Balance Social y Políticas Públicas 2017

BALANCE SOCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
DEL DISTRITO CAPITAL
CONSUMO DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS EN ADOLESCENTES
VIGENCIA 2017
PLAN ANUAL DE ESTUDIOS – PAE – 2018
DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE ECONOMÍA Y POLÍTICA PÚBLICA
Bogotá D. C, octubre de 2018
www.contraloriabogota.gov.co
Cra. 32 A No. 26 A 10
Código Postal 111321
PBX 3358888
BALANCE SOCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
DEL DISTRITO CAPITAL
Juan Carlos Granados Becerra

Contralor de Bogotá
Andrés Castro Franco

Contralor Auxiliar
Carlos Gabriel Camacho Obregón

Director de Estudios de Economía y Política Pública
Luis Alfredo Sánchez Rojas

Subdirección de Evaluación de Política Pública
Profesional
Jorge Alejo Calderón Perilla
Escuela Superior de Administración Pública

Ana Gisell Álvarez Rodríguez - Practicante Académica
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TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIÓN ....................................................................................................... 1
1. MARCO LEGAL .................................................................................................. 5
2. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................... 10
2.1 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS LEGALES ............................................................................... 11
2.1.1 Bebidas Alcohólicas ........................................................................................................................ 11
2.1.2 Cigarrillo/Nicotina ........................................................................................................................... 11
2.2 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILEGALES .............................................................................. 12

2.2.1 Cannabis/Marihuana ...................................................................................................................... 12
2.2.2 Cocaína ........................................................................................................................................... 12
2.2.3 Basuco ............................................................................................................................................. 13
2.2.4 Dick / Cloruro de Metileno ............................................................................................................. 13
2.2.5 Éxtasis ............................................................................................................................................. 14
2.2.6 Popper ............................................................................................................................................ 14
2.2.7 Heroína ........................................................................................................................................... 15
2.2.8 LSD/ Tripi......................................................................................................................................... 15
2.2.10 Metanfetaminas ........................................................................................................................... 16
3. ANÁLISIS DEL PROBLEMA ............................................................................ 18

3.1 ANÁLISIS DEL PROBLEMA EN EL ENTORNO SOCIAL .......................................................... 19
3.1.1 Factores Megaestatales .................................................................................................................. 19
3.1.2 Efectos multifactoriales .................................................................................................................. 21
3.2 DINÁMICAS DEL CONFLICTO ................................................................................................... 25

3.3 COMPORTAMIENTO DE LA PRODUCCIÓN............................................................................... 27
3.4 ANÁLISIS DEL PROBLEMA A PARTIR DE LAS CONDICIONES JURÍDICAS ................................... 28
4. EVALUACIÓN A LA POLÍTICA PÚBLICA........................................................ 30
4.1 EVALUACIÓN A LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA ........................................... 31
4.2 ANÁLISIS A LAS ACTAS DEL CONSEJO DISTRITAL DE ESTUPEFACIENTES ................................. 32
4.3 ANÁLISIS A LA FORMULACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN ............................................................. 35
4.3.1 EJE 1: Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida .......................................... 35
4.3.2 EJE 1: Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida .......................................... 36
4.3.3 EJE 2: Alternativas socioculturales, deportivas y recreativas ......................................................... 38
4.3.4 EJE 3: Movilización de redes Sociales ............................................................................................. 39
4.3.5 EJE 4: Oferta de servicios de atención integral y diferencial .......................................................... 40
4.3.6 EJE 5: Resignificación del consumo y la vinculación a la oferta de alcohol, tabaco y otras
sustancias psicoactivas ............................................................................................................................ 41
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4.3.7 EJE 6: Información y comunicación................................................................................................. 43
4.3.8 EJE 7: Investigación y evaluación .................................................................................................... 43
4.4 EVALUACIÓN A LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN ............................................................. 44

4.4.1 IDIPROM, Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud ...................................... 46
4.4.2 IDPAC, Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal ......................................................... 46
4.4.3 SCRD, Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte ....................................................................... 47
4.4.4 SDH, Secretaría Distrital de Hacienda ............................................................................................. 47
4.4.5 SDIS, Secretaría Distrital de Integración Social ............................................................................... 48
4.5 RESULTADOS A LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA .............................................. 49

4.5.1 Examen a la política pública de SPA................................................................................................ 49
4.5.2 Revisión a las Actas el Consejo Distrital de Estupefacientes .......................................................... 50
4.5.3 Evaluación a la formulación del Plan de Acción .............................................................................. 51
4.5.4 Examen a la ejecución del Plan de Acción ...................................................................................... 53
5. CONCLUSIONES FINALES .............................................................................. 56
Bibliografía ................................................................................................................ 58
Webgrafía ................................................................................................................. 58
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ÍNDICE DE GRÁFICAS
GRÁFICO 1 ........................................................................................................................................................... 21
GRÁFICO 2 ........................................................................................................................................................... 28
GRÁFICO 3 ........................................................................................................................................................... 45
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ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1 PRESUPUESTO PLAN DE ACCIÓN – 2017…………………………………………………………………..………35
Tabla 2 EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN…………………………………………………………………………….………55
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PRESENTACIÓN
Algunos autores sostienen que las desigualdades, las presiones sociales, la

búsqueda desmedida de la felicidad, la transformación nociva de la economía y los
problemas sociales han transformado profundamente la sociedad tradicional de los
años cincuenta, cuya característica principal estaba marcada por su manifestación
religiosa de donde se segregaban valores exigentes en disciplina y en la imposición
de una forma de proceder orientado hacia el control sobre el comportamiento y el
éxito económico.
Hay que añadir, que después de la segunda guerra mundial, paulatinamente el

mundo fue cambiando por la dinámica de sus propias fuerzas; ante la muerte
masiva,1 el poder político fue profundamente cuestionado y en respuesta surgieron
nuevas ideas liberadoras. Con la aparición de un nuevo orden mundial se instauró
de manera oficial la ONU, organismo que elevó la Declaración Universal de los
Derechos Humanos a tratados internacionales acogidos por la mayoría de los
países democráticos.
Los estados nacionales perdieron credibilidad, en parte porque no pudieron hacer

efectivos los valores de igualdad y libertad que daban realce a sus constituciones.
La paz se convirtió en un bien colectivo, por lo que junto con los derechos humanos
surgieron diversos movimientos contraculturales que proclamaron libertad y
pacifismo, adoptaron la revolución sexual y el amor libre. Este movimiento fue
apoyado por el surgimiento del rock, representado en grupos musicales con
imágenes ingenuas y luego con presentaciones estrambóticas. Eran los años 60’s
cuando el movimiento hippie se extendió por todo América Latina, muchas personas
se apropiaron de estos valores “espirituales” asumiendo un activismo radical para
fomentarlos como estilo de vida, mientras usaban marihuana y alucinógenos como
el LSD y otras drogas con el único propósito de alcanzar “estados alterados de
conciencia”, que se esperaba, llevarían a la creación de una sociedad alternativa,
pacífica e igualitaria.
Da la impresión que ante la barbaridad de la guerra, la dominación política, el

racismo, el trabajo alienante (cuestionado por el marxismo) y la presión de una
1
Se estima que durante la segunda guerra mundial murieron entre 50 y 70 millones de personas, una cantidad nunca antes imaginada que
seguramente no volverá a ser superada en la historia de la humanidad.
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religiosidad impuesta, los jóvenes buscaban otro estadio de existencia ajeno al
sistema económico, libre de presiones y donde pudieran ejercer su libertad. Aunque
todo este movimiento, identificado como “hippismo”, constituyó un pequeño
resurgimiento, paulatinamente fue pasando de moda dejando su impronta en la
sociedad; pues las siguientes generaciones mantendrían vigentes algunos de sus
valores instaurando una subcultura basada fundamentalmente en su adicción a las
drogas y al rock pesado. La orgía de la guerra había desembocado en una felicidad
inédita, que pronto mostraría su lado oscuro: el consumo de sustancias
psicoactivas, en múltiples variedades y su consecuente descomposición social.
Paralelamente, después de la guerra, la antigua Liga de las Naciones se convirtió

en la Organización de Estados Americanos –ONU-, organización que suscribió con
los Estados democráticos el tratado de Declaración Universal de los Derechos
Humanos2, lo que significa que la gobernabilidad interna de los Estados miembros
asumieron la obligación de transformar sus políticas públicas internas para hacer
efectivos estos derechos.
De otra parte y como respuesta al “Estado de Guerra”, la ciencia política y

económica postularon el concepto de “Estado de Bienestar”, que consistió en
desmonopolizar el poder ideológico de los derechos fundamentales, lo que conllevó
a la desmonopolización del poder económico tendiente a garantizar la libre
circulación de las ideas. En este nuevo marco gubernamental el Estado garantizaba
los derechos de seguridad social: las pensiones, la sanidad, el empleo y otros
servicios sociales como el derecho a la educación, la cultura y los servicios públicos
domiciliarios usados por el conjunto de los ciudadanos para garantizar su “bienestar
social”. El estado de bienestar no solo protegía a los trabajadores, sino que su
beneficio llegaba a los familiares de este, generando una mayor cobertura y
reduciendo las desigualdades. El Estado buscaba transformarse con el objeto de
garantizar los derechos, mientras la juventud buceaba en los estados alterados de
la conciencia, en procura de su utopía.
En los años 80’s la guerra fría y el terrorismo internacional marcaron el comienzo

de lo que sería el Estado Neoliberal. La paz de los 60´s se desmitifica y el Estado
de bienestar pierde su norte porque las políticas neoliberales intervienen en las
economías nacionales para reducir los beneficios sociales del Estado de Bienestar,
con el propósito de reunir el dinero suficiente para pagar la deuda externa a la Banca
Mundial. La juventud ha perdido la esperanza en una nueva sociedad, mientras el
Estado frustra las posibilidades del bienestar social.
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Con lo que los Estado se comprometen a incorporarlos a sus constituciones nacionales como derechos fundamentales para ser garantes
de los mismos.
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En esta fase surgen el sida, la caída de la URSS, que se mantenía como una
esperanza entre la juventud, las hambrunas en varios países de África, la catástrofe
nuclear de Chernóbil, el terremoto de México, el narcotráfico y las desapariciones
forzadas en Latinoamérica. Desde la década de los 90’s se instauró definitivamente
en el mundo el Estado neoliberal y la globalización como formas de vida. El dinero
se erigió por encima de las personas a quienes solamente las salvaba el “sueño
americano”. Fue un período de convulsiones, durante el cual se radicó la
incertidumbre social como una constante que genera inestabilidad económica y
desequilibrio emocional.
Colombia no fue ajena a estos procesos, máxime si se tiene en cuenta la existencia

del narcotráfico cuyo efecto en la economía nacional presenta varios resultados:
altas inversiones en el país con dineros ilegales, alta inflación, por el efecto del
derroche como máximo valor de la mafia, apropiación de grandes extensiones de
tierra, poder armado y corrupción para sobornar a las autoridades. Estos y otros
factores dañaron la economía, llegando también a deteriorar la política y a financiar
la actividad electoral. Este fenómeno junto con la violencia histórica, conllevó a la
aparición de las autodefensas quienes posteriormente se convertirían en
paramilitares. En Colombia, la delincuencia, la violencia, el narcotráfico y la
corrupción destruyeron lentamente los valores sociales generando un impacto
dañino en la colectividad juvenil, por ser la población más vulnerable, víctima del
desempleo y de la falta de oportunidades.
La globalización deterioró el mercado nacional afectando gravemente el sector

agrícola y el Estado neoliberal suprimió los factores que garantizaban el bienestar
social. La pobreza prosperó junto con la destrucción de valores incrementando la
violencia y la criminalidad. En este caldo se cultivó una generación de jóvenes
colombianos cuyo ADN social no les pertenece, sino que fungen como el resultado
de procesos propios de generaciones anteriores. Esta deducción nos lleva a concluir
que se trata de una generación pérdida, que no es dueña de su condición y por
tanto, víctima del proceso social y económico antes descrito.
A esta generación pertenece el grupo etario que hemos seleccionado para realizar
la presente investigación. El objetivo tiene también el propósito de suministrar
elementos para la evaluación de la política pública de prevención y atención del
consumo y la prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas,
contenida en el decreto 691 de 2011.
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En cuanto a la metodología, esta investigación aplicará un método de tipo cualitativo
descriptivo para analizar el problema desde sus orígenes y su comportamiento, así
como la dinámica de sus actores y componentes socioeconómicos, para este
propósito utilizaremos la teoría de la complejidad. Este método dará cuenta de la
dinámica interna del problema, lo que permite identificar sus componentes mediante
el diseño de un mapa del problema, en el cual se disgregarán los elementos y
actores que lo conforman. Igualmente, se evaluará con criterios técnicos,
administrativos y legales la política pública “de prevención y atención del consumo
y la prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas en Bogotá
D.C.”; esta evaluación se realiza mediante el examen a la formulación, diseño y
estructura de la política pública; análisis a las actas del Consejo Distrital de
Estupefacientes; evaluación a la formulación del Plan de Acción y por último
evaluación a la ejecución del Plan de Acción desde donde se perciben los resultados
y el impacto de la gestión pública en la población objeto. Es la correlación y
coordinación eficiente de estos cuatro componentes, lo que permite examinar la
eficiencia y eficacia de la política pública.
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1. MARCO LEGAL
La Constitución Política de Colombia abre con unos principios primigenios para la

nación colombiana donde encontramos que “Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución…”3. Este mandato se desarrolla en la Ley 1566
de 2012, por la cual se dictan normas para garantizar la atención integral a personas
que consumen sustancias psicoactivas, se reconoce que el consumo, abuso y
adicción a sustancias psicoactivas, lícitas o ilícitas es un asunto de salud pública y
bienestar de la familia, la comunidad y los individuos. Por lo tanto, el abuso y la
adicción deberán ser tratados como una enfermedad que requiere atención integral
por parte del Estado, conforme a la normatividad vigente y las Políticas Públicas
Nacionales en Salud Mental y para la Reducción del Consumo de Sustancias
Psicoactivas –PSA- y su Impacto, adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección
Social.
La norma anterior también se debe interpretar en el marco de la Ley 1089 de 2006

por la cual se expide el Código de la Infancia y Adolescencia, que manifiesta que
“los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a ser protegidos contra todas las acciones o
conductas que causen muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico ”4.De igual manera
se enfatiza que los NNA5 deben ser protegidos especialmente contra “El consumo de
tabaco, sustancias psicoactivas, estupefacientes o alcohólicas y la utilización, el reclutamiento o la
oferta de menores en actividades de promoción, producción, recolección, tráfico, distribución y
comercialización”6. La
protección sobre el consumo de bebidas alcohólicas para este
grupo poblacional, también está amparada por la Ley 124 de 1994, en la cual se
especifica la prohibición del expendio de bebidas embriagantes a menores de edad.
Dado que el inicio de consumo de SPA se da a temprana edad y en ocasiones desde

el núcleo familiar, la Ley 745 de 20027 establece una serie de sanciones
relacionadas con el consumo de sustancias psicoactivas o estupefacientes (que
3
Artículo 2° constitucional.
4
Inciso 1, Artículo 18. Derecho a la integridad personal, Código de Infancia y Adolescencia.
5
Niños, niñas y adolescentes, en adelante.
6
Artículo 20 derechos de protección Inciso 3, código de infancia y adolescencia.
7
Por la cual se tipifica como contravención el consumo y porte de dosis personal de estupefacientes o sustancias que produzcan
dependencia, con peligro para los menores de edad y la familia.
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generen dependencia) en presencia de menores de edad, ya sea en el ámbito
familiar, escolar o lugares aledaños a los mismos; puesto que atenta contra la
integridad física y psicológica del menor de edad e incentiva el consumo.
En cuanto a la dosis mínima, la Ley 30 de 19868, establece entre otras, la prohibición

del porte y consumo de sustancias psicoactivas como la marihuana y la cocaína,
señalando como dosis personal “la cantidad de marihuana que no exceda de veinte (20)
gramos; la de marihuana hachís que no exceda de cinco (5) gramos; de cocaína o cualquier
sustancia a base de cocaína la que no exceda de un (1) gramo, y de metacualona la que no exceda
de dos (2) gramos”9. Sin embargo la Corte Constitucional en jurisprudencia dictada en
la Sentencia C-221/94, declaró inexequible los artículos de esta ley que
sancionaban el porte y consumo de la dosis mínima permitida, considerando que
estos vulneran el derecho al libre desarrollo de la personalidad, debido a que el
consumo de sustancias psicoactivas se realiza en el ámbito privado, “a no ser que se
violenten derechos de terceras personas, caso en el que se tomarían acciones penales al respecto”;
de otra parte, la Corte afirma que la Constitución Política de Colombia reconoce la
persona como autónoma por lo que ésta “…consiste en que los asuntos que sólo a
la persona atañen, sólo por ella deben ser decididos”; adicionalmente, agrega que
no se puede penalizar a una persona por una conductas realizada sobre sí mismo,
sino que la sanción penal opera cuando la conducta se expande sobre otro individuo
para causarle daño.
Como medida para la protección y garantía del derecho a la salud, de los

consumidores de SPA en el país se sancionó la Ley 1566 de 2012, la cual busca
garantizar la atención integral a personas que consumen sustancias psicoactivas,
ya que los trastornos mentales ocasionados por su consumo, abuso y dependencia
son catalogados como un asunto de salud.
A nivel distrital, la normatividad encaminada a la protección de los derechos de los
NNA ligados a la promoción y prevención del consumo de sustancias psicoactivas,
se destaca: el Acuerdo 376 de 2009 el cual tiene por objetivo “ Establecer las directrices
para la elaboración de la Política Pública Distrital de prevención integral del consumo de tabaco,
alcohol y otras sustancias psicoactivas en niños, niñas y adolescentes en Bogotá, D.C” 10,
8
Por el cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones .
9
Artículo 2, Ley 30 de 1986.
10
Inciso 1, Artículo 1, Acuerdo 376 de 2009.
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6
destacando la prevención integral como base para la intervención de las causas que
originan el consumo de sustancias psicoactivas en este grupo poblacional.
En concordancia con la norma anterior, está vigente el Decreto 520 de 2011, por el
cual se adopta la Política Pública de Infancia y Adolescencia de Bogotá, D. C, norma
que enfatiza en la protección y desarrollo integral de la primera infancia y
adolescencia; y por último aplica el Decreto 691 de 2011, por la cual se adopta la
Política Pública de Prevención y Atención del Consumo y la Prevención de la
Vinculación a la Oferta de Sustancias Psicoactivas en Bogotá, D.C, la cual
constituye la base legal del presente documento.
No obstante las normas anteriores, del nivel nacional y distrital, es importante
señalar que, vía bloque de constitucionalidad, estas normas obedecen y están
jurídicamente vinculadas con los tratados internacionales suscritos y ratificados por
Colombia con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para hacer
efectiva en Colombia “La Declaración Universal de los Derechos Humanos”, norma
imperativa que reconoce que “la maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y
asistencia especiales”. En este sentido y una vez ratificado este tratado, la Constitución
Política de Colombia incorporó la normativa internacional consagrando que “Los
derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”11.
Aun cuando la Corte Constitucional dictamina que “quienes sufren enfermedades y
trastornos psicológicos derivados del consumo de psicotrópicos, tienen derecho a acceder a
servicios que les permitan alcanzar el mejor estado posible de salud mental y que propendan por su
rehabilitación y recuperación funcional, correspondiéndole a las EPS, tanto dentro del régimen
contributivo como del subsidiado, asumir su costo” 12, jurisprudencia que incorpora un nuevo
actor cuya respuesta carece de efectividad, pues, en ocasiones las Entidades
Prestadoras de Salud -EPSs- no suministran los tratamientos adecuados y
necesarios para controlar la adicción producto del consumo de SPA, vulnerando el
“derecho fundamental a la salud de personas que sufren trastornos mentales derivados del consumo
adictivo de sustancias psicoactivas lícitas e ilícitas”13
Ante la menciona jurisprudencia es evidente que “Las E.P.S. no pueden negar su
prestación bajo el argumento que el servicio se encuentra fuera del P.O.S. pues de esa manera
incumplen las obligaciones que tienen a su cargo”14.Entre
los servicios de salud, que aluden
las EPSs que no están incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, está la internación
de las personas farmacodependientes. No obstante, la Corte Constitucional
“considera que la internación en una unidad de salud mental es un servicio de salud para el
tratamiento de una enfermedad mental de todo tipo, eso quiere decir que incluye la afecciones que
11
Inciso 3 Artículo 44, Constitución Política de Colombia 1991.
12
Sentencia T-124/14.
13
Sentencia T-153/14.
14
Sentencia T-450/16.
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7
se derivan de la adicción a sustancias psicoactivas o estupefacientes”15. Este precepto se
desarrolla en la Resolución 5521 de 2013, la cual señala “El POS cubre la internación de
pacientes con trastorno o enfermedad mental de cualquier tipo durante la fase aguda de su
enfermedad o en caso de que esta ponga en peligro su vida o integridad, la de sus familiares o la
comunidad”16; es decir, que al referirse a “trastorno o enfermedad mental de cualquier tipo”,
no se excluyen los trastornos mentales producto del consumo, abuso y adicción de
sustancias psicoactivas, resaltando la garantía y protección especial constitucional
dirigida hacia esta población.
Al obstaculizar o negar la atención médica oportuna y continua que se requiera para

tratar efectivamente el problema de consumo de SPA, se estaría vulnerando no solo
el derecho a la salud, sino también la integridad personal y la dignidad humana del
paciente implicado en la problemática.
De manera que la atención integral en salud17 en cuestión de trastornos mentales,

ocasionados por el consumo de sustancias psicoactivas, debe ser garantizada por
el Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante las Empresas
Promotoras de Salud18 de los regímenes contributivos y subsidiados, e instituciones
públicas y privadas especializadas para el tratamiento de dichos trastornos, con el
fin de garantizar el derecho fundamental a la salud de las personas
farmacodependientes.
Otro de los derechos fundamentales de los NNA que se ha visto inmerso en el

fenómeno de consumo de SPA, es el derecho a la educación 19, específicamente
quienes tienen problemas de consumo y en ocasiones tráfico de estupefacientes.
Este derecho es vulnerado puesto que no se desarrolla el debido proceso
disciplinario al cual tienen derecho cuando se enfrentan a situaciones relacionadas
con este fenómeno que cada vez más afecta a la población estudiantil, colocando
en riesgo su integridad y permanencia en el plantel educativo.
Frente a este tema la Corte Constitucional señala que “la garantía constitucional al debido
proceso (artículo 29 Superior) tiene aplicación en los procesos disciplinarios adelantados por los
centros educativos de naturaleza pública y privada. En virtud de ello, la imposición de una sanción
disciplinaria debe estar precedida del agotamiento de un procedimiento justo y adecuado, en el cual
el implicado haya podido participar, presentar su defensa y controvertir las pruebas presentadas en
su contra”20; lo anterior significa que las instituciones educativas, sean públicas o
privadas, deben regirse por los principios, reglas y lineamientos contenidas en la
15
Sentencia T-010/16.
16
Inciso 1 Artículo 67, Resolución 5521 de 2013.
17
Compuesta por acciones de promoción, prevención, diagnóstico precoz, tratamiento, rehabilitación en salud e inclusión social
18
ley 1566 de 2012.
19
Acompañado del derecho al buen nombre, pues son objeto de escrutinio público en el ámbito escolar
20
Sentencia T-196/11.
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Constitución Política de Colombia y la ley; y ajustar su manual de convivencia de
conformidad.
Lo anterior, con el fin de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes,
en este caso el derecho a la educación y al debido proceso; puesto que en
ocasiones los estudiantes involucrados con sustancias psicoactivas son expulsados
por el consumo y tráfico de drogas en los entornos escolares, las conductas e
indisciplina que generan, ya que su conducta atenta contra los manuales de
convivencia, los cuales consagran en su mayoría, un componente sobre prevención
de la drogadicción.
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2. MARCO CONCEPTUAL
Según la Organización Mundial de la Salud, las sustancias psicoactivas son “ toda

sustancia que introducida en el organismo por cualquier vía de administración, produce de algún
modo una alteración del natural funcionamiento del sistema nervioso central del individuo y además
es susceptible de crear dependencia, ya sea psicológica, física o ambas” 21. Para complementar
esta definición, el Observatorio de Drogas de Colombia señala que el origen de las
SPA “Pueden ser de origen natural o sintético y… Se consumen por cualquier vía (oral-nasal-
intramuscular-intravenosa)”22 Así mismo señalan algunos efectos que puede causar,
tales como inhibir el dolor, modifica el estado anímico y altera las percepciones de
la realidad.
Las sustancias psicoactivas se pueden clasificar, bajo el criterio de efectos que
producen sobre el sistema nervioso según la OMS en: Depresoras, Estimulantes y
Alucinógenas y/o Psicodélicas.
Las sustancias psicoactivas depresoras “Son aquellas que disminuyen o retardan el
funcionamiento del sistema nervioso central. Producen alteración de la concentración y en ocasiones
del juicio; disminuyen la apreciación de los estímulos externos y provocan relajación, sensación de
bienestar, sedación, apatía y disminución de la tensión” 23. Entre este tipo de SPA se
encuentra el alcohol, los barbitúricos, los tranquilizantes y el opio y sus derivados.
Por el contrario, las sustancias psicoactivas estimulantes “aceleran la actividad del
sistema nervioso central provocando euforia, desinhibición, menor control emocional, irritabilidad,
agresividad, menor fatiga, disminución del sueño, excitación motora e inquietud”.24 Este grupo
incluye drogas como la cocaína, los estimulantes de tipo anfetamínico, el crack,
bazuco, nicotina, bebidas energizantes y el éxtasis.
Por otra parte, existen las sustancias psicoactivas alucinógenas / psicodélicos que
se identifican por generar distorsiones y alterar las sensaciones, estados de ánimo,
visiones, alucinaciones y alteraciones en las percepciones de la realidad5. Entre las
SPA alucinógenas más comunes están: hongos o setas alucinógenas, polvo de
ángel, ola de marfil, entre otras.
21
Tomado el 05 de febrero de 2018, http://www.infodrogas.org/drogas/que-son-las-drogas?showall=1
22
Tomado el 05 de febrero de 2018, http://www.odc.gov.co/problematica-drogas/consumo-drogas/sustancias-psicoactivas
23
Tomado el 05 de febrero de 2018, http://www.infodrogas.org/drogas/que-son-las-drogas?showall=1
24
OMS, Tomado el 05 de febrero de 2018, http://www.infodrogas.org/drogas/que-son-las-drogas?showall=1
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10
A continuación se mencionarán las sustancias psicoactivas (legales e ilegales) de
mayor consumo por parte de la población adolescente, definición y cifras relevantes
con base en el Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D, C
2016.25
2.1 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS LEGALES
2.1.1 Bebidas Alcohólicas
Se entiende por bebidas alcohólicas aquellas que “contiene más de 2,5º de alcohol,
específicamente, etanol o alcohol etílico el cual es un depresor del Sistema Nervioso Central que
adormece sistemática y progresivamente las funciones del cerebro, como la coordinación, la
memoria y el lenguaje”.26
La ley 124 de 1994 prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores de 18

años, sin embargo, de acuerdo a las cifras arrojadas por el Estudio de Consumo de
Sustancias Psicoactivas en Bogotá D,C 2016, los jóvenes entre los 18 y 24 años
representan la mayor tasa de uso de alcohol en la ciudad con el 50.7%.
2.1.2 Cigarrillo/Nicotina
De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud se define como el “Alcaloide que

constituye la principal sustancia psicoactiva presente en el tabaco. Tiene efectos estimulantes y
relajantes. Produce un efecto de alerta en el electroencefalograma y, en algunas personas, eleva la
capacidad de concentración. En otras, reduce la ansiedad y la irritabilidad”27. Su consumo a largo
plazo puede causar cáncer de pulmón, garganta, y enfermedades cardiacas.
De acuerdo al estudio “entre las personas que contestaron haber fumado en el último mes, la
mayor tasa se presenta entre los jóvenes de 18 a 24 años con el 23%, seguido del grupo de 25 a 34
años con el 17%. Los adolescentes de 12 a 17 años son quienes menor tasa de consumo presentan
con el 5.1%”.28
25
Este estudio fue realizado por la Alcaldía de Bogotá - Secretaría Distrital de Salud y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga
y el Delito (UNODC), con el apoyo de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad) y la Organización de los
Estados Americanos (OEA).
26
Redpapaz org, http://www.redpapaz.org/alcohol/index.php/que-es/que-es-una-bebida-alcoholica
27
Organización Mundial de la Salud, http://www.who.int/substance_abuse/terminology/lexicon_alcohol_drugs_spanish.pdf.
28
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El consumo de alcohol y cigarrillo por parte de la población adolescente, es mucho
más frecuente debido a la aceptación social de su consumo y a la facilidad de
acceso del mismo, ya que es una sustancia legal y en muchas ocasiones, el mismo
círculo familiar y social incentiva su consumo.
2.2 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILEGALES
2.2.1 Cannabis/Marihuana
Según el Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas (NIDA, por sus siglas en
inglés) la marihuana “es una combinación de hojas, tallos, semillas y flores secas y picadas de
la planta conocida como cáñamo (Cannabis sativa) y puede ser de color verde, café o gris. Tiene
muchos nombres diferentes como mota, hierba, mafú, pasto, maría, hachis, monte y moy, entre
otros”29 . Su consumo en la mayoría de los casos, es en forma de cigarrillo conocido
popularmente como “porro” “moño”, el uso de pipas y mezclando la marihuana en
las comidas.
La marihuana sobreestímula las áreas del cerebro ocasionando alteraciones de los
sentidos, de la percepción del tiempo, cambios anímicos, entre otros. Cuando se
consumen grandes dosis produce delirios, psicosis y alucinaciones. Su consumo
desde temprana edad (adolescencia) afecta el desarrollo del cerebro, debido a que
debilita la capacidad de pensar, memoria y las funciones cognitivas 30.En Bogotá
ésta sustancia ilícita, manifiesta un consumo considerable en la población
adolescente, “El mayor consumo se observa entre los jóvenes de 18 a 24 años, con 6%, seguido
del grupo de 25 a 34 años (3,2%) y el de 12 a 17 años (2,8%)”.31
2.2.2 Cocaína
La OMS define la cocaína como “Alcaloide que se obtiene de las hojas de la coca o que se sintetiza
a partir de la ecgonina o sus derivados... Potente estimulante del sistema nervioso central que se emplea
con fines no médicos para producir euforia o insomnio; el consumo repetido provoca dependencia”.32
Los efectos que produce a corto plazo, según el Instituto Nacional sobre el Abuso
29
La marihuana: Información para adolescentes, https://www.camara.cl/camara/media/seminarios/cannabis/5_folleto.pdf
30
Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas, https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/la-marihuana
31
Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D,C2016
32
OMS Glosario de Términos de Alcohol y Drogas, Obtenido de
http://www.who.int/substance_abuse/terminology/lexicon_alcohol_drugs_spanish.pdf
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de Drogas son “vasos sanguíneos restringidos, pupilas dilatadas, náusea, elevación de la
temperatura corporal y la presión arterial, latidos del corazón más rápidos, temblores y tirones
musculares”.33 A largo plazo afecta el sistema inmune y digestivo, pérdida del sentido
del olfato, grave deterioro de los intestinos. Si se administra vía intravenosa, se
incrementa el riesgo de contraer enfermedades transmitidas por la sangre como la
hepatitis C y el VIH.
Los mayores índices de consumo de cocaína34 se encuentran en la población entre
los 18 a 24 años con un 1,3%.35
2.2.3 Basuco
Se entiende por bazuco la mezcla entre la pasta de coca 36 con marihuana.37 Para
su preparación también se incluyen otros compuestos como el ácido sulfúrico,
querosene, éter, hidróxido de sodio, residuos de hidrocarburos, cemento blanco,
insecticidas, acetona y disolventes, soda caustica, herbicidas, ladrillo molido y
anfetaminas entre otros.38
De acuerdo al Observatorio de Drogas de Colombia, su empleo hace que el
consumidor experimente las siguientes etapas: euforia, caracterizada por el
aumento de los latidos y ritmo cardiaco; disforia proceso donde generalmente,
aparece una sensación de inseguridad; depresión o angustia, que provoca la
necesidad de volver a fumar; y la etapa de adicción en la cual se busca prolongar
los efectos de euforia y eliminar la disforia.39
2.2.4 Dick / Cloruro de Metileno
Según la Agencia para Sustancias Tóxicas y el Registro de Enfermedades el Dick

o cloruro de metileno (Diclorometano) “es un líquido incoloro de olor levemente dulce que no
se evapora ni se enciende fácilmente. Es ampliamente usado como solvente industrial y para
remover pintura. Se puede encontrar en algunos aerosoles y en plaguicidas y se usa en la
33
Tomado el 08 de febrero de 2018, https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/la-cocaina
34
Ocupa el segundo lugar entre las sustancias ilícitas de mayor consumo en Bogotá.
35
La información recolectada se obtuvo a través de una muestra 6.398 personas entre los 12 a 65 años de edad. Estudio de consumo de
sustancias psicoactivas en Bogotá D.C 2016
36
Producto obtenido de las hojas de la coca durante el primer pasó del proceso de extracción de la cocaína.
37
OMS, Glosario de Términos de Alcohol y Drogas, Obtenido de
http://www.who.int/substance_abuse/terminology/lexicon_alcohol_drugs_spanish.pdf.
38
Composición química de muestras de bazuco incautado en Colombia primer semestre 2010. Revista salud pública 14. (6): 1014-1025,
2012.
39
Observatorio de Drogas de Colombia, http: //www.unodc. org/unodc/en/data-and-analysis/bulletin/bulletin_1978-01-
01_3_page002.html.
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manufactura de cinta fotográfica (…) Puede encontrarse en algunas pinturas en aerosol, en
productos para limpiar automóviles y en otros productos de uso doméstico”.40
Esta sustancia según el médico toxicológico Jairo Alonso Téllez “produce un estado de
embriaguez y abstracción de la realidad, y no es fácil de detectar puesto que lo impregnan en la ropa
(en el antebrazo) lo inhalan y quedan adormecidos”.41
2.2.5 Éxtasis
El éxtasis o Metilendioxi-Metanfetamina (MDMA) “es una droga sintética que altera el

estado de ánimo y la percepción (la conciencia de los objetos y las condiciones circundantes). Su
composición química es similar a la de los estimulantes y los alucinógenos y genera una sensación
de aumento de la energía, el placer y la calidez emocional. Además, distorsiona la percepción
sensorial y temporal”.42 Entre los efectos que produce su consumo está: aumento de la
euforia, aceleración de la frecuencia cardiaca y presión sanguínea, altera la
capacidad de regulación de la temperatura del organismo, provoca náuseas,
calambres musculares, visión borrosa y escalofríos.43
De acuerdo con el Estudio de Sustancias Psicoactivas en Bogotá “La mayor prevalencia
de consumo de éxtasis en el último año se registra en el grupo de 18 a 24 años (1.2%), seguido por
los adolescentes con el 0.2%”.44
2.2.6 Popper
Los Nitritos son una clase especial de inhalantes que se utilizan principalmente para
intensificar el placer sexual, entre ellos se encuentra el Popper también conocida
como droga del amor.45 Según la OMS el “Popper” o Nitrito amilo, alifático, “es una
sustancia inhalada volátil que es irritante para la mucosa respiratoria y es un potente vasodilatador.
Se utiliza en medicina para aliviar el dolor de la angina de pecho y el cólico biliar. Se emplea con
fines no médicos (“popper”) momentos antes de alcanzar el orgasmo para potenciar y prolongar el
placer”.46 Los principales efectos que genera su consumo es la estimulación y
vasodilatación, euforia, aumento del libido sexual y distorsión de la percepción de la
realidad.
40
Agencia para sustancias toxicas y el registro de enfermedades, Tomado el 09 de febrero de 2018
https://www.atsdr.cdc.gov/es/phs/es_phs14.html
41
Tomado el 09 de febrero de 2018, https://www.atsdr.cdc.gov/es/phs/es_phs14.html
42
National Institute on Drug Abuse, https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/mdma-extasis
43
Tomado el 09 de febrero de 2018 https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/la-metanfetamina
44
Estudio de consumo de sustancias psicoactivas en Bogotá D.C 2016, Sección III. Resultados: Consumo, Abuso y Dependencia de
sustancias Psicoactivas
45
Este nombre se da debido a que provoca una relajación de esfínteres, aumento del libido sexual. Estos efectos convirtieron esta
sustancia psicoactiva en una droga popular entre los homosexuales y posteriormente en heterosexuales.
46
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14
Según el Estudio, existe una alta percepción de facilidad de acceso de esta
sustancia en el grupo poblacional entre los 18 a 24 años con un 36.2%; En los
grupos de 12 a 17 años, 25 a 34 y 35 a 44 años reflejan porcentajes cercanos al
25%.47
2.2.7 Heroína
Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, la heroína48 es

“una droga adictiva con propiedades analgésicas que se obtiene de la morfina, una sustancia de
origen natural presente en la adormidera de Asia. La heroína pura es un polvo de color blanco. Por
lo general, la que se consigue en la calle es de color blanco parduzco porque está diluida o "cortada"
con impurezas, lo que hace que cada dosis sea distinta ”.49 Las vías de administración
utilizadas para su consumo son oral, nasal, intravenosa e intramuscular.
En el corto plazo, su consumo ocasiona “Rush”50 o euforia, enrojecimiento de la piel,

aguda comezón, náuseas, sensación de pesadez en las extremidades superiores e
inferiores y ciclos repetidos de situación de vigilia y adormecimiento. El consumo a
largo plazo provoca colapso de las venas donde se inyecta la droga, infección del
pericardio, neumonía, enfermedades del hígado y riñones, trastornos mentales,
disfunción sexual.51
De acuerdo al estudio desarrollado por el Ministerio de Protección Social y la Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC “El inicio del consumo de
heroína tiende a ocurrir alrededor de los 18 años en esta población, que es la edad que corresponde
a la salida del colegio y la entrada a la universidad; esto puede explicar el gran número de personas
que aparecen como estudiantes universitarios o de carreras técnicas incompletas, pues todos habían
abandonado sus carreras. Los jóvenes entrevistados aseguraban que la deserción estudiantil estaba
directamente ligada al ‘enganche’ con la heroína” 52.
2.2.8 LSD/ Tripi
Según la RAE el LSD es una “Sustancia alucinógena que se obtiene de alcaloides presentes
en el cornezuelo del centeno (hongo)”.53 Esta sustancia al pertenecer al grupo de los
47
Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D, C 2016.
48
Nombre químico Diacetilmorfina, diamorfina; hace parte de los alcaloides opiáceos derivados de la adormidera del opio, OMS
49
UNODC, tomado el 09 de febrero de 2018, https://www.unodc.org/pdf/26june05/fs_heroin_S.pdf
50
Entendido como la oleada de placer inmediato después de administrarse ciertas drogas.
51
Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas (NIDA), https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/drugfacts/la-heroina
52
Heroína: Consumo, tratamiento y su relación con el microtráfico en Bogotá y Medellín. Estudio desarrollado en el marco del Convenio
suscrito entre el Ministerio de la Protección Social y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC.
53
Real Academia Española http://dle.rae.es/?id=NdTwE3T
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alucinógenos “induce alteraciones de la percepción, el pensamiento y sensaciones similares a las
provocadas por las psicosis funcionales, pero que no producen una marcada alteración de la
memoria y la orientación que son características de los síndromes orgánicos”.54
Su consumo en el corto plazo provoca 3 momentos: Subida, donde se incrementa
el ritmo cardiaco y la presión arterial; euforia, risa, desinhibición, insomnio; viajes,
producto de las alucinaciones y distorsiones de la realidad (tiempo, espacio,
conciencia y pensamientos); y por último el bajón, en el cual desaparecen los
efectos e inicia el cansancio, fatiga y debilidad corporal.55 A largo plazo,
desencadena episodios de paranoia, crisis de ansiedad y depresión, dificultades en
el sistema cognitivo, trastornos psiquiátricos y flashback.56
3.2.9 Anfetaminas
Según la Organización Mundial de la Salud, las anfetaminas son un “tipo de amina

simpaticomimético con una potente actividad estimulante sobre el sistema nervioso central” .57 La
intoxicación por esta sustancia provoca taquicardia, aumento de la tensión arterial,
escalofríos, anorexia, náuseas, insomnio y alteraciones en el comportamiento del
individuo caracterizado por episodios de agresividad, desconfianza, y psicosis
acompañada de paranoia.58
De acuerdo a la Secretaría Distrital de Educación el consumo de drogas por parte
de estudiantes de colegios distritales, entre 2014 y 2015 se duplicó pasando de
2.494 casos a 5.196.59
2.2.10 Metanfetaminas
Conforme al Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas, la Metanfetamina60 es un

estimulante derivado de la anfetamina, en forma de polvo blanco, cristalino y con
sabor amargo, la cual se puede inhalar, aspirar, inyectar, ingerir o fumar.61
54
55
Departamento de Salud, http://www.euskadi.eus/informacion/lsd-dietilamida-del-acido-lisergico-adicciones/web01-a3adidro/es/
56
Consiste en que la persona revive alguna alucinación de las que tuvo durante el “viaje“, es decir el fenómeno aparece en los momentos
en los que el sujeto no ha consumido droga.
57
58
Organización Mundial de la Salud.
59
Tomado el 09 de febrero de 2018 http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16624127
60
También conocida como “anfeta”, “meta”, “chalk”, “ice”, “cristal”
61
Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas (NIDA https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/serie-de-reportes/abuso-y-adiccion-
la-metanfetamina/que-es-la-metanfetamina
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Su consumo provoca aumento de la temperatura corporal, insomnio, ritmo cardiaco,
presión arterial que puede conllevar a un derrame cerebral, incrementa el riesgo de
contraer infecciones como la Hepatitis B y el VIH/SIDA, desencadena episodios de
ansiedad irritabilidad, paranoia intensa y alucinaciones.62
Según el Estudio, los jóvenes entre 18 y 24 años manifiestan que es difícil o
imposible el acceso a esta sustancia psicoactiva.63
62
Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas (NIDA) https://www.drugabuse.gov/es/publicaciones/juventud-latina/informacion-sobre-
la-metanfetamina
63
Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D, C 2016 Percepción sobre facilidad de acceso a metanfetaminas.
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3. ANÁLISIS DEL PROBLEMA
La alteración de la consciencia y los efectos posteriores producidos por las

sustancias psicoactivas, inducen al deterioro de la personalidad del individuo,
alterando sus actividades diarias como el trabajo, el estudio y las relaciones sociales
y familiares. Igualmente y en el peor de los casos, conlleva al paciente a involucrarse
en problemas de criminalidad.
Cuando esta práctica es generalizada conlleva a destruir los vínculos
fundamentales de las relaciones aislando al individuo, no solo de su núcleo familiar,
sino también de los centros de interacción donde se produce el tejido social. La
persona involucrada permanentemente en el consumo de SPA es percibida por la
sociedad como un individuo indeseable, peligroso y no apto para mantener vínculos
confiables que permitan la realización de proyectos o el logro de objetivos.
La escisión del individuo de las relaciones sociales lo descontextualiza generando
una ruptura en la sociedad, este fenómeno generalizado se percibe como la
“descomposición social”, que constituye un mal que afecta la sociedad de manera
negativa.
Adicionalmente, el problema genera un conflicto secundario: 1) Mientras el Estado
percibe este problema como un asunto propio de la salud pública que por tanto, se
debe tolerar; 2) muchas personas juzgan esta percepción como una apreciación
“alcahueta”, que no contribuye a generar una solución definitiva, sino que por el
contrario, la fomenta.
Entonces, en el entorno social se observan tres problemas fundamentales: 1) el
daño en la salud del individuo; 2) el deterioro en las relaciones sociales que conlleva
a la descomposición social, y 3) el conflicto entre sociedad y Estado, que genera
perdida de legitimidad y credibilidad en la formulación y ejecución de la política
pública. A estos conflictos se debe añadir el gran problema del narcotráfico, que,
por su dimensión socioeconómica y jurídica, no es objeto del presente estudio; sin
embargo, será tenido en cuenta solamente como variable del problema por su
incidencia como factor reproductor del fenómeno.
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18
Este último, se deriva de la relación del fenómeno con la institucionalidad y el
ordenamiento jurídico del Estado; en esta dimensión el problema adquiere una
naturaleza mucho más compleja. En su acción contra este fenómeno, resultan
afectados derechos fundamentales que se ratificaron por Colombia al adoptar la
Declaración de los Derechos Humanos, razón por la cual dichos derechos entran a
formar parte del bloque de constitucionalidad siendo de obligatorio cumplimiento por
parte de Colombia. Esta situación se analizará independientemente de la
problemática social generada, pues, en el núcleo del conflicto se genera una
dinámica que confronta los derechos de los consumidores con la responsabilidad
que tiene el Estado para combatir el fenómeno y la criminalidad que del mismo se
deriva,64 generando una dialéctica, al parecer irresoluble.
3.1 ANÁLISIS DEL PROBLEMA EN EL ENTORNO SOCIAL
3.1.1 Factores Megaestatales
A grandes rasgos, a nivel mundial la crisis económica ha generado disminución del

comercio internacional, fuerte desaceleración de las exportaciones, recesión global,
disminución de los ingresos por turismo, caída del precio de los bienes primarios, la
disminución de los flujos de inversión extranjera y disminución del PIB.
Está crisis ha tenido repercusiones multiplicadoras en América Latina, más

específicamente en lo concerniente al problema del desempleo el documento “La
actual crisis económica mundial: Oportunidades y desafíos para el desarrollo de
América Latina” señala que “La tasa de desempleo puede elevarse a niveles cercanos al 9% y
esto traerá aparejado además un aumento de la informalidad. Ambas cosas producirán un aumento
de los niveles de pobreza”65, a este 9% se debe sumar la inflación y los efectos de las
crisis nacionales, lo que genera un efecto negativo en el desempleo y la calidad de
vida. Lo anterior, se puede relacionar como uno de los factores globales que inciden
en el uso y comercialización de sustancias psicoactivas por parte de los jóvenes, en
la medida que al aumentar los índices de desempleo y pobreza algunos de los
segmentos de la población juvenil, principalmente aquellos que se encuentran en
64
Ver la entrada “ANALISIS DEL PROBLEMA A PARTIR DE LAS CONDICIONES JURÍDICAS”.
65
Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, “La actual crisis económica mundial: oportunidades y desafíos para el desarrollo de
América Latina”. Clase magistral de inauguración año académico 2009.
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entornos donde predomina la inseguridad y delincuencia, buscan alternativas para
percibir ingresos entre las cuales se encuentra el tráfico de drogas.
Desde el punto de vista psicológico la crisis mundial genera inestabilidad emocional,
por la no satisfacción de necesidades y deseos (creados por el mismo sistema) del
individuo, máxime si se tiene en cuenta que se han perdido las posibilidades de
realizar el “sueño americano”. De otra parte, la cultura del narcotráfico sembró en la
juventud colombiana los valores de dinero fácil y satisfacción rápida de necesidades
suntuosas, creando un estilo de vida distanciado de los valores tradicionales cuya
base consiste en estudiar para obtener un trabajo bien remunerado, que permitirá
alcanzar los objetivos económicos y el bienestar familiar; sin embargo, el desempleo
constituye una limitación para cumplir este objetivo.
Todos estos elementos exógenos y endógenos son determinantes de las causas de
la problemática en estudio. La descomposición del problema desde sus orígenes
hasta su tratamiento actual permite avizorar los diferentes componentes y
elementos que interfieren en su dinámica. En el mapa del conflicto se incluyen todos
los factores y actores que conllevan a la aparición de la problemática, lo mismo que
las reacciones de otros actores, tales como el estado y la sociedad.
La globalización, la transculturización y el tráfico de drogas son componentes
originados en “factores mega estatales” que se producen por la dinámica del
sistema económico mundial (caso globalización), por la acción humana y la
criminalidad. En términos de complejidad estos factores constituyen un sistema que
no se puede analizar de manera independiente, sino que sus propiedades se deben
examinar de forma global e integrada, pues, desde este punto de vista sistémico es
posible comprender su funcionamiento y no sólo como la simple suma de sus partes.
Dada la complejidad de la problemática sus efectos socioeconómicos perjudican de
manera indeterminada los valores, la idiosincrasia y la vida de las personas.
La transculturización está definida como la "Recepción por un pueblo o grupo social de
formas de cultura procedentes de otro, que sustituyen de un modo más o menos completo a las
propias" (RAE, 2011), lo que significa que la población objeto asimila y hace suyas
“formas de cultura”, es decir, se apropia de algunas costumbres y tradiciones de
otras culturas o naciones, las cuales le llegan mediante la globalización. Es el caso
de las sustancias psicoactivas, cuya dinámica en Colombia tiene su fomento en la
cultura hippie de EEUU. Igualmente y en el marco de la contracultura, las nuevas
costumbres (vicios) y formas de consumo llegan al país mediante la globalización
de las comunicaciones y la Internet se ha constituido en un medio por el cual se
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propagan con rapidez. Por otra parte, el narcotráfico se encarga de ponerlas en los
mercados locales garantizando de esta manera la satisfacción de la demanda.
Gráfico 1
Mapa del conflicto – Consumo SPA
Fuente: Elaboración Subdirección Evaluación de Política Pública, Contraloría de Bogotá
3.1.2 Efectos multifactoriales
El consumo de sustancias psicoactivas proviene de la dinámica antes expuesta,

pero igualmente, se canaliza dentro de la sociedad colombiana originando
consecuencias negativas. Se identifican por lo menos seis efectos negativos: crisis
familiar, desempleo, pérdida de capacidad cognitiva, pérdida de capacidad laboral,
criminalidad y descomposición social, aunque en realidad la última se produce por
el agregado de las anteriores, tanto en el individuo como en la colectividad.
Toda vez que la trascendencia nociva del consumo de sustancias psicoactivas se
manifiesta consolidada en la descomposición social, es evidente que el problema
adquiere una característica estructural, pues no solo sus causas son integrales, sino
también sus efectos. Esta particularidad nos permite determinar la magnitud del
problema, a lo que hay que agregar su incidencia trasnacional.
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21
Como nexo perceptible entre la globalización y el país, en Colombia existe el
fenómeno denominado “turismo de drogas”, que se constituye en una de las
problemáticas latentes porque desvía la actividad turística centrándola en el
consumo de drogas e incrementando la demanda, lo que contribuye notablemente
a la reproducción del problema.
Según la infografía titulada “Sexo y drogas: un paquete turístico en Medellín”,66 debido a la
arraigada concepción sobre el narcotráfico y el consecuente menudeo o microtráfico
de sustancias psicoactivas, Medellín es una de las ciudades con más demanda de
narcoturismo en el país. En todo el país el medio más utilizado para iniciar el turismo
de drogas es a través de la Internet donde grupos delincuenciales ofrecen servicios
de turismo de droga; lo que significa, distribución y comercialización de
estupefacientes como parte del paquete turístico. De otra parte, el “voz a voz” como
medio de información también juega un papel importante para escoger los lugares
turísticos con destinación al consumo de sustancias psicoactivas. Las personas
inmersas en esta dinámica suelen ser taxistas, botones, recepcionistas, vendedores
y dueños de establecimientos nocturnos quienes facilitan la información y la
comunicación entre el turista y el expendedor de drogas. Lo anterior, sustentado por
el representante de las Naciones Unidas en Colombia Bo Tathiansen quien señala
que los traficantes de drogas obtienen beneficios “por un sector hotelero informal con
taxistas, empleados y vigilantes que orientan al turista en el consumo de drogas ”67
De igual manera, es preocupante el hecho de que esta problemática está

estrechamente relacionada con el turismo y/o explotación sexual, en el cual los
NNA, en la mayoría de los casos son inducidos u obligados a consumir drogas,
vulnerando su derecho a la vida, salud, integridad y desarrollo integral como
personas.
Este fenómeno no solo afecta la percepción de Colombia en el resto del mundo;
sino también obstaculiza las intervenciones encaminadas a la disminución del
tráfico de estupefacientes, pues, al persistir la demanda de drogas por parte de
extranjeros, la oferta sigue una tendencia creciente. De la misma manera, la
subcultura de este estilo de vida se multiplica de generación en generación
originando antivalores y grandes cambios en las características de nuestra
sociedad.
66
Obtenido en http://especiales.semana.com/especiales/medellin-narcoturismo/
67
Tomado el 23 de mayo de 2018 de https://www.noticiasrcn.com/nacional-regiones-centro/medellin-ciudad-del-narcoturismo-segun-
onu
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22
Como se expuso en el aparte anterior, la dinámica conjunta que se produce entre la
globalización, la transculturización y el tráfico de drogas, origina un sistema que
conlleva a generar en la sociedad un problema estructural, el cual a su vez, influye
de manera directa o indirecta en: 1) la vida de las familias afectando sus relaciones,
sus ingresos, o su desarrollo, ya sea individual o social, 2) en el desarrollo social del
país, en cuanto la juventud se torna parasitaria, improductiva y enfermiza,
ocasionando un carga para el Estado, no solo por el efecto negativo en la salubridad
pública, sino por el fomento de la criminalidad que suscita el narcotráfico.
La crisis familiar: el deterioro en la vida familiar se produce por la descomposición
las personas que consumen sustancias psicoactivas, quienes, en lugar de aportar
al crecimiento familiar, se constituyen en una carga para sus parientes; a menudo
en una carga tóxica, porque el dependiente de SPA demanda dinero
constantemente o substrae los objetos de su casa para venderlos a reducidores y
obtener dinero para comprar su vicio. El dependiente de SPA tiene que ser
mantenido por sus padres, quienes además en muchos casos deben soportar sus
agresiones; esta situación conlleva a desestabilizar la familia, a generar pobreza y
violencia intrafamiliar.
El desempleo es el segundo efecto multifactorial. Radica en el hecho que el
dependiente no accede fácilmente a los puestos de trabajo, en primer lugar por su
propia desidia, pues no quiere estudiar ni trabajar, en segundo, porque no pasa
fácilmente las entrevistas al no desarrollar las competencias laborales o por su baja
escolaridad, y existe un tercer estadio, quienes poseen un trabajo, pero su
dependencia reduce el rendimiento o los induce a delinquir para mantener su vicio,
lo que finalmente termina por llevarlos al desempleo.
Pérdida de capacidad cognitiva y laboral: este factor es muy relevante porque
detiene al individuo dependiente en su crecimiento personal y desarrollo social. Las
sustancias psicoactivas reducen las posibilidades de aprendizaje, es el caso de la
marihuana, quizá la que presenta más alto consumo, un estudio, realizado en Nueva
Zelanda, concluye que “los consumidores frecuentes de marihuana muestran una disminución
en su memoria, concentración y capacidad mental en comparación con el resto de las personas,
pero estos problemas son más pronunciados en aquellos que iniciaron el consumo desde
adolescentes”, máxime si se tiene en cuenta que en los NNA el cerebro se encuentra
en formación y la inteligencia en su momento de afianzamiento, por lo que el daño
es doble e irreparable. En este sentido el doctor Jeffrey Brosco, profesor de pediatría
en la Escuela de Medicina de la Universidad de Miami, afirmó que “En el cerebro que
se está desarrollando, las neuronas están creciendo y cambiando, las sinapsis (conexiones
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23
neuronales) se están formando”,68
lo que conlleva a producir una generación de
individuos incapaces de desarrollar su capacidad cognitiva, adicionalmente, se
vuelven disfuncionales para confrontar los problemas de la vida y aportarle a la
sociedad. Estos individuos no son productivos, pues presentan serias alteraciones
que impiden el aprendizaje académico y su desempeño normal dentro de la
sociedad, pues el consumo de sustancias psicoactivas tiene un efecto negativo en
el cerebro conllevando “a la disminución del Coeficiente Intelectual en los consumidores
habituales”.69
La criminalidad: en una etapa más avanzada, cuando el NNA dependiente, pierde

los vínculos familiares; o sin perderlos, es aislado económicamente, queda en alto
riesgo de asumir comportamientos antijurídicos para sostener el vicio y satisfacer
sus necesidades. En Colombia "El estudio nacional entre adolescentes infractores de la ley
penal mostró que un 63 % consumió marihuana en el último año, el 40 % pepas de alguna clase y
un 30 % cocaína", el documento afirma posteriormente que “41 % de los sujetos cometieron
el delito bajo efectos de marihuana; 27 % bajo los efectos del alcohol; y 26 % para comprar drogas”.70
Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que la demanda de SPA aumenta el

narcotráfico, a mayor demanda mayor narcotráfico y a mayor narcotráfico mayor
criminalidad, esta hipótesis no requiere demostración porque ya está demostrada
su relación directa y constituye un hecho notorio en la historia de la criminalidad en
el mundo. Por tanto, la criminalidad no solamente se produce por el consumo, sino
también por la demanda cuya actividad económica alimenta a las mafias y a los
grupos criminales.
Descomposición social: el impacto estructural de todos los anteriores factores
deterioran lentamente la sociedad, generando altos costos sociales para la
comunidad. La degradación social ataca la cultura cívica, las buenas costumbres,
los valores de sana convivencia, entre otros, originando un estilo de vida basado en
los antivalores, en mínimo esfuerzo y el éxito basado en el dinero fácil y rápido. En
otros casos el dependiente, cuando entra en una fase superior sufre cambios
intensos: comienza a desvanecerse su identidad, deteriora su propia motivación,
pierde su escala de valores, deja de trazarse objetivos y entra en el abandono de
su cuidado personal, lo que altera sus relaciones sociales y puede llevarlo a
convertirse en habitante de calle.
68
http://cnnespanol.cnn.com/2012/08/28/el-consumo-de-marihuana-reduce-la-inteligencia-segun-un-estudio/
69
https://medicalxpress.com/news/2012-08-adolescent-pot-mental-deficits.html
70
https://www.elespectador.com/noticias/salud/consumo-de-drogas-directamente-relacionado-delincuencia-articulo-542344
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3.2 DINÁMICAS DEL CONFLICTO
La actividad del consumidor de sustancias psicoactivas presenta dos facetas: una

activa cuando actúa como auto-proveedor de sus propios requerimientos para
satisfacer su dependencia, en esta faceta puede incurrir en conductas criminales o
en rompimiento de las pautas y valores sociales aun en contra de su círculo familiar
más cercano originando conflicto social; la segunda, es una conducta pasiva que se
presenta cuando el consumidor se encuentra en pleno uso de una sustancias
psicoactivas, en este estado a menudo el individuo pierde su dignidad por el estado
alterado de la conciencia, dependiendo de la sustancia su comportamiento puede
ser irritado o pacífico. Estos comportamientos dificultan la comunicación del
consumidor con el resto de individuos generando una dinámica que exaspera el
conflicto por la existencia de una serie de problemas contingentes y específicos que
incrementan la complejidad de la problemática. En este sentido y siguiendo a Filley
(1989)71 se reconocen las siguientes condiciones que alimentan estos conflictos:
1. Barreras de comunicación: si bien al interior de esta comunidad existe un

lenguaje consensuado que dio lugar a la aparición de una jerga, ésta no es
coherente con el lenguaje común, ni con el lenguaje convencional de las
autoridades, que intenta mantener el orden público, ni con la sociedad civil.
La diferencia de lenguajes impide la comunicación y por tanto el compromiso
para acceder a soluciones negociadas.
2. Dependencia: la dependencia, no solo de la droga, sino que el consumidor
de sustancias psicoactivas puede fácilmente ser reclutado por las bandas
criminales para, de esta manera, convertirse en actor que alimenta el
conflicto.
3. Diferenciación de la organización: el consumidor de sustancias psicoactivas
no tiene ni pertenece a una organización propia, ellos son simples adictos
indefensos, actores pasivos; pero para las organizaciones de traficantes, son
clientes necesarios para que funcione la organización del narcotráfico. Por
tanto, coexisten como un actor más, entre diversas formas de organización
e intereses.
4. Regulaciones comportamentales: dado que las anteriores organizaciones,
cohabitan con intereses diferentes, chocan entre sí alimentando el conflicto.
Aunque se identifica el dominio y control que ejercen las bandas organizadas
sobre el consumidor, quien funge como el sujeto subordinado.
5. Conflictos previos no resueltos: el consumidor de sustancias psicoactivas
está abstraído en un conflicto de segunda generación, pues su condición
71
“Solución de conflictos interpersonales”. Trillas. México.
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indigente es una consecuencia de conflictos de primera generación que
previamente se han desatado sobre su existencia en otros espacios: familiar,
escolar, laboral, entre otros. Lo que significa que es necesario resolver los
conflictos iniciales para encontrar una salida al conflicto resultante.
Esta colectividad de individuos dependientes, en su calidad de consumidores de

sustancias psicoactivas, se complejiza porque: 1) no constituye en sí una
organización unitaria representada por un individuo con quien se pueda llegar a una
conciliación, 2) las causas son personales, cada individuo tiene su propia historia y
sufre sus propias consecuencias, 3) los efectos psicosociales son igualmente
diferentes. Por tanto, cada individuo aborda el conflicto de manera diferente
generando reacciones diversas, tanto a nivel individual como colectivo, lo que
dificulta la formulación de una solución colectiva.
Respecto a la conducta de los diferentes actores, Acosta (2010)72 identifica la

presencia de las siguientes actitudes, según se acepte o se niegue, la situación de
habitante del consumidor de sustancias psicoactivas:
1. Superación: el consumidor reconoce su condición y acepta la rehabilitación.

2. Ventaja: las organizaciones narcotraficantes sacan provecho de la
criminalidad y la venta de drogas.
3. Negación: no se reconoce la existencia del problema, es la situación más
generalizada, pues para el consumidor de sustancias psicoactivas éste es su
estilo de vida, donde se siente cómodo; mientras que el estado lo acepta al
reconocerle la dosis mínima dentro del derecho al libre desarrollo de la
personalidad.73
4. Evasión: el estado reconoce el conflicto, al trazar los lineamiento de una
política pública para el problema de sustancias psicoactivas, pero elude la
búsqueda de una solución definitiva; de otra parte, los consumidores y
traficantes, no están interesados en resolver el problema, sino que luchan
por conservar dichos valores.
Todos los anteriores factores, junto con los factores jurídicos y la dinámica del
mercado crean un paradigma mayor, desde donde se debe percibir el problema
para lograr mayor objetividad en la formulación de una política pública efectiva y
pertinente con la realidad de la situación. En consecuencia y para dilucidar la
situación auténtica, a continuación se analiza el problema a partir de las
condiciones jurídicas.
72
Acosta León, Amelia. “Conflicto, medios alternos y pensamiento complejo en México”. Ed. Historia y pensamiento social. Universidad
Juárez Autónoma Tabasco. México, 2010.
73
Desde 2013 y por orden de la Corte Constitucional el Estado está obligado a formular una política pública para atender la problemática.
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3.3 COMPORTAMIENTO DE LA PRODUCCIÓN
La lucha contra el tráfico de drogas a nivel nacional e internacional tiene como

elemento fundamental la identificación de los precursores químicos. Un precursor
químico es una sustancia química que se vuelve ilícita en el momento que es
utilizada de manera ilícita para producir sustancias psicoactivas ilegales. Estas
sustancias están plenamente identificadas, registradas y prohibidas para facilitar la
lucha contra el narcotráfico y tipificar el delito.
Los productores de estupefacientes para eludir la Ley y los controles cada día
cambian los precursores por otros no registrados ni tipificados en la Ley; esta
actividad transformadora va produciendo nuevas sustancias que por su alta
diversidad a menudo transitan sin ser detectadas. Desde hace muchos años el LSD
se trafica en pequeños cartones de medio centímetro cuadrado, que a simple vista
parece una cartulina de colores, prácticamente imposible de detectar.
Esta estrategia constituye un mecanismo efectivo para eludir los controles de las
autoridades, impedir la judicialización y generar impunidad; igualmente y por la
confianza que genera, este método alimenta el mercado de manera efectiva
llegando al consumidor con seguridad. Entre las drogas más extrañas el periódico
“El Norte de Castilla”, nos ilustra con lo siguiente: el Shabú, o “la droga de los
pobres”, Krokodil, la famosa “droga caníbal”, el Jenkem, “consiste en inhalar los
gases de las heces humanas, (…) era el recurso de los niños africanos para
'colocarse', entre otras sustancias psicoactivas ocultas como “la muerte gris”, recién
salida al mercado en Colombia.
El mercado de las drogas se caracteriza por su oculto y extraño comportamiento,
pues muchas veces el vendedor (jibaro) no sabe lo que está vendiendo, ni el
comprador sabe lo que está comprando. Una simple “pepa” puede ser cualquiera
de las sustancias antes mencionadas una ketamina, anfetamina, LSD,
metanfetamina, 2CB o la mezcla de éstas. Sin saberlo, se puede estar comprando
una sustancia que produce la muerte.
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3.4 ANÁLISIS DEL PROBLEMA A PARTIR DE LAS CONDICIONES JURÍDICAS
En el siguiente mapa se concentran las diferentes variables jurídicas en lo relativo

a normas, derechos otorgados por la jurisprudencia, las variables económicas de
oferta y demanda, lo mismo que los actores comprometidos en el conflicto del
consumo de sustancias psicoactivas. El proceso de retroalimentación muestra las
diferentes variables y factores que intervienen para finalmente reproducir y
fortalecer la problemática.
Gráfico 2
Mapa del conflicto – Condiciones Jurídicas
La lucha contra las drogas es vista desde dos perceptivas: 1) el consumo que
conlleva a la demanda y 2) la producción de grandes utilidades que tiene como
derivación la oferta. Estas dos variables las identificamos en el centro del anterior
mapa del conflicto. Aunque son las polarizaciones del problema, juntas son
interpretadas desde el punto de vista jurídico:
1. En el caso del consumidor la jurisprudencia reconoce la protección del
derecho al libre desarrollo de la personalidad, como derecho fundamental, y
a la dosis mínima, como derecho legal (Ley 30 de 1986), es evidente que se
produce una tolerancia a la dependencia y por supuesto unas libertades
lícitas que aprovecha el consumidor para mantenerse abiertamente en el
consumo de sustancias psicoactivas; de esta manera se genera un entorno
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social tolerante y disipado, la consecuencia de una vida en este contexto
conlleva a la incorporación de una mayor dependencia y la vinculación
temprana de NNA al consumo; sin duda el impacto final promueve la
degradación social.
2. En el caso del expendedor (oferta) la Ley lucha contra esta actividad, pero al
momento de judicializar a los individuos presuntamente responsables se
encuentra con algunas limitaciones originadas en las garantías que les
otorga la Ley, tales como las rigurosas formalidades en la captura, la calidad
de las pruebas (pues la duda favorece al indiciado) y de otra parte, el juez se
encuentra a menudo con hacinamiento carcelario por lo que tiene que darle
la casa por cárcel al condenado, quien abusa de esta garantía y con
frecuencia sale nuevamente a delinquir. A lo anterior es necesario agregar la
corrupción que se presenta en la Rama Judicial, lo que impide que se
terminen satisfactoriamente los procesos de judicialización generando casos
de impunidad. En consecuencia, la lucha contra el flagelo del narcotráfico no
alcanza sus objetivos para reducir la venta de sustancias psicoactivas, sino
que por el contrario la impunidad genera una reproducción del fenómeno
aumentando su expansión y por tanto, dinamizando su mercado.
De conformidad con lo antes expuesto, tanto el consumo como la producción, así
como la oferta y demanda, se manifiestan en la confrontación entre el control
institucional versus la acción delictiva, donde los mismos delincuentes alegan el
derecho a la dosis mínima y a la dosis de “restitución” (para días posteriores), lo que
genera, en algunos casos de menudeo, incertidumbre para determinar cuál es la
cantidad de SPA permitido para transportar. Igualmente, no tienen contradictores
contundentes, sino que juntos fenómenos conviven en virtud de la tolerancia y
libertad lícita originando entre ambos un fenómeno de mayor impacto que expande
y mantiene vigente el mercado. En síntesis, la oferta y la demanda activan el
mercado, el cual a su vez se dinamiza por la coexistencia de la tolerancia y
libertades lícitas; esta constante retroalimentación recicla el proceso, impulsando la
reproducción y fortalecimiento de la problemática. Así, el fenómeno se identifica y
contextualiza dentro de un círculo vicioso, que cada vez es acrecentado y
retroalimentado, lo que tiene como consecuencia su inevitable reproducción y
expansión.
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4. EVALUACIÓN A LA POLÍTICA PÚBLICA
La política pública es una herramienta técnico-administrativa de alto nivel jerárquico

y funcional, para ejecutarla y hacerla realidad requiere ser desagregada en diversos
componentes, tales como normas, planes, programas o proyectos. La formulación
de la política pública determina cómo serán dichos componentes y cuál será su
efecto en el ámbito social. La política pública, junto con sus ejecutores
institucionales y componentes, configuran un sistema único y especializado en la
temática del problema que pretende resolver. En el Distrito Capital este sistema está
conformado por:
1. El Decreto 691 de 2011, mediante el cual se define la política pública de SPA.
2. El Consejo Distrital de Estupefacientes.
3. El Plan de Acción.
4. Las instituciones distritales, en su calidad de ejecutoras del Plan de Acción.
Las políticas públicas se ejecutan mediante las acciones derivadas de la gestión
pública de las entidades. Así mismo, el Plan de Acción traduce la política pública en
asignación de recursos y responsabilidades, para ejecutar un conjunto de
actividades y metas sobre la población objeto con el propósito de resolver la
problemática. En consecuencia, el Plan de Acción termina por direccionar la gestión
pública de las entidades ejecutoras. Por esa razón, es de vital importancia evaluar
la formulación del Plan de Acción.
La evaluación a la política pública “de prevención y atención del consumo y la
prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas en Bogotá D.C.”
se realiza mediante el examen a los siguientes componentes: 1) evaluación a la
formulación, diseño y estructura de la política pública, 2) Análisis a las actas del
Consejo Distrital de Estupefacientes, 3) evaluación a la formulación del Plan de
Acción, y 4) evaluación a la ejecución del plan acción desde donde se perciben los
resultados y el impacto de las gestión pública en la población objeto. Es la
correlación y coordinación eficiente de estos cuatro componentes, lo que garantiza
el éxito de la política pública o, por lo menos, la reducción de la problemática social
que intenta resolver.
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En este marco y como criterio principal de esta evaluación, es importante recordar
que una política pública será efectiva y estará bien diseñada si está orientada a
cambiar los valores y costumbres de las personas, para que el problema, al ser
eliminado de la cultura, no se vuelva a repetir en el espectro social. Cuando la
política pública no tiene esa orientación, lo más probable es que el problema no sea
resuelto de manera definitiva, sino que en el mejor de los casos, se contrarreste
parcialmente mediante la inversión de muchos esfuerzos y recursos. Esta última
estrategia no es plausible porque no logra resolver el problema; pues este se
mantiene vigente con tendencia a mutar para sobrevivir, incrementando el conflicto.
Es decir, si se lograra cambiar la dependencia (como valor social y costumbre
individual) a las sustancias psicoactivas, la demanda desaparece y por tanto, la
oferta también; el problema sería resuelto. Pero si se contrarresta forzosamente sin
lograr su exterminio, el problema se reproduce, haciéndose cada vez más
impetuoso y en consecuencia, más difícil de combatir.
4.1 EVALUACIÓN A LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA
En primer lugar el Decreto Distrital 691 de 2011 que contiene la política pública en
ninguna de sus partes identifica ni define el problema social del consumo de
sustancias psicoactivas en Bogotá. Dado que el nombre de la política pública es
extenso porque incluye diversos elementos tales como: 1) prevención y atención del
consumo y 2) la prevención de la vinculación a la oferta, es evidente que la
identificación del problema debería definir cómo se relacionan estos elementos,
cuáles son sus causas, cuáles sus efectos y el impacto en la sociedad a mediano y
largo plazo. Nada de esto está definido, por lo que es imposible diseñar una política
pública puesto que no se sabe hacia dónde se deben dirigir las acciones y los
recursos.
Ahora, el objetivo general de la política pública consiste en “Establecer las directrices

para el abordaje integral, articulado y continuo del fenómeno del consumo y la prevención a la
vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas reconociendo las múltiples manifestaciones del
fenómeno y la diversidad poblacional y cultural que caracteriza al Distrito Capital”.74 Nótese el
verbo recto “establecer” y su complemento, “…las directrices para el abordaje integral,
articulado y continuo del fenómeno del consumo...”; es evidente que cuando se limita la
acción a “establecer las directrices”, se está todavía en una etapa de planeación,
74
Artículo 2°, Decreto Distrital 691 de 2011.
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una fase previa a la ejecución de recursos para acometer el problema. Es
indiscutible, en este caso, que no existe aun la intensión certera de atacar el
problema. En esa situación preliminar se encuentra la política pública objeto de la
presente evaluación.
Al analizar la estructura de la política pública se encuentra que es muy general,
prácticamente se disipa por su falta de precisión y enfoque, por ejemplo el “ Artículo
6º. Eje Estructural. Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida ”, es muy amplio
en el sentido de que la vida tiene muchas dimensiones dado que su característica
natural es la universalidad, lo que impide determinar qué es lo que en realidad
propone este eje; igualmente, el “Artículo 10º. Eje Estructural. Resignificación del consumo y
la vinculación a la oferta de alcohol, tabaco y otras sustancias psicoactivas”, no manifiesta cuál
es el significado que se le quiere dar a esta iniciativa, no expresa cuál es la nueva
concepción frente al consumo de sustancias psicoactivas; nótese que no suspende
la idea del consumo, sino que se le quiere dar otro valor, manteniendo el consumo
en la práctica, lo que no cambia la situación real, por el contrario, lo puede agravar
porque la “resignificación” puede otorgarle un significando inofensivo. De otra parte,
no se sabe si el nuevo significado está orientado al consumidor, o por el contrario,
a cambiar la concepción del resto de la sociedad, de quienes lo reprochan. Esas
confusiones impiden determinar qué es lo que realmente se quiere, cuál es la
sociedad que queremos, generando escollos en la formulación y ejecución del Plan
de Acción.
4.2 ANÁLISIS A LAS ACTAS DEL CONSEJO DISTRITAL DE

ESTUPEFACIENTES
El Consejo Distrital de Estupefacientes fue creado por el Decreto Distrital 691 de

2011 para adoptar la política pública de prevención y atención del consumidor y la
prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas en Bogotá. La
ejecución de esta política pública es transversal a todas las entidades del Distrito
Capital.
Refiriéndose a la gestión de 2015, la Secretaria de Integración Social manifiesta

que:
“Las acciones fueron desarticuladas, repetidas, indirectas, las SDI planteó un diseño piloto
de herramientas metodológicas para prevención, la SDS contrató un estudio de sustancias
psicoactivas en Bogotá y puso en funcionamiento la estrategia CAMAD; se hicieron algunas
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mesas locales, que fueron acciones esporádicas, la SDE con la estrategia RIO;
desafortunadamente todo ha sido desarticulado y fraccionado” 75
Esta intervención deja ver claramente la situación en que se encontraba el

fenómeno del consumo de sustancias psicoactivas en Bogotá a principios de 2015.
Es evidente que la actividad administrativa no estaba unificada y carecía de un plan
operativo que aunara las acciones de cada entidad. Es evidente que la estrategia
del CAMAD no surgió como una estrategia derivada de la experiencia anterior ni del
conocimiento de la problemática, sino que también constituyó un modelo fortuito
para atacar un problema del que se tenía poca información. Posteriormente,
concluye el acta con dos compromisos exclusivamente administrativos, tales como,
elaborar el Plan de Acción y elaborar un estudio de caracterización territorial.
Después de esta fecha el consejo no volvió a sesionar en 2016, 76 lo que da cuenta
de la falta de interés en la problemática, máxime si se tiene en cuenta que, a la
fecha de esa reunión, no se disponía de un Plan Operativo, ni de ninguna otra
herramienta de gestión y control, que permitiera dar inicio a la gestión y aplicación
de los recursos públicos.
El 27 de Abril de 2017, el Consejo Distrital de Estupefacientes se vuelve a reunir
con el propósito de “socializar, validar y aprobar el Plan de Acción de la Política Pública de
Prevención y Atención del Consumo y la Prevención de la Vinculación a la Oferta de SPA en Bogotá”.
Sin embargo, la sesión se levanta por falta de asistencia de la mayoría de delegados
de las entidades gestoras.77 El 3 de Mayo del mismo año, el Consejo Distrital de
Estupefacientes se vuelve a reunir para aprobar el Plan, pero la aprobación no se
logra porque se considera que se deben realizar ajustes de conformidad con las
acciones específicas que cumple cada entidad y de acuerdo con el presupuesto que
ejecutan para tal fin. Los compromisos concluyentes están orientados a cumplir tal
propósito.
Posteriormente, el 12 de Junio de 2017, el Consejo Distrital de Estupefacientes se
vuelve a reunir, pero, la presidente del Consejo anuncia que la Resolución 009 de
2016 modificó la titularidad de la presidencia, la cual quedó en cabeza de la
Secretaría de Seguridad Convivencia y Justicia, razón por la cual no se puede
aprobar el plan. Igualmente, los delegados se quejaron de que fueron convocados
sin que exista posibilidad de delegación y sin normatividad que la soporte. En
consecuencia, la reunión concluye en que “se realizará la revisión jurídica de ambos
75
Consejo Distrital de Estupefacientes, Acta (sin número) de 29/03/2016.
76
De conformidad con la información allegada por la Secretaría del Consejo Distrital de Estupefacientes.
77
Acta de la misma fecha.
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Decretos Distritales, esperando ajustar una nueva normatividad que regule el espacio distrital y
permita avalar el Plan de Acción…”
Es decir, que un año y tres meses después del pronunciamiento de la Secretaria de

Integración Social, no se había aprobado el Plan de Acción.
El 8 de junio de 2017, el Consejo Distrital de Estupefacientes se vuelve a reunir y
abre la sesión con la noticia de que el Decreto que se debería justar y que “estaba a
cargo de (…) la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, queda postergado para la
próxima sesión en cuanta (sic) que dicho decreto está en proceso de aprobación y firmas ”. A
continuación se hace una presentación del Plan de Acción de la Política Pública de
Prevención y Atención del Consumo y la Prevención de la Vinculación a la Oferta
de SPA en Bogotá D. C. 2016-2020, donde se destacan tres acciones a las que se
le asignan los siguientes presupuestos:
Acción 1.1: Implementar el programa escolarizado de prevención al consumo de
Drogas y la Evidencia de prevención del consumo de sustancias psicoactivas en
46 instituciones educativas distritales y énfasis en 9 IED.
Tabla 1
PRESUPUESTO PLAN DE ACCIÓN - 2017
En millones de pesos
Sector Presupuesto 2017-2020
responsable
SDS $ 9.591.0
SED $ 9.210.1
POLICIA $ 3.216.4
ICBF $ 1.762.1
SCJ $ 3.840.0
TOTAL $ 27.619.8
Finalmente, en esta misma fecha, el plan es aprobado con el compromiso de

adoptar un mecanismo de medición a cargo de la Secretaría de Planeación. El Plan
es aprobado por unanimidad en la totalidad de su texto, que “ contiene acciones
específicas para el abordaje integral, articulado y continuo del fenómeno del consumo y la prevención
de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas, reconociendo las múltiples manifestaciones
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del fenómeno y la diversidad poblacional y cultural que caracteriza al Distrito Capital, teniendo en
cuenta los recursos existentes, recursos financieros definidos para la ejecución”.78
4.3 ANÁLISIS A LA FORMULACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN
El Plan de Acción es un calco de la política pública, copia su mismo diseño y

estructura, y por tanto, sus mismas deficiencias. El plan aprobado presenta una
estructura conformada por ejes, objetivos, metas, indicador y actividades. Estos
componentes, desde el punto de vista técnico, deben ser coherentes unos con otros
y especialmente enfocarse en la solución o atención a la problemática del consumo
de sustancias psicoactivas. A continuación se realiza el análisis a la formulación del
plan, en los siguientes términos:
4.3.1 EJE 1: Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida
Objetivo 1:
Fortalecer y/o desarrollar potencialidades en los diferentes escenarios de la vida
cotidiana, con énfasis en familia y comunidad, que permita a los ciudadanos y las
ciudadanas, prevenir y afrontar el consumo, y prevenir la vinculación a la oferta
de sustancias psicoactivas.
Meta:
Implementar en los sectores del Distrito Capital un documento de directrices
distritales de prevención integral del consumo de sustancias psicoactivas en
colegios, familias, comunidad y sistema de responsabilidad penal para
adolescentes (SRPA), desde el enfoque poblacional y diferencial.
Actividad 1:
Desarrollo de mesas de trabajo sectoriales e intersectoriales para socialización
de diagnósticos, protocolos o lineamientos relacionados con la construcción de
lineamientos.
Actividad 2:
Establecimientos de acciones para la definición y formulación de los lineamientos
según los grupos poblaciones/cursos de vida priorizados.
Actividad 3:
78
Acta (sin número) de Noviembre 8 de 2017.
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35
Construcción de documento con lineamientos formulados, socializados y
validados.
Observaciones
Para este primer eje se evidencia que no hay focalización directa sobre la
problemática. La meta “implementar (…) un documento de directrices” no constituye
un propósito manifiesto, claro y medible, que tenga consecuencias positivas en la
solución del problema; pues, no se implementa un documento, sino que se ponen
en marcha un conjunto de acciones precisas y previamente formuladas de
conformidad con un diagnóstico e identificación de la problemática. Si bien se
formulan dos indicadores para esta meta:
"No. de documentos de directrices de prevención distrital con implementación en el 100%
de los sectores Distrito Capital que hacen parte del Consejo Distrital de Estupefacientes
No. De sectores vinculados/ No. De sectores programados"
Ninguno de estos indicadores está relacionado directamente con la cantidad de

personas atendidas. Se deduce que las actividades hacen referencia a procesos
parciales o intermedios, por lo que el producto (asistencia a consumidor) no se
puede medir.
De otra parte, ninguna de estas actividades tiene impacto directo en la solución del
problema de consumo de sustancias psicoactivas. Es decir, los recursos aquí
aplicados no llegan a la población objeto, sino que se utilizan para alimentar
procesos intermedios. Esta meta no ataca el problema todavía, su formulación (para
cuatro años) pertenece a la etapa de planeación, que debería por lo menos
comenzar con la identificación del problema, pero este aún no se conoce.
4.3.2 EJE 1: Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida
Objetivo 2:
Fortalecer y/o desarrollar potencialidades en los diferentes escenarios de la vida
cotidiana, con énfasis en familia y comunidad, que permita a los ciudadanos y las
ciudadanas, prevenir y afrontar el consumo, y prevenir la vinculación a la oferta de
sustancias psicoactivas.
Meta:
Implementar el Programa Escolarizado de Prevención al Consumo de Sustancias
Psicoactivas con énfasis en 46 Instituciones Educativas Distritales priorizadas
Actividad 1:
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Implementar 9 Servicios de Orientación para Jóvenes entre los 10 y 26 años con
Consumos Iniciales de Sustancias Psicoactivas en las localidades priorizadas por II
Estudio Distrital en los entornos escolares de las 4 subredes de servicios de salud.
Actividad 2:
Implementar un programa que, a través de la práctica del fútbol desarrolle y fortalezca en
los niños, niñas y adolescentes (NNA) participantes, competencias socio-emocionales,
físicas, cognitivas y ciudadanas, que contribuyan en su proceso de formación integral y
brinde espacios y oportunidades extracurriculares para el aprovechamiento del tiempo
libre.
Actividad 3:
Implementar una estrategia de mejoramiento integral de los entornos escolares de
instituciones educativas oficiales de Bogotá priorizadas.
Actividad 4:
Implementar el modelo de vigilancia privada con apoyo de caninos antinarcóticos en 69
establecimientos educativos priorizados como de alto riesgo.
Actividad 5:
Implementación del Programa Escolarizado de Prevención al Consumo de Drogas y la
Evidencia de prevención del consumo de sustancias psicoactivas en 46 instituciones
educativas distritales (56 año 2018).
Observaciones
Se identifica que las actividades 1, 4 y 5 tienen impacto directo sobre el problema
del consumo de sustancias psicoactivas. El resto de actividades corresponden a
acciones que el Distrito Capital realiza en virtud de la ejecución de otros planes; es
decir, se trata de actividades que corresponden al objeto social de algunas
Secretarías, que si bien se recogen para alimentar el Plan de Acción, estas
actividades tienen presupuestos independientes, provienen de otras funciones o
proyectos institucionales por lo que no están enfocadas de manera directa y
especializada al problema de sustancias psicoactivas.
Lo que se quiere significar es que a estas actividades ya existentes en el Plan de
Acción, se deberían adicionar nuevas actividades de impacto sobre la población
objeto, que efectivamente contribuyan al desarrollo de una solución para mitigar el
problema. Estas “actividades de impacto” se deben escalar sobre esas ejecuciones
de otros planes y funciones que vienen realizando las entidades; es decir, se deben
utilizar como apoyo para avanzar y medio para alcanzar de manera más eficiente
los objetivos del Plan de Acción.
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4.3.3 EJE 2: Alternativas socioculturales, deportivas y recreativas
Objetivo: Construir y dinamizar alternativas sociales, culturales deportivas y recreativas

que favorezcan el ejercicio pleno de los ciudadanos, potencien los vínculos afectivos y
sociales y mejoren la calidad de vida.
Meta: Realizar e implementar una estrategia en prevención de consumo de sustancias
psicoactivas dirigida a los diferentes grupos etáreos desarrollados con un enfoque
diferencial y poblacional focalizando la intervención en los territorios en los cuales se
tienen las mayores prevalencias e incidencias de consumo. 26 UNIDADES CON APROX
12000
Actividad 1: Diseño, planeación e implementación de la estrategia de prevención del
consumo de sustancias psicoactivas "Con-Sintiendo-Nos.
1. Formulación e implementación de los 5 componentes de la estrategia Con-Sintiendo-
Nos: Gestión, Formación, Alternativas de abordaje, comunicaciones y Territorio.
2. Seguimiento a la implementación de los 5 componentes de la estrategia Con-
Sintiendo-Nos: Gestión, Formación, Alternativas de abordaje, comunicaciones y
Territorio.
Observaciones
La meta de este eje y la aplicación de recursos, está dirigida a “diferentes grupos
etáreos” cuya localización no se determina. Nuevamente se presenta una falla de
focalización y de caracterización porque tampoco define los grupos etarios para
intervenirlos, máxime si se tiene en cuenta que es muy diferente una población de
estudiantes, a una población de habitantes de la calle o de consumidores de estrato
alto; lo que significa que estos grupos requieren tratamientos y estrategias
diferentes. Esta inconsistencia demuestra una falla técnica en la formulación del
plan, cuyo efecto en su ejecución conllevará a la generación de resultados negativos
en la búsqueda de una solución.
De otra parte, el indicador:
“Estrategia implementada / Estrategia programada”
No está relacionado con el número de personas atendidas, es decir, está desligado

de los resultados efectivos; para medir, en términos muy generales, únicamente una
estrategia no definida y que tendrá que construirse. Un Plan de Acción debe
contener las acciones que atacan directamente el problema y no limitarse
únicamente a mencionar una estrategia inexistente, cuya acción aun pertenece a la
fase de planeación. Es decir, estamos ante un Plan de Acción que se propone
realizar el proceso de planeación, un proceso absurdo.
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4.3.4 EJE 3: Movilización de redes Sociales
Objetivo: Movilización de redes comunitarias e institucionales que promuevan la

prevención del consumo de sustancias psicoactivas y la reducción de los riesgos y
daños asociados.
Meta: Desarticulación de estructuras criminales para la desestimulación de la oferta de
SPA.
Actividad: Construcción de reportes de seguridad ciudadana para los entornos ubicados
en las localidades de Ciudad Bolívar, Usme, Santafé, Rafael Uribe, Suba, Bosa, Kennedy,
Mártires y Tunjuelito, con base en trabajo articulado con Policía Metropolitana de Bogotá
y autoridades estudiantiles locales.
Observaciones
No existe relación entre el objetivo y la actividad, el primero “busca movilizar la
comunidad y las instituciones”, mientras que el segundo se reduce a la
“Construcción de reportes de seguridad”, una actividad parcial, intermedia, que no
aporta las acciones necesarias para controlar o mitigar el problema en coordinación
con los agentes mencionados en el objetivo. Esta es otra fractura en la formulación
del plan, donde no se puede ajustar técnicamente la meta “Desarticulación de
estructuras criminales”, porque no tiene coherencia con el objetivo.
El propósito de incorporar la participación ciudadana e institucional es una idea
plausible. Sin embargo, nótese que este eje no incluye cuál sería la forma de
organización y de control social; tampoco da cuenta de la forma cómo se
coordinarían las autoridades institucionales, policiales y la ciudadanía. Ahora, se
sabe que la participación ciudadana no es una solución fácil de implementar porque
los ciudadanos no siempre quieren participar por falta de tiempo y de recursos, el
Plan de Acción no considera esas limitaciones, ni considera otras formas de
participación. La coordinación autoridades/ciudadanía, es vital para la formulación
de este propósito, de lo contrario no se puede hacer realidad. Sería muy efectiva la
realización de una prueba piloto en un barrio, antes que incorporar todas las
localidades en un objetivo pleno de incertidumbres.
De otra arte, no se identifican las locaciones donde ocurre el problema, ni se
determina qué tratamiento se les debe dar a cada una, pues son diferentes por sus
condiciones, por la extracción de clase, nivel cultural, etc.
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4.3.5 EJE 4: Oferta de servicios de atención integral y diferencial
Objetivo: Fortalecer la oferta de servicios de atención integral y diferencial, garantizando

la protección y ejercicio del derecho a la salud por parte de los habitantes de la ciudad
Meta 1: Diseño e implementación de la estrategia de prevención selectiva e indicada para
población juvenil que ingrese al sistema de responsabilidad penal para adolescentes
(SRPA). La fase inicial de este centro de escucha se llevará a cabo en la Casa de Justicia
Juvenil Restaurativa (SDSCJ) y replicará sus acciones en los 6 Hogares del ICBF y los 3
Forjar de SDIS.
Actividad 1: Sesiones de fortalecimiento de capacidades para la implementación de
estrategias de prevención en centros operadores del SRPA
Actividad 2: Implementación de centros de escucha en el 100% de las instituciones
operadoras del SRPA para la valoración del riesgo e intervención breve
Actividad 3: SRPA, Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes
Actividad 4: Implementar estrategias y metodologías pedagógicas flexibles de educación
formal (Proyecto de vida - Plan de carrera) para adolescentes y jóvenes vinculados al
Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SRPA).
Meta 2: Desarrollar una estrategia de valoración del riesgo y mitigación de daños por
consumo de sustancias psicoactivas entre las Secretarías distritales de Salud e
Integración Social en población habitante de calle y en calle con consumos problemáticos
y dependientes de sustancias psicoactivas en las instituciones de SDIS (3) e IDIPRON
(2).
Actividad 1: Sesiones de fortalecimiento de capacidades para la implementación de
estrategias de reducción del riesgo y daño (RRD) en población vulnerable de las
instituciones de SDIS e IDIPRON
Actividad 2: Implementación de cinco centros de escucha en las instituciones de SDIS
(3) e IDIPRON (2) que atienden población en habitabilidad de calle para la valoración del
riesgo e intervención breve
Actividad 3: Diseñar e implementar acciones pedagógicas de reducción de riesgos y
daños con los jóvenes habitantes de calle de las Unidades de Protección Integral La Rioja
y Oasis I y II.
Actividad 4: Formulación e implementación del proyecto "Habitar mis Historias" realizado
con Habitantes de Calle y jóvenes en riesgo de habitabilidad en calle, para recuperar su
nombre y resignificar su relación con la sociedad a partir de la construcción de relatos en
primera persona
Actividad 5: Realizar 3 jornadas pedagógicas para la ciudadanía en el marco de la
metodología “Transforma: participación por una mejor ciudad". Espacio para abordar
experiencias relacionadas con el cambio de prácticas alrededor del consumo de SPA con
personas que habitaron la calle.
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Actividad 5: Revisión y adopción de la Ruta Integral de Atención (RIA) de evento
específico consumo de SPA Nacional a la Distrital.
Observaciones
En esta sección se ofrecen “servicios de atención integral y diferencial”, lo que
supone que se determinan acciones para atacar el problema de manera directa.
Está conformado por dos metas, pero ninguna de las dos hace aportes a la solución
o mitigación del problema; nuevamente vuelven a procesos parciales, la primera
orientada al “Diseño e implementación de la estrategia de prevención…” y la
segunda, “Desarrollar una estrategia de valoración del riesgo y mitigación de daños
por consumo...” Ninguna de las dos aporta una herramienta terminada para atacar
el problema, son herramientas inexistentes que están por diseñar; pero, la situación
es aún más crítica si tenemos en cuenta que ni siquiera el plan se fundamenta en
un diagnóstico que dé cuenta de la situación real de la población objeto (tampoco
definida), para definir el problema y establecer cuáles serían los requerimientos
(económicos, sociales y administrativo) para diseñar esas herramientas.
Adicionalmente, nótese la desarticulación con el objetivo de este eje, el cual
establece “Fortalecer la oferta de servicios de atención integral y diferencial,
garantizando (…) el derecho a la salud...”. De una parte, es evidente que el derecho
a la salud, es apenas una pequeña parte en la extensa complejidad de este
problema; de otra, este derecho no se puede garantizar con herramientas
inexistentes. Todo el conjunto de los componentes de este eje están en evidente
disociación, no hay coherencia, ni se puede identificar la presencia de acciones
consecutivas cuyo esfuerzo este orientado a un resultado común.
4.3.6 EJE 5: Resignificación del consumo y la vinculación a la oferta de

alcohol, tabaco y otras sustancias psicoactivas
Objetivo: Incidir en los imaginarios, significados y concepciones que se han construido
socialmente alrededor de la oferta y la demanda de alcohol, tabaco y otras sustancias
psicoactivas, para promover una cultura preventiva frente a este fenómeno.
Meta 1: Consolidar e implementar la estrategia distrital de prevención y mitigación de
riesgos por consumo de alcohol “Farra en la Buena” en 9 territorios de la ciudad de
Bogotá, identificados por violencias asociadas. Esta acción conjunta será
complementada con operativos de control (IVC) con las Secretaría de Hacienda,
Gobierno, Seguridad, Convivencia y Justicia y Salud, para intervenir el expendio de licor
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adulterado en zonas priorizadas por la estrategia y el consumo problemático en puntos
informales que dan lugar a riñas y otros problemas de convivencia.
Actividad 1: Adopción e implementación de los lineamientos de Saber Beber, Saber Vivir
(Pactos por la Vida) desde la estrategia Farra en la Buena a través de jornadas en el
espacio público
Actividad 2: Consolidar un esquema de intervención zonal, dividido en intervenciones
culturales por parte de organizaciones locales seleccionadas de la convocatoria realizada
entre la SDCRD y SDSCJ. Adicionalmente, construir planes de mejoramiento para cada
una de las zonas intervenidas (10 territorios en 9 localidades).
Actividad 3: Implementar un programa en instituciones educativas distritales que
contribuya a la prevención temprana del consumo de alcohol como sustancia precursora
de adicciones y que incida en el mejoramiento del clima escolar, la convivencia y los
entornos escolares de la ciudad y en el fortalecimiento de las escuelas de padres y
madres.
Actividad 4: Diseñar e implementar una estrategia de prevención de consumo de SPA y
mitigación del daño, en las actividades desarrolladas en los diferentes equipamientos del
Idartes, con especial énfasis en los Festivales al Parque, a partir del año 2018.
Observaciones
La meta está orientada al “consumo de alcohol “Farra en la Buena”, mientras que el
objetivo de este eje tiene la finalidad de “Incidir en los imaginarios, significados y
concepciones...”; “incidir”, significa influir en un asunto o causar un efecto en el
comportamiento de alguien. En realidad no se trata de cambiar el comportamiento
mediante la incorporación de nuevos valores; la incidencia tiene un efecto inicuo y
aún menos trascendente cuando se recae en el “imaginario”, elemento sobre el cual
recae la acción del Plan, pero que no está definido en el mismo.
Las actividades que se proponen para cumplir este objetivo están formuladas a
partir de las expresiones: “Adopción e implementación de los lineamientos…, Consolidar un
esquema…, Implementar un programa en instituciones… e Implementar y Diseñar e implementar
una estrategia...” todas las cuales carecen de precisión y dado que no son
denominados por su nombre, se deduce que son herramientas no construidas e
inexistentes al momento de la formulación. Es decir, el Plan de Acción formulado en
estos términos no suministra la información suficiente para atacar la problemática,
que como ya se dijo tampoco está definida.
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4.3.7 EJE 6: Información y comunicación
Objetivo: Implementar una estrategia distrital de información y comunicación para la

prevención integral del consumo y prevención de la vinculación a la oferta de sustancias
psicoactivas
Meta: Diseñar e implementar una estrategia distrital de información y comunicación para
la prevención integral del consumo y prevención de la vinculación a la oferta de
sustancias psicoactivas
Actividad 1: Establecimientos de acciones para la definición y formulación de los
lineamientos de la estrategia de información y comunicación distrital de prevención del
consumo de SPA según los grupos poblaciones/cursos de vida priorizados.
Actividad 2: Construcción de documento con lineamientos de la estrategia de
información y comunicación, formulados, socializados y validados.
Actividad 3: Implementación de la estrategia de información y comunicación para la
prevención del consumo de SPA en el 100% de los sectores que hacen parte del CDE
Observaciones
El objetivo indica una estrategia y la meta señala un diseño. Es evidente que no
existe la herramienta, pero, sin embargo y de manera absurda, se formulan las
actividades sobre aquello que todavía no se ha definido, sobre la construcción de
lineamientos y la implementación de una estrategia que no existe. Es claro que no
hay una formulación real que conlleve a la posibilidad de ejecutar acciones
concretas que tengan efecto positivo sobre la problemática.
Haciendo una proyección, se presume una línea telefónica de atención al
consumidor de sustancias psicoactivas quien sería atendido por un profesional, tal
como la “línea de vida” para los suicidas; pero el plan no lo alcanza a definir esta
precisión evidente y necesaria en la atención al consumidor, se queda en la
posibilidad de “diseñar o construir lineamientos”.
4.3.8 EJE 7: Investigación y evaluación
Objetivo: Generar nuevos conocimientos y procesos permanentes de evaluación, para

la comprensión y abordaje del fenómeno de sustancias psicoactivas desde una
perspectiva sociocultural.
Meta 1: Actualización de la información con respecto consumo de sustancias psicoactivas
en el Distrito Capital
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Actividad 1: "Realizar el III Estudio Distrital de Consumo de Sustancias Psicoactivas"
Actividad 2: Desarrollar informes semestrales de seguimiento al Plan de Acción de la
política pública.
Actividad 3: Actualizar el diagnóstico soporte del diseño de la política pública con miras
a su reformulación en 2021.
Observaciones
El objetivo de este eje consiste en “Generar nuevos conocimientos y procesos permanentes
de evaluación…”, ese propósito es plausible y necesario, pero es necesario también
tener en cuenta que este conocimiento surge como resultado de la retroalimentación
del mismo Plan de Acción. Es decir, debe existir un mecanismo de evaluación del
plan (el cual no está contemplado) para que este mismo, en su calidad de
herramienta técnico-administrativa, retroalimente los diferentes componentes del
Plan de Acción con el objeto de hacerlo cada vez más efectivo. La retroalimentación
es un proceso vital para que hace cada vez más efectivo el plan de Acción, sin este
mecanismo, el Plan pierde su dinámica y se convierte en un dispositivo estático que
no aporta nuevos elementos para resolver la problemática.
4.4 EVALUACIÓN A LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN
La gestión institucional constituye la acción administrativa mediante la cual se

ejecutan las actividades, metas y objetivos del Plan de Acción para aplicar los
recursos directamente sobre la población objeto con el propósito de resolver el
problema que se propone resolver la política pública.
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Gráfico 3
ESTRUCTURA LEGAL E INSTITUCIONAL DEL SISTEMA
Con este propósito y en el marco de cumplimiento de la Política Pública de

de Sustancias Psicoactivas, se pidió a las entidades ejecutoras informar sobre la
gestión adelantada en cumplimiento del Plan de Acción con el objeto de atender la
problemática del consumo de sustancias psicoactivas. Se solicitó la siguiente
información:79
1. Informar si la entidad tiene un plan coordinado desde el Consejo Distrital de

Estupefacientes, o si ha formulado actividades propias, específicas y directas,
para atender la problemática de uso de sustancias psicoactivas. En caso positivo
adjuntarlo.
79
Información solicitada mediante correo electrónico oficial por la Dirección de Estudios de Economía y Política Pública de la
Contraloría de Bogotá y contestado por la misma vía.
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2. Respecto a la ejecución, informe cuáles fueron las actividades adelantadas por
esa entidad para dar cumplimiento a la política para la mitigación del consumo
de sustancia psicoactivas. Si estas actividades se aplicaron directamente sobre
la población objeto, informar cuántas personas fueron beneficiadas, en cuáles
lugares, cuál es el grupo etario de dicha población y en qué consistió dicha
actividad.
3. Ejecución presupuestal, informe la gestión presupuestal de las actividades antes
mencionadas de acuerdo con el siguiente cuadro:
Entidad:_______
Ejecución presupuesto 2016 y 20017
Actividades Presupuesto Presupuesto % Observaciones

/acciones disponible ejecutado Ejecución
2016 2017 2016 2017 2016 2017
Las entidades encargadas de la ejecución del Plan de Acción en el Distrito Capital

son las Secretarías Distritales que forman parte del Consejo Distrital de
Estupefacientes, tal como se aprecia en el cuadro anterior. A continuación se
realizará la evaluación a las respuestas dadas por esas entidades.
4.4.1 IDIPROM, Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud

No suministró información sobre las preguntas ni diligenció el cuadro adjunto
presupuestal.
4.4.2 IDPAC, Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal
La primera pregunta no es contestada, en cuanto a la segunda, las acciones
realizadas son:
 Diseño del Plan de Acción Subcomisión Social Vigencia 2018 - Componente
Salud – Acción: implementar talleres en prevención integral (Consumo de
Sustancias Psicoactivas - SPA) en las localidades y los escenarios
deportivos de la ciudad.
 Acciones de Prevención en los Estadios de la Ciudad: desde el 2016 se ha

implementado acciones que buscan prevenir el ingreso y consumo de
Sustancias Psicoactivas por parte de los aficionados, hinchas y barras
futboleras dentro y fuera de los estadios Nemesio Camacho El Campín y
Metropolitano de Techo, esto se ha realizado a través de acciones policivas
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y pedagógicas que han permito disminuir el porte, venta y consumo de
sustancias psicoactivas en los estadios de la ciudad,
 Observatorio de Seguridad y Convivencia en estadios: herramienta que

permite monitorear y hacer seguimiento a las incidencias que alteran la
convivencia y la seguridad en los estadios, dentro del observatorio se hace
seguimiento a los casos de porte y consumo de Sustancias Psicoactivas en
el Estadio por parte de hinchas, aficionados y barras futboleras identificados
antes, durante y después de los eventos deportivos.
Como se observa, estas acciones, aunque son de carácter preventivo (como

muchas otras) no se desprenden directamente del Plan de Acción, ni están dirigidas
a la población objeto del consumo de sustancias psicoactivas. No existe un
mecanismo para identificar la población en riesgo, ni para seleccionar a quiénes se
debe aplicar los recursos.
En cuanto a la tercera pregunta, ésta no es contestada lo que indica que no existe
un presupuesto claramente definido y sin presupuesto, no hay tampoco acciones
precisas que se deriven del Plan de Acción.
4.4.3 SCRD, Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte
Como en el caso anterior, se mencionan actividades generales propias del objeto

social de dicha Secretaría, tales como recreación, deporte, actividades culturales,
disposición de parques, entre otras; pero no se identifican acciones específicas
destinadas a mitigar el consumo de sustancias psicoactivas. En cuanto a la
ejecución presupuestal, esta entidad diligencia el cuadro, advirtiendo que se trata
de “la gestión presupuestal de las actividades antes mencionadas ”, lo que indica que el
presupuesto no es específico para el Plan de Acción en evaluación, pues las
actividades indicadas tampoco lo son.
4.4.4 SDH, Secretaría Distrital de Hacienda
Como es de conocimiento general esta entidad tiene “…la misión de gestionar recursos
y distribuirlos entre los sectores de la Administración Distrital, para cumplir con las metas
establecidas en el Plan de Desarrollo, bajo el principio de sostenibilidad fiscal ”,80 por lo que se
deduce que esta entidad debería conocer la asignación y ejecución presupuestal de
80
http://www.shd.gov.co/shd/node/16631
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los dineros públicos con destino a la ejecución del Plan de Acción de sustancias
psicoactivas. Sin embargo, en su informe no da cuenta de la existencia de dicho
presupuesto.
En este sentido, en la respuesta dada por esta entidad, el cuadro de presupuesto
aparece en blanco y en cuanto a las metas y actividades sus acciones se limitan a
“…desarrollar programas, planes y actividades tendientes a prevenir y evitar que sus trabajadores
ingieran o consuman sustancias psicoactivas, licitas o ilícitas que vayan en detrimento de la salud,
la seguridad, la imagen y la productividad de la empresa.” Lo que significa que no hay
asignación ni disponibilidad de recursos para las entidades operadoras y ejecutoras
del Plan de Acción.
Las demás entidades no dieron respuesta a la solicitud de la Contraloría de Bogotá,
a pesar de que la misma fue realizada también verbalmente por los funcionarios de
la Contraloría de Bogotá en el Consejo Distrital de Estupefacientes de 31 de Mayo
de 2018.
4.4.5 SDIS, Secretaría Distrital de Integración Social
Esta entidad si presentó un Plan de Acción propio, diseñado para el cuatrienio,

mediante el cual se programan las actividades que debe realizar cada dependencia
involucrada en la temática del consumo de sustancias psicoactivas. Este plan
interno esta formulado con indicadores y dispone de unos campos de seguimiento
a las metas por período. La ejecución total de este plan presenta una eficacia de
96%.
5.4.6 SDSCJ, Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia: Menciona el

Plan de Acción como plan general, pero no manifiesta la existencia de un plan
operativo propio de esa entidad para ejecutar el Plan de Acción; manifestando que
“el Plan de Acción constituye una armonización de los diferentes esfuerzos ya implementados por
los actores distritales de acuerdo a sus respectivas competencias territoriales ”.
En cuanto a la ejecución manifiesta que:

“En la matriz Seguimiento Plan de Acción 2017-2020 de la Política Pública de
Prevención y Atención del Consumo y la Prevención a la Vinculación de la Oferta
de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D.C. 2011-2021, adjunta en este correo, se
detallan los avances de la implementación del Plan de Acción.”
En lo relacionado con la ejecución presupuestal, esta entidad manifiesta que:
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“…es necesario advertir que por tratarse de un problema de salud pública y no de
seguridad ciudadana, cuyo sector líder en el Distrito Capital es la Secretaría Distrital
de Salud, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia no es
competente para asignar recursos dirigidos directamente a la prevención o atención
del consumo de drogas, toda vez que las acciones de esta Secretaría en el marco
del Decreto Distrital 691 de 2011 están dirigidas a la reducción de la oferta.”
Adicionalmente, adjunta un cuadro sobre incautación de drogas en Bogotá (donde

no se establece la unidad de medida), con las siguientes estadísticas:
INCAUTACIÓN DE DROGA (GRAMOS) POR TIPO
BOGOTÁ D.C.
2010/2018 ENE/MAY
2018
Tipo de droga 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Enero/Mayo
BASE DE COCA 38.334 24.702 40.236 54.342 93.933 147.831 368.438 338.848 43.161
BASUCO 391.597 265.995 383.493 410.544 454.336 456.816 438.448 499.214 122.101
COCAINA 4.766.679 986.716 1.372.468 8.777.161 9.664.358 43.159.607 7.318.761 2.108.916 786.421
HEROINA 25.522 22.069 46.314 44.458 54.019 67.296 26.766 21.141 8.157
MARIHUANA 2.794.819 4.757.768 4.077.884 19.957.407 8.453.290 4.575.586 7.058.081 5.175.621 2.762.925
Total 8.016.952 6.057.249 5.920.396 29.243.912 18.719.936 48.407.136 15.210.494 8.143.740 3.722.765
Fuente: Cálculos propios con información de SIEDCO de la DIJIN - POLICÍA NACIONAL. Elaborado por la Oficina de Análisis de
Información y Estudios Estratégicos. Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia. Información sujeta a cambios.
Adicionalmente, esta entidad adjunta una MATRIZ DE SEGUIMIENTO al Plan de

Acción, donde se mencionan algunos logros el cual se evaluará más adelante para
determinar el avance de dicho Plan de Acción.
4.5 RESULTADOS A LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA
Como se dijo atrás, la evaluación de la política pública implica el examen a los

componentes que conforman su sistema, a saber:
1. El Decreto 691 de 2011, mediante el cual se revisa la política pública de SPA.
2. El Consejo Distrital de Estupefacientes, revisión de las actas emitidas.
3. El Plan de Acción, examen a su formulación.
4. Las instituciones distritales, en su calidad de ejecutoras del Plan de Acción.
4.5.1 Examen a la Política Pública de SPA
En términos generales toda la política pública está formulada de manera muy

genérica, es imprecisa y no focaliza los puntos neurálgicos donde el problema causa
mayor daño a la sociedad.
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Carece de enfoque, esta privada de su esencia tal como la definición del problema
y la población objeto, no precisa los espacios geográficos donde el problema tiene
mayor incidencia, no determinan cuáles son los agentes y actores que generan la
dinámica del problema, y finalmente, está formulada de manera disipada, sin
precisión y sin atacar el problema fundamental.
Estas deficiencias no proporcionan claridad y debilitan la política pública porque su

comprensión se vuelve confusa; asimismo, su implementación se hace difícil y
enrevesada.
4.5.2 Revisión a las Actas el Consejo Distrital de Estupefacientes
Desde 2011 el Decreto 691 del mismo año ya había adoptado la Política Pública de
de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D. C.; es decir, la política pública era
conocida, pues existía desde 2011.
No se tiene evidencia de que alguna entidad haya elaborado formulaciones
extraordinarias o adicionales para hacer realidad la política pública durante el primer
semestre de 2017.
Sin embargo, revisadas las actas, se puede concluir que el Distrito Capital demoró
hasta el 8 de junio 2017 para adaptarlo como un Plan de Acción donde se deberían
subsanar los vacíos que tiene la política pública, hecho que no se produjo porque el
Plan de Acción resultó ser una copia de la política pública con evidentes
repeticiones.
Finalmente, el Plan de Acción es aprobado en el 2017, esta dilación denota una
ineficiencia injustificada, que da cuenta de la inoperancia del Consejo Distrital de
Estupefacientes para formular acciones efectivas orientadas a atacar el problema
real.
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4.5.3 Evaluación a la formulación del Plan de Acción
Si bien el Plan de Acción aprobado por el Consejo Distrital de Estupefacientes se

fundamenta en un “contexto de la oferta y demanda de sustancias psicoactivas en Bogotá”,81 es
evidente que el plan tampoco parte de la identificación de un problema específico,82
no define cuáles son las variables que dan origen a sus causas, no identifica los
focos principales donde se desarrolla el problema, ni reconoce la población objeto
sobre la que se ejecutarán las acciones. Tampoco se definen las consecuencias y
el efecto del consumo de sustancias psicoactivas en la sociedad bogotana, no da
cuenta del daño social, ni de otras variables ocultas que delimitan el problema en
su naturaleza. Adicionalmente, no existen estrategias acabadas, ni mecanismos
para controlar el problema de manera efectiva. Igualmente, se evidencia la falta de
lineamientos (todos por definir) y de esquemas de intervención, para atacar el
problema.
En toda la formulación se observa que existe falta de relación entre los diferentes
componentes del Plan de Acción, a menudo las metas no son coherentes con los
objetivos, ni éstos con las actividades, lo que denota que el plan carece de sinergias
internas que permitan configurarlo como una herramienta administrativa eficaz, en
un verdadero dispositivo técnico, capaz de unificar las dinámicas endógenas del
sistema para orientar los esfuerzos hacia un fin último, que llevaría a la resolución
o mitigación de la problemática que busca resolver.
El Plan de Acción no cuenta con un sistema de control interno ni con un sistema de
autoevaluación, que permita la identificación de errores, caracterización de fallas y
comprobar las desviaciones en su formulación y en su ejecución; todos estos
elementos son necesarios para generar el proceso de retroalimentación. Es
precisamente, esta característica, la retroalimentación, la que otorga al plan el
estatus de herramienta administrativa, de sistema técnico apto, para la aplicación
eficiente de recursos y la gestión de actividades. Sin sinergias internas, sin sistema
de control y sin sistema de autoevaluación, el Plan de Acción no es idóneo para
ejecutar recursos públicos y alcanzar resultados efectivos.83
81
Consagrado en el “Documento Plan de Acción”, aportado por la Secretaría del Consejo Distrital de Estupefacientes.
82
De manera somera y con el propósito de evaluar la política pública objeto del presente estudio, en este documento se ha realizado
dicho cometido en el capítulo “4. ANALISIS DEL PROBLEMA”.
83
Se entiende por efectividad la sumatoria obtenida entre la eficiencia (procesos) y la eficacia (resultados).
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51
Igualmente, el Plan de Acción no propone una prueba piloto sobre un segmento
social definido, ni lo focaliza en un barrio o punto específico84 donde se concentre
el fenómeno en su máxima expresión porque allí se produce la relación oferta
demanda y el consumo abierto. Incluso, en esta dinámica participa la policía como
actor cotidiano. No está definida una prueba piloto, herramienta necesaria cuando
se trata de confrontar problemáticas complejas.
El Plan de Acción no contempla las relaciones que este estudio identifica en los
mapas de conflicto antes expuesto, lo que significa que no hay integralidad de los
actores y fenómenos que se presentan, como tampoco una visión totalizante de la
problemática. Igualmente, ignora los cambios del mercado que se originan a partir
de las transformaciones de los precursores que a su vez crean nuevos productos.
Es importante resaltar que el Plan de Acción no apunta a un resultado especifico
porque ha dejado en las EPSs la atención a los consumidores de sustancias
psicoactivas. No obstante, el Decreto Distrital 691 de 2011, le asigna a la política
pública el siguiente objetivo:
“Artículo 2º. Objetivo General. La Política Pública tiene como objetivo general
establecer las directrices para el abordaje integral, articulado y continuo del fenómeno
del consumo y la prevención de la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas,
reconociendo las múltiples manifestaciones del fenómeno y la diversidad poblacional y
cultural que caracteriza al Distrito Capital.
Parágrafo 1º. La implementación de la Política Pública, tiene presente que el fenómeno

del consumo está mediado por los efectos contingentes en la salud física, mental,
social, y por los factores históricos, políticos, económicos y culturales que influyen en
las dinámicas y relaciones que se establecen con las sustancias psicoactivas, tanto
legales como ilegales.
Parágrafo 2º. Para el logro de este objetivo corresponde a las entidades del Distrito
Capital ubicar en un lugar de preferencia de la agenda social temas como la atención,
la prevención del consumo y la prevención de la vinculación a la oferta de sustancias
psicoactivas, y promover acciones de intervención con base en un enfoque de
derechos.”
El subrayado para hacer énfasis en la “integralidad”, vocablo que incumbe a la

unidad entre los procesos parciales y el resultado final. Es decir, la política pública
está diciendo que el Plan de Acción debe incluir no solamente las acciones de
prevención, sino que también debe contener “la atención”; esto significa la
84
En Bogotá existen varios puntos tradicionales de consumo donde el fenómeno se expone en su máxima expresión: algunos parques
barriales, en el centro de la ciudad la Plazoleta del Rosario y el Parque de los Periodistas, son puntos de concentración para el consumo y
la transacción abierta entre la oferta y la demanda de sustancias psicoactivas.
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implementación de las acciones necesarias y directas sobre el consumidor de
sustancias psicoactivas para llevarlo al abandono de esa práctica cotidiana. De la
misma manera, la política pública claramente apunta a la ejecución de “acciones de
intervención” sobre el individuo consumidor, pues es sobre él, y solo en su dignidad
humana, que se ejercen y recaen los derechos.
Por último, es lógico que si no se focaliza la intervención directamente sobre el
individuo consumidor y su familia, es imposible restituirle sus derechos. Sin esta
acción directa el esfuerzo institucional, la gestión de los delegados y la aplicación
de los recursos públicos quedarán sumergidos en los procesos intermedios, sin que
nunca lleguen al resultado final, por lo que se estaría entonces incumpliendo la
política pública establecida en el Decreto 691 de 2011. En definitiva, se demuestra
que los recursos aplicados se usan para activar los procesos intermedios sin que
logren alcanzar un efecto eficaz, porque no están direccionados al resultado.
En síntesis, el Plan de Acción no define el problema que va a resolver, sus metas,
objetivos y actividades carecen de coherencia por lo que es imposible que se
produzcan las sinergias entre sus componentes internos. No tiene un sistema de
retroalimentación. Las metas y objetivos están proyectados al diseño de estrategias
y lineamientos, sin que se propongan actividades para atacar el problema de
manera directa. Paradójicamente, es un plan para planear cómo se va a resolver un
problema que no se conoce.
Por lo antes expuesto, se concluye con toda evidencia, que el plan, ejecutado tal
como está formulado, no es eficiente ni su ejecución cabal puede llevar a la
eficiencia, porque los procesos intermedios, por si solos, no resuelven el problema;
tampoco es eficaz, porque dichos esfuerzos, gestión institucional y recursos
aplicados, no están orientados a resultados. Lo que significa que con esta
herramienta es imposible atender la problemática del consumo de sustancias
psicoactivas de manera efectiva.
4.5.4 Examen a la ejecución del Plan de Acción
De conformidad con el examen a las respuestas dadas por la Administración y en

las cuales se rinde cuenta sobre las actividades realizadas para el cumplimiento del
Decreto 691 de 2011, por el cual se adopta la Política Pública de Prevención y
Atención del Consumo y la Prevención de la Vinculación a la Oferta de Sustancias
Psicoactivas en Bogotá, D.C, se deduce lo siguiente:
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El Plan de Acción fue aprobado hasta el 8 de junio de 2017 por el Consejo Distrital
de Estupefacientes, por lo que es evidente que durante el primer semestre de dicho
año la Administración no disponía de dicha herramienta. Sin embargo, la norma
estaba vigente lo que implicaba su cumplimiento mediante la adopción de un plan
operativo al interior de cada entidad; o en su defecto, incluir las actividades
correspondientes en el plan operativo o estratégico de la entidad. En sustitución, las
entidades no formularon un plan operativo propio sino que asumieron que sus
funciones y sus proyectos existentes contribuían de alguna manera con la
prevención del consumo de sustancias psicoactivas.
Aunque a esta situación se le ha llamado transversalidad, no es una herramienta
apropiada para atacar los problemas específicos, pues no se perciben acciones
directas sobre los grupos cuya vulnerabilidad induzca a la reproducción del
consumo de sustancias psicoactivas, con el propósito de atacar la problemática. La
transversalidad se debe entender en el contexto de la existencia de un Plan de
Acción debidamente financiado, donde las responsabilidades, recursos, actividades
y metas estén perfectamente correlacionadas en un solo sistema que organice, dirija
e implemente el conjunto de tareas necesarias para la consecución de los objetivos
que resolverán el problema. En su ejecución, son las sinergias internas del Plan de
Acción las que materializan la transversalidad y no las funciones de las entidades
ejecutadas de manera aislada y sin enfoque sobre el objeto poblacional.
4.5.4.1 Indicadores del Plan de Acción
Tal como se ha reiterado en anteriores párrafos las deficiencias en el diseño y

estructura de la política pública fueron replicadas en el Plan de Acción, por lo que
estas características cualitativas tienen un peso notable tanto en la resolución de la
problemática, como en la evaluación de la política pública.
A continuación se presenta el cuadro de indicadores del Plan de Acción para 2017,
teniendo en cuenta que su ejecución comenzó en junio del mismo año.
Tabla 2
EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN
EJE DESCRIPCIÓN EJEC.
1 Fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida 70%
2 Alternativas socioculturales, deportivas y recreativas 30%
3 Movilización de redes Sociales 30%
4 Oferta de servicios de atención integral y diferencial 30%
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5 Resignificación del consumo y la vinculación a la oferta de alcohol, 30%
tabaco y otras sustancias psicoactivas
6 Información y comunicación - N. A para 2017 0,0
7 Investigación y evaluación - N. A para 2017 0,0
TOTAL EJECUCIÓN 38%
Fuente: Elaboración propia, información tomada del Plan de Acción.
Frente a los problemas de diseño y estructura de la política pública y del Plan de

Acción, estos indicadores cuantitativos no son tan relevantes, puesto que el Plan de
Acción está en fase de planeación y diseño de estrategias. Lo que significa que es
muy poco lo que se ha logrado frente a la comunidad de consumidores de
sustancias psicoactivas.
La falta de definición del problema, sus actores y factores que lo delimitan constituye
un grave problema de fundamentación del Plan de Acción. A lo anterior, agregamos
que el Plan de Acción tiene incoherencias internas, entre sus objetivos metas y
actividades, carece de retroalimetación y de actividades que ataquen de manera
directa el problema, que adicionalmente no se conoce en sus detalles.
Por lo expuesto, se confirma técnicamente que el Plan de Acción no es una
herramienta eficiente, ni eficaz, para combatir la problemática del consumo de
sustancias psicoactivas en Bogotá.
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5. CONCLUSIONES FINALES
Ni en la Política Pública, ni en el Plan de Acción se define el problema de

consumo de sustancias psicoactivas en Bogotá. Tampoco, se precisa cuál
es la población objeto, no se determina cuáles son los agentes y actores
que generan la dinámica del problema, ni las diferentes variables que lo
conforman.
La Política Pública está formulada de manera genérica, no focaliza las

situaciones de alto riesgo donde el problema de consumo y oferta, causa
mayor daño a la sociedad. No se diferencian los grupos etarios, por lo que
es imposible formular estrategias de acción acertadas para mitigar o
resolver el problema. No es coherente dar el mismo tratamiento a
diferentes estratos y formas de consumo, porque las poblaciones tienen
dinámicas diferentes. De la misma manera, los espacios de consumo y
distribución son variados según los estratos, lo que significa que las
estrategias deben ser también diversas.
El Plan de Acción replica las mismas deficiencias de la Política Pública,

en muchos casos sus actividades no constituyen un propósito claro y
medible, que conlleve a la solución del problema, sus acciones están
orientadas a la realización de procesos parciales sin llegar al objetivo final
de la población objeto. Por tanto, esto significa que los recursos aplicados
no llegan a los beneficiarios, sino que se utilizan para alimentar procesos
intermedios.
En el eje de movilización de redes sociales, el Plan de Acción no indica

cuál sería la forma de organización y de control social; tampoco da cuenta
de la forma como se coordinarían las autoridades institucionales,
policiales y la ciudadanía. De igual forma, no se identifican las locaciones
donde ocurre el problema, ni se determina qué tratamiento se les debe
dar a cada una según sus características.
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En la mayoría de metas y actividades, contenidos dentro del Plan de
Acción, los indicadores carecen de estructura técnica, no existen o son
incoherentes. Esta deficiencia implica, que el Plan de Acción pierde su
naturaleza como herramienta administrativa porque no se puede
retroalimentar para suministrar información real sobre el cambio
verdadero de la problemática.
En el Plan de Acción, el eje de “Resignificación del consumo y la vinculación a la

oferta de alcohol, tabaco y otras sustancias psicoactivas”, no define cuáles son los
nuevos “significados” y cómo la “resignificación” puede contribuir a
cambiar los hábitos de consumo. Tampoco explica si la “resignificación”
está orientada hacia la sociedad y medios de comunicación, para generar
tolerancia, o hacia los productores y consumidores, lo que genera mucha
confusión en la implementación y evaluación del Plan de Acción.
Al tenor de lo anterior, el Plan de Acción tampoco involucra en su

contenido, una acción o normativa para exigir a las EPSs, el cumplimiento
de su obligación legal, en el sentido de internar a los pacientes del
consumo de las sustancias psicoactivas, máxime si se tiene en cuenta
que en reiteradas sentencias la Honorable Corte Constitucional85 se ha
pronunciado al respecto, confirmando que la normativa en materia de
salud, está obligada a garantizar la atención integral en salud, de los
pacientes adictos a las sustancias psicoactivas. Esta intervención es
pertinente en el Plan de Acción, porque se estaría impidiendo la
vulneración del derecho a la salud, de la integridad personal y de la
dignidad humana del paciente.
Con el estudio realizado no se percibe que el Plan de Acción contribuya

con la mitigación del problema a corto plazo. Por los vacíos e
inconsistencias del Plan de Acción, puede llegar a ser predecible, que
dicho fenómeno se siga incrementando en los años venideros.
85
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-221 del 5 de mayo de 1994, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz; Sentencia T-153 del 13 de
marzo de 2014, M.P. Dr. Mauricio González Cuervo.
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Balance Social y Políticas Públicas 2017

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BALANCE SOCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

DEL DISTRITO CAPITAL

CONSUMO DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS EN ADOLESCENTES

PLAN ANUAL DE ESTUDIOS – PAE – 2018

DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE ECONOMÍA Y POLÍTICA PÚBLICA

Bogotá D. C, octubre de 2018

Juan Carlos Granados Becerra

Andrés Castro Franco

Carlos Gabriel Camacho Obregón

Luis Alfredo Sánchez Rojas

Escuela Superior de Administración Pública

2.2 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILEGALES .............................................................................. 12

3. ANÁLISIS DEL PROBLEMA ............................................................................ 18

3.2 DINÁMICAS DEL CONFLICTO ................................................................................................... 25

4.4 EVALUACIÓN A LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN ............................................................. 44

4.5 RESULTADOS A LA EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA .............................................. 49

Tabla 1 PRESUPUESTO PLAN DE ACCIÓN – 2017…………………………………………………………………..………35

Tabla 2 EJECUCIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN…………………………………………………………………………….………55

Algunos autores sostienen que las desigualdades, las presiones sociales, la

Hay que añadir, que después de la segunda guerra mundial, paulatinamente el

Los estados nacionales perdieron credibilidad, en parte porque no pudieron hacer

Da la impresión que ante la barbaridad de la guerra, la dominación política, el

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En los años 80’s la guerra fría y el terrorismo internacional marcaron el comienzo

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De manera que la atención integral en salud17 en cuestión de trastornos mentales,

Otro de los derechos fundamentales de los NNA que se ha visto inmerso en el

Según la Organización Mundial de la Salud, las sustancias psicoactivas son “ toda

2.1 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS LEGALES

2.1.1 Bebidas Alcohólicas

La ley 124 de 1994 prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores de 18

De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud se define como el “Alcaloide que

2.2 SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILEGALES

2.2.4 Dick / Cloruro de Metileno

Según la Agencia para Sustancias Tóxicas y el Registro de Enfermedades el Dick

El éxtasis o Metilendioxi-Metanfetamina (MDMA) “es una droga sintética que altera el

Según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, la heroína48 es

En el corto plazo, su consumo ocasiona “Rush”50 o euforia, enrojecimiento de la piel,

2.2.8 LSD/ Tripi

Según la Organización Mundial de la Salud, las anfetaminas son un “tipo de amina

Conforme al Instituto Nacional sobre el Abuso de Drogas, la Metanfetamina60 es un

La alteración de la consciencia y los efectos posteriores producidos por las

3.1 ANÁLISIS DEL PROBLEMA EN EL ENTORNO SOCIAL

3.1.1 Factores Megaestatales

A grandes rasgos, a nivel mundial la crisis económica ha generado disminución del

Está crisis ha tenido repercusiones multiplicadoras en América Latina, más

Fuente: Elaboración Subdirección Evaluación de Política Pública, Contraloría de Bogotá

3.1.2 Efectos multifactoriales

El consumo de sustancias psicoactivas proviene de la dinámica antes expuesta,

De igual manera, es preocupante el hecho de que esta problemática está

La criminalidad: en una etapa más avanzada, cuando el NNA dependiente, pierde

Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que la demanda de SPA aumenta el

La actividad del consumidor de sustancias psicoactivas presenta dos facetas: una

1. Barreras de comunicación: si bien al interior de esta comunidad existe un

Esta colectividad de individuos dependientes, en su calidad de consumidores de

Respecto a la conducta de los diferentes actores, Acosta (2010)72 identifica la