Modulo 1

///// FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
LICENCIATURA EN SEGURIDAD CIUDADANA
FJM230 Legislación Sobre

Seguridad Ciudadana
 Carlos Antonio Minteguiaga
Abogado, Mediador
Prejudicial
 Carolina Verónica González
Soto
Lic. en Seguridad Ciudadana
Material elaborado por la cátedra

Versión
3
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Legislación
Sobre Seguridad
Ciudadana
Módulo de estudio
Dr. Carlos Antonio Minteguiaga
Lic. Carolina Verónica González Soto
///// LIC. EN SEGURIDAD CIUDADANA
FJM230 Legislación sobre Seguridad Ciudadana
Reglamento de la Cátedra
 Condiciones de Evaluación:
El régimen de evaluación de la materia para el presente año académico será el

establecido en el punto 5.4 del Régimen Unificado Académico y Arancelario de
la Universidad (R.R. Nº 106/96, modificada por R.R. Nº 075/98) y está sometido
a las siguientes condiciones particulares:
 Asistencia Virtual:
El alumno deberá cumplir con la obligación de cumplimiento de las actividades

prácticas, lectura de material, participación en los foros, subida de trabajos
prácticos y demás herramientas que el cuerpo docente designe a través del
entorno virtual.-
 Evaluaciones Parciales:
El alumno deberá cumplir con dos (2) evaluaciones parciales durante el

cuatrimestre, que serán en forma escrita, sobre los contenidos del Programa de
Estudios que se indiquen en cada caso.
 Regularización:
El alumno regularizará la materia y estará en condiciones de rendir examen final,

en los términos que establece el Régimen Académico, logrando la obtención de
una calificación mínima de cuatro (4) puntos en cada uno de los exámenes
parciales escritos o sus recuperatorios.
 Examen final y Aprobación de la Materia:
El alumno lograra la aprobación de la materia, una vez que habiendo obtenido

un puntaje no menor a cuatro (4) puntos en cada uno de los exámenes parciales
escritos o sus recuperatorios, se presente en fecha de llamado a exámenes
finales y rinda el examen final escrito del Curso, obteniendo en el mismo una
puntuación no inferior a cuatro (4) puntos.
Bibliografía ii
Minteguiaga – Gonzalez Soto
Bibliografía consultada
A) CONSTITUCION NACIONAL Y CONVENCIONES INTERNACIONALES EN LA MATERIA.
B) CODIGO PENAL DE LA NACION ARGENTINA Y LEYES DE FALTAS CONTRAVENCIONALES.-

LEY 8031- BS AS.
C) “ EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY Y LOS DERECHOS HUMANOS “, de José S. Guillermo,

Editorial Universidad, 265 págs., año 2005.
D) “ TRATADO SOBRE LA SEGURIDAD PUBLICA, VOL. 318, de Pelacchi, Adrián Juan, año 2003,
Editorial de la Policía Federal Argentina, pag- 1075.
E) “ GARANTÍAS CONSTITUCIONALES. ACTIVIDAD PREVENTIVA Y DERECHOS HUMANOS,

EDITORIAL DE LA P.F.A. BUENOS AIRES, 1996, 439 págs.
F) “ SEGURIDAD Y POLITICA CRIMINAL “ , Norberto R. Tavosnanska, Editorial Cátedra, Jurídica,

año 2006, pág. 294.
G) “ EL LEVIATAN AZUL “ , de Marcelo Saín, Editorial Siglo XXI, año 2008, págs. 234.
H) “ SEGURIDAD PUBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO “ ,de Luciano Parejo Alfonso y

Norberto Dromí, Editorial Ciudad Argentina, Marcial Pons, año 2001, págs. 410.
I) “ TIEMPOS INCLEMENTES “ CULTURAS POLICIALES Y SEGURIDAD CIUDADANA “ , de

Kaminsky, Gegorio, Ediciones de la UNLa. Año 2005, págs. 237.
J) “ EN LOS MARGENES DE LA LEY – INSEGURIDAD Y VIOLENCIA EN EL CONO SUR “, paidos,

tramas sociales 43, de Alejandro Isla ( comp), 2007, págs.251.
K) “ DELITO URBANO EN LA ARGENTINA “ LAS VERDADERAS CAUSAS Y ACCIONES POSIBLES

“, de Mario Ciafardini, Editorial Ariel, págs. 197, año 2006.
L) LORENZO SUSANA – SANCIONES ADMINISTRATIVAS – EDITOR JULIO CESAR FAIRA –

URUGUAY – AÑ0 1996.- PROLOGO DEL DR. EDUARDO
GARCIA DE ENTERRIA.
UNIDAD 1
Jurisdicción,
Capacidad,
Competencia y
Prevención
iv
Jurisdicción. Concepto. Etimología. Características:
1.- Competencia y jurisdicción.-
La jurisdicción se considera como el poder genérico de administrar justicia, dentro de los poderes y
atribuciones de la soberanía del Estado; competencia es precisamente el modo o manera como se ejerce
esa jurisdicción por circunstancia concretas de materia, cuantía, grado, turno, territorio imponiéndose
por tanto una competencia, por necesidades de orden práctico. Se considera, entonces, tanto como
facultad del juez para conocer en un asunto dado, como también el conflicto que puede existir por
razón de competencia, como es el caso de conflicto o cuestiones que pueden darse al respecto.
La jurisdicción es el género, mientras que la competencia viene a ser la especie todos los jueces
tienen jurisdicción, pues tienen el poder de administrar justicia, pero cada juez tiene competencia para
determinados asuntos.
2.- División de clases de competencia.-
Se consideraba antiguamente dividida la competencia por razón de la materia, de calidad de las

personas, y su capacidad y finalmente por el territorio. Sin embargo, la clasificación más aceptada es la
considerada como la competencia objetiva en cuanto al valor y la naturaleza de la causa; competencia
territorial. Otras clasificaciones aunque tienen valor doctrinario, no se ajustan a la realidad, a una
sistemática clasificación como la anteriormente mencionada.
3.- Competencia objetiva, funcional y territorial.-
La competencia objetiva es la que se encuentra determinada por la materia o el asunto, como

la cuantía, elementos determinantes. Así tenemos que para los asuntos civiles y comerciales en el país,
son competentes los jueces especializados en lo civil así como para los asuntos penales lo serán los
especializados en lo penal y para los asuntos laborales los que conocen de esta especialidad, ahora
incorporadas por tal razón dentro del Poder Judicial totalmente unificado.
El criterio de cuantía es determinante para la competencia de un juzgado, pues mientras estas cuantía
sea mínima, tendrá la competencia el juez de paz, mientras que si pasa el limite señalado establecido
por la ley, será competencia del juez de Primera Instancia. En nuestro ordenamiento procesal, se dan
las reglas para determinar el valor del juicio, en ese caso de dificultad, contenidas en los nuevos
reglamentos procesales.
La competencia funcional, corresponde a los organismos judiciales de diverso grado, basada en

la distribución de las instancias entre varios tribunales, a cada uno de los cuales le corresponde
una función; cada instancia o grado se halla legalmente facultado para conocer
determinada clase de recursos (Primera Instancia, Corte superior, Corte Suprema).
Las disposiciones sobre competencia, son imperativas con lo que se quiere explicar que deben ser
atacadas necesariamente; si un tribunal carece de competencia, debe inhibirse y los interesados en su
caso están asistidos del perfecto derecho de ejercer los recursos y acciones que creyeran convenientes.
Las normas pertinentes contenidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial, fijan en nuestro país, los
grados o instancias de los Juzgados de Primera Instancia, Cortes Superiores y Corte Suprema.
Competencia Territorial.- Se justifica por razones geográficas o de territorio en la que se encuentra

distribuidos los juzgados y tribunales superiores de cualquier país; se refiere a esta clase de competencia
únicamente a los organismos de primera instancia puesto que los tribunales superiores intervienen solo
en razón de su función.
Antiguamente esta competencia se conocía con el nombre de fuero; había el fuero general y el
especial; el fuero general ha sido el domicilio del demandado en que podía ser emplazado para
cualquier clase de procesos; el fuero especial constituía la excepción; a estos fueros se agregaban los
fueros en razón de la persona o de sus bienes.
En nuestro país, se acepta como norma general que el domicilio del demandado es el componente
para que se tramite legalmente un proceso civil o mercantil con atingencias en cuanto al domicilio
señalado en el Código Civil, salvo las excepciones que pueden darse en los nuevos cuerpos legales
normativos.
Para los casos del fuero instrumental, o sea para la prestación de la obligación contractual o cuasi
contractual, se sigue la misma norma de ser competente el juez del domicilio de la persona a la cual
se demanda (domicilio del demandado), pero en nuestro país puede a elección demandar ante el juez
del lugar señalado para el cumplimiento de la obligación; o ante el juez donde desempeña
la administración, en las demandas sobre rendición y aprobación de cuentas.
4.- Criterios para fijar la competencia.-
Siendo el principio de legalidad el determinante de la competencia; la irrenunciabilidad y la

indelegabilidad de la misma salvo casos expresamente previstos en la ley o en sus convenios
internacionales respectivos.
Los criterios para fijar competencia son:
Materia
Territorio
Cuantía
Grado
Conexión entre los procesos.
Competencia por razón de materia.-
Este factor se determina por la naturaleza de la pretensión procesal y por las disposiciones legales
que la regulan, esto es, se toma en cuenta la naturaleza del derecho subjetivo hecho valer con la
demanda y que constituyen la pretensión y norma aplicable al caso concreto.
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Competencia por razón de territorio.-
La razón de ser de este tipo de competencia es la circunscripción territorial del juez recogiendo el
criterio subjetivo y objetivo; en primer caso tiene en consideración el domicilio de la persona o litigante
demandado o por excepción demandante, como por ejemplo en procesos sobre
prestaciones alimenticias. En el segundo prima el organismo jurisdiccional de la sala o tribunal como
por ejemplo las salas de la corte suprema tienen competencia en toda la república, en tanto que una
sala superior solo en el distrito judicial correspondiente y un juzgado correspondiente y un juzgado de
provincia tan solo ella.
Sin embargo este criterio territorial es flexible y relativo, admite por convenio que sea prorrogado, a
diferencia del criterio anterior que resultaba inflexible y absoluto.
Si el demandado domicilia en varios lugares, pude ser demandado en cualquiera de ellos.
Si carece de domicilio o este es desconocido, es competente el juez del lugar donde se encuentre o
del domicilio del demandante, a elección de este último.
Si domicilia el demandado en el extranjero, es competente el juez del lugar del último domicilio que
tuvo en el país.
Tratándose de personas jurídicas regulares demandadas es el juez competente el del lugar en que la
demanda tiene su sede principal sobre disposición legal en contrario y si tiene sucursales en el domicilio
principal o ante el juez de cualquiera de esos domicilios.
Para casos de personas jurídicas irregulares o no inscritas es el juez competente el del lugar en donde
se realiza la demanda.
Hay, así mismo, reglas para los casos de sucesiones demandadas, estableciéndose sobre el particular
que es el juez competente el del lugar en donde el causante haya tenido su ultimo domicilio en el país
señalándose que esta competencia es improrrogable.
Tratándose de expropiación de bienes inscritos es juez competente el del lugar en donde el derecho
de propiedad se encuentra inscrito y si se hallare escritos el juez donde se halle el bien situado
En casos de quiebra y concurso de acreedores, si se trata de comerciantes, el juez del lugar donde el
comerciante tiene su establecimiento principal. Si no fuera comerciante, el juez del domicilio del
demandado
Si se trata del Estado como demandado y no teniendo este privilegios de antaño en que solo podía
serlo ante jueces civiles de la Capital de la Republica, si el conflicto de intereses tiene su origen en una
relación jurídica de derecho público, es juez competente el del lugar donde tiene su sede la oficina o
repartición del Gobierno central, Regional o Local.
Si tiene su origen el conflicto de intereses en una relación jurídica de derecho privado, se aplicara las
reglas generales de la competencia por razón de territorio.
vii
Si se trata de órgano constitucional autónomo o contra funcionario público que hubiera actuado en
ejercicio de sus funciones, se aplicaran las normas anteriores.
La competencia para títulos de ejecución si se trata de ejecución de resolución judicial firme se

ejecuta ante el juez de la demanda.
Sin embargo, como se homologa a los "laudos arbítrales firmes" tal ejecución en caso de
incumplimiento y teniendo el juez exclusivamente "Ius Imperium" Será competente el juez especializado
civil del lugar donde se deba ejecutar y funcionando la mesa de partes única como sede en la Capital
de la Republica el que por racionalización resulte pertinente ya que el factor anterior del "turno" ha sido
eliminado.
Finalmente dentro del criterio de la competencia territorial, tratándose de procesos no contenciosos,

es juez competente el del lugar del domicilio de la persona que lo promueve o en cuyo interés se
promueve salvo disposición legal a pacto en contrario.
Competencia por razón de cuantía.-
El criterio de la cuantificación del asunto o conflicto de intereses para fijar la competencia, abarca de
un lado de la cuantía propiamente dicha y de otro procedimiento en que se debe sustanciar el caso en
concreto.
También para los procedimientos no contenciosos se tiene en cuenta tal limitación cuantitativa
referencial.
Competencia por razón de grado.-
Denominado este criterio competencia funcional se relaciona con el nivel o jerarquía de los
organismos jurisdiccionales pues existen juzgados de primera instancia o especializados civiles; Salas
Civiles o mixtas de las cortes superiores (segunda instancia) y las salas civiles de la Corte Suprema que
con fines exclusivamente académicos llamamos "tercera instancia" que ejercen su función dentro del
marco de las otras competencias.
Por lo general están considerados gradualmente y órganos superiores revisores y no originarios,

pero para ciertos asuntos como el caso de las acciones contenciosas administrativas
y responsabilidad civil (de índole indemnizatorio) son originarias.
La Ley Orgánica del Poder Judicial al respecto resulta conveniente consultarla y prioritariamente
la Constitución Política en cuanto a la organización básica del Poder Judicial se refiere.
Competencia por razón conexión.-
Tanto respecto de las "pretensiones" conexas por razón de litis consorcio o entre una principal y
otras accesorias, se presentan los casos que el principio de legalidad deba normarse cual es el juez
competente.
viii
El juez que debe conocer de los procesos a acumular también resulta de interés para analizar la
competencia por razón de conexión.
En todos estos casos orientan los principios de economía procesal y unidad de criterio con la que
deben resolverse los asuntos conexos.
5.- Cuestionamiento de la competencia.-
Superando los dos métodos de cuestionar la competencia civil que existe a través de la contienda
de competencia y declinatoria de jurisdicción , se distingue con nitidez que los factores y criterios del
tema anterior por razón de materia, cuantía, y grado son de carácter inflexible y absoluto dada su
naturaleza imperativa pero ello no ocurre en relación al territorio, por establecerse en función de las
partes y en exclusivo interés de las mismas.
Es así que la competencia territorial es susceptible de prorroga así como de renuncia y puede ser
reclamada y cuestionada por las partes en el proceso no solo como excepción que es un medio de
defensa que procede también otros factores, sino también mediante la inhibitoria del juez que se lo
que nos interesa acá, siempre que se plantee dentro de plazo una vez recepcionado el exhorto de
notificación.
Se trata de:
Conflicto de competencia positivo
Conflicto de competencia negativo
Conflicto positivo de competencia.-
El trámite de la INHIBITORIA consiste en que el demandado, notificado con la demanda que desde
luego ha sido admitida y procedente, puede acudir ante el juez que considera competente para tal caso
y le solicita que promueva la inhibitoria del juez ha ordenado notificándolo con la demanda.
Es su derecho siempre que tal pedido de inhibitoria lo formule dentro de 05 días del emplazamiento
más el término de la distancia y fundamentando su petitorio de inhibitoria, adjunte los medios
probatorios pertinentes o lo que nosotros denominamos prueba periférica, coyuntural, especial o
concreta solo a la "inhibición" y criterios legal sobre la misma, teniéndose en cuenta que la
"competencia" es uno de los presupuestos de todo proceso civil.
Conforme a ello el juez puede rechazar de plano la inhibitoria si se ha formulado fuera de plazo, esto
es, cuando es manifiestamente extemporánea y temeraria.
La inhibitoria de ser admitida por el pretendido juez a quien el demandado acude se tramita así:
Oficio al juez que conoce del proceso y le solicita que se inhiba
En el oficio le pide la remisión del expediente que incipientemente está tramitándose.
ix
Le incluye en el oficio, copia certificada del escrito del litigante que solicita la inhibitoria y que el ha
admitido por considerarla procedente.
Además del oficio puede emplearse fax u otro medio moderno de comunicación.
Como ya se tramita la inhibitoria en su sentido positivo el juez que conoce de la demanda, que la
califico preliminarmente y la admitió al enterarse del petitorio de inhibitoria, que tiene que hacerle
conocer a ello al demandante, pero además debe disponer la "suspensión del proceso" que está todavía
incipiente.
Dependerá, en este estado, del allanamiento del demandante o su persistencia y a la vez

contradicción al petitorio de inhibitoria para una solución inmediata o que tenga que ser "dirimida" la
competencia por la Corte Superior o por la corte Suprema en su caso.
Conflicto negativo de competencia.-
Conflicto negativo de competencia tiene lugar en los casos en que se produce declaración de oficio
de la incompetencia, pero aclaremos que abarca no solo al criterio o factor territorio, sino a la inhibitoria
de oficio por razón de materia y cuantía, sirviendo nuestros análisis y casuística correspondiente
6.- Prevención y competencia.-
Es el principio de nuestro derecho procesal el de la prevención en relación a la competencia,

especialmente funcional.
El juez que conoce primero, previene y le reconoce competencia por haber anticipado en el
conocimiento de la causa.
Sin embargo debe tomarse en cuenta que la prevención no tiene lugar entre jueces de distinta
jerarquía y entre jueces de distinta "especialidad" (antes fuero).
7.-El principio de legalidad y la competencia civil.-
Resulta pertinente en estos estudios de Derecho Procesal volver a referirnos al principio de legalidad
y la competencia civil.
La ley puede dar solución a problemas que tienen que ver con la competencia a la vez, que con
las leyes recientes como por ejemplo la del notariado que entre en otras atribuciones típicamente
notariales extendía labores que tradicionalmente desempeñaban los juzgados en relación a la
legislación de libros de contabilidad y que por tanto atribuir a los notarios. Indudablemente que si los
usuarios optan por la competencia judicial en cuanto a la legalización de tan
importante documentación contable, deberá abonar tazas judiciales respectivas.
La capacidad de las personas en el nuevo código civil y comercial
x
El Código Civil y Comercial de la Nación revoluciona el sentido tradicional de la regulación de las

relaciones privadas, estructurándose a partir de la perspectiva de protección de la persona humana y
de sus derechos fundamentales. Tal como se anticipa en los Fundamentos de elevación, el Código
recepta el llamado proceso de constitucionalización o humanización del derecho privado, derivado del
desarrollo creciente de la doctrina internacional de los derechos humanos, entre cuyos principios
esenciales destaca el de no discriminación y respeto de la persona y su diversidad.
Este es un dato sumamente importante, ya que un Código que parte de respetar los contenidos de los
tratados internacionales de derechos humanos, asegura que al momento de efectuar el llamado
“control de convencionalidad” –control que deben efectuar de oficio los jueces al momento de aplicar
las leyes para verificar si las normas internas son coherentes con las de los tratados internacionales-, se
evitarán de ahora en más las famosas declaraciones de inconstitucionalidad de las normas, a la que la
justicia debió muchas veces recurrir para no aplicar una determinada ley, ya desajustada a los principios
constitucionales comprometidos en el caso.
El régimen de capacidad de las personas mayores de edad. En el Libro Primero –Parte General- y dentro
el Título I –Persona Humana-, se ubica el Capítulo 2do que reglamenta el régimen de “Capacidad”. La
capacidad, en términos generales, es la aptitud de la persona para ser titular de derechos, adquirir
obligaciones y ejercerlos por sí misma. Es tradicionalmente definida como un “atributo” de la persona
(tales como el nombre, domicilio, estado, etc.). Sin embargo y por efecto del referido impacto de los
derechos humanos en el contenido de este Código, ya no estamos hablando de aquella “capacidad-
atributo”, sino que hoy día hablar de capacidad jurídica implica mencionar un concreto y auténtico
derecho humano –conforme doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos-; es que cuando se pone en juego la capacidad de una persona
se está disponiendo sobre derechos tan sustanciales a la condición de persona como la dignidad,
autonomía y libertad; de allí que la reglamentación que haga un código civil sobre esta materia significa
pautar –y eventualmente restringir- un derecho humano reconocido.
De esta mirada atenta que se exige a la hora de evaluar las posibles restricciones a la capacidad y del
carácter excepcional que ellas van a reconocer, deriva a su vez la imposibilidad de extender estas
limitaciones a otros supuestos que no sean los que han sido reconocidos legalmente. Si estas
xi
restricciones se admiten sólo es en razón de la protección de la persona, pero no en un sentido tutelar
sino promotor y respetuoso de sus derechos humanos.
Finalmente, la capacidad civil configura una de las llamadas cuestiones de orden público, es decir
aquellas que exceden el mero interés personal de las partes y en las que se ve comprometido un interés
superior, del Estado, en la determinación y protección de la capacidad de sus habitantes, por lo cual no
son aceptables pactos privados que signifiquen desconocer o retraer la capacidad que es reconocida
por la ley. Como decíamos, este capítulo 2do define la capacidad de derecho y la capacidad de ejercicio
o goce. Establece respecto a la primera que “Toda persona humana goza de la aptitud para ser titular
de derechos y deberes jurídicos. La ley puede privar o limitar esta capacidad respecto de hechos, simples
actos, o actos jurídicos determinados.”
Las limitaciones a la capacidad no pueden ser totales o absolutas, eliminando la condición de persona
-“muerte civil”-, negando el concepto de sujeto de derecho. Las limitaciones de las que se habla en este
artículo refieren siempre a la persona frente a determinados actos concretos; así, las incapacidades
establecidas para la celebración de determinados contratos –compraventa, donación-, los contratos
prohibidos entre padres e hijos en el ejercicio de la responsabilidad parental, ente el tutor y su pupilo,
las inhabilidades para suceder, etc. La protección es aquí de orden público y por ello las limitaciones no
pueden ser suplidas por la actuación o intermediación de otra persona - tal como veremos ocurre en
cambio en la incapacidad de hecho-. En cuanto a esta última, capacidad de hecho o de ejercicio, de
obrar, refiere a la aptitud para actuar por sí los derechos reconocidos por el ordenamiento.
El Código la define en el siguiente artículo 23, que dice: “Capacidad de ejercicio. Toda persona humana
puede ejercer por sí misma sus derechos, excepto las limitaciones expresamente previstas en este
Código y en una sentencia judicial.” El principio general es entonces la capacidad, con las únicas
excepciones que prevé el Código y las que determine una sentencia judicial; esta referencia alude a los
supuestos de restricción al ejercicio de la capacidad en relación a mayores de edad, en las condiciones
establecidas por la legislación. (Art. 24 inc. c), art. 31 y ss.). Desde una perspectiva tradicional, la
incapacidad fue introducida observando ciertas “condiciones” de la persona y en busca de su
protección; tradicionalmente, la minoría de edad y la condición de salud mental que hacen a alguien
vulnerable frente a terceros, exponen a riesgo de perjuicio o abuso en el libre tráfico jurídico.
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Así, se pensó la respuesta de la incapacidad y ofreciendo a su vez la alternativa de ejecución de los actos
a través de mecanismos de representación para poder celebrarlos –así, los padres como representantes
de sus hijos incapaces, el curador como representante de la persona declarada incapaz-.
El Código de Vélez distinguió entre incapacidades de hecho absolutas y relativas. Las primeras, privaban
en forma total la aptitud de ejercer derechos por sí mismo: aquí se incluían las personas por nacer, los
menores impúberes (menores de 14 años), los “dementes” y “los sordomudos que no saben darse a
entender por escrito” (art. 54 CC); la incapacidad de hecho relativa -casos particulares comprendiendo
los “menores adultos” (mayores de 14 años) quienes podían ejercer determinados actos reconocidos
(art. 55 C.C.). La idea de representación involucra una verdadera ficción jurídica: hay una persona que
realiza el acto, pero no lo hace a su nombre sino a nombre de aquél a quien está representando: en el
caso de las personas mayores de edad, el curador actúa el acto jurídico a nombre de su representado
–incapaz- y es éste quien se entiende autor del mismo. En este sistema no tiene importancia alguna ni
es requisito conocer la voluntad del representado; el curador sustituye la voluntad y participación del
asistido pues justamente la persona es considerada carente absoluta de aptitud.
El nuevo Código incorpora el principio de capacidad de ejercicio: toda persona puede ejercer por sí los
actos jurídicos, con las solas excepciones establecidas en la norma. Ahora bien. Cambia radicalmente el
escenario de que hablamos. Afirma la capacidad como regla y delimita o acota las eventuales
restricciones que se podrán establecer. Que el Código asuma en forma expresa que el principio o regla
es la capacidad, que la misma es la condición afirmativa inicial de la cual partimos y que para sostener
lo contrario respecto a una persona será necesario un proceso judicial que establezca –y fundamente-
cuáles son los actos puntuales que se restringen, aparece coherente con la modificación legislativa que
en el año 2010 se introdujo en la legislación civil mediante la ley 26.657 Ley Nacional de Salud Mental,
que estableció en sus arts. 3 y 5 la presunción de capacidad de la persona, independientemente de su
condición de salud mental, sus antecedentes de tratamiento hospitalario, conflictos familiares, sociales
o inadecuación cultural. Esta opción legislativa a su vez es coherente –control de convencionalidad- con
las normas de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad que nuestro país
incorporó por ley 26.378 y luego otorgó jerarquía constitucional.
El Código regula observando a esta Convención y el modelo social que ella establece: en el modelo
social el “problema” de las personas con discapacidad no radica en ellas mismas sino en las condiciones
xiii
del entorno que generan barreras –actitudinales, comunicacionales, edilicias, procesales, etc-, que les
impiden ejercer sus derechos en igualdad de condiciones con las demás. La recepción del modelo social
se observa en las propias definiciones que el Código establece en momentos en que así lo exige, por
ejemplo, en el art. 48 que establece la nueva conceptualización de la figura del “pródigo” reduciéndola
a quienes exponen a riesgo de patrimonio por actos de prodigalidad, en contra del cónyuge, conviviente
o hijos menores de edad o con discapacidad a la pérdida del patrimonio; allí define a la persona con
discapacidad como “toda persona que padece una alteración funcional permanente o prolongada, física
o mental, que en relación a su edad y medio social implica desventajas considerables para su integración
familiar, social, educacional o laboral.” Mismos términos reitera el art. 2448 al incluir una novedad
altamente beneficiosa como es la mejora en favor del heredero con discapacidad –la posibilidad del
causante de dejar en favor de su descendiente con discapacidad a título de mejora, además de la
porción disponible, un tercio de la legítima-..
De tal modo, las excepciones a que refiere el art. 23 en comentario comprenden aquellas consignadas
expresamente en el mismo Código: a). el ejercicio de derechos de titularidad de personas menores con
escasa edad y escasa o débil autonomía (arts. 26, 100 y concs.) y b). Las limitaciones al ejercicio de actos
concretos a la persona con discapacidad intelectual o psicosocial; en este segundo caso las restricciones
resultan de una sentencia judicial, son puntuales y enunciadas expresamente, persistiendo la capacidad
en todo lo que no es materia de limitación (arts. 31, 32, 38 y concs). En este sentido y por esta razón, el
art. 24 sólo enuncia como personas incapaces de ejercicio en relación a los mayores de edad –supuesto
residual, restrictivo y excepcional- “a la persona declarada incapaz por sentencia judicial, en la extensión
dispuesta en esa
Prevención
La participación comunitaria en temas de seguridad está ligada a dos tipos de iniciativas. En primer
lugar, la que nace por la iniciativa del gobierno y la institución policial, que buscan acercarse a la
población como una estrategia para mejorar su imagen, así como para establecer ámbitos de
cooperación en la prevención del delito. Un ejemplo de este tipo de organización son los Comités de
Protección Ciudadana de Chile, que se desarrollan a partir de una política expresa de creación de
espacios comunitarios de evaluación, propuesta e implementación de programas de prevención.
xiv
Por otro lado, hay asociaciones comunitarias que nacen de la preocupación de los ciudadanos mismos
que -faltos de respuesta de los organismos públicos- deciden organizarse independientemente.
Especialmente en América Latina, las iniciativas gubernamentales para intensificar la participación

comunitaria en prevención del delito han estado ligadas a cambios en las instituciones policiales y a la
creación de organismos dedicados a su organización. En este sentido, el análisis de los casos propuestos
permite identificar las características centrales de las políticas de participación comunitaria en América
Latina así como sus limitaciones y desafíos.
Análisis comparado
El siguiente análisis comparado pretende explícitamente resaltar los aportes de estas experiencias y su
relación con las políticas de participación comunitaria en prevención del delito en América Latina.
De esta manera el concepto prevención es puesto en el primer plano de la discusión política como una
forma de enfrentar estas problemáticas y sobretodo de disminuir la constante demanda ciudadana por
medidas efectivas contra el delito. En este sentido, la prevención aparece como una forma de involucrar
a la comunidad en los problemas de seguridad a los que se les reconoce una multiplicidad de causas.
Esta situación se torna evidente en los casos estudiados ya que todas las instituciones policiales
establecen como objetivo central la prevención del delito es escasa (ver tabla 1). Las instituciones
policiales de los tres ámbitos estudiados comparten características comunes. A partir de la década de
1990 han enfrentado la problemática de la seguridad ciudadana con un discurso que pone énfasis en
la prevención y la participación comunitaria por un laso y la adquisición de tecnología y móviles, así
como en el aumento de personal por otro. En segundo término, en los casos de Sao Paulo y Córdoba,
la gran desconfianza ciudadana en sus policías -así como su pasado represor y autoritario- incluyen un
ingrediente importante al análisis de esta preocupación por la relación con la comunidad, lo que es
diferente en Chile donde Carabineros cuenta con un mayor respaldo y confianza ciudadana.
Por otro lado, se observa que en todos los casos diversas estrategias comunicaciones se han puesto en
marcha para hacer llegar un mensaje de policía más relacionada con la comunidad; en el caso de Sao
Paulo esto es evidente incluso en el nombre propuesto de la reforma policial. Por otro lado, en Córdoba
y en Chile si bien no se ha adoptado una política de Policía Comunitaria se han propuesto los cambios
xv
institucionales cercanos a este tipo de estrategia, en la primera, y se ha desarrollado una intensa

campaña mediática sobre nuevas estrategias operacionales que establecen un nexo entre Carabineros
y la comunidad, en la segunda (ver tabla 2).
Este cambio en el discurso público de las policías que incorpora la participación ciudadana tiene como
causa principal la necesidad de recrear estrategias preventivas que respondan a la demanda ciudadana
y le otorguen legitimidad institucional (en el caso Brasil y Argentina). Sin embargo, la definición del
vínculo de la policía con los grupos vecinales aún no está clara, lo que presenta un grave riesgo: las
expectativas creadas en la comunidad pueden exceder los objetivos policiales y por ende aumentar la
brecha entre ambos grupos.
En los tres casos analizados se introduce un discurso público cercano al de la policía comunitaria. Pero
la única experiencia donde se evidencia un cambio estructural de la institución se presenta en Córdoba.
Los otros dos casos mantienen instituciones militarizadas, jerárquicas y con altos niveles de autonomía
respecto de otros actores institucionales y sociales. Cabe hacer la salvedad que en Sao Paulo el plan de
policía comunitaria involucra entrenamiento y capacitación específicos para toda la institución.
Paralelamente a la puesta en práctica de cambios institucionales u operativos que buscan vincular la

policía a la comunidad se han impulsado políticas que tienen como principal objetivo establecer
relaciones entre la comunidad y las instituciones gubernamentales de control. De esta forma las políticas
de participación comunitaria en prevención del delito han tomado especial relevancia en la última
década en el área de las organizaciones sociales, sin embargo, coincidimos con Crawford (1997) cuando
pone en duda las posibilidades de largo plazo de este tipo de estrategias así explica que “el crimen por
si mismo puede no ser el foco más apropiado sobre el cual organizar comunidades abiertas, tolerantes
e inclusivas.
Por el contrario, es más probable que genere mayor defensa y exclusividad. La conformación de
comunidades tolerantes, sus instituciones y estructuras debe ser organizada sobre discusiones y focos
que sean realmente integradores”.
A pesar del reconocimiento de las limitaciones de la organización comunitaria en prevención del delito,
es preciso resaltar algunos de sus aspectos positivos: En primer lugar en las experiencias analizadas se
presenta una clara presencia ciudadana en las reuniones de los consejos propuestos, si bien dicha
xvi
participación tiende a disminuir, esto no deja de lado el interés y el involucramiento de un sector de la

población en estas iniciativas. De igual manera si bien en el caso de Sao Paulo la participación se liga
casi exclusivamente con temas de seguridad, en Córdoba las reuniones de los consejos han dado pie al
desarrollo de campañas de educación sobre violencia familias, consumo de alcohol, etc. En Chile aún
no se pueden evaluar los resultados ya que se está en la fase de desarrollo de los diagnósticos locales.
En este sentido tal vez uno de los principales hallazgos de este análisis es la definición de participación
comunitaria que se evidencia en las políticas implementadas. En primer término, todas involucran un
actor primero que organiza, convoca y constituye un núcleo ciudadano de participación. En el caso de
Sao Paulo y Chile, los miembros de los CONSEG y los Consejos Comunales son invitados a participar de
acuerdo su “representatividad” e “interés” por la comunidad, constituyendo un board o directorio
vecinal que se reúne periódicamente para evaluar la problemática barrial o municipal, lo cual es
presentado como una política de verdadera participación. Se trata de una participación ciudadana con
tareas definidas (revelar las principales problemáticas, apoyar las acciones policiales), que deja un
espacio pequeño para las iniciativas que podrían presentar los vecinos.
Dichas medidas muestran entonces, que la participación ciudadana es entendida como la

administración de proyectos de inversión (en el caso de Chile), la generación de diagnósticos y la
evaluación de acciones públicas, y que no incluye un rol ciudadano activo en la propuesta, el diseño y
la puesta en práctica de políticas, programas y proyectos comunitarios y en cada una de estas etapas.
Aunque en todos los casos está presente la voluntad política de hacer sentir la voz del ciudadano, los
mecanismos por los cuales esta demanda ciudadana es canalizada, no están claramente definidos.
Dada dicha situación, argumentos que es necesario reflexionar sobre la necesidad de re significar la
participación y ampliar el rol ciudadano. Cuando éste se ve restringido y las propuestas y reclamos del
público no son canalizadas adecuadamente, la presencia comunitaria disminuye, y por ende se limitan
las posibilidades de éxito de las políticas de prevención. Por esto la etapa de diseño de estas etapas
políticas es central para no “gastar” el interés ciudadano. En este sentido el fortalecimiento del concepto
de asociación es central en la redefinición de estas políticas. Es decir, resignar el proceso de participación
comunitaria en prevención del delito otorgando un rol central a las necesidades comunitarias y
entendiendo que la preocupación por el tema delictual debe ser un tema importante, pero no
xvii
excluyente en la agencia de trabajo. Para de esta forma no convertir la participación en formas de

conseguir seguridad privada y mejorar el espacio local sino que intente abordar problemáticas más
amplias e igualmente relacionadas con las problemáticas sociales, como la violencia intrafamiliar, la
drogadicción entre otras.
Finalmente, es preciso resaltar que el desarrollo de estas políticas marca un hito importante en la
definición de las políticas más generales de seguridad y del papel de la comunidad en este proceso. Por
ello es preciso mantener un proceso constante de revisión de las estrategias de acción, a fin de generar
una experiencia exitosa de participación comunitaria en la prevención del delito, que colabore en
consolidar la construcción de ciudadanía en los países del Cono Sur.
Represión o Disuasión del Delito:
No era necesario llegar a los albores del tercer milenio para afirmar que es una falsa dicotomía la que
frecuentemente se plantea entre Seguridad Pública y Política Criminal. En una Política Criminal moderna
e integral, la Seguridad Pública no es sólo uno de sus componentes esenciales. Es uno de los objetivos
fundamentales a alcanzar. La cuestión real radica en otra antinomia, también falsa, pero subyacente en
muchas disciplinas: Prevención o Sanción. Una de las posiciones aboga por evitar la materialización de
una situación negativa; otra, por la represión en función del daño causado y de sus efectos.
En Medicina es prevención frente a curación. En otras ciencias es anticiparnos al conflicto o tratar de

resolverlo. En español es frecuentemente repetido el viejo refrán que dice "mejor prevenir que curar".
Pero es mucho más repetido que observado. La prevención, como pensamiento permanente, como
"filosofía cotidiana", es una cuestión cultural y no forma parte de la praxis concreta de muchas
sociedades. Es más, frente a ciertas posibles contingencias, naturales o sociales, muchos pueblos se
caracterizan por su imprevisión.
Prevención del Delito y Seguridad Pública tampoco son conceptos opuestos sino, por el contrario,
complementarios pero en los hechos es frecuente que se los oponga en función de concepciones
ideológicas o, cuanto menos, de prioridades.
Quienes son partidarios de estrategias represivas del delito y tienen una concepción marcadamente
autoritaria, descalifican los planes y programas preventivos e incluso llegan a considerarlos como
xvii
i
acciones encubiertas de protección a la delincuencia o bien de ataques al orden social y a la aplicación

del derecho penal, de las penas, etc.
A su vez, los promotores de actividades excluyentemente preventivas ponen de relieve los fracasos de
la represión, particularmente de la policial, y los del accionar de los sistemas judiciales, de los órganos
penitenciarios, de supervisión de penas en el medio libre y de los post penitenciarios.
Como suele suceder, ambas posiciones pueden tener cierto porcentaje de razón, pero los extremos a
que llegan terminan conformando bandos en pugna que suelen denominarse entre sí como "duros" o
"blandos", "halcones" o "palomas", "autoritarios" o "garantistas". La presencia de figuras importantes
en corrientes distintas alimenta la controversia que, en el fondo, es bizantina.
Avanzar en precisiones acerca de la necesaria complementariedad de la prevención y de la represión

del delito como componentes de la Política Criminal de un Estado, cuyos éxitos o fracasos se registrarán
en el ámbito de la Seguridad Pública, entre otros, pareciera que ya es innecesario.
Por ello dejaré parcialmente de lado la opción conceptual simplemente señalando que no debe existir
dicotomía entre estos conceptos y sí aproximación y, más que ello, coordinación e integración.
Por eso avanzaré en una línea paralela orientada al análisis de las realidades concretas en materia de
Seguridad Pública, Política Criminal y Prevención del Delito, centrando el enfoque en los obstáculos y
en las contradicciones a nivel mundial, ello a partir de considerar inevitablemente globalizados ciertos
fenómenos sociales.
Vale en esta instancia realizar un somero análisis sobre la extensión conceptual de la expresión
Seguridad Pública, el que se integraría a partir de los subsistemas policial y judicial y tendría como
apéndice, en el sentido de que su accionar devendría de los anteriores, a los subsistemas de penas y
medidas -privativas o no- de libertad.
De todos ellos el subsistema policial es el que en principio tendría una mayor relevancia en la
consideración de la Seguridad Pública y además, al que tradicionalmente se le asignan más
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componentes preventivos en relación a los restantes, que se limitan a la disuasión y a la prevención

especial, ambas de eficacia muy discutida, por cierto.
Lo importante es destacar que el segmento preventivo del accionar policial es el de evitación del delito,
lo que no es menor, pero no siempre es eficaz y se limita a interferir o esclarecer un hecho ilícito. La
prevención policial es un medio de obstruir o dificultar la posibilidad del delito pero es muy limitada al
momento de evitar la aparición, el desarrollo o la materialización de conductas criminales.
Estos criterios han sido desarrollados por autores que denominan a este tipo de prevención como
"prevención represiva", caracterizada por la intervención reactiva, mientras que la verdadera prevención
sería la proactiva. Por lo común, en su discurso, las autoridades policiales suelen destacar su papel en
la prevención proactiva. En la realidad, y con resultados disímiles, las policías centran su accionar
cotidiano en la intervención reactiva, es decir, en respuesta a un hecho dado.
¿Es eficiente la prevención policial?. La única medición que se ha utilizado hasta ahora es la ponderación
del aumento o la disminución de los hechos delictuosos, tomados en relación con el total de la
población y teniendo en cuenta su crecimiento vegetativo. Subsidiariamente pueden estudiarse los
hechos clasificados por su gravedad o por su violencia y así observar si éstas aumentan o disminuyen,
aunque los parámetros pueden resultar ambiguos en sus límites y discutibles en su ponderación.
Una dificultad adicional para cualquier evaluación del éxito o fracaso del accionar policial a partir de la
evolución de las estadísticas de hechos delictuosos consiste en la cuestionable certeza que brindan las
denuncias de delitos.
Todos sabemos que las encuestas de victimización tienden a demostrar que por cada hecho delictuoso
denunciado a la autoridad policial ocurren entre 2 y 3 más que no se denuncian. A su vez, las denuncias
policiales tienen un sesgo muy particular dado por la naturaleza de cada tipo de delito. Así, sabemos
que los delitos sexuales no se denuncian sino en un porcentaje muy inferior al real, y que tampoco se
denuncian otros ilícitos cuando el denunciante debe respeto o tiene dependencia respecto del autor.
También es bajo el número de denuncias cuando la víctima advierte la inutilidad de su presentación
por la escasa eficiencia policial o judicial. Lo propio ocurre cuando son delitos de bagatela.
Por otra parte, la disminución de denuncias no siempre es sinónimo de mejoramiento en la seguridad
xx
pública. Es frecuente que cuando la población ha perdido la confianza en sus fuerzas de seguridad, evite
incluso acercarse a las dependencias respectivas. Aún más grave es cuando ciertos hechos de corrupción
policial generan la sensación de que policías y delincuentes pueden actuar concertadamente. Además,
en momentos de grave inseguridad, las víctimas eluden denunciar para evitar posteriores testimonios
en razón de su temor ante represalias de los autores o de su entorno. Todo lo precedente demuestra
que la realidad marcha por un camino diferente del de las estadísticas.
En lo que hace a la eficiencia del subsistema judicial también los indicadores son muy relativos. Se
podría utilizar objetivamente el porcentaje de esclarecimiento de denuncias, el tiempo que demandan
los procesos, el número de sentencias, pero es casi imposible evaluar la incidencia positiva del accionar
jurisdiccional en la prevención del delito. Por el contrario, la población advierte más rápidamente sus
fracasos y elabora un sentimiento de desconfianza que se asienta en la percepción de la impunidad y
de la desigualdad frente a le ley.
La dificultad de acceso a la Justicia, las demoras de los juicios y la falta de inmediación han deteriorado
la fe pública en uno de los pilares del estado republicano y a ello también ha contribuido la tendencia
actual a sustituir el juicio legal por apreciaciones mediáticas de extendida difusión.
Más allá de todo justificativo, que en muchísimos años la estadística nacional revela que menos del 2%
ó del 3% de los hechos delictuosos denunciados lleguen a sentencia condenatoria, desnuda una
profunda crisis. El éxito o el fracaso del subsistema penitenciario, de sanciones de cumplimiento en el
medio y post penitenciario, también tiene incidencia en la prevención. Por una parte, este núcleo tiene
uno de los más bajos niveles de aprobación social. Por ende, existe un verdadero prejuicio respecto de
su labor, atacada no sólo por la población en general, que desearía "castigos ejemplificadores" para los
delincuentes, sino también por un amplio arco del pensamiento penal que descree de la mínima eficacia
de la prisión.
No es infrecuente que la población señale al delincuente como su enemigo cuando éste acaba de
cometer el delito o cuando se lo procesa y más tarde, ya en prisión, lo considere víctima de un sistema
inhumano, represivo, costoso e inútil.
De poco o nada sirven las estadísticas de reincidencia en los casos en que sus porcentajes son bajos,
pues, más allá de la auténtica dificultad de obtener cifras reales y ponderadas en el tiempo, la
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representación popular siempre está definida en contra del sistema. La sentencia corriente dice que "La
Cárcel es la Escuela del Delito".
La precedente pregunta busca dos respuestas. La formal, teniendo en cuenta que existen estructuras
específicas podría definirse por el sí, pero ¿qué pasa si profundizamos en análisis?
Acabamos de señalar la pobre incidencia que tienen los subsistemas de la Seguridad Pública en la
prevención. Por lo visto, la prevención, de existir, no pasa por los órganos encargados de acciones
reactivas, más allá de lo que pueda obtener por la acción de presencia policial. Si los órganos
encargados de los subsistemas policial, judicial, penitenciario, post penitenciario, etc., que son
institucionalmente los más tradicionales y supuestamente los de mayor especificidad, tienen escasa
incidencia en la prevención del delito, entonces… ¿quién se ocupa de ella?
La respuesta guarda relación con cuál es el paradigma que queremos para la prevención del delito.
El paradigma actual, no declarado como tal pero vigente, considera que prevenir la ocurrencia de un
hecho delictuoso es simplemente obstruirlo, diferirlo o alertar a la posible víctima para que no se
convierta en víctima real, dejando ese papel para otra no alertada. Es más, prevenir un delito mediante
la advertencia a las posibles víctimas no escapa a cierta forma de victimización. Hoy, muchos habitantes
de grandes regiones del mundo debemos ordenar nuestras vidas de modo tal que disminuyan los
riesgos de convertirnos en víctimas. Ya no es la intimidación de la pena la que prevalece, sino es la
intimidación del delito.
La vida de millones de habitantes, particularmente de centros urbanos, está hoy condicionada por el
temor. El temor al delito.
El temor cierto y razonable a ingresar en las estadísticas de victimización han cambiado hábitos y
costumbres sociales.
Los particulares, a pesar de abonar sus impuestos para contar con seguridad, han debido procurarse
sus propios sistemas. Ellos van desde cambiar su domicilio a barrios o condominios privados, con muros
o alambradas, guardia armada, etc., es decir, convertir el hogar en una mezcla de cárcel auto impuesta
y gueto elegido, hasta salir de sus casas armados, limitar horarios y lugares de circulación, proteger
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puertas y ventanas de sus viviendas, cambiar de esparcimientos, de vestimentas, limitar los movimientos
de sus hijos, contratar seguridad privada, etc.
Si aceptamos que las sociedades urbanas contemporáneas están severamente amenazadas por el delito
como posibilidad estadísticamente importante y por la inseguridad como sensación, muchas veces
angustiante, convendremos que en las últimas décadas se ha potenciado un factor más de crisis social
que junto a las carencias económicas, al descenso social, al desempleo, y a la inseguridad global del
futuro personal y familiar, opera decisivamente para afectar la calidad de vida de la población. Más allá
de todo esto está la marginalidad y la exclusión.
¿Existe prevención del delito?. Respondiendo a la pregunta central de esta parte de las reflexiones, la
respuesta real y cierta es: NO.
El NO precedente nunca puede ser absoluto, pero quiere reflejar que no existe relación lógica y
razonable entre la amenaza de violencia y de delito en la sociedad y las acciones desarrolladas por las
propias sociedades, por los estados y los gobiernos para evitar su materialización. Lo que se hace es
poco, no es integral, no es ni eficiente ni eficaz, es superficial y no profundiza en la superación de las
causas. Lo que se hace es más estertóreo y visceral que científico, con predominio de la respuesta
impulsiva en vez de la planificación razonada.
No desconocemos que hay países que han desarrollado interesantes políticas en función de: -Haber
conformado y consolidado verdaderas Políticas de Estado, es decir, políticas prolongadas en el tiempo
y coherentes en su desarrollo, ello más allá de los gobiernos que ocasionalmente ejerzan el poder.
-Haber procurado cierta integralidad, tanto en la problemática a enfrentar como en la participación

intersectorial, especialmente comunitaria.
-Haber asignado recursos suficientes. Uno de los defectos que se observa en esta materia es aludir
siempre a la prevención, pero financiar presupuestariamente sólo la represión.
-Haber promovido experiencias innovadoras, involucrando a organizaciones especializadas, algunas

nacionales y otras internacionales de gran prestigio, y también a universidades y centros de altos
estudios.
xxii
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Lamentablemente, los planes y programas serios de prevención del delito no son más que excepciones
que confirman la regla general. Lo que abunda es el artificio proveniente de sectores políticos que
utilizan el delito como bandera electoral o de organizaciones que se sustentan gracias a él.
PODER DE POLICIA Y POLICIA

Las limitaciones a los derechos individuales, en razón del interés público, se denominan POLICIA
Y PODER DE POLICIA. El estudio de ‚éste tema debe encuadrarse como “las limitaciones a los derechos”
y a “los límites a las limitaciones”.
Limitaciones administrativas y legislativas.
Existen por un lado limitaciones administrativas con presupuesto legal, que se erigen dentro de la
órbita administrativa y constituiría lo que llamamos POLICIA.
Por otro lado tenemos el poder de limitar mediante la ley los derechos reconocidos por la Constitución
Nacional, lo que constituye el PODER DE POLICIA.
Poder de policía
Concepto: Es una potestad del estado, manifestada a través de sus órganos legislativos, mediante Leyes
Nacionales (Poder de Policía Nacional), Leyes Provinciales (Poder de Policía Provincial) y Ordenanzas
Municipales (Poder de la Policía Municipal). Dentro de la función legislativa es la que tiene por
objeto la limitación y regulación de los derechos individuales reconocidos por la Constitución
Nacional.
Policía.
Concepto: Llamamos policía a la parte de la función administrativa que tiene por objeto la ejecución
de las Leyes de Policía. Por lo tanto debe quedar claro que la Policía es una función, no un órgano de
la administración. Para comprender más claramente el concepto de Poder de Policía, transcribimos un
tramo del fallo de la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires, en el que se planteaba la
inconstitucionalidad de una Ordenanza Municipal, allí vemos claramente la mención de la existencia
de un derecho Constitucional y de una norma legislativa que limita ese derecho.
La policía de la tranquilidad pública trata de evitar la producción de molestias, y se enfrenta

principalmente con los derechos constitucionales de trabajar y ejercer toda industria licita, de usar y
disponer de la propiedad, a los que establece limitaciones reglamentando su ejercicio.
Si tales molestias son evitables, la administración debe ejercer su acción reglamentaria, exigiendo
la adopción de los medios necesarios para evitarlas, o prohibiendo ciertas manifestaciones de
actividades en forma absoluta, o en determinadas horas o en algunas zonas.
(Sancho, Héctor Eduardo c/Municipalidad de Lincoln s/Inconstitucionalidad Ordenanza Municipal)

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v
131/85 S SCBA LP I 001248 15-05-90 SD LABORDE
En este fallo vemos claramente por un lado las limitaciones a un derecho constitucional surgidas de
un presupuesto legal (Ordenanza Municipal), y el ejercicio de la policía, función administrativa de
aplicación de la misma, en este caso a cargo del Poder Ejecutivo Municipal.
CRITERIOS EN CUANTO AL ALCANCE DEL PODER DE POLICIA
Restringido: Entiende que el Poder de Policía consiste sólo en la

limitación de los derechos individuales a fin de proteger exclusivamente la moralidad, seguridad
y salubridad públicas. Amplio: Entiende que el Poder de Policía restringe los derechos
individuales, no solo en resguardo de la moralidad, seguridad y salubridad
públicas, sino también con el objeto de promover el bienestar general, el bien común y en casos
de emergencia también tutelar los intereses económicos de la comunidad. La Corte Suprema de
Justicia aplicó el criterio restringido hasta 1922, cuando en el caso “ERCOLANO C/LANTIERI DE
RENSHAW” admitió la constitucionalidad de la Ley 11.157, que congelaba el precio
de los alquileres en el valor fijado al 1 de enero de 1920 y hasta dos años desde la promulgación de
la Ley citada (sancionada el 15 de setiembre de 1921). Se aplica allí un criterio amplio, fundándose en
los considerandos del fallo, en la limitación a la libertad contractual con el objeto de promover el
bienestar general.
CRITERIOS EN CUANTO AL ALCANCE DE LAS MEDIDAS DE POLICIA
Criterio negativo: Policía consiste en restricciones, limitaciones, prohibiciones y represiones.

Criterio Positivo: Aquí la policía se manifiesta con ayuda, fomento y asistencia en la tutela de
bienes, como con la salud y educación.
COMPETENCIA
Compete a la Nación, a las Provincias y a los gobiernos Municipales. La competencia puede ser
concurrente, pero en ejercicio de un poder de policía Provincial no puede contradecirse lo dispuesto
en una norma Nacional en una materia dada. El Poder de Policía estar a cargo de los gobiernos
locales de manera compartida o concurrente con el Estado Nacional y siempre y cuando no se produzca
una situación de incompatibilidad.
El caso “VIÑEDOS Y BODEGAS ARIZU C/PCIA DE MENDOZA” ilustra un caso de incompatibilidad, en
el que la CSJN consagra la tesis de que cuando el Congreso de la Nación dicta
códigos, adquiere la facultad para impedir que las provincias puedan modificar su contenido.
xxv
EVOLUCION JURISPRUDENCIAL DEL CONCEPTO DE PODER DE POLICIA
1.- Limitación de los derechos por razones de seguridad, moralidad y salubridad públicas (1869-
1922): La CSJN fijo el objeto de la policía con motivo de haber sido impugnada una Ley de la pcia. de
Bs. As. que prohibía las corridas de toros. (CSJN 13/4/1869, “BONORINO E. EN REPRESENTACION DE
EMPRESA PLAZA DE TOROS” Se dejó sentado que es
un principio de derecho constitucional que la policía de las provincias está a cargo
de sus gobiernos locales, incluido el de proveer lo conveniente a la SEGURIDAD, SALUBRIDAD Y
MORALIDAD DE SUS VECINOS.
2.-Limitación a la libertad contractual: Se suma en 1922 el concepto de la extensión del poder de

policía a el logro del bienestar general, ya que en el caso “Ercolano” antes mencionado se impugnaba
la constitucionalidad de la ley 11.157 sobre alquileres, y aceptando este nuevo concepto de poder de
policia la CSJN la declaró constitucional.
Se permitió así por primera vez la restricción de la libertad contractual.
3.- Poder de policía de emergencia: En el caso “AVICO C/DE LA PESA”(1934) se reconoce la

constitucionalidad de la ley 11.741 sobre moratoria hipotecaria y reducción de las tasas de interés.
Se consideró esencial salvaguardar el interés público, en una situación de emergencia dada la gravedad
y extensión de la crisis económica.
4.- Intervención en materia económico-social. Imposición de cargas sociales: A partir de los casos
“CIA. SWIFT DE LA PLATA Y OTRAS C/GOB. DE LA NACION”(1934) Y “FRIGORIFICO ANGLO SA C/GOB.
DE LA NACION”, quedo definitivamente aceptada la regulaci¢n estatal de la economía. En el primer
caso se admitió la Ley de control de comercio de carnes, y en el segundo se ratificó la validez de
una ley que imponía a los frigoríficos la obligación de clasificar el ganado antes de la compra y de
comunicar las operaciones al Ministerio.
Asimismo en materia laboral y social se ratificó la constitucionalidad de la ley 11.729, donde
se impugnaban las obligaciones y cargas sociales que se imponían a la patronal, en el caso “RUSICH
ELVIRA C/CIA. INTRODUCTORA DE BS AS”.
5.- Intervención en materia económico-social. Imposición de cargas económicas (1944-1960): En el año

1944 el fallo del caso “INCHAUSPE HNOS. C/JUNTA NACIONAL DE CARNES”, sienta el precedente
de imposición o intervención en materia económica. Se ratificó¢ la constitucionalidad de la ley 11.747
de creación de la Junta Nacional de carnes, que imponía una contribución de hasta un 1,5% sobre el
precio de venta del ganado. En este caso se limitaban los derechos constitucionales de trabajar y
ejercer toda industria lícita, así cómo se violaba la propiedad privada y la asociación. Se concebía así
un concepto amplio de poder de policía, sumando la defensa y promoción de los intereses
económicos de la colectividad. El mismo criterio se adoptó¢ en el caso “CINE CALLAO” (1960).-
6.- Intervención por razones económicas y de seguridad nacional: El concepto de poder de policía
se fue ampliando cada día más, limitándose los derechos también por razones de temporalidad
y emergencia, como por ejemplo Ley 23256 de ahorro forzoso entre otras.
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7.-Intervención estatal por razones de emergencia nacional: En algunos casos se extendió el poder
de policía para superar situaciones de peligro colectivo por circunstancias económicas, sociales y
administrativas que padecía la nación.
DESREGULACION ECONOMICA: Cabe destacar y dejar bien en claro que dada la desregulación
económica que propugna el actual gobierno se trata de restringir parcialmente el Poder de Policía, en
especial en lo que se refiere a los puntos 6 y 7 antes mencionados.
LIMITES A LAS LIMITACIONES
Dado que la regulación policial es un límite a las libertades individuales, aquella está sujeta a ciertos
límites, los cuales son los siguientes:
A.-RAZONABILIDAD: es uno de los límites a las limitaciones que constituyen el poder de

policía. En fallos relacionados con el poder de policía se ha declarado que para que haya
razonabilidad tienen que concurrir: 1.-Fin público 2.-Circunstancias justificantes 3.-
Adecuaci¢n del medio elegido al fin propuesto 4.-Ausencia de iniquidad manifiesta.
B.-INTIMIDAD: La esfera de la libertad y de la intimidad está exenta de toda reglamentación
legal.
C.-LEGALIDAD: Las limitaciones que no tengan presupuesto legal son inconstitucionales.
FORMAS JURIDICAS DE LAS LIMITACIONES
Se han instituido como FUENTES ESPECIFICAS DE LA ACTIVIDAD POLICIAL:

1. - Leyes, reglamentos y Ordenanzas de Policía.
Las leyes de policía son leyes que reglamentan derechos, y solo pueden emanar del legislador.
Son inconstitucionales las leyes que delegan al Poder Administrativo la potestad de decretar
las limitaciones mediante reglamentos. El Poder Administrativo solo puede ejecutar lo dispuesto
ya por el legislador. Pero a pesar de lo que plantea Dromi y que manifiesta la Doctrina
dominante, nuestros
Tribunales en algunos casos han amparado los llamados “reglamentos”, como en el fallo que se
transcribe:
El Poder Ejecutivo, en ejercicio de su facultad reglamentaria
está habilitado para establecer condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones que, aun
cuando no hayan sido contemplados por el legislador de una manera expresa, se ajustan al
espíritu de la norma reglamentada. El silencio legislativo no constituye pues, un impedimento
para el ejercicio de la potestad reglamentaria. (Fiscal de Estado de la Prov. de Bs. As.
s/Inconstitucionalidad decreto n° 2138/89)
S SCBA LP I 001434 30-03-93 SD RODRIGUEZ VILLAR
Ordenanzas: Las Constituciones Provinciales deben asegurar el Régimen Municipal, y los

Municipios Legislan (limitados a la concordancia con leyes nacionales de Policía) sancionando
Ordenanzas por un lado, y ejercen Policía mediante su órgano administrativo.
2. - Edictos de Policía.
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ii
Constituyen manifestaciones de autoridad y sanción a ciertas conductas, emanados de la

administración, sin la existencia de Ley previa.
Este tipo de manifestaciones fueron aceptados por la CSJN, al aceptarse el art. 7 de la ley 13.030
que facultaba al jefe de la policía federal a “emitir y aplicar edictos”.
La CSJN varió su concepto, tachandolos de inconstitucionales, por ententer que violaban el principio
de NULLA PENA SINE LEGE, pero solo en caso de no estar sujetos a un control judicial suficiente.
3.-Orden policial, Advertencia, Requerimiento, Autorización y Permiso: Todas estas situaciones

implican actos de la administración, que deben tener origen legal.-
LEY DE POLICIA Y LEY PENAL

Es importante destacar hasta donde llega la esfera de lo que llamamos leyes de policía, y su función
limitativa de derechos, que en muchos casos se confunde con la órbita del derecho Penal. Un ejemplo
claro es el de las leyes de tránsito. Estas disponen prescripciones y
prohibiciones, y castigan (amonestación o multa) solamente situaciones (una infracción). En caso
de que esa infracción provoque un daño a personas o cosas se constituiría un delito, por lo que
entraríamos en la esfera del derecho penal. En la práctica, pasar un semáforo en rojo es una infracción
a una ley de policía. Si paso en rojo y atropello a una persona pasa a ser un delito.
9 Policía de las actividades económicas. Es el establecimiento del control directo o indirecto que ejerce
el Estado sobre la producción y las demás actividades vinculadas a la misma que tiene su génesis
constitucional en los derechos de “ejercer toda industria lícita” y “comerciar” (art. 14, CN):
9.1. Policía financiera. Se encuentra regulada en las siguientes normas: leyes 23.928, de convertibilidad;
24.156, de Administración Financiera y Control de Gestión; 11.672 (t.o. decr. 1486/97), complementaria
del presupuesto; 24.629, de reorganización administrativa. En el mismo orden debemos citar las leyes
que rigen la actividad financiera: 24.441 de leasing inmobiliario, 24.485 de garantía de depósitos
bancarios, 21.526 y modificatorias, de entidades financieras, 19.359 y 24.144, de régimen penal
cambiario.
9.2. Policía laboral. Esta materia tiene su principal normativa en la Constitución (art. 75, inc. 12), que
determina la competencia nacional para dictar la regulación de fondo. Podemos citar asimismo las
siguientes normas que la regulan, leyes 24.671, 24.699 y 24.762, Pacto Federal para el empleo, la
producción y el crecimiento; 24.013, ley de empleo; 24.557, de riesgos del trabajo; mientras que rigen
específicamente acerca de la policía del trabajo los decrs. 717/96, 772/96, 1183/96 y 1309/96, entre
muchos otros.
9.3. Policía industrial. Ejemplo de ella, lo constituyen las leyes 14.878 que le asignaba al Instituto
Nacional de Vitivinicultura misiones de promoción y contralor, respecto de la industria vitivinícola;
19.597, que reguló la producción e industrialización del azúcar y sus subproductos. Su regulación
también es local. Un precedente jurisprudencial en resguardo de la competencia local es el caso
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“Bodegas Castro Hnos. y Bodegas Esmeralda SA c/Prov. de Mendoza” (Suprema Corte de Mendoza,
abril de 1969).
En el fallo en cuestión (J.M., t. XXXIV, p. 8 y ss.), la Suprema Corte de Justicia consideró que “no es
inconstitucional la ley provincial que fija el precio mínimo de las uvas para elaborar vino y reglamenta
su forma de pago en caso de emergencia”. En aquel caso, se trataba de una ley provincial que regulaba
“contratos” imponiendo precios y formas de pagos (cfr. ley 2977 de Mendoza), y con exactitud jurídica,
a nuestro entender, el más alto tribunal local, consideró constitucional dicha norma, fundada también
en razones de “emergencias” no duradera.
9.4. Policía comercial. Se citan en este supuesto los decretos de desregulación económica (2284/91,
2488/91 y modif.), los que fueron elevados a rango legal al ser receptados por la ley 24.307, art. 29.
9.5. Policía fiscal y tributaria. Merece citarse la nueva normativa acerca del régimen penal tributario, ley
24.769.
9.6. Policía del consumo público. Adquiere rango constitucional a partir de su adopción en el art. 42 de
la Constitución. Merecen citarse, en esta materia, las leyes 22.262 de defensa de la competencia y 24.240
de defensa del consumidor.
9.7. Policía profesional. Dentro de ésta se halla la habilitación para el ejercicio profesional mediante la
inscripción en las matrículas, hoy a cargo de los respectivos colegios y consejos, que asimismo prevén
los tribunales de ética que se desenvolverán dentro de su órbita, v.gr. ley 23.187 que determina los
requisitos para el ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal.
9.8. Policía de marcas y patentes. En este caso debemos referirnos a la nueva normativa. Régimen de
patentes de invención y modelos de utilidad: leyes 24.481 y 24.572 (t.o. por decr. 260/96).
9.9. Policía ambiental. Receptada por el art. 41 de la Constitución, pueden citarse como referidas al tema
las leyes 22.421 y decr. 666/97, de conservación de la fauna y 24.051 y modificatorias, de residuos
peligrosos.
9.10. Policía bancaria. Esta función se encuentra regulada en la ley 24.144 y modificatoria, de aprobación
de la Carta Orgánica del Banco Central.
“Corresponde admitir la delegación en el Banco Central del llamado ‘poder de policía bancario o
financiero’ con las consiguientes atribuciones para aplicar un régimen legal específico, dictar normas
reglamentarias que lo complementen y ejercer las funciones de fiscalización que resulten necesarias;
siempre que tal ejercicio se ajuste a las directivas generales que en esa materia dicte el Gobierno
Nacional, siendo la propia Constitución la que le confiere base normativa a las razones de bien público
xxi
x
que se concretan en la legislación financiera y cambiaria” (CNFed. ContAdm., Sala I, 22/4/97, “Tecnología
Integral Médica SA c/ Ministerio de Economía y otro”, SJDA, Bs. As., La Ley, 16/12/97, p. 38).
9.11. Policía de tránsito. Se refiere a la circulación de personas por medio del transporte público y al de
mercaderías. Cuando se trata del transporte por vía terrestre, su reglamentación está dada por las leyes
22.934; 24.449 (modificada por ley 24.788, art. 17).
9.12. Policía de servicios públicos privatizados. Es conducida esencialmente en cada caso particular por
los Entes Reguladores. Podemos mencionar: la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC),
constituida por decr. 660/96, art. 31, modificado por los decrs. 1260/96, art. 1º y 80/97; Ente Nacional
Regulador del Gas (ENARGAS), ley 24.076, cap. X, decr. 1738/92; Ente Nacional Regulador de la Energía
(ENRE), ley 24.065, cap. XII, decrs. 1398/92; 2393/92; 570/96 y Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios (ETOSS), ley 23.696, Anexo I, decr. 999/92.
10. Policía de las relaciones sociales. La Policía de las relaciones sociales abarca la normativa necesaria
para la mejor convivencia del hombre, no ya dentro de su actividad profesional y económica, sino dentro
del ámbito de lo puramente social, por ello comprende situaciones tan disímiles en ámbitos tales como
el de la moral y costumbres, del derecho de reunión, del culto, tránsito, seguridad y normativa sanitaria.
10.1. Policía de moral y costumbres. Con fundamento en el art. 19 de la Constitución que prescribe que
ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella
no prohíbe y a los fines de asegurar la moral pública y la pureza de las costumbres, tanto la Nación
como las provincias y municipios, han previsto normas específicas en esta materia. Debemos admitir
que esta normativa se adecua a las costumbres imperantes en cada tiempo y lugar, por lo que hoy nos
parecen ridículas las establecidas en otros momentos históricos. Podemos citar a modo de ejemplo, la
exigencia en los lugares públicos de prever sectores separados para fumadores y no fumadores.
10.2. Policía de reunión. Las reuniones que celebran las personas pueden tener un objeto privado y por
lo tanto no es necesario someterlas a un tratamiento de regulación. Sin embargo, cuando el objeto de
la reunión sea público, y por lo tanto se desarrolle en un lugar público o abierto al público, este derecho
de reunión debe llevarse a cabo de conformidad a las normas que regulan su ejercicio, sin perder de
vista que esta reglamentación no puede alterar la libertad de reunión (art. 28, CN).
10.3. Policía de culto. Si bien el art. 14 de la Constitución garantiza a todos los habitantes el derecho a
profesar libremente su culto, existe una previsión normativa en cuanto a cuáles son los cultos que
pueden ser inscriptos con carácter de persona jurídica. Podemos citar la ley 24.483, que reconoce
personalidad jurídica civil por la sola inscripción en un registro que llevará a tales fines el Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a los institutos de vida consagrada y sociedades
de vida apostólica que gocen de personalidad jurídica pública en la Iglesia católica, admitidos por la
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autoridad eclesiástica competente. Debemos citar también el Registro Nacional de Cultos, establecido
por ley 21.745.
10.4. Policía de tránsito. Cuando el traslado de personas se lleva a cabo en forma particular, y no a través
de transporte público, rige también la normativa que en materia de tránsito y seguridad vial se ha
dictado y por ende debe ser respetada para una mayor seguridad en rutas y caminos. La policía de
tránsito es de jurisdicción local. A nivel nacional rige también en este supuesto la ley de tránsito.
10.5. Policía de seguridad. El objeto de la policía de seguridad es el mantenimiento de la seguridad

individual y de la tranquilidad pública, de modo tal que es un deber del Estado para con todos los
habitantes. Su regulación comprende los ámbitos federal y local. Se hallan dentro de este tipo las
policías federales y provinciales, así como también la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval
Argentina, cuyo desenvolvimiento se desarrolla en sus respectivos ámbitos de competencias.
A nivel penal se ha regulado el régimen penal y contravencional para la prevención y represión de la

violencia en espectáculos deportivos (ley 24.199).
10.6. Policía sanitaria. La finalidad que persigue la policía sanitaria es la de asegurar la salubridad pública.
El área de competencia de esta policía puede ser nacional o local. Puede citarse a modo de ejemplo la
fusión del Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA), creado por ley 23.989, con el Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), creado por decr. 2266/91, a través del decr. 660/96,
art. 38, en el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria.
La Corte Suprema ha expresado que “la fiscalización estricta de la experimentación y subsiguiente

comercialización de productos medicinales tiende a evitar que esa actividad científica y comercial derive
en eventuales perjuicios para la salud. El indelegable control que debe ejercer el Estado en este campo
reconoce no sólo razones estrictamente científicas sino también el imperativo ético de no permitir la
utilización del hombre como un simple medio para otros fines” (CSJN, 27/1/87, C. 201. XXI, “Cisilotto,
María del Carmen, Baricalla de c/ Estado Nacional (Ministerio de Salud y Acción Social”).
Tolerancia Cero
Introducción:
El presente Módulo estudia a los principales actores (policía – comunidad) desarrollando propuestas
concretas de seguridad comunitaria.
Básicamente ha sido dividida en dos partes: ¿Qué puede hacer (y qué hace) la policía? Y ¿Qué puede
hacer (y qué hace) la comunidad?. En ambas perspectivas se estudia un sistemas de relaciones múltiples,
pero a efectos de una mejor sistematización en el primer caso se realiza el análisis a partir de una
estructura policial y en el segundo desde propuestas organizacionales impulsadas por la participación
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i
vecinal, o desde otras agencias estatales (municipales, judiciales, educacionales) para posibilitar así la
comprensión del complejo y variable entramado posible.
Las posibles políticas policiales incorporan un importante debate sobre el objeto de la función policial
que, si bien se desarrolló centralmente en EE.UU, conforma la base conceptual para todos los modelos
de policía comunitaria. Por esa causa, y constituyendo de alguna forma una prolongación de los
estudios sobre el “modelo policial anglosajón” que anteriormente se estudió lo colocamos como inicio
del presente.
Las experiencias que lo acompañan son por el contrario un caso español. Se ha buscado combinar así
un debate anglosajón utilizándolo como base de una propuesta latina, en la medida que pensamos que
los conceptos de policía comunitaria son transversales a los modelos históricos “puros”.
En la aproximación a modelos “desde la comunidad” hemos preferido basarnos en experiencias

argentinas que, aunque aún no suficientemente conocidas y menos aún evaluadas, están empezando a
construir una importante masa crítica de prácticas “reformistas” dignas tomarse en cuenta.
“Tolerancia Cero”.
La enorme difusión mediática que ha tenido este tema es sólo comparable con la superficialidad de su
tratamiento. Creemos que el alumno tiene a esta altura un conocimiento acabado de los conceptos en
uso en el debate actual sobre seguridad y capacidad para poder opinar sobre el mismo. Por esa razón
se propone trabajar el Apéndice sobre “tolerancia cero” como un espacio interactivo o foro. Este equipo
docente valorará sumamente cualquier participación y aporte en ese sentido.-
CONSTRUYENDO LA SEGURIDAD
¿Qué puede hacer la policía y qué puede hacer la comunidad?
Introducción: qué delitos y en qué lugares
La reforma policial norteamericana, en particular el paso de un modelo de policía burocrática a un

modelo de policía comunitaria (que hemos analizado en la tercera unidad temática) ha generado un
importante debate sobre un tema de gran importancia: ¿Cuál es el objetivo de la tarea policial?.
Contestar a esa pregunta es central para el desarrollo de este curo, pues definir cual es la real tarea de
la policía será la base para su integración con la comunidad y vinculación con otras agencias
gubernamentales.
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ii
Recordemos que al comenzar el curso hicimos una definición que acotaba el tipo de delito que
estábamos estudiando. Cuando nos preguntamos: ¿De qué hablamos cuando hablamos de seguridad?
Señalamos específicamente “se realiza un particular recorte dentro del concepto general de delitos. No
se proponen soluciones para los macro delitos sino para los micro delitos, es decir que se propone
trabajar sobre los delitos cotidianos, (en especial contra la propiedad y las personas) los que tienen un
efecto directo sobre la convivencia urbana.
Realizamos también otra precisión sobre el lugar en donde instalar las propuestas de seguridad
comunitaria: municipios y niveles locales. “Las comunidades y los municipios son los que están más
cerca de los problemas y están también, por tanto, en la mejor posición para participar activamente en
su resolución. Por eso su presencia es muy importante, tanto en el nivel de prevención primaria y de
formas no penales de justicia, como en acciones posteriores a la intervención de la justicia penal... Es
importante proveer apoyo y capacitación a las municipalidades para poder desarrollar programas que
contribuyan a la reducción de la violencia y a la construcción de comunidades más seguras”.
Recuerde que estamos trabajando sobre estos dos supuestos:
1. Estamos considerando un tipo de delito: cotidianos /convivencia urbana.

2. Estamos considerando una base territorial concreta: áreas locales /municipios / barrios, etc.
La base territorial. Es interesante hacer notar que los estudios norteamericanos sobre la actividad
policial, que utilizaremos, toman como base sus propias estructuras, es decir policías municipales (desde
las grandes capitales hasta los sheriff locales), dejando de lado las estructuras federales (centradas en
la especialización de ciertos tipos de delito) o estaduales (que generalmente hacen apoyatura técnica a
los casos locales de mayor complejidad). La comparación entre el sistema norteamericano de base
municipalista y el argentino de base provincial pareciera marcar a priori una gran diferencia: en
Argentina no existen policías municipales.
Sin embargo si estudiamos la función y el despliegue de nuestro sistema policial veremos que en la
práctica éste está instalado sobre una base territorial vinculada a una relación municipio -vecino-policía.
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iii
Es que en realidad (y coincidiendo con los estudios internacionales) la sensación de inseguridad que
vive el ciudadano está dada por la reinteracción de riesgos cotidianos que corresponden a delitos
“sencillos” que se perciben como cercanos y no ante el delito estructurado y organizado que aparece
como un riesgo lejano y difuso. Es ese marco los reclamos y la búsqueda de soluciones concretas suelen
dirigirse al encargado de la comisaría local, cuya jurisdicción normalmente coincide con demarcaciones
locales que se auto identifican (municipios, comunas, barrios, etc.).
En paralelo estas inquietudes suelen canalizarse también hacia las autoridades políticas más cercanas
(intendentes, delegados comunales) y en mucha menor medida (casos de gran espectacularidad)
alcanzan los primeros niveles provinciales o nacionales.
Esta tendencia al desarrollo de un espacio municipal de seguridad no está aislada de debates como los
de la Reforma del Estado y la gestión de los servicios públicos. Por el contrario es parte de una tendencia
general a la descentralización de las políticas públicas y a la creación de ámbitos de participación
ciudadana en su gestión y control.
Por lo tanto, aunque formalmente la organización policial sea provincial o nacional, su estructura
funcional (comisarías), la percepción vecinal de inseguridad (convivencia cotidiana) y la canalización de
reclamos (nivel municipal) crean un espacio claramente local para la construcción de la seguridad.
Más allá de sus limitaciones y contradicciones los procesos de reforma de las distintas políticas
argentinas marcan una tendencia en ese sentido.
A) ¿Qué es lo realmente hace la policía? Análisis de la actividad policial en el debate norteamericano.
El análisis de la actividad policial comienza a realizarse en EE.UU en el mismo momento que se inicia un
proceso crítico al modelo profesional burocrático centralizado. Tal como lo señalamos el accionar
policial parecía como muy claramente definido para esa matriz: luchar contra los delincuentes mediante
la aplicación de la ley.
En ese esquema el servicio policial era visto como una parte del sistema penal como la instancia inicial
de un continuo de tareas sucesivas policial – judicial – penitenciario (esa visión sigue siendo la base del
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iv
sistema clásico de seguridad que, no casualmente, es llamado por muchos autores como sistema de
seguridad penal). Ello llevó a la identificación entre actuación policial y aplicación coactiva de la ley (law
enforcement – imponer l ley). Las palabras que emplean específicamente los norteamericanos son law
enforcement.
Sin embargo una serie de detallados estudios realizados entre los '60 y los '80 por diversos organismos
académicos señalaron que el porcentaje de las actividades de las patrullas policial que incluía delitos
panales aplicación de la ley era porcentualmente minoritario.
Se comprobó que sólo el 10% de las llamadas recibidas por el departamento de Policía de Siracuse
(New York) ofrecía la oportunidad de aplicar la ley, que en 1971 se encontró que la policía de Chicago
sólo clasificaba como “penales” al 17% de las llamadas recibidas, se estudió en 1980 la labor de cinco
departamentos de policía deferentes, demostrándose que solamente el 30% del tiempo de sus
patrulleros comprendían la aplicación de la ley y se informó en 1983 que el 29% de los incidentes
manejados por patrullas de 24 departamentos involucraban delitos penales.
La visión tradicional de la policía como organismo encargado de la justicia penal es muy estrecha y no
toma en cuenta el hecho de que la mayor parte de la labor de la policía no tiene que ver con la
delincuencia ni con la aplicación de leyes penales. Sin duda ningún otro organismo combate la
delincuencia como lo hace la policía pero la delincuencia, la imposición de la ley y la justicia penal sólo
representan una parte del papel de la policía.
La extensión y complejidad de las actividades policiales en la construcción del bien seguridad tienen
una gran importancia porque permiten establecer las bases de las relaciones de colaboración -contralor
con la comunidad y de cooperación- coordinación con otros organismos gubernamentales.
B) ¿Qué es lo que realmente hace la policía? Análisis de una experiencia municipal española.
Para una mejor comprensión de las actividades que realiza un servicio policial orientado a la comunidad
vamos a desarrollar su funcionamiento en un caso real, analizando cómo opera, que tipo de demandas
recibe y que tipo de respuestas da una policía municipal.
xxx
v
La policia que procedemos a estudiar es la Guardia urbana de l'Hospitalet de Llobregat (Cataluña) que
ha obtenido mucha notoriedad al ser presentada como un caso testigo de las nuevas políticas de
seguridad desarrolladas al ser presentada como un caso policial española. Las modernas políticas
policiales españolas se basan en la idea de descentralización, modificando así su tendencia a estructuras
únicas, fuertemente centralizadas, típicas del modelo latino. Actualmente conviven policías nacionales,
autonómicas y municipales, estas últimas con competencia ampliadas.
Descripción. L'Hospitalet, a comienzos de la década de los '90 era una ciudad de 300.000 habitantes, la
segunda de Cataluña (después de Barcelona) y una de la 20 primeras de España.
En nuestra área de interés contaba con una Guardia Urbana (policía municipal de 217 efectivos y un
presupuesto de alrededor de U$S 9.500.000.
BARCELONA L'HOSPITALET
Presupuesto en U$S 92000000 9500000
Presupuesto por mil habitantes 54000 33964
Agentes (policía municipal) 2118 271
Población (en miles) 1703,7 279,7
Agentes por mil habitantes 1,2 0,9
Demandas ciudadanas anuales 166373 24800
Demandas por mil habitantes 97,7 91
Tres datos merecen comentarios comparativos con cifras argentinas:
Cantidad de efectivos: La cifra de efectivos aparece como muy baja (en ese mismo período el personal
de la policía de la Prov. de Bs. As. casi cuadruplicaba proporcionalmente a la Guardia Urbana). Debemos
tener en cuenta que estamos estudiando únicamente a la policía municipal, existen en jurisdicciones
más o menos comparativas policías nacionales, policías autonómicas y Guardias Civiles. La cifra
xxx
vi
promedio total para España es de 5 policías cada 1.000 habitantes en relación a los casi 7 por mil en
Argentina.
Cantidad de recursos: El presupuesto de la Prov. de Bs. As. no supera los U$S 800.000 millones para un
personal de 90.000 agentes. La cifra presupuestaria española casi duplica a la argentina.
Cantidad de demandas: Esta cifra es la mas interesante. El estudio de los servicios requeridos por los
ciudadanos corresponde a una visión amplia de requerimientos, no limitado únicamente a la función
policial de aplicación penal. Estos servicios (demandas ciudadana) serán estudiados en el próximo
punto. Consideremos simplemente que en argentina no contamos con datos equivalentes. Las
estadísticas policiales existentes son de clara base penal.
Organización de la Guardia Urbana. La GU está estructurada con un escalafón jerárquico típico oficiales,
suboficiales y agentes. Operativamente está organizada en tres secciones: Recursos, Apoyo y
Demarcaciones. Esa división combina una estructura transversal de servicios internos, comunes a la
totalidad de la GU con una estructura de prestación de servicios internos, comunes a la totalidad de la
GU con una estructura de prestación de servicios de doble base, funcional y territorial.
Servicios Internos. Sección de Recursos (soporte técnico transversal), Gabinete Técnico, Departamento
de Personal y Formación, Parque Móvil, material y Almacén. Son estructuras de apoyo a la conducción
y a la prestación de los servicios.
Servicios Externos de Base Funcional. Sección de Apoyo (Servicios policiales rutinarios o previsibles).
Departamento de vigilancia, Circulación y Seguridad Cuidada. Custodia de edificios, parques e
instalaciones municipales, regulación del tránsito en horas pico puntos preestablecidos de la ciudad,
diligencias judiciales, etc.
Servicios Externos de Base Territorial. Sección de Demarcaciones. Servicio policial de patrullas y atención
a las eventuales demandas directas.
xxx
vii
Actividad de la GU. El eje fundamental de la prestación de servicios lo constituye la Sección de

Demarcaciones. Sintéticamente está formada por patrullas policiales con coordinación centralizada
(Sala de Mandos) y despliegue territorial.
Patrullas. La actividad de la GU está organizada en base a la figura de “policía de sector” (cumple
funciones de patrullaje, dentro de la misma área, especializándose en su problemática).
Objetivo. Es combinar la presencia disuasoria y la respuesta rápida con el conocimiento de la zona y la
capacidad preventiva. Según las características del servicio se combinan patrullas a pie y motorizadas.
División Territorial. La ciudad se divide en dos zonas (Norte – Sur) y cada zona se subdivide en seis
sectores (salvo excepciones, coinciden con los distritos municipales). La base territorial del servicio se
busca hacerlo coincidir con la divisoria administrativa municipal y con la identificación de convivencia
ciudadana (barrio).
En principio de busca mantener al mismo personal patrullando y estableciendo relaciones de

comunicación y confianza con el vecindario (base para un sistema de policía de proximidad).
Cada Zona tiene la siguiente asignación personal: un sargento (coordina la Zona), sies cabos (coordinan
el Sector), 48 agentes (ocho agentes por sector).
Las patrullas funcionan en tres turnos de ocho horas.
Optimización de recursos. Alrededor del 70% del personal de la GU está vinculado al servicio de
patrullas y al menos un 90% del personal está dedicado específicamente a tareas de seguridad y
mayoritariamente en relación directa con el público.
Funcionamiento de las patrullas. Se basa en una red de comunicación centralizada en una Sala de
Mando. En donde se recibe el 100% de las operaciones de servicios. Y desde allí de donde se determina
el curso a seguir y se destinan los efectivo a realizarla.
La secuencia en la Sala es la siguiente:
Recibe el pedido – Decide la respuesta – Establece un nivel de prioridad – Abre una ficha informativa –
envía el personal necesario – Monitorea la actividad – Finaliza el servicio.
xxx
viii
Prioridades. Se establecen ante las llamadas son de cuatro tipos, Peligro (prioridad 1, la más alta)
urgente, importante y rutina (prioridad 4).
Información requerida. Particular atención merece el cuarto paso de la secuencia operativa de la Sala
de Mando (ficha informativa). Se trata realmente de tomar una serie de datos que incorporados a una
base de datos permiten calcular la eficacia del servicio policial.
Elementos informativos de la Base de Datos.
Identificación: Pedido de origen ciudadano: la identificación es voluntaria. En caso afirmativo: nombre,

dirección, teléfono. Pedido de origen policial: código de identificación.
Descripción y Tipo y lugar de problema

localización
Clasificación y Se clasifica y prioriza el problema en base a una grilla de categorías tipo.

prioridad
Asignación Efectivos designados al servicio.
Tiempos Implica cuatro registros horarios: hora de la demanda (T1), hora de la asignación de
servicio (T2), hora de inicio de servicio (comunicación de llegada T3), hora de
finalización de servicio (comunica retiro T4).
Conclusiones Posteriormente se agrega un breve detalle de la resolución del caso.
La existencia d los tiempos permite calcular:
Tiempo de respuesta T2 (asignación) – T1 (llamado)
Tiempo de llegada T3 (llegada al servicio) – T2 (hora de asignación)
Tiempo de servicio T4 (hora de finalización) – T2 (hora de asignación)
Tiempo para el ciudadano T3 (llegada al servicio) – T1 (llamado).
xxx
ix
Utilización de los datos. El análisis de los datos provenientes de la Sala de Mando, en especial el estudio
de la demanda, permite una mejor utilización de los recursos humanos, tanto en la organización y el
despliegue del servicio como en el equipamiento y tipo de capacitación que se necesita.
Medición de la calidad. Tiempo de respuesta y tiempo dedicado al servicio se toman acá como
elementos para medir la calidad. De hecho son ejemplo de la dificultad para medir la calidad en la
prestación de servicios policiales.
Las visiones clásicas que reducen el trabajo policial a su participación en el sistema de seguridad penal
utilizan como medida de resultados el binomio Delitos Denunciados → Delitos Aclarados, que suelen ir
en paralelo con otra pareja de indicadores Delincuentes Procesados → Delincuentes Condenados.
En la práctica la combinación de esta secuencia sigue siendo el baremo de eficacia más común sin
embargo este sistema aparece para las nuevas propuestas de actividad policial como limitado, inseguro
y poco operativo.
Limitados: miden únicamente la faceta penal de la actividad policial y no el resto de la conflictividad

social.
Inseguro: existe una enorme diferencia entre los delitos ocurridos y los efectivamente denunciados. Esta
reticencia se origina en diversas causas: temor a denunciar, complejidad de la denuncia, sensación de
inutilidad, manipulación de cifras, etc.) Esa brecha ha llevado a desarrollar el concepto de “cifra negra”.
Los números de lo que realmente -pasa- y – no – se- dice se consideran generalmente entre un 30% a
un 50% de lo reconocido.
Para cubrir esa diferencia se utilizan las llamadas “encuestas de victimización”, en las que se trata de
medir sobre una muestra representativa cuantos delitos han sufrido los encuestados. Extrapolando esa
cifra se obtendrían los verdaderos datos. Teóricamente simple, esta encuesta requiere sin embargo, una
grn exactitud en cuanto a tipo de delito y tiempo y lugar y modo de concreción, dado la tendencia a
vincularse con la sensación subjetivo de inseguridad.
Poco operativas. Salvo el análisis de relación Detención →Condena, que sirve para medir el circuito de
la “seguridad penal”, estos indicadores no son útiles como herramientas para mejorar la calidad del
servicio prestado por la policía. En busca de contar con datos más precisos los técnicos en
xl
administración policial han desarrollado otros instrumentos. Utilizando el concepto básico de las nuevas
técnicas de management que coloca al cliente en el centro del análisis de la gestión de una empresa,
esta nueva visión parte de la determinación de la demanda.
Se trata de averiguar qué se hace, cuántos lo hacen, cuándo lo hacen. Los métodos conocidos para
responder a estas preguntas son: frecuencia y distribución de los servicios por categoría de incidente,
distribución de recursos en relación con la demanda, tiempo de respuesta y cantidad de tiempo
dedicada a cubrir el servicio.
Qué se hace Cuántos lo hacen Cuándo lo hacen Cuánto lo hacen
↓ ↓ ↓ ↓
Actividad real Cómo se distribuyen Tiempo de respuesta Cantidad de tiempo

del personal los recursos (humanos, (prioridades, planes dedicado al
(demanda). comunicaciones, movilidad, operativos, etc.) servicio.
etc.)
Si bien estos indicadores siguen siendo limitados en cuanto evalúan indiscriminadamente servicios
individuales y problemáticas complejas (según el modelo COOPS) constituyen una base operativa
mucho más realista. La forma de completar este circuito de control sería estableciendo auditorias
externas de calidad, que en una etapa inicial podrían ser simplemente las llamadas encuestas de
satisfacción.
Cómo lo hacen
Resultado del servicio,

resolución del problema,
opinión del ciudadano.
xli
El circuito descripto está formado por instrumentos clásicos y muy sencillos utilizados para la evaluación
de servicios públicos. Pueden ser utilizados tanto desde el interior de la estructura policial, como en
forma mixta en el marco de una relación de colaboración – control con organizaciones comunitarias.
Su uso permite objetivar las críticas y proponer cambios concretos a los sistemas policiales.
Análisis de la demanda. A continuación veremos el desarrollo de los indicadores que surgen a partir del
análisis de la demanda de servicios recibida en la Sala de Mando de la Guardias Urbana en un período
mensual que se considera tipo.
Tabla N°1. Cantidad de servicios por clase de demanda
Clase de demanda Número Porcentaje
Tráfico 1120 47,00%
Accidentes 185 7,80%
Alarma 90 3,80%
Persona necesitada 202 8,50%
Drogas 23 1,00%
Molestias y disputas 283 11,90%
Recuperación 74 3,10%
vehículos
Delitos contra la 90 3,80%

propiedad
Delitos contra las 53 2,20%

personas
Delito sexual 9 0,40%
Infracción 35 1,50%
xlii
administrativa
Otros 221 9,30%
Totales 2385 100,00%
Comentario. Las cinco categorías más importantes: tráfico, accidentes, personas necesitadas, molestias
y disturbios y otras, constituyen casi el 85% del total de las actividades y sólo parcialmente tienen, o
pueden llegar a tener, consecuencias penales. Las directamente penales (delitos contra la propiedad,
contra la personal y contra integridad sexual) rondan el 6,5%. Estas cifras tenderían a avalar los estudios
norteamericanos señalados oportunamente. Tengamos claro que no están diciendo si se cometen
pocos o muchos delitos, simplemente están colocándolos en relación proporcional a la totalidad de las
actividades cotidianas de una policía municipal.
Tabla N° 2. Origen de las demandas
Origen Cantidad Porcentaje
Patrullas 847 35,50%
Teléfono 1479 62,00%
Otras policías 59 2,50%
Total 2385 100,00%
Comentario. Las cifras son reveladoras en cuanto al origen de la demanda. Las iniciadas a partir de un
requerimiento ciudadano casi duplican a las que proceden directamente de las patrullas. El porcentaje
originado por derivación de otras fuerzas policiales es porcentualmente insignificante.
Tabla N°3. Tiempo de respuesta por tipo de prioridad
Prioridad Cantidad Porcentaje Tiempo medio
Peligro 5 0,20% 0,4 minutos
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Urgente 82 3,40% 3,5 minutos
Importante 174 7,30% 2,2 minutos
Rutina 2124 89,10% 6,2 minutos
Total 2385 100,00% 5,8 minutos
Comentario. Llaman la atención dos elementos, la rápida media de asignación (aunque se reconocen
desvíos de hasta 28,3 minutos en las asignaciones de rutina) y la baja tasa de prioridades (casi 90% son
servicios nivel 4).
Tabla N° 4. Tiempo de servicio por clase de demanda
Clase de demanda Número Tiempo Porcentaje
Tráfico 1120 27227 49,90%
Accidentes 185 4288 7,90%
Alarma 90 1513 2,80%
Persona necesitada 202 3831 7,00%
Drogas 23 337 0,60%
Molestias y disputas 283 4959 9,10%
Recuperación vehículos 74 1811 3,30%
Delitos contra la propiedad 90 2382 4,40%
Delitos contra las personas 53 1275 2,30%
Delito sexual 9 144 0,30%
Infracción administrativa 35 880 1,60%
Otros 221 5419 10,80%
Totales 2385 54566 100,00%
xliv
Comentario. Las cinco categorías que insumen más tiempo (tráfico, otros, molestias y disputas,
accidentes y personas necesitadas) coinciden, aunque en distinto orden, con las cinco primeras de la
Tabla N°1, Cantidad de servicios por clase de demanda. En total insumen el 84,7% del tiempo de servicio
contra el 7% invertido en las actividades que hemos definido como directamente penales (delitos contra
la propiedad, personas o sexuales). Este cruce de datos confirma desde otro ángulo las tendencias ya
señaladas sobre el perfil de seguridad con el que trabaja la GU.
Tabla N°5. Tiempo de servicio por clase de demanda
Clase de demanda Número Tiempo medio
Tráfico 1089 25,1
Accidentes 177 24,2
Alarma 88 17,1
Persona necesitada 200 19,1
Drogas 23 14,6
Molestias y disputas 277 17,9
Recuperación vehículos 73 24,8
Delitos contra la propiedad 79 30,1
Delitos contra las personas 48 26,5
Infracción administrativa 34 25,8
Otros 218 27,1
Totales 2309 23,6
Comentario. Esta tabla es el resultado de cruzar los datos de las Tablas N°1 y 4. Su objetivo es medir el
tiempo dedicado a cada clase de demanda, lo que nos permite orientarnos en cuanto a su complejidad.
xlv
Es interesante notar que en esta tabla dos de las categorías vinculadas a delitos penales (contra la
propiedad y la persona) aparecen los que requieren mapas tiempo de servicio, en ambos casos por
encima de la media. Los incidentes no penales aparecen en varios casos por debajo de la media, pero
aún así las complejidades extremas (30,1 minuto de máxima contra 14,6 minutos de mínima) están en
un rango de escasa diferencia y por lo tanto podemos presumir una calidad de servicio bastante pareja.
Políticas de seguridad de la GU. Hasta aquí hemos estudiado un modelo policial basado e un sistema
de comunicaciones que permite una estructura en red, que combina la asignación centralizada de
servicio (Sala de Mando) con la ejecución descentralizada de los mismos (patrullas).
Hemos tratado de inferir el tipo y la calidad de sus prestaciones analizando las características y el origen
de su demanda, sus prioridades, tiempos de respuesta, tiempo dedicado al servicio, etc. Sin embargo
esos datos pese a ser enormemente valiosos, son insuficientes. Para tener una imagen compleja del
funcionamiento de la Guardia Urbana es necesario saber cuál es la política de seguridad que sustenta
este modelo organizativo.
El núcleo de la propuesta de la GU consistió en combinar los sistemas de patrullaje disuasorios (típicos

de las policías del modelo de la eficiencia burocrática9 con un sistema policial de proximidad (típicos
de las policías de tipo comunitario o COOPS).
Para lograr ese objetivo desarrollaron al máximo las posibilidades que le brinda se peculiar estructura
en red, asociando el patrullaje con la construcción (dentro de las patrullas) de grupos asignados siempre
al mismo territorio (que recordemos coincide con un distrito municipal y una base barrial). Este personal
se convierte en verdadero “especialista” de una zona concreta. Estos grupos fueron bautizados como
Equipos de Policía de Barrio” y evolucionaron desde un inicial programa de especialistas antidrogas.
Conceptualmente están fundados en la concepción de Círculos de Calidad, de la moderna
administración de empresas, donde grupos de trabajadores discuten libremente, con cierta flexibilidad
jerárquica, sobre cómo mejorar su tramo en el proceso de producción. Estos equipos gozan ahora de
un cierto nivel de autonomía en cuanto a la planificación y aplicación de su actividad.
xlvi
En palabras de Manuel Martín Fernández, Jefe de la GU y Jesús Solores Arroytía, Coordinador de

Seguridad Ciudadana de L'Hospitallet de Lloregat en el Informe sobre Equipos Policiales de Barrio “Uno
de los principales elementos de una policía profesional es la participación e la intervención con la
colectividad. La característica fundamental de cualquier profesión es la producción de algo que
responda a las necesidades previas de la población. En el caso de la Policía se hace más imprescindible
la integración, ya que el servicio a prestar surge de la propia comunidad. Durante años, y siguiendo una
filosofía de integración, se popularizó la figura del Guardia de Barrio. Policía integrado y conocedor de
la comunidad y de la problemática de un barrio. Las asociaciones vecinales reclaman habitualmente esa
figura, para tener cerca a quien trasmitir los problemas existentes y para, en definitiva sentirse más
seguros”.
Pero el Guardia de Barrio tiene el grave inconveniente de precisar gran cantidad de agentes para poder
cubrir de forma adecuada todos los barrios de la ciudad. Una solución que permite mantener esa
filosofía es agrupar varios agentes en una zona geográfica amplia, constituyendo los Equipos Policiales
de Barrio.
Estos equipos de agentes son asignados de forma permanente, bajo la dirección de un mando, a
sectores fijos de la ciudad, cuyas zonas van patrullando de manera programada y con más movilidad.
El equipo intercambia información entre todos sus miembros, lo que permite una integración en la
zona, como debía estarlo el Guardia de Barrio individual. La dinámica del trabajo es que los propios
agentes y mandos, a partir de reuniones periódicas y discusiones sobre los diferentes aspectos sobre el
servicio a prestar y la problemática existente en los barrios, fijen su propio proyecto de trabajo y lo
vayan modificando en función de los resultados obtenidos.”
Presentando a la Tolerancia y Cero
Pocas cosas son tan peligrosas, cuando buscamos solucionar un problema, como las recetas
simplificadoras. Desde hace algunos años el concepto de “Tolerancia Cero” ha ocupado el centro del
debate en torno al problema de la seguridad. La impactante fórmula está vinculada directamente a la
experiencia de Willian Bratton, el Comisionado de Policía de la ciudad de Nueva York, que a mediados
de la década de los noventa obtuvo importantes resultados en la tarea de controlar el delito en esa
ciudad.
xlvi
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La política de Tolerancia Cero o también llamada de “Ventanas Rotas” fue presentada como la
persecución policial sobre las faltas menores, para impedir que estas puedan derivar en crímenes
mayores.
“Parecíamos casi un país del Tercer Mundo por el desorden que había en las calles: con tanto grafitti,
mendigos, enfermos mentales, alcohólicos y drogadictos en las calles, con subtes que daban miedo, los
neoyorquinos sentían que habían perdido las esperanzas de que hubiera alguna solución”
“En Nueva York nadie quiere que se tome alcohol en la calle, ni que haya pintadas en las paredes; la
gente teme al mendigaje agresivo y a los limpiavidrios y no tolera la prostitución”
Esta visión, así como un marcado desinterés por las causas sociales que pueden causar el delito redujo
la propuesta a un problema de decisión política y mano dura.
“La causa del delito es el mal comportamiento de los individuos, no es consecuencia de condiciones
sociales”.
“Llamativamente el ex-Comisionado desechó a la desocupación como uno de los factores susceptibles
de acentuar la criminalidad”.
Presentada así Tolerancia Cero fue acusada de ser simplemente una forma de criminalizar la pobreza
“En realidad Criminólogos, Juristas y Jefes de Policía coinciden que Rudolf Giuliani (Alcalde de Nueva
York durante la gestión de Bratton) pagó un pesado tributo financiero y cívico por la baja de
criminalidad: elevación masiva del presupuesto y del número de efectivos de las fuerzas policiales,
escalada de las denuncias por aviso y violencias policiales, crecimiento continuo de la cantidad de
personas detenidas y encarceladas, desconfianza y temor creciente en la población de los barrios pobres
y notable deterioro entre las comunidades afroamericanas e hispanas con la Policía.
Es que las fórmulas reduccionistas y el facilismo no suelen ayudar a comprender la realidad, ni mucho
menos a modificarla. “La retórica acerca de lo sucedido en Nueva York se centra en una noción simple
de Tolerancia Cero. Cualquiera sea la naturaleza de las reformas, el eje parece totalmente centrado en
la agresión, en la brutalidad en el trato, en la “respuesta rápida”, en los allanamientos, las redadas y los
arrestos. En allanar edificios de departamento (hacer una vertical) y arrestar a todos los que no pueden
justificar su presencia en el lugar”.
xlvi
ii
Analizando a la Tolerancia Cero
Después de presentar un concepto tan controvertido trataremos de estudiarlo en detalle. Toda receta
infalible se basa en tres reglas: es científicamente prestigiosa, es simple de aplicar, es inevitable; veremos
como se aplica este principio a la Tolerancia Cero.
 ¿Qué es y qué consecuencias tiene la teoría de las “Ventanas Rotas”? (regla del prestigio
científico)
 ¿Qué es lo que realmente hizo Millian Bratton en Nueva York? (regla de la simplificación).
 ¿Qué alternativa se han planteado en otras ciudades de EE.UU? (regla de la inevitabilidad).
Qué es y qué consecuencias tiene la teoría de las “Ventanas Rotas”? (regla del prestigio científico). En
general los promotores de Tolerancia Cero suelen mezclarla en su discurso con otro principio llamado
de Ventana Rotas. No es casual que se trate de identificarlos.
Ventanas Rotas es uno de los pilares del moderno pensamiento policial en EE.UU, desarrollado por
George Kelling y James O. Wilson en 1982. Es heredero de la idea de la existencia de “Lugares
Criminógenos” propuesta por algunas escuelas de urbanismo, que consideran que ciertos
medioambientales facilitan la marginalidad e indirectamente la comisión de delitos (un caso típico de
esta teoría sería Fuerte Apache en provincia de Bs.As.). “ la esencia de Ventanas Rotas es que si las
transgresiones civiles menores (como ebriedad, mendicidad, comportamientos que ocasiones
desórdenes, grafitis, ensuciar, etc.) no son registradas y controladas producen una atmósfera en la
comunidad y en la calle que convoca a delitos más serios.”
Esto se sintetiza en la idea que si un vecindario descuidado, con “ventanas rotas” y otras propiedades
en mal estado y sin reparar, se le suma un comportamiento desordenado que avanza sin control surge
un ciclo delictivo que se desarrolla y se retroalimenta. La idea es la de la una suerte de “circuito vicioso”
donde los mejores elementos del vecindario lo abandonan buscando otros vecindarios, en lugar de
mejorarlo y serán sucesivamente reemplazados por grupos marginales, cuya presencia acelerará el
proceso, etc., etc.
xlix
¿Qué es lo que realmente hizo Millian Bratton en Nueva York? (regla de la simplificación). Un atento
análisis de la gestión de Willian Bratton en la Policía de Nueva York indica que fue mucho más compleja
de lo que aparenta la “versión simplificada”.
Aumento de personal: se comenzó incorporando 7.000 agentes al NYPD lo que representaba es ese
momento un aumento de efectivos del 20%. En la práctica dicho aumento fue mucho mayor pues fue
acompañado con la asignación a cubrir servicio de calle de gran parte del personal que hasta el
momento se dedicaba a tareas administrativas y que fue reemplazado por civiles. Se suele hacer
referencia que el NYPD tiene unos 40.000 efectivos. Esta cifra corresponde a los agentes uniformados.
Si consideramos que a ellos deben sumársele unos 15.000 civiles y más de 3.000 policías especiales
(tránsito, edificios públicos, subterráneos) estamos hablando de un total de casi 60.000 efectivos.
Presupuesto. El presupuesto de la NYDP ronda los U$s 3.500.000.000. es interesante hacer notar que
las finanzas municipales tienen serios problemas y que el crecimiento desde su presupuesto está casi
congelado. Sin embargo si lo analizamos siguiendo su ritmo de crecimiento a mediados de los '90
(gestión Bratton) crecía a un ritmo de 0,3% anual, salvo en el área policial donde crecía
proporcionalmente 18 veces más. Como dato referencial pensemos que 3.500.000.000 es superior al
presupuesto total del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Bs.As.
Reforma organizacional. Se llevaron a cabo importantes medidas de reforma en sus estructuras y líneas
de responsabilidad. Aumentó el poder, y paralelamente la responsabilidad, de los Comandantes de
Precinto (Comisarios) ampliando los recursos bajo su mando y el acceso a la información.
Informática. La informática es un punto clave en la trasformación operativa de la NYPD.
Por un lado como instrumento de centralización de la información delictual lo que le permite realizar y
actualizar los llamados “mapas del delito” (ubicación geográfica de las frecuencias delictuales) para
establecer las zonas conflictivas y reprogramar su sistema de patrullas y su despliegue de fuerzas.
Por otro lado como instrumento de control interno, el COMPSTAT Report o la reunión del COMPSTAT.
Es un sistema complejo que combina la base informática con datos estadísticos para establecer
indicadores de control de la gestión policial. Semanalmente se establece un índice basado en una serie
de delitos tipo (homicidios, robos, hurtos, etc.). Esos resultados semanales se comparan con los de la
l
semana anterior y con los de igual semana del año anterior, se determina así el aumento o reducción
de los delitos y se compara contra una media que es previamente fijada para cada uno de los 76
precintos.
Una vez por semana el Jefe de Policía y sus funcionarios jerárquicos se reúnen con los Jefes de los
Precintos en que se han señalado mayores desviaciones negativas (se trata de una reunión de una 200
personas). Allí los Jefes de los precintos cuestionado explican públicamente las causas de sus problemas
e informan sobre las medidas rectificatorias propuestas (pueden pedir asesoramiento o ayuda extra). Si
la tendencia no se modifica en un plazo determinado la Jefatura del Precinto es removida.
Este mecanismo de control estadístico supone una gran presión sobre los mandos y ha sido muy
criticado. Se le llama internamente “el juego de los números” y parecen existir problemas entre las cifras
declaradas y las reales. “ha existido una gran presión en la NYPD por resultados basados en estadísticas
surgidas de un estilo de dirección intransigente y despiadado representado por las reuniones del
COMPSTAT. Si bien es esencial tener procesos efectivos que puedan servir para que los comandantes
operativos puedan registrar sus estadísticas, existen grandes riesgos y peligros si se la exagera”.
Policía comunitaria. La NYPD desarrolla una serie de actividades que denomina policía comunitaria,
pero constituye más una serie de tareas especializadas que la visión de servicio general que hemos
descripto. Las principales son: equipos por precinto que se especializa en relaciones con grupos étnicos
o minorías específicas (usan otro uniforme y actúan casi como trabajadores sociales); Consejos de
Vecinos, grupos de vecinos que se reúnen en forma no orgánica y variable en cada precinto para actuar
como portavoces de requerimientos específicos; departamento de Relaciones con la Comunidad, es
una estructura reciente de base civil paralela a la policial, formada por personal especializado en tareas
sociales y de mediación de conflictos, existe un delegado de dicho departamento cada dos precintos.
Al margen existen más de medio centenar de programas diversos de relaciones son la comunidad que
varían desde ligas deportivas infantiles hasta programas de información escolar.
En síntesis la política aplicada por la NYPD es mucho más compleja que la simple mano dura contra los
delitos de poca monta. En la práctica constituyente y un conjunto variado de tácticas.
li
¿Qué alternativa se han planteado en otras ciudades de EE.UU? (regla de la inevitabilidad). La política
de Tolerancia Cero no es la única alternativa de política policial aplicada exitosamente. De hecho los
casos testigo utilizados en EE.UU apuntan hacia otros modelos.
Si bien nadie pone en duda la reducción general de los delitos en Nueva York (al margen de alguna
desconfianza en las estadísticas que produce el método COMPSTAT) debemos tener en cuenta que la
misma se produce en el marco de una tendencia generalizada a la baja del delito en todo EE.UU (entre
1990 y 1996 el índice de delitos en EE.UU en las ciudades de más de 250.000 habitantes cayó una media
de 16%).
Los criminólogos norteamericanos consideran diversas causas que se combinan para explicar esta
tendencia:
 Disminución de la tasa de desempleo (la media actual de un 5% es una de las más bajas de la
historia)
 Reducción del crack en el mercado de la droga (el crack se vinculada a situaciones de extrema
violencia).
 Modificación de la estructura demográfica (se ha reducido la cantidad de jóvenes vinculados a
la comisión de delitos).
Las estadísticas de Nueva York se encuentran sin embargo largamente por sobre la media nacional,
entre 1990 y 1996 el delito cayó un 47%.
Sin embargo esos resultados excepcionales tampoco son únicos en Nueva York, sino que se repiten en
varias de las grandes ciudades norteamericanas.
En Boston por ejemplo, con una política absolutamente diferente de la Tolerancia Cero el delito cayó
entre 1991 y 1998 en un 76%.
Uno de los casos más interesantes es el de la ciudad de San diego, California, en la cual entre 1993 y
1996 los homicidios se redujeron en un 41%, los robos con violencia en un 36% y los hurtos y robos
de coches en un 40%. Tomando como base el año '90 la tendencia a la baja alcanzaba en 1996 al 50%.
La política de seguridad de la ciudad de San Diego fue diseñada sobre un programa de base local, con
policías locales, dirigidos a la coordinación y al manejo de acciones que atendieran a prioridades
lii
comunitarias. El esfuerzo fue puesto en resolver problemas a largo plazo, por medio de un trabajo
común con otras agencias y organizaciones. En palabras de su Jefe de Policía Jeremy Sanders “el estilo
de San Diego consiste en trabajar con las comunidades, implementar un acercamiento extensivo y
holístico (multicausal) que combina la aplicación de la ley con una mayor cantidad de programas de
prevención y de intervención no sólo públicos sino privados, antes de pretender soluciones rápidas y
cortoplacistas”.
Tengamos en cuenta que el proyecto de San Diego basó la transformación de su fuerza policial en la
integración con la comunidad en base a la política llamada de “neighborhood policing” (actividad
policial de los vecinos). Se buscó organizar a grupos de ciudadanos para colaborar con la policía y actuar
como difusores de las políticas de prevención. El voluntariado integra a un millar de ciudadanos a un
sistema llamado V.I.P (Volunteers In Policing) organizados en diversas áreas que cumplen actividades
de ayuda a las víctimas, patrullas de barrios y casa desocupadas y luego de una capacitación específica
prestan auxilio en casos de personas desaparecidas, accidentes, etc. www.sannet.gov/police.
Los programas de tipo comunitario constituyen una importante apuesta para la reforma del sistema
de seguridad norteamericano. De hecho más del 90% de las comisarías estadounidenses recibieron
algún tipo de fondos federales orientados hacia actividades de community policing. Estas medidas se
aplican no sólo para municipios de mediano tamaño como San Diego, sino también para ciudades de
gran número de habitantes. El programa de Estrategia Alternativa de la Policía de Chicago, CAPS, está
considerado uno de los más exitosos “la ciudad de Chicago ha desarrollado sensiblemente la
implicación de la gente en la seguridad de los barrios. Prácticamente cada residente conoce la existencia
del programa de policía de comunidad; los que participan lo consideran eficaz. La participación en las
reuniones se mantiene en un nivel elevado incluso en los barrios más pobres y más peligrosos”. Se
calcula que en los últimos cuatro años han participado en él unos 250.000 ciudadanos.
De cualquier manera diversas organizaciones de derechos civiles han manifestado su preocupación por
el redireccionamiento de fondos tradicionalmente destinados a programas sociales hacia las nuevas
actividades de policía comunitaria. Señalan lo que consideran una preocupante tendencia a responder
a demandas sociales desde estructuras policiales o de seguridad. “...Pero la policía no tiene ni vocación
ni interés en satisfacer las exigencias sociales y comunitarias de las ciudades estadounidenses. Su
principal misión (la tranquilidad de las calles y sus métodos de entrenamiento no las habilitan para
liii
realizar este tipo de tareas)” (Erik Kinemberg). La visión crítica de este profesor de sociología de la
Universidad norteamericana de Northwestern Illinois, se sintetiza en su artículo Patrullas Amigables en
Chicago, Le Monde Diplomatique en español N°23).
En síntesis el modelo de Tolerancia Cero no es el único modelo aplicable en estos momentos por la
policía norteamericana. Se debe tener en cuenta la existencia de factores económicos y sociales que
crean un marco favorable a la reducción del delito y la aplicación de otras políticas que parecieran tener
un menor costo social y apuntar a una resolución más de fondo de las problemáticas de seguridad.
Conclusión general
Tolerancia Cero no es una receta simple ni milagrosa. Ha mejorado la seguridad en la ciudad de Nueva
York en el marco de un descenso general del crimen en toda la nación, probablemente vinculado no
sólo a la actividad policial, sino a otra serie de causas (económicas, sociales, demográficas) en una
proporción difícil de determinar.
Se ha basado en una importante reestructuración administrativa y operacional, así como en un gran

incremento presupuestario y de personal.
Ha sido severamente cuestionada, no sólo organismos civiles y comunitarios, sino también por expertos
judiciales y policiales.
Se señala como defectos su alto costo en tensión social, que se paga con las minorías étnicas y el
aumento de las demandas por abusos policiales.
Pero quizás la crítica más grave sea el no atacar la causa de los problemas sino únicamente un modelo
táctico y no estratégico.
Otras ciudades norteamericanas han obtenido resultados estadísticamente equivalentes pero con un
accionar menos agresivo, combinado con una participación ciudadana que parece garantizar no sólo
efecto.
POLICIA DE SEGURIDAD Y POLICIA COMUNITARIA O DE PROXIMIDAD.
NOCIONES GENERALES DE LA SEGURIDAD PÚBLICA COMUNITARIA
liv
Contenidos
Concepto de Seguridad Ciudadana y Comunitaria.
Rol del Estado.
Evolución histórica de la seguridad ciudadana y comunitaria en la Provincia de Buenos Aires.
Políticas territoriales y seguridad. Mapas del delito y políticas de prevención.
Seguridad ciudadana y participación comunitaria.
Actores sociales en seguridad.
Foros vecinales y desarrollo de políticas de seguridad local.
INTRODUCCIÓN
¿Por qué es tan importante una definición?
El primer módulo del curso Seguridad Pública Comunitaria en Áreas Urbanas gira en torno a la
definición del concepto de seguridad.
Puede parecer excesivo dedicar una extensión tan amplia a una simple definición, pero tratándose de
la seguridad el primer problema con que nos encontramos es que no existe acuerdo con respecto a ese
concepto. Casi podríamos decir que, más que Seguridad, lo que hay son distintas Seguridades según
sea el que opine.
Este debate no es ni menor, ni mucho menos puramente académico. Es por el contrario central y
totalmente operativo. Es una discusión clave, pues al definir el bien seguridad estamos también optando
por una determinada forma de construirlo y eligiendo quienes y de que modo participan en esa
construcción.
Por eso decimos que: “la definición de la seguridad determina la política de seguridad”
¿Cómo buscamos una definición?
lv
Probablemente una de las mayores dificultades para la realización de un curso de políticas de seguridad
comunitarias en áreas urbanas está en la propia definición del tema. Es que el concepto mismo de
seguridad es materia en constante evolución.
Originariamente definir una política de seguridad era razonablemente claro; se trataba de encontrar la
manera de desarrollar sistemas de control de la criminalidad, lo que se traducía en la práctica en buscar
formas de sancionar, lo más eficazmente posible a los infractores.
Posteriormente, y a medida que se fueron desarrollando las propuestas en torno a la prevención y el

trabajo sobre las causas del delito, el objetivo pasó a ser la reducción en el número de infracciones
delictivas.
En esa medida la temática fue volviéndose cada vez más compleja e incorporando a un mayor número
de actores.
Actualmente nadie duda que una política de seguridad combina elementos originales de la política
criminal con políticas sociales, urbanísticas, de empleo, etc., pero inclusive la forma en que estos
elementos se relacionan y la primacía que se les asigna es motivo de duros debates.
Tratemos pues de analizar qué elementos define a la seguridad, como han evolucionado en los últimos
años y cuáles son los que definen el objeto de nuestro estudio: seguridad pública comunitaria.
El problema de la seguridad es una de los más agudos de nuestro tiempo, signado por un cambio de
era de la historia.
Los enormes desarrollos económicos y tecnológicos constituyen un gran desafío para la Moral y el
Derecho tradicionales.
No sólo cambian las estructuras políticas, en forma frecuente sino que el amplio abanico de formas
comunicacionales modifican diariamente nuestra vida. A su vez la ciencia y la técnica, la estructura social
y al fin la vida toda son “revolucionadas” de manera permanente.
Si estamos seguros cuando estamos firmes en lo que sabemos, podemos y queremos, es evidente que
vivimos un tiempo que puede caracterizarse por la inseguridad.
lvi
La inseguridad es un gran problema del mundo actual, aunque en cada espacio y al fin en cada persona
tiene caracteres diferentes. Por ejemplo: la inseguridad de la Argentina es diversa de la de los Estados
Unidos de América y de la de los distintos países europeos.
La descripción de los rasgos de inseguridad que aquí efectuamos no deben ser entendida ni como la
pretensión de que ellos sean excluyentes de despliegues de seguridad que también existen, ni como
una inducción al desánimo: es necesario encontrar los causes para recorrer el cambio histórico con la
mayor seguridad posible.
En este marco, es significativo que el Derecho cuente con elementos científicos idóneos para pensar la
inseguridad.
Pero para comenzar a comprender todos estos conceptos, primero debemos analizar unas simples
nociones acerca de lo QUÉ ES EL ESTADO, QUÉ ENTENDEMOS POR ESTADO, QUÉ SIGNIFICA EL ESTADO
Y SU ROL PARA LA SOCIEDAD.
Muchas veces nos preguntamos: ¡El Estado! ¿Qué es? ¿Dónde está? ¿Qué hace? ¿Qué debería hacer?
Así el Estado se nos presenta como.
UNA UNIDAD POLÍTICA, CON INSTITUCIONES DIFERENCIADAS QUE DECLARAN Y SOSTIENEN EL

DERECHO, ASEGURANDO EL ORDEN MEDIANTE EL MONOPOLIO DE LOS QUE SE LLAMA LA FUERZA
LEGAL...
Por otro lado, vemos que el Estado es una entidad abstracta y soberana cuyos estructura esta
compuesta como elementos esenciales por: el PODER, el TERRITORIO, la POBLACIÓN y el DERECHO.
En cuanto a estas características se destaca que el:
PODER: es una relación humana derivada del mando y de la obediencia y en particular, la probabilidad
de obtener obediencia.
DERECHO: consiste en el grupo de reglas obligatorias que prescriben las acciones y el comportamiento
humano. Lo positivo del Derecho descansa en la creencia o en la convicción de que sus normas son
obligatorias para todos.
lvii
Más claramente debemos decir que:
EL ESTADO ES UNA UNIDAD DE ORDEN JURÍDICO Y POLÍTICO QUE ASENTADO EN UN TERRITORIO

DETERMINADO, RIGE LA VIDA Y EL ORDEN DE SU POBLACIÓN MEDIANTE NORMAS DE DERECHO
OBLIGATORIAS PARA TODOS.
Nunca se debe dejar de lado que: “Sin el Derecho como elemento esencial de la organización política,
esta carece de sentido y de significación”
En síntesis: EL DERECHO es UNA DE LAS CONDICIONES DETERMINANTES DEL ESTADO, UNO DE LOS
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MISMO, NO PUDIENDO CONCEBIRSE EL ESTADO SIN DERECHO.
Dentro de todas estas características tenemos que hacer hincapié en el ORDEN.
Y acá, dos conceptos se entrelazan: ORDEN Y DIRECCIÓN.
No hay ORDEN sin DIRECCIÓN.
LA DIRECCIÓN ES UNA NECESIDAD DEL ORDEN.
Pero para establecer el orden se necesita PODER.
Y de acuerdo a como se ejerza ese poder, con derecho o sin derecho constitucionalizado o no, se asiente
en un espacio amplio o en un espacio reducido, para una gran población o para una pequeña población,
así SERÁ LA FORMA POLÍTICA QUE SE LE DÉ AL ESTADO.
Este poder del ESTADO o PODER DE AUTORIDAD, en los estados modernos se caracteriza por ser un
PODER DERIVADO DEL PODER CONSTITUYENTE a través de un orden constitucional.
En última instancia es un poder derivado de un ORDENAMIENTO JURIDICO, UN PODER DETERMINADO

Y ENCUADRADO DENTRO DEL DERECHO Y POR ESO SE DICE QUE:
EL ESTADO ACTÚA DENTRO DEL IMPERIO DE LA LEY.
EL ESTADO ESTA CONDICIONADO EN SU ACTUACIÓN A LAS NORMAS DEL DERECHO.
lviii
Y aquí definimos al Derecho como un sistema de reglas sociales que ordenan la conducta humana en
la convivencia de la sociedad.
Entre Poder y Derecho hay relaciones intrínsecas o de correspondencia, siendo esta realidad muy
dinámica. Hay veces que el Derecho puede quedar cristalizado en normas desactualizadas que se
vuelven injustas, y ahí es donde el ESTADO A TRAVÉS DE SU PODER va modificando esas normas para
actualizarlas a las nuevas circunstancias.
Pero siempre dentro del marco del mismo DERECHO, de la misma LEGALIDAD.
La relación entre PODER y DERECHO es recíproca y avanzan juntos.
Ambos provienen de la actividad política y son elementos esenciales del ESTADO.
La actividad del poder del ESTADO SE ENCUENTRA en consecuencia FORMALMENTE DETERMINADA Y

CONDICIONADA POR EL DERECHO.
FINES DEL ESTADO
Y aquí llegamos a lo que denominamos los FINES DEL ESTADO. Es obvio que la necesidad de
organizarse, objetivo propio de toda comunidad nos proporciona la RESPUESTA DEL PORQUE LA
EXISTENCIA DEL ESTADO.
En esta misión de organizar la sociedad, el ESTADO TIENE FINES OBJETIVOS que a veces no coinciden
con los fines subjetivos de los propios organizados.
Los fines del Estado son en consecuencia FAVORECER LOS INTERESES SOLIDARIOS, LOS INDIVIDUALES,
NACIONALES Y HUMANOS.
Y avanzando en las anteriores conceptos del ESTADO, ahora vemos que es una UNIDAD
ORGANIZATIVA DE UNA COMUNIDAD PARA LOGRAR EN LA MISMA UNA COEXISTENCIA PACIFICA.
ESTADO Y SOCIEDAD.
El alcance sobre el papel del Estado en una sociedad democrática, supera ampliamente todas las
reflexiones que podamos hacer y es como dijimos al comienzo un tema crucial para el desarrollo de la
sociedad.
lix
La retirada del Estado de la vida comunitaria en las últimas décadas se tradujo en una pérdida de
instrumentos de regulación y en un debilitamiento indiscriminado de su organización y articulación
institucional, político y social, demostrando ampliamente que el Estado no se agota en una sola
dimensión económica, sino que abarca todas las dimensiones sociales.
Ello implica la necesidad de reconocer y, fundamentalmente, incluir en la investigación sobre la
problemática de lo público su dimensión social, simbólica, jurídica, administrativa y política.
Asistimos en la actualidad a un redescubrimiento del Estado y, consecuentemente, a un proceso de
redefinición de las relaciones de poder e interacción entre Estado y Sociedad.
En ese contexto, la capacidad estatal no es neutra, el debate en torno a si un estado u organización

pública es capaz o no, nos remite a considerar que no existe una capacidad única sino que ello depende
de otras variables tales como legitimidad, autoridad, etc. lo que trae aparejada la necesidad de
identificar y redefinir los modos de intervención pública en los distintos escenarios que supone una
modificación en dicha relación de fuerzas.
UN POCO DE HISTORIA
A través de las distintas etapas de la vida institucional argentina, hemos tenido distintos perfiles de
Estado.
En los años cuarenta y en las décadas siguientes, hasta mediados de los ochenta, coexistían un Estado-
Empresario correlativo al Estado de Bienestar o Estado Social, con una relativa autonomía del mismo en
relación a los intereses de los grupos económicos privados.
Ello era así toda vez que el principio que informaba la conformación de este Estado consistía en que el
poder del Estado debía emanciparse políticamente de los intereses económicos privados mediante una
sólida base de poder económico propio.
Las políticas que se llevaron adelante a partir de tal orden conceptual motivaron una sustancial
ampliación de la propiedad pública.
La propiedad pública surgió, pues, de un acto de afirmación nacional soberana.
lx
Ello ocurrió en razón de que los derechos de contenido social demandaron una programación integrada
sistemática.
Era propio del Estado de Bienestar llevar adelante una política social generalizada, antes que sectorial,
con beneficios generales.
La política social generalizada no se limitó a la menesterosidad económica de los más desamparados,

sino que estuvo destinada a cubrir otros aspectos tendientes a la elevación del nivel de calidad de vida
de los individuos.
En el campo económico se establecieron medidas destinadas a defender la economía local o doméstica.
Ahora bien, como el Estado Social reclamaba una política de dirección permanente y programada, la
legislación adquirió en este contexto el carácter de un instrumento de la intervención del Estado.
El Estado Social adquirió un rol eminentemente activo en la empresa económica nacional. Dejó de
actuar como gendarme y exclusivo protector de los derechos individuales, para hacerlo como garante
de los derechos sociales.
Para ello, el Estado social despegó su poder regulatorio a través de una planificación o programación
para la dirección general del proceso económico.
La política regulatoria estuvo guiada, pues, por las necesidades generales antes que por las específicas
de cada área o sector.
En Argentina, al colapsar el modelo de relación Estado-Sociedad brindada por el denominado Estado

de Bienestar, a partir de 1989 se llevó adelante una política de privatización y desregulación que produjo
un cambio profundo en la relación Estado-Sociedad, en todos los aspectos.
A consecuencia de ese cambio se produjo el advenimiento de un escenario en el cual comenzaron a

interactuar tres actores; Entes reguladores estatales, operadores privados y usuarios, clientes o
consumidores.
Menor espacio al Estado, para reconocérselo a la Sociedad, subyacía como idea legitimadora de la
reforma del Estado.
lxi
Las privatizaciones y las desregulaciones aparecieron como requisitos instrumentales para dar vigencia
al postulado que rezaba “reducir el ámbito de la autoridad y fortalecer y ampliar el de la libertad”.
Después de todo, el desplazamiento del poder, se producía desde el ámbito de la autoridad -Estado-,
al ámbito de la libertad -Sociedad.-
La “Sociedad” quedó representada por el mercado y, en el mercado, el “ciudadano” quedó representado

por el usuario, cliente o consumidor.
Y, de la misma manera que no es lo mismo que el ciudadano se gobierne a sí mismo a que se gobierne
a través de sus representantes, por la pérdida de la libertad y de poder real que tal representación
significa, no es lo mismo que la “sociedad” la represente el “mercado” y, en éste, que al ciudadano lo
represente el consumidos, usuario o cliente.
Y ello, simplemente, porque el mercado no es toda la sociedad ni todos los ciudadanos son
consumidores.
La dimensión económica cobró un rol protagónico sustancial toda vez que su mejor exponente, el
mercado, asumió un trascendente rol organizador, restando importancia a lo estatal o político como
criterio de organización y convivencia social.
En forma paralela a este rol del mercado, aparece posicionado se destinatario final, el “consumidor,
usuario o cliente”.
Y ello así porque una de las consecuencias más visibles de ese fenómeno ha sido la de recortar
fuertemente la capacidad de control y regulación de los Estados sobre las relaciones del mercado.
Es que el Estado tiene que vérselas con sistemas de producción e intercambio que no reconocen
limitaciones de carácter espacial o territorial.
Es que la internacionalización de las corrientes de producción y de las corrientes financieras, con una
ventaja de estas últimas en términos de aceleración y volumen, en razón del mejor y más rápido
aprovechamiento de las avances tecnológicos de información y comunicación que hemos hecho
referencia, va tomando cada vez más obsoletas instituciones propias del Estado en su capacidad de
regulación y control territorial.
lxii
¿Qué capacidad de ejercer su poder de regulación y control territorial de manera independiente tiene
un Estado cuando los niveles de empleo, su equilibrio fiscal, su crecimiento real, su ocupación y su
desocupación y hasta su seguridad civil misma dependen de las decisiones de inversiones, dentro de
ese mismo Estado, de empresas que no tienen asiento en el territorio nacional o no miden de la misma
manera el interés general de la sociedad?
La globalización trae aparejada, pues, una virtual redeterminación de las decisiones estatales que sólo
en apariencia -o formalmente- se encuentran como autónomas.
De esta manera el poder estatal ha obrado más como ejecutor que como creador del Derecho,
resistiéndose, neurálgicamente, su capacidad de regulación autónoma.
El Estado post-privatizador, encerrado por lógica del mercado que le manda no intervenir y por una
sustancial pérdida de su capacidad regulatoria y de control en un escenario globalizado, se encuentra
frente al dilema de qué hacer frente al usuario, consumidor o cliente que, por carecer de medios
económicos o por otras razones, reclama imperiosamente la protección de ese Estado.
Qué hacer con un ciudadano a quien el sistema le niega, o le obstaculiza, llegar a convertirse en usuario,
cliente o consumidor.
¿Qué hacer con el ciudadano-cliente, cuando nos olvidamos de los derechos del ciudadano y
enarbolamos solo los derechos del ciudadano-consumidor?
Este es el punto de partida del cual, comenzamos a reflexionar, porque toda esta evolución nos ha
llevado a sentir que a pesar de la promesa del progreso, nos sentimos inseguros.
Frente a ello, como personas nos volvemos a plantear el mismo interrogante que se desvivió a las
primeras comunidades de nuestra historia como humanidad: ¿Cómo nos protegemos? ¿Quién nos
brinda seguridad? ¿Cómo logramos conseguir tranquilidad? ¿De dónde nace el origen de nuestra
inseguridad' ¿Quién y porque nos amenaza?.
Reconocer y aprender las causas de este fenómeno es el objetivo del presente curso.
¿Por qué es tan importante una definición?
lxiii
Puede parecer excesivo dedicar una extensión tan amplia a una simple definición, pero tratándose de
la seguridad el primer problema con que nos encontramos es que no existe acuerdo con respecto a ese
concepto. Casi podríamos decir que, más que Seguridad, lo que hay son distintas Seguridades según
sea el que opine.
Este debate no es ni menor, ni mucho menos puramente académico. Es por el contrario central y
totalmente operativo. Es una discusión clave, pues al definir el bien seguridad estamos también optando
por una determinada forma de construirlo y eligiendo quienes y de que modo participan en esa
construcción.
Por ello, como inicio de esta primera parte podemos afirmar que LA DEFINICIÓN DE LA SEGURIDAD
EN DEFINITIVA LA POLÍTICA DE SEGURIDAD A ADOPTAR.
¿Cómo buscar una definición?
Probablemente una de las mayores dificultades para la realización de un curso de políticas de seguridad
comunitarias en áreas urbanas está en la propia definición del tema. Es que el concepto mismo de
seguridad en constante evolución.
Originariamente definir una política de seguridad era razonablemente claro; se trataba de cómo
desarrollar sistemas de control de la criminalidad, lo que se traducía en la práctica en buscar formas de
sancionar, lo más eficazmente posible a los infractores.
Posteriormente, y a medida que se fueron desarrollando las propuestas en torno a la prevención y el

trabajo sobre las causas del delito, el objetivo pasó a ser la reducción en el número de infracciones
delictivas. En esa medida la temática fue volviéndose cada vez más compleja e incorporado a un mayor
número de actores.
lxiv
Actualmente no se duda que una política de seguridad combina elementos originales de la política
criminal con políticas sociales, urbanísticas, de empleo, etc., pero inclusive la forma en que estos
elementos se relacionan y la primacía que se les asigna es motivo de duros debates.
Es importante pues analizar qué elementos definen a la seguridad, como han evolucionado en los
últimos años y cuáles son los que definen el objeto de nuestro estudio: seguridad comunitaria para
áreas urbanas.
¿Cómo vamos a trabajar en este curso?
El debate en cuanto a la definición de seguridad, y por lo tanto el de las políticas a aplicar, se encuentra
todavía en desarrollo en Argentina.
Dentro de esa metodología de abordaje al problema, es necesario analizar metódicamente un

documento sobre seguridad desarrollado por expertos de las Naciones Unidas.
Este material es de utilidad para la búsqueda de una definición de seguridad y permitirá contar con una
serie de instrumentos teóricos que funcionarán como marco de referencia objetivo y moderno.
¿De qué hablamos cuando hablamos de la seguridad?
En el marco de la actividad realizada por diversos organismos internacionales (ILANUD – Subdivisión

de Prevención del Delito y Justicia Penal de las Naciones Unidas, entre otros) se realizó del 9 al 13 de
octubre de 1995 en San José de Costa Rica el “Seminario de Reflexión Científica sobre el Delito y la
Seguridad de los Habitantes”.
Si bien el eje territorial el debate lo constituyeron los países de Centro América, el hecho de contar con
expertos de Europa y otros lugares de América convirtió a las conclusiones del Seminario en un
verdadero catálogo temático y positivo en torno a la problemática de seguridad.
Por esa razón es posible utilizar la parte sustancial de sus conclusiones como base introductoria a la
discusión sobre las políticas de seguridad pública en nuestro país, analizando aquellos puntos de la
declaración final que están más directamente vinculados al caso argentino.
lxv
Declaración Final del “Seminario de Reflexión Científica sobre el Delito y la Seguridad de los Habitantes”.
Punto 2)... Si bien el Seminario de abocó al análisis de la seguridad de los habitantes, en la medida en
que es afectada por los delitos contra la propiedad, contra la vida y la integridad personal, y contra la
libertad sexual, esto no implica desconocer la gravedad de otros delitos, con frecuencia impunes, tales
como los de corrupción, delincuencia económica transnacional y tránsito de drogas.”
Punto 3)... De igual modo, un concepto verdaderamente amplio y comprensivo de seguridad de los
habitantes, debe comprender no sólo la tranquilidad de no ser víctima de hachos delictivos, sino
también la de vivir en un estado constitucional de derecho, y la de participar de los beneficios del
desarrollo en materia de salud, educación, vivienda, recreación y todos los ámbitos del bienestar social.
Este concepto no es otro que el de desarrollo humano sustentable, que tiene la equidad como
principio.”
Punto 5)... Un punto de interés que surgió de las presentaciones provenientes de los “países
desarrollados” fue que en ellos el volumen de los delitos contra la propiedad se incrementa o reduce
en relación inversa con el aumento o la disminución del consumo per cápita de la población. Tal relación
parece estar dándola también en los países de América Latina, región caracterizada por una notoria
falta de equidad en la distribución del ingreso...”
Punto 6)... En el caso de los delitos contra la vida y la integridad personal como también en los delitos
sexuales convencionales, más del 70% ocurren dentro de los grupos primarios, donde el desequilibrio
en las relaciones de género y la socialización violenta son frecuentes y tienen una función negativa.”
Punto 7)... Se considera necesario promover políticas más efectivas e integrales frente al delito y no
continuar reaccionando solamente a posteriori por medio de los sistemas de justicia penal. Se imponen
diagnósticos globales del problema y programas que integran la acción de las agencias responsables
en cada caso.”
Punto 8)... Las políticas deberían comprender una amplia prevención primaria con acciones en todos
los ámbitos del bienestar social, los cuales procuren que los beneficios del desarrollo lleguen a todos
los sectores de la población y promuevan la integración, y no la exclusión de los sectores pobres y
lxvi
marginales, al considerar que a la problemática social la acompañan los fenómenos de corrupción,
desempleo, subempleo, explosión demográfica, violencia así como la pérdida y sustitución de valores.”
Punto 9)... La infancia y la adolescencia son sectores de la población especialmente vulnerables (en
América Latina hay un volumen de menores de 18 años superior a 40%); por ello urge que las políticas
de los países se orienten por los principios de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, los
cuales establecen que este sector poblacional debe ser prioridad número uno en todos los ámbitos.”
Punto 10)... Las comunidades y los municipios son los que están más cerca de los problemas y están
también, por tanto, en la mejor posición para participar activamente en su resolución. Por esto su
participación es muy importante, tanto en el nivel de prevención primaria y de formas no penales de
justicia, cuanto en acciones posteriores la intervención de la justicia penal...Es importante proveer apoyo
y capacitación a las municipalidades para desarrollar programas que contribuyan a la reducción de la
violencia y a la construcción de comunidades más seguras.”
Punto 11)... Es lo relativo a los sistemas de justicia penal, se considera necesario mantener el equilibrio
adecuado de los tres subsistemas -policial, judicial y penitenciario – que asegure una adecuada relación
funcionario – número de habitantes para cada uno de ellos, así como la coordinación de la labor y la
formación interdisciplinaria de los operadores de los tres sectores.”
Punto 12)... Un punto particularmente importante es la incorporación de la víctima del delito a su

correspondiente papel procesal, el que, en forma generalizada no se le ha reconocido; así mismo, es
vital la organización de sistemas de atención para ella.”
Punto 14)... En materia de delitos contra las personas, y para reducir los niveles de violencia delictiva en
general, se juzga importante orientar políticas tendientes a reducir la posesión y portación de armas de
fuego por parte de las habitantes...”
Punto 15)... Para cualquier acción efectiva que se tome a fin de controlar el delito es imprescindible
contar con información confiable sobre las víctimas, los victimaríos y el sistema de justicia penal.
Desarrollar la investigación in información estadística no sólo posibilitará los operadores del sistema de
justicia penal una labor más efectiva y eficiente, sino que también facilitará que los elementos de justicia
penal sean objeto de control público y que puedan evaluarse y mejorar sus programas.”
lxvi
i
Punto 16)... Es de la mayor importancia que los medios de comunicación colectiva aborden la noticia
del delito de manera responsable, recial y objetiva para que los habitantes puedan formarse un
adecuado juicio de opinión que contribuyan a la apropiada prevención y control que se requiere.”
¿Cómo construimos la seguridad?
1) Haciendo acuerdos.
¿Quiénes quedan adentro y quiénes quedan afuera?
Toda estructura social que se pretende estable se construye, en última instancia, sobre un pacto que
combina en proporción variable dos elementos:
Consenso y coacción.
Si esta estructura se pretende democrática la coacción debe estar subordinada al consenso, o dicho de
otra forma la coacción debe ser solamente el garante de ese consenso.
Ese acuerdo permite equilibrar la seguridad considerada como un bien individual, propio de cada
persona, con la seguridad como bien colectivo, producto de que esas personas viven en sociedad.
Para que ese pacto realmente funcione debe forzosamente incluir a todos los miembros de la estructura
social a la que pretende organizar. Un sistema que deje a alguien fuera del pacto es un sistema ilegítimo
y por lo tanto la coacción que surge de ese consenso es injusta.
Históricamente los Estados se han construido, en torno al monopolio de la violencia legítima. Si

analizamos históricamente la construcción de las políticas de seguridad vemos que estas siempre se
han realizado aplicando un patrón de inclusión – exclusión.
La estructura básica ha sido la identificación del binomio amigo – enemigo.
El amigo queda dentro del pacto y sus derechos les son reconocidos, el enemigo queda fuera del pacto
y para él no hay derechos, sólo hay el derecho penal del enemigo.
Construir la seguridad ha sido pues un ejercicio de definición de amenazas y a partir de allí construir
muros de defensa.
lxvi
ii
Como señala Alejandro Baratta (miembro del Instituto de Derecho y Filosofía Social, Universalidad de
Sarlandes, Alemania) el sustantivo seguridad (que debiera ser un valor por sí mismo) va siempre
acompañado de un adjetivo que la define y en algún sentido la limita: pública, nacional, ciudadana, de
los habitantes, comunitaria.
Esta adjetivación no es neutral, ni mucho menos equivalente, y es necesario explicar y desarrollar el

concepto.
Seguridad
Ciudadana,
Legislación
lxix

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///// FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES

LICENCIATURA EN SEGURIDAD CIUDADANA

FJM230 Legislación Sobre

Material elaborado por la cátedra

FJM230 Legislación sobre Seguridad Ciudadana

El régimen de evaluación de la materia para el presente año académico será el

El alumno deberá cumplir con la obligación de cumplimiento de las actividades

El alumno deberá cumplir con dos (2) evaluaciones parciales durante el

El alumno regularizará la materia y estará en condiciones de rendir examen final,

 Examen final y Aprobación de la Materia:

El alumno lograra la aprobación de la materia, una vez que habiendo obtenido

B) CODIGO PENAL DE LA NACION ARGENTINA Y LEYES DE FALTAS CONTRAVENCIONALES.-

C) “ EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY Y LOS DERECHOS HUMANOS “, de José S. Guillermo,

E) “ GARANTÍAS CONSTITUCIONALES. ACTIVIDAD PREVENTIVA Y DERECHOS HUMANOS,

F) “ SEGURIDAD Y POLITICA CRIMINAL “ , Norberto R. Tavosnanska, Editorial Cátedra, Jurídica,

H) “ SEGURIDAD PUBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO “ ,de Luciano Parejo Alfonso y

I) “ TIEMPOS INCLEMENTES “ CULTURAS POLICIALES Y SEGURIDAD CIUDADANA “ , de

J) “ EN LOS MARGENES DE LA LEY – INSEGURIDAD Y VIOLENCIA EN EL CONO SUR “, paidos,

K) “ DELITO URBANO EN LA ARGENTINA “ LAS VERDADERAS CAUSAS Y ACCIONES POSIBLES

L) LORENZO SUSANA – SANCIONES ADMINISTRATIVAS – EDITOR JULIO CESAR FAIRA –

FJM230 Legislación sobre Seguridad Ciudadana

1.- Competencia y jurisdicción.-

2.- División de clases de competencia.-

Se consideraba antiguamente dividida la competencia por razón de la materia, de calidad de las

3.- Competencia objetiva, funcional y territorial.-

La competencia objetiva es la que se encuentra determinada por la materia o el asunto, como

La competencia funcional, corresponde a los organismos judiciales de diverso grado, basada en

FJM230 Legislación sobre Seguridad Ciudadana

Competencia Territorial.- Se justifica por razones geográficas o de territorio en la que se encuentra

4.- Criterios para fijar la competencia.-

Siendo el principio de legalidad el determinante de la competencia; la irrenunciabilidad y la

Los criterios para fijar competencia son:

Conexión entre los procesos.

Competencia por razón de materia.-

FJM230 Legislación sobre Seguridad Ciudadana

Competencia por razón de territorio.-

Si el demandado domicilia en varios lugares, pude ser demandado en cualquiera de ellos.

FJM230 Legislación sobre Seguridad Ciudadana

La competencia para títulos de ejecución si se trata de ejecución de resolución judicial firme se

Finalmente dentro del criterio de la competencia territorial, tratándose de procesos no contenciosos,

Competencia por razón de cuantía.-

Competencia por razón de grado.-

Por lo general están considerados gradualmente y órganos superiores revisores y no originarios,

Competencia por razón conexión.-

FJM230 Legislación sobre Seguridad Ciudadana

5.- Cuestionamiento de la competencia.-

Conflicto de competencia positivo

Conflicto de competencia negativo

Conflicto positivo de competencia.-

Oficio al juez que conoce del proceso y le solicita que se inhiba

En el oficio le pide la remisión del expediente que incipientemente está tramitándose.

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Dependerá, en este estado, del allanamiento del demandante o su persistencia y a la vez

Conflicto negativo de competencia.-

6.- Prevención y competencia.-

Es el principio de nuestro derecho procesal el de la prevención en relación a la competencia,

7.-El principio de legalidad y la competencia civil.-

La capacidad de las personas en el nuevo código civil y comercial

FJM230 Legislación sobre Seguridad Ciudadana

El Código Civil y Comercial de la Nación revoluciona el sentido tradicional de la regulación de las

esenciales destaca el de no discriminación y respeto de la persona y su diversidad.

FJM230 Legislación sobre Seguridad Ciudadana

restricciones se admiten sólo es en razón de la protección de la persona, pero no en un sentido tutelar

sino promotor y respetuoso de sus derechos humanos.