso
a la enseñanza terciaria. Ahora bien, esas desigualdades son mayores todavía en lo que tiene que ver
con las oportunidades de usar creativamente el conocimiento en el mundo del trabajo, que es clave
para expandir ese conocimiento. Mencionemos una sola ilustración de esto. ¿Por qué existe fuga de
cerebros? Ante todo, porque las capacidades avanzadas que generan nuestros países, aunque sean
insuficientes, son mayores que las oportunidades para utilizar esas capacidades. Podemos decir que,
en medida significativa, el problema del subdesarrollo hoy por hoy es un problema de capacidades y
de oportunidades para usar las capacidades. (Arocena y Sutz, 2006b)
Si queremos enfrentar esta dinámica perversa tradicional de América Latina, que en la mayor
parte de su historia muestra que los períodos de crecimiento económico apenas si palian la
desigualdad mientras que las caídas en la actividad económica aumentan la pobreza y la desigualdad -
al extremo que en el 2005 estábamos, como gran progreso, tan mal como lo estábamos en 1980,
según lo ha analizado Bernardo Kliksberg- tenemos que pensar en términos de un Nuevo Desarrollo.
Pensamos, en términos de los valores, en un Desarrollo Humano Sustentable; pensamos también en
un desarrollo que implique la expansión de las capacidades y de las oportunidades para introducir
conocimientos y calificaciones en todas las actividades socialmente valiosas. (Arocena y Sutz, 2005a,
2006a)
A veces se esquematiza en exceso esta cuestión. Cuando se habla de capacidades y
oportunidades en la producción de bienes y servicios, se piensa esencialmente en las ramas de alta
tecnología. No es o no debe ser así: en todas las actividades vinculadas con la producción de bienes y
servicios hay amplias posibilidades para introducir conocimientos y sobre todo para abrir espacios a
gente calificada. De este modo se puede aprovechar las experiencias y las tradiciones de nuestros
países en determinadas ramas, para levantar el nivel general de la actividad productiva en todas sus
manifestaciones. Si este punto de vista tiene asidero, se deducen directamente algunas consecuencias
para nuestra tarea en materia de desarrollo. Señalaremos, sintéticamente, cuatro de esas
consecuencias.
En primer lugar, América Latina ha hecho vez tras vez esfuerzos de inversión en
investigación científica y en innovación tecnológica, mayoritariamente insuficientes aunque en
ocasiones significativos. Estos esfuerzos han estado signados por una marcada inestabilidad, por
avances y retrocesos, con períodos de penuria en general más prolongados que los de relativa
bonanza. Ello se ha debido a que su priorización en el marco de muchas otras urgencias públicas ha

12
Este capítulo recoge lo publicado en Arocena y Sutz (2007).

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sido, por decir lo menos, frágil. Así, no permitieron estabilizar una dinámica de progreso sistemático
en materia de capacidades y oportunidades para utilizarlas. Esta reiterada situación refleja una tensión
de no fácil resolución. Si lo que tenemos por un lado es la urgencia de disminuir la desigualdad y la
pobreza y, por otro lado, la necesidad de expandir nuestro potencial científico, tecnológico e
innovativo, ¿cómo hacemos para que esas dos tareas no se separen? ¿Cómo hacemos para que
nuestros países inviertan sistemáticamente en ciencia, tecnología e innovación cuando tienen grandes
urgencias sociales que están demandando también inversión?
Las preguntas destacan por sí mismas la importancia de buscar que la investigación y la
innovación tecnológica se vinculen cada vez más con las demandas que en dichos campos se planteen
desde las políticas sociales. Estos son dos terrenos por lo general separados. Quienes se ocupan de las
políticas de investigación e innovación, de ciencia y tecnología, tienen habitualmente poco que ver
con quienes se ocupan de las políticas sociales; lo mismo vale a la inversa. Quizás si se acercan
ambas tareas impulsando que ciencia y tecnología se vinculen más con la problemática social, se
tendrían más y mejores maneras de colaborar a resolver varios problemas sociales, mayor legitimidad
ciudadana para la inversión en ciencia y tecnología, y también mejores capacidades y oportunidades
para poner en juego conocimiento avanzado.
Lo anterior sugiere una vía para luchar contra la desigualdad en la agenda de investigación
científica y tecnológica. Si se analizan las prioridades de investigación a escala mundial, se
encuentran principalmente temas relacionados con las preocupaciones predominantes en los países
ricos y en los sectores pudientes de la sociedad. Hay pues una primera tarea para luchar contra la
pobreza y la desigualdad, que es vincular mejor investigación e innovación con las políticas sociales.
Hay una segunda consecuencia del enfoque que tan sumariamente presentamos aquí: la
necesidad de apuntar a una gran transformación que llegue a generalizar la enseñanza avanzada
permanente y conectada a lo largo de la vida entera con el trabajo. Esto tiene que ver con la lucha
contra la desigualdad en materia de capacidades. Si uno hace el experimento de parar por la calle a un
joven de veinticinco o treinta años en los países del Norte y le pregunta si tiene educación terciaria
completa, la probabilidad de que diga que sí es de 60, 70, 80%. En nuestros países y sobre todo fuera
de las ciudades capitales, las probabilidades son mucho menores, en general por debajo del 30% y
aún del 20%.
Una tercera consecuencia de este enfoque, que impulsa a tener en cuenta a la vez capacidades
y oportunidades, es la necesidad de conectar cada vez más los mundos de la educación y los mundos
de la ocupación. Si se piensa a largo plazo en una transformación que llegue realmente a generalizar
la enseñanza avanzada y permanente a lo largo de la vida entera, vamos a tener que aprender a
enseñar no sólo en las aulas tradicionales donde los docentes veteranos hemos enseñado siempre, sino
que vamos a tener que saber aprovechar otras aulas, lo que podríamos llamar aulas potenciales. La
medicina lo sabe desde siempre, enseña en los hospitales desde que estos fueron creados, según
parece en los tiempos del Imperio Bizantino. ¿Por qué no se puede tener más en cuenta los múltiples
ejemplos que muestran que todo ámbito social donde algo útil es bien hecho es un aula potencial?
Pensemos en una fábrica, una granja, un medio de comunicación, un hotel de turismo ecológico, un
laboratorio, etc. Para avanzar hacia la enseñanza permanente a lo largo de la vida entera, explorar
nuevas formas de vincular los mundos de la ocupación y la educación es central.
Cuarto y último corolario del enfoque esbozado es la creciente relación entre las actividades
que tienen que ver con enseñar, con resolver problemas y con cooperar con otros actores. Pensar en
conjunto esta triple gama de actividades implica ver a la gente como agentes y no como pacientes.
Esa es la clave que Amartya Sen (2000a) recomienda para un nuevo desarrollo: las capacidades y las
libertades de las personas y los grupos sociales son no sólo las metas del desarrollo sino también sus
principales herramientas.
Ahora bien, si hablamos de enseñar, resolver problemas y cooperar con otros actores, nuestra
temática puede reformularse en una terminología latinoamericana clásica: estamos hablando de
enseñar, de investigar y de lo que en América Latina se llama extensión, las tres misiones clásicas de
la Universidad Latinoamericana surgida del Movimiento de la Reforma Universitaria. Este
movimiento retomó el proyecto Humboldtiano (Clark, 1997a), vertebrado por el propósito de enseñar
en conexión con la investigación, y lo amplió, proponiendo enseñar e investigar en conexión con la
extensión, actividad que puede caracterizarse como la cooperación de la universidad con otros actores
colectivos para hacer un uso socialmente valioso del conocimiento.

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 Volvamos ahora al comienzo: si la desigualdad es uno de nuestros mayores problemas, si las
dinámicas del conocimiento inciden crecientemente en las sociedades contemporáneas y si tales
dinámicas pueden agravar la desigualdad, entonces no basta con impulsar formas de la igualdad. Si
los avances hacia la igualdad no generan mayores capacidades y oportunidades para usar el
conocimiento, no serán sostenibles en el tiempo. Se precisan formas de la igualdad que sean
proactivas, vale decir, tales que, al ampliar las capacidades de los seres humanos menos favorecidos y
sus oportunidades para usarlas, robustezcan sus posibilidades para lograr nuevos avances en materia
de lucha contra la desigualdad.
Algo conocemos al respecto en nuestro pequeño país Uruguay. Cuando se impulsó la lucha
contra la desigualdad bajo formas proactivas - por ejemplo a fines del siglo XIX y comienzos del
siglo XX con el gran impulso a la educación -, supimos avanzar bastante bien en materia de
construcción de igualdad. En cambio, cuando sólo luchamos contra la desigualdad de manera
distributiva, sin pensar en la gente ante todo como agentes y protagonistas del progreso colectivo,
sino más bien como pacientes o beneficiarios, nos fue bastante menos bien.
La construcción de lo que llamamos igualdad proactiva pasa por colaborar a que las personas
y los colectivos sean cada vez más agentes de la construcción del proceso de desarrollo, lo que a su
vez requiere vincular formación, resolución de problemas y cooperación con otros actores.
Surge así una conjetura natural: un Nuevo Desarrollo en América Latina está vinculado a la
revitalización de la idea clásica latinoamericana de universidad comprometida con la sociedad, que
hace enseñanza, investigación y extensión como tres actividades interconectadas. Intentaremos
mostrar en este trabajo que tal conjetura, si bien se inspira en lo mejor de nuestro pasado, no mira
hacia atrás sino que se apoya en sólidas conceptualizaciones actuales y en el análisis de los hechos de
hoy para escudriñar futuros viables y deseables.

2. Las universidades en los Sistemas de Innovación

El auge de la familia de enfoques centrados en la noción de Sistemas Nacionales de

Innovación (SNIs)13 ha contribuido a vivificar la reflexión sobre la problemática del desarrollo,
entendido en sentidos más o menos amplios que, al menos, no lo reducen al crecimiento económico.
En semejante contexto se plantea naturalmente una pregunta relevante: ¿cuál debe ser el papel
de las universidades en los SNIs de los países subdesarrollados? De hecho, ciertas investigaciones
mayores en curso focalizan su atención en los papeles cambiantes desempeñados por un conjunto de
instituciones que incluyen a las universidades. La expresión “tercera misión” de las universidades
aparece así con frecuencia creciente; en ciertos casos es tan usual que se usa como un indicador de la
“gobernanza” de la investigación pública (Lorentzen, 2004). Sin embargo, está lejos de ser evidente
cuáles cambios debieran ser impulsados para integrar mejor el accionar de las universidades en los
esfuerzos en pro del desarrollo que se basan, de manera significativa, en el conocimiento y la
innovación. Semejante situación no se debe principalmente a una cierta oscuridad conceptual sino a la
existencia de posiciones claramente establecidas pero netamente divergentes. En especial, diferentes
significados han sido atribuidos a las nociones de “tercera misión” o “tercera misión” de las
universidades. Además, las frecuentes extrapolaciones lineales al subdesarrollo de elaboraciones
conceptuales y propuestas basadas en lo observado en países desarrollados son, también en este caso,
de escasa utilidad. Aunque las universidades constituyan una de las instituciones más “universales”
que existen, en relación a ellas el contexto importa y mucho, así que no deja de ser válida la
advertencia de North (1990) respecto a las trampas de las “exportaciones” institucionales.
No ha sido frecuente vincular la discusión de los cometidos de las universidades en general, y
en los países subdesarrollados en particular, con datos empíricos que abarquen al conjunto del
accionar productivo, de los cuales los más generales son los provenientes de las encuestas de
innovación. La consideración de datos semejantes ilumina algunos hechos impactantes: por ejemplo,

13
Las referencias más usuales para la teoría de los Sistemas de Innovación son Freeman (1987), Lundvall editor
(1992), Nelson editor (1993) y Edquist editor (1997). En Cassiolato, Maciel y Lastres editores (2003) puede
encontrarse una amplia gama de enfoques y referencias sobre esa teoría y sus conexiones con la cuestión del
desarrollo. La especificidad de los Sistemas Nacionales de Innovación en el subdesarrollo se tratan en Arocena y
Sutz, 2000 a.

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a lo largo y a lo ancho del mundo la importancia de las universidades para la innovación es poco
reconocida por las empresas. Parece obvio, sin embargo, que en cualquier país, las universidades
inciden considerablemente en cómo y en qué medida se usa conocimiento nuevo en las prácticas
colectivas. Es importante pues analizar con cuidado las conexiones de las universidades con las
actividades innovativas. Con tal propósito, recordamos brevemente a continuación cómo emergieron
en la historia ciertas nociones diferentes acerca de la “tercera misión” de las universidades, y luego
discutimos, en función de ciertas claves proporcionadas por las encuestas del tipo mencionado, cuáles
son los roles más importantes que las universidades realmente desempeñan en los procesos sociales
de innovación técnico productiva.

3. La “tercera misión” de las universidades en perspectiva histórica

La universidad existe desde la Edad Media y desde entonces evoluciona combinando cambios
y continuidades. Recapitular sumariamente algunos hitos mayores del ayer ayuda a comprender los
principales conflictos y tendencias de hoy. Según Müller (1996), cuatro etapas sucesivas pueden ser
distinguidas en una larga y complicada historia: la universidad de la fe, la universidad de la razón, la
universidad del descubrimiento, y la universidad del cálculo.
La universidad medieval originaria puede ser vista como un actor unitario. Aunque los
conflictos internos no estaban ausentes, la ortodoxia religiosa era la norma prevaleciente. Esa era la
“universidad de la fe”. La enseñanza era su único rol definitorio. Semejante institución perduró a lo
largo de varios siglos. Le era inherentemente ajeno el programa “baconiano” de hacer ciencia para
dominar la Naturaleza y mejorar la calidad de la vida humana. La Revolución científica fue
promovida mayormente, desde el punto de vista institucional, por academias y sociedades científicas,
no por universidades.
Un cambio estructural fundamental ocurrió cuando la universidad de la fe se transformó a sí
misma en la “universidad de la razón” (Müller, 1996: 15). Esa transformación llegó a ser conocida
como la Revolución Académica; usualmente se toma como símbolo de la misma la fundación de la
Universidad de Berlín por Alexander von Humboldt en 1809-1810; su idea inspiradora era que la
investigación es un segundo rol tan legítimo e importante para la universidad como el primero, la
enseñanza, y que los dos se benefician cuando se desempeñan en conjunto. Así, se denomina
“proyecto Humboldtiano” a la práctica conjunta de la enseñanza y la investigación (Clark, 1997a). La
que se llama usualmente “universidad de investigación” - pero que en realidad se caracteriza por la
combinación de ambos roles - había nacido. La orientaba el ideal o “idea de Universidad” forjado
primordialmente en Alemania (Fichte et al., 1959).
Las consecuencias de semejante transformación fueron enormes. Incluyeron la
institucionalización de la investigación y la emergencia del científico profesional (Ben-David, 1984).
Se expandieron las comunidades académicas con intereses y propósitos compartidos. La investigación
tecnológica fue encontrando lugares en el mundo académico, incrementando las interacciones entre
los saberes científicos y las técnicas con beneficios relevantes para unos y otras. Esto último ocurrió
principalmente como consecuencia de un proceso cuyo auge es, en sentido estricto, posterior a la
emergencia del proyecto Humboldtiano. Nos referimos al denominado “matrimonio de la ciencia y la
tecnología”, que a partir de la segunda mitad del siglo XIX impulsó una “Segunda Revolución
Industrial” - que tuvo por cierto a Alemania y después a Estados Unidos como sus principales
escenarios - en la cual el papel directo de la ciencia fue mucho mayor que en la (Primera) Revolución
Industrial escenificada ante todo en Inglaterra. A nuestro entender fue justamente ese matrimonio de
la ciencia y la tecnología el que garantizó la fortuna del proyecto Humboldtiano e impulsó la gradual
conversión de la “universidad de la razón”, propulsada internamente sobre todo por la Facultad de
Filosofía (Collins, 2000, capítulo 12), en la “universidad del descubrimiento”, dinamizada
principalmente por las ciencias naturales y las tecnologías. Por otra parte, no puede desconocerse el
impacto de esta crucial transformación en las formas de producción de conocimientos sobre el
desarrollo diferencial justamente de Inglaterra y Alemania y, luego, Estados Unidos. Como lo expresa
David Landes, “...mientras que gran Bretaña abandonó la enseñanza técnica, al igual que la primaria,
a la iniciativa privada, lo que condujo en su caso a una provisión de instituciones desigual e
inadecuada, los estados alemanes financiaron generosamente un sistema completo de instituciones,
erigiendo edificios, instalando laboratorios y, sobre todo, manteniendo un profesorado competente y,

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a los niveles más altos, verdaderamente distinguido” (Landes, 1979: 369). Sin pretensión alguna de
mono-causalidad, puede señalarse que este factor diferencial asociado a la importancia otorgada a la
formación sistemática de alto nivel y en clima de investigación jugó un papel relevante en el declive
inglés y en el auge alemán.
Mientras, empezaron a aparecer distintas versiones de una “tercera misión”. Así, en Estados
Unidos se crearon durante la segunda mitad del siglo XIX una serie de universidades dotadas de
tierras (“land grant universities”) y encargadas de promover la enseñanza tecnológica a nivel
terciario. Esta innovación institucional fue ampliada cuando esas universidades, además de enseñar,
crearon centros de investigación y luego incorporaron a la extensión tecnológica como actividad
relevante (Rogers, 1995: 358). De esta forma, la colaboración con el desarrollo económico regional
emergió como un cometido nuevo y específico de ciertas instituciones de tipo universitario (Para más
detalles al respecto ver Boyer 1997).
Con un sentido diferente, la “extensión” apareció también como un cometido propuesto para
las universidades en América Latina durante las primeras décadas del siglo XX. Se la veía como una
misión centrada en la difusión cultural y la colaboración con los sectores sociales más desfavorecidos.
Debía ser practicada en estrecha combinación con la enseñanza y la investigación. Apuntaba a
involucrar a estudiantes, docentes y graduados, así como a las universidades como tales, en la mejora
integral de sociedades atrasadas y sobre todo injustas.
En América Latina, hasta la década de 1980, las ideas prevalecientes y varios cambios
relevantes en la enseñanza superior tendieron a converger con la búsqueda de caminos alternativos
para el desarrollo autónomo. Así se forjó una “idea de Universidad” específicamente latinoamericana.
La promovió un movimiento social grande y original, el Movimiento de la Reforma Universitaria.
Una de sus aspiraciones definitorias fue plasmada en la actual constitución brasileña, que encomienda
a las universidades públicas la práctica conjunta de la enseñanza, la investigación y la extensión. Ese
Movimiento, vigoroso durante varias décadas, en el curso de las cuales conoció grandes y aún
crecientes disparidades y conflictos internos, promovió sin embargo un sentimiento de comunidad
ampliamente compartido, al punto que frecuentemente las universidades públicas latinoamericanas
pudieron ser vistas como actores unitarios. (Arocena, 2003; Arocena y Sutz, 2005b).
Ahora bien, es relativamente reciente el uso frecuente de la expresión “tercera misión” de las
universidades, como agregado a las dos misiones definidas por el proyecto Humboldtiano. Cabe verla
como una consecuencia del creciente impacto directo del conocimiento nuevo en las actividades
productivas (de bienes y servicios en general, como lo sobreentenderemos en adelante). El énfasis en
el descubrimiento y la invención como tareas explícitamente asignadas a las universidades fue
alimentado a gran escala por grandes eventos con inmensa influencia en el mundo económico. Jalones
relativamente recientes de tal proceso son la emergencia en las universidades de las ciencias de la
computación y de las nuevas tecnologías genéticas. A medida que la investigación cobraba más
relevancia social, más impulso y respaldo se fue asignando a las tareas universitarias ligadas a la
expansión de las fronteras del conocimiento: así, según Müller (1996: 16-17), la “universidad del
descubrimiento” floreció en la segunda mitad del siglo XX.
Los cambiantes “modos de producción del conocimiento” (Gibbons et al., 1994) han venido
renovando discusiones de antigua data: ¿debe la investigación universitaria ser definida
principalmente por la academia o por negociaciones con actores externos? Ziman (2000) propuso el
concepto de “ciencia post-académica” para describir la transformación del ethos de la investigación,
desde el ideal contenido en las normas Mertonianas para la producción de conocimiento público a las
condiciones que signan hoy la generación de un conocimiento apropiado privadamente en medida
creciente. Se ha registrado un desplazamiento en las percepciones que distintos actores,
particularmente los gobiernos, tienen acerca de los cometidos de la universidad. Discusiones,
perspectivas cambiantes y posiciones encontradas giran en torno a un proceso susceptible de
corroboración empírica: en las décadas finales del siglo XX varias universidades se convirtieron en
productores directos de bienes y servicios para usuarios finales (Sutz, 1997).
Fue así que creció la atención prestada a un concepto de “tercera misión” de las universidades
que se asocia principalmente con el crecimiento económico en la “economía del conocimiento”.
Según Etzkowitz (1990, 1997, 2003), la capitalización del conocimiento es una nueva misión para la
universidad, además de la enseñanza y la investigación. Para dicho autor, a la universidad que asume
la misión de convertir al conocimiento en capital, que por consiguiente genera ingresos, le

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corresponde la denominación de “universidad empresarial”. Tal concepción, cuidadosamente
elaborada y sustentada en varios estudios de caso, es a la vez una descripción, una previsión y una
prescripción: afirma que la emergencia de la universidad empresarial es un fenómeno empíricamente
verificable, que su consolidación constituirá una tendencia mayor del futuro, y que su promoción
debiera ser una meta fundamental de las políticas para la educación superior.
En el sentido antedicho, la teoría de la universidad empresarial es un miembro distinguido del
enfoque prevaleciente, que prioriza un “tercera misión” de las universidades identificándolo con la
colaboración directa con las empresas. Un propósito fundamental de nuestro trabajo es cuestionar ese
enfoque, tanto en términos normativos como empíricos Este último punto de vista será adoptado en el
capítulo siguiente. Aquí queremos subrayar que dicho enfoque es particularmente preocupante desde
la perspectiva del desarrollo; en efecto, no son difíciles de comprobar las dificultades para
implementar en el Sur, mediante políticas públicas, la noción prevaleciente en el Norte acerca del
tercera misión de las universidades; ellas tienen que ver con una vieja equivocación, la de identificar
crecimiento económico con desarrollo.
No estamos solos en este cuestionamiento. Trabajos recientes que estudian empíricamente la
transformación de las universidades en instituciones mucho más volcadas al compromiso con el
desarrollo económico de las regiones en las que están insertas señalan que no es la invocación y
prescripción del Tercera misión lo que actúa como motor de dichas transformación sino la conjunción
de un conjunto de factores eminentemente históricos y contextuales. “No se puede esperar que, de
forma automática o sin problema alguno, las universidades desarrollen un nuevo mandato (asociado
al desarrollo económico y regional) vía el Tercer rol. Ese conjunto de tareas dirigido al desarrollo
económico y regional es sustantivamente diferente de la enseñanza y la investigación; además, la
escala temporal de transformaciones en las universidades es lenta y los cambios bien pueden
producirse no como resultado de especificaciones tipo Tercer rol sino a través de caminos específicos
moldeados por las historias regionales. (...) Este estudio muestra que prescripciones genéricas tipo
„Tercer rol‟ son poco útiles para fomentar la colaboración entre universidad e industria...” (Srinivas y
Viljamaa, 2007:17; nuestra traducción).
Para concluir esta sección, vale la pena subrayar que descripciones y prospectivas similares
acerca de la evolución de las universidades pueden dar lugar a evaluaciones normativas muy alejadas.
La cuarta etapa en la visión que Müller ofrece de la historia de la universidad - a la que denomina, de
manera que él mismo considera poco feliz, “universidad del cálculo” - es muy similar a la
“universidad empresarial”. Refiriéndose claramente al Norte, aunque sin decirlo explícitamente, dicho
autor describe a “la emergente universidad del cálculo como una institución de gran tamaño, cara,
altamente funcional en términos de capacitación e innovación continua en ciencia y tecnología, ya no
comprometida con el aprendizaje per se ni con el desarrollo del carácter, que constituye una
conveniente agregación de talentos, más parecida a un mercado de investigación y capacitación que a
una comunidad intelectual. Una implicación adicional de semejante evolución institucional es que los
participantes en sus actividades no necesariamente comparten conjunto alguno de valores comunes
más allá del imperativo económico de producir lo suficientemente bien como para ser compensados, y
viceversa. Si esta previsión se justifica la universidad del cálculo no desempeñará, en los asuntos
públicos de la sociedad, ningún papel institucional basado en sus propios valores.” (Müller, 1996: 21;
nuestra traducción).
Si ésa es la tendencia prevaleciente, se necesita una alternativa, tanto en el Sur como en el
Norte.

4. La noción de la universidad para el desarrollo

Una idea particularmente valiosa incita a buscar una nueva tercera misión para las
universidades: la idea de que en una emergente economía basada en el conocimiento y orientada hacia
la innovación, con sus luces y sus sombras, las universidades pueden colaborar grandemente a
mejorar la calidad de vida de la gente.

4.1. Transformación universitaria y Nuevo Desarrollo

Para las universidades de los países subdesarrollados la tarea indicada no resulta nada fácil,
tanto por factores internos como externos. Cabe decir esto mismo de universidades en países

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desarrollados: también ellas tienen dificultades para ponerse al servicio de un mundo externo muy
heterogéneo y reciben críticas desde diversos frentes que insisten en reclamarles cambios sin ofrecer
una orientación clara para ellos. Aún aceptando estas similitudes, parece claro que las universidades
de países subdesarrollados están en una posición particularmente débil. Se trata de instituciones en
general menos consolidadas, que enfrentan dificultades para asegurar la reproducción social de sus
comunidades académicas debido a la fuga de cerebros, que reciben escasa demanda cognitiva de los
otros dos vértices del triángulo de relaciones universidad - gobierno - industria. Todo esto debilita la
noción de una “tercera misión” en apoyo del cual se menciona su existencia empírica proveniente de
universidades ampliamente desarrolladas en países altamente industrializados. La situación en el Sur
es diferente sobre todo porque la economía del conocimiento está concentrada en el Norte. Sin
embargo, las universidades de los países en desarrollo deben cambiar tanto porque el mundo está
cambiando como porque demasiadas cosas que necesitan urgentes y profundas transformaciones no
están cambiando.
Las consideraciones anteriores llevan a una doble afirmación: (i) un Nuevo Desarrollo es
necesario y posible (Arocena y Sutz, 2000a, 2004, 2005c); (ii) asociada a él, una transformación de
las universidades puede estar en camino y debe ser impulsada. En lo que sigue de esta sección se
insistirá en especial en la primera parte de esta afirmación, que da lugar, naturalmente, a la noción de
universidad para el desarrollo.
La necesidad de un Nuevo Desarrollo deriva de: (1) la persistencia del atraso a escala global y
de las grandes asimetrías de poder entre el Norte y el Sur; (2) la naturaleza cambiante de ciertas
claves del subdesarrollo, y: (3) el fracaso de las estrategias de desarrollo impulsadas por las
instituciones financieras internacionales. La primera afirmación es obviamente cierta. En breve, la
segunda afirmación está conectada con el impacto creciente de las divisorias del aprendizaje
(Arocena y Sutz, 2000b) , que derivan de asimetrías presentes en las dos dimensiones del aprendizaje:
las posibilidades de aprender a nivel avanzado y, al mismo tiempo, las oportunidades para trabajar en
contextos que demandan conocimientos, lo que impulsa a seguir aprendiendo a través del uso creativo
de lo que se ha aprendido en la solución de problemas. Las posibilidades de aprender se expanden
rápidamente en el Norte, donde la mayoría de los jóvenes accede ya a la educación superior; allí
también son altas las oportunidades de aplicar lo aprendido. Esto está lejos de ser la situación del Sur,
por lo cual la construcción de capacidades se ve dificultada, un fenómeno que contribuye
significativamente a la persistencia del subdesarrollo. La tercera afirmación está basada en el hecho
que las estrategias de desarrollo puestas en práctica hasta ahora fallaron, con escasas excepciones, en
la cuestión crucial de la construcción de capacidades; esta falla está estrechamente conectada con una
de las peores consecuencias de dichas estrategias, el crecimiento de la desigualdad a nivel global
(Ocampo, 2005).
Las estrategias mercado-céntricas identifican, equivocadamente, desarrollo con crecimiento
económico. Más aún, descuidan la relevancia de la acción colectiva, un defecto que comparten con
las estrategias estado-céntricas. El Desarrollo Humano Sostenible requiere estrategias actores-
céntricas; éstas son sugeridas por los ejemplos exitosos del Siglo XX en materia de superar la
condición periférica, entre los que se destaca el caso de Escandinavia. Estas estrategias son también
el emergente de una significativa convergencia entre los principales enfoques del desarrollo -
particularmente los propuestos por Albert Hirschman y Amartya Sen- con la economía evolucionista
y la teoría de los sistemas nacionales de innovación: dicha convergencia llevan a concebir la
superación del subdesarrollo como un proceso de aprendizaje evolutivo.
Este conjunto de experiencias y enfoques teóricos subrayan lo siguiente:
a) la visión de que la expansión de las libertades de la gente y su calidad de vida no son sólo
fines del desarrollo sino también sus principales herramientas;
b) la relevancia, en el marco de lo que debe ser visto como economías mixtas (dada la
preeminencia del papel tanto del mercado como del estado) de las vinculaciones e
interacciones entre actores colectivos;
c) el potencial de dichas interacciones, que son inevitablemente conflictivas, para encontrar
nuevos recursos para el desarrollo, especialmente cuando la desigualdad y la desconfianza
social no son demasiado altas;

50
d) la centralidad de la equidad pro-activa, definida como el conjunto de las diferentes formas de
reducir la desigualdad que están correlacionadas positivamente con la expansión de las
capacidades para innovar; esto es, igualdad capaz de general más igualdad.
Estas son algunas de las claves definitorias de un Nuevo Desarrollo. Dado que sus fines
normativos son la expansión de las libertades y la mejora de la vida humana, es menos urgente pero
no menos importante en el Norte que en el Sur; en esta última parte del mundo uno de sus objetivos
centrales es revertir las divisorias del aprendizaje. Tanto las claves como los fines apuntan a dos
tareas principales. La primera es la extensión a la mayoría de la población de las posibilidades de
adquirir capacidades a través del acceso a distintos tipos de educación superior estrechamente
conectadas con el trabajo y a lo largo de toda la vida. La segunda es extender las oportunidades de
usar y de mejorar esas capacidades a través del incremento en la demanda por resolver problemas y,
también, del incremento en el contenido de conocimientos de dicha demanda, que debería provenir de
todas las actividades productivas -incluyendo las denominadas tradicionales-, particularmente
aquellas vinculadas a la atención de necesidades sociales. Avances en cada una de estas tareas son
buenos ejemplos de equidad proactiva. (Arocena, 2004)
Si entendemos el desarrollo como recién lo hemos esquematizado, la noción de universidad
para el desarrollo puede ser definida, en una primera aproximación, como el compromiso integral con
el desarrollo en tanto tercera misión. (Sutz, 2005)
Es posible precisar más esta caracterización. Como se recordaba anteriormente, el proyecto
Humboldtiano no está definido exactamente por la asunción de actividades de investigación en las
universidades en tanto un segundo rol o misión, sino por la práctica conjunta de la dos misiones
fundamentales de enseñar y de investigar; cumplir con estas misiones es esencial para permitir la
contribución de las universidades a las actividades innovativas. La referencia conceptual es el
enfoque actores-céntrico del desarrollo, directamente conectado al marco de los Sistemas Nacionales
de Innovación. Así, la universidad para el desarrollo se caracteriza, en una perspectiva neo
Humboldtiana, por la práctica conjunta de tres misiones: enseñanza, investigación y cooperación para
el desarrollo con otras instituciones y actores colectivos. Esto implica que las universidades para el
desarrollo pueden existir solamente en tanto participantes activos en Sistemas de Innovación.
La noción Humboldtiana fue a la vez un tipo ideal à la Weber y un proyecto normativo. Las
universidades reales son organismos heterogéneos y permanentemente cambiantes, donde la
combinación de enseñanza e investigación de alto nivel es raramente una descripción totalizadora de
lo que ocurre; sin embargo, aproximaciones al tipo ideal podían ser encontradas en la práctica y el
proyecto Humboldtiano buscaba fortalecerlas. Algo similar ocurre con la noción que estamos
presentando y discutiendo: sería particularmente estimulante si aspectos relevantes afines a la idea de
universidad para el desarrollo pudieran detectarse y fomentarse en las universidades existentes.
La noción se nutre de diferentes tradiciones de universidades socialmente comprometidas.
Una de ellas es la “idea latinoamericana” de universidad, con su énfasis normativo en la extensión,
una misión, que como ya se dijo, puede ser actualizada como “compromiso con el desarrollo”.
Si se detectara una tendencia hacia la emergencia de universidades para el desarrollo, las
mejores tradiciones de las universidades como comunidades de aprendizaje que, en un contexto de
pluralismo, comparten ciertos valores, no estarían destinadas a desaparecer, como habría ocurrido si
el pronóstico de la “universidad del cálculo” estuviera justificado.
Por otra parte, cuando la producción y la utilización del conocimiento cambian rápidamente,
una universidad para el desarrollo debe ser capaz de innovación auto-reflexiva: éste es el sentido que
Clark (1997b, 1998), a partir de un amplio estudio comparado de diferentes universidades, le da a la
expresión “universidad empresarial”, asociada a la idea de “universidad innovativa”, en la que “el
cambio deviene un hábito, un estado de cosas institucionalizado” (Clark, 2005; nuestra traducción).
Las universidades para el desarrollo deben encontrar un adecuado y nada fácil equilibrio entre
las tradiciones que importa conservar y las nuevas características que vale la pena incorporar, entre
compromisos de largo plazo con la producción de conocimientos y el involucramiento inmediato con
la sociedad. Esto no puede ser asumido en soledad o por imposición: sólo puede crecer desde diálogos
múltiples y respetuosos dentro de las universidades y entre las universidades y un amplio conjunto de
actores sociales.
En términos empíricos, la universidad para el desarrollo en el Sur es antes que nada un
conjunto de preguntas. ¿De qué manera y hasta qué punto ciertas universidades están cumpliendo sus

51
misiones en conexión con las principales tareas de un Nuevo Desarrollo? ¿Cómo están cambiando su
estructura interna en relación con dichas misiones? ¿Cómo están actuando en el contexto de los
sistemas de innovación en los que se insertan? Interrogantes de semejante tenor llevan a considerar un
conjunto de aspectos de carácter descriptivo y prescriptivo que pueden ser vistos como indicadores de
lo que realmente está pasando, por una parte, y como objetivos de políticas, por otra. En la parte que
sigue mencionaremos algunos de estos aspectos, entendidos como indicadores de la eventual
emergencia de universidades para desarrollo, razón por la cual pueden ser de particular interés tanto
para investigadores como para quienes definen políticas.

4.2. Políticas para el desarrollo, dentro y fuera de la universidad

Son muchos y variados los aspectos que necesitan cambios para que las universidades en
contextos subdesarrollados se transformen en universidades para el desarrollo. Dichos cambios no
conciernen exclusivamente a la vida universitaria, básicamente porque la transformación de que
estamos hablando exige interacciones universidad-sociedad que requieren a su vez que en ambas
partes se hagan cosas nuevas o de formas nuevas. De hecho, “el síndrome de soledad universitaria “
(Arocena y Sutz, 2001b), es decir, el no contar con socios para impulsar su propia transformación, ni
en los sectores productivos ni a nivel de gobierno, ha sido un factor mayor en lo que puede verse, si
no se profundiza en el análisis, como un inveterado conservadurismo universitario. Es por eso que
hablamos de políticas para el desarrollo, dentro y fuera de la universidad, como impulsoras de la
transformación de esta última. Algunas de tales políticas se mencionan en lo que sigue.

4.2.1. Cerrando la brecha de la matriculación

La inversión en educación superior no ha sido una prioridad en las recomendaciones del
Banco Mundial para países subdesarrollados. Sin embargo, recientemente, dicha institución reconoció
los efectos nocivos para el desarrollo derivados de la “brecha de la matriculación” (Banco Mundial,
2002), que se está ampliando debido a los diferentes ritmos de incremento de la matriculación
terciaria en el Norte y en el Sur. Esto subraya la relevancia de una de las principales tareas de las
universidades para el desarrollo: la generalización de la enseñanza avanzada a lo largo de toda la vida.
Esto resulta simplemente imposible, tanto en términos de recursos financieros como humanos, a
menos que una parte sustancial de las capacidades e infraestructuras disponibles en el sector
productivo sean usadas también para propósitos de enseñanza. Además, casi por definición, la
educación permanente debe estar permanentemente conectada con el trabajo. Así, el nivel de
cooperación para propósitos de enseñanza entre los sistemas productivo y educativo puede ser vistos
como una medida del avance hacia una “sociedad de aprendizaje”.
Al menos tres aspectos merecen especial atención en conexión con lo antedicho:
a) cómo cooperan las universidades con otros organismos para establecer un sistema amplio y
diversificado de educación terciaria que ofrezca oportunidades de aprendizaje a la mayoría de
la población;
b) qué esfuerzos se están haciendo, tanto a nivel práctico como teórico, para enfrentar el desafío
fundamental, planteado por la educación a lo largo de toda la vida, de ofrecer educación
avanzada a gente con antecedentes y edades diferentes;
c) hasta qué punto la educación terciaria emplea los recursos financieros y humanos disponibles
de la mejor manera y en los mejores espacios de producción socialmente útil.

4.2.2. Reforzando el proyecto Humboldtiano

Los sistemas de innovación, en todas partes del mundo, necesitan de una cantidad importante
de gente muy bien formada y creativa: esta es una lección mayor de la experiencia. En el Sur, hay un
significativo déficit de este tipo de gente. Diferentes indicadores muestran que menos del 2% de todos
los investigadores a nivel mundial viven en el Sur. Una y otra vez ha sido señalado que una de las
contribuciones fundamentales de las ciencias básicas al desarrollo económico deriva de las
capacidades que se despliegan en torno a ellas y que pueden luego ser aplicadas a la resolución de
muy variados problemas. Esto significa que si el proyecto Humboldtiano no existiera, debería ser
inventado a efectos de enfrentar problemas del desarrollo: para avanzar hacia dicho objetivo hacen
falta muchos más investigadores y muchos más estudiantes universitarios formados creativamente.
Varios aspectos de este punto merecen atención. Por ejemplo, la combinación de la enseñanza con los

52
primeros pasos en la investigación conocida como Enseñanza por Problemas (ver Arocena, Gregersen
y Sutz, 2004), las oportunidades que las universidades ofrecen a sus docentes para realmente poder
llevar a cabo actividades de investigación, así como las conexiones concretas entre investigación y
enseñanza.

4.2.3. Compromiso con la solución de problemas sociales y productivos

La Enseñanza por Problemas es un ejemplo de cómo enseñar puede favorecer la
familiarización de los estudiantes con problemas sociales y productivos de la región en donde se
localiza la universidad. En universidades públicas, donde la matriculación es gratuita o de muy bajo
costo, el privilegio de acceder a enseñanza avanzada debería ir de la mano con el cumplimiento de
actividades socialmente útiles: esto podría ser implementado a través de un “servicio civil”
universitario, donde estudiantes y docentes pudieran cooperar en la utilización socialmente valiosa de
sus capacidades específicas.
Estas son vías para sistematizar las conexiones de la enseñanza con la tercer misión entendida
como extensión. A efectos de conectar ambas con la investigación, es necesario incorporar problemas
provenientes del ámbito productivo y de la situación social a la agendas de investigación, pero de
forma tal de permitir que todas las formas de conocimiento se integren a la búsqueda de soluciones,
sin dejar de lado, como tantas veces se hace, a las ciencias sociales y a las humanidades. Los
proyectos neo Humboldtianos deben ser evaluados a partir de las diferentes formas en que la
universidad coopera con actores externos para abrir nuevas oportunidades de utilización de
capacidades avanzadas, una tarea principal para el desarrollo.

4.2.4. Adaptando los sistemas de evaluación a los imperativos del desarrollo

Las agendas de investigación de las universidades son un muy buen indicador de cuál es su
rol real en la sociedad. Lo que se investiga y lo que no se investiga refleja un nudo complejo de
intereses, de poder y de capacidad de expresar demandas, tanto internas a la comunidad académica
como provenientes del mundo externo a las universidades. Como hemos visto, aunque a veces en
forma indirecta, las agendas de investigación universitaria moldean en buena medida las
posibilidades, la dirección y el alcance de la innovación productiva. Esta última presenta importantes
desafíos específicos en contextos subdesarrollados. Uno de ellos está planteado por aquellos
problemas que no son investigados en el Norte pero que tienen gran significación en el Sur. Algunos
de estos problemas han sido objeto de investigación y para ellos se han encontrado soluciones a nivel
local; para otros, en cambio, no ha habido investigación suficiente, ni en el Norte ni en el Sur y no
existen aún soluciones, siendo un ejemplo claro de esto lo que ha sido denominado por la
organización Médicos Sin Fronteras como “enfermedades sub-investigadas”.
Por otra parte, hay problemas que han sido investigados y resueltos en el Norte y cuyas
soluciones son aplicables en el Sur, habitualmente luego de ciertos procesos de adaptación: se trata de
la mayor fuente de acceso a tecnología en países subdesarrollados a través de las múltiples vías de la
transferencia tecnológica. Sin embargo, no pocas veces las soluciones encontradas en el Norte no
resultan adecuadas para problemas similares en contextos del Sur, típicamente porque no hay recursos
para adquirirlas, pero también por una diversidad de otras causas.
La matriz que se presenta en la Figura 7 trata de capturar el panorama de las soluciones a
problemas desde la perspectiva de las agendas de investigación. En tres de sus celdas se manifiesta
una fuerte demanda por soluciones a problemas presentes fundamentalmente en el Sur; incluso en la
celda ubicada arriba a la derecha, donde se ubican las soluciones accesibles a través de la
transferencia de tecnología, como ya dijimos, la adaptación a condiciones locales suele
frecuentemente ser necesaria. La figura sugiere que si han de encontrarse soluciones para los
problemas cuya demanda de conocimiento, aún insatisfecha, se expresa en las celdas de la matriz, las
agendas de investigación deben responder, al menos en parte, a dicha demanda.

53
Figura 7. Una matriz de relaciones entre investigación, innovación y soluciones, Norte y
Sur

Innovación en el Norte: No innovación en el Norte:

Problemas para los Problemas para los cuales
cuales se han encontrado no se han buscado o no se han
soluciones en países encontrado soluciones en países
altamente industrializados altamente industrializados

Innovación en el Sur: La enorme mayoría de Soluciones a problemas

Problemas para los las soluciones que se presentes sobre todo en
cuales existen soluciones obtienen a través de la países del Sur y
adecuadas a países transferencia de desarrolladas localmente
subdesarrollados tecnología

No innovación en el Sur: Las soluciones No hay soluciones (todavía)

Problemas para los
cuales no existen
soluciones adecuadas a
países subdesarrollados
“canónicas” existen,
pero por diversas
manifestaciones de la
escasez, no son
adecuadas para el Sur
Ejemplos típicos: problemas
de salud (“enfermedades de
los pobres”)

Fuente: Srinivas y Sutz (2008).

Ahora bien, las agendas de investigación están moldeadas por diferentes factores, siendo uno
particularmente relevante el sistema de reconocimientos académicos. Las universidades de los países
en desarrollo a menudo muestran un sistema esquizofrénico de reconocimientos (Arocena y Sutz,
2001b): mientras que el discurso oficial elogia fuertemente la posible contribución de la investigación
a la competitividad económica y plantea que dicha contribución debiera ser objetivo prioritario de
trabajo, el sistema de evaluación académico está basado en las publicaciones en revistas
internacionales, lo que tiende a sesgar las agendas de investigación del Sur hacia el estudio de
problemas que están muy arriba en las agendas de investigación del Norte, pues ello es definitorio en
los criterios de evaluación de buena parte de dichas revistas. Las agencias de cooperación
internacional pueden colaborar a revertir esta situación, por ejemplo a través de la financiación y el
reconocimiento académico de investigadores en el Sur que, cooperando con colegas en el Norte,
trabajen en agendas definidas conjuntamente.
La promoción de universidades para el desarrollo incluye la transformación de los sistemas de
evaluación para estimular la dedicación a necesidades locales. La investigación que se dedica a
problemas de relevancia local debe ser premiada, siempre que su calidad académica sea adecuada,
independientemente de su impacto o aceptación a nivel internacional. Esto requiere evitar, a la vez, el
aislamiento internacional y la subordinación a las agendas internacionales; para esto es necesario
elaborar enfoques propios y a la vez buscar activamente la cooperación con todo el mundo. En este
sentido, un indicador de éxito de los grupos de investigación en universidades para el desarrollo es su
capacidad para impulsar la cooperación internacional con una agenda que incluya temas y enfoques
surgidos de problemas presentes en el Sur.

54
5. Recapitulación

En este capítulo nos ocupamos del papel de las universidades latinoamericanas en la

construcción de nuevas alternativas para el Desarrollo Humano Sustentable. Este último exige una
amplia incorporación de conocimientos y gente calificada a todas las actividades productoras de
bienes y servicios. Lograrlo requiere políticas en ciencia, tecnología e innovación dotadas de mayor
impacto y continuidad de lo que ha sido la regla hasta ahora, lo cual podría ser uno de los varios
efectos positivos de una mayor conexión de tales políticas con las políticas sociales. Más en general,
hace falta priorizar tanto la expansión de las capacidades de la gente – lo que se liga directamente con
la generalización de la enseñanza avanzada – como la ampliación de las oportunidades para poner en
juego tales capacidades y aprender colaborando con otros actores en la resolución de problemas de la
vida práctica.
Este enfoque sugiere que la revalorización y actualización de un proyecto definitorio de la
universidad latinoamericana – la práctica conjunta de la enseñanza, la investigación y la extensión
con la vocación de contribuir al progreso social – puede constituir un aporte sustantivo al desarrollo.
De dicha revalorización emerge la noción de universidad para el desarrollo, noción elaborada en el
contexto de los desafíos y oportunidades que, para la superación del subdesarrollo, plantea la nueva
centralidad del conocimiento. Al respecto, se destacan la relevancia de: (i) la expansión de las
capacidades y las libertades en el sentido de Sen, (ii) las interacciones entre diversos actores
colectivos, y (iii) las formas “proactivas” de la igualdad, que promueven las capacidades para
innovar. En ese marco se caracteriza a la universidad para el desarrollo por la práctica conjunta de
tres misiones: enseñanza, investigación y cooperación para el Desarrollo Humano Sustentable con
otras instituciones y actores colectivos.

55
CAPÍTULO IX. LAS PROPUESTAS PARA UNA “SEGUNDA REFORMA” EN
URUGUAY

Introducción
En este capítulo adoptamos un enfoque claramente “propositivo”. En capítulos anteriores se
analizaron, en particular, tópicos como los siguientes: las tendencias que caracterizan a la
denominada “sociedad del conocimiento”; su influencia en la problemática del desarrollo y en las
misiones de la universidad; la vinculación de esta última con las políticas sociales, la producción y la
innovación, incluso en la dimensión regional; la discusión a escala internacional sobre la
transformación universitaria. En el capítulo precedente, para concretar el enfoque, concentramos la
atención en el caso del Uruguay, describiendo una cierta visión social de la universidad pública. Aquí,
considerando el mismo caso, presentamos ciertas propuestas para la reforma de la universidad, y de la
educación en general, que se apoyan directamente en los puntos de vista presentados en los capítulos
anteriores y en una noción de la democratización del conocimiento que se incluye en lo que sigue. El
itinerario recién evocado nos llevará a considerar, en el próximo capítulo, ciertos escenarios
alternativos para el porvenir de la universidad latinoamericana; ello ilustrará la concepción de la
prospectiva presentada en el capítulo inicial. Tal como se planteó en la Introducción, se habrá
presentado así un conjunto de “insumos” de tipo fáctico, normativo, prospectivo y propositivo
relacionados con la interrogante que vertebra esta monografía: ¿Qué papel tendrán las Instituciones
de Educación Superior en el desarrollo futuro de América Latina? La Conclusión sugerirá que tales
insumos, por cierto tentativos y preliminares, podrían integrarse con aportes de mayor envergadura
para estudiar en profundidad dicha interrogante, cuya respuesta se conjetura que dependerá en alto
grado del papel que la universidad llegue a cumplir en materia de inclusión social.

1. Sobre la democratización de la ciencia y la tecnología

Asumimos, como punto de partida, que la democratización de las relaciones sociales es un

objetivo valioso, pues en general contribuye a mejorar la calidad material y espiritual de la vida
colectiva. En aras a la brevedad, no se argumentará a favor de tal afirmación, ni se analizará la noción
– sin duda problemática – de democratización. En relación a la afirmación de partida, sólo se
subrayará que no se refiere a la democracia, en tanto régimen o “situación”, sino a la
democratización, en tanto conjunto de procesos variados, siempre cambiantes y nunca acabados.
Quienes quieren, de un modo u otro, impulsar la democracia, deben afrontar problemas que cambian
cuando se modifican los principales factores de poder social.
Caracteriza a nuestro tiempo la transición, desigual y asimétrica, a una “sociedad del
conocimiento”, o sociedad de base científica, porque, a través de su “matrimonio” con la tecnología,
la ciencia se ha convertido en la principal fuerza de producción y destrucción de nuestra época y, por
consiguiente, en la base principal de las relaciones de poder económico, militar, político e ideológico.
En tal perspectiva, la interrogante que constituye el hilo conductor para las embrionarias reflexiones
que aquí se presentan es la siguiente: ¿cómo se plantean los problemas de la democracia en las
sociedades de base científica?
Abordaremos la pregunta rozando algunos grandes enfoques, de variada orientación, cuya
consideración más pausada puede colaborar a proponer respuestas.

1. 2. Democracia versus ciencia

Las dos grandes nociones que nos ocupan tienen algo relevante en común: tanto la ciencia
como la democracia constituyen procedimientos que la sociedad cultiva para validar formas del
accionar colectivo. La investigación científica respalda, por ejemplo, acciones bélicas o sanitarias; las
decisiones democráticas también. Pero los respectivos criterios de validación son, en principio,
diametralmente opuestos. Suele repetirse que “en la ciencia no se vota”, aserción obvia cuya
contrapartida – quizás no tan obvia - sería “en la democracia no se demuestra ni verifica”. La ciencia
tiene como ideal normativo el alcanzar la verdad mediante procedimientos que combinan la
experiencia y la razón. La democracia – como lo dice una de las formulaciones más antiguas y
elocuentes, la oración fúnebre que en el siglo V AC Tucídides atribuyó a Pericles – apunta a

118
garantizar a todos la justicia mediante leyes forjadas de acuerdo a procedimientos que “favorecen a
los más en lugar de a los menos”.
Establecer por votación las causas de una enfermedad constituiría la negación de la ciencia.
Definir desde la academia la reforma de la salud constituiría la negación de la democracia. Sin
desmedro de ello, hay espacio para sostener que los ideales definitorios y las disposiciones
espirituales que inspiran a la ciencia y a la democracia no son tan contrapuestos como suele darse por
descontado. Esbozaremos algunos argumentos en esa dirección, que tienen sentido especialmente si,
en vez de la ciencia como conocimiento y de la democracia como régimen, nos interesamos por la
investigación científica y la democratización como procesos desplegados a lo largo del tiempo,
intrínsecamente cambiantes. Reconocer algunas similitudes entre ambos puede ser de valor para las
prácticas en uno y otro caso, así como también, y fundamentalmente, para el gran terreno de
encuentro de tales prácticas que es la educación.
La similitud a la que nos referimos la sugiere ya el origen común de la ciencia propiamente
dicha y de la democracia, allá por el siglo VI AC en las ciudades griegas, donde los mismos grupos
buscaban averiguar, mediante la observación y la discusión racional, cuáles son las leyes que rigen el
cosmos y cuáles las que deben regir a la polis.
El ideal de la ciudad griega, que alumbró la construcción de la democracia ateniense, es el de
una comunidad de seres humanos que, desde valores compartidos, afronta problemas intercambiando
abiertamente argumentos con la expectativa de llegar a soluciones cuya validez sea alta y
comprensible, de donde aceptable para muchos, sino para todos. ¿Es muy distinto el ideal de la
comunidad científica?
Ambos ideales, en la visión de ellos que aquí se defiende, tienen en común la relevancia de la
comunicación y un postulado de igualdad, que por cierto dan lugar a prácticas diferentes en uno y
otro caso. Todos sabían en Atenas que la influencia política de Pericles no era igual a la de otro
ciudadano cualquiera pero, a la hora de definir una cuestión, sus puntos de vista prevalecían si era
capaz de comunicarlos convincentemente a un número suficiente de personas interesadas en el punto,
todas las cuales tenían igual incidencia en la votación definitoria. Ningún simpatizante de la Real
Sociedad ignoraba que la influencia de Newton no era igual a la de otro cualquier aficionado a la
ciencia pero, a la hora de establecer un resultado nuevo, su propuesta prevalecía si era capaz de
comunicarla convincentemente a otros cuya capacidad básica para llegar a entenderla, si estaban
dispuestos a dedicar a ello el tiempo suficiente, se asumía en principio igual.
Como apunte al pasar, cabe señalar que la reflexión epistemológica “post positivista” tiende a
caracterizar al conocimiento científico, más que por su objetividad, por su intersubjetividad, vale
decir, por su capacidad de ser comunicado convincentemente entre seres que, más allá de todas sus
diferencias naturales y culturales, comparten el atributo básico de la razón humana. Allí radica
también el cimiento de la pretensión “universalista” de la democracia que, sin ignorar especificidades
y valorando pluralidades, es una fuente de inspiración para la práctica en comunidades diferentes y en
distintos ámbitos de la vida colectiva.
La vinculación entre razón humana, ciencia y democracia impone destacar que la
sobrevaloración de esa razón constituye un gran obstáculo tanto para la democratización como para la
investigación. Nadie expresó esa tendencia permanente de la historia con la brillantez de Platón, que
– en textos literariamente maravillosos y duraderamente sugerentes – presentó lo que cabe llamar la
razón orgullosa, todopoderosa y única fuente de conocimientos, reservada a unos pocos, los que
pueden llegar a ser sabios y, por eso mismo, deben ser los dirigentes o “guardianes” de la ciudad.
Esa concepción liquida a la democracia y esteriliza a la ciencia. Pero no constituye un asunto
del pasado. En sociedades de base científica, si en vez de los ideales similares de la investigación y la
democratización, los que cobran fuerza son sus reales contraposiciones, se ahondarán las diferencias
entre las minorías que “saben” o controlan a los que saben y las mayorías, lo que irá en desmedro
probablemente de la ciencia y seguramente de la democracia.
Tales riesgos impulsan a bucear en ciertas tendencias profundas de la evolución social,
buscando sustentos para alternativas diferentes.

1.3. Ciencia y poder

En términos históricos, es relativamente reciente la conversión del conocimiento científico y
tecnológico en palanca fundamental del crecimiento económico. Ese proceso ha tenido lugar en

119
paralelo con el avance acelerado de la especialización y la división del trabajo. A esta última atribuyó
Adam Smith el papel central en “la riqueza de las naciones”, en su célebre obra sobre el tema,
publicada en 1776, el año inicial del ciclo de revoluciones políticas que abriría el camino a la
democracia política moderna.
Por entonces ya estaba tomando cuerpo la Revolución Industrial. La parcelación de las tareas
productivas y la concentración de quienes la realizan en un mismo ámbito, características de la
organización manufacturera del trabajo, abrió camino a la introducción de máquinas alimentadas por
una fuente común de energía. El tránsito de sociedades de base agraria a sociedades de base industrial
fue desencadenado por el salto revolucionario en materia de uso de la energía que supuso la
introducción de la máquina de vapor. Las chimeneas llegaron a ser el símbolo de la institución
característica de la sociedad emergente, la fábrica, y ésta se constituyó en un puente extraordinario
para conectar invención e innovación. La vinculación entre, por un lado, la generación de nuevos
conocimientos o procedimientos y, por otro lado, la transformación de las prácticas productivas
avanzó en una alimentación recíproca con la expansión de la industria moderna.
Cuando esa simbiosis estaba todavía en ciernes, Marx y Engels anunciaron en el Manifiesto
Comunista de 1848 que la ciencia devenía fuerza productiva directa. Ese texto brillante fue
afiebradamente escrito para estar pronto a tiempo para la revolución que los autores anticipaban, y
que efectivamente tuvo lugar ese año, dando lugar a una brevísima “primavera de los pueblos” que,
sin embargo, dejaría duraderas consecuencias para la construcción de la democracia, particularmente
en lo que se refiere a la reivindicación del sufragio universal.
Era prematura la previsión marxista acerca del papel de la ciencia, pero hacia 1900 ya
contaba con sólidos sustentos en la realidad, emergiendo de las dinámicas entretejidas de la
generación de conocimientos y las transformaciones institucionales. Entre estas últimas, dos tuvieron
particular incidencia en ese proceso. Una fue la que se ha dado en llamar la Revolución Académica,
definida por la incorporación a la universidad de la misión de investigar, como tarea adicional y
conectada a la misión definitoria de enseñar. Semejante transformación revolucionó efectivamente lo
que era en gran medida una decadente corporación medieval, convirtiéndola en la más gravitante
forja de, a la vez, nuevos investigadores y nuevas investigaciones. La otra transformación que
corresponde destacar en este contexto es el surgimiento del laboratorio empresarial de Investigación y
Desarrollo (I+D), que al decir de Jorge Sabato marcó el pasaje de la producción artesanal de
tecnología a su producción fabril. Ambas transformaciones de carácter institucional impulsaron la
llamada Segunda Revolución Industrial de las décadas finales del siglo XIX, cuya principal
característica ha sido bautizada como el matrimonio de la ciencia y la tecnología o, en la formulación
menos usual pero quizás más elocuente de David Noble, el matrimonio de la ciencia y las artes útiles.
Ese fue un factor esencial de la impresionante expansión del empleo y la producción industrial que el
siglo XX habría de conocer.
La industrialización no ha dejado de expandirse y, en esta primera década del siglo XXI, su
aceleración en China e India trastoca el panorama económico internacional. Pero varias décadas
antes, en los países de más temprana industrialización, diversos indicios, como la disminución del
proletariado industrial en el conjunto de la población asalariada, anunciaban ciertas alteraciones de
tendencias. En 1973, Daniel Bell publicó “La sociedad post-industrial”, obra sólida y controvertible
presentada como un ensayo de prospectiva que, de hecho, anuncia el tránsito a una sociedad de base
científica. En su visión, la fábrica iría perdiendo la centralidad que tuvo en las sociedades de base
industrial y la universidad se convertiría en una institución central. Esa evolución surgía como
consecuencia natural del creciente influjo de la ciencia y la tecnología, así como del paralelo proceso
de expansión de la educación superior.
En los años siguientes cobró gran vigor la democratización política. Ya era tiempo de volver
a interrogarse acerca de las relaciones entre ciencia y democracia. En el histórico año de 1989 uno de
los más influyentes cientistas políticos de la segunda mitad del siglo XX, Robert Dahl, al reflexionar
sobre la democracia en los tiempos por venir, hizo particular hincapié en los riesgos que pueden
generar los expertos: cuando el conocimiento se expande vertiginosamente y parece desbordar las
posibilidades de comprensión de la mayoría de la gente, quienes se especializan en alguna temática
determinada pueden llegar a arrogarse la potestad de decidir en la materia, haciendo realidad el papel
antidemocrático asignado a los “guardianes” en la concepción de Platón.

120
 El mundo siguió girando. Entre 1996 y 1999, en su “Suma” sobre la Era de la Información,
Manuel Castells describió con gran enjundia una nueva Revolución Tecnológica, de envergadura no
menor a la de aquella “Revolución de la Energía” que abrió el camino a las sociedades de base
industrial. Intentando evitar la confusión entre información y conocimiento, cabe decir que la
Revolución de las Tecnologías de la Información, como proceso social múltiple, terminó de abrir la
vía de acceso a la llamada sociedad del conocimiento o, mejor quizás, a la sociedad de base científica,
anticipada por Marx.
Dicha revolución ha multiplicado las capacidades para generar, manejar y transmitir
información, en particular alimentando con ella “mecanismos” e instrumentos, a la vez que ha
disminuido drásticamente los tiempos que tales tareas insumen. Consiguientemente, ha tenido lugar
un verdadero salto cualitativo en las posibilidades de generar y usar conocimientos. Jugando un poco
con la idea del matrimonio entre ciencia y tecnología (C&T), cabe sugerir que ésa fue durante cierto
tiempo una pareja de tipo tradicional, con roles bastante diferenciados y estables, de modo que era por
lo general la ciencia ya “bien establecida” la que se usaba para modificar la tecnología, así que era
por la vía de ésta sobre todo que aquélla incidía en la producción de bienes y servicios; al presente,
C&T ha devenido una “pareja moderna”, con roles menos separados, de modo que una investigación
científica – orientada a contestar algún “¿por qué?” – suele encontrarse con una rápida respuesta a
algún “¿cómo hacer?” y así pasar a desenvolverse en el campo de la tecnología; la recíproca no es
menos frecuente. Así, es cada vez más la ciencia en proceso de construcción la que tiene impactos
directos en la producción, como lo ilustran notablemente las ciencias de la vida. Sin dejar de ser
“investigación fundamental”, la ciencia es ya una gran “fuerza productiva directa”.
Como elocuentemente lo describe Castells, la Revolución de las Tecnologías de la
Información se ha entretejido con una impresionante reestructura del capitalismo. Dicho autor,
Touraine y otros recurren a una clave interpretativa que es un eje principal del libro citado de Daniel
Bell; a saber: Marx subrayó agudamente las conexiones entre el nivel de las fuerzas productivas y el
carácter de las relaciones de producción, pero supuso que dichas conexiones son tales que a un cierto
nivel de las primeras corresponde necesariamente una única configuración de las segundas, necesidad
que la historia no ha confirmado. Así, durante el siglo XX contemplamos al menos dos tipos de
sociedades cuya base la constituían las fuerzas productivas de la industria, pero con diferentes
relaciones de producción, capitalistas unas y propias del “socialismo de estado” las otras. En esta
perspectiva, lo que emerge en el Norte es una sociedad capitalista de base científica, o sociedad
capitalista del conocimiento. No es de extrañar pues que la privatización del conocimiento – que se
extiende rápidamente de la tecnología a la ciencia – sea una tendencia mayor en una sociedad
capitalista cuya fuerza productiva fundamental tiende a ser el conocimiento científico y tecnológico.
Como quiera que sea, parece indiscutible que el creciente papel del conocimiento está
modelando una nueva estructura del poder, tanto a escala geopolítica global como a la escala social
de cada país o región. Las relaciones de dominación – de unas naciones sobre otras, de algunos
grupos sociales sobre los demás – tienen cada vez más que ver con el acceso al conocimiento y al
control sobre su generación y uso. Para quienes el subdesarrollo persistente de nuestros países y las
fisuras sociales nos desvelan, ésta es una cuestión mayor.

1.4. La ciencia desde la ética

La democratización de la ciencia, para que “favorezca a los más en lugar de a los menos”,
supone un compromiso ético que debe orientar tareas múltiples en por lo menos cuatro dimensiones:
(i) filosófica, (ii) colectiva y relacional, (iii) republicana, y (iv) comunitaria.
(i) En la dimensión filosófica, hay que cultivar una razón modesta, la que se pone en juego en las
prácticas de la investigación y permite obtener verdades significativas, pero frecuentemente
provisionales y siempre parciales. Esta postura se ubica en las antípodas de la pretensión
soberbia – que se remonta a Platón - según la cual la ciencia puede conocerlo todo, lo que
implica que algunos científicos tienen la última palabra en los debates sociales;
(ii) La dimensión colectiva y relacional parte de reconocer que el conocimiento ha llegado a
tener la enorme gravitación que conocemos a través de un proceso de especialización,
comparable a la división del trabajo destacada por Adam Smith. Ese proceso se ha acelerado
tanto que, en realidad, el conocimiento no puede sino ser patrimonio de colectivos,

121
 posibilidad que sólo puede devenir realidad a partir de la riqueza de la comunicación y las
relaciones de cooperación entre mucha gente;
(iii) La noción de “cosa pública” implica que la república existe en la medida en que las grandes
cuestiones que a todos afectan son objeto de debates y decisiones de carácter público. Dado el
peso de la ciencia y la tecnología en lo que hace a la producción y a la destrucción, a los
riesgos y a las oportunidades, la agenda ciudadana debe incluir ciertas cuestiones
fundamentales para la orientación de la investigación, los problemas que recibirán mayor
atención, el tipo de soluciones que han de procurarse. Esta es la dimensión republicana de la
democratización de la ciencia;
(iv) La notoriamente creciente vinculación de C&T con la desigualdad y con la apropiación
privada del conocimiento impone reivindicar la vocación “comunal” de la investigación, que
por cierto constituía el primer rasgo de la ética científica en la clásica formulación de Merton.
La dimensión comunitaria de la democratización de la ciencia la ilustran ejemplos como los
siguientes, que consideramos claves en la lucha contra el subdesarrollo: impulsar un Nuevo
Desarrollo sustentado en la incorporación de conocimientos y calificaciones de alto nivel a
todas las actividades productivas de bienes y servicios; vincular estrechamente a las políticas
de investigación e innovación con las políticas sociales; promover la generalización de la
enseñanza avanzada.

1.5. Resumen
La democratización es una lucha permanente que se da en condiciones cambiantes.
Las sociedades de base agraria surgieron de la “revolución de la agricultura” que se iniciara
hace unos diez mil años; constituyó lo que Douglass North ha caracterizado como “la primera
revolución económica”. En tales sociedades, los conflictos en torno al uso de la tierra tuvieron un
papel mayor. En ciertos casos, las luchas sociales consiguientes llegaron a plantearse como
enfrentamientos propiamente políticos, durante los cuales tuvo lugar la “invención” de la democracia.
En las sociedades de base industrial, los conflictos por las condiciones de trabajo, planteados
a nivel de la fábrica, alimentaron la irrupción de los movimientos de masas en la política. Se inició así
lo que José Luis Romero denominó “el ciclo del 48”, aludiendo a su origen en las revoluciones
europeas de 1848. Esos movimientos desbordaron el carácter elitista inicial de la democracia
representativa, ampliándola mediante la expansión de los derechos civiles y políticos, que incluyó la
conflictiva conquista del sufragio universal; los movimientos de masas han sido también
protagonistas de la profundización de la democracia a través de la afirmación de los derechos
económicos, sociales y culturales.
En las sociedades de base científica, la lucha permanente por defender y ampliar la
democracia ha de incorporar cuestiones claves como la generalización del acceso a la enseñanza
avanzada y, en general, la democratización de la ciencia en el sentido que hemos intentado explicitar
en estas páginas.
Las luchas democráticas del presente deben poner las mejores tradiciones del pasado al
servicio de la construcción del futuro. Una de esas grandes tradiciones la constituye el Movimiento de
la Reforma Universitaria, rasgo originalísimo de la historia latinoamericana, inspirado por el
propósito de democratizar la universidad para ponerla al servicio de la democratización de la
sociedad. Por eso denominamos Segunda Reforma Universitaria al proyecto de transformar la
universidad para que colabore cada vez más a la democratización del conocimiento.

2. La noción de Segunda Reforma Universitaria 54

La Reforma de Córdoba, iniciada a comienzos del siglo XX, se propuso transformar a la

universidad latinoamericana para convertirla en una institución al servicio de la democratización
integral de la región, enfrentando tanto la subordinación externa como la desigualdad social interna.
Reivindicó la democratización de las propias casas de estudio, fundamentalmente a través de la

54
Lo que sigue está tomado de “Notas para la actualización de la Ley Orgánica de la universidad de la
República”, Documento del Rectorado de la Universidad de la República, Montevideo, marzo 2008. La Ley
Orgánica que se menciona es la que rige a dicha universidad desde 1958 y que hoy se propone revisar.

122
participación estudiantil en el gobierno de las mismas. Cuestionó a la vez al autoritarismo entonces
prevaleciente y al tipo de enseñanza que le es afín. Afirmó que la tarea educativa es ante todo una
relación espiritual entre estudiantes y docentes. Dice el Manifiesto de Córdoba de 1918: “La
autoridad, en un hogar de estudiantes, no se ejerce mandando, sino sugiriendo y amando: enseñando.
Si no existe una vinculación espiritual entre el que enseña y el que aprende, toda enseñanza es hostil y
por consiguiente infecunda. Toda la educación es una larga obra de amor a los que aprenden.” Los
adversarios del cogobierno lo eran también de la enseñanza activa. En 1928 Carlos Quijano los
caracterizó así: “Los que se oponen a que el estudiante intervenga de una u otra manera en el
gobierno universitario, hacen de él un ente „pasivo‟, cuya única misión es recibir la enseñanza, sin
derecho de crítica, de libre examen. Se va así a la Universidad dogmática. El profesor habla y el
alumno escucha y conviene. No hay duda de que esta Universidad es la Universidad ideal desde el
punto de vista del „orden‟. Pero nadie dejará de reconocer que aplicando el mismo criterio, los
cementerios resultan maravillosos.”
La Reforma procuró poner el conocimiento y el accionar universitario al servicio de la mejora
de las condiciones de vida de los sectores postergados, particularmente a través de la definición de la
extensión como tercera función, a cultivar conjuntamente con las funciones de enseñanza e
investigación. En esa perspectiva, cuestionó con dureza la desatención a la investigación que
prevalecía asimismo en las universidades de la época. Afirma también el Manifiesto de 1918: “Las
universidades han llegado a ser así fiel reflejo de estas sociedades decadentes, que se empeñan en
ofrecer el triste espectáculo de una inmovilidad senil. Por eso es que la ciencia frente a estas casas
mudas y cerradas, pasa silenciosa o entra mutilada y grotesca al servicio burocrático.” Con sus luces y
sombras, el Movimiento Latinoamericano de la Reforma Universitaria, que se desplegó a lo largo de
varias décadas del siglo XX, fue el intento más vigoroso, en ocho siglos de historia universitaria
mundial, de modificar la distribución del poder dentro de la institución para poner el conocimiento al
servicio del progreso colectivo y de la justicia social.
En el siglo XXI el conocimiento es más poder que nunca: vale decir, se ha convertido en un
factor mucho más gravitante todavía que antes en las dinámicas sociales, en los riesgos colectivos, en
las relaciones de subordinación de unos grupos y países a otros, en las oportunidades para mejorar la
calidad de vida de la gente. La distribución del poder depende cada vez más de quienes acceden al
conocimiento y de quienes controlan su creación, transmisión y utilización. Poner al conocimiento al
servicio de la disminución de la desigualdad y de la mejora de las condiciones de vida de las
mayorías, en sus diversas facetas, significa impulsar la democratización del conocimiento. Una de las
herramientas para colaborar a ello es una transformación integral de las universidades que recoja, en
las condiciones sociales y culturales de nuestra época, la herencia de la Reforma de Córdoba, por lo
cual la pensamos como una Segunda Reforma Universitaria.
Las ideas orientadoras de la Segunda Reforma pueden caracterizarse a partir de tres
dimensiones definitorias:
(i) Revitalización del ideal latinoamericano de universidad comprometida con la sociedad,
abierta, gratuita, cogobernada, democrática en lo interno y orientada a colaborar con la
democratización de la sociedad en su conjunto. Este ideal inspiró a la Ley Orgánica de 1958,
y por ello la nueva propuesta se presenta como su actualización. La faceta participativa de
este ideal tuvo su formulación clásica ya en 1908 cuando, a propuesta de la delegación
uruguaya, el Primer Congreso Latinoamericano de Estudiantes levantó la reivindicación de la
participación directa del estudiantado en el gobierno de las universidades. Durante las últimas
décadas, ese ideal latinoamericano se ha visto severamente erosionado por la realidad
universitaria del continente; su vigencia no será preservada mediante una estrategia
puramente defensiva sino a través de su capacidad de inspirar un programa de cambios a la
altura de los desafíos de nuestro tiempo. La Universidad de la República tiene la obligación y
la posibilidad de hacer una real contribución en esa dirección pues, sin ocultar las múltiples
carencias que padece nuestra institución, afirmamos con convicción que es una de las
universidades donde más vivos están los valores de la Reforma de Córdoba;
(ii) Generalización de la enseñanza avanzada, de calidad y conectada a lo largo de la vida entera
con el trabajo creativo, entendida como columna vertebral de la educación popular, de raíz
vareliana, para el siglo XXI. Semejante meta le impone a la Universidad la obligación de
enseñar de maneras muy variadas, para ayudar a aprender a personas de distintas edades,

123
 antecedentes, experiencias e inserciones laborales. Cuando en 1968 los estudiantes de
diversas latitudes hicieron suyos los postulados del Movimiento de Córdoba, a menudo sin
conocerlos, la Carta de la Sorbona afirmó: “Todo el mundo estudiará si todo el mundo
produce, consume, trabaja y estudia al mismo tiempo.” Entre las diversas facetas de la
democratización del conocimiento, una de las más gravitantes es la generalización de la
enseñanza avanzada y permanente. Plantearse esta meta le da hoy todavía más importancia
que ayer a la práctica conjunta de la enseñanza, la investigación y la extensión, que
constituye uno de los pilares del ideal latinoamericano de universidad. Para formar
estudiantes autónomos, capaces de aprender a alto nivel y de seguirlo haciendo siempre, la
enseñanza debe asignar espacio creciente a la resolución de problemas, vale decir, a las
prácticas conectadas con la investigación. Para que todos puedan seguir aprendiendo siempre,
en las aulas y fuera de ellas, trabajando y resolviendo problemas, la enseñanza debe apelar
cada vez más al valor formativo de la extensión, en tanto colaboración de variados actores
que conjugan distintos saberes en diversos espacios, haciendo un uso socialmente valioso del
conocimiento, y por ende contribuyendo a democratizarlo;
(iii) Construcción de una Universidad para el Desarrollo, entendido desde la mejor tradición
latinoamericana en sentido integral, como desarrollo humano sustentable. Se apunta a la
construcción de un país productivo con justicia social y preservación ambiental. La cuestión
es expandir las libertades y las capacidades individuales y colectivas para mejorar la calidad
de vida de las generaciones actuales y futuras. Hoy se ve al desarrollo así entendido como
fruto ante todo de la cooperación entre colectivos diversos, a lo que por cierto apunta desde
siempre la extensión universitaria. Cabe decir que la idea de Universidad para el Desarrollo
está en germen en el artículo 2 de la Ley Orgánica cuando, entre los fines de la Universidad
de la República, incluye el de “contribuir al estudio de los problemas de interés general y
propender a su comprensión pública.” Por supuesto, se trata de colaborar asimismo a la
resolución de semejantes problemas. Ante la nueva centralidad del conocimiento, esa
finalidad de la Universidad deviene potencialmente aún más valiosa. Ella realza también el
papel de la conjugación de investigación y extensión, que pone de manifiesto problemas de
importancia social y canaliza esfuerzos hacia su resolución, contribuyendo así a la generación
de conocimiento relevante, que es una manera de democratizar el conocimiento. Todo esto es
de particular importancia para la Universidad de la República, institución pública que ha
venido fortaleciendo su colaboración con el conjunto del Estado y debe hacerlo cada vez más
para servir a toda la población.
En suma, la Segunda Reforma Universitaria apunta a forjar una verdadera Universidad para el
Desarrollo en tanto institución que, orientada por el ideal latinoamericano de universidad y
activamente comprometida con la generalización de la enseñanza avanzada, colabora cada vez más
activamente con una pluralidad de protagonistas colectivos para generar conocimientos, transmitirlos
y ponerlos al servicio de la sociedad y fundamentalmente de sus sectores más postergados.

3. Ciertas cuestiones fundamentales a encarar en el proceso reformador

El numeral anterior transcribe un fragmento de un documento que llama la atención sobre

varios problemas a afrontar, en el curso de la Segunda Reforma Universitaria, pues constituyen
obstáculos mayores para el avance cuantitativo y cualitativo de la educación nacional así como, más
en general, para el desarrollo integral del país. A ello se refiere dicho texto en los siguientes términos.
Entre varias cuestiones del tipo indicado figuran las que se anotan a continuación:
(i) El acceso altamente insuficiente a la formación avanzada de calidad y a la creación cultural,
así como las asimetrías sociales y geográficas que lo signan. En Uruguay poco más de un
tercio de los jóvenes completan la enseñanza media; los que lo hacen en el Interior tienen
grandes dificultades para proseguir sus estudios. No mucho más del 10% de cada generación
puede obtener una formación de nivel terciario, cosa que logra en promedio más del 50% en
los países ricos. Entre nosotros poquísimas personas tienen ocasión de seguir aprendiendo a
nivel avanzado durante toda la vida. La desigualdad en el acceso a la educación superior
afianza la desigualdad social en general y contribuye a perpetuar el subdesarrollo nacional;

124
(ii) Las capacidades comparativamente débiles de nuestro país para generar conocimientos y
sobre todo para usarlos en pro del desarrollo nacional. En la tarea de revertir esta situación
le cabe una gran responsabilidad a la Universidad de la República, que es la principal
generadora de conocimientos del Uruguay y la institución con mayores conexiones del
Sistema Nacional de Innovación. En esta perspectiva, corresponde reiterar que la conjunción
de enseñanza avanzada, investigación y extensión es una clave insoslayable del desarrollo
integral en nuestra época y, en especial, de la construcción de un país productivo;
(iii) La imperiosa necesidad de ampliar la participación ciudadana en la orientación de la
enseñanza, la investigación y el uso de los conocimientos. Esta es condición imprescindible
para construir un país con justicia social. En el mundo de hoy, la escasa incidencia de las
mayorías en esos temas se refleja en que una abrumadora proporción de los nuevos
conocimientos se aplica en beneficio de minorías. Como lo han destacado por ejemplo los
estudios del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en el conjunto de la
investigación mundial, la atención a los problemas de los pobres es marginal. Ello ahonda la
desigualdad y perjudica la inclusión social. La democratización de la sociedad resulta
jaqueada por la falta de democratización del conocimiento;
(iv) Un organismo moderno no puede tener un marco normativo rígido y difícil de adaptar a
circunstancias cambiantes. La rigidez institucional conspira contra el adecuado cumplimiento
de los propósitos de cualquier organización, sobre todo en una época de transformaciones
aceleradas. En especial, la autonomía de la Universidad en el siglo XXI debe incluir la
capacidad de ajustar fluidamente sus estructuras reglamentarias, para poder resolver en cada
etapa de la mejor manera posible la tensión entre fines permanentes y contextos cambiantes.
La actualización de la Ley Orgánica tiene un papel fundamental a jugar en la consagración
legal de esta dimensión ineludible en una concepción moderna de la autonomía universitaria.
Por supuesto, la flexibilidad adaptativa debe tener como marco la reafirmación legal de los
fines fundamentales de la Universidad y de los rasgos definitorios de su cogobierno
participativo;
(v) La Universidad no puede reducirse a ser una “fábrica de profesionales”, de horizontes
estrechos y limitadas especializaciones. Su deber es ofrecer, en colaboración con otras
instituciones y actores colectivos, una educación integral. Tiene que ofrecer una formación
que permita a sus graduados seguir aprendiendo siempre, ejercer activamente la ciudadanía,
desempeñarse creativamente en el mundo del trabajo, acceder a la diversidad cultural,
contribuir a la mejora de la calidad de vida, individual y colectiva;
(vi) Nuestra Universidad tiene que funcionar de manera cada vez más democrática,
genuinamente participativa, transparente, eficiente y socialmente responsable. El cogobierno
debe ser ampliado y vivificado, pues constituye un derecho, una fuente de posibles
innovaciones y una escuela potencial de ciudadanía. La sociedad tiene que estar mejor
conectada con la Universidad y diversos actores colectivos han de poder contribuir a la
orientación de las labores universitarias. Los procesos de decisión y ejecución de una
institución muy grande y compleja han de ajustarse en función de las posibilidades y las
urgencias de nuestro tiempo. Aunque entre gobierno y administración no existe una frontera
nítida, si esas actividades se confunden, se genera lo que habitualmente se llama
“burocracia”, en desmedro tanto de la administración eficiente como del gobierno
participativo;
(vii) Las estructuras académicas, políticas y gestionarias de la Universidad de la República no
favorecen la mejor resolución de problemas como los indicados, e incluso la dificultan.
Ejemplos de ello son la segmentación de la institución en compartimentos escasamente
vinculados, el funcionamiento dificultoso de órganos fundamentales para el tipo de gobierno
participativo que inspiró la Ley Orgánica, y la lentitud de los procedimientos administrativos.
Ello desalienta en particular a los jóvenes y contribuye a elevar la edad promedial de quienes
participan en la conducción de la institución, dificultando una renovación generacional en las
instancias decisorias que constituye una verdadera urgencia nacional. En medida
significativa, las estructuras refuerzan la tendencia profunda a ver a la Universidad sólo como
un ámbito al que se va a buscar un salario, un diploma o algún otro tipo de reconocimiento
individual. Los cambios estructurales y reglamentarios no son panaceas, pero pueden

125
 conformar un ambiente más propicio para los muchos que sienten a la universidad como una
comunidad de gente que trabaja y aprende junta, donde la calidad de vida material y espiritual
depende grandemente de los esfuerzos y las iniciativas individuales y colectivas.

4. Sobre la evolución del cogobierno 55

Los dos aportes mayores de la Ley Orgánica de 1958 son la consagración legal, en su artículo
2, del compromiso social de la Universidad y la instauración de un régimen de cogobierno, con
participación directa del estudiantado. Ahora bien, ese régimen fue pensado concretamente hace
mucho tiempo. La actualización de la Ley Orgánica debe contribuir a revitalizar su vigencia. Para ello
es preciso revisar la forma en que fue instrumentado y los fundamentos que la orientaron. Lo haremos
aquí, muy sumariamente, a partir de un documento fundamental en la elaboración doctrinaria de la
Reforma en el Uruguay, el Estatuto Universitario de 1935.
En plena dictadura de Terra, el proyecto de Estatuto Universitario proclama un ideal que, en
las antípodas de la autarquía, reivindica una autonomía al servicio de la sociedad. “Las Universidades
actuales no son, ni podrían ser, como se pretendía en la Edad Media, y lo eran en cierto modo,
instituciones cerradas, herméticamente aisladas del mundo exterior.” (p. XXXI). Por el contrario, la
Universidad “que anhela gobernarse con la más amplia autonomía” debe probar que utiliza “esa
libertad de acción técnica en beneficio de la enseñanza y de la sociedad”, garantizando que “al
amparo de normas estatutarias autonómicas” no podrán expandirse “la indolencia ni la ineptitud.” (p.
LXXVII). En esta perspectiva, se reivindica que en la conducción de la Universidad haya una
representación de la sociedad que no se limite a sus actores internos tradicionales. Junto a quienes
enseñan y a los estudiantes “se hace precisa la ingerencia en la Universidad de una tercera fuerza que
represente la opinión pública” (p. XIX), tarea que se asigna a los egresados. Consiguientemente, el
artículo 5 del Estatuto propuesto en 1935 dice: “La población universitaria está integrada por tres
órdenes: profesores, estudiantes y egresados.” En el artículo 9 se afirma que la participación de cada
uno de ellos en el gobierno de la Universidad “es un derecho y un deber”.
Distingamos el ideal esbozado de la manera propuesta para concretarlo, a fin de corregir y
actualizar esta última. La noción orientadora podría ser descrita como “autonomía conectada”,
distinta tanto del enclaustramiento de inspiración medieval como de la sumisión a cualquier poder
externo, tan frecuente en la experiencia universitaria mundial de ayer y de hoy. De acuerdo al ideal
latinoamericano, se apunta a combinar la autogestión de los actores internos de la universidad con una
estrecha colaboración con actores externos, que incluye incluso una representación del conjunto de la
sociedad en los organismos universitarios. En tal entendido, cabe formular las siguientes tres
observaciones:
(i) Cuando la educación debe extenderse a lo largo de la vida entera, ya no puede haber, en
sentido estricto, “egreso” de la Universidad. Quienes culminan una carrera deben seguir
estrechamente vinculados al mundo universitario, combinando permanentemente ejercicio
profesional y estudios. Los egresados tienden a ser cada vez más un actor interno de la
Universidad, de particular importancia para todo lo que se refiere a la ampliación de la
enseñanza más allá de las aulas. La actualización de la Ley Orgánica debe encarar el tema
con una interpretación moderna según la cual el orden de “egresados” está integrado por los
graduados y los estudiantes de postgrado. Ello implica reconocer la “ciudadanía
universitaria” de los estudiantes de postgrado, hoy excluidos del “demos”, y ratificar que son
estudiantes de grado los que integran el orden estudiantil.
(ii) En este texto denominamos docentes y funcionarios a quienes en la Universidad se suele
designar, respectivamente, como funcionarios docentes y no docentes. Esta última expresión,
como se ha observado a menudo, es desafortunada, porque un colectivo no debe ser definido
por lo que no es. Por otra parte, las universidades y las instituciones académicas en general
tienen en el mundo contemporáneo una gravitación creciente que incluye el requisito de que
sus funcionarios “no docentes” sean, cada vez más, funcionarios técnicos altamente
capacitados en muy diversas facetas de la gestión. Su involucramiento en actividades de
gobierno de tales instituciones es pues potencialmente cada vez más importante. Cabe en

55
En este numeral se transcribe la sección (I.4) del documento mencionado en la nota precedente.

126
 suma afirmar que: La “población universitaria” está integrada por estudiantes, docentes,
graduados y funcionarios, todos los cuales tienen el derecho y el deber de participar en el
gobierno de la Universidad. La nueva LO tiene que abrir cauce – atendiendo al marco
constitucional que más abajo se evoca – al proceso de incorporación de los funcionarios al
cogobierno.
(iii) El afianzamiento y la profundización de los vínculos entre universidad y sociedad ha de
incluir la exploración de vías para que actores externos a la institución tengan representación
significativa en instancias relevantes de la vida universitaria. Esta es una cuestión
complicada, que exigirá “inventar” y ensayar. La aspiración a la “representación de la
sociedad civil” es altamente compartible pero, en muy variados ámbitos, intrínsecamente
difícil de implementar. Es posible que la inserción externa de la Universidad de la República,
colaborando orgánicamente con otros actores en tareas que a todos interesan, ayude
considerablemente a que ciertas opiniones muy sentidas en la sociedad tengan genuina
influencia en la universidad. En cualquier caso, contraproducente sería pretender cristalizar
una fórmula cualquiera en el texto legal. La Ley Orgánica actualizada debiera: (a) explicitar
el propósito de que la sociedad en su conjunto colabore orgánicamente a la orientación del
accionar universitario; (b) posibilitar una gama de iniciativas que apunten en esa dirección.

5. Sobre la transformación de la estructura académica

El documento que venimos citando se refiere en los siguientes términos a la transformación

de la estructura académica.
(1) La estructura actual de la Universidad de la República, en lo que se refiere a los principales
Servicios que la integran, refleja todavía el predominio de la visión de la Universidad como
agrupamiento de facultades. Esa visión inspiró la (por cierto muy polémica) elaboración de la
Ley Orgánica de 1908 y, como lo destacaba el Rector Maggiolo en 1968, sigue vigente en la
actual Ley Orgánica […]. Inspira estas notas la convicción de que, si bien las facultades son
componentes fundamentales e insustituibles de la Universidad, ésta tiene que ser algo muy
distinto de un agrupamiento de facultades. La transformación de la estructura académica es
necesaria para: (i) tener en cuenta las dinámicas contemporáneas de la generación,
transmisión y utilización del conocimiento, que conectan cada vez más a las diversas
disciplinas; (ii) potenciar la capacidad de la Universidad de la República para cumplir de
manera unificada con sus fines definitorios; (iii) combinar las identidades colectivas que se
forjan en cada uno de los distintos ámbitos universitarios con el sentido de pertenencia a una
misma institución;
(2) En especial, la modernización académica debiera incluir una concepción diversificada de lo
que puede ser un Servicio Académico (Facultades, Centros Regionales, Espacios de
naturaleza interdisciplinaria, etc.). Esta tendría que ser también una categoría que se adquiere
cuando se alcanza un nivel determinado en el desarrollo de la enseñanza, la investigación y la
extensión, antes de lo cual podría tratarse de un Servicio Experimental. La estructuración de
la carrera docente ha de facilitar esta transición de Servicio Experimental a Servicio
Académico, la cual debe incluir el llegar a contar con un número adecuado de docentes de
alto grado;
(3) Cada Servicio Académico debe tener tanto una sólida estructura de cogobierno propia como
una adecuada inserción en la conducción colectiva de la institución. En particular, convendría
avanzar hacia una integración del Consejo Directivo Central de la Universidad donde,
además de los órdenes, tengan representación todos los Servicios Académicos, sea a través
del representante de un cierto conjunto de tales Servicios, sea individualmente, pero en todos
los casos con voz y voto;
(4) Una faceta fundamental de la transformación estructural la constituye el fomento a la
cooperación interdisciplinaria “horizontal”. Ello apunta, por un lado, a crear instancias
específicas de esa naturaleza, tanto de carácter estable como transitorio (programas o
proyectos). Por otro lado, es preciso priorizar la colaboración entre distintos Servicios
Académicos para el desempeño de las tres funciones universitarias. En especial, corresponde
promover esa colaboración en lo que se refiere a carreras compartidas, total o parcialmente.

127
 Más en general, el fomento de la enseñanza por problemas y de sus conexiones con la
investigación y la extensión tiende a promover la cooperación “horizontal”. Es fundamental,
en esta perspectiva, plantear la meta de que todo estudiante universitario tome cursos en más
de un Servicio Académico. La Ley Orgánica actualizada debe viabilizar fluidamente, desde el
punto de vista normativo, tales propósitos, que apuntan a reforzar la identidad institucional y
el sentido de pertenencia a la Universidad como tal.
En su recapitulación final, el mismo documento sintetiza como sigue los objetivos de la
transformación propuesta:
la generalización de la enseñanza avanzada, en particular a través de la contribución de la
Universidad de la República a la construcción de un Sistema Terciario de Enseñanza Pública;
la consolidación y ampliación del cogobierno, “hacia adentro y hacia afuera” de la
institución;
la consagración de una concepción moderna de la autonomía, que haga posible la
transformación permanente de la propia institución;
la afirmación de una Universidad integrada, democrática y activa, cuyos procesos de decisión
y ejecución combinan, de manera ágil y eficiente, la unidad de acción de la institución con la
participación amplia y la democracia “de base”;
la construcción de una estructura académica diversificada, interconectada y flexible,
constituida por Servicios Académicos de distinto tipo, con incidencia en la conducción de la
institución y “horizontalmente” vinculados, para el mejor cumplimiento de la “triple y única”
función de enseñanza, investigación y extensión;
la formación integral de los estudiantes, en tanto individuos cultos, ciudadanos activos y
personas autónomas que acceden de forma responsable al conocimiento;
el fortalecimiento de las capacidades de la Universidad de la República para cumplir con su
fin de contribuir al estudio, la comprensión pública y la solución de los problemas de interés
general.

6. Hacia la generalización de la enseñanza avanzada y permanente

La “Segunda Reforma” es concebida por la Universidad de la República (UR) en el marco de

una transformación del conjunto de la educación y al servicio de la misma. En tal perspectiva, su
Consejo Directivo Central (CDC) aprobó en general una “Contribución de la Universidad de la
República a la elaboración de una nueva Ley de Educación” que define una perspectiva general. Se
transcribe a continuación dicho documento, titulado “La nueva Reforma: hacia la generalización de la
enseñanza avanzada y permanente”.

“Los hombres, diferentes de los otros animales, que son sólo inacabados mas no históricos, se saben
inacabados. Tienen conciencia de su inconclusión.
Así se encuentra la raíz de la educación misma, como manifestación exclusivamente humana.
Vale decir, en la inconclusion de los hombres y en la conciencia que de ella tienen. De ahí que sea la
educación un quehacer permanente. Permanente en razón de la inconclusión de los hombres y del
devenir de la realidad.
De esta manera, la educación se rehace constantemente en la praxis.”

Paulo Freire, Pedagogía del oprimido (2002)

Resumen de un enfoque: LEY PARA LA REFORMA

La nueva Ley debe ofrecer un marco institucional adecuado para llevar adelante una profunda
Reforma de la Educación en su conjunto. Esta es imprescindible para mejorar de forma integral la
calidad de la enseñanza pública uruguaya y avanzar hacia la real consagración de la educación como
un derecho humano fundamental. Para diseñar la Ley, lo prioritario pues es definir los contenidos
fundamentales de la Reforma.
A su vez, la Reforma se define tanto por sus metas como por los procesos que, a partir de la
situación actual, permitirán avanzar hacia los objetivos planteados. Por consiguiente, el marco

128
normativo que la Ley de Educación defina ha de ofrecer la flexibilidad suficiente para que la
innovación devenga habitual y para que el sistema educativo tenga la capacidad de adaptación que
cambios sociales acelerados exigen. No se debiera pues apuntar a cristalizar un cierto marco
institucional, sino a construir una amplia convergencia en torno a una “ley programa”, que establezca
grandes metas nacionales en lo que hace a la educación y defina procedimientos flexibles para
avanzar hacia ellas.
De acuerdo al enfoque esbozado, en la primera parte de este texto se formulan ciertos
principios generales que se espera contribuyan a la caracterización de la Reforma de la Educación, y
en la segunda parte se proponen algunas líneas de avance. La recapitulación final sintetiza las ideas
presentadas.
Cuando no se establezca otra cosa, las citas provienen del documento “Hacia la
generalización y diversificación de la enseñanza terciaria pública”, aprobado en general por el
Consejo Directivo Central de la UR en su Jornada Extraordinaria del 31 de marzo de 2007.
La idea fuerza que vertebra el enfoque es la convicción de que, en este siglo, quienes no
dispongan de oportunidades para acceder a una educación de calidad, avanzada y permanente tendrán
alta probabilidad de ser oprimidos, y también socialmente marginados.

PRIMERA PARTE: CIERTOS PRINCIPIOS BASICOS

1. El contexto: la nueva gravitación social del conocimiento
El conocimiento ha sido siempre una fuente de poder social, tanto del poder de unos grupos
humanos sobre otros y sobre la Naturaleza como de las diferencias de poder al interior de un mismo
grupo. Ello es bien conocido. También es evidente que las dimensiones y las consecuencias del
fenómeno se han multiplicado, adquiriendo en las últimas décadas un carácter realmente explosivo.
La generación y utilización de nuevos conocimientos se han convertido en factores mayores de
desestabilización y transformación de las relaciones entre la gente, trastocando hábitos y costumbres,
suscitando tanto grandes oportunidades como amenazas, planteando dilemas hasta hace poco
inimaginables, incidiendo de manera cada vez más aguda en las condiciones de vida y en la
estratificación social. Asistimos así a la emergencia de una “sociedad del conocimiento”, que tiene
lugar por cierto de manera altamente asimétrica, sumando nuevas desigualdades a otras de viejo cuño.
En el siglo XXI los problemas de la Humanidad se entretejerán cada vez más con la cuestión
del conocimiento. Ella ya ha devenido decisiva en lo que tiene que ver con la producción y la
destrucción, con el poder y la calidad de vida. Países y grupos sociales con altas capacidades para
generar y utilizar conocimientos tendrán cierto margen para decidir su futuro; los otros deberán
aceptar y aún padecer las opciones ajenas. Pensar la educación de hoy y mañana debe hacerse pues en
la perspectiva de contribuir a la democratización del conocimiento.
Lo dicho apunta a la sistemática ampliación del acceso al conocimiento. Se trata de un
proceso con múltiples facetas, que incluyen entre otras el aprendizaje propiamente dicho, la
incidencia en las prioridades de la investigación y la innovación, el control social de sus efectos y la
apropiación colectiva de sus resultados. En todos los casos, para ser real y efectiva, la
democratización propuesta debe combinarse con la mejora de la calidad en lo que hace a la
generación, transmisión y utilización del conocimiento socialmente valioso.

2. La meta definitoria de la Reforma

“La transformación del conjunto de la educación uruguaya debe estar orientada por el
propósito de avanzar hacia la generalización de la enseñanza avanzada, de calidad y conectada con el
trabajo a lo largo de toda la vida activa.
Abrir a la mayoría de los jóvenes posibilidades de ese tipo tiene hoy tanta importancia para el
Uruguay como la tuvo ayer la Reforma Vareliana. Es clave tanto para el desarrollo integral del país
como para disminuir la desigualdad entre regiones y entre sectores sociales.”
“La educación de los jóvenes y de los adultos debe colaborar, en la perspectiva de la
enseñanza activa, a expandir las capacidades y libertades de todos para:
(i) aprender a seguir aprendiendo siempre;
(ii) ejercer la ciudadanía de manera constructiva y solidaria;
(iii) desempeñarse creativamente en el mundo del trabajo;
(iv) acceder, en una perspectiva plural, a formas diversas de la cultura;

129
(v) colaborar a la mejora de la calidad de vida individual y colectiva.”
En un mundo cada vez más interconectado, donde la expansión de los saberes condiciona
crecientemente la vida social, la generalización de la enseñanza avanzada debe contribuir a que los
habitantes del país puedan vivir y actuar creativamente, a escala nacional, regional e internacional. La
democratización del conocimiento apunta a superar tanto las desigualdades internas como las
externas; es en particular una clave mayor del enfrentamiento al subdesarrollo en el siglo XXI.

3. Problemas mayores de la enseñanza nacional

Varios de los principales problemas que aquejan a nuestro sistema educativo han sido
ampliamente destacados y comentados, por lo cual aquí nos limitamos a consignar algunos de ellos:
el nivel insatisfactorio en general de la enseñanza; las altas tasas de “desvinculación” entre los
estudiantes y el sistema educativo (habitual pero inadecuadamente catalogada como “deserción”); una
oferta educativa poco variada; la inequidad social y geográfica en el acceso a la educación,
particularmente a nivel universitario; la escasa cobertura de la enseñanza avanzada; la débil
vinculación entre educación e inserción laboral.
En aras a la brevedad, comentaremos sólo una cuestión, de inmensa gravitación. “La cantidad
de jóvenes y no jóvenes que no tienen ocupación ni estudian – y que por lo tanto están muy lejos de
poder combinar formación y trabajo – constituye el problema más importante y más difícil de
resolver cuando se trata de mejorar la calidad y la equidad de la enseñanza.
Ningún „subsistema‟ del sistema educativo nacional tiene como cometido específico atender
ese problema ni está en condiciones de afrontarlo en general. Es poco frecuente que la desvinculación
de una persona del sistema educativo pueda resolverse llevándola de vuelta al lugar donde lo
abandonó, años o décadas atrás; semejante opción puede ser la más usual, pero tiene escaso
fundamento empírico o conceptual.
Para ofrecer posibilidades reales de volver a aprender, hacen falta programas específicos y
variados, en los que se combinen contribuciones de distintos actores estatales, del mundo educativo y
de la sociedad civil. Hace falta „inventar‟ institucionalmente y atender con flexibilidad a las lecciones
de la práctica. El papel articulador del gobierno, a escala nacional y también municipal, es
imprescindible.
Si la educación debe contribuir a un accionar más fecundo en los espacios del trabajo, la
ciudadanía, la cultura y la calidad de vida, la relación inversa puede ser una clave para afrontar este
gravísimo problema. Las políticas de empleo deben incluir una dimensión de capacitación que, desde
el desempeño laboral, apunten a la reinserción educacional; más aún, una política eficiente en este
terreno tiene que respaldar la capacitación no sólo de quienes están desempleados sino también de
quienes están ocupados. Algo de similar tenor cabe decir de las políticas orientadas a promover la
participación ciudadana, a respaldar las actividades culturales y a mejorar las condiciones de vida.
Esos cuatro tipos de políticas deben incluir programas que constituyan „puentes‟ para la
incorporación o reincorporación a la educación.”
Cabe subrayar que la problemática planteada incluye no sólo a la gente que no ha podido
estudiar sino también a la que lo ha hecho y, a cierta altura, no encuentra posibilidades de inserción
laboral a partir de lo que ha aprendido. Hay asimismo otros motivos para buscar actividades nuevas y,
por consiguiente, para requerir nuevos tipos de formación. Se afirma a menudo que en el siglo XXI
numerosas personas cambiarán de carrera dos o tres veces; ello significa que vivirán varios ciclos de
estudios y ejercicio laboral. En particular, alrededor de los cincuenta años no serán pocos quienes
estén concluyendo uno de esos ciclos y comenzando otro, que puede durar no menos de veinte años.
Hay que pensar en la enseñanza a distintas edades, con sus especificidades y también con lo que
tienen en común todas las formas de la enseñanza activa. Por todo eso no está demás reiterar que una
dimensión central de la calidad de la educación es la que apunta a capacitar para seguir aprendiendo
siempre, en temáticas y contextos cambiantes.

4. Para un “país de aprendizaje”

“Lo sugerido en el numeral anterior apunta a una de las mayores transformaciones culturales
e institucionales que son necesarias para avanzar hacia la meta de generalizar la enseñanza avanzada
en combinación con el trabajo. Para ello hace falta, por supuesto, multiplicar las oportunidades que se
ofrecen en las aulas, expandiendo, calificando y dignificando el ejercicio de la docencia. Pero además

130
hace falta que los docentes colaboren ampliamente con otros actores sociales en la enseñanza más allá
de las aulas, en esas „aulas potenciales‟ que constituyen todos los ámbitos colectivos donde algo
socialmente útil se hace bien (chacras, fábricas, hospitales, oficinas, estudios profesionales, medios de
comunicación, laboratorios, centros turísticos, et., etc.). Las experiencias ilustrativas son numerosas;
incluyen la enseñanza de las ciencias de la salud, pero no se limitan a ellas. Este enfoque sugiere la
noción de país de aprendizaje”.
Pensar la transformación educativa sólo “hacia adentro” del sistema de enseñanza es ya
anacrónico. En el siglo XXI la innovación educativa no tiene lugar sólo en el mundo de las aulas sino
también, y fundamentalmente, en las relaciones entre las aulas y muy variados ámbitos sociales. En
particular, conviene combinar desde temprano el estudio y el trabajo. En general, se trata de
multiplicar los círculos virtuosos que conectan a la educación con otras actividades socialmente
valiosas, con lo que no sólo se favorece el mejor desempeño de tales actividades sino que además se
impulsa a seguir aprendiendo, o a volver a aprender.

5. Enseñanza activa con vocación igualitaria

El propósito de generalizar la enseñanza avanzada y permanente, concebido como parte
medular de la profundización de la democracia en las “sociedades del conocimiento”, tiene en
primerísimo lugar un fundamente ético: las personas tienen todas el mismo valor intrínseco y los
mismos derechos. Desde esa convicción igualitarista hay que afrontar la realidad de la desigualdad:
las personas cuentan con diferentes recursos, aptitudes, formaciones, experiencias previas. La
enseñanza que ignore esas diferencias o se resigne a ellas contribuirá a incrementarlas. Para construir
igualdad, hay que ofrecer, a personas en situaciones distintas, alternativas variadas que por diversos
caminos conduzcan a metas similares. La enseñanza activa se basa en dos verdades muy sencillas: (i)
el protagonismo decisivo en la educación corresponde a los que aprenden, y (ii) se aprende desde lo
que se sabe. Desde esos principios, a los que hay que dotar de contenido específico en cada
circunstancia concreta, es viable construir un país donde todos puedan seguir aprendiendo siempre.

SEGUNDA PARTE: ALGUNAS TRANSFORMACIONES NECESARIAS

1. Sobre la Enseñanza Media
La generalización de la enseñanza avanzada y permanente requiere superar definitivamente la
separación entre “liceo”, para quienes accederán a la educación superior sin preparación para el
trabajo, y “escuela industrial”, para quienes han de trabajar sin seguir estudiando. “Para ello hace falta
conjugar las mejores experiencias y tradiciones de la educación uruguaya en un sistema de enseñanza
media pública a la vez integrado y ampliamente diversificado, que multiplique las ofertas de
formación y las posibilidades de seguir aprendiendo siempre. Todos los jóvenes, al concluir la
enseñanza media, debieran estar capacitados, a la vez, para incorporarse al mundo del trabajo y para
continuar estudios a nivel avanzado.”
Todo título de “bachiller” debiera pues dar cuenta de esa doble capacitación, para el
desempeño laboral y para el acceso a la enseñanza terciaria. En ese sentido, se apunta a una
unificación de la Enseñanza Media; pero también se apunta a una gran diversificación de la oferta
educativa a ese nivel. A su vez, ello implica una diversificación de las modalidades de la enseñanza
terciaria, incluso dentro de la misma carrera, para que puedan seguirla estudiantes con distintas
formaciones previas. Esta cuestión, como varias otras, realza la importancia de los “asesores
estudiantiles”, que en especial deben jugar un papel medular en el tránsito entre los niveles medio y
terciario de la enseñanza.
Dado que el centro de la enseñanza activa está en el estudiante y en los grupos de estudiantes,
es preciso respaldar desde temprano sus capacidades para construir variadas trayectorias educativas.

2. Sobre la diversificación de la Enseñanza Terciaria

El 31-3-2007 el CDC de la UR, junto a otras decisiones, resolvió:
a) “Reafirmar ante la opinión ciudadana la posición de la UR según la cual la transformación
del conjunto de la educación uruguaya debe estar orientada por el propósito de generalizar la
enseñanza avanzada y permanente. Con ese propósito, es necesario construir un Sistema
Nacional de Educación Pública que incluya una Red de Enseñanza Terciaria con alcance
nacional, conformada por Instituciones autónomas, democráticamente cogobernadas en un

131
 clima de libertad, gratuitas y de ingreso libre, de real calidad y coordinadas entre sí. El
Sistema deberá ser flexible, asegurando movilidad horizontal y vertical a estudiantes y
docentes, en particular el tránsito para los egresados del sistema terciario que deseen
continuar formaciones más largas en carreras universitarias o postgrados, y deberá
contemplar las interfases entre los diferentes niveles. Tendrá asimismo que ofrecer diversidad
de formaciones abiertas a las demandas regionales, de corta duración, con inserción laboral y
flexibilidad de opciones, que por distintos caminos puedan llegar a los niveles más
avanzados.”
b) “Plantear a la sociedad la necesidad de un cambio estructural en el sistema de educación
terciaria y superior del Uruguay, para avanzar hacia un país con capacidades innovadoras,
dinamismo productivo, justicia social, mejores condiciones de vida y amplia participación
democrática. Con tal propósito, la UR, como única universidad pública del país, promoverá la
mejora de la calidad de sus actividades en todo el territorio nacional, apuntando
particularmente al desarrollo conjunto de las tres funciones universitarias básicas: enseñanza,
investigación y extensión.”
c) “Proponer la creación de nuevas instituciones públicas de carácter terciario, laicas, gratuitas,
autónomas, cogobernadas y distribuídas en el territorio nacional. Las instituciones públicas
ya existentes y a crear deben funcionar de manera coordinada entre sí, lo cual significa que
habrán de constituirse instancias de coordinación y que se generarán mecanismos flexibles
de tránsito, tanto para los estudiantes como para otros actores de los programas de enseñanza,
investigación y extensión.”
En los siguientes numerales se dibujan vías para avanzar en la dirección establecida por las
tres resoluciones transcritas.

3. La creación de nuevas Instituciones de Enseñanza Terciaria

A mediano plazo, cabe pensar en la creación de diverso tipo de nuevas instituciones públicas
de enseñanza terciaria, con las características establecidas en el numeral precedente. En el corto
plazo, las posibilidades más claras aparecen en el terreno de la tecnología, a partir de la experiencia
de colaboración en curso. Ello se destaca en el documento aprobado en general por el CDC en marzo.
“Los esfuerzos encaminados a implementar las ofertas de „tecnológos‟ han sido intensos,
suscitándose dificultades y demoras de las que los protagonistas directos han dado cumplida cuenta.
No es de extrañar que así suceda: la colaboración de dos instituciones grandes y complejas como la
ANEP [Administración Nacional de la Enseñanza Pública] y la UR, cada una con sus propias lógicas
y costumbres, supone necesariamente problemas de coordinación y de otros tipos. Ello es así sobre
todo cuando la coordinación está a cargo de gente extremadamente ocupada, que suma esa tarea a
otras muy exigentes.
La alternativa deseable no es retroceder, pero tampoco cabe quedarse a la mitad del río, sino
avanzar hacia la otra orilla. Corresponde plantear la creación de instituciones tecnológicas terciarias,
copatrocinadas por ANEP y UR, que vayan construyendo su propia estructura y ampliando su margen
de autogestión. El papel fundamental de la UTU [Universidad del Trabajo del Uruguay] en todo esto
es evidente.
En Montevideo, las diversas carreras de tecnólogos - las iniciadas hace ya algunos años y las
proyectadas - podrían coordinarse más estrechamente en un programa que apunte a la pronta creación
de una institución del tipo indicado.” Debiera tratarse de una institución de ingreso abierto,
cogobernada, que ofrezca formación integral y capacite tanto para la pronta incorporación al mundo
del trabajo como para seguir estudios universitarios, con tránsitos fluidos y reconocimiento de
créditos. Desde esta perspectiva, en su resolución del 14 de agosto pasado, el CDC decidió promover
“la consideración de la posible creación, a partir de la experiencia realizada conjuntamente por la
UTU y la UR en Montevideo durante ya varios años, de una Escuela Superior de Tecnología,
copatrocinada por ANEP y UR, con el propósito de que llegue a constituir una nueva institución
autónoma, cogobernada e integrada al Sistema Nacional de Enseñanza Terciaria.”

4. La construcción de nuevos Programas de Enseñanza Terciaria

La UR está proponiendo construir distintos Programas de Enseñanza Terciaria que sumen los
esfuerzos tanto de instituciones educativas como de otro tipo de actores. Tales Programas podrán

132
conocer evoluciones variadas; tal vez en algunos casos propicien el surgimiento de nuevas
instituciones de enseñanza, mientras que en otros casos den lugar a modalidades más innovadoras,
que permitan combinar aprendizajes en las aulas y en otros ámbitos sociales. Será cuestión de hacer
camino al andar, con flexibilidad y creatividad.
Dos tipos de Programas han sido propuestos.
4a. Programa Nacional de Enseñanza Terciaria Agraria
Se “está avanzando hacia la conformación de un Programa Nacional de Enseñanza Terciaria
Agraria, a partir de iniciativas de la Facultad de Agronomía y la UTU. El Area Agraria de la UR y, en
grado diverso, otros servicios de la UR están llamados a ser actores fundamentales de ese Programa,
en el cual será también muy importante la participación del INIA [Instituto Nacional de Investigación
Agropecuaria]. Ese Programa, a la vez, diversificará las ofertas educativas existentes, las conectará
más estrechamente con las oportunidades laborales, mejorará su calidad y abrirá nuevos caminos para
seguir estudiando, incluso a nivel de postgrado. Ejemplifica pues lo que significa caminar hacia la
generalización de la enseñanza avanzada en conexión con el trabajo. Además, se vincula directamente
con el incipiente Programa de Desarrollo de la investigación, la formación de postgrado y la
innovación en el Área agraria y agroindustrial”.
4b. Programas Regionales de Enseñanza Terciaria
El 17-7-07 el CDC resolvió:
1) Impulsar la estructuración de programas regionales de enseñanza terciaria, invitando a
colaborar en ellos a la ANEP, las intendencias involucradas, el gobierno nacional,
asociaciones de egresados y todos los actores sociales interesados.
2) Encomendar a (i) la Regional Norte Salto, (ii) al Centro Universitario de Paysandú, y (iii) al
Centro Universitario de Rivera con la colaboración de la Casa Universitaria de Tacuarembó,
que, a partir de los criterios indicados en los vistos y considerandos de esta resolución,
impulsen ciclos de consultas para la elaboración de programas acordes a las posibilidades y
demandas sociales específicas.
3) Encomendar a la Comisión Coordinadora del Trabajo de la UR en el Interior que, en función
de las consultas antes mencionadas, eleve al CDC propuestas que permitan concretar los
programas regionales de enseñanza terciaria.
La nueva Ley de Educación debiera ofrecer un marco normativo propicio para Programas
como los descritos en este numeral.

5. La formación de docentes de todos los niveles de la enseñanza

“Los institutos de formación docente son componentes relevantes de la Red de instituciones
de enseñanza terciaria que debemos impulsar. En el Interior, su gravitación es particularmente
notoria. Es evidente que todos los docentes deben tener una formación de nivel universitario, que en
especial les permita acceder a estudios de postgrado y sobre todo a la permanente actualización de
conocimientos.”
La resolución adoptada por la UR el 14 de agosto de 2007, sobre la colaboración con la
ANEP, afirma: Para mejorar la educación, fomentando el protagonismo de los que aprenden y
ampliando el acceso a la enseñanza avanzada, se necesitan, a todos los niveles de la enseñanza, más
docentes, con mayor preparación y con el reconocimiento debido. Su formación debe realizarse a la
vez en contacto directo con las prácticas educativas y en ámbitos de investigación, tanto en las
ciencias de la educación como en las disciplinas específicas. Si ANEP y UR pueden colaborar en este
ámbito, la calidad de la educación mejorará apreciablemente y se dará un gran paso en el camino
hacia la conformación de un Sistema Nacional de Enseñanza Terciaria.
Esa misma resolución propone, entre otras, las siguientes líneas de colaboración:
(i) la creación de un programa ANEP-UR para la formación de los docentes de todos los niveles
de la enseñanza, el cual debe incluir trayectorias variadas para llegar a niveles de formación
adecuados, reconocidos mediante títulos de ambas instituciones;
(ii) la estructuración de postgrados conjuntos en los campos temáticos donde sea más factible la
colaboración en la orientación académica, la elaboración de programas, el dictado de cursos,
la supervisión de tesis y la expedición de títulos;
(iii) la implementación de programas permanentes de formación en servicio de docentes de ambas
instituciones, tanto en el plano disciplinar como en el plano didáctico-pedagógico;

133
(iv) la creación de cargos docentes conjuntos entre ANEP y UR, con radicación a la vez en
institutos de formación docente de la ANEP y en servicios de la UR.
La nueva institucionalidad para la formación docente tiene que forjarse al calor de la
cooperación. La Ley de Educación debe promoverla y establecer mecanismos institucionales que la
faciliten.

6. La autonomía y el cogobierno
La autonomía de los entes de la enseñanza pública está consagrada en la Constitución.
Profundizarla implica fomentar el protagonismo y la capacidad de iniciativa de los actores más
directamente vinculados a la educación. Se justifica por la expectativa de que esos actores combinen
su conocimiento de los problemas educativos con la vocación de servir, con una perspectiva de largo
plazo, a los mejores intereses de la sociedad en su conjunto. Así entendida, la autonomía es lo
contrario de la autarquía; fortalecer la autonomía pasa pues tanto por promover la descentralización y
la democratización interna del sistema educativo como por multiplicar y afianzar sus relaciones
externas. En este sentido, cabe promover una “autonomía conectada” con toda la sociedad.
La experiencia universitaria latinoamericana muestra que el cogobierno puede colaborar a
ambos propósitos. La participación directa en el gobierno de la educación de los estudiantes con edad
para ello constituye un derecho. Además, la historia ha mostrado que puede constituirse en una
significativa fuente de innovación educativa. No menos importante es destacar que el cogobierno
constituye una formidable escuela potencial de ciudadanía. Por consiguiente, debe hacerse realidad la
participación estudiantil directa en el gobierno de todos los institutos de enseñanza terciaria. También
corresponde fomentar la participación de los estudiantes de otros niveles de la enseñanza, explorando
vías adecuadas a cada situación.
Ahora bien, la extensión de la autonomía y el cogobierno debe hacerse teniendo en cuenta las
realidades de hoy y pensando en el mañana. Hay que tener en cuenta lo que ha crecido el mundo de la
enseñanza; corresponde también subrayar que, en un país de aprendizaje, los actores vinculados a la
educación son más numerosos y variados que antes. En particular, hace falta construir vías para la
participación real de la comunidad en la orientación de los centros educativos.
En este terreno se precisa combinar la continuidad institucional con una gran capacidad de
invención y experimentación organizacional. La Ley de Educación ha de establecer marcos
adecuados para ello.

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