PAIDOS ESTADO Y SOCIEDAD

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88. F. Attiná, El sistema político global
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91. R. Gargarella y F. Ovejero (comps.), Razones para el socialismo
92. M. Walzer, Guerras justas e injustas
93. N. Chomsky, Estados Canallas
94. J. B. Thompson, Escándalo político
95. M. H a r d t y A. Negri, Imperio
96. A. Touraine y F. Khosrokhavar, A la búsqueda de sí mismo
97. J. Rawls, La justicia como equidad
98. F. Ovejero, La libertad inhóspita
99. M. Caminal, El federalismo pluralista
100. U. Beck, Libertad o capitalismo
101. C. R. Sunstein, Republica.com
102. J. Rifkin, La economía del hidrógeno
103. Ch. Arnsperger y Ph. Van Parijs, Etica económica y social #PAIDÓS
III Barcelona • Buenos Aires • México
 Quinta parte

LIMITES Y POSIBILIDADES DE LA
DEMOCRACIA
 Capítulo 15

LA SEGUNDA TRANSFORMACIÓN DEMOCRÁTICA: DE LA

CIUDAD-ESTADO AL ESTADO NACIONAL

Las modernas ideas y prácticas democráticas son el producto de dos

transformaciones fundamentales en la vida política. La primera, como ya
vimos, se introdujo en la Grecia y Roma antiguas en el siglo V a.C. y
desapareció del Mediterráneo antes del comienzo de la era cristiana. Un
milenio más tarde, algunas de las ciudades-Estados de la Italia medieval se
transformaron asimismo en regímenes de gobiernos populares, que sin
embargo fueron retrocediendo en el curso del Renacimiento. En ambos
casos, la sede de las ideas y prácticas democráticas y republicanas fue la
ciudad-Estado. En ambos, los gobiernos populares fueron a la postre
sumergidos por regímenes imperiales u oligárquicos.
La segunda gran transformación, de la cual somos herederos, se inició
con el desplazamiento gradual de la idea de la democracia desde su sede
histórica en la ciudad-Estado al ámbito más vasto de la nación, el país o el
Estado nacional.1 Como movimiento político y a veces como logro concreto
—no como mera idea—, durante el siglo XIX esta segunda transformación
adquirió gran impulso en Europa y en el mundo de habla inglesa. Ene}'siglo
XX la idea de la democracia dejó de ser, como hasta entonces, una doctrina
lugareña, abrazada sólo en Occidente por una pequeña proporción de la
población del mundo y concretada a io sumo durante unos pocos siglos en
una minúscula fracción del planeta. Aunque está lejos de haber abarcado el
mundo entero, en el último medio siglo la democracia, en el sentido
moderno de la palabra, ha cobrado fuerza casi universal como idea política,
como aspiración y como ideología.
258 Límites y posibilidades de la democracia
La transformación
No obstante, este segundo gran movimiento histórico de las ideas y
prácticas democráticas ha modificado profundamente la forma en que se
concibe la materialización de un proceso democrático. La causa primordial
de este cambio (aunque no la única) es el desplazamiento de la sede de la
ciudad-Estado al Estado nacional. Más allá de este último, existe hoy la
posibilidad de que se creen asociaciones políticas aún mayores y más
abarcadoras, supranacionales. El futuro siempre es materia de conjeturas,
pero el cambio de escala del orden político ya ha generado un Estado
democrático moderno que es sumamente diferente de la democracia de la
ciudad-Estado.
Durante más de dos mil años (desde la Grecia clásica hasta el siglo XVIII),
fue una premisa predominante del pensamiento político occidental que en
un Estado democrático y republicano el tamaño de la ciudadanía y del
territorio del Estado debían ser pequeños; más aún, medidos según los
criterios actuales, minúsculos. Se suponía habitualmente que el gobierno
democrático o republicano sólo se adecuaba a Estados de escasa extensión.2
Así, la idea y los ideales de la polis, la pequeña ciudad-Estado unitaria
donde todos eran parientes y amigos, persistió cuando ya todas las ciuda-
des-Estados casi habían desaparecido como fenómeno histórico.
A pesar de las impresionantes derrotas que sufrieron los persas a manos
de los griegos, a la larga la pequeña ciudad-Estado no pudo lidiar contra un
vecino más grande con inclinaciones imperiales, como lo demostraron muy
bien Macedonia y Roma. Mucho después, el auge del Estado nacional, a
menudo acompañado por una concepción más amplia de la nacionalidad,
sustituyó a las ciudades-Estados y a otros principados minúsculos. Hoy
apenas sobreviven unas pocas excepciones como San Marino y Liechtens-
tein, pintorescos legados de un pasado que se esfumó.
Como consecuencia del surgimiento de los Estados nacionales, desde el
siglo XVII aproximadamente la idea de democracia no habría tenido futuro
real si su sede no hubiera pasado al Estado nacional. En El contrato social
(1762), Rousseau todavía seguía ligado a la antigua noción de un pueblo que
tuviera control final sobre el gobierno de un Estado lo bastante pequeño en
población y territorio como para posibilitar que todos los ciudadanos se
reuniesen a fin de ejercer su soberanía en una única asamblea popular. No
obstante, menos de un siglo después la creencia de que la nación o el país
era la unidad "natural" del gobierno soberano ya había arraigado tanto que
en sus Consideraciones sobre el gobierno representativo, de 1861, John Stuart
Mili enunciaba en una sola frase lo que tanto para él como para sus lectores
podría considerarse obvio, al rechazar la premisa de que el autogobierno
exige necesariamente una unidad lo bastante pequeña como para que toda
la ciudadanía se congregue —y con ello descartaba lo que durante más de
La segunda transformación democrática 259
dos milenios había sido parte del saber convencional (Mili, [1861], 1958,
pág.55)-.
Pero hasta el propio Mili no pudo ver hasta qué punto el gran aumento
de la escala transformaría radicalmente las instituciones y prácticas de-
mocráticas. De ese cambio trascendental en la sede de la democracia se
derivaron ocho consecuencias importantes, que en su conjunto colocan al
moderno Estado democrático en agudo contraste con los antiguos ideales
y prácticas de los gobiernos democráticos y republicanos. Como resultado
de ello, este descendiente de la idea democrática convive incómodo con
recuerdos ancestrales que incesantemente invocan, plañideros, que las
prácticas actuales se han apartado de los ideales de antaño —aunque las
prácticas de antaño rara vez se ajustaban a los ideales—.
Ocho consecuencias
Permítaseme resumir en pocas palabras las consecuencias fundamenta-
les de este enorme aumento en la escala de la democracia. En los capítulos
siguientes examinaré cada una de ellas con mayor detalle.
Representación
El cambio más obvio, desde luego, es que los actuales representantes han
sucedido a la asamblea de ciudadanos de la democracia antigua. (La frase
aislada con la que Mili desechaba la democracia directa aparecía en una obra
sobre el gobierno representativo.) Ya he descripto (en el capítulo 2) de qué
manera la representación, que en sus orígenes no fue una institución
democrática, pasó a ser adoptada como elemento esencial de la democracia
moderna. Tal vez algunas palabras adicionales nos ayuden a situar la
representación en la perspectiva adecuada.
En su condición de medio para contribuir a democratizar los gobiernos
de los Estados nacionales, la representación puede entenderse como un
fenómeno histórico y a la vez como una aplicación de la lógica de la igualdad
a un sistema político de gran tamaño.
Los primeros intentos airosos de democratizar el Estado nacional tuvie-
ron lugar, característicamente, en países con legislaturas que supuestamen-
te tenían como finalidad representar a ciertos intereses sociales diferencia-
dos: los aristócratas, los terratenientes, los comerciantes, los plebeyos, etc.
A medida que los movimientos en pro de una mayor democratización iban
cobrando fuerza, no fue preciso urdir una legislatura "representativa" a
partir de la telaraña de ideas democráticas abstractas, puesto que ya existían
legislaturas y representantes concretos, por más que fuesen antidemocráti-
cos. Por consiguiente, quienes abogaban por reformar, y que en las primeras
etapas tuvieron muy pocas intenciones de crear una democracia muy
260 Límites y posibilidades de la democracia
abarcadora, procuraron hacer que las legislaturas se volviesen más "repre-
sentativas" ampliando el sufragio, modificando el sistema electoral de
modo que los votantes estuviesen mejor representados y, en fin, aseguran-
do que las elecciones fuesen libres e imparciales. Además, trataron de
garantizar que los jefes más altos del poder ejecutivo (presidente, primer
ministro, gabinete o gobernador) fueran elegidos por una mayoría de la
legislatura (o de la cámara de los "comunes", la cámara popular, donde ella
existia) o bien por el electorado en su conjunto.
Si bien esta breve descripción del camino general que llevó a la democra-
tización no hace justicia a las numerosas variaciones importantes que se
sucedieron en cada país, algo parecido a esto fue lo que aconteció en los
primeros Estados nacionales democratizados. Por ejemplo, en las colonias
norteamericanas antes de la revolución —período de un siglo y medio de
evolución predemocrática, cuya importancia suele subestimarse—y, luego
de la independencia, en los trece estados que compusieron la Unión. Por
cierto, al redactar los Artículos de la Confederación tras la independencia,
los dirigentes norteamericanos debieron crear un congreso nacional casi de
la nada; y poco después, el Congreso de Estados Unidos cobró forma
perdurable en la Convención Constituyente de 1787. Pero al elaborar la
constitución los delegados a esa convención siempre tomaron como punto
de partida las características peculiares del sistema constitucional británico
—particularmente el rey, el parlamento bicameral, el primer ministro y su
gabinete—, aunque alteraron el modelo inglés para adecuarlo a las condi-
ciones novedosas de un país integrado por trece estados soberanos y que
carecía de un monarca capaz de ser jefe de Estado, así como de los nobles
hereditarios necesarios para conformar una "cámara de los lores". La
solución que dieron al problema de lá elección del jefe del Ejecutivo (el
colegio electoral) demostró ser incompatible con los impulsos democratiza-
dores de la época, pero el presidente pronto comenzó a ser elegido en lo que
prácticamente era una elección popular.
En Gran Bretaña, donde el primer ministro ya a fines del siglo XVIII
había llegado a depender de la confianza que depositaban en él las mayorías
parlamentarias, a partir de 1832 un objetivo fundamental de los movimien-
tos democratizadores fue hacer extensivo el derecho a votar por los miem-
bros del Parlamento a nuevos sectores de la población, y asegurar que las
elecciones parlamentarias fuesen libres e imparciales.3 En los países escan-
dinavos, donde habían existido cuerpos legislativos, como en Inglaterra,
desde la Edad Media, la tarea consistió en reafirmar la dependencia del
primer ministro respecto del parlamento (y no del rey) y ampliar el sufragio
a las elecciones de parlamentarios. Lo mismo ocurrió en Holanda y Bélgica.
En Francia, aunque desde la revolución de 1789 hasta la Tercera República
de 1871 se siguió un camino distinto (expansión del sufragio habitualmente
acompañada de un despotismo del poder ejecutivo), lo que demandaban
los movimientos democráticos no difería mucho de lo que acontecía en otros
La segunda transformación democrática 261
sitios. Las instituciones políticas de Canadá, Australia y Nueva Zelanda
fueron conformadas por su propia experiencia colonial, que incluyó ele-
mentos significativos de gobierno parlamentario, así como los sistemas
constitucionales británico y norteamericano.
Con esta historia a vuelo de pájaro queremos subrayar que en Europa y
América los movimientos de democratización del gobierno de los Estados
nacionales no partieron de cero. En los países que fueron los principales
centros de una democratización exitosa desde fines del siglo XVIII hasta
alrededor de 1920, las legislaturas, sistemas de representación y aun eleccio-
nes eran instituciones bien conocidas. Por lo tanto, algunas de las institucio-
nes más características de la democracia moderna, incluido el propio
gobierno representativo, no fueron el mero producto de un razonamiento
abstracto sobre los requisitos que debía cumplir un proceso democrático,
sino que derivaron de modificaciones específicas sucesivas de instituciones
políticas ya existentes. Si sólo hubieran sido el producto de los propugna-
dores de la democracia, que trabajasen basados exclusivamente en esque-
mas abstractos sobre el proceso democrático, probablemente los resultados
habrían sido distintos.
No obstante, sería erróneo interpretar la democratización de los cuerpos
legislativos existentes como adaptaciones ad hoc de las instituciones tradi-
cionales. Una vez que el locus de la democracia se trasladó al Estado
nacional, la lógica de la igualdad política, aplicada ahora a países enorme-
mente más grandes que la ciudad-Estado, tenía como claro corolario que la
mayor parte de las leyes tuvieran que ser sancionadas no por los propios
ciudadanos congregados sino por sus representantes electos.4 Entonces
como ahora, fue evidente que a medida que la cantidad de ciudadanos
aumenta más allá de cierto límite —impreciso—, la proporción de ellos que
pueden congregarse (o suponiendo que puedan hacerlo, la proporción de
los que tienen oportunidad de participar de alguna otra manera además del
voto) es forzosamente cada vez menor. Dentro de un instante añadiré algo
sobre el problema de la participación. Ahora quiero destacar que el gobier-
no representativo no se insertó en la idea democrática simplemente a raíz
de la inercia y de la familiaridad con las instituciones existentes. Quienes
emprendieron la labor de modificaresas instituciones sabían muy bien que,
para aplicar la lógica de la igualdad política a la gran escala del Estado
nacional, la democracia "directa" de las asambleas ciudadanas debía ser
reemplazada por (o al menos complementada con) un gobierno represen-
tativo. Esto se observó en repetidas oportunidades, hasta que pudo dárselo
por sentado como algo obvio, como hizo Mili. Incluso los suizos, con su
larga tradición de gobierno por asamblea en los antiguos cantones, recono-
cieron que un referendo nacional no podía cumplir adecuadamente las
naciones de un parlamento.
Pero como previo Rousseau en El contrato social, la representación
alteraría la naturaleza misma de la ciudadanía y del proceso democrático.
262 Límites y posibilidades de la democracia
Ya veremos que la democracia en gran escala carece de algunas de las
capacidades potenciales de la democracia en pequeño —aunque suele
perderse de vista que también lo contrario es cierto—.
Extensión ilimitada
Una vez aceptada la representación como solución, fueron superadas las
barreras que los límites de una asamblea en la ciudad-Estado imponía al
tamaño de la unidad democrática. En principio, ningún país sería demasia-
do extenso, ninguna población demasiado cuantiosa para que exista un
gobierno representativo. En 1787 Estados Unidos tenía una población de
alrededor de cuatro millones de habitantes —ya gigantesca, si se la mide con
los cánones de la polis ideal griega—. Algunos delegados a la Convención
Constituyente pronosticaron con osadía que en el futuro llegaría a contar
con más de cien millones... cifra que fue superada ya en 1915. En 1950,
cuando la India estableció su sistema parlamentario republicano, sus habi-
tantes rondaban los 350 millones y seguían multiplicándose. Hasta ahora ha
sido imposible fijar un límite superior teórico.
Límites a la democracia participativa
Pero como consecuencia directa del mayor tamaño, algunas formas de
participación política quedan inherentemente más limitadas en las poliar-
quías que en las antiguas ciudades-Estados. No quiero decir con esto que en
la ciudad-Estado democrática o republicana la participación alcanzase
nada parecido a sus límites potenciales; pero en muchas de las ciudades-
Estados antiguas y medievales existían posibilidades teóricas que ya no
existen en un país democrático, por pequeño que sea, a raíz de la magnitud
de su ciudadanía y de su territorio (si bien esto último tiene menos im-
portancia). El límite teórico de la participación política efectiva disminuye
rápidamente con la escala, aunque se recurra a los modernos medios de
comunicación electrónicos. La consecuencia es que, en promedio, un ciuda-
dano de Estados Unidos, o aun de Dinamarca, no puede participaren la vida
política tan plenamente como la cantidad media de los ciudadanos de un
demos mucho menor en un Estado más pequeño. Quiero retomar este tema
en el próximo capítulo.
Diversidad
Aunque entre escala y diversidad no hay una relación lineal, cuanto
mayor y más abarcadura es una unidad política, más tienden los habitantes
a mostrar diversidad en aspectos que tienen que ver con la política: sus
lealtades locales y regionales, su identidad étnica y racial, su religión,
creencias políticas e ideológicas, ocupación, estilo de vida, etc. A los fines
La segunda transformación democrática 263
prácticos, ya se ha vuelto imposible la ciudadanía relativamente homogé-
nea unida por comunes apegos a su ciudad, su lengua, su historia y
mitología, sus dioses y su religión, que era un rasgo tan conspicuo de la
visión que tenía de la democracia la antigua ciudad-Estado. No obstante,
por lo que ahora vemos, lo que sí es posible es que exista un sistema político
que trascienda la concepción de los propugnadores del gobierno popular en
la época premoderna: me refiero a gobiernos representativos con amplios
electorados, que gocen de una vasta serie de derechos y libertades indivi-
duales, y convivan en grandes países de una extraordinaria diversidad.
Conflicto
Como consecuencia de la diversidad, sin embargo, se multiplicaron las
divisiones políticas y apareció el conflicto como aspecto inevitable de la
vida política, aceptado en el pensamiento y en la práctica como un rasgo
normal y no aberrante.
Un símbolo notorio de este cambio de mentalidad es James Madison,
quien en la Convención Constituyente de 1787 (y luego en la defensa que
hizo de ésta en El federalista) enfrentó frontalmente la opinión histórica aún
reflejada en las objeciones antifederalistas contra "la tentativa absurda e
inicua de crear una república democrática en una escala grotesca", como
sería la de la unión federal de los trece estados. En una polémica brillante,
Madison sostuvo que, dado que los conflictos de intereses formaban parte
de la naturaleza misma del hombre y de la sociedad, y la expresión de esos
conflictos no podía suprimirse sin suprimir la libertad, el mejor remedio
contra los recelos mutuos de las facciones era el aumento del tamaño. El
corolario (que él sin duda previo) fue que, contrariamente a lo que suponía
el punto de vista tradicional, una de las ventajas del gobierno de la república
en la gran escala del Estado nacional fue la probabilidad mucho menor de
que los conflictos políticos suscitasen graves disputas civiles, en compara-
ción con el ámbito más reducido de la ciudad-Estado.
Así pues, en contraposición con la visión clásica según la cual era
previsible que un conjunto más homogéneo de ciudadanos compartiesen
creencias bastante similares sobre el bien común, y actuasen en consonan-
cia, ahora la noción de bien común se ha extendido más sutilmente a fin de
abarcar los heterogéneos apegos, lealtades y creencias de un gran conjunto
de ciudadanos diversos, con una multiplicidad de divisiones y conflictos
entre ellos. Tan sutilmente se ha extendido, que nos vemos obligados a
preguntarnos si el concepto actual de bien común es mucho más que un
recuerdo conmovedor de una antigua visión, que el cambio ineluctable ha
vuelto inaplicable a las condiciones de la vida política moderna y posmo-
derna. Retornaremos a este problema en los capítulos 20 y 21.

264 Límites y posibilidades de la democracia
Poliarquía
El cambio de escala y sus consecuencias —el gobierno representativo, la
mayor diversidad, el incremento de las divisiones y conflictos—contribuyó
al desarrollo de un conjunto de instituciones políticas que distinguen la
moderna democracia representativa de todos los restantes sistemas políti-
cos, ya se trate de los regímenes no democráticos o de los sistemas democrá-
ticos anteriores. A esta clase de régimen político se lo ha denominado
poliarquía, término que yo empleo con frecuencia.5
Puede concebirse la poliarquía de diversas maneras: como resultado
histórico de los empeños por democratizar y liberalizar las instituciones
políticas de los Estados nacionales; como un tipo peculiar de orden o
régimen político, diferente en aspectos significativos no sólo de los sistemas
no democráticos de toda laya, sino también de las anteriores democracias en
pequeña escala; como un sistema de control político (a lo Schumpeter) en
que los principales funcionarios del gobierno son inducidos a modificar su
proceder para ganar las elecciones en competencia política con otros candi-
datos, partidos y grupos; como un sistema de derechos políticos (que ya
hemos examinado en el capítulo 11); o como'un conjunto de instituciones
necesarias para el funcionamiento del proceso democrático en gran escala.
Si bien estas concepciones de la poliarquía difieren en diversos sentidos
importantes, no son incompatibles entre sí. Por el contrario, se complemen-
tan. No hacen sino poner de relieve diferentes aspectos o consecuencias de
las instituciones que distinguen los regímenes políticos poliárquicos de los
que no lo son.
Dentro de un momento analizaré la poliarquía en el último de los
sentidos mencionados, o sea, como serie de instituciones políticas indispen-
sables para la democracia en gran escala. En capítulos posteriores veremos
que el desarrollo de una poliarquía depende de ciertas condiciones esencia-
les, que en ausencia de una o más de tales condiciones la poliarquía puede
derrumbarse, y que a veces es restaurada luego de una lucha civil contra un
régimen autoritario. También examinaremos la difusión actual de la poliar-
quía en el mundo y sus posibilidades futuras.
Pluralismo social y organizativo
Otro corolario del mayor tamaño de un régimen político y de las
consecuencias hasta ahora mencionadas (diversidad, conflicto, poliarquía)
es la existencia en los regímenes poliárquicos de un número significativo de
grupos y de organizaciones sociales relativamente autónomos entre sí y con
respecto al gobierno, lo que se ha dado en llamar pluralismo o, más
concretamente, pluralismo social y organizativo.6
La segunda transformación democrática 265
Expansión de los derechos individuales
Una de las más llamativas diferencias entre la poliarquía y los sistemas
democráticos y republicanos anteriores, no tan vinculada como las que
hemos visto con el cambio de escala, es la notable ampliación de los
derechos individuales en los países con gobiernos poliárquicos.
Según vimos en el capítulo 1, en la Grecia clásica la libertad era un
atributo de los miembros de una determinada ciudad, dentro de cuyos
límites un ciudadano era libre, en virtud del imperio del derecho y de su
habilitación para participar en las decisiones de la asamblea (véase supra,
pág. 33, y pág. 412, notas 16 y 17). Cabe argüir que en un grupo pequeño y
relativamente homogéneo de ciudadanos ligados por el parentesco, la
vecindad, la amistad, los lazos comerciales y la identidad cívica, participar
con los conciudadanos en todas las decisiones que afectan la vida común es
una libertad tan amplia y fundamental que, en comparación con ella, las
demás libertades y derechos pierden gran parte de su importancia. No
obstante, para balancear esta idealización debe añadirse que, en general, las
pequeñas comunidades no suelen descollar por su libertad sino más bien
por la opresión que ejercen, sobre todo en los inconformistas. La propia
Atenas no estuvo dispuesta a tolerar a Sócrates. Aunque su condena haya
sido un hecho excepcional, lo cierto es que Sócrates no gozaba del "derecho
constitucional" de predicar sus opiniones disidentes.
En contraste con ello, como ya indiqué en el capítulo 13, en los países con
gobiernos poliárquicos la cantidad y variedad de derechos individuales
legalmente sancionados y vigentes se ha incrementado con el correr del
tiempo. Por otra parte, como en las poliarquías la ciudadanía se ha expan-
dido hasta incluir a casi toda la población adulta, virtualmente todos los
adultos gozan de los derechos políticos primarios. Por último, muchos
derechos individuales, como el derecho a un proceso judicial ecuánime, no
están limitados a los ciudadanos, sino que también se hacen extensivos a
otras personas, a veces a la población íntegra de un país.
Sería absurdo atribuir esta expansión extraordinaria de los derechos
individuales en las poliarquías simplemente a los efectos de la magnitud;
pero si bien la mayor escala de la sociedad no es la única causa ni probable-
mente la más importante, sin duda ha contribuido a dicha expansión. En
primer lugar, la democracia en gran escala exige las instituciones de la
poliarquía, y como hemos visto ellas incluyen necesariamente los derechos
políticos primarios —derechos que trascienden con mucho aquellos a los
que accedían los ciudadanos en los regímenes democráticos y republicanos
anteriores—.
Además, la mayor magnitud estimula que la gente se preocupe por
contar con esos derechos, como alternativa frente a la participación en las
decisiones colectivas. A medida que aumenta la escala social, cada persona
conoce y es conocida, forzosamente, por un número cada vez menor de las
266 Límites y posibilidades de la democracia
demás. Cada ciudadano es un extraño para una proporción creciente de los
demás ciudadanos. Los lazos sociales y trato personal entre ellos ceden
lugar a la distancia social y el anonimato. En tales circunstancias, los
derechos propios de la ciudadanía —o simplemente de la persona huma-
na—aseguran una esfera de libertad personal que no ofrece la participación
en las decisiones colectivas.
Agreguemos que a medida que aumentan la diversidad y las divisiones
políticas, y que el antagonismo político se convierte en un aspecto aceptado
como normal en la vida política, los derechos individuales pueden conce-
birse como un sucedáneo del consenso político. Si existiese una sociedad en
que no hubiera conflictos de intereses, nadie tendría mucha necesidad de
derechos personales: lo que un ciudadano cualquiera quisiese, lo querrían
todos. No ha habido jamás una sociedad tan homogénea o consensual, pero
si el consenso, sin llegar a ser perfecto, es grande, la mayor parte de los
ciudadanos pueden confiar en que pertenecerán tan a menudo a la mayoría
que sus intereses básicos quedarán siempre preservados en las decisiones
colectivas. En cambio, si lo normal es que haya conflictos de intereses y los
resultados de las decisiones son muy inciertos, los derechos personales
brindan a cada uno un modo de asegurarse un espacio de libertad que no
sea fácilmente violado por las decisiones políticas corrientes.
Poliarquía: sus características definitorias
La poliarquía es un régimen político que se distingue, en el plano más
general, por dos amplias características: la ciudadanía es extendida a una
proporción comparativamente alta de adultos, y entre los derechos de la
ciudadanía se incluye el de oponerse a los altos funcionarios del gobierno
y hacerlos abandonar sus cargos mediante el voto. La primera diferencia a
la poliarquía de otros regímenes más excluyentes, donde si bien se permite
la oposición, los miembros del gobierno y sus opositores legales pertenecen
a un pequeño grupo de la sociedad (como sucedía en Gran Bretaña, Bélgica,
Italia y otros países antes del sufragio masivo). La segunda diferencia a la
poliarquía de aquellos sistemas en que, si bien la mayoría de los adultos son
ciudadanos) entre sus derechos no se cuenta el de oponerse al gobierno y
destituirlo mediante el voto (como ocurre en los modernos regímenes
autoritarios).
Las instituciones de la poliarquía
Más concretamente, y otorgando un mayor contenido a esas dos caracte-
rísticas generales, diremos que la poliarquía es un orden político que se sin-
gulariza por la presencia de siete instituciones, todas las cuales deben estar
presentes para que sea posible clasificar un gobierno como poliárquico.
La segunda transformación democrática 267
1. Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de política
pública corresponde, según lo establece la constitución del país, a funciona-
rios electos.
2. Elecciones libres e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos me-
diante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad y
en las cuales rara vez se emplea la coacción.
3. Sufragio inclusivo. Prácticamente todos los adultos tienen derecho a
votar en la elección de los funcionarios públicos.
4. Derecho a ocupar cargos públicos. Prácticamente todos los adultos tienen
derecho a ocupar cargos públicos en el gobierno, aunque la edad mínima
para ello puede ser más alta que para votar.
5. Libertad de expresión. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin
correr peligro de sufrir castigos severos, en cuestiones políticas definidas
con amplitud, incluida la crítica a los funcionarios públicos, el gobierno, el
régimen, el sistema socioeconómico y la ideología prevaleciente.
6. Variedad de fuentes de información. Los ciudadanos tienen derecho a
procurarse diversas fuentes de información, que no sólo existen sino que
están protegidas por la ley.
7. Autonomía asociativa. Para propender a la obtención o defensa de sus
derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos gozan también del
derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente inde-
pendientes, entre ellas partidos políticos y grupos de intereses.
Importa comprender que estos enunciados caracterizan derechos, insti-
tuciones y procesos efectivos y no meramente nominales. Los países del
mundo pueden ordenarse, en verdad, según el grado en que esté presente
en ellos, en un sentido realista, cada una de estas instituciones. Consecuen-
temente, éstas pueden servir como criterio para decidir cuales son los países
gobernados por una poliarquía en la actualidad o en el pasado. Como
veremos más adelante, estos ordenamientos y clasificaciones pueden utili-
zarse para investigar las condiciones que favorecen o perjudican el estable-
cimiento de la poliarquía.
Poliarquía y democracia
Pero es obvio que si nos ocupamos de la poliarquía, no es porque sea
meramente un tipo de orden político propio del mundo moderno; nos
interesa primordialmente por su relación con la democracia. ¿Cuál es,
entonces, esa relación?
Dicho sumariamente, las instituciones de la poliarquía son indispensa-
bles para la democracia en gran escala, y en particular para la escala del
moderno Estado nacional. Para expresarlo en términos algo diferentes,
todas las instituciones de la poliarquía son necesarias para la instauración
más plena posible del proceso democrático en el gobierno de un país. Pero
268 Límites y posibilidades de la democracia La segunda transformación democrática 269

decir que estas siete instituciones son necesarias no es lo mismo que decir medida. Pero si bien los demócratas tienen diversas concepciones sobre la
que son suficientes. En capítulos posteriores quiero examinar algunas próxima etapa de la democratización, hasta ahora ningún país ha trascen-
posibilidades de una ulterior democratización de los países gobernados dido la poliarquía y pasado a una etapa "superior" de democracia.
mediante poliarquía. Los intelectuales de los países democráticos en los que ha habido
En el cuadro 15.1 se explícita la relación entre la poliarquía y los poliarquía sin interrupciones a lo largo de varias generaciones han llegado
requisitos de un proceso democrático. a expresar con frecuencia su hastío y desdén por las fallas de sus institucio-
nes; pese a ello, no es difícil comprender que los demócratas que carecen de
Cuadro 15.1 Poliarquía y proceso democrático éstas las encuentren muy precisas, con todos sus defectos. Ya que la
poliarquía suministra una amplia gama de derechos y libertades humanos
Las siguientes son necesarias para cumplir que ninguna otra alternativa presente en el mundo real puede ofrecer. Le es
instituciones... con los siguientes criterios
inherente una vasta y generosa zona de libertad y control, que no puede
1. Funcionarios electos. I. Igualdad de voto invadirse en forma profunda o persistente sin destruir la poliarquía misma.
2. Elecciones libres e imparciales. Y como en los países democráticos, según vimos, la gente ansia gozar de
nuevos derechos, libertades y capacidades, esa zona esencial se amplía cada
1. Funcionarios electos. II. Participación efectiva vez más. Si bien las instituciones de la poliarquía no garantizan que la
3. Sufragio inclusivo. participación ciudadana sea tan cómoda y vigorosa como podría serlo, en
4. Derecho a ocupar cargos públicos.
5. Libertad de expresión. principio, en una pequeña ciudad-Estado, ni que los gobiernos sean contro-
6. Variedad de fuentes de información. lados de cerca por los ciudadanos o que las políticas que implantan
7. Autonomía asociativa. corresponda invariablemente a lo que desea la mayoría, lo cierto es que
vuelve en extremo improbable que un gobierno tome, durante mucho
5. Libertad de expresión. III. Comprensión
6. Variedad de fuentes de información. esclarecida tiempo, medidas públicas que violentan a la mayoría. Más aún, dichas
7. Autonomía asociativa. instituciones vuelven infrecuente que sus gobiernos impongan políticas
objetadas por una cantidad sustancial de ciudadanos, que tratarán empeño-
1. Funcionarios electos. IV. Control del programa samente de suprimirlas recurriendo a los derechos y oportunidades de que
2. Elecciones libres e imparciales. de acción disponen. Si el control ciudadano sobre las decisiones colectivas es más
3. Sufragio inclusivo.
4. Derecho a ocupar cargos públicos. anémico que el firme control que deberían ejercer para que el sueño de la
5. Libertad de expresión. democracia participativa se realice alguna vez, por otro lado la capacidad
6. Variedad de fuentes de información. de los ciudadanos para vetar la reelección de los funcionarios o sus medidas
7. Autonomía asociativa. es un arma poderosa, a menudo esgrimida, para impedirles adoptar políti-
3. Sufragio inclusivo. V. Inclusión cas objetables a juicio de muchos.
4. Derecho a ocupar cargos públicos. Comparada con sus otras opciones históricas y actuales, la poliarquía es
5. Libertad de expresión. uno de los más extraordinarios inventos humanos, aunque es incuestiona-
6. Variedad de fuentes de información. ble que no llega a cumplir con un proceso democrático. Desde el punto de
7. Autonomía asociativa vista democrático, podrían plantearse muchos interrogantes sobre las insti-
tuciones de la democracia en gran escala en el Estado nacional, tal como
existen hoy. A mi entender, los más importantes son los siguientes, a los que
dedico el resto de este libro: '
Evaluación de la poliarquía
1. En las condiciones vigentes en el mundo moderno y posmoderno,
¿cómo pueden materializarse las posibilidades de participación política
Es típico que los demócratas que viven en países gobernados por
regímenes autoritarios tengan la ferviente esperanza de que algún día su teóricamente presentes, aunque a menudo no del todo concretadas en la
país alcance el umbral de la poliarquía. Es típico que los demócratas que práctica, en las democracias y repúblicas en pequeña escala?
viven en países gobernados desde hace mucho por una poliarquía piensen 2. ¿Presupone la poliarquía condiciones que faltan, y continuarán faltan-
que ésta no es lo bastante democrática, y que tendría que serlo en mayor do, en la mayoría de los países? ¿Son por ende estos últimos inapropiados
270 Límites y posibilidades de la democracia

para instaurar una poliarquía, y proclives en cambio a la quiebra del orden

democrático o a un régimen autoritario?
3. ¿Es en algún grado posible la democracia en gran escala, o las
tendencias a la burocratización y la oligarquía necesariamente la despojan
de su significado y de su justificación esenciales?
4. El pluralismo inherente a la democracia en gran escala, ¿debilita en
forma letal las perspectivas de alcanzar el bien común? ¿Existe, de hecho, un Capítulo 16
bien común en realidad, en algún grado significativo?
5. Por último, ¿podría avanzarse, más allá del umbral histórico de la DEMOCRACIA, POLIARQUÍA Y PARTICIPACIÓN
poliarquía, hacia una concreción más completa del proceso democrático?
En suma, dados los límites y posibilidades de nuestro mundo, ¿es una
posibilidad realista que sobrevenga una tercera transformación histórica?

Una de las consecuencias de trasladar la idea de la democracia de la

ciudad-Estado al Estado nacional es que los ciudadanos tienen menos
oportunidades de participar plenamente en las decisiones colectivas de las
qué tendrían, al menos teóricamente, en un sistema más pequeño. Hoy día,
la mayoría de la gente da por supuestas estas limitaciones; no obstante, la
naturaleza de la idea de democracia y sus orígenes impiden que jamás se
haya de perder la esperanza de trascender dichos límites creando nuevas
formas e instituciones democráticas, o recreando las antiguas. Consecuen-
temente, entre los defensores de la democracia prevalece una fuerte corrien-
te que promueve el ideal de una democracia plenamente participativa; y
ellos a menudo se retrotraen a la visión democrática reflejada en El contrato
social de Rousseau y a las imágenes de la democracia griega —imágenes que
corresponden, no tanto a la realidad histórica, sino más bien a la polis
idealizada—.
Algunas de estas cuestiones fundamentales aparecen en la continuación
del diálogo entre Jean-Jacques y James.

James: He advertido con frecuencia, Jean-Jacques, que si bien usted

acepta todos los beneficios de la democracia moderna, incluido el derecho
de decir lo que a uno le viene en gana —derecho que usted obviamente pro-
pugna, ya que lo practica tan a menudo—, sin embargo siempre está deni-
grando sus instituciones y sus realizaciones. A veces pienso que en los paí-
ses democráticos, es más probable que el régimen se derrumbe por obra de
sus defensores utópicos que de sus detractores. Con amigos como usted...
Jean-Jacques: ...la democracia no necesita enemigos, ya lo sé. Decidida-
mente usted me ha lanzado un golpe bajo, James. Mi buen amigo, no es esto
 ¿POR QUÉ HACEMOS EL CD?
En 2003 un grupo de estudiantes, graduados y profesores se juntaban con
la idea de construir un proyecto alternativo para Ciencia Política en la UBA,
trabajando sobre tres pilares: Excelencia Académica, Inserción Profesional
y Oportunidades para Todos. Hoy continuamos ocupándonos de
cuestiones académicas, impulsando nuevas iniciativas para que los
estudiantes sigamos teniendo la mejor carrera de ciencia política del país,
y logremos desarrollarnos como profesionales.
Aunque parezca mentira, todavía los espacios promovidos y gestionados
por las agrupaciones tradicionales de la Facultad no están orientados a
facilitar nuestras condiciones de cursada. Uno de los ejemplos más
evidentes es el de los apuntes. Fotocopias caras, de calidad deplorable, y
que raramente aparecen cuando los necesitamos para el parcial. Apuntes
que se acumulan año tras año y que, además, muchas veces terminan en
la basura ¿Cómo podemos revertir esta situación? No tenemos las
fotocopiadoras ni los recursos del Centro de Estudiantes, pero sí muchas
ganas de optimizar las condiciones de cursada de todos los estudiantes.
Tras mucho trabajo logramos sacar adelante este CD que tiene como
objetivo poner al alcance de todos los textos de clase, para que tengas
donde quieras y cuando quieras material bibliográfico de calidad y sin
costo alguno. En este CD encontrarás la bibliografía de Fundamentos de
Ciencia Política, Teoría Política I, Filosofía y Métodos de las Ciencias
Sociales, Teoría y Derecho Constitucional y Economía, además de varios
libros de consulta que te pueden ser útiles.
Como estudiantes de ciencia política nos proponemos acompañarte en la
cursada diaria acercando soluciones y facilidades para que estudiar y
recibirse no sea el privilegio de unos pocos. Además, entre todos
contribuimos a cuidar un poco el planeta ya que podemos leer desde la
compu o imprimir únicamente lo necesario sin desperdiciar hojas.
Desde Alternativa Académica apostamos a formar una comunidad de
politólogos que colaboren entre ellos. Queremos que se dé un "Debate
Abierto" donde puedas aportar tus ideas y propuestas. Por eso, te invitamos
a ayudarnos a completar y mejorar este CD enviando textos faltantes
a info@alternativaweb.com o acercándote a nuestra mesa en el primer
piso.

ESTUDIANTES, DOCENTES Y GRADUADOS - FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES - UBA