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Las poUticas públicas entre la

raeionafidad técnica y la racionalidad
polftica 1

l. A manera de introducción
El presente capitulo busca situarse en el marco de un
debate contemporáneo acerca de la naturaleza y caracterís-
ticas de la politica pública y los procesos atinentes a la
misma. Para algunas corrientes se trata de un ejercicio emi-
nentemente 'técnico', para otros se deben enmarcar en la
dinámica socio-política de cada sociedad y en la capacidad
y posibilidad de acción de los distintos actores. Se comien-
za planteando algunos elementos analitico-conceptuales que
ayuden a la comprensión de la politica pública y su proceso,
se hacen algunas consideraciones de la relación entre admi-
nistración pública y politicas públicas para relacionar
7

seguidamente a la administración pública con el problema·

de la gobemabilidad~ posteriormente se concluye con una
reflexión que busca relacionar legitimi~ políticas públi-
cas y racionalidad politica.
2. Una aproximación al entendimiento de la poHtiea
pública
Aproximarse al entendimiento de las políticas públicas
nos sitúa de entrada en un terreno de debate que refleja las
distintas perspectivas con las cuales las escuelas de pensa-
miento se aproximan al estudio de las mismas. Un primer
problema se origina en el significado que en idioma espa-
i1ol o francés tiene el término política, que significa de una
Alejo Vargas V.
parte lucha por el poder y construcción de consensos, lo que
en idioma inglés remite al término politics y de otra, un pro-
grama de acción gubernamental, «el patrón de acción
gubernamental que estimula la cooperación social o deses-
timula el conflicto» como lo seilala Fred Frohock o «lo que
el gobierno opta por hacer o no hacen> como lo plantea
Thomas Dye,2 y que corresponden a la palabra policy en
inglés, al que en español y en francés se le ba dado la deno-
minación de política pública.
Para ilustrar la diversidad de aproximaciones podemos
anotar que la política pública la entienden algunos como
«el resultado de la actividad de una autoridad investida de
poder público y de legitimidad gubernamental... es decir, de
los actos y de los 'no actos comprometidos' de una autori-
dad pública frente a un problema o en un sector relevante
de su competencia.» 3 Otros seilalan que
«en general, la lengua corriente hace uso del término
pollticas en un sentido muy amplio. Asi, tanto se utiliza
para referirse a un campo de actividad como la po/itica
social o la polltica exterior, como para expre$01' un pro-
pósito politico muy concreto (reducir el déficit
presupuestario), una decisión gubernamental (ampliar las
ayudas a la flota pesquera}, un programa de acción (el
Plan Hidrológico Nacional) o los resultados obtenidos
por un determinado programa o ley (Jiogwood y Gunn.
1991}... mientras otros mantienen que es 'un programa
proyectado de valores, fines y prácticas (Laswell y Kaplan.
citado por Dye, 1992).>l
Omar Guerrero define «a la política pública como un tipo
de actividad del gobierno. aquella que se encamina a esti-
mular la colaboración social o inhibir el conflicto... Es el
cauce que determina y orienta el curso a seguir por la activi-
dad gubernamental.»5 W. Phillips Shively considera que
<da polltica, entonces, consiste en la toma de decisiones
comunes para un grupo, por medio del uso del poder. ..
Cualquier acto de polltica puede ser visto desde cual-
quiera de dos perspectivas, ya sea como una búsqueda
56
 Las politicas públicas
cooperativa de una respuesta a problemtB comunes o
como un acto por el cual algunos miembtos de un grupo
imponen • voluntad sobre otros miembtos del grupo.»6
Partimos, en este hl>ro, de entender la politica pública
como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y ac-
ciones del régimen polftico frente a situaciones socialmente
problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o
llevarlas a niveles manejables. Por ello se puede plantear
que hay un nivel de incertidumbre en la politica pública a
pesar de considerar que «el objeto de cualquier propuesta
de politica es controlar y dirigir cursos futuros de acción,
que es la única acción sujeta a control.»7 La política públi-
ca es la concreción del Estado en acción, en movimiento
frente a la sociedad y sus problemas.8
Tradicionalmente hay la tendencia -que se acentúa en los
tiempos actuales- a pensar que es la denominada ~racionali­
dad técnica' la que orienta siempre esta toma de posición
del Estado, como lo plantean las denominadas 'teorlas plu-
ralistas~9 tan en boga; sin embargo, en los sistemas politicos
reales va a presentarse una fuerte interacción entre 'racio-
nalidad técnica' y 'racionalidad politica' (entendiendo por
ésta la que se basa en la negociación y el acuerdo entre los
actores con poder).
Es pertinente hacer unas precisiones en relación con cier-
tos malentendidos ampliamente difundidos. En primer lugar,
la polftica pública no es igual a la ley o a la no~ como
tienden a considerarlo a veces los colegas abogados; la nor-
ma es el mecanismo a través del cual la decisión previamente
tomada se formaliza jurídicamente. Tampoco es exclusiva-
mente la politica económi~ como tienden a considerarlo
los economistas; la politica pública es más que esto. Es im-
portante destacar, como lo hace Angel Eduardo Álvarez, que
«la ~sión del poder como variable esencial delfenó-
meno político, ha conducido, a importantes erTOI'f!S a la
hora de analizar los procesos políticos y, en particular, la
Alejo Vargas V.
jonnoción de pollticaspúblicas. .. JA1tltll'ginacióndel tema
del poder en el análisis de políticas públicas a lo único
que puede conducir es a ocultar el heclto de que, en los
decisiones públicas de rutina, por lo general. los más ri-
cos y más poderosos logran influir con más éxito que los
más pobres y más débiles.» 10
Lo anterior implica que una politica pública no es una
decisión aislada sino un conjunto de tomas de posición que
involucran una o varias instituciones estatales (simultánea
o secuencialmente). Pero igualmente significa la m.ateriali~
zación de las decisiones tomadas en términos de acciones
que producen resultados sobre la situación problemática y
los actores involucrados con la misma. 11 Estos resultados,
efectos e impactos, pUeden ser valorados 'a posteriori' y de
esta manera formarse una idea lo más clara posible acerca
de la eficacia y eficiencia de la política pública. Esto con~
lleva la necesidad del diseño de mecanismos de coordinación
ínter e intraburocráticos que garanticen que las decisiones
tomadas se implementen, lo que quiere decir que la politica
pública no es estática, se va modificando de acuerdo con la
incidencia de los actores respecto de la misma y del contex~
to más estructural.
Es necesario hacer la distinción entre lo que podriamos
denominar, 'problemas sociales' y 'situaciones socialmen~
te problemáticas•, entendiendo los primeros como las
necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su con~
junto o de sectores sociales particulares. Podríamos decir
que en general los problemas sociales en toda sociedad re-
basan la capacidad de respuesta del Estado y que éste en su
accionar establece una serie de prioridades o una agenda de
asuntos prioritarios. Todo esto nos remite a lo que podemos
denominar 'situaciones socialmente problemáticas' conci-
biéndolas como aquellas en las cuales la sociedad de trianera
mayoritaria percibe un problema social como relevante y
considera que el régimen político debe entrar a enfrentarlo

58
 Las poli~ púbhca.<;
a través de políticas públicas~ .12 Esta definición se asemeja
a lo que Norberto Bobbio denomina el surgimiento de nue-
vos problemas políticos~ denominando «problemas polfticos
aquellos que requieren soluciones a través de los instrumen-
tos tradicionales de la acción políti~ o s~ de la acción
que tiene como fin la formación de decisiones colectivas
que, una vez tomadas~ se convierten en vinculantes para toda
la colectividad». 13
Podemos decir que en la realidad se da un tránsito conti-
nuo entre 'problemas sociales~ y 'situaciones socialmente
problemáticas' en el cual la intervención de los actores so-
ciales y politicos con poder (nacionales o internacionales)
es fundamental. Estos utilizan estrategias de presión sobre
el Estado o el sistema político para hacer que sus intereses
especificos o particulares sean considerados como políti-
cos, esto es, de interés general, y en esa medida lograr que
se definan discusiones y politicas en relación con ellos.
Los mecanismos a través de los cuales se desarrolla esta
presión son de muy variada naturaleza (utilización de me-
dios de comunicación, 'cabildeo•, presiones de hecho) y
están asociados a los recursos de poder de los actores invo-
lucrados. En general, se considera que el tipo de presión
utilizado por los distintos actores politicos o sociales está
en relación inversa con su cercanfa o distancia de los cen-
tros tomadores de decisiones; cuando hay gran cercanía a
dichos centros, los recursos de presión utilizados tienden a
ser más sutiles y entre mayor es la distancia con los mismos
deben utilizar recursos de presión más cercanos a la con-
frontación. Igualmente acuden a estrategias de autogestión
de los problemas, intentando darles solución a partir de sus
propios recursos.
Es necesario señalar cómo la política pública no siempre
se propone solucionar un problema de manera definitiva (in-
:.!ependiente de lo que en la parte discursiva de la política se
Alejo Varps V.
mencione). La mayoria de las veces sólo pretende llevarlo a
una situación 'manejable' es decir, que se ubique en un ran-
go de tolerancia de dicho problema. Esto es importante para
efectos del análisis de una política pública, ya que suponer
que la acción del Estado siempre apunta a erradicar defini-
tivamente una situación problemática puede conllevar a una
valoración equivocada de los resultados de una politica pú-
blica.
En ella hay por lo menos tres grandes elementos compo-
nentes de la misma:
a) previsión; toda acción estatal posible tiene un refe-
rente en términos de un 'futuro deseado' de la situación
problemática hacia la cual se espera que se desplace
ésta;
b) decisión, por cuanto formular una politica pública no
es otra cosa que escoger entre dos o más alternativas
o caminos de acción posibles;
e) acción, por cuanto las decisiones anteriores deben ma-
terializarse en términos de acciones (ya sean planes,
programas, proyectos o acciones puntuales).
Si las decisiones tomadas no se materializan, en tér-
minos estrictos no podrlamos hablar de politica pública
sino de un conjunto de intencionalidades o de discur-
sos.
El proceso de ejecución de la política pública implica
por lo general la intervención de una cadena de actores ad-
ministrativos cuyo comportamiento va desagregando, y a la
vez materialinmdo, la polltica. Esto nos lleva a afirmar que
pocas veces la politica se implementa como se formula y
que en los espacios regionales, con sus particulares caracte-
risticas socio-económicas y politicas, éstas tienen diferentes
niveles de concreción e, igualmente, disimiles resultados.
Involucra entonces el sistema de poder institucional que toma
las decisiones, la administración pública encargada de eje-

60
 Las polítk:as públicas
cutarlas y la sociedad que recibe los beneficios o perjuicios
de la acción pública. Por ello, alrededor de una politica pú-
blica y de su proceso (gestación, formulación, ejecución,
evaluación) se interrelacionan el sistema de poder político,
el aparato administrativo y la soci~ tejiendo un conjun-
to de interacciones a su alrededor.
Factores que influencian la politica pública:
Las politicas públicas no responden a intentos
voluntaristas del régimen politico o de los distintos actores
sociales; se ubican en contextos específicos dentro de los
cuales los de tipo estructural inciden con gran peso sobre el
tipo de polfticas que finalmente formulan los Estados y so-
bre la implementación de la misma. Por eso hemos intentado
delimitar un conjunto de factores que inciden sobre las po-
liticas públicas y que nos permiten entender por qué un
gobierno adopta una decisión en un momento determinado
y no adopta otra, por qué se modifica o se continúa una po-
litica pública. De éstos, los de mayor relevancia son:
a) La políticas hay que entenderlas dentro de un contex-
to internacional determinado; en la medida en que se
globaliza la economí' la política y la información,
mayor incidencia se logra sobre las políticas de los
estados nacionales. Cada vez es más dificil pensar una
política pública que haga caso omiso del contexto in-
ternacional en que se sitúa y mucho más frente a
situaciones problemáticas en las cuales se pasa
crecientemente de un concepto de 'soberanía nacio-
nal' clásico de los estados nacionales a uno de
'soberanías compartidas' entre varios estados o im-
pulsados por organismos internacionales. Pensemos
en problemas como la democracia, el narcotráfico, los
derechos humanos, el medio ambiente. Lo anterior no
quiere decir que los estados nacionales no tengan ni n
gún tipo de ingerencia frente a las 'sugC'n~1w• ·¡·
Alejo Vargas V.

presiones internacionales. Evidentemente que si la tie-

nen, pero ésta va a depender de la fortaleza polftica
interna que le permita tener más o menos posibilida-
des de juego dentro de un cierto nivel de autonomia.
b) Pero, igualmente, hay que ubicar las politicas públi-
cas como condicionadas por el tipo de régimen político
existente, el cual va a posibilitar o no, la expresión y
movilización de los diversos actores politicos y socia-
les frente al problema, demanda o necesidad que está
en la base de la polftica, e igualmente puede privile-
giar bien sea las salidas consensuales o las de tipo
impositivo. Por lo tanto podemos afirmar que la poH-
tica estatal está condicionada por un juego de fuerzas
(ver Diagrama No. 1) dentro de las cuales podemos
destacar, además de las dos seftaladas, las siguientes:
-las características (tamaño, complejidad, ubicación)
del problema, demanda o necesidad que origina la
politica;
- el proyecto politico del gobierno (dominante) con-
diciona el tipo de respuesta y, en cierta medida (pero
no en su totalidad), se expresa en el plan de desarro-
llo; es dificil pensar una politica pública especifica
que vaya en contravia de lo que podemos denomi-
nar las 'megapoliticas' o politicas básicas de cada
momento;
- las propuestas alternativas sobre el mismo proble-
ma de otros actores sociales o polfticos, y
- las disponibilidades de recursos estatales (el gasto
estatal-obra casi siempre como factor condicionante-
, información disponible, tecnología al alcance,
personal) que van a tener incidencia sobre la políti-
ca.

62
 Las politicas _p~bhcu

DIAGRAMA No. 1

Lo anterior no pretende colocar en un mismo pié de

igualdad a factores que son desiguales, ya sea por su
capacidad de presión o por las posibilidades de
priorización de sus intereses. La fuerza determinante
en la definición de la política estatal, en el ámbito in-
temo, la da el proyecto polltico dominante en cada
momento histórico, el cual por momentos asimila, par-
cialmente, las propuestas alternativas de otros actores
siempre y cuando no sean contradictorias con sus in-

63
~!ejo Vargas V.

tereses, o bien cuando requiere conciliarse con éstos

para efectos de ganar un mayor consenso alrededor
de sus políticas.
e) Finalmente, las dimensiones espacial y temporal en
que se ubican las políticas públicas, puesto que una
misma polftica pública puede tener diferentes expre-
siones en distintos momentos históricos o en diversos
t,'Spacios nacionales y-o regionales, por las diferentes
configuraciones de cada región en lo económico, lo
polftico, lo cultural, lo administrativo.
3. Tipologfa de políticas públicas
Son variados los intentos hechos desde distintas perspec-
tivas teórico-conceptuales y los que se pueden derivar de
otras, para intentar clasificar o hacer tipologías de las poli-
ticas públicas. Unos con mayor fortuna. que otros contnbuyen
a dar elementos que permitan aproximarse a una tipología
de las polfticas públicas.
Vamos a presentar a continuación distintas aproximacio-
nes a la tipologización de las politicas públicas, buscando
antes que otra cosa, dar elementos de información acerca
de las variadas perspectivas:
a) La perspectiva neo-marxista: si bien no podemos se-
ñalar que el interés de autores como James O'Connor14
haya sido el de elaborar una clasificación de las poli-
ticas públicas, si podemos deducir una de su
contribución teórico-analitica: las polfticas públicas
se asociarían a las dos grandes funciones que le asig-
na al estado capitalista, entonces tendríamos:
i) Politicas públicas de acumulación, aquellas que tie-
nen como objetivo contribuir a la reproducción del
capital y se expresan en el denominado •gasto esta-
tal indirectamente productivo o productivo'.

64
 Las poUtiollp6b~
ii) Politicas públicas de legitimación, aquellas orien·
tadas al mantenimiento del orden social necesario
para la reproducción de la relación social capitalis-
ta, que se expresarla en el denominado •gasto estatal
improductivo'.
Desde la perspectiva del neo-marxismo las políticas
públicas son una modalidad a través de la cual el esta-
do capitalista contribuye a la reproducción de la
relación social capitalista en su conjunto.
b) Una perspectiva estructuralista: las políticas públicas
se pueden clasificar en tres grandes categorías:
i) politicas públicas hegemónicas, aquellas que re-
flejan con claridad los intereses fundamentales
del conjunto de sectores en el poder, generalmente
no son negociabl~s;
ii) políticas públicas transaccionales, son producto
o reflejan los acuerdos entre los sectores en el
poder y otras grupos sociales o politicos;
iii) pollticas públicas de dominación, son aquellas
orientadas a las clases subordinadas de la socie-
dad y pueden ser políticas públicas de
marginación, de neutralización, cooptación o re-
presión.
En cada tipo de régimen político es posible identifi-
car una o dos politicas públicas hegemónicas o básicas
(algunos autores las denominan •megapoliticas'), que
reflejarían lo fundamental de la orientación de dicho
régimen político.
Atilio Borón nos muestra cómo es posible hacer esta
identificación mirando el estado latinoamericano en .
la perspectiva histórica. 15 Él señala cómo al régimen
oligárquico latinoamericano de finales del siglo XIX
lo identifican dos grandes polfticas públicas: la políti-
ca de centralización, propia del momento de

65
Alejo Vargas V.
consolidación del estado nacional, y la politica de li-
bre comercio. Por otra parte, los reglmenes politicos
populistas latinoamericanos de los años 30 se pueden
caracterizar por las politicas públicas de industriali-
zación sustitutiva con base en el mercado nacional y
de redistribución de ingreso (esto era consustancial al
discurso populista); finalmente, los regímenes politi-
cos autoritarios modernizantes de los últimos decenios
se pueden asociar a las polfticas públicas de apertura
de la economfa al mercado internacional y de fuerte
control del orden interno.
Hay políticas públicas que están presentes en cual-
quier tipo de régimen polftico (por ejemplo la de
seguridad social y educación), pero tienen priorida-
des diferentes de acuerdo con el momento.
e) La perspectiva de Fernando Rezende16: para este ana-
lista brasilero las politicas públicas tradicionalmente
se clasifican en dos grandes categorías: política eco-
nómica y política social, sin embargo estas dos
categorías cada vez son menos representativas por
cuanto es muy tenue la frontera entre lo que se puede
considerar como clo económico' y clo social' en tér-
minos del gasto estatal. Frente a lo anterior, el autor
mencionado propone una nueva clasificación
dicotómica para las politicas públicas:
i) políticas públicas promociona/es, son todas aque-
llas politicas estatales que tienen como objetivo
estimular el desarrollo, anticiparse a situaciones por
venir -también se podrian denominar como 'preven-
tivas' o ex-ante en la medida en que no son respuestas
a situaciones creadas-;
ii) políticas públicas correctivas, aquellas que el Es-
tado formula como respuesta a problemas, demandas
o necesidades ya explicitadas de la sociedad -se pue-

66
 IAs_políi.K;a.-; ¡mhh, ••..
den denominar también como compensatorias o
ex-post pues se producen como resptresta a una si-
tuación problemática creada-.
d) La propuesta de Donald Watson. Para él todas las po-
lfticas públicas son susceptJ.bles de agrupar en alguna
de las siguientes cuatro categorías por él sugeridas17:
i) polftica de defensa nacional, se relaciona con el or-
den público interno y la seguridad externa;
ii) polftica exterior, comprendida aquf como todas las
medidas en el campo internacional y asociadas con
las relaciones entre Estados o entre éstos y organis-
mos internacionales;
iii) polftica económica, con la acepción clásica ya se-
ftalada y
iv) polftica social.
Para este autor, todas las polfticas públicas se condi-
cionan mutuamente y se encuentran en situación de
interrelación, de tal suerte que un cambio en cualquiera
de ellas afecta a las demás.
e) La proposición de Jorge Vwma Monteiro. Este ana-
lista brasilero nos señala cómo las polfticas públicas
son susceptibles de analizar y clasificar a partir de di-
versas perspectivas que se propongan18:
i) lajurisdicción político-administrativa (alli tendría-
mos polfticas públicas nacionales. regionales,
departamentales, municipales);
ii) las clientelas a quienes va orientada dicha política
(habría politicas públicas para los industriales, para
los exportadores, para los obreros, para los guerri-
lleros, etc);
iü) de acuerdo al área sustantiva que va a atender la
politica pública (tendríamos políticas urbanas, agra-
rias, de educación, salud. empleo. etc);

67
Alejo Vargas V.
iv) en relación con el parámetro que maneje el
formulador de polfticas para modificar la situación
que va a ser objeto de la polftica (habrá entonces
polfticas monetarias, de crédito, de comercio exte-
rior, de diálogo).
t) Para·complementar este panorama es necesario pre-
sentar la tipologfa ya considerada como clásica en la
ciencia política de J. Lowi. 19 :Él comienza seftalando
que toda politica pública traduce una voluntad mani-
fiesta o implícita del gobernante, de influenciar la
conducta o la acción de los individuos (actuando so-
bre ellos de manera específica) ya sea directamente o
indirectamente (actuando sobre la sociedad en su con-
junto).
Hay distintas formas de relación entre gobierno y ciu-
dadanos; a cada tipo de polftica pública corresponden
determinados sectores de la actividad gubernamental
(ciertos tipos de obligación de los poderes públicos) y
ciertas instituciones del Estado; es decir, en las socie-
dades modernas a cada tipo de política pública
corresponde un conjunto estable de relaciones que
constituyen una estructura macropolftica.
Manejando básicamente el parámetro coerción (en
cuanto a las posibilidades de su aplicabilidad y a la
extensión social de la misma) este autor nos propone
la siguiente tipología de políticas públicas:
i) las políticas distributivas hacen relación al sumi-
nistro directo de servicios públicos a los ciudadanos:
servicios sociales, educación, medios de informa-
ción,
ü) las políticas de gasto público o de itifraestructura
se refieren a la creación de condiciones materiales
generales para la producción: obras públicas, desa-
rrollo regional,

68
 Las politicas púbhca:-.
iii) las politicas redistributivas conciernen tipicamen-
te a las transferencias de ingresos a los ciudadanos,
a las empresas, a las asociaciones o a las colectivi-
dades locales,
iv) las políticas reguladoras o reglamentarias son las
que apuntan esencialmente al orden público.
Las políticas de infraestructura o redistributivas re-
presentan una tentativa de influenciar indirectamente
la acción de los ciudadanos, actuando sobre sus re-
cursos y sus motivaciones, mientras que las politicas
reglamentarias o las distributivas pretenden modifi-
carla incidiendo de manera directa.
J. Lowi considera que es posible distinguir dos tipos
de reacciones o respuestas a las politicas públicas:
i) las reacciones positivas que se van a manifestar ya
sea en aceptación o en cooperación, y
ü) las respuestas negativas que adquieren la forma de
oposición activa o desinterés o apatla.
Sin embargo no se puede establecer una relación de
causalidad entre reacción positiva y éxito de la politi-
ca pública o entre fracaso de la política pública y
reacción negativa. Es posible que una polftica pública
que tenga respuestas negativas termine siendo exitosa
o, una política pública con mucha aceptación o apoyo
termine siendo un fracaso.

Cuadro Resumen

Políticas
Reguladoras o Polfticas Redistributivas
Reglamentarias

69
Alejo Vargas V.

Estos intentos de hacer tipologias o clasificaciones de

polfticas públicas, a pesar de sus limitaciones, son de utili-
dad en la medida en que contribuyen a situar una polftica
pública determinada dentro del conjunto de las politicas
estatales y asf poder abordar de manera más precisa su aná-
lisis y valoración conociendo de antemano su importancia,
su orientación y su campo de acción.
4. La política pública ea ua eoatexto neo-regulador
El nuevo rol del Estado que se comienza a prefigurar va
a ser uno de tipo neoregulador20 y eficientista que deje atrás
las modalidades propias del Estado intervencionista y bene-
factor. Cambia la relación entre economía y polftica: del .
papel predominante del Estado en la economfa y de mayor
incidencia estatal en las polfticas de desarrollo, se pasa a
una mayor influencia del sector privado, del mercado y de
la financiación externa. Se pretende que en las relaciones
entre Estado y ciudadano se opere con la misma lógica de
eficacia y eficiencia como lo hace el sector privado. Que
abandone la intervención en áreas de la producción directa
y permita que sean las reglas del mercado las que regulen
básicamente la economfa; para esto se plantea la necesidad
de privatizar algunas esferas de la acción estatal, eliminar
algunas instituciones estatales y modernizar otras para ha-
cer que su acción sea más eficaz y eficiente.
Tradicionalmente la lógica de la política pública estaba
fuertemente marcada por el presupuesto de que el Estado
deberla regular el mercado. Era aquella de la acción propia
del Estado intervencionista, concebido como el actor fun-
damental del desarrollo. Dentro de esta lógica el Estado
institucional formulaba las políticas públicas y su imple-
mentación, en lo fundamental, era igualmente de su
competencia exclusiva.

70
 Las políticas públicas
1~n el escenario hegemonizado por el neoüberalismo pa-
r (~cehaberse invertido lo anterior como resultado del
desplazamiento en términos de quién es el actor fundamen-
tal del desarrollo. Hoy dia se considera que éste se sitúa en
la sociedad civil, son los actores privados y el merca® quie-
nes pueden estimular los procesos de desarrollo. Son los
postulados del estado mlnimo como paradigma de los dis-
cursos denominados neoliberales o neoclásicos. Sin
embargo, en la medida en que el periodo de auge extremo
de politicas neoliberales ha hecho crisis al mostrar sus fisu-
ras por los distintos polos, se busca un nuevo rol al Estado:
neoregulador y eficientista.
Los especialistas latinoamericanos han dado en llamarlo
neoestructuralismo21 para hacer referencia a los esfuerzos
de re-lectura del estructuralismo cepalino, lo que conlleva
cambios por lo menos en los siguientes aspectos:
a) la concepción de la apertura, que pasa de una concep-
ción indiscriminada a una basada en la selectividad,
la reciprocidad y el énfasis en lo sectorial;
b) el rol del Estado, al pasar de una apologfa del merca-
do, per se, a considerar que si bien el mercado es el
principal dinamizador del desarrollo, el Estado debe
dar la dirección estratégica de la economía;
e) la politica económica, poniendo más énfasis en lo fis-
calista y menos en lo monetario-financiero.
Las politicas públicas dentro de este contexto neoregulado
viven modificaciones importantes:
- Si bien la competencia fundamental de su formula-
ción continúa a cargo del Estado institucional, la
implementación de las mismas tiende a privatizarse;
de una parte, son políticas que se conciben para ser
ejecutadas parcial o totalmente por actores privados o
entes territoriales dentro de la lógica dominante de
que son éstos los principales actores del desarrollo, lo

71
Aieeyargas v.
que conlleva a que las políticas públicas no requieran
necesariamente, como en el pasado, de instituciones
específicas, es decir, puede haber políticas públicas
sin instituciones; de otra parte. son los entes regiona-
les (departamentos, municipios, entidades
descentraJizadas), públicos o privados, los responsa-
bles de la implementación de la política pública y el
Estado institucional central sólo coordina y hace se-
guimiento a las mismas.
- Igualmente se busca una tlexibilización de las políti-
cas públicas, de tal manera que las mismas sean sólo
grandes directrices y los ejecutores tengan la posibili-
dad de introducirle en su proceso de concreción,
variantes o modificaciones. Esto permite a las políti-
cas públicas responder más cercanamente a la
demanda, es decir, con la lógica del mercado, y que el
gasto estatal llegue más ágilmente a sectores o regio-
nes donde lo requieran en momentos de crisis.
- El referente orientador de las políticas públicas no va
a ser, como en tiempos del Estado interventor, la bús-
queda de la justicia social, sino la disminución de los
niveles de pobreza, aceptándose implícitamente como
inevitable la existencia de la misma en la sociedad
contemporánea.
- La financiación de las políticas públicas ahora ya no
es más una responsabilidad exclusiva del Estado. Se
ponen de moda los esquemas de ca-financiación, ge-
neralmente de tipo tripartito, en los cuales participan
el estado central, los entes territoriales y los usuarios.
- Hay una tendencia hacia la focalización de las políti-
cas públicas buscando que las mismas lleguen
efectivamente a los sectores sociales y-o regionales a
donde se requieren, abandonando, parcialmente por
lo menos, la pretensión universalista de las políticas

72
 Las políticas púbhua~
públicas en el contexto del Estado interventor. Entre
las ramnes más importantes para focalizar se aducen
unas de tipo coyuntural, asociadas a la crisis (limita-
ción de los recursos, necesidades básicas insatisfechas
en aumento), así como otras de carácter más perma-
nente (mejorar el disefto de los programas, aumentar
la eficacia de los mismos, potenciar los impactos de
los programas sobre la población atendida, excluir á
los que no están dentro de los parámetros de los pro-
gramas'f". Pero de nuevo renace el debate acerca de si
es mejor focalizar o mantener el esquema universalista,
en la medida en que se considera que la focalización
opera cuando ha habido un mínimo de acceso a nece-
sidades básicas y esa no parece ser la situación en
sociedades como las nuestras.
5. El proceso de la poUtica púbHca
En toda política pública podemos identificar varios mo-
mentos diferenciables analíticamente aunque con una
interpenetración mutua, que conforman un real proceso que
comprende:23
a) el inicio o surgimiento, que es el momento en que un
problema social transita hacia una situación social-
mente problemática percibida por la sociedad y el
Estado institucional, y éste debe comenzar a prever
respuestas;
b) la formulación o toma de decisión es aquel momento
en el cual las instituciones estatales o el sistema polí-
tico institucional valoran las posibles alternativas,
reciben presiones de los actores con poder (lo ideal
seria que todos los actores involucrados pudieran par-
ticipar en la definición), negocian o concertan y,
finalmente, llegan a la decisión.

73
Alejo Vargas V.
Tradicionalmente hay la tendencia, acentuada en los
tiempos actuales, a pensar que la denominada 'racio-
nalidad técnica' orienta siempre esta toma de posición
del Estado; sin embargo, en los sistemas políticos rea-
les va a presentarse una fuerte interacción entre
·racionalidad técnica' y 'racionalidad política' (enten-
diendo por ésta la que se basa en la negociación y el
acuerdo entre los actores con poder). Lo importante a
resaltar con Martin Landau es que «si una propuesta
de polltica es un proceso de tipo ingenieril, el produc-
to de una negociación, el resultado de un conflicto o
el producto de fuerzas históricas, o lo que sea, no cam-
bia su estatuto epistemológico. Mantiene su carácter
hipotético.»24
Es pertinente sefta1ar con Joan Subirats
«que toda política pública es algo 1lltÍ.Y que una decisión.
Nl1171101mente implica una serie de decisiones. Decidir que
existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver.
Decidir la mejor 111Qfle1'a de proceder. Decidir legislar
sobre el tema. etc. Y aunque en la mayorla de ocasiones
el proceso no sea tan «racional», toda política pública
comportará una serie de decisiones más o menos re/acio-
nodas.#s
Hay una gran diferencia entre el discurso de la políti-
ca y lo que de él se concreta. Siempre se va a encontrar
una brecha entre la intencionalidad de la política y lo
que recibe especfficamente el ciudadano. Ese proce-
so se presenta de manera continua en la gestión
pública.
e) la ejecución o implementación, que es la materializa-
ción de las decisiones anteriormente tomadas e
involucra instituciones estatales y, crecientemente, una
amplia participación privada (empresarial, ciudadana
o de ONGs). Paradójicamente, esto transforma la ad-
ministración pública de un simple espacio de

74
 Las politicas públas
conflictos ínter o intraburocráticos, en wto para el
control ciudadano, lo cual genera tensiones novedo-
sas.
En el proceso de implementación de la política públi-
ca, es decir, de volver realidad el discurso polftico, va
a estar involucrado el personal institucional-adminis-
trativo, pero también todas las presiones de los actores
politicos y sociales. Toda politica pública implica que
unos sectores sociales reciben los beneficios y otros
probablemente no y cada uno de esos sec~ a tra-
vés de los distintos mecanismos posibles, intentan o
se esfuerzan por presionar a la administración públi-
ca. En una visión simplista lo ideal seria la inexistencia
de esas presiones, pero lo real es que se presenten. El
problema es cómo la administración pública procesa
esas presiones como algo inherente a su permanente
quehacer.
d) la evaluación, que hace referencia a la posibilidad de
valorar a posteriori los resultados, efectos o impactos
de la politica pública, ya sea para introducir correc-
ciones (refonnulaciones o modificaciones en su
ejecución) o para aprender para la gestión pública fu-
tura. Por lo anterior, se debe pensar en Wl tipo de
evaluación ~formativa' y no 'sumativa' y para ello es,
fundamental disminuir el peso de la cultura autorita-
ria presente en la administración pública (puesto que
lleva al funcionario público de alto nivel a plantear de
antemano respuestas para todos los problemas y en
esas condiciones no hay una posibilidad de aceptar
los errores y permitir que los mismos se transformen
en posibilidades de aprendizaje).
Todas las politicas públicas tienen un alto grado de in-
certidumbre y por ello los responsables de las mismas deben
tener una gran capacidad de acomodación a situaciones nue-

15
Alejo Vargas V
vas e imprevistas. Se requiere de un buen manejo de la lógi-
ca de la planeación estratégica que ayude a pensar y trabajar
con varios escenarios posibles.
6. La adlllinistración pública y las políticas públicas en
el contexto de un nuevo tipo de Estado
Tradicionalmente la administración pública ha sido el so-
porte material del sistema clientelista; esto explica por qué
la tendencia de reforma apunta hacia el otro extremo: inten-
tar una administración pública haciendo caso omiso del
sistema político como sistema de poder. En esa perspectiva
hay la pretensión de considerar la administración pública
como aquella que «presupone que la actividad administrati-
va puede subordinarse a la razón y que el comportamiento
de las estructuras y organi23Ciones puede orientarse hacia
el logro de fines determinados, seleccionando los medios
más adecuados»;26 es el intento de poner en vigencia un
paradigma tecnocrático en la gestión pública.
Sin embargo, la realidad de los sistemas politicos parece
mostrar que la racionalidad técnica y la racionalidad poUti-
ca (basada en la concertación y la negociación) tienden a
articularse en función de unos intereses y objetivos deter-
minados por los grupos con poder.
En ese sentido debemos señalar que la administración
pública debe partir de reconocer la existencia del sistema
de poder politico y de las presiones sociales con los cuales
debe interactuar de manera transparente, es decir, con ·re-
glas del juego' claras y precisas. Esto presupone que la
administración pública y su 'lógica' son el producto de tran-
sacciones entre partes por arreglo y concertación de intereses
y objetivos, buscando cada uno de ellos el encuentro de un
interés y objetivo que los vincule. Es entender la función
del administrador público básicamente convertida en con-

76
 ~políltcus pulol .. ,, ..

ccrtación de intereses para la búsqueda de objetivos colccl'

vos que sean la síntesis de diversos intereses grupales.
7. GobemabUidad y gestión pública
El problema de la gobemabilidad de los sistemas políti-
cos está íntimamente ligado a la subsistencia de los
regímenes demOcráticos. <<La gobemabilidad hace referen-
cia no sólo a la institucionalidad estatal, sino a las relaciones
entre el Estado y la sociedad civil Es decir 'al manejo de
las instancias de gobierno, pero también a las demandas
sociales, a los mecanismos de legitimación política y a la
estabilidad del sistem.a.>~7
Hay en los tiempos contemporáneos un renacer de la pre-
ocupación por un viejo problema de la política: el de la
construcción del orden social y su reproducción permanen-
te. Sólo que ahora se le da una denominación novedosa: la
gobernabilidad. 28
El término gobernabilidad es sin duda uno de los más
populares en los últimos aftos dentro del lenguaje de los
analistas políticos, de los gobernantes y de los políticos pro-
fesionales. Es evidente que se usa de manera indiferenciada
para hacer referencia a distintos tipos de situaciones políti-
cas. Intentemos, por ello, hacer un breve recuento, un
acercamiento, al 'estado del arte' de la discusión acerca del
significado y alcance del ténnino. 29
Usualmente el término gobemabilidad se usa
«para describir una condición social en 1ti cual existe
una adecuada relación entre el gobierno y la sociedad
civil Es decir, una relación que permite al gobierno 'go-
bernar ', porque los ciudadanos respef4n la autoridad
establecida y no recurren a métodos violentos o ilegales
para influir en las decisiones públicas (salvo minorlas
claramente identi.fiCQI/Qs); pero que también permite a
los ciudadanos mantener expectativas razonables sobre
el comportamiento del gobierno en términos de eficacia

77
Alejo Vargas V.
de la acción institucional --como respuesta a demandas
sociales extendidos- y respeto al estado de derecho. »36
Refiriéndose a la región latinoamericana, Edelberto To-
rres Rivas entiende la gobernabilidad como «la cualidad de
la comunidad política en que sus instituciones actúan efi-
cazmente, de un modo considerado legítimo por la
ciudadanía, porque tales instituciones y sus políticas les pro-
porcionan seguridad. integración y prosperidad y garantizan
orden y continuidad al sistema.»31
El denominado Club de Roma en su informe sobre «La
capacidad de gobernar», elaborado por un grupo de espe-
cialistas bajo la dirección del profesor Dror, de Ciencia
Política de la Universidad de Jerusalén, se aproxima al en-
tendimiento de la gobernabilidad como «el mecanismo de
mando de un sistema social y sus acciones que se esfuerzan
por proporcionar seguridad, prosperidad. coherencia, orden
y continuidad al sistema.»32
El término es introducido en los estudios propiciados por
la Comisión Trilateral en los años 70; allí se «constataba la
existencia de insatisfacción y falta de confianza en el fun-
cionamiento de las instituciones democráticas de gobierno
en América del Norte, Japón y Europa Occidental.»33 A
partir de estos estudios se produce el ejercicio, relativamen-
te arbitrario, de extrapolar estas conclusiones a todas las
democracias.
Con base en lo anterior se señala que la democracia era
obstaculizada por la 'sobrecarga' de demandas, las cuales
producían ingobernabilidad por lo siguiente:
a) vuelve a los gobiernos ineficaces en su capacidad para
responder a los compromisos adquiridos por las pre-
siones que vienen de la sociedad, dentro de los límites
impuestos por la economía;
b) los ciudadanos pierden su fe en las instituciones de-
mocráticas y los dirigentes políticos, al no ver

78
 Las politices públic:aa
cumplidas sus expectativas de respuestas a sus deman-
das;
e) se resquebraja la obediencia espontánea a las leyes y
a las medidas gubemamentale~ que es requisito in-
dispensable para lograr un clima de gobernabilidad. 34
Esta perspectiva de entender la gobemabilidad está fuer-
temente marcada por las tendencias sistémicas de la ciencia
política norteamericana y en particular por autores como
David Easton y Gabriel Almond quienes consideran que «la
función de las instituciones políticas es la de dar respuesta a
las demandas que provienen del ambiente social o, de acuer-
do con una tenninologfa común, de convertir las demandas
en respuestas.))35
La solución a la 'sobrecarga', según los teóricos de esta
versión de la gobernabilidad, va a ser la denominada receta
neoliberal, sintetizada en las siguientes medidas:36
a) reducir de modo significativo la actividad del gobier-
no;
b) disminuir las expectativas de los grupos sociales, mi-
nimizando las esperanzas acerca de la intervención
del Estado para salvar o sanear cualquier situación;
e) aumentar los recursos o entradas a disposición del
Estado;
d) reorganimr las instituciones estatales (simplificación)
para aumentar su eficacia
Desde esta aproximación, la consolidación del orden y
el garantizar la gobemabilidad conlleva regularizar el fun-
cionamiento de la sociedad y de los comportamientos
individuales, y poder hacer materia de previsión el funcio-
namiento del mercado. La gobemabilidad asi entendida,
implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en
lo económico, o por la.democracia en lo político-institucio-
nal. Esto se refleja en un refuerzo de las tendencias
institucionalizadoras y se van a 'recalentar' las tesis de ana-

79
Alejo Vargas V.

listas de los años 50, como Samuel Huntingto~ quien plan-

tea que <da causa de la inestabilidad politica y la violencia
que experimentan las sociedades en desarrollo, es en gran
medida resultado del rápido cambio social y de la veloz mo-
vilización polftica de nuevos grupos, en un contexto de lento
desarrollo de las instituciones politicas.»37 Es la socorrida
tesis del desfase entre la modernización económica y social
y la relativa parálisis de la transformación institucional lo
cual explica que buena parte de los esfuerzos reformistas
de los últimos tiempos pongan todo el acento en la moder-
nización institucional.
Esta perspectiva es fuertemente criticada por varios ana-
listas en los siguientes términos: 38 Es una visión
conservadora porque plantea que la democracia lleva den-
tro de si los gérmenes de su propia destrucción; más allá de
ciertos limites la democracia (en la medida en que posibili-
ta la participación amplia de los ciudadanos) crea
ingobernabilidad. De lo cual se derivarla que la solución
entonces es la democracia restringida. Pero, además, las re-
comendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva
elitista de la política al considerar gobernabilidad y demo-
cracia como conceptos encontrados; entonces, la
gobemabilidad es un asunto que tiene que ver con el com-
portamiento de las élites gobernantes: son ellas quienes-
deben fijar las coordenadas para mantener o encontrar el
rumbo perdido.
Se podrla resaltar, adicionalmente, que en las sociedades
del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gober-
nabilidad, así entendida, se debe, en estricto sentido, no a su
pérdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla:
inexistente o precario desarrollo de las instituciones de bien-
estar social, democracia política y participación ciudadana
insuficientes, un sistema de representación de intereses dis-
torsionado, <<aquf, no aparece un 'exceso' de sociedad civil

so
 Las poHticas públicas

frente al Estado, capaz de 'sobrecargar de demandas' al sis-

tema, sino justamente lo contrario, la necesidad de
fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la participa-
ción popular, como condición y resultado de la vida
democrática.»39
En los aftos 90 los organismos financieros internaciona-
les de nuevo sitúan el término gobemabilidad (governance)
en boga, dándole un marcado sesgo tecnocrático al mismo.
El Banco M~ a través de su informe sobre 'Oovernance
and Developmenf, y el BID con su propuesta de 'Buen Go-
bierno', relanzan y popularizan el término. Para los
organismos financieros internacionales, la 'governance' se
debe entender como la manera en la cual es ejercido el po-
der del Estado, sobre todo en el manejo de los recursos
económicos y sociales, con un especial énfasis en la rendi-
ción de cuentas (accountability), el marco legal para el
desarrollo económico, el acceso a información confiable y
la transparencia en la toma de decisiones.40
La literatura sobre el tema hace referencia a tres dimen-
siones de la ingobemabilidad, que Philippe C. Schmitter
desde una perspectiva académica nos sintetiza de la siguiente
manera.-41
a) la tendencia a acudir a métodos extralegales de ex-
presión polftica; es decir, indisciplina, expresada en
los esfuerzos de los ciudadanos de influir en decisio-
nes públicas por métodos violentos, ilegales o
anómalos;
b) la disminución de cohesión de las élites y de su hege-
monía, esto es, inestabilidad, expresada en el fracaso
de los actores de las élites politicas para conservar sus
posiciones de dominación o para reproducir las coali-
ciones preexistentes;
e) el declive de la capacidad del Estado para conseguir
los recursos necesarios y ejecutar sus políticas, lo cual

81
Aiqo Vargas V.
refleja ineficacia, o sea la disminución de la capaci-
dad de los polfticos y administradores para alcanzar
los objetivos deseados y asegurar el acatamiento a ellos
por medio de medidas de coordinación obligatoria o
de decisiones emanadas de la autoridad del estado.
Schmitter seftala que la intensidad de estos fenómenos
varia de un pais a otro y anota cómo algunos podrían ser
calificados ingobernables en las tres dimensiones, otros so-
lamente lo serían en una o dos de ellas. Y concluye que los
grados de gobernabilidad están en relación con la manera
como se 'lleva a cabo la mediación' de intereses bien dife-
renciados entre la sociedad civil y el Estado, tomando partido
por un modelo de corporativismo social y en el cual la fuer-
za de partidos socialdemócratas reformistas parece estar
relacionada con mayor gobemabilidad de la sociedad Lo
anterior es de gran importancia, por cuanto es una conclu-
sión opuesta a la de los estudios de la Trilateral (que seftalaba
que la ingobernabilidad se asociaba a la 'sobrecarga de de-
mandas', mientras para Schmitter el volumen de demandas
es irrelevante porque es la existencia de mecanismos de
mediación y concertación la garantia de la gobemabilidad).
Dentro de esta panorámica analítica acerca del entendi-
miento de la gobernabilidad, es necesario seftalar lo
planteado por Michael Coppedge42 quien introduce la di-
mensión del poder (entendido como relaciones de
intercambio desigual entre actores en una determinada are-
na) en el estudio de la gobemabilidad. La gobemabilidad es
entonces el producto del juego de poder relativo de los gru-
pos relevantes en la arena pública; más especificamente, el
producto del respeto a ese poder por parte de las institucio-
nes formales e informales que conforman el proceso político.
Los síntomas de ingobemabilidad (corrupción, violencia,
protesta ciudadana, descoordinación entre el poder ejecuti-
vo y el legislativo, etc), deben ser vistos como las reacciones

82
 Las políticas públicas
a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos, in-
dependientemente de su tamafto o de su peso electoral. Y,
añade Coppedge, estableciendo una distinción entre gober-
nabilidad y democracia: la gobemabilidad requiere de la
efectiva representación de los grupos en proporción a su
poder, mientras la democracia requiere de representación
de grupos en proporción al número de votos. En otras pala-
bras la democracia respeta la lógica de la igualdad política
mientras la gobemabilidad respeta la lógica del poder. En
principio, entonces, democracia y gobemabilidad inevita-
blemente entran en conflicto. Lo cual implicaría que una
sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser de-
mocrática.
A partir de lo anterior M. Coppedge nos propone algu-
nos procedimientos para avanzar hacia la gobernabilidad
democrática: debe ser fruto de un acuerdo nacional, que se
redefine periódicamente como todo acuerdo, y de la habili-
dad del gobierno para establecer canales de comunicación y
realizar negociaciones con diferentes grupos sociales. Las
condiciones para la gobemabilidad democrática, según
Coppedge, serian las siguientes para todos los grupos políti-
camente relevantes:
a) ser capaces;
b) estar dispuestos a confiar en una fórmula o regla del
juego en su arena;
e) los grupos que no son de masas (empresariales, mili-
tares, iglesia, etc) deben estar dispuestos a aceptar
fórmulas democráticas -que dan gran peso a los cuer-
pos de masas-;
d) los funcionarios electos deben representar al pueblo
en general en algún grado significativo;
e) los funcionarios electos deben estar dispuestos a acep-
tar fórmulas que concedan representación efectiva a
los grupos que no son de masas;

83
Alejo Vargas V.
f) los funcionarios electos deben ser capaces de tomar
decisiones, las cuales requieren la creación y mante-
nimiento de apoyos activos mayoritarios.
Concluye acerca de la gobemabilidad democrática Ro-
jas Bolafios, siguiendo el argumento de Coppedge, que ésta
<mo es sólo producto de la capacidad de los grupos políticos
para moverse dentro de determinadas reglas del juego -una
especie de concertación-, sin amenazas constantes de rup-
turas -salvo las meramente retóricas- que siembren la
incertidumbre en el conjunto de la sociedad». Adicional-
mente anota que «...la estabilidad de un régimen no se puede
conservar en una situación de exclusión social y polftica
para algunos de esos actores.»43
Lo cual sitúa de nuevo sobre el tapete la tensión entre
gobernabilidad y democracia No podemos olvidar que la
legitimidad de un régimen político se sustenta en dos ele-
mentos fundamentales, la participación de la mayoría de los
miembros de la sociedad en la conformación de sus institu-
ciones y en el nombramiento de los transitorios dirigentes
de las mismas. Pero, adicionalmente, aquellos deben resul-
tar beneficiados del desarrollo económico en términos de
su calidad de vida. La legitimidad no es simplemente un
problema politico, sino también económico y social.
La gobernabilidad, entonces, implica sobre todo «la po-
sibilidad de que los gobiernos puedan transformar el poder
potencial de un conjunto de instituciones y prácticas polfti-
cas en una capacidad explicita para la definición e
instrumentación de políticas públicas.»44 Y no siempre <<un
sistema de gobernabilidad basado en criterios de efectivi-
dad, previsibilidad y racionalidad»45 se posibilita en
sociedades profundamente desiguales, con la vigencia del
deber ser democrático.
La gobernabilidad comprende el desempefto y funciona-
miento del sistema político, se relaciona de manera estrecha

84
 Las poHtic:as públicas
con la legitimidad, hace referencia a la capacidad del go-
bierno de controlar situaciones conflictivas y es condicionada
de manera importante por lo que piensan los miembros de
la sociedad, de la gestión gubernamental, de los políticos y
sus politicas.46
No siempre «un sistema de gobemabilidad basado en cri-
terios de efectividad, previsibilidad y racionalidacb>47 ~
posibilita, en sociedades profundamente desiguales como
la colomb~ con la vigencia del deber ser democrático.
La consolidación del orden y el garantizar la gobemabili-
dad conlleva regularizar el funcionamiento de la sociedad y
de los comportamientos individuales y poder hacer materia
de previsión el funcionamiento del mercado.48
La gobernabilidad, en una perspectiva tecnocrática, im-
plica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo
económico, o por la democracia en lo político-institucional
o, en otros términos, «la posibilidad de que los gobiernos
puedan transformar el poder potencial de un conjunto de
instituciones y prácticas políticas en una capacidad explici-
ta para la definición e instrumentación de politicas
públicas.>>49
Los diferentes regimenes politicos tienen crecientemente
el reto de demostrar su capacidad de gobernar y de ejercer,
un 'buen gobierno', y cada vez más en lo atinente al nivel
de vida de la población. Entonces, la gobemabilidad se toca
de esta manera, estrechamente, con la gestión pública.
8. Legitimidad, polfticas públicas y aegoeiacl6a
La legitimidad se asimila a la aceptación social de un
gobierno por parte de la sociedad, ñmdamentada ésta en
generalidades abstrac1as (ciudadanfa, nación, pueblo, socie-
dad civil). Hoy en dia el problema de la eficacia de la gestión
pública adquiere mayor relevancia en la medida en que
crecientemente es un elemento asociado a la legitimidad

SS
Alejo Vargas V.
democrática. Podemos seitalar con Giovanni Sartori que <<UDa
legitimidad dudosa puede ser reforzada por la eficacia del
gobierno; inversamente, una legitimidad en principio fuerte
puede ser debilitada por su ineficacia.>YO
El problema de la legitimidad debe ser una preocupa-
ción permanente de los funcionarios públicos de alto nivel
y no sólo una preocupación para los polfticos. La adminis-
tración pública tiene una doble legitimidad, la derivada del
sistema político (onda larga), del proceso electoral, y que es
'transferida' a la administración pública por las autoridades
electas, y la derivada de la eficacia en la prestación de sus
servicios (onda corta), en la cotidianidad de la relación con
sus usuarios. Esto es lo que nos permite percibir sectores de
la administración pública con mayores niveles de legitimi-
dad que otros, en la medida en que cumplen con mayor
eficacia su función. 51
Por ello, el funcionario público de hoy dfa debe ser muy
buen técnico, pero esto por si sólo no es suficiente. Se re-
quiere, adicionalmente y cada vez con mayor peso, una gran
comprensión de la dinámica del sistema polftico, esto es,
ser capaz de <<hacer dialogar la política y la técnica para
discutir tanto la direccionalidad (objetivos) como las direc-
tivas (operaciones y medios)»52 con habilidad para concertar
y negociar, no sólo al interior de la estructura burocrática,
sino también con el sistema político y con las organizacio-
nes sociales. Esto no significa que su capacidad técnica se
pierda; por el contrario, ésta debe ser un recurso de poder
importante para ayudarle a fundamentarse en sus argumen-
taciones dentro de los procesos de negociación. Por
consiguiente, no se trata de alguien pasivo receptor de de-
mandas de las organizaciones sociales o de los grupos de
poder; sino de un actor que, por consiguiente, opina, inter-
viene, argumenta.

86
 Las políticas púbbcas
El funcionario público de alto nivel debe ser un gestor de
poUticas públicas, un promotor de cambios e innovaciones,
un impulsor de reformas, con capacidad de ejercer la con-
ducción en épocas de crisis asumiendo los desaflos
económicos y sociales que ésto conlleva, y con capacidad
de manejar bueuas relaciones con las autoridades guberna-
mentales, el sistema politico y las organimciones sociales.
Lo anterior implica: liderazgo, capacidad de toma de deci-
siones, creatividad, manejo de técnicas de planeación,
capacidad anal.ftica, capacidad organimcional, capacidad de
negociación, compromiso y responsabilidad social. 53
Una gestión pública con perspectivas positivas debe com-
prender:
a) identificar, ordenar y optimimr el uso de los recursos
disponibles,
b) romper la inercia institucional de dirección y gestión,
creando condiciones para impulsar los cambios reque-
ridos,
e) impulsar una dinámica institucional de dirección y
gestión,
d) ganar capacidad para el manejo de la incertidumbre,
que permita anticiparse a situaciones conflictivas y
resolver problemas,
e) ganar destreza para concretar alianzas o resolver con-
flictos que permitan viabilizar las acciones a
emprender.
Todo lo anterior sintetiza el proceso de formulación, im-
plementación y evaluación de politicas públicas.
Para que ello sea posible se requiere un gran énfasis en la
formación de los funcionarios públicos de tal suerte que se
desarrolle en ellos un real espíritu democrático, en el senti-
do de entender y valorar al otro como distinto, diferente,
con otras opiniones, pero con quien hay que convivir, nego-

87
Alejo Vargas V.
ciar, llegar a acuerdos y quie~ eventualmente, puede tener
una parte de verdad
Esto, sin duda, se asocia con una caracterlstica que debe
tener el funcionario público y es una gran sensibilidad hacia
los problemas de la comunidad, que le ayude a estar en ·sm-
tonia' con la gente y de esta manera poder estimular y
apoyarse en los procesos de participación social, asi éstos
por momentos contengan altos niveles de critica.
En ese sentido hay que desterrar el dogmatismo de la
administración pública, lo cual quiere decir que se pueden
tener y defender posiciones sobre los diversos asuntos de su
incumbencia. Se trata de que las posiciones se confronten
con todos los sectores interesados y se esté siempre abierto
a los cambios, a las modificaciones.
Podemos concluir afirmando que la política pública me-
jor intencionada y con los objetivos más loables no logrará
mayores resultados si no se crean las condiciones 4e con-
ducción que posibiliten un adecuado proceso de
implementació~ evaluación y re-formulación de la misma.

88
 NOTAS BmLIOGRÁFICAS
1 Este capítulo tiene como base inicial los siguientes textos: VARGAS V. Alejo.
Políticas Públicas y Gerencia Institucional. En: Revista Administración y De-
sarrollo, No. 33,ESAP-FacultaddeEstudiosAvanzados, Santa Fe de Bogotá,
Diciembte, 1993; VARGAS V. Alejo. Las políticas públicas entre la raciona-
lidad técnica y ltt racionalidad política. fd¡: Varios Autores. Dimensiones
Político-Económicas del Nuevo Orden Constitucional. Universidad del Valle
- Universidad Naeional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas
y Sociales, Santa Fe de Bogotá, 1996.
2 GUERRERO, Omar. Políticas Públicas: Interrogantes. En: Revista de Admi-
nistración Pública Politicas Públicas, No. 84, Instituto Nacional de
Administración Pública, México, 1993.
3 MENY, Ives y THOENIG, Jean-Claude. Las Políticas Públicas. Ariel Ciencia
Política, Barcelona, 1992.
4 FERNÁNDFZ, Antoni. Las Políticas Públicas. En: Manual de Ciencia Política.
Miquel Caminal Badia (Coordinador), Editorial Tecnos, Madrid, 1996.
S GUERRERO, Omar, op. cit., 1993
6 SHIVELY, Phillips W. Introducción a las Ciencias Políticas. MacGraw-Hill,
5a. Edición. Méjico,l997.
1 LANDAU.' Martín. El Ámbito Propio del Análisis de Políticas. En: Aguilar V.,
Luis F. El Estudio de las Políticas Públicas. Estudio introductorio y Edición,
Miguel Angel Porrúa Grupo Editorial, México, 1992.
8 Por supuesto que reconocemos una diversidad importante, en diferentes auto-
res, acerca del concepto mismo de política pública como lo señala Martín
Landau: « para algunos la política es un asunto de valor -una declaraeión de
principios básicos- otros, restringen su significado a estrategia, diseño o pro-
grama, y para otros el término abarca valores, objetivos y mediOS», op. cit.,
1992. Para Pierre Muller la política pública se puede entender «como un pro-
ceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública
es tomar a su cargo los desajustes que se pueden presentar entre un sector y
los otros sectores, o aún entre un sector y la sociedad global.» .f,n: Les Politiques
Publiques. Presses Universitaires de France, Paris, 1990 (Versión libre al es-
pañol del autor)
9 Un buen ejemplo de este planteamiento lo encontramos en BAZUA, Fernando
y VALENTI, Giovanna. Hacía un Enfoque Amplio de Política Pública. En:
RevistadeAdministraciónPública,No.84,InstitutoNacionaldeAdministra-
ción Pública, A.C., México, 1993.

89
10 ALVARF.Z, Angel E. Análisis de Políticas Públicas, Centro Latínoamc:rican
de Administración para el Desarrollo, CLAD, Caneas. 1992.
11 Si bien el com:epto de politica pública implica Ja existencia de decisianes, tam-
bién Ja materialización de éstas en acciones~ en ocasimes hay que ClCliDSiderar
Ja existencia de poltticaa públicaa que tienen un valor nmhólico, aunque las
mismas no se materia1icen. Al respecto César Cansino señala: «A.lgunaa poli-
tlcaa pú.blicaa ser6n simhólicaa, su esencia no consiste en el actuar, sino en
el decir. en el hacer saber y hacer creer que se actúa o que se preocupa por
intervenir.» fg CANSINO, C6sar. El gobierno departido en Alnérica Latina:
lineamientos teóricos para el análisis c::mpí:rieo. Doc:amento de Tra'blüo. CIDE,
Méjico, 1993.
12 Estos conceptos están inspirados en: OZSLAK. Osear y O'OONNELL, Gui-
llermo. Estado y Politicas Estatales: Hacia una Estndegia de Investigación.
&¡: Revista Administración y Desarrollo, No. 19, ESAP, Bogotá, Diciembre
de 1981.
13 BOBBIO, Norberto. Dc:recba e Izquierda. Razones y significados de una dis-
tinción politica. Taums, Madrid, 1995.
14 O'CONNOR, James. La crisis fiscal del Estado. Periferia, Buenos Aires, 1973.
15 BORON, Atilio. Entre Hobbes y Friedman. Liberalismo Ec:onómioo y Despo-
tismo Burgués en América Latina. Mimeo, Méjico.
16 RFZENDE, Fernando. Notas de Aula. EBAP-FGV, Rio de Janeiio. 1978. fg
DE SANTANA, Luis V. Modelos de Anaiise de Políticas Publicas.~ Revis-
ta de Economía, Ano 13, No.11, Universidad de Federal do Pararui, Curitiba,
1986.
17 WATSON. Donald. Politica Económica. Gredas, Madrid, 1965.
18 MONTEIRO, Jorge V. Fundamentos de Políticas Públicas. IPEA-INPES. Rio
de Janeiro, 1982. fin;. DE SANTANA, Luis V. Modelos de Analise de Politicas
Publicas. fin;. hvista de Economía, Ano 13, No.ll, Universidade Federal do
Panmá, Curitiba, 1986.
19 LOWI, Theodore J. Four Systems of Policy, Politics and Choice. Public
Administration Rcview, Vol. 32, 1972 y Políticas Públicas. Estudio de Caso
y Tema Politica ,&!: AguiJar V., Luis F. La HeChura de las Políticas. Estudio
Introductorio y Edición, Grupo Editcria1 Miguel Angel Porrúa, Méjico, 1992.
lO Utilizamos el término ncnegu]ado(r) en relación con una modalidad particular
de coofíguración del Estado capitalista, que a diferencia del Estado interven-
ter, prioriza los aspectos de regulación antes que los de intervención directa.
sin que esto quiera decir que deje de intervenir en aquellas áreas consideradas

90
 como estratégK:as pera la acumulaeión capitalista y además deDiro de un con-
texto en el cual emergen nuevas regulaciones.
21 Un interesante análisis comparativo entre politicas neoliberalcs y
neoestructm"ale lo CII.CCDtlamos en: SUNKEL, Osvaldo. Un Enfoque Neo-
Estruc:turalist de la Refonna Ecooómic:a, la Crisis Social y la Vtabilidad
Democrálicaen.AméricaLit.iDa. fA:Pcrdli,Cariua.,PicadosS,Sonia.,Zovato,
Daniel (c:ompiJadms). Partidos y Clase Politica en América Latina en los 90.
llDH-CAPEL. San José, Costa Rica, 1995.
22 A partir de: FRANCO, Rolando. ¿Cómo hacer más eficientes y eficaces las
políticas sociales en los noventas? ILPES, Poneucia en el Seminario Poltti-
cas Sociales. Desanollo Regionaly Modernización del Estado. Experiencias
Latinoamericanas y Colombianas, Armenia, Octuble, 1992.
23 Los momentos aquí planteados parecen asemejarse a lo esbozado pcr Charles
o. JODeS c:omoperspectivasecumciaJy que incluye las siguientes etapas: iden-
tificación del problema, desarrollo del programa, puesta en marcha del
programa, evaluación del prosrama y terminación del programa. (Citado en:
MUlLER, Picrre, op. cit, 1990) Sin embargo, lapcrspcctivadeJonesparece
estar orientada, a diferencia de lo aquí planteado, por wiUcrte sesgo tec:no-
crático. Por su parte Meayy ThoeDig {1992), siguiendo a Charles O. Jones.,
plantea las siguientes etapas: idcntifieacióndel problema, formulación de una
solución, tema de la decisión, aplicación de la acción, evaluación de los resul-
tados. Un esqaema un poco más dctaDado lo propone Luis F. .Aguilar V.
«Estudio IntroductoriO», m: Problemas Públicos y Agenda de Gobierno, Mi-
guel Angel Porrúa Grupo Editorial, Méjico, 1993.
24 LANDAU, Martín, op. cit., 1992.
2s SUBIRATS, Joan. «Notas acerca del Estado, la .Administratión y las Politicas
Públicas», m Revista de Estudios Politioos, No. 59 (Nueva Épaca), Centro
de Estudios Coostituciooale, Madrid, Enero-Marzo, 1988.
26 MEDELLíN, Pedro. «Perspectivas de la Gerencia Pública en el cc:mtcxto de la
Modernización y la Apertura Ec:onómica», En: Revista Administración y De-
sarrollo, No. 30, ESAP, Santa Fe de Bogotá, Junio de 1992.
27 UNGAR, Elisabeth. «Gobernabilida en Colombia» Retos y Desatios. Depar-
tamento de Ciencia PoHtica - Universidad de los Andes. Santa Fe de Bogotá,
1993.
28 VARGAS V. Alejo. «Hacia una Gobemabilidad Democrática en la Colombia
de fin de siglo», En: Constitución, Gobernabilidad y Poder. Facultad de Dere-
cho, Ciencias Políticas y Sociales Universidad Nacional de Colombia-
Universidad Industrial de Santander Santa Fe de Bogotá, 1997.

91
29 Vamas autilizaredJOrcfi:nllcias tbníiam""""'cs paraestamvisiónJossiguiartcs
textos: ROJAS B. Manuel. «La gobcmabilidad: su validez como c:atcgoria
analítica»,m Gobcmabilidld y democracia en Centro América. Varios Au-
tores. FJacso..Goatana 1994; LABASTIDAS MARTIN DEL CAMPO,
Julio. «Los Problemas do Ja Gobemabilidad Dcmocráticaen América Latina:
Dcmoc:nlcia PoHtk:a y Reformas F..conómicas». fdl; Gobemabilidad y cfemo.
cracia en Centro América. Varios Autores. Flacso-Guatcmala. 1994;
GUERRERO, Omar. «<ngobcmabilidad: DisfiJDción y Quebranto Estructu-
rab>.f.n: Revista Reforma y Dcmocraeia. No. 3, CLAD, Caracas, Enero 1995;
ESPINAL. Rosario. « Democracia. Gobemabilidad y Partidos Polítitos m
América Latina».f.n: Partidos y Clase Poiitica m América Latina m los 90.
Carina Perelli, Sonia Picado S., DanielZovato (C<mpiladores).llDH-CAPEL,
San José de Costa Rica, 1995.
30 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
31 TORRES ~ Edclbcrto. «La Gobemabilidad Democritica y los Partidos Políú-
<:OS en América Latina». f.n: Partidos y Clase PoHtiea en América Latina en
los 90. Carina Perclli, Sarria Picado S., DanielZovatto (CompiJadorcs),DDH-
CAPEL. Sao José de Costa Rica, 1995.
32 Tomado del periódico El Heraldo, BarranquiJla, sábado 16 de Marzo de 1996,
pág. 11A Alli igualmeote se plantean algunas direc:trices para ol rediscOO do
la gobemabilidad, enfatizando en que debe ser «mucho más moral,
c:onsensuada, enérgica, profunda, sabia y creativa, pluralista y decisoria» y se
considera queJa misma debe implic:ar a los poderes~ legislativo, ju-
dicial y los organismos de control.
33 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Ver también, al respecto, Ja síntesis que
presenta, citando el Reporte sobre la Gobemabilidad de las Democracias
(Crozier, Hunt:ington y watanuki, 1975) ESPINAL, Rosario, «Democracia.
Gobemabilidad y Partidos Polfticos en América Latina». En: Partidos y Clase
Politica en América Latina en los 90. Carina Pcrclli, Sonia Picado, Daniel
Zovatto (COJnpiJadotes), nDH-CAPEL. San José de Costa Riea, 1995.
34 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
3' BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Fondo de Cultura Econó-
mica, Méjico, 1989. Vcrigua1mente en esa dirección las criticas f'0111l11ladas a
las perspectivas sistémicas en BADIE, Bertrand. Le développcmcotpolitiquc.
Ed. Económic:a, Paris, 1994.
36 Con base en: ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
37 Afirmación de Osear OszJak, resumiendo las tesis centrales del autor, en la
presentación de la segunda edición del libro de HUNTINGTON, SamueL El
Orden Polftico en las Sociedades en Cambio. Paidos, Buenos Aires, 1990.

92
'· Vt-'f entre otras las criticas, que nosotros seguimos en este texto, de: TORRES
R. Edelberto, op. cit., 1995 y ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
,., TORRES R, Edelberto, op. cit., 1995.

'" ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Es importante, en esta dirección, ooosu1tar
igualmente la visión ampliada, aunque sólo descriptiva. de TOMASSINI,
Luciano. Estado, Gobemabili.dad y Desarrollo. Banco Interamericano de De-
sarrollo, Serio de Monografias 9, Wasbinglm, 1993.
" SCHMITTER, Philippe. «La Mediación entre los lDtereses y la Gobe:mabili-
daden los Regúnelles en Europa Occidental y Norteaméricaen la Actualidad».
fig: La Organización de los Grupos de Interés en Europa Occidental; el Plura-
lismo, el Corporativismo y la Transformación de la Politi.ca. Compiladora:
Suzane Ba:ger. Madrid, Ministerio de T~oy Seguridad Social, 1988; cita-
do por, ROJAS B, Manuel, op. cit, 1994.
42 COPPEDGE, Micbael. Institutions and Democratic Governance in Latín
Amcrica. 1993, citado por ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
0 ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
44 MAYORGA, R.ené A. Democracia y Gobemabilidad. Introducción. CEBEM-
ILDIS, Bolivia, Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.
45 M.ANSILLA, H. C.F. «Gobemabilidad, Élite del Poder y Cultura Politica» ED;
Democracia y Gobemabilidad en América Latina. R.ené A. Mayorga (Coordi-
nador), CEBEM-ILDIS-Bolivia. Edil Nueva Sociedad, Caracas, 1992.
46 UNGAR, E1isabetb, op. cit., 1993.
47 MANSILLA, H.C.F, op. cit., 1992.
48 Consideraciones similares eocon.tratnos para el proceso de conformación del
Estado latinoamericano en la post-independencia espaiiola en:, OSZLAK,
Osear. «Formación Histórica del Estado en América Latina». gu: La reforma
de la Administración Pública en América Latina. Bernardo Kliksberg (compi-
lador), Instituto Nacional de Administración Pública. Alcalá de Henares,
Madrid, 1984.
49 MAYORGA, R.ené A. Democracia y Gobemabilidad. Introducción. CEBEM-
ILDIS, Bolivia. Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.
so SARTORI, Giovanni. <<Repeoser la démocratie: mauvais régimes et mauvaises
politiques)) m: Revue Intemational des Scieoces Sociales, No 129, Unesco-
ERES, Paris, Aout, 1991.

93
'1 Ver al respecto: NIOCHB, Jean-Pierre. «De l'Evaluation a 1'Analyse des
politiqua;pabliqul:s». fA: R&M1c Francaiscde SQaaa,Politiquc. Paris. Fevrier,
1982.
'2 MATUS, Carlos. «La Oobanabilidadde un Sistana Social». M: Revista Jntc..
ramr:rk:aaa de Planifbci6n. SIAP, 1990.
S3 Sigui&mdoa RODlÚGUBZ, Adolfo. PoJitica y Gc:Rncia Pública. Ponencia pre-
sentada a :XXVII AsamblcadcCLADEA,ESAP, Santa Fe de Bogotá, octubre
23dc 1992.

94
 CAPÍTULO 111

Reflexiones acerca
del análisis de
políticas públicas
 Ill

Refleiioaes acerca del aaátisis de

poHticas públkas1

Elementos generales sobre el análisis de política

pública
La perspectiva del análisis de políticas públicas surge
como complemento a los enfoques tradicionales para estu-
diar la administración pública. Los dos grandes paradigmas
clásicos que abordan la administración públi~ el hberal y
el marxista, a pesar de partir de presupuestos teórico-analf-
ticos diferentes,2 coincidían en considerar la administración
pública como s-qjeta al poder politico, es decir sin ninguna
autonomía, funcionando según reglas propias y con una es-
tructurajerárquica unitaria. Posteriormente Max Weber hará
una gran contribución a la comprensión de la administra-
ción pública al considerarla como el instrumento
privilegiado de la dominación legitima y concebirla como
una institución y una orga.nimción.
Tanto la perspectiva institucional -que concibe a la ad-
ministración pública como un instrumento de dominación
con las caracteristicas de sumisión al poder polftico y siste-
ma jurídico particular, que opera con una 'racionalidad'
propia, y cuyo financiamiento no depende del mercado sino
de presupuestos-. asf como la perspectiva organizacional-
que la analiza con la complejidad y tamafto de las grandes
organizaciones burocráticas, prestando servicios antes que
fabricando productos y con medios de acción específicos-.
siguen siendo aproximaciones limitadas para la compren-

97
Alejo Vargas v._
sión de algo esencialmente dinámico como lo es la formu-
lación e implementación de politicas públicas.
El análisis de polfticas públicas, que busca ser una pers-
pectiva complementaria, no sustitutiva, de las anteriores,
para comprender el fenómeno burocrático-administrativo y
su funcionamiento de una manera más global, tiene la pre-
tensión de hacer un aporte dinámico al estudio de la:
administración pública: la administración ejecutando polí-
ticas públicas.
La perspectiva del análisis de politica pública hace los
siguientes aportes-rupturas a la comprensión de la admi-
nistración pública, algunos de los cuales son
cuasi-presupuestos epistemológicos:
a) hace una ruptura con la concepción tradicional de con-
cebir a la administración pública de manera
instrumental, como totalmente sumisa del poder polí-
tico, y la entiende como un conjunto de actores que
disponen de cierta autonomfa, que tienen sus propios
intereses y actúan en consecuencia;
b) cuestiona la visión piramidal-unitaria de la adminis-
tración pública y la concibe más como una multitud
de organizaciones diferenciadas en subconjuntos. En-
tonces, antes que una estructura jerárquica única, la
entiende como una estructura poliárquica~
e) pone en entredicho la separación tajante entre socie-
dad civil-administración pública-sistema político y
considera que hay interrelaciones mutuas que comu-
nican estos distintos espacios;
d) considera que la administración pública cuenta con
una doble legitimi~ la primera, 'de onda larga', de-
rivada de los procesos politicos-electorales y renovada
periódicamente, es transmitida a la administración pú-
blica por el sistema político de poder, la segunda, •de
onda corta', se deriva de la eficacia o no en la presta-
98
 Análisis de las politi.Qas públicu
ción de los servicios a las clientelas o usuarios que Jos
demanden y es una legitimidad que se renueva o dete-
riora cotidianamente.
A partir de lo anterior se pueden derivar cuatro grandes
características del análisis de políticas públicas, así:
a) toma la política pública como unidad de análisis, esto
es, que toda su mirada la va a realizar a partir y con
base en lo que suceda en el proceso de la política pú-
blica;
b) tiene una pretensión explicativa y no simplemente des-
criptiva: su ambición no es simplemente contar lo que
pasó, sino fundamentalmente avanzar explicaciones
acerca del por qué de lo acaecido y qué puede expli-
car; pretende hacer una conceptualización acerca del
proceso en curso generado por la política pública;
e) apela al análisis histórico (o diacrónico) en la medida
en que el análisis de política pública pretende recons-
truir el proceso vivido por la misma desde sus orígenes
hasta el momento en que se analiza;
d) rompe con las barreras que separan al sistema políti-
co-administración pública-sociedad y busca
interrelacionarlos alrededor del proceso desarrollado
por la política pública.
Por lo dicho, se puede afirmar que el análisis de política
pública es una perspectiva de abordar la relación estado-
sociedad, pero dando la prioridad al momento
estatal-administrativo, a partir de un supuesto teórico-me-
todológico y es el de reconocer al aparato estatal como una
organización social compleja que no está influido en su ac-
ción por determinantes unívocos de la esfera política o social,
sino interactuando con éstos. La política pública, entonces,
es el resultado de esas relaciones (presiones, negociacio-
nes, acuerdos) de esta organización social compleja a su

99
Alejo Vargas V.
interior, y de ella con los distintos actores de la sociedad y
del sistema político.
El aparato estatal es entonces un espacio de conflicto po-
lítico y social y el tránsito de la política pública a su interior
trasciende el horizonte de la simple eficiencia económica
para situarse en el marco más amplio de los conflictos so-
ciales, de los diversos intereses en juego, es decir, de los
objetivos buscados por los distintos actores donde la buro-
cracia es uno más, pero es un actor calificado por su origen
y su inserción al interior del mismo. 3
Se presentan divergencias entre los analistas de políticas
públicas, tanto desde el punto de vista de la concepción,
como del érifasis en el análisis:
a) en cuanto a la concepción tenemos:
- para unos la política pública hace referencia funda-
mentalmente a la formulación de la misma, es decir
a los lineamientos y directrices, esto es al discurso
de la política pública; lo fundamental para ellos es
el momento de la formulación;
- para otros la política pública es básicamente el con-
junto de hechos o realizaciones, sin darle mayor
importancia al discurso de la política pública; lo im-
portante será el momento de implementación o
ejecución;
b) en cuanto al énfasis en el análisis:
- si la política pública es un conjunto de decisiones, el
momento prioritario de análisis va a ser la formula-
ción y los elementos de previsión y decisión que
deben estar presentes allí. El problema a analizar es
qué previsiones se hicieron y cómo se llegó a la de-
cisión final que definió la política pública;
- para los otros, si la política pública es antes que
nada un conjunto de acciones realizadas, entonces
el momento prioritario será el de la implementación,

lOO
 ~de las politicas públicas
es decir, el elemento acción allí implícito y los pro-
cesos intraburocráticos que lo explican.
¿Cómo realizar el análisis de una política pública?
Hacer el análisis de una política pública es poner a prue-
ba una hipótesis subyacente a la misma de manera explícita
o implícita y para ello se debe hacer una reconstrucción del
proceso vivido por la politica pública, involucrando los di-
versos factores que la condicionan y el rol cumplido frente
a la misma por los distintos actores relacionados (directa o
indirectamente) con ella. Como lo anotan Meny y Thoenig
«para un analista, toda politica pública encubre una teo-
ría del cambio social. Teorla significa que una relación
de causa a efecto está contenida en /m disposiciones que
rigen y fundamentan la acción pública considerada. Esta
causalidad es normativa. Se identifica a través de Jos ob-
jetivos, los contenidos y los instrumentos de acción de
que la autoridad gubernamental se dota para generar, a
partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el
tejido social. JJ4
Secuencialmente el proceso de análisis lo podemos pre-
sentar de la siguiente manera:
a) Se formula una hipótesis explicativa acerca de la sig-
nificación, importancia y objetivos que la política
pública en estudio se propone. La hipótesis cumple el
papel fundamental de servir como hilo conductor del
análisis y ayuda a orientar el acopio de información.
b) Reconstruir el proceso vivido por la política pública;
para esto se deben tener en consideración los siguien-
tes elementos:
i) los factores que inciden en la gestación de la polfti-
capública:
• del ámbito internacional
- del ámbito interno
- los actores políticos y sociales predominantes, sus
posiciones y recursos de poder (cómo inciden para
101
Alejo Vargas V.
problernatizar socialmente una situación o para
obstruir este proceso)
- las características del régimen político
- el tamaño y complejidad del problema
- la disponibilidad de recursos (de distinto tipo)
ii) ¿cómo se llega a la formulación (que implica una
decisión) de la política pública?
Al respecto es indispensable anotar que formular una
política pública no es otra cosa que tornar una deci-
sión sobre dos o más alternativas posibles. Sin
embargo. no siempre las decisiones corresponden a
un proceso de racionalidad técnica (como
tendencialrnente se tiende a pensar en los ámbitos
académicos). en la mayoría de las ocasiones están
presentes aspectos de orden político-incrementalista.
presiones de grupos. intereses elitistas o institucio-
nales. En consecuencia es pertinente analizar:
- la actitud de los sectores sociales y grupos en el
poder (actitud que puede ser de imposición. ex-
clusión o concertación de las decisiones)
-los mecanismos de concertación utilizados (si se
utilizan)
- el tipo de expresión normativa que adquiere la po-
lítica pública
- las reacciones que se genera en otros actores so-
ciales (denominadas por algunos las políticas de
actores privados). quienes por supuesto no tienen
igual poder en distintos espacios y en diferentes
momentos. Tampoco reaccionan todos al mismo
tiempo porque cada actor percibe la situación pro-
blemática de manera diferente. La toma de posición
de diferentes actores frente a ella genera una red
de interacciones sociales que conforman un pro-
ceso social alrededor de la politica pública

102
 Análisis de las politicas públlCIIII
-la decisión del Estado institucional define una
direccionalidad, una orientación normativa y ge-
nera un doble proceso al interior del aparato estatal:
· un proceso horizontal (tomas y reajustes de po--
sición de diferentes unidades administrativas).
A veces se presentan tensiones entre distintos
entes estatales comprometí~ ya sea por pro-
blemas de autonomia o de falta de claridad en
las responsabilidades
· un proceso vertical que hace referencia a la asig-
nación de competencias y de recursos. En
ocasiones una politica pública puede conllevar
la creación de nuevos entes administrativos o la
eliminación o fusión de otros.
La decisión estatal no debe ser vista ni como un
acto reflejo ni como una respuesta aislada; casi
siempre implica un conjunto de iniciativas o deci-
siones (abiertas o implícitas) que van a definir la
posición del Estado institucional frente a la situa-
ción problemática. No se debe olvidar que el
Estado institucional es un actor más del proceso
generado alrededor de la situación problemática y
en el actual contexto neoregulado no siempre es el
más relevante, aun cuando puede afectar decisi-
vamente el proceso mismo.
iii) En relación con cada reformulación de la politica
pública hay que considerar lo siguiente:
- ¿cómo se modificaron los factores incidentes so-
bre la politica pública (externos, internos, nuevos
factores)? En principio se podria suponer que si
ninguno de los factores incidentes cambia, la poli-
tica pública debería mantenerse inalterable
-¿en qué se altera la política pública? En sus objeti-
vos, alcances, estrategias, recursos, etc.

103
Alejo Vargas V.

iv) Los resultados o realizaciones de la política públi-

ca:
- análisis de los resultados previstos explfcitamente
en la formulación de la politica (pueden ser en tér-
minos de metas flsicas, recursos presupuesta!es)
ya sea sobre grupos poblacionales definidos u otros
grupos, o bien sobre regiones o sectores particula-
res
- los resultados no previstos en la formulación de la
política, pero que efectivamente se produjeron
como resultado de la misma
v) La evaluación de la politica pública:
evaluar, en general, podemos asimilarlo a formular
un juicio de valor sobre algo, a partir de unos crite-
rios pre-establecidos. La variación de los criterios
de partida afectan, sin duda, el resultado del ejerci-
cio evaluativo.
La evaluación de políticas públicas la podemos en-
tender como la apreciación acerca de los resultados,
efectos e impactos de la acción pública. 5 Apunta a
conocer los éxitos y fracasos de una política públi-
ca, aún cuando casi nunca se den situaciones
extremas, ni blanco ni negro, más bien distintas to-
nalidades de grises: ni éxito total, ni fracaso total.
Para José Sulbrandt la evaluación de politicas pú-
blicas en sentido amplio se entiende como «el
examen sistemático de las actividades especificas
desarrolladas por el gobierno para cumplir con las
metas y producir los efectos esperados de conformi-
dad con sus politicas y programas».6
Se trata de evaluar la politica pública a los diferen-
tes niveles posibles: a nivel de los medios, de
resultados o realizaciones, evaluación de eficiencia,
de impacto, de satisfacción (ver capitulo siguiente).

104
 Análisis de las poli~~..l?'lblwa
La evaluación de la política pública al suministrar
los elementos empíricos necesarios para la realim-
ción del análisis~ debe considerarse como parte
sustancial de éste. Sus informativos posibilitan des-
virtuar o fortalecer la hipótesis orientadora y
eventualmente derivar otras hipótesis explicativas.
Si la política pública ha tenido procesos de evalua-
ción participa.ti.va o autoevaluativos,lo más relevante
de sus resultados debe ser incorporado al ejercicio
analítico en curso, pues se convierte en fuente de
información básica.
e) Hay necesidad de realizar el ejercicio analítico pro-
piamente dicho, partiendo de la información
suministrada por la reconstrucción del proceso de la
política pública. Esto se puede hacer como un ejerci-
cio separado una vez realizado lo anterior (una especie
de contrastación de la hipótesis con el proceso de re-
construcción de la política pública), o bien estar
incorporado al propio proceso de reconstrucción. Se
trata de desentrañar, en lo posible, las intenciones ver-
daderas de la politica pública y de los actores
relacionados con la misma. los vacios en su formula-
ción, las causas de los principales entrabes en su
ejecución.
El objetivo final del ejercicio debe ser el suministro de
elementos para la reformulación de la política pública o para
la adopción de políticas complementarias por el sistema
político que toma decisiones. Es decir, el análisis de políti-
ca pública tiene también una pretensión prospectiva y en
esa medida es útil para quienes deben tomar decisiones pú-
blicas. De esta manera el análisis de politica pública
trasciende la dimensión meramente académica (derivar en-
seftanzas para la formación de futuros gestores públicos} y

l05
Alejo Vargas V.
se puede convertir en una herramienta que contribuya a
mejorar la gestión pública.
Adicionalmente, a medida que el análisis de política pú-
blica salga de la clandestinidad académica, trascienda a los
medios de comunicación y a la sociedad, se vuelve un ele-
mento de información relevante para que la sociedad pueda
formarse su propia opinión acerca de la gestión del gobier-
no o del partido en el gobierno y de esta manera tener
mayores elementos de juicio para definir su opinión futura.
A continuación se presenta un caso de análisis de políti-
ca pública realizado por el autor con la política de reforma
agraria en Colombia, como una forma de ilustrar lo men-
cionado anteriormente.

106