NOŢIUNILE DE „ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ” - „ADMINISTRAŢIE DE

STAT”, „ACTIVITATE EXECUTIVĂ” – „ACTIVITATE

ADMINISTRATIVĂ”

Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public român , care împreună

cu dreptul privat român, formează sistemul dreptului român.
Noţiunea dreptului administrativ are doua sensuri ;
1. prin drept administrativ înţelegem un grup de norme juridice care, datorită
particularităţilor pe care le reprezintă , formează o ramură distinctă de drept ,
în cadrul sistemului dreptului.
2. prin drept administrativ se înţelege aceea ramură a ştiinţei juridice care
cercetează normele juridice care formează ramura dreptului administrativ.1
Dreptul administrativ, ca ramură a ştiinţei juridice, cercetează administraţia
publică şi abordează fenomenul administrativ prin prisma normelor de drept care
reglementează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.
Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care
reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de
natură contractuală dintre autorităţile administraţiei publice, sau alte autorităţi
statale, pe de o parte şi cei vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ale
acestor autorităţi, pe de altă parte2.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul “administraţie” provine de la

1
Albu,E- Drept Administrativ şi ştiinţa administraţiei-Partea I, Editura Fundaţiei România de
Mâine, Bucureşti,2005, p.16
2
Antonie Iorgovan – Drept administrative, vol. I, 1993, pag. 130.

1
latinescul “ad-ministrare”3 care înseamnă “pentru a servi”.
Folosirea noţiunii de administraţie cunoaşte trei accepţiuni principale:
1) Administraţia înţeleasă ca tip de activitate umană, semnificând acţiunea de
a administra, de a desfăşura, deci, munca de un anumit conţinut (administrativ);
2) Administraţia privită ca mod de organizare a unor activităţi, concretizat
printr-o structură organizatorică, indispensabilă, pentru înfăptuirea muncii de
administraţie;
3) Administraţia ca instituţie sau complex de instituţii profilate pe domenii
de activitate, cu o structură funcţională, care trebuie să corespundă cerinţelor de a
îndeplini sarcini specifice. Totodată, în această accepţiune, administraţia, vizează
satisfacerea anumitor interese ale colectivităţilor uma-ne, cu respectarea drepturilor
şi libertăţilor legitime ale membrilor acestora.
Cu deosebire, în cazul administraţiei publice, este avută în vedere,
satisfacerea unor interese ale colectivităţilor umane, organizate în forme
administrative de tip statal, denumite, adesea, “interese generale”.
De regulă interesul general este exprimat , direct sau indirect, în actele
politice şi juridice ale celor care deţin puterea, ceea ce face ca activitatea
prestatoare în cauză să aibă, în principiu, caracter politic, prin ea punându-se în
executare decizia politică şi juridică4.
În funcţie de interesul realizat, putem vorbi de administraşie publică sau de
administraţie particulară. Administraţia particulară are ca scop rezolvarea unor
interese ale omului, ale unui anumit grup , în timp ce administrţia publică
realizează interesele generale ale ale societăţii la nivel naţional sau local.

3
Prefixul “ad” subliniază direcţia “spre” sau “pentru” înfăptuirea unui obiectiv, iar “ministrare”
vine de la“ministris” care înseamnă “servitor”. Ministrul este servitorul ţării sau statului
(Oroveanu, M. – Tratat de Ştiinţa administraţiei, Editura Cerma, Bucureşti, 1996, p.25).
4
Preda, M- Drept Administrativ-Partea generală, Editura liminalex , Bucureşti , 2000, p.10

2
 În ansamblu, cuvântul „administer” subliniază starea de inferioritate în raport
cu „magister”, ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, şeful.
Dicţionarul limbii române reţine pentru verbul „a administra” explicaţia: a
conduce, a cârmui. În „Dictionary of American Government and Politics” editat
sub coordonarea profesorului Jay M. Shafritz, cuvântul „administration” are
următoarele sensuri:
• conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor;
• termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental;
• executarea şi implementarea politicii publice;
• timpul în care se află în funcţie un şef executiv, precum preşedinte,
guvernator sau primar;
• supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti taxele, în
vederea repartizării bunurilor şi averii către moştenitori.
În limbajul curent, termenul „administraţie” cunoaşte mai multe sensuri.
Astfel, prin administraţie se poate înţelege:
• conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;
• sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
• conducerea unui agent economic sau instituţii social- culturale;
• un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou) din unităţile direct
productive sau instituţii social- culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o activitate
direct productivă.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările
teoretice s-au axat, în principal, pe clarificarea noţiunii de administraţie publică,
privită ca formă de exercitare a puterii executive în stat. Din acest motiv, definiţiile

3
din literatura de specialitate, identifică administraţia publică cu ramura executivă a
guvernării5.
Aşadar, administraţia publică reprezintă o parte a procesului politic,
dobândeşte un rol important în formularea politicilor publice şi caută mijloacele de
implementare a valorilor politice în societate.
Administraţia – tip de activitate umană- în această accepţiune, a administra
înseamnă a înfăptui o activitate specifică, care presupune a asigura condiţiile
prielnice desfăşurării diverselor procese social-economice. În acest sens,
guvernarea înseamnă administrarea realizată de către Guvern, alcătuind o activitate
publică de administraţie, care se concretizează prin lucrări, decizii, acţiuni în
serviciul (interesul) ţării, al statului respectiv.
În statele democrate funcţionează principiul separaţiei puterilor (legislativă,
executivă, judecătorească), având la bază conţinutul specific al activităţilor
desfăşurate sau funcţiunilor îndeplinite. În acest context, funcţiunea executivă
(administraţia) realizată prin instituţiile administrative, este subordonată
legislativului şi colaborează cu acesta. Astfel, activitatea specifică administraţiei
publice constă, în principiu, în asigurarea condiţiilor şi punerea în aplicare a
deciziilor (actelor normative) adoptate de puterea legiuitoare.
În mod firesc, nu este posibilă separarea sau delimitarea guvernării de
administraţia statului, ale cărei misiuni sunt stabilite de puterea politică. Numai în
cazul unor deficienţe de funcţionare ale organelor sau instituţiilor publice,
administraţia de stat tinde să guverneze prin ea însăşi; “guvernarea birourilor
administrative” sau “tehnocraţia” în administraţia publică semni-fică existenţa unei
crize a societăţii respective.

5
definiţia lui James Davis, după Alexandru, I. – op. cit.; p. 19

4
 În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al adminis-trării,
adică administraţia ca activitate, constă dintr-o acţiune chibzuită, raţională şi
eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare, în scopul obţinerii
unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraţia statului ca activitate
concretă, reprezintă,deci, acţiunea prin care autorităţile publice se preocupă în a
asigura satisfacerea cerinţelor de interes general (public) , utilizând în caz de
necesitate prerogativele (atribuţiile) de putere publică.
Din punct de vedere juridic, administraţia se defineşte ca ansamblul
resurselor umane şi materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a
asigura executarea legilor şi de a le aplica, la cazurile concrete şi la cerinţele vieţii
sociale. Această din urmă definiţie confirmă poziţia subordonată a administraţiei
faţă de lege, ea, deţinând, totodată, prerogative de putere publică care îi permit să
se impună voinţei individului(particularilor). Administraţia, însă, nu se confundă cu
statul însuşi. Misiunile administraţiei nu sunt niciodată primare, ci secundare; ele
constau în a îndeplini sarcinilepe care organele fundamentale ale statului i le
încredinţează.
În general, administrarea se dovedeşte a fi una dintre cele mai utile activităţi
umane. Cele mai alese însuşiri intelectuale ale omului, sprijinite pe maşini
moderne, nu dau rezultatul aşteptat dacă nu sunt administrate raţional şi eficient,
într-un cadru bine organizat. Un exemplu, în acest sens, îl constituie societăţile
comerciale, ca verigi organizatorice în cadrul cărora se desfăşoară activităţi
economico-sociale specifice unui domeniu, în vederea realizării unor obiective
economice prestabilite. Indiferent de tipul de organizare, forma de proprietate sau
domeniul acţiunii lor, prin activitatea proprie pe care o desfăşoară, societăţile
comerciale se integrează în procesele producţiei, circulaţiei şi repartiţiei P.I.B., în
legătură cu care se manifestă un sistem complex de relaţii economico-financiare.

5
Aceste relaţii constituie premisa esenţială, precum şi rezultatul procesului
reproducţiei economice. Asigurarea continuităţii acestei reproducţii presupune
circuitul permanent al capitalului, formarea şi utilizarea unei multitudini de fonduri,
care se constituie la nivel micro şi macroeconomic, gestionarea resurselor şi
controlul proceselor ce au loc; conturând, astfel, spectrul larg al administraţiei ca
activitate concretă, la acest nivel.
Chiar în domeniul funcţiunilor legiuitoare şi judecătoreşti ale statului, pentru
exercitarea competenţelor specifice, stabilite de legi, este necesar să se asigure o
activitate judicioasă de administrare.
Aşadar, activitatea de administrare se regăseşte pretutindeni, în toată
complexitatea vieţii sociale. Se poate afirma că în societatea modernă, nu există
persoană care nu a luat contact cu administraţia, în general, şi cu cea publică, în
special, şi nu a resimţit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerările ei (prin
supradimensionarea birocraţiei şi a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca
administraţia publică să funcţioneze pe baze raţionale, ştiinţifice, astfel încât să
servească eficient interesele generale, iar în relaţiile cu publicul, să soluţioneze în
cel mai scurt timp, cererile acestuia.
Pe un plan mai larg, îmbunătăţirea continuă a activităţii din sfera
administraţiei, ca şi reducerea aparatului administrativ până la limita strictului
necesar, constituie premise ale progresului social, în toată complexitatea sa.
Perfecţionarea structurii şi activităţii administraţiei sunt posibile prin
aplicarea principiilor şi criteriilor ştiinţei administraţiei, care cercetează întregul
conţinut al administraţiei, în scopul optimizării, utilizând investigaţii sociologice şi
alte forme moderne de cunoaştere.
Pentru înţelegerea complexităţii fenomenului cercetat. ştiinţa
administraţiei nu se mărgineşte numai la studierea aspectelor juridice ale
administraţiei, ci examinează interferenţele subsistemului administraţiei cu mediul
social, politic, juridic, cu componentele sistemului global.

6
 Noţiunea de administraţie publică este formată din:
a) Ansamblul autorităţilor sau organelor administrative care aplică legea
(preşedinte, guvern, primar, prefect, consiliu local, poliţia, jandarmeria, etc),
b) Activitatea de aplicare a legii, în regim de putere publică, în vederea
satisfacerii intereselor generale ale societăţii (emiterea de acte administrative cum
ar fi autorizaţiile, respectiv efectuarea de operaţiuni administrative cum sunt
adeverinţele, certificatele, colectarea gunoiului, furnizarea apei potabile, etc.)..
Astfel , în cazul în care autoritatea celor care realizează faptul
administrativ derivă de la puterea politică şi se exprimă prin lege, este vorba de o
administraţie bazată pe puterea statului şi spirjinită de lege , fiind o administraţie
publică.
În cazul administraţiei private, autoritatea administratorului care
realizează faptul administrativ derivă din autoritatea proprietarului particular.
Noţiunea de administraţie publică este susceptibilă a căpăta două sensuri
unul material şi unul formal.
În sens material, prin administraţie publică înţelegem acea activitate care
constă în principal în organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea
nemijlocită a prevederilor Constituţiei, ale tuturor actelor normative şi ale celorlalte
acte juridice emise de autorităţile statului de drept, activitate realizată de către
autorităţile administraţiei publice prin acţiuni cu caracter de dispoziţie sau acţiuni
cu caracter de prestaţie.
Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se organizează
executarea legii, stabilindu-se reguli de conduită pentru terţi. Aceste activităţi se
realizează prin acte juridice, operaţiuni administrative, fapte materiale înfăptuite de
titularii funcţiilor publice din sistemul organelor administraţiei publice.
Administraţia publică în sens material nu se poate reduce la activităţi
executive de dispoziţie, de prescripţie, ci ea constă şi în diferite prestaţii realizate

7
pe baza şi în executarea legii, pentru satisfacerea interesului general, prin
asigurarea de servicii publice.
În sens formal, administraţia publică poate fi înţeleasă ca un sistem de
organe, de instituţii, cuprinzând diverse structuri administrative care realizează
activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legii.
În accepţiunea de instituţie, administraţia este considerată o structură de
funcţionare, o formă organizatorică sau chiar o organizaţie socială, deci o entitate
sau un complex de entităţi publice, care constituie aparatul administrativ public.
Administraţia privită ca instituţie are trăsături proprii, care îi determină funcţiunea
(noţiunea de funcţiune fiind utilizată în sensul de misiune socială) şi îi modelează
structura.
Instituţiile administrative ale statului au competenţa legală de a emite decizii
executorii, faţă de care persoanele particulare ţi colectivităţile umane au obligaţia
de a se supune sub imperiul sancţiunilor. Teama de sancţiune este fundamentul cel
mai simplu al supunerii faţă de conţinutul acestor decizii, menite să slujească
interesul general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei
constrângerii, cu aplicarea de sancţiuni de către aparatul de stat, permite respectarea
ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate şi
utilizarea ei este în mod necesar, limitată.
În acelaşi timp, administraţia statului are şi misiunea de a educa şi convinge
oamenii de avantajele ordinii sociale existente – la a cărei menţinere ea contribuie –
şi de legimitatea acţiunilor sale.
Prin scopul său , administraţia publică este legată de puterea legislativă ,care
prin actrle sale juridice- legea- circumscrie şi stabileşte finalitatea şi sensul pe care
trbuie să-l aibă acţiunile prestatoare, adică administraţia publică.

8
 Administraţia publică este legată şi de puterea judecătorească, ale cărei
hotărâri sunt aplicate şi executate tot în sfera administraţiei publice, prin activităţi
prestate de autorităţi ale administraşiei publice şi de funcţionarii acesteia.6
În general, activitatea administrativă este compusă din două activităţi
deosebite: activitatea executivă şi activitatea de dispoziţie.
Activitatea executivă, aplicarea directă a legilor la cazuri concrete, iar
forma juridică a realizării ei ar fi actul administrativ normativ.
Conţinutul activităţii executive este stabilit în funcţie de rolul şi poziţia
diferitelor organe în sistemul administraţiei de stat. Astfel, organele executive
situate pe treapta inferioară a sistemului şi care nu au alte organe în subordine
realizează activitatea executivă prin aplicarea concretă a legilor la cazuri concrete.
Autorităţile administraţiei situate pe o treaptă superioară au, în afară de aplicarea
legilor la cazuri concrete, şi dreptul de a da îndrumări obligatorii sau dispoziţii
organelor şi instituţiilor subordonate, sau altfel spus, au dreptul de a emite acte
administrative cu caracter normativ.
Activitatea de dispoziţie, reprezintă dreptul organului executiv de a lua
măsuri în legătură cu activitatea administrativă, iar forma juridică a realizării ei ar
fi actul administrativ individual. Structurile organizatorice constituite ca autorităţi,
fiind dotate de către stat cu putere , desfăşoară în principal activităţi cu caracter
dispozitiv, în timp ce celelalte structuri organizatorice , realizează mai ales
activităţi prestatoare de interes public cu caracter general şi permanent,
descongestionând astfel autoritatea publică de astfel de activităţi.
Activităţile executive ţin exclusiv de puterea statului şi pot fi întălnite în
sfera oricăreia dintre puterile statului, îmbracă fie forma actului juridic (normativ
sau individual) fie pe cea a operaţiunilor materiale-tehnice . Spunem că activităţile

6
Preda, M- Drept Administrativ-Partea generală, Editura liminalex , Bucureşti , 2000, p.10

9
executive ţin exclusiv de puterea statului pentru a releva încă o trăsătură specifică a
acestora şi anume, dimensiunea lor politică.
Activităţile administrative nu ţin exclusiv de puterea statului , neavând
neapărat o dimensiune politică.
Activităţile administrative pot fi , din punct de vedere al formei pe care o
îmbracă , la fel ca activităţile executive, fie acte juridice, fie operaţiuni materiale-
tehnice, ori fapte materiale7 ( executarea de lucrări , prestaări servicii).
Activităţile administrative spre deosebire de cele executive se
caracterizează prin :
• nu sunt în mod obligatoriu legate de puterea politică a statului,
putăndu-se întâlni şi în afara acesteia.
• Se înfăptuiesc în oricare dintre puterile statului,inclusiv în cea
judecătorească, tocmai pentru că acestă putere este mai puţin
expusă elementului politic.
• Constau, în principal în acte de gestiune şi fapte materiale, actele
juridice având de regulă caracter individual,
• Se înfăptuiesc nu numai de autorităţi ale statului, ci şi de structuri
organizatorice nestatale, autorităţi ale administraţiei publice locale ,
instituţii publice , regii autonome, societăţi comerciale, etc.8
În consecinţă, putem concluziona că la acest moment, în România,
administraţia publică nu mai este în totalitate de stat, ea cuprinzând administraţia de
stat, precum şi administraţia publică locală ca administraţie a colectivităţilor locale.
Administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor politice, care
exprimă interesele generale ale societăţii, interese care sunt formulate prin diferite
7
Preda, M- Drept Administrativ-Partea generală, Editura liminalex , Bucureşti , 2000, p.14
8
Preda, M- Drept Administrativ-Partea generală, Editura liminalex , Bucureşti , 2000, p.15

10
reglementări elaborate de puterea legiuitoare sau de administraţia însăşi, ca norme
subsidiare legii.
Totuşi, administraţia publică emană din puterea politică şi beneficiază de
puterea rezervată conducătorilor. Astfel, ea dobândeşte prerogative parti-culare şi
privilegii, determinând ca interesele sale să devină unilaterale şi anume: putere de
acţiune unilaterală şi realizarea unilaterală a contractelor administrative. Apare
astfel un dezechilibru profund, justificat de prăpastia care există între interesul
privat şi cel public.
Există pericolul ca administraţia să acţioneze numai în folosul său şi de aceea
este necesară instituirea unor norme juridice specifice cărora să li se supună funcţia
publică. Acest cadru legal trebuie să cuprindă privilegiile, dar şi constrângerile
lucrătorilor din administraţia publică, necunoscute personalului din întreprinderile
private. Departajarea între public şi privat se efectuează în funcţie de sarcina pe
care o îndeplineşte interesul general prin proprii salariaţi, şi care face ca serviciile
publice să nu poată fi asimilate activităţilor private, altfel spus, să nu poată fi
privatizate.Or, realitatea a dovedit că multe dintre activităţile considerate prin
excelenţă publice (educaţie, sănătate, gospodărire) au devenit mai eficiente printr-o
privatizare corespunzătoare.Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt,
elementul generator al celei de-a doua concepţii, potrivit căreia administraţia de stat
se identifică cu afacerile private.
În această optică, administraţia publică nu este altceva decât o întreprindere,
ale cărei structuri organizatorice sunt identice cu cele aparţinând unei instituţii
private. Un asemenea punct de vedere triumfă cu precădere în S.U.A. şi este
justificat chiar de către orientările doctrinare, conform cărora procesul de asimilare
public-privat se supune imperativelor democratice.
Astfel, dacă se doreşte apărarea drepturilor şi libertăţilor individuale şi

11
autonomia administrativă este necesar ca serviciile publice şi agenţiile
corespunzătoare acestora să fie supuse regulilor de drept comun. În felul acesta,
administraţia publică trebuie să-şi îndeplinească sarcinile, la aceleaşi standarde de
calitate ca o instituţie particulară.
Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la bază raţiuni
de eficientizare a activităţilor sectorului public. Regulile de gestiune aparţinând
întreprinderilor private, pot fi şi trebuiesc aplicate şi serviciilor publice.
Preocupările de reducere a costurilor şi de sporire a randamentului trebuie să
pătrundă şi în sectorul public.
Aceste imperative conduc la identificarea administraţiei publice cu
administraţiile private şi la refuzul de a delimita funcţia publică, de restul pieţei
muncii.
Creşterea rolului statului în viaţa economică a dus la asumarea de către
administraţia publică a numeroase activităţi, comparabile cu cele întreprinse în
sectorulparticular. Şi, totuşi, prerogativele multiple atribuite administraţiei au
apărut ca tot atâtea obstacole în calea democratizării sale. Ele sunt, în egală măsură,
contrare unei bune gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la
dreptul comun şi crearea unei legislaţii specifice au încurajat lipsa de iniţiativă şi
adoptarea unei atitudini pasive în administraţia publică.
Alinierea necesară a administraţiei publice la regulile juridice atribuite
particularilor şi la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie să ducă
la ignorarea specificului administraţiei publice. Aceasta reprezintă un instrument de
acţiune finanţat din fonduri publice, un mijloc prin care statul îşi exercită propriile
funcţii. Administraţia publică contribuie la realizarea de utilităţi sociale, fie prin ea
însăşi, fie prin controlul şi orientarea iniţiativelor private. Această finalitate

12
specifică serviciilor publice, nu poate fi contestată chiar dacă administraţia publică
este încurajată să se inspire din virtuţile sectorului privat.

BIBLIOGRAFIE

13
1. Emanuel Albu – Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei- Partea I,
2005
2. Mircea Preda – Drept Administrativ – Parea Generală, 2000
3. Antonie Iorgovan – Drept administrativ, vol. I, 1993.
4. Oroveanu, M. – Tratat de Ştiinţa administraţiei, 1996
5. Internet : www.scribd.com
www.e-referat.ro

14
 CAPITOLUL I ACTIVITATEA
ADMINISTRA IEI PUBLICE

Sec iunea 1 Introducere în

activitatea executiv-administrativ

1.1. No iunea d e activitate exclusiv-administrativ

Statul urm re te, prin întreaga lui activitate, s realizeze

obiective de interes general cu caracter politic, social, economic,
cultural etc, exercitând în acest scop cele trei func ii ale sale:
Func ia legisla tiv este realizat de organele puter ii
func ia legislativ , func ia administrativ i ftinc ia jurisdic ional .
legislative prin activitatea legislativ , de elaborare a regulilor
juridice de ia
Func conduit social - legile,
administrativ care suntde
este realizat general-obligatorii.
organele puterii
ex ecutiv- ad min istr ative pr in activitatea d e o rg an izare a
execut
Furiinclegilor i de executare
ia jurisdic io na l a înstatu
concret
lu i aeste
acestora.
realizat de
o rgan ele puterii judec tore ti prin solu io narea litigiilor car e
apar între particulari
Din punct sau între
de vedere particulari
al cursului de ifaadministra
, cea careie.prezint
impo rtan i necesit o prezentare special este activitatea
desf urat de organele
Activitatea puteriiadministrativ
ex ecutiv- executiv-administrative.
este un a dintre cele
trei forme f undamentale d e activ itate a statului1, care este
realizat de or ganele p uter ii executiv- ad ministrative p rin
activit i de condu cere, activit i d e organizar e a execut rii
legilor i activit i de ex ecutare în concret a acestora, p rin
ac iuni cu caracter dispozitiv sau prestator2.
Tudor Dr ganu., Dre pt constitu ional, Editura Didactic i
Pedagogic , Bucure ti, 1972, p.251
: Alexandru Negoi , Drept administrativ, Editura Sylvi,
Bucure ti, 1998, p. 13-14

15