CAPíTULO 4

POR ARMANDO N. CANOSA

Es abogado egresado de la Universidad Nacional dA Buenos Aires. En el ámbito ot:{)dÁmico es

profesor adjunto regular de Derecho Administrativo en lo Facultad de Derecho y Ciencias Socia/es¡
y de Procedimientos y Recursos Administrativos en lo Licenciatura de Derecho Administrativo de
lo Universidad Austral. Es autor de numerosos trabajos sobre lo especio/idad y del libro Los
recursos administrativos. Además¡ es autor del proyedo que dio origen 01 Decreto N° 7.883/91¡
modificatorio del Reglamento del Procedimiento Administrativo. Fue Subsecretario de Asuntos
Legislativos en el Ministerio de Justicia y Subsecretario de Transporte Terrestre del Ministerio dé!
Economía. Actualmente ocupo el cargo de Secretario de Transporte dela Nación.

Esta disedación preten~e dar un panorama general acerca del concepto de recurso
odministrativo, y de los fundamentos que motivan la existencia de estos instrumentos dentro
del procedimiento administrativo; y también¡ dar una visión crítica sobre el funcionamien-
to del sistema recursivo actual del Reglamento de Procedimientos Administrativos -Decreto
~~o 1]59/72 (Lo. 1991)- en el orden nacional.
Si pretendiéramos definir el concepto de recurso, surge un término común¡ tanto para el
procedimiento administrativo¡ como para el proceso judicial. Debido a ello, encontramos
deFiniciones amplias y¡ podemos decir, que el recurso es: acudir ante una autoridad pública
para que una resolución o sentencia guede sin efecto.
Sin embargo, si tornamos e::.ta definición de caráderamplio debemos excJuir en primer
lugar, las resolucionesgenerales¡ que son las que se dan dentro de la sede, o el remedio gue
se da ante una resolu.;::ión iudicial. Por otra parte, no pueden omitirse algunos medios de
impugnación que existen dentro de la Administración, excluidos en primer término los recursos
judiciales directos -mal denominados recursos pues son verdaderas acciones, toda vez
c¡ue, a través de ellos, debe realizarse la revisión judicial suficiente, lo cual, de acuerdo a la
pacíifica jurisprudencia de la Corte Suprema, supone necesariamente la posibilidad de revIsar
las ¿uestiones de hecho y de derecho- pues muchos de el/os, si bien se presentan en la
sede administrativa, como el caso de las impugnaciones ante el Banco Central, son resueltos
por el poder Judicial; y/ en el coso del Banco Central, a través de la Cámara Nacional de
Apelaciones Contencioso Administrctiva Federal.
Refinéndonos ai concepto de recurso¡ en sentido eSTricto¡ éste debe resolverse en una misma
s<:de. O sea que, a pesar de que a éstos se los llama recursos ¡udiciales directos; en realidad¡
se tratan de verdaderas acciones.
I En segundo lugar¡ también debemos excluir los re..medios especiales que se dan dentro de la
sede administrativa. Que son recursos planteados ante órganos o entes administrativos que
cUnlple!l Funciones jurísdiccJonales¡ come e! C030 de la:; resoluciones aduaneras o impositivas,
que, si bien se presentan en 10 sede administrativa¡ ser-ón resueltos por el Tribune! Fiscal de

97
 ARlv'ANDO N. CANCSA

la Noción. Como puede apreciarse, tampoco en este caso podemos hablar de recursos
administrativos, porque es la resolución o la impugnación de un acto para que sea resuelta
por un ente administrativo que está cumpliendo funciones jurisdiccionales.
Ahora bien, si tomamos el concepto de recurso en sentido amplio -:¡iempre denrro de lo
sede administratiya-; en este sentido, de acuerdo a la definición brindada por el Profesor
González Pérez en su libro de recursos administrativos, escrito por el año 1960, debe
entenderse: /les la impugnación de un acto administrativo ante un órgano de ese carácter".
Esta definición, que en alguna medida es seguida por Gordillo, en la primera edición de su
libro Procedimientos y recursos administrativos, nos ubica dentro de le sede administrativo,
relaciona al recurso con el acto administrativo y, en este coso, la resolución, de acuerdo con
la definición, corresponde o un órgano en ejercicio de actividad administrativo.
Sin embargo, con el objeto de pr-ecisc,- esta definición, 5e deben excluir cierto5 medios que
no corresponde se incluyan, stricto sensu, en el concepto de recurso.
Así, en primer lugar, debemos eliminar las meras reclamaciones. Entendiendo por estas
aquéllas que la Administración tiene la Facultad discrecional de dar/es curso o no, con
sustento jurídico en el Art. 22 de la Constitución Nacional.
En segundo término, debemos excluir todos aquellos medios o peticiones que no suponen
irnpugnación de actos administrativos. Como pueden ser lo queja o la petición de rectificación
de errores materiales del acto.
En tercer lugar, debemos excluir la impugnación d~recta de reglamentos. Pues, en estos
casos, no se trata de un recurso administrativo; sino que, de acuerdo a la doctrina de la
Procuración del Tesoro, se trata de un reclamo impropio (Cfr. Art. 24 ¡ne. a) de la Ley N°
17.549); siendo un remedio especial poro impugnar en formo directo un reglamento. y un
reglamento, siguiendo lo tesis de Cassagne, no es un acto administrativo sino un acto de lo
Administración en ejercicio de actividad materialmente legi:;lativo.
Por último, debe excluirse al reclamo administrativo previo, de los Art. 30,31 Y 32 de la Ley
de Procedimientos -más adelante veremos si todos ellos son reclamos-; toda vez que
serón de aplicación estos instrumentos de impugnación ante lo ausencia de acto. Es decir,
no se estó impugnand9 un acto. Por ello, para dar cumplimiento a la prerrogativa procesal
de lo Administración, propia del régimen exorbitante del derecho administrativo, debo
interponer e5te reclamo.
Como puede apreciarse de las exclusiones mencionadas, que hemos realizado con el
obie!to de alcanzar uno definición precisa del concepto de recurso administrativo, en el
ámbito de la legislación nacional; corresponde concJuir, que éste será toda impugnación
en término de un acto administrativo, interpuesto por quien tengo un derecho jurídicamente
protegido, invocando razones de legitimidad, oportunidad, mérito o conveniencia.' con
el objeto de que el órgano que /0 emitió, el superior jerárquico o el órgano que ejerce el
control de tutela o jerarquía atenuado proceda a revoca~ modificar o sonear el acto
administrativo cuestionado.
Este definición es, e';; mi opinión, lo que más se ajusta 01 régimen recursi'lo en el orden
nacional.
p..hora bien, corresponde detenerse en algunas ideas fundamente/es impliccdas en este
deFinición:
E~ primer rérrnino, corresoonde recordar :::ue los recursos administrativos son connaturales
a .~ actividad administrativa; por ello sostu'vimos.onteriormente lo necesidad de excluir a ia

98
 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

impt..:gnación directa de! Reglamento; lo cual significa que, si bien preponderantemente

existirán recursos administrativos dentro del procedimiento administrativo en que se desarrolla
le Administración (valga la redundancia); también van a existir recursos administrativos
cuando un particular tiene que impugilar actos de órganos del Poder Judicial o del Poder
Legislativo en eiercicio de actividad administrativa.
Por orm parte, se debe tener presenre que los recursos representan un acto de impugnación
(es decir, la yo/untad del particular de cuestionar el acto administrativo dictado que, a su
criterio, lo afecta) y, como fue dicho, integran el procedimiento administrativo. Entonces, se
puede 9raficor la secuencia como un camino que tendría las siguientes estaciones: actividad
adm inistrativa-proced im lento-acto admi ni strativo-recurso admin istrativo.
Coincidimos con Gordillo en que los recursos administrativos tienen una naturaleza jurídica
complela. Coincidimos también (tomando la definición del Código Civjl), en que es un acto
jurídico de derecho público.
Además, es un derecho que tienen los particulares de impugnar el acto y que, como vamos
a ver, en algunos casos se traduce en obligación, porque para agotar la vía administrativa
o para impugnar un ado de alcance individual, de acuerdo al Art. 23 inc. a) de la Ley,
debemos interponer, en concordancia con lo que dice el Reglamento, el recurso jerárquico.
Es decir, si bien es un derecho, en el caso del agotamiento de la vía se traduce en una
obligación. A su vez, se entiende que es una manifestación del derecho de deFensa, como
aplicación de la garantía del debido proceso adjetivo del Art. 1°, inc. F)de la Ley; sobre
todo el derecho a ser oído, que si bien preponderantemente se trata de oír al particular
antes de la emisión de] acto, también se da una manifestación de este derecho a ser oído,
en la posibilidad de que ante la emisión de un acto que perjudique los derechos del particular,
tenga la posibilidad de interponer este tipo de recurso.
Quisiera detenerme un momento en potenciales cuestiones que se podrían presentar a
particulares que tienen derecho de ser oídos, si tomamos el Art. 3 del Reglamento, donde
define quiénes pueden ser parte interesada en el procedimiento administrativo.
Conforme a la mayoría de la doctrina, en el procedimienro administrativo no hay terceros.
Loúnico que 10Administraci6n debe tener en consideración es la visión antes de la emisión
del acto de a quién puede afectar en sus derechos el acto a dictarse. Entonces, si vemos el
.D..rt. 3" de la Ley de Procedimientos Administrativos, veremos que, si bien puede haber un
particulor que inicia el procedimiento, también puede darse que el procedimiento fuera de
oficio, con lo cual la Administración tiene la obligación de citar al particular cuyos derechos
van a ser afectados.
,
Pe;o esto, (:Jsu vez, puede afectar derechos de otros particulares. Los cuales tienen que ser
citados 01 procedimiento, y pueden ser citados a instancias de! propio parTicular, o a instancia
de lo Administración.
Entonces, podría darse la siTuación de un particuiar que fue parte en el procedimiento
adm:"n;sh-O+ivo y todo le AdminisTración al r:Jictado de un acto ';1ese acto afecta derechos de
otro cariicJlar. Y también ese particular tiene e! derecho, aún en el coso de que no hubiera
sido llamado -y quizás cop ;nás razón si no hubiera sido lIamado- a presentar recursos
administrativos contra ese acto dictado en un procedimiento al cual no Fue citado.

Aquí! podría darse una suerte de contradicción, bastant~ parecida a 10 que se puede dar en
un procese iudicial. E:s decir, un particular que defiende un acto de la Administración y un
rerC2!~Ccue IC Impugno,: aunque! técTlJC::Jmente/ no hay terceres en e! píc,ceai¡¡;ientc. Le
..\dministración, por más que se dé este oposición entre los pcrtícuiares, nunca va a ocupOJ,

9'?
 ..
ARMANDO N. CANOSA

dentro del procedimiento administrativo, la posición de un juez. Porque, como vamos a ver, den-
tro de la activiaad administrativa, el particular, aunque impugne un acto, nunca va a perder
el rol de colaborador de la misma.
Creo que éste tema es interesante para reflexlooar. Pues el particular que fue afectado, al no
ser citado al procedimiento, podría impugnar el acto, después de que adquirió firmeza
respecto del que fue parte en el procedimiento. Entonces, la pregunta subyacente es: si
puede sostenerse que el acto aparentemente firme, puede ser opuesto al administrado que
se presentó después de su dictado y no participó del procedimiento previo.
En mi opinión no. Pues el acto se encuentra firme respecto del que participó en el
procedimiento, pero no del que no lo hizo. Porque, obviamente, se le ha conculcado su
del-echo a ser oído con carácter previo al dictado del acto.
Al respecto, resulta interesante detenernos un momento en los fundamentos de la existencia
de estos recursos administrativos.
Primeramente, una razón, es la instrumentación del sistema de control que debe existií de
todos los actos administrativos. Ello se debe, como bien lo expresa la doctrina española, /fe
la posición privilegiada que tiene la Administración de volver sobre sus propios pasos para
revisar un ado odministrntivo". ¿Con qué fin? Con el fin de revisar la legalidad de los
mismos. Esto, a su vez, permitirá el control de la Administración por parte de los particulares.
No es mi intención ahondar. en conceptos ampliamente conocidos, pero este control puede ser
de legalidad, oportunidad, mérito o conveniencia; y también, según otra división, puede
tratarse de controles jerárquicos o de tutela respecto de las entidades autárquicas.
El segundo de los Fundamentos, donde nos detendremos, es que los recursos son el presupuesto
idóneo, y en algunos casos necesario, para agotar la instancia administrativa.
En relación a la recepción normativa de los recursos administrativos, a nivel nacional, hoy
dos normas principales dentro de lo Ley de P¡.ücedirnientos, ellos son los Art. 23 Y 24.
El Art. 23 en su ¡ne. a), establece la posibilidad de impugnar judicialmente los actos de
alcance individual siempre que fueran deFinitivos y que respecto de los mismos se hubieron
agotado las instancias administrativas. Aparece, como dice Mayer, una delegación del
Poder Ejecutivo que dete~mina que esa instancia administrativa se va a agotar con la resolución
del recurso jerárquico. ·

Por su parte, el Art. 24 en su inc. bJ, dispone el modo de agotar 10 vía administrativa para
impugnar reglamentos a través de su acto de aplicación, que juega en concordancia con el
Alt. 1:5 del Reglamento. No:; Cjuedon oiguna:5 dudo::5 ::5ie::; un rccur::;o de lo:; calificado::; como
reg1odos, O sea jerárquico; o puede ser tenido como un recurso de tipo innominado, en
ocasiones como la siguiente: un agente con rango de Secretario dicta un reglamento, es apli-
cado por el SubsecreTario, un particular interpone un recurso impugnando ese acto de aplicación,
ese recurso debe ser resuelto por quien emitió el Reglamento, que es el Secretario. En casos
como este, ¿deoe tenerse por agotada la vía administrativa o no? Corresponde recordar
que el. único recurso necesario paro ogoiCJi lo vía administrariva ~s ~J recurso jerárCJuico, me
Faltaría un escalón mGs para llegar allv\inistro.
11 ESTO no está adorado en el Reglamenro. Por eso, entiendo que se trata, de alguna manera,
de un recurso de tipo innominado.
Obviamente, estamos habiendo de recursos y de cuáles son los idóneos para agorar la vía
administrativa, únicamente respecto de.ados administrativos; con une e;(C8pc:Ór., que es la
que pí2ve el mismo Ari. 23 respecto del silencio. No se adare si, cuando se prod~X2 el

100
 PROCEDIMIENTO ADMINiSTRATIVO

silencio del Art. 10; yo rengo obligación de agorar la vía administrativa. E.sdecir; si a ese
acto ficticio tengo obligación de interponer un recurso para que tenga que ser resuelto como
cualquier ierárquico por los Ministros o Secretarios de Presidencia.
Nosotros entendemos que hace a la unificación de! sistema recursivo que, ante ese silencio
de un inferior provocado por el particular por el imperio del Art. 10; se puede interponer un
recurso paro que sea resuelto por el Ministro; primero, para revisar esa negativa presunta,
y luego; para que el superior pueda controlar la morosidad del inferior en resolver la cuestión.
Tampoco está aclarado si hay que interponer el recurso jerárquico cuando el acto es asimilable
a deFinitivo; porque el inciso a) habla únicamente del definitivo; pero nosotros entendemos
que ante ese asimilabJe a definitivo; no habría razón para excluir/o, y también habría que
interponer el jerárquico para que tenga que ser resuelto por el Ministro de! área.
Dado que uno puede hacer un análisis medular de /o que dice la Ley y de todo /o que dice
el Reglamento, pero lo cierto es que el sistema recursivo ha sido concebido para un fin, la
pregunta que nos debemos hacer es: ¿Sirve para algo este sistema de recursos administra-
tivos?
En mi opinión, en estos temos, sobre todo por el carácter dinámico y práctico del procedimiento
administrativo, es inconveniente atamos a dogmas. Supongamos; por un momento, que
uno intentara eliminar el sistema ~e recursos y hacerla totalmente optativo ante el particular.
Seguramente nuestra inercia intelectual nos llevará a sostener casi como una reacción reFleja,
una postura negativa, pero dentengámonos a pensar en el por qué de esa negativo.
Corresponde plantear el análisis en dos cuestiones. La principal; es examinar por qué el
particular tiene la obligación de interponer un recurso admini5trativo determinado para
agotar la vía administrativa.
¿Cuál es .21beneficio para el particular2 ¿Y cuál es el beneficio para el sistf"mo2
En los textos especializados seguramente encontraremos fundamentos de! agotamiento de
la vía administrativa, entre loscua/es suelen citarse: la necesidad de contar con una etapa
de conciliación previa al juicio o pleito, promover el control administrativo, permitir que la
Administración revise el error y posibilitar el eficaz funcionamiento de la Administración,
armonizándolo con el prindpio de la jerarquía que informa nuestra organización
administrativa.
Puedo sostener, con un cjerto grado de certeza, en mi carácter de Secretario de Transporte
de la Naci6n; que en rcalidad el 5istema recursivo, tal como cstá en la mente de /05
funcionarios:y de los agentes; no resulto de mucho utilidad; toda vez que no permite alcanzar
los objetivos tenidos en cuento al momento de su concepción. Pruebo de eJlo, es que raro
vez uno actuación donde se haga lugar o un recurso administrativo a un particular, obedezca
esta conducto a un empecinamiento en alguna interpretación; o a una mera conveniencia.
,
,

Vasta paro ellol observar la realidad. Por eiemplo, meses atrás, recuerdo haber leído en
une revista de actualidad, un caso donde se reaJizaba un planteo de corrupción y; como
h-J6ía genj'e conocido mío, empecé a leer de qué se trataba. En la crónica periodística se
señalaba que se había denegado un redamo de un particular determinado; luego, presentado
LJr: reCUíSOadministrativo; el lv\inistm hizo lugar al mismc.
Conociendo la gente c:¡ue int~ryino, noiengo por qué dudar de SIJ honestidad. Pero ¿qué
0". le ",rimc'ro
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101
 ÁRMAHDO N. C6.NOSA

Quizá utilizó el procedimiento recursivo y el servicio jurídico le aconsejó al Ministm que

hiciera lo que tenía que hacer, ya que el primer acto estaba mal otorgado y era ilegítimo,
cuando en éste dijo que era legítimo. Ello puede tener origen en la realidad próctica de
todos los días, pues suele darse que los recursos sean elaborados por el mismo Funcionario
que emitió el acto impugnado, al margen que pocas veces uno dice que en realidad se
equivocó y que hay que hacerle lugar al recurso. Uno, siempre tiene la terquedad de
contestarle al particular como si estuviera en un pleito; y mucho más cuando el FuncionlJrio
es un abogado. Pero, hasta por razones de sentido común, si piensa ahora que lo correcto
es sostener una posición distinta a la que fijó en el acto administrativo impugnado ¿por qué
no lo hizo allí? Este es un argumento fáctico muy fuerte.
Por ello, el recurso jerárquico es una segunda reconsideración. Veamos, por ejemplo, lo que
pLJede ocurrirme a
mí en mi actual función. Si emito un acto en el tema de una concesión de
servicios públicosen Ferrocarriles e interponen un jerárquico. ¿Dónde va a tramitar el
jerárquico? Lo vaa hacer en la Secretaría de Transporte. Está bien que el Decreto N°
1.883/91 trató deaclarar que tramitara todo en sede del ministerio y demás; pero puede
uno llegar a un megaministerio como es el Ministerio de Economía y la gente del ministerio
¿qué sabe de transporte? Entonces termina haciendo una segunda reconsidera<.Íón, ya que
yo como Secretario del área soy ~! asesor natural del ministro en esta materia, entonces le
voy a asesorar respecto del recurso contra el acto que yo emití. Y si ya le dije que no a la
reconsideración, le vaya decir a mi superior que también diga que no, porque el acto lo
dicté yo.

A veces, por suerte a mí no me ha pasado, uno puede tener la íntima convicción de que el
particular tiene razón y IJpor ¡as dudas yo le digo que no y que vaya a !a justicia". Después
tienen que correr los abogados a remediar los errores o la terquedad de 10$ funcionarios.
Esto lo aclara muy bien González Pérez; en la última edición del comentario de la Ley N°
3.092 con Gonzólez Navarro, dice que: "el sistema recursivo tendría razón de ser si la
Administración abandonara su perpetua terquedad de reconocer el error",

Debo ser la única persona que habla mal de lo que escribió. Y ahora, mi libro sobre recursos
administrativos no lo va a comprar nadie; porque el autor dijo que no sirve para nada. Pero
nobleza obliga.

Los fundamentos dici=n: "existe una etapa de conciliación". ¿Existe la misma en la

Administración? ¿Yo 10 llamo al particular, y le digo: "usted ha recurrido este acto", y t:-ato
de llegar a una instancia en la que podamos conciliar?
Fíje~se que el Al-t. 51 del Reglamento, entre los Facultades del órgano, dice que el Funcionario
puede llamar a las partes para tratar de limar asperezas, de eliminar diferencios, labrándose
un actc. De manera que, ya para e! 72, el legislador lo pensó, pero eso nunca se aplica.
E: otro día, vino un calega amigo e interpuso un recurso contra un acto que yo había
dictado, y me dijo: "te aclaro que es muy liviano, no te puse que no cumple con el Art. 7° de
la ley, que violatorio del objeto.._ y todo lo que escribimos nosotros como abogados", Cloro,
n.o lo hizo asi, porque sabe que eso mal predispone a los funcionarios a decir: "el aCTO que
11
dictó realmente estó"'fuera del mundo de! derecho"; y sobre todo cuando un funcionario es
abogado y se precia de c::mocer algo de derecho adminisrrctivo, ya que acá también
interviene la ncturalez::; humana.

Lcs españoles en el año 1992 trataron ,;de encontrar 1, unaL, solución.

. I Recuerdo que, una vez,
d
;.. I I
,,12 CijO e! dOCGí
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vrecco c¡ce )/0 estaca loco e I die I
I
,,:Jb enco
de cosas que son me._ In
'

esotéric::::s y se refería e cuando yo era Subsecretario de ASunros Legislativos del Ministerio

102
 - PROCEDIMIENTO ADMI NISTRATIVO

de Justicia y promovimos la ley de mediación. Sin embargo, hoy dicen los diarios, ya
alejado de todo eso y también del eiercicio profesional, que la mismo, dentro de los
porcentajes que se mueven, es un éxito.
¿Por qué no aplicar entonces esos métodos de solución de controversia dentro del
procedimiento administrativo? Esto suena mágico, suena esotérico. Pero podría tener sus
ventajas. De hecho, la ley española lo previó y dijo que las administraciones pueden dictar
reglamentos a fin de sustituir la resolución de recursos, y habla de la conciliación, de la
mediación y del arbitraje.
Prueba de ello son los Tribunales Arbitrales de Defensa del Consumidor que han tenido un
alto grado de eficiencia en I.a solución de conflictos.
Ahora, este sistema que tenemos, que tal vez tensa poca utilidad, ¿es ot~ntatorjo de los
derechos del particular?

Bueno, si bien el sistema recursivo no funciona como debiera, tomando en consideración

dos cuestiones me permito sostener que no ~s atentotorio de los derechos del particular.

En primer lugar me refiero al principio de la tutela judicial efectiva y al principio pro aetione.
El principio de la tutela judicial efectiva en el Art. 8° del Pacto de San José de Costa Rica,
reconocido expresamente por la Corte en el caso Serra, y también en la nueva Constitución
de la Provincia de Buenos Aires, expresamente reconocido en el Art. 15.

¿Cuál es la primera cuestión que tenemos que tratar para ver si esto lesiona o no el derecho
son los plazos, la dimensión temporal de lo que
a la tutela judicial eFectiva? La respuesta
habla Luciano Parejo Alfonso.

La dimensión tempoml no está afectada. Primero, porque si bien el plazo para interponer
recursos administrativos, sobre todo en relación al jerárquico, único recurso que agota la
vía administrativa, los plazos son perentorios y es uno de los pocos, o casi el único, que hay
dentro del procedimiento administrativo, esto está totalmente atenuado. Uno puede
interrumpir o suspender, y que el plazo se reinicie, o se vuelva a contar desde cero, si pido
vista de las actuaciones (Art. 96 del Reg!amento). Ese plazo se alarga si !a notificación es
deFectuosa de acuerdo a los contenidos que menciona el Art. 40 del Reglamento.
El Decreto N° 1 .883 es de! año 1 991, en setiembre cumple 7 años, y todavía, dentro de la
Administración no se da cumplimiento a las disposiciones en materia de notificaciones.
Resulta de difícil comprensión que no se dele constancia, en la notificación de los recursos
gue se pue~en interponer contra ese acto, cuál es el piazo y si el acto agota o no la vía. Es
tan difícil ¿amo eso; de manero que si seguro lo van a notificar, la notificación está mal
hecho y a ustedes se le van a prorrogar los plazos.

Si la Fecha de recepción de te notificación es dudosa. Se tiene el recurso como presentado

er> término..Si Fue recibida el día inhábil, el primer día se empieza a contar (por el Fallo
Parodi, de In :Solo IV con comentario de Ta'Nil/) el día siguiente oJ primer día hóbiL

le!lernOs los dos primeras h'tJras, como en ej proceso iudicial, instituidas por el Decreto N°
1883.

Solamente debemos turnar, para ver si es o no recurso, \~ voluntad impugnatoría que tenga
el particular Yo, AdminisTración, por el Art 75 inc. e) del Reglamento, ante la sola posibilidad
de que se trOTe de una rncmiFestuciór, ir.;pugnatoric, tengo 10obligación de citado al particular.
jl CI menos, preguntcrle si lo que quiere hacer es presentar o no un recurso administmtivo.

103
 ,. ~
8J!':
f- "
o.

ARMANDO N. CANOSA

Es así que, dice Gordillo, e! recurso administrativo puede ser por carta documenTo, un
telegrama, oponiéndose al dictado del acto, diciendo que e! mismo es ilegítimo. Las simples
actuaciones que menciona el Art. 15, después de la reforma (yo puedo hacer anotaciones
sobre el expediente) llega al extremo de deci,- "hasta una Firma bajo protesto podría
. cumplir
con los eFectos de! recurso adminjstrativo".
J>.. debemos agregar que., si e! recurso está mal denominado,
eso la Administración tiene la
obligación de tromitarlo de acuerdo al mejor ejercicio de los derechos del particular. Y esto
lo debemos extender no sólo al coso del recurso, porque otro de los contenidos de esta
tutela iudicial efectiva, como lo dice Gordo de Enterría, es que el procedimiento administrativo
no sea una carrera de obstáculos.
Vimos varios fallos judiciales donde ante la interposición de un recurso por un particular, en
realidad, la ley le daba estas trampas mortales, c¡ue son estos recursos judiciales directos.
Entonces lo Administración no puede valerse del desconocimiento del particular; y ustedes
saben que mucho de este tema de los recursos ¡udiciales directos es desconocido por \0
mayoría de los abogados; o sea que, ni siquiera !a garantía de que tenga un abogado la va
a poder zanjar.
Entonces, si en realidad interpongo un recurso ierórquico pero corresponde un recurso
judicial directo, la Administración tiene la obligación de darle el trámite de recurso ¡udiciaJ
diredo.
El procedimiento administrativo no es una carrera de sorpresas o una caja china llena de
obstáculos. Tiene que ser algo donde se armonicen el buen desempeño de la Administración
y los derechos de los particulares. Y además, podemos ampliar los fundamentos del recurso
hasta el momento mismo de la resolución.
Con toda esta gama de posibilidades, realmente, al que se le pasó el plazo para interponer
un recurso, es porque "estaba mirando otro canal", porque es prócticamente imposible que
se le pasen estos 15 días para hacerla; salvo que presumamos, remitiéndonos a otra norma
de la ley, que haya abandono voluntario del derecho.
En cuanto 01 plazo de resolución. Tampoco vemos que el mismo atente contra la tutela
judicial efectiva. Pues son 30 díos para la conFiguración del silencio, sin necesidad de
interponer pronto despacho. O sea, que interpuesto este recurso al otro día que se me
notificó del acto, espero 30 días hóbilA$ mientras voy prepomnrb \o rlemanda, con lo cual
esperar 30 días tampoco parece un plazo desmedido u obstructivo para acceder a lo tute!a
judicial efectiva. Esto Fue reformado en el año 1991, donde de 60 días pasó a 30 días, lo
01.01 parece un plazo irraz.onable poro Cjue puedo eiercer sus derechos
Lo segunda cuestión, con relación a este temo, es la simplicidad de! sistema. Tampoco
podemos tener un sistema recursivo como había antes. El cual no era tan complicado, pero
existían estos recursos de apelación y demás, que prácticamente no los usaba nadie, y era
medio difícil de entender, ya que es bastante hipotético que un director dicte un acto de
trnscendencia.
¿Cómo quedó el t~ma de les reCJrsOS ordinarios?
I ActuaJmenre. , en el 6mbito nacional, . contamos con tres tioos de recursos:
1

La reconsideroÓón. Que siempre es optativo -no hay ninguna norma del Reg!amenTo
que haga presumir que es obligatoria! aun cuando el acto emane de 10 máxima autoridad
de) Poder Eiecutiyo Art. 99 inc. 1) de la ConsTitución Nacional.

EJ recurso de alzada. Que dice expresamente que es opción del particular.

104
 ,.

PROCEDIMIENTO ADMI NISTR,t.,TIVO

'( en tercer lugar! el recurso jerárquico. Que es al que más tiempo le he dedicado, pues
(J través de él se agota la vía administrativa.
Como puede apreciarse, el sistema es simple: la reconsideración es optativo, el particu;ar
puedt= ilderponer el jerárquico directamente, y si interpone la reconsideración, siempre
llevo el jerárquico en subsidio. El plazo para interponer el recurso de reccnsideración es de
10 días, en contraposición de los 15 días para el jerárquico, como lo establece el propio
Reglamento. Una vez resuelto el recurso de reconsideración se inicia un plazo de 5 dí:¡s
paro ampliar fundamentos; que es una reafirmación de derecho, pues, de acuerdo al
Reglamento, el particular puede ampliar fundamentos hasta el momento mismo de la
resolución.
Quizá, paro atenuar un poco más todas estas resoluciones, podríamos analizar cua:es
serícm lu~excepciones 01 ogotomiento de la vía administrativa respecto de lo interposición
de recursos.
Muchas de éstas fueron receptadas por un proyecto de ley de jurisdicción contencioso
administrativa, en el cual participaron cal¡ficadísimos autores, que tiene media sanción de
la Cámara de Diputados, quedando trabada en el Senado. Había recogido en un artículo
único las excepciones que se podían aplicar tanto al agotamiento de la vías para el caso del
recu¡-so, como para el mismo en caso de reclamos.
Uno de ellos es, en aquellos casos en que el acto ha sido dictado de oficio y se interpreta en
c~te caso" sin audiencia del particular". El otro es, cuando el acto emana del Poder Ejecutivo
O de] Jefe de Gabinete de Ministros. Así se interpretó que si bien el agotamiento supone la
resolución por la máxima autoridad, el Jefe de Gabinete, se creyó que era suficiente el
ogotomiento de la vía,- por lo cual el ado emanado por éste era suficiente como para,
eliminar la necesidad de interponer recursos, para poder acceder a la vía judiciaL
T.:¡mbién el superior del ente autárquico por imperio Art. 93 del Reglamento y el Art. 32 inc.
f) de la ley, dice aplicar un inciso del Art. 32. Vemos que muchas veces en este artículo se
habla de acto, y el redamb administrativo del Art. 30 es cuando hay ausencia de todo acto.
Es decir que algunos incisos del Art. 32 estarían "descalzados", por lo cual yo p~dría
utilizar estas excepciones del Art. 32 para aplicarlas como tales al agotamiento de la vía,
también para el caso de recursos.
Este ortículc dice. en uno de sus incisos, Cille: "no hace Falta agotar la vía arJrr.inistrotiva
cuando mediare una clara conducta del Estado, que haga presumir la ineFicacia cierta de)
procedimiento". Recordamos la existencia de un fallo judicial que, ante la conducta de
pertinai negativa a hacer lugar a los recursos administrativos, decirJió qlJe no hacia falta en
el caso bgotar la vía, pues "siempre decían que no".
Así, (mta ;0 evidencia que la realidad nos da, en cuanto a que el 99, 9 ~6 de los recursos
ierÓrquicos son rechazados y existe esta norma que está vigente en una ley nacional. ¿Yo no
podría acusar a un particular que actuó con negligencia y no agotó la vía administrativa2
Creo que ha llegado el momento de reflexioncr sobre muchas cuestiones que hacen 01
procedimiento adminístr,9tívo. En especial, en el tema que me toca, que son los recurSOi
administrctivos, pensar si no debemos avanzar hacia un sistema recursivo optativc.
Quizés¡ esta vía permite dar un tamaño adecuado ~d sistema para que reaJmente sea útil.
Jtil¡dad que la tenemos que ver tratando de preservar dos cuestiones fundamentaJes: la
primero, es proteger los derechos de los particulares; y la otra, que nos in\loluc:-o a todos, y
b fcw~u mús importcmie, es velor roJos 105 días para rener-.Jna ,A.dmini5¡'rc¡ción c;::da 'Ie=
más eficiente.

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