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HÉCTOR JAVIER PEÑA HURTADO

(Contrato de Consultoría Individual N° BM-1210)
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REPARACIÓN COLECTIVA A VICTIMAS PARA LA RECONSTRUCCIÓN SOCIAL
ACUERDO LEGAL BANCO MUNDIAL- UARIV 2015

BOGOTÁ D.C., JUNIO DE 2019

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Organización y Funciones del Estado Colombiano 9
1.1 Principios Constitucionales de la Organización del Estado 10
1.1.1 Principios 10
1.1.2 Valores 11
1.2 Estructura del Estado Colombiano 12
1.2.1 Presentación 12
1.2.2 Ramas del poder público 13 6
1.3 Descentralización y organización territorial 17
1.3.1 Estado Unitario 17
1.3.2 Estado descentralizado 18
1.3.3 Rama Ejecutiva 25
1.3.3.1 Orden Nacional 25
1.3.3.2 Orden Territorial 27
1.4.1 1.3.3.3 Orden Departamental 28
1.4.2 1.3.3.4 Orden Municipal 29
1.3.4 Entes Autónomos 30
1.3.4.1 Órganos de Control 30
1.3.4.1.1 Presentación 30
1.3.4.1.2 Contraloría General de la República 30
1.3.4.1.3 Procuraduría General de la Nación 31
1.3.4.1.4 Organización Electoral 32
1.3.4.2 Otros Entes Autónomos 33
1.4 Evaluación 34

Gestión y Desempeño Institucional 36

2.1 Presupuesto Público 37
2.1.1 Concepto y definición de presupuesto 37
2.1.2 Funciones del Estado a través de la acción presupuestaria 38
2.1.3 Características 39
2.1.4 Principios 40
2.1.5 Proceso de afectación presupuestal (PAP) 42
2.1.5.1 Presentación 42
2.1.2.2 Componentes del PAP 43
2.1.5.3 Otros componentes del PAP 44
2.2 Planeación Institucional 45
2.2.1 Importancia del Proceso de Planeación 45
2.2.2 Algunas Ventajas de la Planeación 46
2.2.3 Instrumentos para la planeación 47
2.3 Evaluación 48
Contratación Pública 50
3.1 Contratación Pública 51 7
3.1.1 Contratos Estatales 51
3.1.2 Finalidad de la Contratación Estatal 52
3.1.3 Regulación de la Contratación Estatal 53
3.1.4 Principios de la Función Administrativa 54
3.1.5 Plan Anual de Adquisiciones 56
3.1.6 Proceso de Selección de Contratistas 57
3.2 Selección del Contratista 58
3.2.1 Modalidades de selección 58
Licitación Pública 59
Concurso de Méritos 60
Selección Abreviada 61
Mínima Cuantía 62
Contratación Directa 63
3.2.2 Estudios Previos 64
3.2.3 Supervisión e Interventoría 65
Vigilancia de los Contratos Estales 65
¿Qué es la Supervisión? 65
¿Qué es la Interventoría? 66
Diferencias entre la supervisión y la interventoría 67
Concurrencia de la interventoría y la supervisión 67
3.3 Evaluación 68
 PRESENTACIÓN

Es indiscutible que una de las tareas de los operadores administrativos (servidores públicos) está dirigida a
8
rescatar la confianza de los colombianos en las instituciones públicas. Por esta razón, en el marco del

Contrato Individual de Consultoría N° BM-1210 de 2019, ha sido diseñada, estructurado y elaborada la

presente cartilla, denominada “ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO - Curso práctico de

los principales temas de la Administración Pública”.

La presente cartilla constituye una herramienta e instrumento a través de la cual los servidores públicos de

la Unidad para las Víctimas, pueden fortalecer los conocimientos en temáticas relacionadas con la

organización y funcionamiento del estado, a efectos de propender por buenas prácticas en la

administración pública que permitan la construcción de una democracia participativa, incluyente, eficiente y

transparente; precedida por una actitud comprometida y solidaria de los funcionarios, y una gestión

administrativa que preste mejores servicios.

HÉCTOR JAVIER PEÑA HURTADO

(Contrato de Consultoría Individual N° BM-1210)
9
 1.1 Principios Constitucionales de la Organización del Estado

1.1.1 Principios

La constitución política de Colombia se estrena desde su primer título condicionando el comportamiento

del pueblo en general dentro de un lineamiento que sigue explícitos principios y valores morales, éticos,
políticos, económicos, jurídicos, para poder determinar el Estado social de derecho. 10

El principio constitucional implícito o interno nace de la consecuencia de articulados, y así no estén

escritos si son:

Los principios constitucionales están entonces localizados en el cuerpo formal de la carta magna: el
principio de buena fe (Art.83), la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental (art. 228) o por
medio del art. 9 que remite al mismo Estado a ceñirse a principios del derecho internacional, los cuales
quedan incluidos por su aceptación en el bloque constitucional.

En consecuencia, los principios constitucionales no admiten razonamientos en contra, por la simple razón
que son parte de la constitución misma y tienen fuerza normativa. En definitiva, son normas generales en
lo reglamentario.

Ejemplos:

Principio de proporcionalidad
Principio de respeto por el acto propio
Principio de participación
 1.1.2 Valores

Los valores constitucionales son patrones o fines jurídicos, descritos en la carta magna, es decir
específicos para las normas y dan la respuesta si algo debe juzgarse bueno o malo.

11
Sucede cuando:

En el preámbulo de nuestra constitución, el valor igualdad que se referencia, es el mismo que en el art. 13
rige como principio y es regla cuando determina derechos y deberes de los cónyuges en el art. 42, lo que
infiere que los valores tienden a concentrarse en principios que explican el contenido y éstos a su vez
pueden determinar reglas con consecuencias jurídicas, de tal manera que dan total precisión.

Pero, hay que entender que la significación puede variar si se le interpreta en otro ámbito diferente al
constitucional, como en el moral, filosófico o el religioso. Miremos no más que el valor de la igualdad de
los hombres ante la ley toma sentido en lo jurídico, muy diferente del que se da cuando se apunta la
igualdad ante Dios, cuyo alcance es netamente religioso.

En su esencia, si la conducta del gerente público sigue los principios y valores nominados en la
constitución, se da la oportunidad de crear derecho al permitir que se dé la interpretación conducente a
satisfacer el bienestar general porque debe primar el principio del interés general sobre el particular.
 1.2 Estructura del Estado Colombiano

1.2.1 Presentación

En el siglo XIX se generaron muchos movimientos políticos alrededor de la organización que se le debería
dar al Estado colombiano. Durante varios periodos el Estado se organizó como un sistema federal, sin
embargo, las luchas entre el federalismo y el centralismo perduraron hasta que en 1886 con la expedición 12
de la nueva Carta Política se concibió un sistema de organización intermedio mediante una receta
conocida como “centralización política y descentralización administrativa”, la cual fue sustituida con la
Constitución de 1991, al expresar que:

“Artículo 1: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,

descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran
y en la prevalencia del interés general.”

De acuerdo con lo establecido en la Constitución de 1991, el Estado colombiano está constituido por tres
Ramas del Poder Público: La Ejecutiva, La Legislativa, La Judicial. Así mismo, establece la existencia de
órganos de control encargados de la vigencia del interés público y del desempeño de los funcionarios
públicos, así como de la gestión fiscal y control de resultados de la Administración. Adicionalmente la
estructura contempla como otros componentes la organización electoral y la organización territorial.

El Estado Es importante recordar que el Estado es la Forma como la sociedad se ha organizado

políticamente para el cumplimiento de unos fines acordados y consensuados entre ellos la garantía de los
derechos. El Estado es diferente del gobierno que es el conjunto de las instituciones que se han dotado de
poder político, para que en el marco de esa organización política se garantice el interés general y los
derechos.

El país El país por otro lado, es el territorio donde habita la comunidad que se ha organizado
políticamente dentro de un marco jurídico y que se ha subordinado a un gobierno al que se le ha dado el
poder político para garantizar el interés de todos.

La nación La nación es el conjunto de arraigos y características culturales que nos hace comunes o
identitarios de un territorio.
 1.2.2 Ramas del Poder Público

Para ejercer el poder público otorgado por los ciudadanos, el Estado colombiano está estructurado en tres ramas o poderes
independientes, que colaboran entre sí para lograr el cumplimiento de los fines del Estado.
13

Estos poderes son:

14
15
16
1.3 Descentralización y organización territorial

1.3.1 Estado Unitario

17

Un Estado unitario es
aquel en donde el poder
está concentrado y
existe un solo centro de
poder político, que
extiende su accionar a
lo largo de todo el
territorio del respectivo
Estado. Al ser un
Estado unitario todos
los individuos de los
demás territorios,
obedecen una misma y
única autoridad regidos
bajo las mismas leyes,
pero con la facultad de
decidir.
 1.3.2 Estado descentralizado

18

También es un Estado
Descentralizado
Territorialmente y por
Servicios, ya que la
función administrativa
puede
desconcentrarse al
llevar dependencias
del centro a la
periferia, transfiriendo
el poder de decisión,
competencias,
funciones y recursos
a otras dependencias.
19
 20

Los Establecimientos Públicos Organismos que atienden las funciones administrativas y prestan servicios
públicos. Cuentan con personal jurídico, administrativo y presupuestal.
 21

Las Sociedades de economía mixta Son entidades autorizadas por la Ley, que están constituidas por capital
estatal y privado. Si su capital estatal supera el 90% se rige por Empresas Industriales y Comerciales del
estado, pero si es de particular se rige por el derecho privado.
 22

Las Empresas Industriales y Comerciales disponen de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa. Sus trabajadores son oficiales y su gestión económica se realiza conforme a las reglas del
derecho privado.
 23

Las Empresas Sociales del Estado prestan servicios de salud de forma directa a nivel nacional o territorial
como negocios de derecho privado.
 24

Los Institutos Científicos y Tecnológicos y Agencias Nacionales ejercen potestades administrativas para
cumplir los programas correspondientes a las políticas, tienen personería jurídica pública, patrimonio propio y
autonomía en su gestión. Se rigen por la Ley de creación y por las normas especiales que expidan para su
funcionamiento, y supletoriamente por las normas aplicables.
 1.3.3 Rama Ejecutiva

1.3.3.1 Orden Nacional

25
En el Orden Nacional, la Rama Ejecutiva está integrada por los Ministerios (Sector Central), los cuales se
dividen en entidades adscritas y entidades vinculadas (Sector Descentralizado); las primeras dependiendo
de su organización cuentan con Superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas
especiales y agencias del Estado; las entidades vinculadas cuentan con empresas de servicios públicos,
industriales y comerciales del estado; sociedades mixtas, asociaciones privada, sociedades públicas y
empresas del Estado.

26
 1.3.3.2 Orden Territorial

Los entes territoriales

gozan de autonomía
para elegir sus 27
representantes y la
gestión de sus
intereses dentro de los
límites de la
Constitución y la ley. En
tal virtud cuentan con
los siguientes
derechos: Gobernarse
por autoridades
propias. Ejercer las
competencias que les
correspondan.
Administrar los
recursos y establecer
los tributos necesarios
para el cumplimiento de
sus funciones.
Participar en las rentas
nacionales.

En el Orden Territorial, la Rama Ejecutiva se integra por departamentos y cada uno se divide en Áreas
metropolitanas, provincias y Asociaciones de municipios; estos últimos se clasifican en Distritos, territorios
indígenas y municipios, estos a su vez se clasifican en comunas y corregimientos.
1.3.3.3 Orden Departamental

28

A nivel departamental cada uno se integra por el gobernador, asambleas departamentales y contraloría
departamental; cada área cuenta con secretaria de despacho y entidades adscritas y vinculadas a nivel
descentralizado por servicios; además de los órganos de control.
1.3.3.4 Orden Municipal

29

A nivel municipal el órgano ejecutivo está representado por el Alcalde, quien es el representante legal y se
encarga de conservar el orden público, dirigir la acción administrativa, asegurar el cumplimiento de las
funciones y la prestación de servicios a su cargo, instala las sesiones del Consejo Municipal y presenta
proyectos de acuerdo para su aprobación.
 1.3.4 Entes Autónomos

1.3.4.1 Órganos de Control

1.3.4.1.1 Presentación

Los órganos u organismos de control son aquellos a los que la Constitución política les 30
confía verificar el control disciplinario y fiscal de las competencias asignadas, defender al
pueblo y llevar control fiscal. Estos no están vinculados al poder público.

1.3.4.1.2 Contraloría General de la República

1.3.4.1.3 Procuraduría General de la Nación

31
1.3.4.1.4 Organización Electoral

32
1.3.4.2 Otros Entes Autónomos

33
 1.4 Evaluación

1. El límite máximo de la autonomía territorial tiene una frontera política entendida como:
A. Una división político administrativa de la república, con autonomía administrativa y política dentro de
los límites de la Constitución y la Ley habitada por población indígena y que se gobierna por autoridades 34
propias que asume las competencias que le corresponden que puede administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y que participa en las rentas
nacionales.
B. Aquel gobierno monolítico que busca sistemáticamente explotar a la ciudadanía a través de la
maximización de los ingresos provenientes de impuestos que son extraídos de la economía, pues para
estos teóricos el tamaño del sector público debe variar inversamente a la vez que se amplía la
descentralización fiscal.
C. Aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse
en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales.
D. Su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas
en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las
funciones y la prestación de servicios a su cargo.

Respuesta: ___________

2. Los principios básicos que rigen el funcionamiento de las entidades territoriales son:
A. Principios constitucionales de la función administrativa, Principios rectores del ejercicio de
competencias y los Principios de ordenamiento territorial.
B. Principios legales y fiscales.
C. Principios fiscales, económicos y sociales.
D. Principios de austeridad, políticos y fiscales.

Respuesta: ___________
3. Las Ramas del Poder Público son:
35
A. La Ejecutiva, La Fiscalía y la Función Pública.
B. La Judicial, el Ministerio Público y la Presidencia de la República.
C. La Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial.
D. El Senado, El Congreso y órganos de control.

Respuesta: ___________

4. El principio de la separación de poderes consiste en:

A. La responsabilidad patrimonial del Estado.
B. Tomar decisiones de cuestiones jurídicas controvertidas mediante pronunciamientos que adquieren
fuerza de verdad definitiva.
C. Los compromisos adoptados por los gerentes públicos de las entidades públicas.
D. En asegurar la separación entre el poder legislativo y el ejecutivo.

Respuesta: ___________
36
 2.1 Presupuesto Público
2.1.1 Concepto y definición de presupuesto
La Asociación Internacional de
Presupuesto Público – ASIP, lo
define: “El presupuesto es la
herramienta que le permite al
Etimológicamente el término
sector público cumplir con la
PRESUPUESTO viene del
producción de bienes y
latín PRE que significa antes, y
servicios públicos para
SUPONERE, calcular,
satisfacción de las
computar.
necesidades de la población
de conformidad con el rol
asignado al Estado en la
economía y sociedad del país”.
37
El presupuesto público es una de las
herramientas fundamentales para la
ejecución de la política económica por parte
del Estado. Es el instrumento mediante el Puede decirse que el
cual ejerce su función de financiador o presupuesto público es un
proveedor directo de bienes y servicios.
instrumento de planificación,
Como parte del proceso de gestión estatal
de planeación, en el presupuesto se expresado en términos
materializan en propuestas cuantificadas
financieros, mediante el cual el
los diferentes propósitos de Estado y de
gobierno que se ejecutarán a través de las estado refleja una relación de
entidades encargadas de su administración. gastos e ingresos para un
Por medio del presupuesto se atiende periodo determinado.
también el funcionamiento de estas
entidades y el financiamiento adquirido para
el desarrollo de sus actividades.
 2.1.2 Funciones del Estado a través de la acción presupuestaria

PROVISIÓN BIENES
ASIGNACIÓN
SOCIALES 38

ESTADO REDUCCIÓN
RECURSOS DE LA
ACCIÓN GASTO PÚBLICO DISTRIBUCIÓN DESIGUALDAD
SOCIEDAD
PRESUPUESTARIA SOCIAL

MOTOR DE
ESTABILIZACIÓN
CRECIMIENTO

La función principal del Estado en un sistema económico, consiste en proporcionar un marco regulatorio que
defina las condiciones bajo las cuales opera la economía, la cual concentra tres grandes funciones:
a) La de Estabilización: Mediante la aplicación de la política fiscal, monetaria y cambiaria, para mantener altos
niveles de empleo, estabilidad de precios y cambiaria, para lograr un crecimiento económico sostenido y baja
tasa de inflación.
b) La de Redistribución: Consistente en ajustes adecuados de la distribución del ingreso y la riqueza,
consultando lo que la sociedad interpreta como equitativa.
c) La de Asignación: Comprende provisión de bienes sociales, o proceso mediante el cual se divide el uso de
los recursos totales entre bienes privados y sociales, y se selecciona la mezcla de bienes sociales.
 2.1.3 Características

ANTICIPACIÓN
39
Previsión de las
operaciones del
Sector Público para
un periodo futuro

CUANTIFICACIÓN
REGULARIDAD Contablemente
Se elabora y ejecuta equilibrado. Lenguaje
en periodos contable
determinados representado en el
PUC Oficial

OBLIGATORIEDAD
El Sector Público está
obligado a cumplir el
presupuesto.
Cantidades definidas
como gastos no pueden
superarse
 2.1.4 Principios

PLANIFICACIÓN
40
SOSTENIBILIDAD
Y ESTABILIDAD ANUALIDAD
FISCAL

COHERENCIA
MACROECONÓMI UNIVERSALIDAD
CA
PRINCIPIOS DEL
PRESUPUESTO

INEMBARGABIID
UNIDAD DE CAJA
AD

PROGRAMACIÓN
ESPECIALIZACIÓN
INTEGRAL
 41

PROGRAMACIÓN
ANUALIDAD UNIVERSALIDAD
INTEGRAL SOSTENIBILIDAD Y
ESTABILIDAD FISCAL
PLANIFICACIÓN
El año fiscal comienza el El presupuesto UNIDAD DE CAJA ESPECIALIZACIÓN COHERENCIA
Todo programa INEMBARGABILIDAD
1° de enero y termina el contendrá la totalidad MACROECONÓMICA
presupuestal deberá El presupuesto tendrá
El Presupuesto General 31 de diciembre de cada de los gastos públicos
contemplar en cuenta que el
de la Nación deberá año. Después del 31 de que se espere realizar Con el recaudo de todas Las apropiaciones deben
simultáneamente los Son inembargables las crecimiento del gasto
guardar concordancia diciembre no podrán durante la vigencia fiscal las rentas y recursos de referirse en cada órgano El presupuesto debe ser
gastos de inversión y de rentas incorporadas en debe ser acorde con la
con los contenidos del asumirse compromisos respectiva. En capital se atenderá el de la administración a su compatible con las
funcionamiento que las el Presupuesto General evolución de los
Plan Nacional de con cargo a las consecuencia, ninguna pago oportuno de las objeto y funciones, y se metas macroeconómicas
exigencias técnicas y de la Nación, así como ingresos de largo plazo o
Desarrollo, del Plan apropiaciones del año autoridad podrá apropiaciones ejecutarán fijadas por el Gobierno
administrativas los bienes y derechos de estructurales de la
Nacional de Inversiones, fiscal que se cierra en efectuar gastos públicos, autorizadas en el estrictamente conforme en coordinación con la
demanden como los órganos que lo economía y debe ser
del Plan Financiero y del esa fecha y los saldos de erogaciones con cargo al Presupuesto General de al fin para el cual fueron Junta Directiva del
necesarios para su conforman una herramienta de
Plan Operativo Anual de apropiación no Tesoro o transferir la Nación programadas Banco de la República
ejecución y operación, estabilización del ciclo
Inversiones. afectados por crédito alguno, que no
de conformidad con los económico, a través de
compromisos caducarán figuren en el
procedimientos y una regla fiscal.
sin excepción presupuesto
normas legales vigentes

La aplicación de los principios no es discrecional, por el contrario, es determinante para legitimar el proceso presupuestal. No hacerlo puede
afectar su validez. “(…) los principios consagrados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto son precedentes que condicionan la validez del
proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas
determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto” (Corte Constitucional: Sentencia C-337 del 19 de agosto de
1993. MP: Vladimiro Naranjo Mesa y Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992. MP: Eduardo Cifuentes Muñoz)
 2.1.5 Proceso de afectación presupuestal

2.1.5.1 Presentación

42

COMPROMISO

CERTIFICADO REGISTRO PRESUPUESTAL

DISPONIBILIDAD
APROPIACIÓN PAC
PRESUPUESTAL
CDP OBLIGACIÓN

PAGO

La afectación del presupuesto constituye un procedimiento de ejecución presupuestal llevado a cabo por los órganos que
forman parte del PGN, en virtud de la autonomía presupuestal otorgada por la Constitución Política y la ley.
 2.1.5.2 Componentes del proceso de afectación presupuestal

43

REGISTRO
CDP COMPROMISOS PRESUPUESTAL PAGO
OBLIGACIÓN
APROPIACIÓN Es el acto mediante el cual,
Son los actos y contratos Se entiende por registro
El Certificado de expedidos o celebrados presupuestal del compromiso Se entiende por obligación la entidad pública, una vez
Disponibilidad por los órganos públicos, la imputación presupuestal exigible de pago el monto verificados los requisitos
Es el monto máximo mediante la cual se adeudado por el ente previstos en el respectivo
Presupuestal -CDP- es en desarrollo de la
autorizado para asumir perfecciona el compromiso y público como acto administrativo o en el
un documento capacidad de contratar y contrato, teniendo en
compromisos con un de comprometer el
se afecta en forma definitiva consecuencia del
expedido por el jefe de la apropiación, garantizando perfeccionamiento y cuenta el reconocimiento
objeto determinado presupuesto, realizados
presupuesto, o por que ésta solo se utilizará para
cumplimiento -total o de la obligación y la
durante la vigencia en cumplimiento de las ese fin. El registro autorización de pago
quien haga sus veces, parcial- de los
fiscal. Después del 31 funciones públicas presupuestal, a diferencia del efectuada por el funcionario
con el cual se garantiza certificado de disponibilidad compromisos adquiridos,
de diciembre de cada asignadas por la ley. competente, liquidadas las
la existencia de Dichos actos deben presupuestal, que afecta equivalente al valor de los deducciones de ley o las
año estas provisionalmente la bienes recibidos, servicios
apropiación desarrollar el objeto de la contractuales (tales como
autorizaciones expiran apropiación existente, la prestados y demás
presupuestal apropiación presupuestal. amortización de anticipos y
y en consecuencia no afecta en forma definitiva. exigibilidades pendientes otras) y verificado el saldo
disponible y libre de Las entidades deben Esto implica que los recursos
podrán comprometer los recursos de pago, incluidos los en bancos, desembolsa al
afectación para la financiados mediante este
anticipos no pagados que
comprometerse, apropiados entre el 1° de registro no podrán ser beneficiario el monto de la
asunción de se hayan pactado en obligación, ya sea mediante
adicionarse, enero y el 31 de diciembre destinados a ningún otro fin.
compromisos con En el registro se deberá desarrollo de las normas cheque bancario o por
transferirse ni de cada año. Los saldos de
cargo al presupuesto indicar claramente el valor y presupuestales y de consignación en la cuenta
contracreditarse apropiación no afectados el plazo de las prestaciones a bancaria del beneficiario,
de la respectiva por compromisos contratación
las que haya lugar. El acto del administrativa extinguiendo la respectiva
vigencia fiscal caducarán sin excepción registro perfecciona, por obligación
tanto, el compromiso
 2.1.5.3 Otros componentes del proceso de afectación presupuestal

44
Resultado de sumar las reservas presupuestales y las cuentas por pagar. Este
REZAGO PRESUPUESTAL concepto se emplea solo para fines analíticos y no existe un desarrollo legal
específico sobre este agregado.

Las reservas presupuestales son los compromisos legalmente constituidos y

que tienen registro presupuestal, pero cuyo objeto no fue cumplido dentro del
RESERVA PRESUPUESRTAL año fiscal que termina y, por lo mismo, se pagarán dentro de la vigencia
siguiente con cargo al presupuesto de la vigencia anterior; es decir, con cargo
al presupuesto que las originó.

COMPONENTES
ADICIONALES DEL PAP
Las cuentas por pagar son aquellas obligaciones que quedan pendientes de
pago para la siguiente vigencia fiscal, y se presentan en los casos en que el bien
CUENTAS POR PAGAR o servicio se ha recibido a satisfacción a 31 de diciembre o cuando en
desarrollo de un contrato se han pactado anticipos y estos no fueron
cancelados.

A más tardar el 20 de enero de cada año se deben constituir las reser vas
CONSTITUCIÓN DE presupuestales y cuentas por pagar. En dicho plazo, podrán efectuar los ajustes
RESERVAS Y CUENTAS POR a q ue haya lugar para la constitución de las reservas presupuest ales y de las
PAGAR cuentas por pagar, sin que en ningún caso se puedan registrar nuevos
compromisos.
 2.2 Planeación Institucional

2.2.1 Importancia del Proceso de Planeación

45

A través de la planeación se define el rumbo

de la entidad u organización, los resultados
esperados, así como las estrategias para
garantizar el éxito en el logro de su misión
institucional.
 2.2.2 Ventajas del Proceso de Planeación

46

Un gran nivel de
Establecer el horizonte motivación ya que
Se promueve la Proporciona los
de la organización, todos los miembros de Planear facilita la toma
eficiencia al eliminar la insumos para efectuar
permite hacer uso la organización conocen de decisiones
improvisación el control
eficiente de los recursos hacia donde se dirigen
sus esfuerzos

PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO
El PND es el instrumento formal y legal por
medio del cual se trazan los objetivos del
Gobierno, permitiendo la subsecuente
evaluación de su gestión. De acuerdo con la
Constitución política de Colombia de 1991 en
su artículo 339 del Título XII: "Del Régimen
Económico y de la Hacienda Pública",
Capítulo II: "De los planes de desarrollo", el
PND se compone por una parte general y un
plan de inversiones de las entidades públicas
del orden nacional. Se señalan los
propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal en el mediano plazo y las estrategias
y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno. Por otro lado, el
plan de inversiones públicas contiene los
presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución y,
sus fuentes de financiación.
2.2.3 Instrumentos para la planeación
PLAN ESTRATÉGICO
SECTORIAL
Contiene el conjunto de acciones
que definen los lineamientos
generales de la planeación del
sector, con base en las políticas del
Plan Nacional de Desarrollo, las
Políticas de Gestión y Desempeño
Institucional y de acuerdo con las
atribuciones misionales
correspondientes a las entidades
que lo conforman. Para la
ejecución y operación de este Plan,
es necesaria la participación
concurrente de cada entidad. El
Plan Estratégico Sectorial se
formula para un periodo de cuatro
años y constituye el Plan Indicativo
Cuatrienal de que trata la Ley 152
de 1994.
47
PLAN ESTRATÉGICO PLAN ANUAL
INSTITUCIONAL DE ACCIÓN
Contiene el conjunto de acciones que
Es el instrumento de
definen los lineamientos generales de
programación y seguimiento
la planeación de la una entidad, con
base en las políticas del Plan Nacional anual de las estrategias,
de Desarrollo, las Políticas de Gestión y
actividades e indicadores
Desempeño Institucional y de acuerdo
con las atribuciones misionales
asociados a los objetivos
correspondientes. Este Plan incluye los institucionales para el
componentes de direccionamiento cumplimiento de las metas
estratégico de la Entidad, definidos previstas. El Plan de Acción
para el cuatrienio en el marco del Plan
Nacional de Desarrollo respectivo. Los
también permite realizar
componentes de este plan son la actividades de autoevaluación.
misión, visión, objetivos institucionales,
estrategias e indicadores en un
horizonte de 4 años. El Plan Estratégico
Institucional al igual que el Sectorial
constituye el Plan Indicativo Cuatrienal
de que trata la Ley 152 de 1994.
48
49
50
3.1 Contratación Pública

3.1.1 Contratos Estatales

51

Concepto de Contratos Estatales

Son actos jurídicos que celebran las entidades estatales

generadoras de obligaciones, determinadas en normas de
derecho público y en lo previsto en éstas, se debe acudir al
derecho privado, dentro de los cuales se encuentran:
Contrato de obra, contrato de consultoría, contrato de
prestación de servicios, contrato de prestación de servicios
profesionales, contrato de prestación de servicios de apoyo a
la gestión, contrato de suministro, contrato de concesión,
encargos fiduciarios y de fiducia pública, entre otros.
3.1.2 Finalidad de la Contratación Estatal

52

Con la celebración de los contratos,

las entidades estatales buscan el
cumplimiento de los fines del Estado,
así como la continua y efectiva
prestación de los servicios públicos. El
particular, por su parte, al contratar
con el Estado debe considerar que, al
celebrar y ejecutar tales contratos,
además de tener su propia utilidad,
colabora con el Estado en la
consecución de sus fines, así como
con el cumplimiento de su función
social. Para la consecución de los fines
del Estado, las entidades estatales, así
como los particulares. deben cumplir
a cabalidad con los deberes y
obligaciones que les impone la ley.
3.1.3 Marco Legal de la Contratación Estatal

Principios Constitucionales 53

Principios Legales

Ley 80 de 1993

Ley 1150 de 2007

Ley 1474 de 2011

Decreto 019 de 2012

Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015

 3.1.4 Principios de la Función Administrativa

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El Artículo 209 de la
Constitución Política de
Colombia, establece:

"La función administrativa

está al servicio de los
intereses generales y se
desarrolla con fundamento
en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia,
economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad,
mediante la
descentralización, la
delegación y la
desconcentración de
funciones.”
DEBIDO PROCESO: Adelantar los procesos de conformidad con las normas, garantizando los derechos de representación, defensa y
contradicción.

IGUALDAD: Dar a todos los proponentes el mismo trato.

IMPARCIALIDAD: Respetar los derechos de todas las personas, sin tener en consideración factores de afecto.
55
BUENA FE: En la Contratación Estatal, la buena fe se presume.

MORALIDAD: Actuar con rectitud, lealtad y honestidad.

PARTICIPACIÓN: Atender las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades, sobre formulación, ejecución, control y
evaluación de la contratación.

COORDINACIÓN: Las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales, en el cumplimiento de sus cometidos y
en el reconocimiento de sus derechos a los particulares. (Convenios Interadministrativos).

EFICACIA: Remover de oficio los obstáculos formales para evitar decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos en la contratación.

ECONOMÍA: Optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en la contratación.

CELERIDAD: Impulsar oficiosamente los procesos, e incentivar el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

TRANSPARENCIA: la Contratación estatal debe ser de conocimiento público, por lo tanto, deben estar publicadas todas sus etapas en el
SECOP.

RESPONSABILIDAD: Los servidores públicos asumirán las consecuencias de su actuación administrativa.

 3.1.5 Plan Anual de Adquisiciones

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El Plan Anual de Adquisiciones es un instrumento
de planeación contractual de la Entidad Estatal,
toda vez que se trata de una herramienta para
facilitar a las entidades identificar, registrar,
programar y divulgar sus necesidades de bienes,
obras y servicios de acuerdo con el presupuesto
asignado; es decir, que se programan y registran
los requerimientos de adquisición de obras, bienes
y servicios, de conformidad con los requerimientos
efectuados por los responsables de cada una de las
dependencias de la entidad.

De conformidad con lo establecido en el Artículo 2.2.1.1.1.4.1, del Decreto N° 1082 de 2015, las
Entidades Estatales deben elaborar un Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe contener la lista de
bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año. En el Plan Anual de Adquisiciones, la
Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa
nece¬sidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado
del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la
modalidad de selección del contratista y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el
Proceso de Contratación.
 3.1.6 Proceso de Selección de Contratistas

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Es el procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula al

público una convocatoria, para que, en igualdad de condiciones,
quienes se encuentren interesados presenten sus ofertas y entre
estas se seleccione la más favorable para la entidad.

Cuantías para los procesos de contratación

De conformidad con lo establecido en el literal B del Artículo 2 de la Ley

1150 de 2007, los valores se determinan en función de los presupuestos
anuales de las entidades públicas, expresados en salarios mínimos
mensuales legales vigentes, por lo tanto, las cuantías se deben actualizar
anualmente, teniendo en cuenta el valor del SMMLV establecido por el
Gobierno Nacional para cada anualidad y el presupuesto de la entidad.
 3.2 Selección del Contratista

3.2.1 Modalidades de Selección

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LICITACIÓN CONCURSO DE SELECCIÓN MÍNIMA CONTRATACIÓN

PÚBLICA MÉRITOS ABREVIADA CUANTÍA DIRECTA
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60
61
 62

Este procedimiento lo reguló la Ley 1474 de 2011, porque antes de la expedición de esta norma, se solicitaban tres (3) propuestas y
se escogía la de menor valor, ahora también se escoge la oferta de menor valor, pero mediante un proceso de selección público y
transparente, en el cual pueden participar todos los interesados, quienes deben cumplir con los requisitos de verificación
establecidos en la invitación pública.

Así mismo, bajo la modalidad de selección de mínima cuantía, se pueden realizar las compras en las Grandes Superficies, que se
encuentran en la Tienda Virtual del Estado Colombiano, siempre que su valor esté dentro de esta modalidad de selección, es decir
que no exceda el diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la Entidad Estatal.
63
 3.2.2 Estudios Previos

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De conformidad con lo establecido en el Artículo 2.2.1.1.2.1.1, del Decreto

1082 de 2015, los estudios y documentos previos son el soporte del
proyecto de pliego, el pliego de condiciones y el contrato. Los estudios
previos deben ser elaborados por la Dirección Técnica, Oficina o Grupo que
requiera la contratación y deben incluir autorizaciones, aprobaciones,
estudio de mercado, diseños, análisis del sector, matriz de riesgos y el CDP,
que sirvan de soporte para la contratación.

En los diferentes procesos de selección, los estudios previos deben contener por lo menos:
Descripción de la necesidad de la entidad
Objeto a contratar, con sus especificaciones, autorizaciones, permisos, licencias y documentos técnicos
Modalidad de selección del contratista y su justificación con sus fundamentos jurídicos
Valor estimado del contrato y la justificación del mismo, indicando la forma de calcularlo (Se Exceptúa el Concurso de Méritos)
Criterios para seleccionar la oferta más favorable (Se Exceptúa la Mínima Cuantía)
Análisis del Riesgo y la forma de mitigarlo
La exigencia de garantías
Indicar si el proceso está cobijado por un Acuerdo Comercial (Se Exceptúa la Mínima Cuantía)
 3.2.3 Supervisión e Interventoría

65

Vigilancia de los Contratos Estales

De conformidad con lo establecido en el Artículo 83 de la ley 1474 de 2011, las

entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta
ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según
corresponda. El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la
entidad estatal.

¿Qué es la Supervisión?

La supervisión de un contrato estatal consiste en “el seguimiento técnico,

administrativo, financiero, contable y jurídico que, sobre el cumplimiento del
objeto del contrato, es ejercido por la misma entidad estatal cuando no se
requieren conocimientos especializados”. El artículo 83 de la Ley 1474 de 2011
permite que las Entidades Estatales celebren contratos de prestación de
servicios para apoyar las actividades de supervisión de los contratos que
suscriben.
¿Qué es la Interventoría?

Es el seguimiento técnico a la ejecución de contratos de distintas tipologías, realizado por 66

una persona natural o jurídica contratada para ese fin por la Entidad Estatal, en los
siguientes casos: (i) cuando la ley ha establecido la obligación de contar con esta figura en
determinados contratos, (ii) cuando el seguimiento del contrato requiera del conocimiento
especializado en la materia objeto del mismo, o (iii) cuando la complejidad o la extensión del
contrato lo justifique.

No obstante, la Entidad Estatal puede determinar que la interventoría cubra no sólo

acciones de carácter técnico, sino también administrativo, financiero, contable y/o jurídico.

El contrato de interventoría es principal y autónomo y aunque el objeto del mismo supone la

existencia de otro contrato respecto del cual se va a ejercer la vigilancia, el mismo es
independiente de éste último y por lo tanto, su existencia no depende de la existencia del
contrato vigilado. Sin embargo, los contratos de interventoría pueden prorrogarse por el
mismo plazo que se hubiera prorrogado el contrato objeto de vigilancia con el fin de que no
se interrumpa el seguimiento al contrato vigilado.

El contrato de Interventoría debe ser supervisado directamente por la Entidad Estatal, en

consecuencia, siempre que una Entidad Estatal suscriba este tipo de contratos debe
designar a un funcionario que haga la supervisión del contrato y que verifique su
cumplimiento en las condiciones pactadas.
Diferencias entre la supervisión y la interventoría

• La supervisión es ejercida por la Entidad Estatal, mientras que la interventoría es

realizada por persona natural o jurídica contratada para ese fin.

• La supervisión siempre involucra el seguimiento administrativo, financiero, contable y

jurídico. La interventoría siempre involucra el seguimiento técnico y solo si la Entidad 67
Estatal lo considera necesario, puede corresponder a temas financieros, contables
administrativos y jurídicos.

• La supervisión no requiere conocimientos especializados y la interventoría sí.

• La supervisión siempre debe ser ejercida por un funcionario mientras que la

interventoría siempre es ejercida por un contratista.

Concurrencia de la interventoría y la supervisión

Por regla general, las funciones de supervisión e interventoría no son concurrentes en relación con un mismo
contrato.

Sin embargo, en caso de que sea necesario, la Entidad Estatal puede determinar que la vigilancia del
contrato principal se realice de manera conjunta entre un supervisor y un interventor, caso en el cual en el
contrato de interventoría deben indicarse las actividades a cargo del interventor, de tal manera que las demás
actividades de vigilancia se entienden a cargo del supervisor, sin que en ningún caso pueda haber duplicidad
de funciones.

En estos casos, también es recomendable que en la designación que se haga al supervisor del contrato se
especifique el tipo de seguimiento que debe hacer a la ejecución contractual, con el fin de que sepa que
algunas de las actividades propias de la supervisión van a ser ejercidas por la interventoría.
 3.3 Evaluación

1. Bajo la modalidad de mínima cuantía se encuentra:

A. Selección abreviada de menor cuantía y acuerdos marco de precio.
B. Licitación y concurso de méritos.
C. Selección abreviada de subasta inversa y proceso de menor cuantía. 68
D. Proceso de mínima cuantía y compras en grandes superficies, a través de la Tienda Virtual del Estado Colombiano.

Respuesta: ___________

2. El Acuerdo Marco de Precio, es

A. La contratación que hace la entidad estatal que lidera y coordina el Sistema de Compra Pública de Colombia -
Colombia Compra Eficiente, con diferentes proponentes que han participado previamente, en la licitación pública
adelantada por la misma, para la adquisición de bienes y servicios.
B. Es un instrumento de planeación contractual de la Entidad Estatal, toda vez que se trata de una herramienta para
facilitar a las entidades identificar, registrar, programar y divulgar sus necesidades de bienes, obras y servicios de
acuerdo con el presupuesto asignado.
C. Es el procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula al público una convocatoria, para que, en igualdad
de condiciones, quienes se encuentren interesados presenten sus ofertas y entre estas se seleccione la más favorable
para la entidad.
D. Es la modalidad por excelencia de la selección de contratistas para obra pública y procesos de mayor cuantía.

Respuesta: ___________

3. La función administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de:

A. Igualdad, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
B. Celeridad, imparcialidad y publicidad.
C. Igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
D. Moralidad, eficacia, economía y celeridad.

Respuesta: ___________
4. Las modalidades de selección del contratista son:
A. Licitación pública, concurso de méritos, selección abreviada, mínima cuantía y contratación directa.
B. Concurso de méritos, compras en grandes superficies, y acuerdos marco de precio.
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C. Proceso de menor cuantía, selección abreviada y licitación pública.
D. Acuerdo marco de precios, contratación directa, licitación pública y selección abreviada.

Respuesta: ___________

5. Los contratos estatales se definen como:

A. Son instrumentos de planeación contractual de la Entidad, toda vez que se trata de una herramienta
para facilitar a las entidades identificar, registrar, programar y divulgar sus necesidades de bienes, obras y
servicios de acuerdo con el presupuesto asignado.
B. Son actos jurídicos que celebran las entidades estatales generadoras de obligaciones, determinadas
en normas de derecho público y en lo previsto en éstas, se debe acudir al derecho privado.
C. Es el procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula al público una convocatoria, para que,
en igualdad de condiciones, quienes se encuentren interesados presenten sus ofertas y entre estas se
seleccione la más favorable para la entidad.
D. Es para la adquisición de bienes o servicios, cuyo valor esté por encima del diez por ciento (10%) de la
mínima cuantía y hasta el máximo límite de la menor cuantía, es decir al monto a partir del cual empieza
la contratación de mayor cuantía para licitación pública.

Respuesta: ___________
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