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2 opinión
Los demandados en
lo contencioso administrativo
L a determinación de los deman-
dados en lo contencioso admi-
nistrativo requiere el previo aná-
lisis de la relación jurídica mate-
rial o sustancial, esta es la relación que
se da en la realidad previamente al inicio
de un juicio contencioso administrativo.
En esta relación jurídica sustancial
encontramos como extremos a las situa-
ciones jurídicas, donde alguien pide
(demandante) algo a otro (demandado).
ESTADO, ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y ENTIDADES PÚBLICAS
El Estado es una abstracción que solo
tiene existencia desde un punto de vista
internacional por cuanto como sujeto
de derecho internacional público es
una persona jurídica. Desde el punto de
vista interno, el Estado se manifiesta a
través de la administración pública, sin
embargo, esta, desde un punto de vista
orgánico, es un concepto teórico que
requiere de uso pragmático.
Po lo anterior, se cae en la cuenta
que no solo existe una administración
pública sino varias administraciones pú
blicas, sin embargo, estas son entendi-
das como entidades formantes del Poder
Ejecutivo, por lo que al lado encontra-
mos entidades denominadas organismos
constitucionalmente autónomos que, sin
ser administraciones públicas, realizan
una función administrativa.
Por ejemplo, una asamblea legislati-
va cumple una función administrativa en
la contratación y adquisición de bienes y
servicios, estando a esto resulta mejor
referirnos a entidades públicas.
Las entidades públicas son personas
jurídicas de derecho nacional interno
que son centro e imputación de deberes,
obligaciones, potestades y facultades,
son ejemplo de estas entidades las
municipalidades o ministerios.
Dentro de este término podemos
incluir a las personas jurídicas de dere-
cho privado que prestan un servicio
público (por ejemplo, una universidad
privada que presta el servicio público
de educación superior) o que realizan
una función pública (por ejemplo, cuan-
do a una empresa estatal se le indica
que la contratación de personal se rea-
lizará a través de procesos creados
para las entidades del Estado).
De esta manera, tenemos que, en
primer lugar, serán demandadas en lo
contencioso administrativo las entida-
Publicum et laboris
…no solo existe una administración pública sino varias, sin
embargo, estas son entendidas como entidades formantes del
Poder Ejecutivo, por lo que al lado encontramos entidades
denominadas organismos constitucionalmente autónomos que, sin
ser administraciones públicas, realizan una función administrativa.
des públicas que implican las adminis-
traciones públicas, los organismos
constitucionalmente autónomos, las
empresas estatales y las personas jurí-
dicas de derecho privado que prestan
un servicio público o realizan una fun-
ción pública; esto tiene sentido desde
que las entidades públicas son perso-
nas jurídicas centro de imputación de
deberes y potestades.
En el ordenamiento panameño se
indica que son demandados “la admi-
nistración pública o cualquiera de los
órganos o entidades del Estado, auto-
ridades nacionales, provinciales, mu-
nicipales, comarcales, entidades autó-
nomas y empresas mixtas o de econo-
mía mixta en las cuales el Estado
posea más del cincuenta por ciento
(50%) de las acciones” (artículo 15,
Anteproyecto de Código Procesal
Contencioso Administrativo de la
República de Panamá).
ÓRGANOS COLECTIVOS,
UNIPERSONALES Y SERVIDORES
PÚBLICOS
Por otro lado, las entidades públicas,
en tanto personas jurídicas, en su inte-
rior cuentan con órganos colectivos y
órganos individuales, ejemplo de los
primeros serían los concejos munici-
pales o comités de adquisición de
bienes y servicios, ejemplo de los se-
gundos son el alcalde o presidente de
la república. La problemática en este
punto gira en torno a determinar si
pueden ser demandados los órganos
de una entidad pública.
En principio, podemos indicar que
no sería correcto demandar a un órga-
no de una entidad pública por cuanto
sería como demandar a un corazón,
cerebro de una persona natural, por
cuanto, generalmente, estos órganos
no tienen personalidad jurídica no
siendo sujetos de derecho. Conforme a
esto, concluimos que solo se podrá
demandar a un órgano que conforma
una entidad pública si tiene personali-
La Paz, MARTES 9 de julio de 2019
dad jurídica reconocida por una norma
administrativa.
Ahora, los órganos a los que hace-
mos referencia también son abstraccio-
nes inanimadas pues carecen de movi-
miento sin la existencia de una persona
natural que les dé vida, de tal manera
que, para la conformación o ejercicio
de un órgano colegiado o unipersonal,
se requiere de personas naturales
denominadas servidores públicos o fun-
cionarios públicos que son personas
naturales que coadyuvan en la presta-
ción de servicios públicos a través del
ejercicio de la función pública.
Por ejemplo, el órgano “Presidente
de la República” es ejercido por Evo
Morales Ayma, por su parte el “órgano
comité de adquisiciones” puede ser ejer-
cido por un presidente, un secretario y
demás miembros. Estas personas son
servidores públicos, sin embargo, al
estar a cargo de un órgano de la entidad
pública tampoco se podría demandarlos.
Adempero, especial consideración
tiene el supuesto de indemnización por
daños y perjuicios cuando la legisla-
ción indica que la entidad pública
puede repetir del funcionario que le
hizo pagar la indemnización, supuesto
en el cual se hará necesario emplazar
con la demanda al servidor o funciona-
rio público afectado. En el ordenamien-
to panameño se indica que serán
demandados “los servidores públicos y
los particulares que sean responsables
por los daños y perjuicios que causen
por culpa grave o dolo, derivados del
ejercicio de funciones administrativas”
(artículo 15, Ante- proyecto de Código
Procesal Conten- cioso Administrativo
de la República de Panamá).
PERSONAS DE DERECHO PRIVADO
Y SOCIAL
Estando al Derecho Administrativo
Económico, se ha generado los procedi-
mientos administrativos trilaterales
donde encontramos a dos personas de
derecho privado (por ejemplo, un con-
José María Pacori Cari*
sumidor de bienes y una empresa que
vende productos) que ventilan su con-
flicto ante una entidad pública, esta
emitirá un pronunciamiento sobre el
referido conflicto, en caso de que el pro-
nunciamiento fuere a favor de la empre-
sa privada, entonces se podrá deman-
dar a esta junto a la entidad pública en
un contencioso administrativo.
Esta situación no solo se restringirá
a las empresas privadas, sino a todas
las personas jurídicas de derecho priva-
do con y sin fines de lucro. Ahora, en los
procedimientos laborales es posible que
se demande la nulidad de un acto admi-
nistrativo que beneficia a un sindicato,
situación que motivará que también se
pueda demandar en un proceso conten-
cioso administrativo de lesividad a las
personas jurídicas de derecho social.
PERSONAS NATURALES Y TERCEROS
También tenemos el supuesto de que se
puede demandar en un contencioso
administrativo a las personas natura-
les, como sería el caso del contencioso
administrativo de lesividad donde el
Estado demanda la nulidad de sus pro-
pios actos que benefician a un adminis-
trado y los administrados demandados
junto con la entidad pública en un con-
tencioso administrativo derivado de un
procedimiento administrativo trilateral.
Por ejemplo, en el ordenamiento
mexicano se indica como demandado a
“el particular a quien favorezca la reso-
lución cuya modificación o nulidad pida
la autoridad administrativa” (artículo
3, Ley Federal del Procedimiento
Contencioso Administrativo, México).
Por último, tenemos a los terceros
administrados, que serían las personas
naturales o jurídicas a quienes, sin ser
parte del procedimiento administrativo,
se puede afectar en lo contencioso
administrativo a sus derechos o intere-
ses; esto resulta de importancia a fin de
cumplir con la finalidad del contencioso
administrativo de tutelar los derechos
fundamentales de los ciudadanos. En el
ordenamiento mexicano se indica como
demandado a “el tercero que tenga un
derecho incompatible con la pretensión
del demandante” (artículo 3, Ley
Federal del Procedimiento Contencioso
Administrativo, México).
* Es miembro de la Asociación Argentina de
Derecho Administrativo.