TRAMAS SOCIALES

Directora de colección:
PROGRAMAqlÓN
Lic. Irene Gojman
YEVALUACION DE
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25. G. Kessler
Sociología del delito amateur Aportes para la raclonalldad
26. V. Ruiz y la transparencia
Organizaciones comunitarias y gestión asociada
27. M.Mucci
Psicoprofilaxis quirúrgica
28. T. Puig OLGA NIRENBERG
Se acabó la diversión JOSmE BRAWERMAN
29. F. Elías
La adopción de niños como cuestión social
VIOLETA RUIZ
30. A.M~llo;_~_._~1:!ª!~~mQiedas:12_.RPdríguez (comps.)
Resiliencia y subjetividad
31. E. Pantelides y E. López (comps.)
Varones latinoamericanos
32. S. De Piero
Organizaciones de la sociedad civil
33. L. Schvarstein y L. Leopold (comps.)
Trabajo y subjetividad
34. M. Llorens (comp.)

~~
Niños con experiencia de vida en la calle
35. M. Montero
Hacer para transformar
36. A. G. Ferrullo de Parajon
PAIDÓS
Buenos Aires
El triángulo de las tres "P" Barcelona
37. S. Checa (comp.) México
Realidades y coyunturas del aborto
 CAPÍTULO 1
La programación social

En este primer capítulo abordamos la cuestión de la programación

social, las características del proceso y los cambios ocurridos en sus
modalidades, en el marco de las diferentes concepciones acerca de las
políticas sociales que han prevalecido a lo largo de los últimos treinta años.
Los que trabajamos en el campo de las políticas sociales solemos hablar
indistintamente de planes, programas y proyectos, aunque, por un lado, no
siempre queremos designar las mismas cosas y, por otro, esos conceptos han
ido adoptando diversas significaciones a lo largo del tiempo, bajo diferentes
paradigmas o modelos de política social y distintas concepciones de los estilos
de planificación en general. La importancia de estas cuestiones justifica que
nos detengamos brevemente en ellas antes de referirnos a la programación
propiamente dicha.

Los cambios en las políticas sociales

Las políticas públicas se constituyen como el conjunto de objetivos,

decisiones y acciones que lleva a cabo un gobienrno para solucionar los
problemas que en un momento da……………………………………………………………..

23
 Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
do los ciudadanos y el propio gobierno consideran priori-
tarios (Tamayo Sáez, 1997).
El proceso por el cual algunos problemas son verdade-
ramente politizados, socialmente problematizados o, como
suele decirse, colocados en la agenda pública, refleja los valores
que una sociedad prioriza, da cuenta de su historia socio-
política y depende fundamentalmente del funcionamiento
de un complejo campo de fuerzas donde los grupos, movi-
mientos, partidos, organizaciones e individuos, según sus
posicionamientos en la sociedad y sus diferentes cuotas de
poder, 1 priorizan o seleccionan ciertas cuestiones (issues), y
también los modos de resolverlas. Pueden verse así las po-
líticas públicas como un conjunto de acciones y omisiones
que ponen de manifiesto una determinada modalidad de
intervención del Estado en relación con una cuestión que
es de interés de diversos actores de la sociedad civil. Des-
de esa perspectiva, el Estado es un actor más que inter-
viene, en una posición sin duda privilegiada, dentro del
campo de fuerzas donde se dirimen cuáles son los temas y
los modos para su resolución, es decir, cuáles son las polí-
ticas públicas en un determinado momento (Oszlak y
O'Donnell, 1984). De ese modo, el proceso de formula-
ción de políticas es considerado una construcción social
donde intervienen diversos actores, que serán diferentes
según el ámbito o sector de que se trate.
En cuanto a la política social, eri su aspecto más gene-
ral puede ser pensada como un conjunto de acciones públi-
cas y/o privadas relacionadas con la distribución de
recursos de todo tipo en una sociedad particular, cuya fina-
lidad es la provisión de bienestar individual y colectivo. La
determinación de los beneficiarios principales y la modali-
l. Para abundar en las cuestiones relativas al poder, no exclusiva-
mente el que se origina en el marco de las instituciones del Estado sino
dentro del propio funcionamiento normativo de la sociedad, véase Fou-
cault (197 5).
,¡
1
24
La programación social
dad del financiamiento constituyen aspectos centrales de la
forma de concebirla (Bustelo e Isuani, 1990). Es posible
sostener que las políticas públicas así planteadas tienen
siempre, en mayor o menor medida, contenidos sociales.
Sin pretender profundizar en la definición del ámbito
de lo social y de las políticas sociales, diremos que éstas va-
rían según cuáles sean las concepciones que se tengan so-
bre los principales valores que deben orientarlas, la forma
en que se han de satisfacer las necesidades humanas, el rol
que le cabe al Estado en la consecución del bienestar co-
lectivo y el papel de los principales actores -públicos y pri-
vados- en su construcción.
En el marco del Estado de Bienestar que prevaleció
hasta la década de 1980, el Estado era el principal actor
tanto en la formulación como en la ejecución de las políti-
cas sociales. Más allá de las múltiples tipologías existentes,2
hay coincidencias en que el Estado de Bienestar se carac-
teriza porque el aparato estatal asume la obligación explí-
cita de proporcionar protección a los ciudadanos que
sufren necesidades y riesgos específicos debido a los meca-
nismos de mercado de la sociedad capitalista, que les impiden
mantenerse adecuadamente por sí mismos (Esping-Ander-
sen, 1990). Su rol es el de equilibrar la asimétrica relación
entre capital y trabajo, acotar y atemperar el conflicto en-
tre las clases y mediar en las luchas y pugnas de intereses
que son características del capitalismo en su acepción libe-
ral (Offe, 1990).'
El concepto está íntimamente ligado al mayor énfasis y
a la ampliación de los derechos sociales en el marco de lo
2. Se han desarrollado diversas tipologías del Estado de Bienestar.
Para mayor información, véase Esping-A.ndersen (1990) entre otros.
3. Merece aclararse que difícilmente pueda encontrarse esa caracteri-
zación del Estado de Bienestar concretada en estado puro, aunque adopta
máximas expresiones en algunos de los países europeos y en los Estados
Unidos, mientras que en América latina ha adoptado formas imperfectas.
25
 Olg11 Ni1·c11be1 .g, ]oJ·ette B1·awe1111a11 y Violeta R11iz
c1:1e se po?1·ía denon1ir1ar el ''capitalisrr10 integrador'' (Isua-
n1 y Tent1, 1989).
El i·ol cent1·al del Estado en la política social se expi·esó
a t1·avés de políticas sectoriales universalistas, complemen-
tadas por acciones específicas y de índole multisecto1·ial
orientadas a gn1pos Vulnerables de población como los ni~
IlC)S, l::is mujeres, los ar1cianos y los aborígenes, entr·e oti·os.
La ''crisis del Estado de Bie11estar'' que comienza en la
(l~cada de 1980 y se acentúa en la _de 1990, implicó la pér-
dida de roles y recu1·sos por parte del Estado en el marco
(·le l~s políticas neoliberales, los ajustes p1·esupuestarios
continuos en función de los crecientes déficit fiscales las
. '
1ncrementales deudas externas y las eufemísticas reformas
del Estado. La redefinición de las misiones del Estado sicr-
ni ~icó el retir? de su intervención en el can1po econórnic~,
deJan_do funcionar libren1ente al mercado y reduciendo si-
11~l.1l tane~ment~ su papel redistribt1tivo o i·egulado1· de las
<J1fe1·enc1as sociales. Se deslegitimó su papel como provee..:
do1· de protección social y principal protagonista de las po-
líticas sociales.
Al mismo ~~mpo, durante los noventa, se produjo una
f11e1·te acele1·ac1on de la concentración de la 1·iqueza en la
1i-:~1yo_1?a de los países capitalistas, con una marcada pi·ofun-
tl.1z~1c1011 ele 1~1s l)1·ecl1~1s existc11tes e11t1·e 1c>s seg·111e 11tc>s 111 ás
r1cos de la población y los más pobres. En América latina
es:1 tcnde~1;i'a f-ue :ico1:1 p:i ~:ida, :ide1n:ls, por u na significa ti~
\ ' ;l rctlt1c;c1(>11 Y. l)~ltl¡)er1z;1c1c)11 (le 1~1s c~11)~1s 111e(lias.
En ese escena1·io, las políticas sociales se orientaron ca-
(la ''ez n1ás a ''compensar'' la sitt1ación de los grupos afec-
tados por ~l,au~~nto de la pobreza y de la desocupación y
p()r el deb1l1tam1ento de los servicios sociales universales
'
errte1·gentes de la 1·eest1·ucturación económica, la reversión
ei1 las pol~ticas distributivas y la mayor desigualdad social.
A medida que el Estado redefinía su papel, abandonan-
clo i·.oles y i·esponsabilidades, otros actores cob1·aron prota-
g·o111smo en el campo de la política social, en especial las
26
La p1,..og¡..a1'11ació1i social
organizaciones de la sociedad civil (OSC). Si bien las mis-
mas colaboraron en el desar1·ollo de estrategias innovado-
ras de abordaje a la problem~tica de los grupos sociales
desfavorecidos;~ no están en condiciones de garantizar el
ejercicio pleno de los derechos sociales, papel que le co-
r~esponde cumplir al Estado, a través de políticas redistri-
butivas y mediante la formulación y el contro~ del
cu~plimiento de normas. Ya sea como consecuencia de la
mencionada limitación de sus funciones sociales, o por ini-
·ciativas de las ose~ o bien ºpor las políticas promovidas
por los organismos y agencias internacionales de financia-
miento, comienza a prevalecer una lógica de implementa-
ción de políticas sociales acotadas y segmentadas que
apuntan más a paliar algunas de las consecuencias de la de-
privación mate1-ial, cultural y simbólica de los grupos vul-
nerables que a encarar.. los factores causales de la pobreza,
particularmente los económicos. En ese marco toma auge
la gestión de programas y proyectos como forma de en-
frentar los problemas de esos gi·upos poblacionales.
Po~ otra parte, conviene aclarar que las políticas socia-
les no siempre son explícitas y pueden_ estar más manifies-
tas en algunos sectores que en otros. Eso no implica que
no existan, sino que se expresan a través de los programas
o p1·oyectos vigentes y })lle(len i11tcr·p1·eta1·se a partil· ele los
discursos y las acciones de los acto1·es significativos. Suele
decirse qt1e no tene1- polf ti ca es en sí tina política, al deja1·
<.]Lte . J;1s C<>si1s <..:<>11ti11(1c11 cc>111<.> est~11, <> t¡tre );1s Jefi11i<..:i<>11es
i
--I+~
sean según las situaciones concretas y las fuerzas p1·edomi-
nantes, o bien por las espontáneas y eventuales articulacio-
nes -muy poco frecuentes- entre progra_m as o proyectos
destinados a fines parecidos y mismas poblaciones.
,
4. En gene_ral estas organizaciones no procuran coberturas amplias
'
o "universales" con sus proyectos, sino que favorecen a grupos específi-
cos, buscando efectos demostrativos acerca de metodologías de trabajo.
27
 Oiga Nirenberg, Josette Brawemtan y Violeta Ruiz
Los cambios en los estilos de planificación
Si las políticas se refieren a los lineamientos generales
que orientan las acciones marcando la direccionalidad de-
seada e indicando los cursos de acción elegidos y a ser eje-
cutados por un gobierno,5 la planificación puede ser
concebida como una de las principales herramientas para
introducir racionalidad y previsión en la formulación y
gestión de las políticas. Más allá de sus múltiples acepcio-
nes, es un proceso que se refiere a decisiones relativas al
futuro. Pueden hacerse distinciones también según el ho-
rizonte temporal (largo, mediano y corto plazo) y los nive-
les organizacionales en los que se planifica.
La idea de planificar desde el Estado reconoce antece-
dentes aún en el siglo XIX. Sin embargo, a los efectos que
nos interesan aquí, es a partir de la crisis del 30 y por la in-
fluencia que entonces tuvo la teoría keynesiana que se con-
sideró importante la intervención activa del Estado como
protagonista ineludible para corregir desvíos en el funcio-
namiento del mercado y para reasignar recursos.
La planificación se desarrolla luego de la Segunda Gue-
rra Mundial, y predomina desde mediados de los sesenta
hasta comienzos de los ochenta. Era realizada casi exclusiva-
mente desde áreas del Estado (en sus distintos niveles), con
sus propios recursos (humanos, materiales y :financieros),
con la autoridad y los instrumentos de los que disponía pa-
ra inducir, controlar y/o restringir la conducta de los actores
privados en pos de objetivos y metas de bien común, de me-
joramiento de las condiciones de vida de toda la sociedad o
de sectores de ésta. Esa forma de planificación estaba en-
5. Estamos haciendo referencia a las políticas públicas, pero con po-
co esfuerzo el lector puede traducir estas aseveraciones al campo de las
organizaciones, públicas o privadas; también en ellas existe un nivel
donde se definen las políticas organizacionales; hay variables específicas
que se deben tomar en cuenta en su análisis, aunque con bastantes simi-
litudes con las que se plantean para las políticas públicas.
28
J
La programación social
marcada en el paradigma del Estado de Bienestar al que hi-
cimos referencia.
Esto suponía la concepción del planificador (individuo o
equipo) como alguien externo, que por sí solo podía identifi-
car y definir la situación, las necesidades y las soluciones, ba-
jo el supuesto de que el Estado disponía de los recursos
adecuados y suficientes para implementar las propuestas.
Se trataba de una concepción tecnocrática (los técnicos son
los que saben definir las necesidades de la población, identi-
ficar sus prioridades y plantear las soluciones), autoritaria (se
basa en la autoridad y el poder coercitivo del Estado), centra-
lista (el Estado como actor central o único, sin considerar
otros actores locales), estática (supone que los escenarios son
estables) (Robirosa et al., 1990) y nonnativa (supone relacio-
nes sociales mecánicas, previsibilidad de los comportamien-
tos de los actores y agentes, excluyendo la incertidumbre).
En la década de 1970 ya surgieron críticas a esa concep-
ción. Carlos Matus (1972) desarrolla los fundamentos de
estas críticas refiriéndose a los condicionamientos, esen-
cialmente fluctuantes o coyunturales, que el contexto im-
pone a la práctica de la planificación, y a la necesidad de
combinar la lógica técnica con la lógica política. Incorpo-
ra la noción de estrategia para identificar posibles escena-
rios alternativos que aseguren la viabilidad política de
propuestas técnicas basadas en supuestos estáticos, dando
lugar a los primeros desarrollos conceptuales relati';'os a la
planificación estratégica en el ámbito gubernamental. Esta re-
conoce la complejidad de los sistemas sociales, incorpora el
análisis del contexto y valoriza el análisis sitttacional en fun-
ción de las diversas racionalidades e intereses de los actores
en juego. Propone el desarrollo de una visión compartida
entre los sujetos que participan en la formulación y ejecu-
ción de planes y programas, que permita fundamentar las
acciones previendo oposiciones e incertidumbres que segu-
ramente surgirán. Considera también la necesidad de inver-
tir recursos de todo tipo para construir la viabilidad del plan
29
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
nacionales o provinciales), que plantea objetivos priorita-
rios y explicita un conjunto de directivas generales (políti-
cas) en torno a los mismos, las alternativas para alcanzarlos
(estrategias) y los medios para obtenerlos (esquema gene-
ral de asignación de recursos).
El programa hace referencia a un conjunto coordina-
do y ordenado de propuestas que persiguen los mismos
objetivos y tienden a la atención de problemas específi-
cos relacionados con algunos de los aspectos señalados
en el plan. Los programas no necesariamente tendrán
temporalidad acotada, y aunque se los implemente para
períodos determinados se les suele adjudicar continuidad
a lo largo del tiempo (por ejemplo: programa materno-
infantil, programa de comedores escolares, etcétera).
En la práctica de la planificación tradicional normati-
va, la administración nacional formulaba los planes de
desarrollo económico y social con distintas aperturas, ge-
neralmente denominadas programas y proyectos. En esa
concepción, esas aperturas se realizaban según sectores
y/o temas específicos, por ejemplo: dentro del plan de sa-
lud, los programas materno-infantil, de salud mental, de
recursos humanos, de infraestructura, de regulación y
control, etc. Se aludía así a la apertura programática del
plan. Algunas estructuras ministeriales conservan aún esa
nomenclatura en sus organigramas. Esa planificación cen-
tral "bajaba" verticalmente a los otros niveles (provincias,
municipios, establecimientos) donde se llevaban a cabo las
acciones. Los proyectos se referían a niveles de interven-
ción más acotados -temporal o geográficamente-, vincula-
dos a los objetivos más específicos de los programas.
Con los cambios comentados en los paradigmas de las
políticas sociales y del rol del Estado, fue desapareciendo
paulatinamente la planificación como proceso destinado a
orientar los recursos globales de una sociedad en función
de prioridades políticas, pues éstas ya no son definidas
32
La programación social
por el Estado como único o principal actor. Más aún, en
el Estado remanen te neo liberal, particularmente en
América latina, se sostiene que el mercado es el mejor
asignador de recursos y que, por lo tanto, pierde sentido
que el Estado programe para asignar mejor. La herra-
mienta de planificación que sigue vigente es el presu-
puesto, formulado desde las áreas económicas de los
gobiernos. Consecuentemente, también perdió impor-
tancia la práctica de expresar el desarrollo previsto de las
políticas en un "plan documento". Si la programación
aludía antes al nivel más operativo y a plazos más reduci-
dos, en la actualidad, en el campo social, planificación y
programación son términos que tienden a usarse indistin-
tamente. 8
Por otra parte, con el auge producido en la década de
1990 de proyectos a cargo de OSC, 9 los términos "proyec-
to" y "programa" también comenzaron a usarse indistinta-
mente. Cuando se los distingue, las diferencias aluden a
niveles de complejidad y de gestión, donde la palabra "pro-
grama" se utiliza para los niveles centrales (nacional o pro-
vincial), y el término "proyecto" para las aperturas del
programa en los territorios de aplicación, a cargo de orga-
nizaciones locales públicas y/o no gubernamentales.
8. Sin embargo, esto es diferente en el campo adrrúnistrativo orga-
nizacional, donde algunos autores siguen diferenciándolas. Por ejem-
plo, J. Hintze (1999) diferencia entre la planificación, que establecería
los recursos necesai·ios para la producción de determinados resultados, y
la programación, que se ocuparía de la previsión del uso de los recursos
disponibles. La planificación se orientaría así hacia el deber ser (normati-
va), mientras que la programación tomaría en cuenta lo efectivamente
posible en cada situación (pragmática).
9. Ya sea con fondos provenientes de las áreas del Estado nacional
y/o provincial, de programas bilaterales (con fondos de préstamos o do-
naciones del Banco Mundial [BM] y del Banco Internacional de Desa-
rrollo [BIRF y BID]), o de agencias nacionales o internacionales de
cooperación para el desarrollo.
33
 Olga Nirenberg, Josette Brawemian y Violeta Ruiz
fortalecimiento de los docentes y los familiares para el tra-
bajo con esos chicos, y si además toma en cuenta otros fac-
tores psicológicos y sociales del niño y de su grupo familiar
que tienen que ver, directa o indirectamente, con el propó-
sito planteado.
Otra forma de entender la integralidad de los proyectos
sociales es la inclusión de acciones de promoción, preven-
ción y asistencia, aunque sean diferentes los énfasis. Por
ejemplo: un proyecto que brinda exclusivamente comple-
mentación alimentaria es de perfil asistencial, mientras que
si incorpora actividades de capacitación de las madres para
el mejoramiento de la dieta y la preparación de alimentos
a bajo costo, así como sobre modos de advertir signos de
perturbaciones en el crecimiento y desarrollo infantil, ad-
quiere perfil preventivo, y si incluyera el diseño y distribu-
ción de folletería o mensajes radiales acerca de temas de
nutrición, sería además promociona!.
Otro aspecto vinculado a la integralidad de los proyec-
tos es la articulación de los diferentes componentes o acti-
vidades entre sí. Es frecuente que aunque un proyecto
incluya una diversidad de actividades (por ejemplo: apoyo
escolar, complementación alimentaria, actividades recrea-
tivas y deportivas, etcétera), cada una se desarrolle sin
demasiada vinculación con el resto, como si fueran subpro-
yectos independientes, lo cual genera fragmentaciones y
oportunidades perdidas. 12 Ejemplos positivos de articula-
ción de actividades son, entre otros, realizar controles de
salud mientras los niños asisten al comedor infantil o
acuden a las actividades deportivas; recibir indicaciones del
centro de salud de los niños en riesgo nutricional para
priorizarlos o brindarles atención especial en el comedor,
12. El término se utiliza en la jerga de la salud pública y hace refe-
rencia al aprovechamiento, durante contactos con la población, de oca-
siones para atender otras cuestiones no demandadas y brindar mensajes
preventivos y promocionales.
36
La programación social
0 bien detectar a las madres de niños que requieren aten-
ción médica, cuando ellas los traen a las actividades del
proyecto. .
Por carácter participativo entendemos las formas y meto-
dologías de gestión que procuran incluir protagónicamente
a los diversos actores, especialmente a los beneficiarios, en
las diferentes etapas: desde la identificación de la problemá-
tica, la priorización de actividades, las decisiones relativas al
destino de los recursos (en particular sobre adquisiciones y
contrataciones), la realización de las acciones,, la sistematiza-
ción de la experiencia y la evaluación. Es decir que el signi-
ficado que aquí se le da al concepto de participación es más
amplio que el que usualmente se refiere a la inclusión de los
actores comunitarios en la realización de actividades -gene-
ralmen te como voluntarios-, para abarcar además su
intervención en la toma de decisiones en los diferentes mo-
mentos de la gestión de los proyectos.
Los proyectos que se formulan previendo esa participa-
ción activa se constituyen en instrumentos para la cons-
trucción de ciudadanía, que luego, dependiendo de las
características contextuales, podrán reflejarse en interac-
ciones y modos de relación igualitarios en otros espacios
ampliados de la vida pública, promoviendo de tal manera
la democratización.
Por carácter asociativo hacemos referencia a la articulación
-informal o formal- para el logro de fines comunes, entre
áreas de los gobiernos locales, instituciones sectoriales (esta-
blecimientos de salud o educativos, comisarías, juzgados, et-
cétera), organizaciones de la sociedad civil y/o asociaciones
comunitarias de base y religiosas, que se localicen en el te-
rritorio de actuación de cada proyecto. La gestión asociada
favorece el desarrollo de capital social, 13 implica la confor-
13. En el sentido que P. Bourdieu (1980) atribuye a este concepto
como beneficios que reciben los individuos en virtud de su participación
en grupos que incluyen actores sociales diversos.
37
T
Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
sustentabilidad se considera como el proceso de institucio-
nalización de un proyecto, o sea, cuando los cambios o in-
novaciones incorporadas por ese proceso pasan a ser
prácticas o modos regulares de actuación de los actores y
organizaciones involucrados, y cuando sus costos se inclu-
yen en las correspondientes previsiones presupuestarias.
En los proyectos ejecutados por organismos públicos, la
sustentabilidad tiene una clara connotación política en tér-
minos del grado de adhesión e involucramiento de las au-
toridades gubernamentales con el proyecto.
La programación como proceso
En términos generales, la programación es un proceso
por el cual se prevén y determinan los pasos necesarios, las accio-
nes a desplegar y los diversos recursos requeridos para modificar
una situación actual que se presenta como problemática o provo-
ca disconformidades, de modo de poder arribar a una situación
deseable en el futuro .
La secuencia lógica de ese proceso, más compleja de lo
que esta sencilla formulación aparenta, comienza por la
identificación de los problemas en la situación inicial y por
imaginar cómo debería plantearse una situación mejor en
el futuro, mediante el alivio o la superación de los proble-
mas identificados. Es evidente la necesidad de que quienes
programen posean un cabal conocimiento de los factores
incluidos en la cadena causal o que inciden en la particular
situación problemática, y que estén al día con el avance del
conocimiento en las disciplinas relacionadas con la temáti-
ca. Ello equivale a decir que deben tener una teoría acerca
del cambio en ese particular campo social para poder ima-
ginar el modo en que podrá llegarse desde la situación ac-
tual a la situación futura deseable.
Con ese objeto se formulan los programas y proyectos
sociales. Pero los senderos de la programación son intrin-
40
La programación social
cados y es útil, para allanar ese tránsito, conocer las herra-
mientas existentes.
Una se vincula al punto de partida de todo programa: el
diagnóstico de la situación inicial. (Dada su importancia, le
hemos dedicado todo el capítulo 3.) Por un lado, permite
caracterizar y brindar la magnitud y relevancia del proble-
ma que se procura resolver en la localización a la cual se
hace referencia (en qué consiste, cuáles son los factores
que intervienen en su determinación, a cuántas personas
afecta, qué pasaría si no se lo afronta). También permite
conocer las respuestas institucionales o programáticas exis-
tentes (o no) y los recursos disponibles (que se usan o po-
drían usarse) para afrontar el problema en ese territorio.
No siempre se cuenta con un diagnóstico que brinde tales
precisiones con un grado de confiabilidad aceptable; ello se
traduce frecuentemente en la formulación de propuestas
inadecuadas y/o posibles dificultades ulteriores para pro-
ducir los cambios deseados.
Por otra parte, imaginar el futuro deseado y reconocer la
brecha existente entre la situación actual y la deseable impli-
ca poner en claro los propósitos y o~jetivos de nuestra acción.
Es a partir de allí que podrán detallarse las actividades con-
cretas que tenderán a su cumplimiento y los recursos de todo
tipo que se requerirán para llevarlas adelante: estructuras fí-
sicas, equipos, planteles de recursos humanos, insumos y
materiales, dinero y tiempo.
Es ilusorio pensar que la programación se realiza en
forma definitiva y sólo antes de comenzar la ejecución de
actividades, para no volver a revisarla luego, durante la ac-
ción misma. Por el contrario, reiterarnos la importancia
crucial de la evaluación para la toma de decisiones y para
la reprogramación durante la gestión, de modo de preser-
var la direccionalidad de las acciones hacia el mejor cum-
plirnien to de los objetivos planteados. Por un lado, es
posible que se hayan omitido o equivocado algunos plan-
teos de la formulación (del diagnóstico, de la índole y se-
41
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
embargo, éste es un aspecto crucial de la programación pa-
ra que las propuestas no resulten una mera expresión de de-
seos irrealizables.
En este sentido, hay que tener en cuenta que los diversos
actores involucrados (financiadores, decisores políticos, téc-
nicos, población beneficiaria) representan distintos intereses
y tienen diferentes racionalidades; todos ellos serán afecta-
dos de una u otra forma por las acciones del proyecto que se
pretende ejecutar. Es por ello que la construcción de viabi-
lidad tiene varias aristas.
En primera instancia habrá que construir la viabilidad
política, en términos de la constelación de fuerzas que apo-
yen la propuesta. Desde nuestro punto de vista, más allá de
su pertinencia o racionalidad técnica, la propuesta verá
muy dificultada su concreción si no se realizan esfuerzos
por construir una red de alianzas y apoyos con los actores
significativos. Si las autoridades locales, los profesionales y
técnicos del lugar, y los propios actores comunitarios a
quienes se dirigirán las acciones están convencidos, adhie-
ren a ellas y las reclaman, la viabilidad política de la pro-
puesta será alta.
Un corolario de lo dicho es que las propuestas no pue-
den surgir meramente de una tarea de escritorio, exclusi-
vamente de la idea de un profesional o de un grupo de
ellos. Por el contrario, deben ser sometidas a discusión y
búsqueda de acuerdos con los actores involucrados en la
problemática que se intenta solucionar, así como con las
autoridades 1; y otros actores locales. Por lo tanto, todo
programa deberá incluir una estrategia que procure su
propia viabilidad política inicial.
También debe tener viabilidad social, en términos de no
encontrar resistencia en las creencias, actitudes, costum-
15. En el caso de programas complejos habrá que buscar el acuerdo
de las autoridades nacionales o provinciales y en algunos casos habrá
que construir esta viabilidad con los organismos financiadores .
44
La programación social
bres y expectativas de los grupos de población que de un
modo u otro intervendrán en el desarrollo de los respecti-
vos proyectos. Ello se logra básicamente promoviendo su
participación (sea bajo forma de consulta o de involucra-
miento directo) en todas las etapas posibles.
A la vez, habrá que tomar recaudos para no prometer a
los actores locales certezas acerca de la concreción final del
proyecto o programa propuesto, pues eso no dependerá
exclusivamente de la voluntad de los técnicos. En los apo-
yos de las instancias decisorias y las agencias por lo gene-
ral inciden, además, factores endógenos a sus estructuras y
no sólo la excelencia o coherencia de la propuesta o las ad-
hesiones locales que conciten. Por ende, será conveniente
contar con señales provenientes de interlocutores en las
instancias decisorias y/o financiadoras que permitan tener
esperanzas en la aprobación, para recién entonces, con al-
gún grado de probabilidad, consultar y procurar com-
promisos de los actores locales. Esto es particularmente
importante respecto de los pobladores y organizaciones de
base de la comunidad, que son los más urgidos para contar
con soluciones a los· problemas que padecen. Si no se pone
cuidado en esos aspectos, la viabilidad posterior de implan-
tación del programa o proyecto en el escenario local será
complicada.
En cuanto a la viabilidad técnica, estará basada, por un
lado, en la pertinencia y coherencia de la propuesta, es decir,
en la correcta identificación y explicación del problema y
la asunción de líneas de acción acordes con dicha explica-
ción, y por otro, en la idoneidad de los profesionales y téc-
nicos responsables de llevar adelante las actividades, así
como la de las organizaciones intervinientes (reflejada en
los antecedentes personales e institucionales). Será tam-
bién de importancia crucial la disponibilidad, oportuna in-
clusión y adecuación de aquellos recursos críticos
requeridos para llevar adelante las acciones (infraestructu-
ra física, equipos, materiales, insumos, etcétera).
45
 Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

Vinculadas a la viabilidad ténica, deben tomarse en cuenta ciertas

características del contexto social, económico y político local donde se
implantará el proyecto. Se puede mencionar como ejemplos la legislación
vigencte acerca de la temática, el grado de desarrollo de la sociedad civil y sus
vínculos con el gobierno, la historia de la temática, la estructura administrativa
del sector público (provincial y municipal), la presencia de masa crítica de
recursos humanos debidamente formados, los niveles de descentralización
alcanzados y los fondos asinados, entre otras cuestiones.
Por último, las estrategias de sustentabilidad o institucionalización
previstas para cuando finalice el período de apoyo financiero pueden
considerarse como el meollo de la construcción de la viabilidad de finalización
del proyecto y será un indicador importante del éxito o fracaso de la gestión.
Son importantes las actitudes de los directivos o miembros de los equipos de
conducción para transferir mayores responsabilidades en la toma de
decisiones a los técnicos locales, dando un paso al costado y cambiando sus
roles de conducción por lo de acompañamiento. Es fundamental de esa
manera como se concreta la repetida aseveración: dejar capacidades
instaladas. La participación y la delegación como caracterísiticas de la gestión
durante el período de ejecución, sumadas a las capacitaciones y asistencias
técnicas específicas, facilitarán ese proceso.

46
La programación social
 CAPÍTUL02
La lógica de la programación
en la formulación de proyectos

Queda claro, a partir de lo expuesto en el capítulo an-

terior, que para emprender una intervención social de
cualquier índole o magnitud, de modo de producir cam-
bios positivos en situaciones problemáticas, es necesario
transitar un proceso de programación que debe, además,
quedar plasmado en un documento escrito. En este capítu-
lo nos detendremos en el arduo trabajo de formulación de
proyectos. El proceso para arribar a un documento escri-
to, como instrumento comunicativo, tiene que ver con di-
versos fines: ·

• Brindar un marco compartido para la acción, que unifi-

que lo más posible los criterios y visiones de los diferen.:
tes miembros del equipo que llevará a cabo las
actividades previstas, de modo de no dejar librada la ac-
ción a la intención, interpretación o criterio de cada
uno.
• Contribuir a la transparencia suministrando informa-
ción, más allá del propio equipo técnico, a los destina-
tarios y a todos aquellos que puedan interesarse por las
acciones y los resultados del proyecto.
• Facilitar la gestión ante las instancias políticas y/o fi-

49
 Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
nancieras cuyos apoyos condicionarán la concreción del
proyecto, ya que es muy raro que no se requiera de la
aprobación de una instancia política superior o de la
atribución de fondos específicos.
Hemos visto en ocasiones que algunos funcionarios re-
chazan la idea de programar o, en especial, de presupuestar
sus acciones, aduciendo que pertenecen a organizaciones o
áreas dependientes de organismos públicos que cuentan
con actividades y presupuestos regulares (que suelen repe-
tirse año a año, actualizando valores monetarios), como los
establecimientos de salud o las escuelas. Nuestra convic-
ción es que aún en esos casos deben formularse los programas
operativos o los proyectos correspondientes, adecuando
sus contenidos a las cambiantes demandas, necesidades y
situaciones concretas. Esto adquiere aún más sentido en el
marco de las políticas de ajuste y de las reformas del Es-
tado.
En busca de apoyos políticos y/o :financieros
Para formular un proyecto (si por ello entendemos un
conjunto de acciones organizadas para la obtención de de-
terminados resultados en un lugar y tiempo determinados),
hay que recorrer entonces los pasos de la programación: .
prever adónde se quiere llegar, de ~ué manera: a qué acto:es
se involucra, de qué recursos se dispone y cuales se reqme- .
re. La programación constituye una herramienta importan-
te para introducir mayor racionalidad a la gestión social por
cuanto implica fundamentar, orientar y ordenar nuestro
propio accionar. Pero además, como dijimos, los proyectos
casi siempre requieren, para su implementación, del respal-
do y de decisiones acerca de la asignación de recursos por
parte de otros niveles de la propia organización y de otras
áreas, o bien del apoyo financiero de agencias de coopera-
50
La lógica de ta programación en la formulación de proyectos
ción nacional o internacional. La adecuación, pertinencia,
solidez y claridad de la formulación influirán en el apoyo
que se obtenga. En este capítulo se brindan algunas orien-
taciones para cumplir con tales atributos.
Antes de presentar una propuesta a una instancia deci-
soria (política, financiera o técnica), es aconsejable conocer
las líneas que apoya. No es suficiente saber que se preocu-
pa por el tipo de problemas que serán el núcleo de la pre-
sentación, sino también si las estrategias que promueve
como válidas para enfrentar el problema en cuestión son
afines a la modalidad de intervención que se propondrá. Es
conveniente tomar en cuenta si esas líneas políticas, desde
la óptica de quien presenta, son coherentes con la índole
del problema y los aspectos éticos y/o ideológicos vincula-
dos con su resolución.
A título de ejemplo podemos citar los temas de salud re-
productiva, que suelen suscitar tantas discusiones vincula-
das con diferentes concepciones religiosas, éticas y/o
políticas. En muchos casos, mencionar cuestiones tales co-
mo el aborto y su influencia en las muertes maternas, o bien
la inclusión de actividades de información acerca de proce-
dimientos anticonceptivos o entrega de condones en pro-
gramas de adolescencia o de prevención del sida, provoca el
rechazo inmediato de las propuestas programáticas por
parte de algunos funcionarios gubernamentales o de agen-
cias de cooperación ligadas a sectores muy tradicionales de
la Iglesia. Aunque éste es un ejemplo muy extremo (no por
eso poco frecuente), sirve para mostrar que siempre es
aconsejable conocer las üneas temáticas y estrategias de re-
solución que apoyan nuestros potenciales interlocutores.
Será importante aclarar no sólo la relevancia local del
problema sino también la que tendrá para la instancia de-
cisoria y cómo los modos de resolución que se proponen
responden a las orientaciones políticas que ésta promueve.
Si fuera el ca.So, es recomendable explicitar que el modelo
de actuación resulta innovador y con posibilidades de re-
51
 Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz
plicarse en otros contextos, con los ajustes necesarios, de
modo de poder transferir los conocimientos que se obten-
gan de la experiencia. . Los problemas sociales se plantean en forma de daños,
Sugerimos también indagar sobre los montos habitua-
les que se otorgan para el tipo de proyectos propuesto, pa-
ra tener una aproximación al techo financiero que incidirá
en los recortes respecto del problema a solucionar. ASimis-
mo, hay agencias que estipulan sólo ciertos períodos anua-
les para la recepción de propuestas; conocerlos permitirá
acotar el lapso disponible para el proceso de formulación.
Antes de la presentación de un proyecto completamen-
te formulado es aconsejable comenzar por el envío de una
carta de intención o propuesta preliminar, que servirá a la
vez para averiguar algunas de las cuestiones precedentes e in-
dagar acerca del interés por la temática y la viabilidad para
continuar con el proceso de formulación. Nos referiremos a
esas presentaciones preliminares al final de este capítulo.
Es probable que se disponga de un formato preestable-
cido para la presentación de proyectos; en caso contrario,
existe una apreciable cantidad de guías que pueden resul-
tar de utilidad. Todas llevan implícita la lógica de la pro-
gramación social, explicada en el capítulo previo.
En los puntos que siguen se detallan los contenidos que
deberían incluirse y que de una forma u otra suelen estar
presentes en cualquiera de estas guías. 1
Fundamentación o justificación de la propuesta,
caracterización y dimensionamiento del problema
Como se anticipó en el capítulo anterior, todo proyec-
to tiende a resolver algún problema socialmente significa-
tivo. Por lo tanto, un primer paso consiste en definir el o
l. El lector encontrará al final del capítulo esquema que le per-
W1
mitirá seguir los distintos puntos que se desarrollan aquí.
52
La lógica de la programación en la formulación de proyectos
los problemas que se abordarán, y brindar la fandamenta-
ción o justificación de las acciones que se propondrán.
carencias o insuficiencias absolutas o relativas, ya sea por
comparación con otros segmentos sociales o con paráme-
tros deseables. La índole y magnitud de los problemas de-
penden d.el contexto (local y global) donde se producen.
Por lo tanto, hay que situar el problema en un espacio geo-
gráfico poblacional local y en un contexto global, así como
en un período de tiempo determinado.
No basta con presentar el problema en términos de sus
síntomas visibles o consecuencias últimas; hay que expli-
carlo en función de 10s factores causales y asociados más
importantes, ya que una acción que combata esos factores
será más efectiva que otra que actúe sólo sobre las conse-
cuencias manifiestas. Un enfoque de ese tipo tendrá un ca-
rácter anticipatorio y preventivo. Además, la explicación
en función de los factores causales y asociados pone de ma-
nifiesto la teoría o concepción del cambio que hay por de-
trás o, en otros términos, el marco teórico que se tiene en
relación con los fenómenos de la realidad en que se procu-
rará intervenir. Por lo tanto, a fin de que las explicaciones
y variables a considerar resulten lo más actualizadas y ade-
cuadas que sea posible, es necesario conocer el estado del
conocimiento en el particular campo disciplinario relativo
al problema que se analiza.
Por ejemplo, el problema alta tasa de mortalidad infan-
til 2 en un área geográfica y poblacional determinada puede
acotarse diciendo: altas tasas específicas de morbimortali-
dad infantil por diarrea (bajo el supuesto de que las estadís-
ticas indican que ésa es la primera causa de muerte infantil
en el área). Para visualizar la tendencia es conveniente pre-
2. La tasa de mortalidad infantil es la cantidad anual de muertes de
raños/as menores de un año en relación con el total de nacidos vivos du-
rante el año considerado.
53
 Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
sentar una serie de datos que muestren la evolución del
problema; en el· ejemplo, las tasas de mortalidad infantil y
las específicas por diarrea durante un período de tiempo
definido (5 ó 10 años).
Se puede especificar aún más el problema a través de sus
factores causales y asociados diciendo que, en el área, el 80%
de las viviendas carece de agua potable de red, que el 30%
de las madres es analfabeta, que los centros de salud del pri-
mer nivel de atención carecen de recursos humanos capaci-
tados y de equipos o insumos para una atención eficaz y
oportuna y que, según las estimaciones, sólo un 30% de los
niños menores de un año está bajo control. Si bien en esta
especificación pueden haberse dejado de lado otros factores
que tienen que ver con la mortalidad infantil, se está consi-
derando la causa más importante de dichas muertes en esa
localización: la diarrea. También pueden haberse dejado de
lado otros factores relacionados con la diarrea infantil, pero
se consideraron aquellos que, si son adecuadamente resuel-
tos, se sabe que pueden producir una disminución impor-
tante y rápida de la incidencia de esa patología (la provisión
de agua potable de red, la educación de las madres, la cali-
dad de los servicios de salud y la cobertura con controles
adecuados de los niños menores de un año). A partir del
ejemplo, vemos que la explicación del problema mediante
los factores causales y asociados contribuye a poner en claro
cuáles son las líneas de acción principales y pertinentes para su
resolución. Por otra parte, éstas serán las dimensiones sus-
tantivas a evaluar. Para mostrar mejor la gravedad del pro-
blema, o el grado de prioridad que tiene su resolución, es
recomendable comparar la situación del área con la del con-
texto mayor (municipal, provincial, regional o nacional).
Casi nunca un proyecto es capaz de resolver por sí mis-
mo todo un problema, sobre todo los formulados por or-
ganizaciones de la sociedad civil; pero debe quedar clara su
contribución a esa resolución. Este tipo de· proyectos ge-
neralmente procura tener efectos en grupos acotados de
54
La lógica de la programación en la formulación de proyectos
población y básicamente demostrativos de modos innova-
dores de enfrentar problemas, para facilitar transferencias
y replicaciones de esa modalidad, con los ajustes necesa-
rios, en otros contextos. Es importante resaltar que esas
transferencias suelen ser el interés mayor de las agencias
de coopei:ación o financiamiento. Los programas guberna-
mentales buscan coberturas más amplias o totales de las
poblaciones que padecen determinados daños o están en
condiciones de riesgo (por ejemplo, los programas nacio-
nales o provinciales de complementación alimentaria, de
salud materno-infantil, etcétera), aunque también en los
diferentes niveles del Estado existen programas considera-
dos de carácter experimental o demostrativo.
El diagnóstico 3 proveerá los elementos esenciales para
una correcta caracterización y dimensionamiento del
problema y lo enmarcará en el contexto donde se locali-
zará el proyecto, incorporando aspectos como los si-
guientes:
• La delimitación territorial, ambiental y productiva
del área.
• La población según edades, sexo, situación de em-
pleo, nivel educativo o socioeconómico y algunas
otras variables que resulten importantes para el pro-
yecto.
· • Las organizaciones y los recursos sociales existentes
en el área, en especial aquellos vinculados con el
problema.
• El contexto político, legal y de la estructura guber-
namental (en lo relacionado con la problemática en
cuestión). ·
Para no abundar en un cúmulo de información, es
aconsejable realizar una síntesis del diagnóstico en el do-
3. Véase el capítulo 3.
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
cumento de la propuesta propiamente dicha y anexar la in-
formación restante considerada relevante.
Para determinar la magnitud del problema en el área
geográfica de actuación se debe identificar y cuantificar la
población objetivo, o sea, todos los que padecen o están en
riesgo de padecer el problema en el área geográfica consi-
derada. En caso de usar estimaciones, se explicitarán las
fuentes o los criterios a partir de los cuales se efectuaron.
Nuevamente, el diagnóstico es la herramienta que pro-
veerá la información relacionada con la población objetivo.
En este ítem se.aclarará qué recorte geógráfico y/o po-
blacional abarcará la propuesta. No necesariamente todos
los que constituyen la población objetivo serán los benefi-
ciarios" de un proyecto, sino que pueden ser menos, de
acuerdo con las posibilidades operativas y los recursos con
que se espera contar. La caracterización de los beneficia-
rios y los criterios de inclusión se detallarán más adelante.
Antecedentes
Ningún proyecto parte de cero; siempre existe histo-
ria al respecto, al menos en la percepción y en la preocu-
pación de los actores local~s acerca del problema. En
parte ya nos referimos a esto cuando sugerimos presentar
series estadísticas que evidencien la evolución del proble-
ma expresado cuantitativamente. Exponer la historia re-
fleja también el hecho de que el problema constituye una
necesidad sentida o bien una demanda expresada por ac-
tores locales. Un problema se constituye en problema so-
cial cuando así es percibido por un conjunto significativo
de actores sociales.
4. Aunque hay muchas discusiones acerca del término "beneficia-
rios" para nombrar a los destinatarios/involucrados de las acciones de
un programa o proyecto, no abundaremos en ellas.
56
La lógica de la ?rogramación en la formulación de proyectas
Pueden haber existido intentos previos de abordar el
problema, que no lo resolvieron o sólo lo resolvieron
parcialmente, puesto que subsiste. La explicación de es-
tos antecedentes contribuirá también a fundamentar la
propuesta. Se aclarará ~ómo será tomada en cuenta esa
historia, ya sea para incorporar nuevos métodos o bien pa-
ra diferenciarse de los fracasos.
. E~ frecuente q~~ exis:an problemas similares y expe-
nenc1as de superac1on exitosas en otras localizaciones que
p_ueden ser trasladables, con las correspondientes adecua-
c10nes. Estos antecedentes también se explicitarán, seña-
lando su utilidad para la acción que se propone y aclarando
además qué adecuaciones deberán introducirse en función
del contexto local.
En la propuesta propiamente dicha se realizará una sín-
tesis de todos esos antecedentes, anexando información
adicional si fuera necesario.
Propósito, objetivos y algo sobre las metas
En materia de programación, existen diversidades ter-
minológicas para denominar las mismas cosas; así, por
ejemplo, los términos "propósito", "fin", "finalidad'', "ob-
jetivo general" hacen referencia a aquella "situación futura
deseable'' o "imagen objetivo" o "imagen horizonte" a la
que aludíamos en el capítulo anterior.
Más allá de las diferentes denominaciones, tanto el pro-
pósito como los objetivos deben ser formulados con precisión
para que resulte comprensible la parte del problema plan-
teado que se procura resolver. La mayor precisión en su
definición facilitará el proceso de evaluación del proyecto.
El propósito de un proyecto hace referencia a la solu-
ción del problema central planteado; en nuestro ejemplo,
reducir la mortalidad infantil mediante la prevención y
atención adecuada de la diarrea en un área geográfica de-
terminada.
57
 Olga Nirenberg, Josette Brawernian y Violeta Ruiz .
Por su parte, los objetivos se vinculan en forma direc-
ta con la explicación presentada en la caracterización del
problema. Siguiendo con el ejemplo, deberán plantearse
en relación con los factores causales y asociados que se
enfatizaron en su explicación y se expresarán como si-
gue:
• Brindar agua potable por red a las viviendas del área.
• Alfabetizar y capacitar a las madres de niños meno-
res de un año.
• Adecuar la infraestructura edilicia y dotar de equipos
e insumos apropiados a los centros de salud.
• Realizar los controles de salud y brindar atención
adecuada a los niños menores de un año de hogares
con necesidades básicas insatisfechas o por debajo de
la línea de pobreza.
e Capacitar los recursos humanos de los centros de sa-
lud del primer nivel de atención.
• Sensibilizar a la población, a los recursos humanos
sectoriales y a otros actores significativos acerca de
la temática.
Conviene explicitar, aunque surge claramente de esos
objetivos, que el proyecto se orienta a la prevención, ac-
tuando sobre los riesgos (factores causales, asociados o
condicionantes), aunque también a la atención de los da-
ños (adecuando la oferta de servicios y realizando contro-
les y atención de niños y niñas). Muchas guías llaman a esa
explicitación de la forma de actuación la estrategia del pro-
yecto o el tipo de abordaje.
Nosotras recomendamos que los objetivos comiencen
con un verbo, para denotar así el conjunto de acciones que
deberán llevarse a cabo. 5
5. Sin embargo, debemos advertir que algunas guías de progra-
mación expresan los objetivos en términos de resultados, o produc-
58
La lógica de la program(lción en la formulación de proyectos
Los objetivos deberían implicar resultados observables
y posibles de evaluar (apreciables o medibles). Por ejem-
plo, viviendas con agua potable de red, madres alfabetiza-
das y/o capacitadas, centros de salud remodelados y
equipados, recursos humanos capacitados, niños menores
de un año. bajo control, etcétera. Asimismo, el propósito
más general implica resultados 6 también evaluables: dismi-
nución de la tasa de mortalidad infantil y en particular de
la morbimortalidad infantil por diarrea.
Muchas guías de formulación solicitan cuantificar los
objetivos en función de los tiempos ·de ejecución, lo que
define sus metas. 7 Siguiendo con el ejemplo, habrá que es-
timar cuántas viviendas serán provistas con agua potable
de red, cuántas madres se alfabetizarán y se capacitarán,
cuántos centros de salud se remodelarán, se equiparán y se
dotarán con insumos, cuántos recursos humanos se capaci-
tarán, cuántos niños menores de un año lograrán cubrirse
con controles de salud, en cada período de tiempo y en el
tos, tal como el Marco Lógico. Véase "Curso sobre Marco Lógico",
BID, www.iadb.org, 2002.
6. Los resultados relacionados con los propósitos u objetivos gene-
rales, suelen denominarse impactos; véase el capítulo 7.
7. Nos resulta curioso que el modelo de programación del Marco
Lógico, con el que frecuentemente contrastamos nuestras ideas, plantea
las metas como indicadores; a nuestro entender esa forma de denominar-
las introduce una confusión metodológica entre la lógica de la progra-
mación y la de la evaluación, que si bien están tan imbricadas en la
práctica, conviene separar desde el punto de vista conceptual. Hemos
definido los indicadores (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2000) como
variables, y como tales "vacíos", no cuantificados o cualificados como
metas, sino medibles o apreciables, mediante sus correspondientes cate-
gorías numéricas o cualitativas, cada vez que se evalúan las situaciones
concretas de los proyectos, para así compararlos con las metas propues-
tas para los diversos momentos y poder concluir acerca de las diferen-
cias o coincidencias encontradas entre las valoraciones de los
indicadores y las metas previstas, Recordemos que también podemos
compararlos con la situación inicial.
59
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
período total de la ejecución del proyecto. Volveremos a las
metas, sobre todo a las de los beneficiarios, después de refe-
rirnos a las actividades, pues deben precisarse en función de
éstas, para poder calcular coberturas y costos por actividad.
Componentes
Una vez que se tienen claros los objetivos, las metas y la
cobertura esperada, pueden detallarse las actividades que
se llevarán a cabo para alcanzar esos logros.
En proyectos complejos, que requieren de diversos ti-
pos de acciones simultáneas, pueden diferenciarse compo-
nentes o grandes líneas de acción; en el ejemplo de la
mortalidad infantil por diarrea, pueden distinguirse al me-
nos los siguientes componentes:
• Infraestructura, construcciones y equipamientos. 8
• Alfabetización y capacitación de las madres de niños me-
nores de un año y que viven en hogares con necesi-
dades básicas insatisfechas (o por debajo de la línea
de pobreza).
• Control del crecimiento y desarrollo y atención de salud de
los niños menores de un año que viven en hogares con
necesidades básicas insatisfechas (o por debajo de la
línea de pobreza).
• Capacitación de los recursos humanos de los centros
de salud, de agentes comunitarios y promotores, de
los miembros del propio equipo del proyecto. 9
8. Este componente incluye la instalación de la red de agua potable
para las viviendas y las construcciones y el equipamiento de los centros
de salud. Podrían existir algunas dudas sobre si este componente debie-
ra desdoblarse en dos, ya que la red domiciliaria de agua y las obras en
los centros responden a diferentes esferas de decisión gubernamental.
9. También existirían dudas acerca de considerar la capacitación (de
todo tipo de actores) como un sólo componente; en el texto se la divi-
60
La lógica de la prograrnación en la formulación de proyectos
• Comunicación social para sensibilización de los dife-
rentes actores.
En general, los componentes se determinan y diferen-
cian en función de los objetivos, de las acciones que inclu-
ren ~ de los requeri~entos de capacidades o insumos que
implican, de los umversos a los que se orientan, o de los
ámbitos decisionales a los que responden. Por ejemplo, re-
sultará poco operativo colocar en un mismo componente
las construcciones de locales y la capacitación; aunque és-
ta requiera contar con espacios apropiados para su concre-
ción, ambos tipos de acciones necesitan personal con
capacidades diferentes y se realizan en tiempos diversos y
con recursos distintos.
Cada componente puede verse como un paquete de ac-
tividades o subproyecto en sí mismo, pero debe quedar cla-
ra la intervinculación o sinergia existente entre ellos, pues
se orientan en forma mediata y articulada a un mismo pro-
pósito.
En proyectos de cierta complejidad, la determinación
de los compoHentes condicionará la división del· trabajo y
la modalidad organizativa que se adopte para la implemen-
tación.
Las actividades
Una vez planteados los componentes habrá que detallar
las actividades correspondientes a cada uno. Utilizando el
mismo ejemplo, para el objetivo/componente alfabetizar y
capacitar a las madres, las actividades pueden ser: detectar y
dió en dos debido a que para alfabetizar y capacitar madres se requieren
diferentes perfiles de capacitadores y materiales didácticos que para ca-
pacitar recursos humanos del sistema de salud.
61
 Olga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz.
convocar a las madres analfabetas en el área, establecer
acuerdos con el ·centro de alfabetización municipal para
que las alfabetice y realizar cursos de capacitación en pre-
vención, control y atención de la diarrea infantil para todas
las madres de niños menores de un año de hogares pobres.
Desagregar las actividades para cada uno de los compo-
nentes planteados es un proceso de mucha meticulosidad.
Pero en la medida en que se detallen adecuadamente, será
más sencillo identificar los recursos e insumos necesarios
para llevarlas a cabo.
Un objetivo suele requerir una batería de actividades y
es frecuente que una actividad sirva para el cumplimiento
de varios objetivos. Al e.kplicitar para cada actividad a qué
objetivo/s se orienta constataremos que algunas son más
sinérgicas que otras.
Corno los objetivos, las actividades se pueden formular
con un verbo inicial, denotando acción; en realidad tam-
bjén son objetivos, pero de menor nivel de abstracción o
generalidad. , tas para el proyecto en relación con las diferentes unidades
¿Hasta dónde se deben detallar o desagregar las activi-
dades? Ésa es una pregunta complicada de responder y
puede ser una tarea casi infinita si se pretende exhaustivi-
dad. Hay que recurrir aquí a la experiencia y al sentido co-
mún: su desagregación debe ser suficiente para entender
cómo se piensa desarrollar la acción en pro de los objeti-
vos. En tal sentido 1 es conveniente precisar los "contenidos
mínimos'1 de las actividades. En algunos casos pueden es-
tar normatizados, como en el sector salud, los controles del
niño sano o de la embarazada. Además, la desagregación
debe permitir la identificación y cuantificación de los re-
cursos necesarios para la adjudicación de los costos por ac-
tividad. Nunca debe ser una lista tan extensa que dificulte
la lecmra y la comprensión del lector.
Las incertidumbres, turbulencias y variabilidad de los
contextos hacen desaconsejable una programación suma-
mente detallada desde la formulación inicial. En proyectos
62
La lógica de la programación en la fommlación de proyectos
que d~ran más ~e dos años se deja para las programaciones
operativas posteriores la especificación más precisa de las
tareas a realizar.
Las propuestas que se presentan a las instancias deciso-
rias tiener: ~ustamente l.a finalidad de interesar y lograr su
apoyo po~ ?co o financiero, de modo que para una mejor
comprens10n debe procurarse claridad pero no total exhaus-
tividad.
Algo más sobre las metas, los beneficiarios
y las coberturas
. ,. Es r~co~:ndable ac~arar para cada actividad la propor-
c1on de md1V1duos o umdades que se incluirán respecto del
universo, por qué se los incorpora y por qué se dejan otros
afuera.
Ello permitirá establecer las metas de cobertura propues-
sobre las que actuará, es decir, el cociente entre las unida-
des consideradas para las actividades del proyecto y los uni-
versos correspondientes. En el ejemplo de la mortalidad
infantil: los niños menores de un año que serán controlados
sobre el total de niños menores de un año de hogares con
necesidades básicas insatisfechas o por debajo de la línea de
pobreza en el área; las madres a alfabetizar y capacitar so-
bre el total de madres con niños menores de un año de esos
hogares; los centros que serán remodelados y equipados so-
bre el total de centros del área; los recursos humanos a ca-
pacitar sobre el total de los planteles, etcétera.
Cabe señalar que el proceso de cuantificación es más
exhaustivo de lo que hasta aquí planteamos, ya que para
calcular los costos y para el seguimiento posterior de la
ejecución no sólo hay que precisar las metas de cobertura,
sino que también deben cuantificarse los productos inter-
medios que se esperan obtener para las diferentes activida-
63
 Olga Nirenberg, Josette Brawernian y Violeta Ruiz
des: por ejemplo, en la capacitación, cuántos cursos o talle-
res (de cuantas horas de duración) se realizarán, cuántos
materiales didácticos se diseñarán y editarán, etcétera.
Nos detendremos especialmente en las metas de benefi-
ciarios cuestión que a simple vista parece sencilla, pero que
a medida que procuramos mayores precisiones se vuelve
más compleja. Recordemos que son escasos los proyec~?s
que pueden alcanzar con sus acciones a toda la poblac:~n
objetivo, por lo que deben realizarse rec~r~es en func1on
de los recursos disponibles y establecer prioridades con ba-
se en criterios de daños, riesgos o grados de vulnerabilidad
de la población escogida (el grupo donde la prevalencia del
problema es mayor). 10 • • •
La determinación de metas de beneficiar10s se ve difi-
cultada muchas veces por la poca claridad de las pautas es-
tablecidas en este punto por la mayoría de las guías para la
presentación de proyectos.
Algunas hacen escasas distinciones mientras que otras
distinguen a los beneficiarios .directos de los ~~d~r:ctos.
Los primeros son aquellos hacia los cuales se dmgir~n .las
acciones programadas, y los indirectos son los que, s1 bien
no reciben ningún tipo de pr\!stación 11 por parte del pro-
yecto, no obstante se beneficiarán porque reperc~tirá en
ellos la mejoría de los beneficiarios directos; por ejemplo,
el resto de los integrantes de los grupos familiares de los
1O. La idea de establecer prioridades según riesgos se relaciona con el
concepto de focalización de los proyectos o programas sociales que a~al.­
mente está siendo muy cuestionado, por lo que ahora se habla de se/ectrot-
dad positiva, término vinculado a los previos de vulnentbilidad o desgo :ocia/.
11. El término prestaciones se usa hoy día en los proyectos soClales,
pero proviene del campo sanitario, dond~ los estableci~entos bri~dan
prestaciones de salud como unidades registrables Y. med1bles, ,que per-
miten cálculos de productividad (consultas, tratamlentos, etcetera); en
el campo social en general se denominan prestaciones los bien~s .º ser-
vicios que se brindan a la población como producto~ de las acnvidades
de los proyectos (también llamadas metas físicas).
64
La lógica de la programación en la fornzulación de proyectos
niños en riesgo de padecer diarrea y/o de las madres alfa-
betizadas, así como los demás usuarios de los centros de sa-
lud (los mayores de un año), ya que como resultado del
proyecto se prevé que contarán con sus plantas físicas y sus
equipamientos mejorados, y dispondrán de personal más
capacitadG. Es conveniente presentar cuantificaciones o esti-
maciones lo más ajustadas posible en el caso de los bene-
ficiarios directos, y tal vez menos exigentes en el de los
beneficiarios indirectos. 12
Como se aclaró antes, el cociente entre los beneficiarios
directos y la población objetivo arroja las metas de cobertu-
ra poblacional que se propone alcanzar el proyecto con sus
acciones.
Por otra parte, hay actividades con destinatarios inter-
medios o instrumentales (por ejemplo, en proyectos
destinados a niños y adolescentes suele incluirse la sensi-
bilización y capacitación de miembros de las familias y de
otros adultos pertenecientes a organizaciones sectoriales
o de la comunidad), otras actividades tienen destinatarios
difusos o no del todo individualizables (en particular las
de índole comunicacional) y también pueden existir su-
perposiciones parciales o totales de los beneficiarios en
diversas actividades dentro de un mismo proyecto, por lo
cual deberán efectuarse depuraciones de las. eventuales
superposiciones entre las diferentes actividades para
arribar a la cantidad neta de beneficiarios cubiertos por
el proyecto como un todo. También es necesario prever
la cantidad de beneficiarios que se espera cubrir con ca-
da una de las acciones, para dimensionar los distintos re-
cursos sobre bases más ciertas y para el cálculo de sus
costos.
12. La cuantificación y caracterización de los beneficiarios indirec-
tos permite agregar precisiones al dimensionamiento de los efectos que
producirá el proyecto. Siempre deben explicitarse los criterios que se
utilizan para ese cálculo.
65
 Olga Nirenberg, ]osette Brawerman y Violeta Ruiz
Luego de las explicaciones detalladas, es aconsejable
incluir un cuadro resumen de los beneficiarios directos
que se espera cubrir y de los indirectos por cada activi-
dad o componente, agregando en lo posible una colum-
na con las metas de cobertura. Se deberá estimar además,
en forma depurada, los totales (beneficiarios directos,
indirectos y cobertura) para el proyecto considerado glo-
balmente.13
Criterios para la selección de beneficiarios
y previsiones para su captación
En las guías de formulación suele solicitarse la explici-
tación de los criterios para la selección de los beneficia'rios, que
se vincula con la cuestión de la accesibilidad, en particular
la de aquellos que más necesidad tienen de los bienes o ser-
vicios que el proyecto ofrece.
La fijación de criterios de selección se fundament2 en el
hecho de que la oferta de cada proyecto no es infinita ni
elástica sino, por el contrario, limitada. Si el acceso se de-
jara librado a la demanda espontánea, posiblemente se esta-
rían profundizando inequidades, pues es frecuente que los
más necesitados cuenten con menos recursos de informa-
ción y escasas posibilidades de movfüzación autónoma pa-
ra acceder a ciertos bienes y· servicios. En tal sentido, es
conveniente poner en claro el perfil de los beneficiarios espe-
rados, construido sobre la base de los criterios de selec-
ción. Para tomar un ejemplo distinto del de la mortalidad
por diarrea, si se trata de un componente de complemen-
tación escolar, se podrán definir como beneficiarios a los
niños en edad escolar de hogares pobres (con necesidades
13. Vale reiterar que en ese cuadro los totales de beneficiarios direc-
tos e indirectos del proyecto global no serán sumas algebraicas de los de
las actividades, pues debieron hacerse depuraciones.
66
La lógica de la p1"ogramación en la formulación de proyectos
~ásica.s..insati~fe~has, ~or debajo de la línea de pobreza 0 en
s1tua~1on de indigencia) dentro del área geográfica prede-
termmada que hayan quedado fuera del sistema educativo
durante el último año, 14 para procurar su reinserción. Tam-
bi..én se ind.uirán. aquellos con rendimiento escolar bajo (se-
gun sus cah6cac1ones y/o la o~inión de sus docentes) y que
P.~r lo tanto se encuentran en nesgo de repiten cía y/0 deser-
c10n, para procurar su retención en el sistema educativo. J5
Por las mismas razones, es necesario en muchos casos
reali~ar. acciones de sensibilización y captación de los be-
nefician os.
Hicimos referencia antes a la inclusión de estimaciones
!ª
de cantidad de beneficiarios por cada actividad; resul-
tara esclarecedor prever también actividades específicas
para su convocatoria o para asegurar su accesibilidad. En
l~s ~royectos que se orientan a adolescentes son impres-
cmd1bles, puesto. que el acceso raramente se produce en
forma :spontánea sino que por lo general es inducido.
<?tro eJemplo de que las poblaciones destinatarias no
s1ex:ipre son fáciles de captar para las actividades 0 pres-
taciones programadas (sobre todo cuando éstas se defi-
nen en forma teórica, desde una lógica técnica, y no son
contrastadas ~?n las necesidades sentidas o expresadas
por Ja poblac10n) es la oferta de servicios de cuidado in-
fantil. Pese a los diagnósticos, elaborados por los técni-
cos, que pueden implicar la existencia de demanda
potencial ir:satisfecha, con frecuencia no se logra luego la
concurrencia esperada. Ello se explicaría por la diferente
percepción de las necesidades desde la perspectiva de los
14. Se acota a un año, debido a que numerosas experiencias mues-
tran que la reinserción al sistema educativo se dificulta cuando el tiem-
po de permanenciá fuera de la escuela supera ese lapso.
15. Aun así, .la demanda puede superar a la oferta del proyecto, por
lo cual ~emos visto que además de aplicar criterios de selección se ela-
boran listas de espera, al estilo de las que existen en los servicios de salud.
67
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Vi.aleta R~iz
técnicos y la de la población: mientras los técnicos prio-
rizan el adecuado desarrollo infantil como principal fun-
ción de los centros de cuidado, las familias de sectores
populares, en particular las mamás, enfatizan el hecho de
poder dejar a sus hijos pequeños al cuidado de personal
capacita do y confiable cuando deben salir a trabajar; pe-
ro según diversas experiencias en las que hemos partici-
pado, son pocas las que perciben esa necesidad en
función de criterios relacionados con -un mejor desarrollo
infantil; por lo tanto, si no tienen trabajo, difícilmente
lleven a sus hijos a esos centros. Por ende, en casos como
esos habrá que aclarar qué actividades de sensibilización
se realizarán para promover un uso más extendido de la
oferta de servicios propuesta en el proyecto.
Un mecanismo muy importante para facilitar la accesi-
bilidad es la consideración de los horarios en que se desarro-
llarán las actividades, y es aconsejable fijarlos en función de
las posibilidades reales de la población. Otras cuestiones a
tener en cuenta son el costo de pasajes y las horas de trabajo
o salarios caídos, es decir, lo que pierden quienes tienen tra-
bajo remunerado por asistir a las actividades previstas. 16
Hay casos en que es conveniente explicitar cómo se afron-
tarán, para asegurar que aquellos que se espera cubrir sean
los que realmente accedan a la oferta del proyecto.
Recursos, inswnos, costos. Presupuesto.
Una vez definida la lista de actividades a desarrollar, co-
rresponde hacer la lista de recursos humanos y materiales
necesarios para concretarlas. Al confeccionarla, se notará
16. Hemos visto en algunos proyectos que estas pérdidas se cubren
con fondos para becas para que los beneficiarios puedan acudir a las ac-
tividades previstas¡ si bien es loable la intención, ése nos parece un eu-
femismo que desvirtúa el sentido de las becas.
68
La lógica de la programación en la formtdación de proyectos
que un n:ismo recurso sirve a varias actividades y que algu-
nas reqmeren una batería de recursos.
Se propon~rá l~ ..combinatoria de recursos más apropia-
da para la realtzac1on de las actividades según criterios de
calidad aceptados, dado el grado de conocimiento alcanza-
do en la J.?1ateria. De esas definiciones dependerá fuerte-
mente la eficiencia que se logre.
Los recursos se valorizarán según sus costos, en mone-
da loc~l o de la forma en que lo solicite la agencia financia-
dora, s1 fuera externa. Si es el caso, se deberá aclarar la tasa
de cambio bajo la cual se presupuestó.
~s conv~ni.e~te agrupar los recursos por tipo; cada cate-
go:ia consunura un rub:o, ~arrida o subpartida presupues-
taria. Para ello, las agencias tienen sus propias clasificaciones
Yfrecuentemente las incluyen en la guía de formulación· en
caso contrario, habrá que pedirlas. '
. El cuadro presupuestario puede brindar el flujo finan-
ciero anual, lo cual facilita la comprensión de los desem-
bolsos requeridos, ya que en general éstos se realizan
anualmente; también pueden ser semestrales o trimestra-
les, en cuyo caso se deberá hacer el cuadro presupuestario
por semestres o trimestres, con subtotales anuales.
Para dotar de transparencia a la formulación deben
consignarse las bases de cálculo de los totales y subtotales co-
rrespondientes a cada rubro presupuestario. Dicha base
consiste en una serie de notas aclaratorias que indiquen,
para cada rubro; qué unidades se consideraron, su costo
unitario (o mensual), la cantidad requerida (o el total de
meses) y así llegar al correspondiente monto total. Es
aconsejable colocar esas notas al pie del cuadro presupues-
tario para no perturbar la sencillez que debe tener. Pueden
existir formatos especiales para tales cuestiones.
No sólo se deben prever los fondos a solicitar a la instan-
cia financiadora, sino también otros de distintas fu.entes, en
especial los denominados aportes locales o de contraparte. Estos
pueden ser en efectivo o bien en especies, y deberán valori-
zarse según criterios explícitos.
69
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Ejemplos de aportes locales no monetarios
• Recursos humanos que aportan trabajo voluntario, profesio-
nal o no.
• Insumos (libros, semillas, medicamentos, ladrillos, etcétera)
aportados por los gobiernos locales o por donaciones de em-
presas o de particulares. · contrario, consideramos que detallarlos contribuye a la
• Prestación de servicios de otras instiruciones locales (por
ejemplo, los controles u otras acciones de s~lu~ brindad~s a
beneficiarios del proyecto por los establec1m1entos sanita-
rios provinciales o municipales).
• Uso de equipamientos ya existentes o que se esperan como
donaciones del gobierno local, de instituciones, de empresas
o de particulares.
• Uso de espacios y locales propios, alquilados o cedidos en
comodato o préstamo para utilizar en actividades del pro-
yecto.
Los criterios para las valorizaciones de los aportes no
monetarios pueden ser, por ejemplo, el valor del alquiler
de un espacio similar en la zona según inmobiliarias loca-
les, el salario por hora de una ocupación similar a la que
realizan los recursos humanos voluntarios, el valor de mer-
cado de los medicamentos donados, etcétera; esos criterios
se explicitarán en la mencionada base de cálculo. En cuanto
a los otros aportes locales monetarios, a veces denomina-
dos recursos genuinos, pueden provenir de cuotas de asocia-
dos, donaciones de dinero por parte de empresas o
particulares, ingresos por venta de bienes o servicios aran-
celados por el propio proyecto, por ferias o festivales, et-
cétera.
Cuando los proyectos son financiados por varias agen-
cias que solicitan reportes financieros por separado, el pre-
supuesto y los ulteriores informes de su ejecución deben
permitir diferenciar ésas distintas fuentes.
Hemos encontrado resistencias, sobre todo por parte
de algunas organizaciones de la sociedad civil, a detallar y
70
La lógica de la programación en la formulación de proyectos
valorizar los aportes locales tanto en la formulación como
en las ulteriores rendiciones presupuestarias. La razón
aducida es que ese requerimiento sería una imposición o
forma inadecuada de intromisión de las agencias financia-
doras en cuestiones propias de las organizaciones. Por el
transparencia y favorece la autoestima organizacional, ya
que permite mostrar a los financiadores, a los destinatarios
y al resto de la sociedad la importancia de los esfuerzos lo-
cales en relación con las donaciones o subsidios, que pier-
den así su carácter exclusivo. Otra razón importante que
justifica el detalle de esos otros fondos, en efectivo y valo-
rizados, es que permiten calcular con más exactitud los
costos reales de las actividades.
Previendo la cuestión de la susten tabilidad, sobre todo
en su sentido económico, es deseable que el presupuesto
muestre una curva decreciente de los aportes solicitados a
la instancia financiadora y creciente de los otros aportes a
lo largo del período completo de ejecución. Hay guías de
formulación que así lo estipulan; por ejemplo, para un pro-
yecto previsto por un período de tres años, en el primero
los aportes de la donación (o préstamo) pueden ser del
90% y 10% los de contraparte local; en el segundo, 70% y
30%, y en el último año, 50% y 50%.
Una vez aprobado el proyecto, para la ejecución presu-
puestaria habrá que guiarse por el programa operativo de
cada período y el consecuente cronograma de ejecución
detallada, de modo de calcular el flujo financiero en forma
mensual y poder contar con disponibilidad de dinero que
permita ir afrontando los gastos en forma oportuna, evi-
tando riesgos de obstaculizar la ejecución por demoras ad-
ministrativas o financieras.
71
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Cronograma de ejecución
Se deberá establecer la duración de cada actividad; el
conjunto de esas estimaciones temporales puede mostrar-
se gráficamente, por mes y por año, para brindar claridad
acerca de los momentos de inicio y terminación de cada
actividad, así como para entender su encadenamiento (se-
cuencias y simultaneidades). Verlo así graficado muchas
veces permite corregir su duración y agregar actividades
que no habían sido previstas.
El cronograma que se presentará en el documento de la
propuesta constituye un esquema de ejecución ideal, que
deberá ir ajustándose en las sucesivas programaciones ope-
rativas; aún con tal flexibilidad, sirve de inestimable guía
para la acción. Por otra parte, para elaborar el flujo finan-
ciero es necesario tener cierta claridad acerca del crono-
grama.
Modalidad organizativa y de gestión del proyecto
Se explicará el modo previsto de gerenciamiento y se
presentará un esquema de las responsabilidades, roles y
funciones de las personas incluidas en el equipo técnico de
conducción y administración. La estructura de gestión del
proyecto debería ser coherente con sus componentes yac-
tividades.
Se caracterizará brevemente la institución responsable
y se sintetizarán las profesiones y experiencias de los prin-
cipales integrantes del equipo técnico. Si se prevé que la
institución a cargo de ~a gestión financiera será diferente
de la que va a asumir los aspectos técnicos, se mencionarán
todas las organizaciones involucradas, aclarando sus res-
pectivos roles.
La inclusión de los antecedentes y la experiencia de la
institución y de las personas que llevarán adelante las ac-
72
La lógica de la programación en la formuJa,ciefn de proyectos
c~ones en la temática a abordar servirá para poner de ma-
rufiesto su grado de idoneidad.
Se anexarán carpetas o folletos institucionales y losan-
tecedentes resumidos de las personas más significativas.
Un as~e~to ~uy importante de la modalidad de gestión
es la parttc1pac10n que tendrán los diferentes actores en
especial la población destinataria (o sus familiares, en el ca-
s? ~e pobla:i~n infantil) y la comunidad respectiva, en las
~Isttntas ac~:1dades y momentos del proceso. Tales preci-
smnes pe:miorán aclarar el carácter participativo del proyec-
~º· ~am.b1én se señalarán los otros actores -organizaciones,
mst1tuc1ones sectoriales, grupos, otros programas 0 pro-
yectos- con los que se llevarán a cabo coordinaciones 0 ar-
ticulaciones. Ello permitirá visualizar el carácter asociativo
de la propuesta y la disposición para desarrollar un trabajo
en red.
Evaluación
Se expondrá sintéticamente la forma en que se espera
evaluar el proyecto, tanto a lo largo de la gestión como una
vez finalizado. Se presentarán las dimensiones a conside-
rar, las variables e indicadores, las metodologías y técnicas
a utilizar, los momentos de aplicación y los responsables de
llevarla a cabo. Se aclarará si se opta por autoevaluación,
evaluación interna o externa o una combinatoria de esas
modalidades.
Todas las agencias de cooperación o financiamiento so-
licitan incluir formas de evaluar las gestiones y los resultados
de. los proyectos que apoyan. Por otra parte, reiteramos
que la evaluación permite la reflexión' sobre la propia prác-
tica y, por ende, hace posible corregir la dirección de la ac-
ción en forma oportuna.
La evaluación debería programarse como una actividad
continua del proyecto, de modo de poder atribuirle los
73
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta ~uiz
tiempos y los recursos (humanos, 1:1ª~eriales y financier.~s)
requeridos para llevarla a cabo. Ins1snmos .en esta cuestton
pues es muy común qu~ ~os proyectos social~; no prevean
la evaluación como acnv1dad en la formulac1on y luego se
encuentran sin los recursos necesarios para realizarla.
Diseminación y difusión
Las agencias gubernamentales y las de cooperación sue-
len estar interesadas tanto en el éxito local de los proyectos
como en la transferencia y replicación de las experiencias en
otros contextos. Por lo tanto, la propuesta deberá explicitar
las acciones de conceptualización y sistematización, así co-
mo las de difusión y diseminación que se llevarán a cabo
acerca de la experiencia desarrollada. . .
Por otra parte, las actividades comU?icac1onales ~de di-
fusión se vinculan con la transparencia de las gesttones Y
con la posibilidad de concitar adhesiones por parte de los
diferentes actores, es decir, con la cuestión más ~eneral de
l.., construcción de viabilidad. Por ello es aconseJable acla-
r:r cómo la comunicación y la difusión contribuirán a la
sustentabilidad de los procesos incorporados por el pro-
yecto cuando el período subsidiado finalice.
Viabilidad y riesgos del proyecto
En el capíwlo anterior se dier~n precisf ~nes ace~ca del
concepto de viabilidad en sus anstas políncas, sociales Y
técnicas así como de los diferentes momentos de la ges-
tión de ~n proyecto en que debe ser considerada. ~e ~~pli­
carán las estrategias previstas para dotar de viabilidad
inicial a la propuesta, para su implantación, para su co~se­
cución de acuerdo con lo programado y para su finaliza-
ción en términos sustentables.
14
La lógica de la program,ación en la formulación de proyectos
Es importante identificar los riesgos posibles y la mane-
ra en que se espera sortearlos. Los riesgos son aquellas
cuestiones que pueden influir en los procesos del proyecto
y obstaculizar el logro de sus fines, pero cuyo control está
por fuera del dominio de sus ejecutores. Aun así es posible
plantear algunas estrategias que, aunque no permitan evi-
tarlos del todo, procuren morigerarlos. Para citar un ejemplo,
es frecuente que las autoridades políticas que respaldan o
adhieren a una propuesta finalicen su gestión durante el
período previsto para la ejecución; en esos casos se debe
explicitar la manera en que se proci.lrará la sensibilización,
la adhesión y el compromiso de las autoridades que even-
tualmente sucedan a las iniciales, 17 de modo que no se per-
judique la continuidad de las acciones del proyecto. En
algunas localizaciones donde el problema de la violencia o
la delincuencia es grave, es conveniente aclarar los meca-
nismos por los que se intentarán proteger los bienes o
equipos a incorporar, probablemente mediante acuerdos
establecidos con las fuerzas de seguridad locales.
Algunas agencias de cooperación solicitan adjuntar ava-
les o cartas de adhesión a las propuestas por parte de actores
significativos y autoridades gubernamentales o institucio-
nales locales, para corroborar así su viabilidad política.
Se explicitará, además, la estrategia general o los meca-
nismos para asegurar la sustentabilidad o institucionaliza-
ción de las acciones una vez que finalice el período de
vigencia del subsidio o donación.
17. Por ejemplo, en el caso de proyectos locales, en el marco de mu-
nicipios o provincias (estados) pueden llevarse a cabo reuniones con los
candidatos de los principales partidos políticos para su información y
sensibilización acerca de las características del proyecto, en procura de
sus adhesiones.
75
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
La propuesta preliminar o carta de intención
Como hemos podido constatar a lo largo de este capí-
tulo, la formulación de una propuesta implica un esfuerzo
considerable y una importante movilización de actores.
Por ello, antes de afrontar ese proceso, es recomendable
preparar un anteproyecto o carta de intención que permi-
ta sondear la posibilidad de conseguir apoyos para el pro-
yecto deseado.
En esta etapa preliminar las presentaciones suelen estar
escasamente pautadas, 18 si bien incluyen requerimientos re-
lativos a la idea principal (la esencia del proyecto y sus funda-
mentos), ·algunas precisiones acerca de la localización,
estimaciones acerca de la magnitud y las características ge-
nerales de la población destinataria, los problemas que se pre-
tenden resolver, una descripción sintética y general de la
estrategi.a o modalidades de intervención que se adoptarán, la
conformación general del equipo técnico que llevaría adelante
la ejecución, la duración total del proyecto, una estimación
de los fondos totales requeridos para su concreción, las adhesio-
nes o respaldos con que cuentan y los antecedentes que avalan
a la institución y las personas que presentan la propuesta.
Estas presentaciones preliminares no serán muy deta-
lladas; por ejemplo, se incluye la duración total requerida
(a lo sumo por etapas o fases) y no el cronograma; se pre-
senta el monto total solicitado y no el presupuesto abierto
por rubros; se brinda una caracterización y estimación glo-
bal de los beneficiarios sin mayores precisiones sobre la
cantidad por tipos o actividades; se mencionan la participa-
18. Sin embargo, debemos mencíonar que esta etapa de formulación
preliminar está siendo últimamente adoptada, con carácter formal, por
varias instancias gubernamentales o agencias de cooperación, a modo de
"filtro" para la selección de propuestas. Por ende, ya existen algunos
ejemplos de guías para presentaciones preliminares. En el capítulo 4 ha-
cemos algunas referencias a esta etapa.
76
La lógica de la programación en la formulación de proyectos
ción Y compromisos de otros actores sin la correspondien-
te documentación o evidencia que los respalde.
Por lo. :anto, ~l ~ontenido y la secuencia lógica de una
presentac1on prelimmar es prácticamente la misma que la de
una formulación definitiva del proyecto, pero es notable-
mente menor el ~:do de det~lle en cada uno de los puntos .
. Una p~ese?~ac1on de esa mdole no debería superar las
eme?. . o seis paginas; por ello, deberá equilibrarse bien la ex-
tens1on que se dará a cada uno de los ítems sugeridos. El for-
mato será el de una ca~~ª: en estilo coloquial, dirigida a quien
tenga el poder de dec1s1on para determinar la posibilidad de
una propuesta ulterior más detallada. Se deberá anexar la do-
cumentación institucional y curricular pertinente.
Algo más sobre la formulación del proyecto
en un documento
A lo largo de este capítulo se hicieron muchas referen-
cias a la necesidad de plasmar el proyecto deseado en un
documento escrito, según pautas establecidas, sobre todo
para ser presentado ante instancias decisorias, que even-
. malmente podrán brindar apoyos -políticos, técnicos y/o
financieros- para su realización, pues ésta es la situación
más frecuente. Pero aun en el hipotétjco caso de que no se
requiera buscar apoyos, recordemos que el documento es-
crito tiene múltiples utilidades. Entre ellas sobresalen la de
objetivar la racionalidad de la propuesta, otorgar previ~ión
a la acción, nivelar su significado para sus protagonistas,
conservar la memoria de lo propuesto y brindar transpa-
rencia a la gestión.
La formulación escrita de un proyecto no significa que
permanezca inmutable a la largo del proceso de ejecución;
por el contrario, el documento será flexible y modificable
en sucesivas versiones acumulables, para que la memoria
no sólo pueda conservarse sino realimentarse.
77
 La lógica de la programación en la famzulación de proyectos
Josette Brawerman, Oiga Nirenberg y Violeta Ruiz
ill. LOS CONTENIDOS DE !A FORMUIACIÓN DE UN PROYECTO
l. ¿POR QUÉ PLANIFICAR/PROGRAMAR?
Problema/s que procura resolver = para qué se reali-
zará el proyecto.

Identificación de factores relacionados con el pro-

SITUACIÓN INICIAL QUE RESULTA
=
blema explicación.
INSATISFACTORIA
M~gnitud y relevancia del problema: quiénes y
cuantos se ven afectados, directa e indirectamente, por
Fundamentación,
e:~ pro~Ier:ia = des~tinatarios potenciales (o pobla-
justificación~
c10!1" ~bJetlvo). ~ual es la evolución (series) y qué pa-

t
diagnóstico
sana s1 no se actua sobre el problema (proyecciones).

~~cali~c~ón .=dónde se llevará a cabo /contexto (po-

lmco, mst1tuc1onal, económico, demográfico, social y
cultural). ·
SITUACIÓN DESEABLE/FUTURA
Mapeo de actores (que pueden contribuir u oponerse)
IMAGEN OBJETIVO - ADÓNDE SE DESEA ARRIBAR y recursos disponibles.

Vinculación del problema y el modo propuesto para su

resolución, con las líneas políticas de la instancia a la
Pertinencia que se solicita apoyo.
II. ¿QUÉ ES PLANIFICAR/PROGRAMAR? y antecedentes
Historia del problema en el propio contexto o en
Pensar en un futuro deseable, en una situación que se aspira alcanzar otros. Formas previas de abordarlo.

Prever una serie de acciones y organizar los pasos para alcanzar un fin

• Identificar los recursos necesarios para realiz.:ir las acciones Objetivos Qué se propone cumplir en térmiqos cualitativos y
y metas cuantitativos y en función de los tiempos previstos.
Prever cómo evaluar procesos y resultados
Cantidad y perfil= a cuántos y a quiénes incluye, sobre
Beneficiarios
la base de qué criterios.
ES UN PROCESO CONTINUO QUE SE REALIZA ANTES
Y DURANTE LA EJECUCIÓN DE ACTMDADES
Componentes =líneas de acción.
Modalidad
de intervención Atributos de la gestión: integralidad, participación,
gestión asociativa, trabajo en red.

79
78
 Joset:te Brawerman, Oiga Nirenberg y Violeta Ruiz
La lógica de la progrmnaciún en la formulación de proyectos
Descripción de actividades
IV: SUGERENCIA DE RUBROS PRESuPUESTARios
Plan de trabajo Detalle de recursos para cada actividad: ~umanos.
materiales, de equipamiento y construcciones.
• Personal: salarios del personal del equipo para la conducción y admi-
nistración del proyecto y del personal fijo durante el período (capaci-
1 tadores, supervisores, etcétera).

• Consultores: honorarios por asesorías o consultorías temporales.

' rubros (cuadro).
Costos estimados agrupa d os segun
Presupuesto • Actividades educacionales: gastos por realización de talleres, semi-
Bases de cálculo.
narios, cursos de duración acotada en el marco temporal del proyecto
(puede incluir honorarios docentes, viáticos, pasajes, alquiler de equi-
pos y locales, etcétera).
1
Flujo financier Oportunidad del gasto =plan de desembolsos.
• Materiales educacionales: gastos por elaboración y edición de carti-
llas, vjdeos u otros materiales educativos.
•
Perfiles y términos de ref~rencía Pª:ª.
los mi:i~~~~
del equipo técnico = orgarugrama, m151ones y
Modalidad • Materiales para fa difusión: gastos por la elaboración de videos, fo-
nes.
organizativa lletos, documentación, intercambios en red, etcétera.
y actores
Características de la/s institución/es respr;nsaJ:les y de las
responsables • Otros insumos: gastos en alimentos, vaeunas, medicamentos, semi-
personas relevantes= idoneidad de orgamzac10nes y per- llas, etcétera.
sonas que llevarán adelante la propuesta.
• Construcciones: gastos por construcciones nuevas, refacciones, re-
modelacíones o ampliaciones.
Pro uesta de modelo evaluativo, modalid~des y c:o-
Sistematización nog~ama para la evaluación. Sistema de registros. Tec- • Equipamiento: gastos por equipos de computación, de video, mue-
y evaluación nicas e instrumentos. bles, aparatos, etcétera.

Formas de sistematización, diseminación y difusión. "" Pasajes, transporte y viáticos: gastos por pasa;es aéreos', por tierra o
agua, por combustible o uso de vehículo, para traslado hasta la sede del
proyecto o por actividades, y gastos por estadías y comidas,
ategías para la sustentabilidad social y económica.
Sustentabilidad ·ón de recursos (fo.nd raising).
e • Administración y uso de oficina: gastos de teléfono, luz, gas, segu-
institucionali- Estrategias para la sustentabilidad política= infl~e~c~a ros, fax, papelería, materiales de librería, programas de computación,
zación en las agendas públicas y en las estructuras y dmam1- etc., requeridos para la sede y la administración del proyecto.
cas de las organizaciones.
• Evaluación: gastos por evaluación externa, por producción de mate-
riales evaluativos (cuestionarios, cartillas, etcétera).
Estrateg1as · ·da des par~ .la construcción de la via-
. y act1vi . ,,
Viabilidad
bilidad social, técnica y pohoca1 y para la superac10n
y riesgos
de los riesgos previsibles.

80 81
 ..
CA?ÍFUL03
El diagrtóstico:
algo más que una herramienta
para la progi;amación y la evaluación

El principal objetivo de un diagnóstico es brindar un

mejor conocimiento acer~ de los problemas que. se pre-
tenden so.lucionar o áliviar con la ejecución de los progra-
mas o proyectos sociales, dando información confiable
sobre su magnitud y características, así como sobre los fac::.
tores que influyen en tales problemas en los contextos con-
cretos. Su , utilidad principal, por ende, es justificar y
fundamentar las acciones programadas, así como también
focalizarlas y .dimensionarlas mejor.
Antes de encarar un proyecto, tanto los técnicos y pro-
fesionales del campo social como los propios pobladores
que padecen los problemas, tienen hipótesis acerca de có-
mo funciona una determinada realidad, en particular en
relación con el tema de preocupación dominante; no im-
porta cuál sea éste;· tienen una idea aproximada acerca de
cuáles son los déficit y requerimientos y cuáles son las for-
talezas u oportunidades.. Ese conocimiento puede provenir
de diferentes fuentes: por vivir· en el lugar, por conocer la
historia o formar parte de la situación"a diagnosticar, por
estar fariiiliarizado con información relacionada, por expe-
riencias y aprendizajes de otros proyectos similares realiza-
dos, entre otras. El diagnóstico sérvirá para corregir,

83
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Vtoieta Ruiz
precisar mejor y fundamentar ese conocimiento previo,
esas hipótesis de trabajo y las acciones que se propongan
consecuentemente.
Suele decirse -que todo diagnóstico debe tener un com-
ponente descriptivo (cómo son y/o suceden las cosas en una
-determinada·situación)-y-un-componente ·explicativo· (cuáles····
son las causas o factores condicionantes para que en esa si-
tuación las cosas sean y/o sucedan de esa forma). A eso nos
referímos cuando decimos que los diagnósticos permiten
fundamentar las hipótesis de trabajo, puesto que para for-
mular dichas hipótesis debe tenerse una explicación acerca
de cómo suceden las cosas o cuáles son los problemas que
deben resolverse para que sucedan de otro modo.
No siempre se diagnostica en forma explicita o precisa·
hemos .visto muchos proyectos sin diagnóstico apropiado ~
eso no impide desarrollar actividades que pueden benefi-
ciar a las comunidades respectivas. Sin embargo, será difí-
cil saber en forma ·certera si esas actividades fueron
correctamente formuladas o dimensionadas, si cubrieron a
quie~es debían alcanzar, si se aprovecharon correctamente
los recursos existentes, si el proyecto fue eficaz o no y, en
suma, en qué medida mejoró la situación de la población
afectada. 4,
Muchos de los proyectos o programas que conocemos
parten de las convicciones de los .actores involucrados1
. • • •
qmenes ms1sten ·en que no necesitan más que su conoci-
miento de las propi~ realidades por vivir inmersos en ellas
y padecer cotidianamente los problemas. Es absolutamen-
te cierto que ese conocimiento es muy esclarecedor, útil y
necesario, sin embargo resulta in,suficierite. La carencia de
un diagnóstico confiable puede provocar que los proble-
mas se definan mal, que en consecuencia las soluciones
propuestas no sean· las apropiadas y que, por ende, se~ di-
ficultqso arribar a la situación deseable. Por otro lado, la
falta de un buen diagnóstico de la situación inicial incidirá
'en dificllltades posteriores para la evaluación, ya que no se
84
El diagnóstico: algo m¡fs que una berramiema
contará con ese parámetro comparativo que posibilitaría
afirmar, al cabo de un tiempo~ qué cambió, de qué manera
y en qué medida.
Así visto, puede decirse que el diagnóstico es el primer
momento·del proceso de planificación/programación.
·-El dfagnóstico constituye un particular recorte de la rea-
lidad, pues enfoca la mirada hacia determinado tipo de pro-
blemas y/o segmentos poblacionáles más que hacia otros.
Selecciona o enfutiza los aspectos relacionados con el tema
en cuestión, dejando otros relativamente de lado. Por ejem-
plo: si se trata. de un programa de fonnación laboral para
adolescentes, el diagnóstico desarrollará con mayor detalle
los ·aspectos relacionados con la educación/formación y el
mercado laboral, haciendo referencias más someras a otros
aspectos tales como salud, recreación o hábitat.
La información recogida para ese diagnóstico inicial se-
··rá también de suma importancia para los diferentes mo-
mentos de la evaluación. Por empezar, será un aporte
invalora,ble para la construcción de la línea de base' del
programa o proyecto, contribuyendo así a brindar el pa:á-
metro comparativo con el que se contrastarán luego las m-
formaciones que se obtengan en los diferentes momentos
evaluativos, y .particularmente para el de la evaluación fi-
nal. La evalnación ex ante permitirá apreciar la pertinencia
de las actividades planteadas y el dimensionamiento de ellas,
así como la adecuación de las estrategias y modalidades de
intervención en función de las características y la magni-
tud del problema y de su .contexto. En la evaluación de
pr-0cesos durante la ejecución servirá para ver en qué y
l. Veremos más adelante que rara vez un diagnóstico incluye toda
la información necesaria, con e} gndo de detalle requerido, para ser-
vir al mismo tiempo como linea de base, por lo que para realizar eva-
luaciones que permitan comparaciones contra sí r¡iisino en el tiem?o
(antes-después) es aconsejable diseñar y construir líneas de base (ve a-
se el capítulo 7).
85
 Olga Nirenherg, Josette Brawerman y "Violeta Ruiz
en cuánto se ha modificado la situación inicial; lo que
permitirá ca~biar rumbos de acción o bien ratificarlos.
En la evaluación final servirá para contrastar la situación
de llegada con la del punto de partida, para poder sacar
condusiones acerca de la eficacia del prqyecto y de fa
metodología de trabajo :adoptada.con el·fin··de·aliviar o
solucionar el problema al que se orientaron las acci.ones.
Sintetizando, así como antes afirmamos que es el pri-
mer paso del proceso de planificaciób/programación, aho-
ra podemos agregar que el diagnóstico es también el
primer paso del proceso de evaluación continua; tanto es
así que muchos lo denominan evaluación diagnóstica, lo que
no está lejos de ser una denominación correcta, ya que im-
plica recoger información según un esquema pautado, pa-
ra analizarla y compararla con estándares deseables. y
factibles y así valorar la realidad a la cual se refiere en
términos de su adecuación o no a dichos parámetros; y fi-
nalmente, aporta a la toma de decisiones acerca de.las ac-
ciones programáticas r~queridas para reVertir a.quellos
aspectos con los que hay disconformidad. Si se compara
este proceso con nuestra definición de evaluación, conclui-
remos que es correcto decir que el diagnóstico es también
una actividad evaluativa.
Volvemos a comprobar así las .múltiples intersecciones
entre la planificación y la evaluación; sin duda el diagnós-
tico constituye uno de esos momentos de intersección, da-
da su doble utilidad para fundamentar las hipótesis y las
acciones propuestas y por su contribución al parámetro
comparativo requerido para el proceso evaluativo.
En particular, para evaluar la cobertura o el alcance de .
un proyecto o programa' es importante cont?-r con infor- '
mación, lo más precisa posible, sobre la población que en-·
frenta el problema en el territorio considerado (la
población objetivo o los beneficiarios potenciales); eso per-
mitirá tener denominadores ajustados, básicos, para poder
medir y apreciar si las acciones del programa/proyecto han
86
El diagnóstico: algo más que una herramienta ·
alcanzado a una proporción significativa de la, población·
afectada.2 " •
En el caso de· programas complejos, que contienen pro-
y~ctos_ e~ diversas localizaciones, es conveniente pautar el
diagnostico para todos por _igual para poder establecer
compa:aci??es también entre proyectos; por otra parte, la
consolidacion de todos esos diagnósticos contribuirá a la
construcción de la línea de base del programa respectivo.;
. C~mo vere~os a continuación, cuando se realiza parti-
c1pattvamente, incluyendo los saberes y puntos de vista de
actores diferentes, y en especial de la propia población afee;.
tada, el diagnóstico trasciende los objetivos de fundamentar
las accibnes de un programa y de brindar elementos básicos
para diferentes pasos evaluativos. Además permite iniciar la
construcción de un ,escenario donde -interactúán distintos
actores sociales, un espacio de intercambio de información
d~ a:ticul~dón y de negociación, un ámbito para el apren~
dizaJe socral de todos los participantes y un espacio de
oportunidad para el protagonismo de los actores sociales
que luego serán involucrados en los proyectos. Es en sf mis-
1:1~ ~a p:áctica democ:ática de relación social que permi-
tt;"ª unbrur de ~e caracter al· ulterior proyecto. Hemos
VIsto, en proyectos locales para adolescentes,4 que la reali-
2. Una discusión iiparte merecería el .tema de las metas de cobertura
que se proponen los programas/p~s, pocas veces bien formuladas y
menos aún logradas; como ya se afirmó en el capítulo 2, son pocos los
proyectos que se proponen cubrir al 100% de la población afectada por
un problema; por el contrario, la mayoría se plantean como demostrativos
con escasas ambiciones de cobertura aunque altas expectativas de replica~
bilidad posterior; salvo, claro está, los programas masivos, de reparto de
alimentos, o de bonos o subsidios, que procuran altas coberturas.
3. Véase el capítulo 7. .
4. Hacemos referencia al proyecto de Salud Integral de los Jóvenes
de San Pedro1 donde las tres autoras trabajaron, realizado entre 1992 y
1995 en la ciudad de San Pedro, provincia de Buenos Aires, llevado a
cabo por el Centro de Apoyo al Desarrollo Local con la ayuda financie-
ra de la Fundación W. K. Kellogg.
87
 Oiga Ninmberg, Jorette Brawerman y Violeta RI,iz
zación del diagnóstico, del que fueron protagonistas los
propios jóvenes -primero mediante un taller de planifica-
ción participativa de tres jornadas de intenso trabajo y lue-
go con la realización ;de una encuesta a la población-5
sirvió para brindar mayor conocimiento acerca de las pro""
blemáticas y los intere~es de los beneficiarios potenciales y· ·
de las actitudes y concépciones de la población adulta. Fue
además una estrategia de convocatoria para que los adoles-
centes, sus familias, los docentes·y profesionales de lasa-
~ud, así como otros adultos, se acercaran al proyecto, se
mteresaran e involucraran en las actividades previstas y
propusieran también ~tras acordes con sus respectivos in-
tereses. ; aetiVidades y plantear más correctamente los recursos ne-
En ese sentido, el diagnóstico resulta también útil para
la construcción de viabilidad de los proyectos.
P?r último, si aún ,no dimos argumentos suficientes y
convmcentes acerca de sus múltiples utilidades, diremos
, que un diagnóstico que caracterice y cuantifique un pro-
blema y brinde la fundamentación de acciones a realizar es
también estratégico para conseguir adhesiones y apoyos
por parte de funcionarios y de otros actores que tienen po-
der sobre recursos ne~esarios; de modo que sirve también
para construir, desde el mismo inicio de las acciones, su
sustentabilidad futura.i · · ·
Por todo ello, un di,agnóstico tiene. que ser comunicable
para que pueda convertjrse en una herramienta de abogacía.'
En el ejemplo ya citado' del proyecto.de Salud Integral de los
Jóvenes de San Pedro, los r.esultados del diagnóstico fueron
difundidos por· los medios masivos locales (emisoras de ra-
dio y TV y prensa escrita), haciendo referencia en los men-
5. El cuestio~o fue dÍseñado con participación de los adolescen-
tes y fueron ellos los encuestlldores.
6. E~,término abogacía traduce la palabra inglesa 11dvocllf.J, que alude
a las·acctones que se desarrollan en favor de una causa para colocarla en
·forma rel~nre en la agenda pública y en las políticas gubernamentales.
. 88
El diagnóstico: a/.gQ m4s que una betTamienta '
sajes' y gacetillas a los procedimientos por los cuales se llevó
a cabo, con énfasis en el protagonismo juvenil. De hecho, el
equipo técnico acudió' a las notas periodísticas junto con un
grupo de adolescentes que participó de la actividad diagnós-
tica y con algunos de los profesionales que se involucraron
e, incluso, hubo notas realizadas con el propio intendentej
no cabe duda de que, en este caso, el diagnóstico local se uti-
lizó como herramienta política.
· Antes de pasar al punto siguiente vale la pena hacer dos
aclaraciones: la primera es que aun teniendo en cuenta las
múltiples utilidades del.diagnóstico, la de mayor relevancia
es sin duda que permite fundamentar y diseñar mejor las
cesariQs;7 la segunda es que bajo ningún concepto la elabo-
ración del diagnóstico debe demorar la acción, máxime
cuando los problemas que afectan a las poblaciones más
vulnerables son de i:al urgencia qµe bien pueden afrontar-
se con deficiencias o carencias en los diagnósticos, para ir
construyéndolos en forma paulatina en paralelo :a las acti-
vidades iniciales.
El proceso de realización de un dia?,óstico
participativo
Aunque muchas cuestiones de la lógica del proceso de
eláboraci6n del diagnóstico coinciden con el modo tradi-
cional de haceHo,8 se hará referencia aquí al diagnóstico
7. Tal vez esa cuestión de énfasis en. su finalidad es lo que permite
distinguir al diagnóstico de la línea de.base, ya que esta última tiene co-
mo principal propósito (aunque no único, como veremos) ser el pará-
metro comparativo de la evaluación con foco en resultados.
8. Nos referimos al que es d.áborado por un. técnico o un equipo, la
mayoría de las veces de carácter externo al centeno del.problema, sin la
intervención promgónica de los actores locales ni de los destinatarios, y en
la mayoría de los casos mediante la utilización de información secundaria.
89
 Olga Nirenberg, Jasette Bra:werman y Violeta Ruiz
participativo, que se realiza-en un ámbito territorial defini-
do, barrial, de un conjunto de barrios, municipal o también
provincial. .. · Yfortalezas locales en relación con la problemática analiza-
Se requiere transitar un proceso gradual e interactivo,
donde diversos actores sociales (incluidos los beneficiarios
potenciales de las accio~e5) brindan, recoge_n,_l'.~_cQpi_la_.g,,_·__
discuten y analizan la información necesaria.
Como ya se adelantó, ese proceso tendrá efectos de sig-
nificativa importancia, como los signientes:
" Los actores que intenjenen en su elaboración semos-
trarán más interesados y comprometidos en el posterior
proceso de ~jecución de las actividades, brindando asf
viabilid~d al proyecto/programa.
" Los programas se enriquect?n por la información, el
conocimiento y la experiencia de un número impor-
tante de personas involucradas. Tienen, por1lo tan-
to, mayor probabilidad de correspondencia con las
necesidades reales de la población.
• Cuando se sustituye la pasividad por la participa-
ción, se da a los actores intervinientes la oportunidad
de ampliar sus conocimientos y perfeccionar sus
competencias. En este sentido se afirma que es un
espacio de aprendizaje.
Se espera que el diagnóstico permita establecer los nu-
dos más problemáticos que se presentan en el ámbito local
en relación con la situación a que·el proyecto alude.
Si bien se debe reunir y analizar la información estadís-
tica y documental existente a nivel local, tam}>ién será rele-
vante contar con información primaria. Esta se podrá
recoger _mediante diversas técnicas, por ejemplo: a través de
talleres o grupos focales que se realizarán con .los beneficia-
rios potenciales, actores significativos e informantes califi-
cados, que permitan dar cuenta de las condiciones de riesgo
o daño de la población objetivo, de las respuestas existentes
90
El diagnóstico: algo más que una herramienta ..
para resolver esas situaciones por parte de instituciones gu-
bernamentales o no gubernamentales, de las oportunidades
da, .Y de los intereses, preocupaciones y demandas de esa
población. Se recomienda el uso de otras técnicas ágiles,
como pequeñas encuestas, entrevistas semiestructuradas
·cuestionarios autoadministrables, censos barriaíes etcétera'--
. obtener información en poco tiempo
que permitan. ' y aho-'
rrar esfuerzo en su recolección...Salvo excepciones, en gene-
ral no se buscará representatividad en términos estadísticos
· cua;ido se recoja ~o~ación primaria, sino que se procu-
rara preservar el ngor, por ejemplo, a través de la detección
de informantes reconocidos y confiables y mediante el con-
tr~te o ~an~aci6n en~e diversas fuentes que permitan
ambar a smtes1s y conclusiones basadas en evidencias.
Se consideran dos moment.os básicos en la elaboración de
un diagnóstico local participativo: ·~ .
• E~ pri;nero, de carácter intersectorial y multidisci-
plin~o, es. llevado a ~abo por los profesionales y
técrucos, qmenes recopilan y analizan la información
existente y accesible (del propio sector referido a la te-
mática en cuestión y de otros que se orientan a la
misma población objetivo en temáticas afines).
• El segundo, consistente en la búsqueda de informa-
ción primaria y complementaria de la anterior, es de
carácter multiactoral, inclusivo de los diferentes
puntos de vista acerca de la temática, especialmente
de los pobladores, miembros de organizaciones de
base y beneficiarios potenciales, con la aplicación de
las mencionadas técnicas, tendientes a la identifica-
ción, caracterización y priorización. de problemas,
así como al establecimiento de acuerdos prelimina-
res sobre las estrategias de solución para la ulterior
elaboración de programas provinciales y/o locales
que cuenten con suficiente legitimidad.
91
 Oiga Nirenberg, Josette Br1ZWerman y Violeta Ruiz El diagnóstico: algo 'lp.ás que U1Ul herrmnientri

El primer momep.to de la elaboración del diagnóstico: que se tiene acerca del tema sobre el que se diagnosticará.
fa multisectorialidad y la multidiscipllna La recomendación es que deberían abordarse todos los as-
pectos que se suponen vinculados con la temática de acuer-
Es aconsejable conformar desde el inicio un equipo téc- do con el estado del arte, pero cuidando de no plantear un
nico coordinado por un referente local o provincial en la te- esqµema de tal complejidad que sea poco viable desarrollar-
mática específica que abordará el diagnóstico, con arn.pliQ lo ,en los tiempos apropiados. Muchas de las críticas a los
reconocimiento y legitimidad en su rol. Si se trata dé for- di.agnósticos tradicionales hacen referencia a la cantidad de
mular un programa o proyecto que ejecutará un área gu- información recopilada sin escasa utilización posterior y a
bernamental, es preferible que ese referente pertenezca al los tiempos de elaboración que impedían la formulación y
nivel decisional del que se presupone que dependerá el pro- realizaci?n de los proyectos en forma oportuna.
grama, para así otorgarle mayor viabilidad ulterior¡ en este
caso, los miembros del equipo serán funcionarios técnicos Ejemplo de la información a recoger para la realización
de áreas relacionadas localmente: con la temática específica. de di.agnósticos participativos locales sobre la situación
Aunque el proyecto no vaya a depender de alguna área gu- de la población adolescente"
bernamental, es aconsejable, sin embargo, que los miembros
a) Situación de los adolescentes por municipios, zonas, grupos
de los elencos locales de gobierno tengan protagonismo en el etáreos y sexo.
equipo que se integre, ya que desde el inicio debe pensarse •,Distribucl6n de la población adolescente según:
, ~n la sustentabilidad o institucionalización una vez que el pe- - Municipios.
ríodo de gestión subsidiada finalice. - Urbano-rural.
- Grupos etáreos.
Ese equipo tendrá como responsabilidad cµmplir con lo -Sexo.
señalado para el primer momento del proceso: la elabora- - NBI y/o línea de pobreza.
ción del documento base que sistematice la información • Situación educativa:
- Matricula. .
secundaria existente. Ese documento ~erá el que permita, - Deserción.
en el segundo momento, la discusión con los restantes ac- - Desgranamiento.
tores, quienes contarán de ese modo con información ho- - Rendimiento.
mogénea acerc;a . de .la .problemática en cuestión. La - Repitencla.
-Emaedad. ·
elaboración del documento con5tituye el primer paso para • Situación de $alud:
la articulación de los diversos profesionales y técnicos vin- - Cobertura de la seguridad social
culados con la temática, pertenecientes a los diferentes - Principales causas de muerte.
sectores (salud, educación, vivienda, deportes, cultura, et- - Principales causas de egresos hospitalarios (e.n panicular, partos).
- Embarazos y maternidad adolescéntes.
cétera). . ' - Discapacidades.
La información que se recoja variará de acuerdo con la -SIDA.
temática y con la disponibilidad existente en .cada caso. Es -Adicciones.
impQrtante recordar que los aspectos a incluir en un diag- - Violencia.
- Consumo de alcohol y tabaco.
nóstiéo (;y al mismo tiempo, los aspectos que no se inclu- - Diec:as.
yen) ponen de manifiesto la concepción (marco teórico)

92 93
 Olg; Nirimberg, Josette Brawerman y Violeta_!Wiz El diagnóstico: algo más que una herramienta

El segundo momento: construcción de un espacio

• Situación labor.al de los mayo~es de 14 a.Íios. • multiactoral .. · '
• Adolescentes en situación de calle I menores traba¡adores.
• Niños y adolescentes fuera de sus familias, ins?tucionaliza~os (con
causas penales o no) o bajo modalidades alternativas de atención (pe- El equipo técnico que redacte el documento base se res-
queños hogares, familias sustil;utas, etcétera.) ponsabilizará también por · la construcción de un espacio
• Otras situaciones.•• ..
~-:-Pnn-P:palesvalores·y mc1dellos;----: _,_~-:-::-.,..,.,,..,.......,~-,--..,._1-
multiactoraLparul!._par.tki¡:ia.iión,_do.nde__lo.s_do.s_primer_os_
- Opiniones y participación política. pasos son la identificación de los actores relevantes (me-
- PautaS de comportamiento. diante un mapeo preliminar de actores) y su convocatoria
• Uso del tiempo libre. para la realización del diagnóstico.
• Preferencias e intereses.

b) Recursos institucionales y programas orientados a los adoles-

centes y jóvenes por municipios y zonas. • . Ejemplo de-actores a convocar para un diagnóstico sobre adolescencia
• Establecimientos de salud del primer nivel de atención <cai:ad~d,
dependencias y distribución según municipios u otros cntenos • Recursos humanos estratégicos de los servicios de salud (fundamental-
mente del primer nivel de atención, pero también los que se ubican en
geográficos). • ., · servicios diferenciados de hospitales de si:gundo o tercer nivel).
• Existencia de contenidos especificas para la atenaon de ado~escen-
• Recursos humanos estratégicos de los establéclmientos educativos (di-
tes y jóvenes en establecimientos de primer y segundo nivel de rectores, ~ocentes, preceptores, entrenadores deportivos).
atención, según dependencias y ubicación geogriñ:a·. . , • Directores-o líderes de áreas y programas gubernamentales (provincia-
• Existencia de servicios de adolescencia por estableClllllentos, segun les y municipales).
nivel de atención, dependencia y ubicación geográfica. . o Miembros del poder judicial.
• Existencia de consejerías para adolescentes. (ubica~as ,e;i los estable· • Representantes de las fuerzas policiales.
cimientos de salud o no), según dcpendenaa Yub1caci~ geo~ca. • Docentes o investigadores de la universidad local que trabajen en temá·
• Establecinúentos educativos según nivel y dependencia (cmadad Y ticas conexas.
distribución). - . • Lldcres juveniles.
• Existencia de área de Adolescencia/Juventud en el ~~aor gubema· • Miembros de organizaciones de la sociedad civil y/o comunitarias que
mental de salud. Dependencia. Programa de act1V1dades. Tareas trabajen con población objetivo de adolescentes y/o j6venes.
ejecutlldas. Atribución presupuestaria. - • • Lrderes de organizaciones de base (parroquias, juntas vecinales, comi-
• Existencia de orras áreas o programas gubema.mentllles onenttdos siones de fomento, ettétera) que trabajen con población objetivo de
a los adolescentes y jóvenes según temáticas, ár~ de coben:ur.a Y adolescentes y/o j6venes.
dependencia. • • ,
• QSC con actividades que se orientan a la población ob¡ettVO segun
temáticas de trabajo y áreas de cobertura. · . Seles entregará el documento base con suficienté ante-
• Se hace refer.enda aquf al instrumento diseñado por. el .Áiea d~ Salud de lación a la realización del encuentro o taller, para que pue-
los/las AdolescenteS del Ministerio de Salud de la Atgentma Y destm~do adlas dan leerlo previamente, aunque el cumplimiento de esa
provincias y/o municipios. Acá se consignan s61o los aspcctoS co~1dera ~' consigna será tal vez escaso y de diferente alcance según el
mientras que en el instrumento se incluían los tabulados a ser llena ?: ~ os ,
casos de variables cuantitativas y los ítelllS a cu~rir en el caso.de las cwtlitlltmS. tipo de actores, por lo cual deberá destinarse un tiempo
•• Es posible que estos ltems existan mediante relMIIUentoS o eru:uest:aS para la lectura compartida y la nivelación de su compren-
específicas que pueden haberse efec¡:uado localmente. . sión entre los participantes que concurran al encuentro o
taller.

95
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Rufa
La realización de talleres participativos multiac:toraks9 tie-
ne como objetivo completar el diagnóstico preliminar ela-
borado sobre la base de la información existente, con las
apreciaciones cualitativas y las opinion~ de los actores
convocados, determinar y priorizar los problemas preva-
slentes-yAormular-estrategias·-de ··solución-consensuadas. -
También se deberían incluir apreciaciones sobre los pro-
blemas referidos a la gestión y operación de los prograil').as
existentes, al marco político institucional de la provincia, al
contexto económico-social en el que se presenta la proble-
mática respectiva, etcétera. Los problemas identificados y
priorizados constituyen en su conjunto la problemática de
gestión que deberá encarar el grupo u organismo responsa-
ble de diseñar e implementar el programa o proyecto.
Una vez concluida esta etapa, mediante la confección
de un listado valorativo (ranking) de problemas, deberían
analizarse los procesos y/o problemas· que conducen a ca-
da uno de los elementos constitutivos de la problem.ática
de gestión, identificando aquellos factores o procesos cau- ..
sales sobre los que existe capacidad de intervención por
parte de los actores sociales concretos responsables de di-
señar un programa o proyecto. Para alcanzar este objetivo
será necesario reconocer las interrelaciones existentes en-
tre los problemas identificados, reconstruyendo colectiva-
mente un modelo integrado de pr:oblemas que permita
identificar los puntos y procesos críticos sobre los cuales
hay que actuar (y e5 viable hacerlo) para desencadenar mo-
dificaciones que tiendan a corregir o resolver los proble-
mas que afectan la situación de la población objetivo en la
temática considerada (Robirosa, Cardarelli y Lapalma,
1989). En este punto resulta decisivo tener en cuenta a los
actores sociales concretos involucrados e involucrables en
..
una propuesta, de acuerdo con sus capacidades específicas
9. Lacantidad de talleres será variable, hasta completar los objetivos
propuestos.
96 .
..EJ diagnóstico: algo.más que una herramienta
de acción y con el control que ejercen sobre recursos o in-
sumos críticos. También es necesario identificar colectiva-
mente a otros actores 'sociales con intereses en las áreas o
procesos en que se trabajará y que podrían movilizarse a
favor o en contra de un programa que intente modificar
-·determinadas-situaciones-problema.-Esto significa que el -
diagnóstico implica también analizar los intereses, posicio-
nes y actitudes de todos los actores sociales reales respecto
de los problemas.señalados colectivamente, evaluando las
bases y los grados de poder de cada uno y las eventuales
alianzas y conflictos potenciales entre ellos.
La técnica de taller se adapta eficazmente a los propó-
sitos del diagnóstico participativo. Recordemos que un ta-
ller es un espacio físico y simbólico, para la interacción de
actores similares o diferentes que a través de reflexión y
debate, facilitado por técnicas de dinámica grupal, arriban
a un producto común dónde se pueden marcar diferencias
o consensos. Se distingue de otras modalidades, como las
reuniones grupales o el seminario, porque mezcla aspectos
educativos y de interacción social con la obtención de un
producto concreto que puede ser aplicado inmediatamen-
te en la práctica cotidiana de trabajo. Es una herramienta
básica de la planificación y evaluación participativa (Niren-
berg, Brawerman y Ruiz, 2000).
ES recomendable tener un instrumento previamente di-
señado que los participantes deberán llenar colectivamen-
te a partir de l~ información que cada uno aporte. Los
participantes pueden subdividirse en dos o más grupos de
acuerdo con la cantidad de gente convocada (es aconseja-
ble incluir no menos de tres y no más de ocho por grupo).
El instrumento se aplica a cada uno de los grupos, por se-
parado, y el procesamiento, análisis y discusión se hacen en
conjunto, para poder arribar a un único producto que es-
tablezca tanto los acuerdos como los disensos. Esto permi-
te la confrontación de los datos que cada urto aporta, una
. devolución inmediata a los actores involucrados, y aporta
97
 ..
Olga Ninmberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
mayor seguridad y riqueza a la información que se vuelque
en el diagnóstico. ·Para completarlo, se podrán realizar
también entrevistas pautadaS a informantes clave que no se
hubieran incluido en los talleres.
Es conveniente realizar además el mapeo de recursos yac- .
tare± que en forma preliµrinar se comenzó almomento_de__ ~c,·
realizar la convocatoria. Para ello se aplicarán diversas téc-
nicas, como censos participativos o pequeñas encuestas, .
que permitan identificar los recursos locales, instituciona-
les y humanos que ·puedan ser útiles para el establecimien-
to de coordinaciones o articulaciones durante el desarrollo
de la intervención. Ese mapeo debe referirse con precisión
al área territorial y poblacional que se pretende cubrir (un
barrio o un conjunto de.ellos, un municipio, etcétera), sin
dejar de considerar la relevancia de sus problemas en el
marco de unidades territoriales mayores (municipio o pro-
vincia, según el caso).
Una vez cumplidos los pasos anteriores, el equipo.técni-
co elaborará tm nuevo documento, que luego de redactado
será sometido a la revisión y ajuste por parte de los actores
convocados. Recién entonces, ese equipo técnico estará en
condiciones de formular un programa provincial y/o local
que también será puesto a corísideración del grupo o comi-
té multiactoral.
Cumplidos los objetivos de diagnóstico y formulación
del programa, los integrantes de ese espacio pueden cam-
biar sus funciones para convertirse en una instancia de ase-
soramiento, consulta y seguimiento semiexterno de las
acciones del programa o proyecto.
Sin duda, la principal diferencia entre los. diagnósticos ·
participativos y los tradicionales es quién los realiza; el pa-
so participativo propiamente dicho (cuando intervienen
los actores no técnicos, particularmente los pobladores y los
beneficiarios potenciales) es el segundo, pero ya en el pri-
mer momento se establecen los lazos intersectoriales entre
técnicos de diferentes áreas o disciplinas, lo cual también
·99
El diágn-Ostico: algo más que una hen-amienta
marca una diferencia con las formas tradicionales de hacer
diagnósticos, más nítidamente externas'·y .escasamente
multidisciplinarias.
L~ experiencia indica que el proceso puede interrum-
pirse al cumplir el primer momento y que el documento
has~ ~e- co_nstituya en el diagnóstico definitivo1 utilizado
para la formufadón -dél.· programa~ 'ó ·proyeCi& '.EUoserá-:-c
mejor que no tener diagnóstico en absoluto o tener uno
formula.do por un técnico en soJedad, con información de
escasa diversificación y/o actualización. Por otra parte,
~~o se ponga en marcha el programa, -siempre se esta-
r~ a ttempo de llevar adelante el segundo momento, cons-
tituyéndose ésa en una forma posible de convocatoria a los
actores para que se incorporen a las actividades.
Por último, debemos relativizar la. secuencialidad real
d~ ~os ~os momentos planteados, aunque es importante
.. distmgwrlos·por sus características y productos principa-
les. Es claro que puede haber variantes, de acuerdo con las
posibilidade~ o convenie?cias concretas de cada caso parti-
cular. Por e1emplo, los. integrantes técnicos de un área u
organitaci6n determinada· pueden elaborar el documento
base para que, en un segun9o paso, se desarrolle un versión
definitiva mediante la tarea conjunta de los técnicos de
otros sectores o disciplinas y de los actores de la sociedad
civil. También hemos conocido casos en los que se inclu-
yeron en el proceso intercambios de información y consul-
tas por vía electrónica. Aqm mtentamos plasmar las
lecciones aprendidas a partir de ciertas experiencias reali-
za<las que podrán servir como matriz generadora de diver-
sas formas de encarar los procesos participativos para
formular diagnósticos confiables.
99
 Oiga Nirenberg, Joiette Br11Werman y Violeta Ruiz
El diaf,71óstico: algo m(is que una hmamienta

Diagnóstico participativo local sobre salud

de la población adolescente 1

Propósitos: ,¡
~:1 •ee ,;
__• Es~blecer_la sipiación, las necesidades y demandas r los nu- "'C
e "" 1.11

~
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dos más problemáticos que se presentan en el ámbito local o P-4
l"\.a e¡¡
provincial en relación con los/las adolescentes y jóvenes. o
'é:l
~
•. Conocer los recursos locales (reales o potenciales) para dar
respuestas adecuadas a las necesidades y demandas y a los pro- !' o
Ci
blemas prcvalentes relevados.

. Es llevado a cabo mediante un proceso gradual e interacti-

vo, donde diversos actores sociales (incluidos los adolescentes
de.~cinatarios de las acciones previstllS) brindan, recogen, recopi-
lan, discuten y analizan información relacionada (directa o indi-
rectamente) con la salud de la adolescencia.
'

Principales efectos del diagnóstico participativo local

• Los actores qui,! cooperan en su elaboración se mu~ttan más ·~ ":>O" .s.!. ¿

e;:.. e.
interesados e involucrados en el proceso de ejecución de las '2l' .$ s"' 1
decisiones.
·g.&. ti ....... ·=
1
5
• Los planes y programas se enriquecen por la información, 1.!l
conocimiento y la experiencia de un número import:a.llte de
..
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dila
i"il'i3c.' ·~e
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personas involucradas. '.E .§ g' ;:..~
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-a
• Los planes y programas tienen ma:for probabilidad de co-
rrespondencia con las necesidades reales de los adolescentes ·
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y jóvenes. ' u ·
8~ 8~ E:::i~· -1

1
• Brinda a los actores interviniente$ la oportunidad de ampliar
y perfeccionar sus conocimientos y competencias (espacio de
aprendizaje colectivo). 1
1-

s
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.. ~ EL PRJMER PASO PARA LA PROGRAMAcÍóN LOCAL

Y EL PROCESO DE EVALUACIÓN

100
/01
 Oiga Nirenberg, Joiette Br11Werman y Violeta Ruiz
El diaf,71óstico: algo m(is que una hmamienta

Diagnóstico participativo local sobre salud

de la población adolescente 1

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•. Conocer los recursos locales (reales o potenciales) para dar
respuestas adecuadas a las necesidades y demandas y a los pro- !' o
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. Es llevado a cabo mediante un proceso gradual e interacti-

vo, donde diversos actores sociales (incluidos los adolescentes
de.~cinatarios de las acciones previstllS) brindan, recogen, recopi-
lan, discuten y analizan información relacionada (directa o indi-
rectamente) con la salud de la adolescencia.
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Principales efectos del diagnóstico participativo local

• Los actores qui,! cooperan en su elaboración se mu~ttan más ·~ ":>O" .s.!. ¿

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1
• Brinda a los actores interviniente$ la oportunidad de ampliar
y perfeccionar sus conocimientos y competencias (espacio de
aprendizaje colectivo). 1
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.. ~ EL PRJMER PASO PARA LA PROGRAMAcÍóN LOCAL

Y EL PROCESO DE EVALUACIÓN

100
/01
 CAPÍTUL04
La evaluación con foco en la formulación•

<ktt-. ~

Este capítulo trata sobre los criterios y pasos que debe-

rían aplicarse en el proceso de evaluación ex ante de pro-
yectos formulados en el marco de programas sociales
complejos. Esa denominación proviene del análisis econó-
mico de proyectos, aunque se utiliza aquí en el sentido de
aquellas evaluaciones con foco en la formulación que se
emprenden antes de iniciar o aprobar un programa o pro-
yecto, con el objeto de verificar si cumple o no con las con-
diciones requeridas para su implementación.
En los programas sociales muchas veces es n ecesario se-
leccionar entre diversas propuestas, o bien decidir acerca
de la adecuación de una propuesta a las líneas programáti-
cas o de acción que se prevé financiar. En términos gene-
rales, se trata entonces de establecer la pertinencia de la
propuesta, es decir, la adecuación de las intervenciones que

l. Versiones preliminares de este capítulo fueron presentadas como

ponencias en el XXIII Congreso de ALAS (Guatemala, octubre, 2001)
y en el VI Congreso del CLAD (Buenos Aires, noviembre, 2001) con el
ó tulo Evaluación ex ante de proyectos sociales. Dichas versiones se basan en
revisiones del documento Evaluación ex ante de los proyectos: criterios y pro-
cesos, elaborado en febrero del 200 1 en el marco del Programa de Aten-
ción a N iños y Adolescentes en Riesgo (ProAme m.

103
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
propone a la realidad que se preten?,e modificar; su coh~­
rencia interna en cuanto a la adecuac1on de recursos a acti-
vidades y de éstas a metas y objetivos, y su factibilidad, o
sea, la capacidad de la instituci ón eje~utora para llevarla a
cabo en términos de la calidad y can tidad de recursos hu-
manos económicos y materiales disponibles, así como de
su viabflidad en función de la existencia de condiciones po-
líticas, sociales y técnicas favorables, para desarrollar las
acciones planteadas.
El enfoque metodológico que aquí exponemos surge _de
experiencias desarrolladas e n el marco de progr~,mas soc1~­
les orientados a grupos vulnerables de poblac1on, c~n lí-
neas programáticas definidas por un nivel ~entra l nacional
y con ejecución descentralizada en otros m~eles_ del sector
público (provincial y municipal) o en orga m ~ac10nes de la
sociedad civil. Se trata de un proceso comple¡o y arduo de
trabajo en el que intervienen d iversos actores, niveles d e
gestión y perspectivas profesio~a l es. . .
En consonancia con el sentido de aprend1za¡e que con-
lleva todo proceso de evaluación, no importa e~ momento
de la gestión en que se ubique, cobran rel evancia_ la op~ra­
cionalización, explici tación y mayor transparencia pos1_b,le
de los · criterios y procedimientos utilizados: la evaluac10n
ex ante no sólo debería contribuir, en la fase de formula-
ció n y diseño, a brindar elementos de juicio a _los ? rganis-
mos que decidirán acerca de s~ fin ~nc1am1ento o
implementación, sino además ~l me¡oram1ento ~e la_ for-
mulación inicial y a generar apbtudes en los propios e¡ecu-
tores del programa o proyecto, a fin de ir instalando
capacidades para una cultura organizacional basada en la
lógica de la programación y la evaluac!ón. , .
En tal sentido, este capítulo podra ser utJI tanto para
quienes analizan y deciden aprobar o no los proyectos co-
mo para quienes los formulan y presentan: .,
Aunque pueda ser clasificada como un t1po de ev~!uacion
externa, puesto que la decisión acerca de la aceptac10n o fi-
104
La evaluación con foco en la fommlación
nanciarniento de un proyecto no suele ni debería estar en
manos de quienes lo formulan, es necesaria una intensa in-
teracción entJ·e evaluadores y evaluados desde el inicio del
proceso, _de modo que las conclusiones y recomendaciones
de los primeros se traduzcan en un aprendi zaje institucio-
nal sobre form~ación d~ proyectos, no sólo para quienes
resulten selecc1ooados sino también para los que no lo
sean. Recordemos que el momento de la eva luación ex an-
te es, e n general, el inicio del vínculo en tre los equipos
centrales y los locales, donde comienza a construirse una
relación que_ debi~ra ser de mutuo respeto y apoyo, y supe-
rado:a de as1metria~ más que de conflictos y jerarquías.
Bi:,n co~prend1da, la evaluación ex ante constituye
t~m~1en un importante insumo para la etapa de ejecución,
s~ quienes la realizan toman en cuenta que sus recomenda-
c10nes y sugerencias de ben tener seguimiento ulterior. En
efecto, las condicio nes u o bservaciones que con frecuencia
acompañan la aprobación de un proyecto servirán como
parámetro relevante de ese seguimiento.
. En síntesis, la importancia de la evaluación ex ante ra-
dica en _que a~~~ás de proveer elementos de juicio para
una mejor dec1s10~ o selección de propuestas permite for-
mular rec~mendac1ones para la etapa de ejecución y orien-
~ar el ulterior proceso de evaluación concurrente, así como
instalar un :ínculo entre los equipos técnicos de los pro-
gramas (o ruveles centJ·ales) y los equipos de los proyectos
(o niveles locales).
Cuando el proceso decisorio asume la forma de concur-
so al que se pueden presentar varios aspirantes e incluso
en el caso de presen taciones aisladas ante entes ~anciado~
r~~ (fund~ciones, organismos internacionales de coopera-
c1on, etcetera), con frecuencia la evaluación ex ante se
~r?duce en dos etapas: una preliminar, que incluye el aná-
lisis de una formulación sucinta o general del proyectoz y
2. Nos referirnos a la denominada cana de intención (véase el capítulo 2).
105

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Rttiz
de informaciones acerca del equipo y de. ~a orga~ización
. la segunda que es de evaluac1on propiamente
e1ecutora, Y ' ., , d u
da segu'n
dicha del proyecto en su formulac10.n mas eta a '
criterios, pautas o guias preestablecidas.
La evaluación de propuestas preliminaresJ
L a rimera etapa, cuando existe, permite al or~anis~o
deciso;/financiador contar con una prime~a apr0Xlr;i~c1on
a las intenciones de los aspirantes, saber s1 las tero¡ atlü~as a
on acordes con as neas
las que se refieren las propuestas s d 1 . bT dad
. . . s de apoyo considerar aspectos e a via t 1.
pnontana • · ·, de cier
. 1 . , basándose en una apreciac1on
de 1mp ementac1on d l
tas cualidades de las entidades que las prese~;an y . e_ .ªs
. , las acciones. Tamb1en pos1bil1ta
personas que con d uc1ran . .
dis oner de elementos de juicio par~ reorientar o a1ustar
las ppropuestas si se considera n~cesano, ~stablecer un ran=
. de propuestas y/o instituc1ones, o bien dar argumen
king
tos fundamentados para desea l"fi 1 car las.
En el marco de programas gubernamentales, se~n con
financiamiento bilateral o con fondos presupue.stano~ n~­
cionales existen ciertas condiciones, como e:'°~tenc1a .e
, , . 'd"ca de las organizaciones solicitantes, li-
personena ~'tn 11 día determinada magnitud del movi-
bros conta es ª .' , .
miento financiero h1ston co, respa os e
Id d funcionarios
' li
bernamentales locales, etcétera; en tales casos, un an~ -
~rápido de esos aspectos convierteª.muchas ?resentac10-
en no elegibles, a las que no se les impondna, por ende,
nes fu s de formulación por lo general bastante
mayores es erzo ' tos de juicio mediante contactos personales con los formula-
complejos.
3. También denominada "etapa de pr:calificación", en el marco de
algunos programas complejos de nivel nacional, sobre todo aquellos con
financiamiento bilateral.
106
La evaluación con foco en la formulación
Si retomamos los contenidos que debiera tener una
presentación preliminar, ya expuestos en el capítulo 2, la
evaluación analizará tres ejes fundamentales: (1) la perti-
nencia de la idea (especificada en las estrategias de inter-
vención y actividades propuestas) acorde con la magnitud
y caracterización del problema; (2) la solidez del equipo
técnico, y (3) la fortaleza de la institución.
El foco evaluativo se coloca por lo general en el eje ins-
titucional, en comparación con el peso que se le otorga a
los otros dos, en particular a la idea o temática, aunque ca-
be señalar que existe una permanente tensión entre estos
ejes particularmente cuando se trata de organizaciones no
gubernamentales: en efecto, ¿cómo valo rar un proyecto
- innovador respaldado por una entidad recientemente
constituida y, por ende, sin mayores antecedentes, frente a
un proyecto de corte tradicional de una orga nización de
trayectoria más reconocida? Sin duda, la respuesta se dará
en función de la política del organismo decisor/financia-
dor: si éste prioriza los aspectos institucionales puede ha-
ber mayores seguridades en relación con la factibilidad y
viabilidad de la idea propuesta, pero ello puede ir en des-
medro del forta lecimiento de nuevas organizaciones de la
sociedad civil y de la incorporación de nuevas formas de
acción, y se estaría en peligro de boicotear la innovación.
En ese sentido, el rol del evaluador es fundamental, ya
que puede contribuir a la flexibilización de las políticas de las
entidades financiadoras, que teóricamente procuran evitar o
minimizar los riesgos que todo proyecto social implica. Es
aconsejable, frente a estas tensiones, buscar mayores elemen-
dores de las propuestas preliminares y un conocimiento más
cercano de los miembros de las organizaciones respectivas,
así como de las adhesiones que éstas concitan localmente (en
especial por parte de la población potencialmente beneficia-
ria y por parte de funcionarios y otros actores locales).
107
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
La evaluación con foco en la formulación
No siempre se puede lograr ese contacto directo entre
evaluadores y formuladores, pues es sabido que las agen- C riterios para valorar los aspectos institucionales
cias de cooperación y los equipos centrales de los progra-
mas tienen pocas posibilidades de viajar a todas las • Prf,esenta.ción c~mpleta de la documentación requerida con
re erenc1a a la institución (estatutos balances or .
localizaciones a tales efectos, más aún cuando hay riesgos . . . • , gan1gra-
• ma'. c~.rpeta mstJ tuc1ona1, etcétera).
de desestimación final de las propuestas bajo considera- Ant1guedad de la entidad.
ción, con el consiguiente aumento de los gastos de los pro-
• -:ip~ '! magnitud de la experiencia que acumuló en la rea-
gramas. Las evaluaciones basadas únicamente en el análisis º ~~acion de p~oyectos sociales e n general.
de papeles - "deu·ás de un escritorio"- son muy difíciles e d ipo y magm~~ de la experiencia en proyectos relaciona-
implican una alta responsabilidad, por lo que deberán to- º.s c?n la temat1ca específica y/o el segmento poblacional
marse toda clase de recaudos que permitan minim iza r pnonzados en la propuesta.
errores provenientes del gran ejercicio de intuición~ que allí • Capacidad de gestión institucional valorada en te' .
d l ¡ ·, ' nrunos
despliegan los evaluadores. Esto no sign ifica que se elimi- e a re ac10n. entre disponibilidad histórica y actual de re-
ne tal intuición, sino que se procure agregar todo tipo de cursos financieros y humanos y cantidad d
. d
fiza e proyectos rea-
os o en realización.
procedimientos objetivables que resulten útiles para convali-
• Exp~riencia en. ar~culaciones con organismos del Estado
darla o encauzarla.
• (nac10.n al, .provmc1al y/o municipal).
Por ello, y para otorgar transparencia al proceso de pre-
~xpene~c~a en articulaciones con organizaciones de 1 -
ca li ficación de las entidades u orga nizaciones qu e se postu- c1e<fad civil. a so
lan y de sus propuestas preliminares, se debería contar con • Pa~ticipación de la institución en redes sociales y/o organi-
criterios generales explícitos y ponderados de evaluación, zac1~ndes d~ segundo o tercer grado (federaciones foros
de modo de establecer un rango en tre ellas. s con1e erac1ones). ' '
Como dijimos, es importante el peso que se otorga en
esta etapa a los aspectos institucionales, la conformación del
equipo técnico y la idea principal del proyecto.

Criterios para valor ar el equipo t écnico

• Adecuació~ de los perfües profesionales (disciplinas de ca-

da uno Y rnve!es de formación).
4. En el concepto de inruición se engloba también el marco de re- : Composición multidisciplinaria del equipo.
ferencia y la experiencia acum ulada por el evaluador. Antecedentes laborales o experiencias de los integrantes
5. Eso no significa desplazar la subjetividad que los evaluadores in- en proyectos sociales y en la temática respectiva.
cluyen en todo ese proceso, pero al menos así se explicitan los criterios
por los cuales tal subjetividad se encauza y, por ende, se coloca al pro-
ceso en un campo de crítica por parte no sólo de los propios interesa-
dos (los que presentan las propuestas) sino también de los colegas en las
disciplinas académicas afines.

108
109
 La evaluación con foco en la formulación
. b Josette Brawerman y Violeta Riúz
Oiga N iren erg,
esperados (Sulbrandt, 1994). Se puede afirmar, sin embargo,
que aunque no sea una condición suficiente, una propuesta
Criterios para valorar la idea principal del proyecto pertinente y adecuadamente fundamentada y diseñada cons-
tituye un punto de partida que facilitará su ejecución, su pos-
• Adecuación del objetivo a las ~riorida~es políticas estable-
terior seguimiento y su concreción en los términos esperados.
.d or la agencia o instancia financiadora.
• ~d:::ación del objetivo a las necesidades locales plantea- Como se explicó en lo~ capítulos 1y2, el diseño de pro-
gramas y proyectos parte de realizar un recorte, describir y
das en su fundamentación. ., 1 bº .
• Claridad y precisión en la formulac1on de o J~tlv~. . explicar una realidad (diagnóstico), para luego identificar las
• Coherencia de las actividades planteadas con e o ieovo. disconformidades (problemas), y de allí inferir qué se quiere
In lidad de la propuesta. . . modificar (objetivos), que no son sino la expresión sintética
• tegra d . el monto global de financ1anuen-
• Correspon enc1a entre 1 b fi . de las transformaciones que se esperan obtener (resultados).
.. 1 bº . os las actividades y os ene icta-
to soltCltado y os o ieuv , A tal efecto se requiere el diseño de una estrategia para ope-
ríos prodpues~os. 1 monto global de fi nanciamiento rar el cambio, que se traduce en un plan de trabajo (activida-
• Concor ancta entre e 1 anla o des) ubicado en el tiempo (cronograrna) y asociado con
solicitado y los parámetros posibles para e progr
determinados insurÍlos (recursos hu111anos, materiales y finan-
agencia. cieros) requeridos para llevar a cabo las acciones.
El foco de la evaluación ex ante se pondrá en los aspec-
Traducidos en categorías, los criterios ~?l!zados pue- tos medulares de este diseño. Pero también deberá tener
den ser volcados en una grilla, la cual ·be~~:r~:;~1J~~:
en cuenta las condiciones contextuales locales que pueden
facilitar o dificultar su futura implementación. Algunos de
puntaje pon_der~do según el peso atn ru o
estos aspectos pueden estar presentes en el texto de la for-
los ~ae:~af~~~i~~sdebería i~cluir no só_lo r_ecomden~~i~n:~ mulación del proyecto, pero es probable, como se indicó
para el ente decisor/ financ1ador, e~ ,ternunos_ e , deta- antes, que requieran de una apreciación in situ por parte
señales positivas para una prese~tac1on .Pº~~~:e~:~os as-
del evaluador.
En cuanto a los aspectos medulares, se pueden diferen-
ilada y pautada, sino además bnn?ar ~nen 1 ·., defin1· ti va
· · 1es una me)or 1o rmu ac10n
pirantes para permltlr ciar dos planos:
del proyecto.
• Las dimensiones sustantivas vinculadas a los propósi-
tos y a las líneas de acción y actividades propuestas
Los criterios de evaluación del proyecto formulado para resolver los problemas identificados.
• Las dimensiones estratégicas vinculadas a modalida-
La evaluación ex ante se refiere a la consider,aG,ión ,de ~ des o atributos de reconocida eficacia de la acción so-
ro ecto en su sentido más literal, puesto que aun esta e?, e cial, independientemente de su campo específico de
p l~o del deseo, de la idea no concretada o puesta en accal1o n. aplicación. En efecto, existe apreciable desarrollo
p .d 1 ultiplicidad de problemas contextu es, teórico acerca de la acción social, en el sentido de que
Es reconoc1 a a ro 1cur
,. 'or anizacionales que pueden presenrarse en e - debe adoptar modalidades promocionales, integrales,
políocos _) lg . , afectando el logro de los resultados
so de su 1mp ementaaon,
111
110
 Oiga Ni1·enberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz
sinérgicas, participativas y asociativas, y~~ la necesi-
dad de prever acciones para la sustentab1lidad futura
del p royecto (véase el capítulo 1).
Sin pretensión de exhaustividad, se exponen a continua-
ción algunos de los principales criterios que deberían estar
presentes en la evaluación de estos aspectos medulares en
las formulaciones de los proyectos.
• Adecuada justificación ofundamentación diagnóstica . , .
Un proyecto se fundam enta o justifica en un diagnosti-
co de la o las situaciones problemáticas que se procuran
mejorar o resolver, entendiendo por tal no una mera ~es­
cripción sino un estudio, con información cuanti y c~alita­
tiva de sostén, que establezca la natura leza, la magrutud _Y
las características básicas de dichas situaciones problemáti-
cas de la población objetivo y de los recursos a ell~ desti na-
dos así como de las oportunidades y fortalezas eXlstentes al
res~ecto (véase el capítulo 3). La evaluación ~e la justifica-
ción o fundamentación debería entonces onentarse a as-
pectos tales como:
- Adecuación de la caracterización y estimación de la
magnitud de la población objetivo.
- Claridad en cuan to a la definición de la naturaleza y
magnitud de los problemas y necesidades de la po-
blación.
- Jerarquización de las necesidades y problemas de-
tectados.
- Identificación de los factores contextuales más signi-
ficativos que pueden condicionar (facilitar o dificul-
tar) la superación de la situación problemática, en
particular la adecuada descripción de los actores afec-
tados o potencialmente involucrados en su solución.
- Identificación de los recursos disponibles en el área
112
La evaluación con foco en la formulación
(institucionales, sectoriales o comunitarios, y de
otros programas o proyectos sociales), orientados a
la misma población objetivo.
• Coherencia del proyecto en relación con /ns prioridades emer-
gentes del diagnóstico
S~ trata de apreciar en forma global si existe correspon-
dencia entre el programa o proyecto y los resultados del
diagnóstico. La evaluación ex ante revisa que los proyec-
t~~· tanto en sus objetivos y actividades corno en la pobla-
c1on ª.atender, hayan tomado en cuen ta la jerarquización de
necesidades y problemas identificados en el diagnóstico.
• Potencialidad del proyecto en el contexto local
También aquí se trata de apreciar en forma global si, aún
cua~do lo~ objetivos, las acciones propuestas y la población
dest1?atar~a sean coherentes con las necesidades y proble-
mas 1denoficados en el diagnóstico, existen oo·as acciones si-
mi lares desarrolladas en los mismos barrios o comunidades.
Ello no :o~stituye a priori un aspecto positivo o negativo,
a~~ue s1 digno de consideración especial, dada la fragmen-
tac1on que .suele c~racteri zar la implementación de los pro-
yect~s sociales. S1 ello ocurre, deberá evaluarse en qué
medida se superponen las poblaciones alcanzadas y si las es-
~·ategias y actividades propuestas complementan y poten-
cian las que ya se están llevando a cabo. En tal sentido
deberá apreciarse la existencia de compromisos o previsio~
nes para la coordinación y articulación de recursos y activi-
dades entre los diferentes proyectos y las posibilidades para
el armado de redes locales entre los distintos actores involu-
crados.
• Pertinencia de las estrategias de intervención planteadas en
relación con la problm1ática que se pretende abordar
Este punto constituye posiblemente el meollo de la eva-
113

Olga Nirenberg, Josette Brawernum y Violeta Ruiz
luación ex ante.6 En efecto, la modalidad o modali~ades de
intervención propuestas se basan explícita o imp~íc1tamen­
te en una concepción del cambio que supone q~e s1 se He:an
adelante ciertas acciones en determinadas c1rcunstanc1as,
se obtendrán los resultados esperados, en términos de su-
perar contribuir a solucionar o evitar que empeoren deter-
minados problemas sociales. Todo pro~ec:o debería poner
en evidencia tales cuestiones: el conocumento acumulado
en la materia, los supuestos, los requerimientos con.tex~~­
les las esrructuras necesarias y los procesos o combmac1on
de' líneas de acción a desarrollar para obtener los resulta-
dos esperados. Éstos son Jos aspectos conceptuales del pro-
yecto, que tienen mucho que ver_ co~ las carac~erí~ti,cas _del
objeto de la evaluación, lo que s1gmfica que d1fenran s1. se
trata de un programa educativo, de salud, de desarrollo m-
tegral, de adolescentes, etcétera. .
Por lo tanto, lo que se evalúa es s1, acorde con e~ estado del
arte, la estrategia presentada es adecuada para sausfacer las
necesidades 0 demandas identificadas o para resolver los
problemas detectados. En progra~as muy pautad~s; puede~
estar predeterminadas las estrategias de mtervenc1on adllll-
tidas para la presentación de los proyectos. Po~ lo tanto, la
evaluación tenderá a apreciar la correspondencia de la pro-
puesta con las pautas generales establecidas. Pero :~ando
ello no ocurre, el evaluador deberá examinar y exp~c1~ el
modelo subyacente en las estrategias planteadas e,n terrrunos
de la vinculación entre actividades propuestas, metodos, tec-
nologías y procedimientos que se pi~nsan :1tilizar con los re-
sultados esperados y apreciar en que medida este mo~el? s.e
adecua al estado del arte y del saber en los campos discipli-
narios correspondientes. Al respecto ya dijimos en otra
oportunidad que no es necesario que el evaluador se con-
6. Es por esa relevancia que suele llamársela también evalun~?n de
pertinencia, aunque como afirmamos en este capítulo la evaluac1on ex
ante es más que eso.
114
La evaluación con foco en la formulación
vierta en un conocedor profundo de las disciplinas más di-
versas a las que los proyectos se refieren, sino que puede
convocar para _ello a expertos reconocidos en cada campo.
. Debe incluirse también en la evaluación de la pertinen-
cia el carácter innovador de la propuesta en el ámbito local en
cuanto a introducir estrategias que difieran de los modos
de actu~ción ~stóricamente vigentes y que si bien pueden
haber sido utilizadas y apli cadas con eficacia en otros con-
textos no lo han sido aún en dicho ámbito.
• Correcta formulación del plan de trabajo: objetivos, activida-
des y recursos requeridos
. , Se trata aquí de los aspectos más formales de la evalua-
c10n de la presentación. Las gtúas de formulación de pro-
yectos ?ei:_eralmente plantean los puntos a cumplimentar
en el diseno_ de un correcto plan de trabajo, pues ello es
lo que ~ernute e,ntender qué es lo que harán, con quiénes,
con que~ :-n que momentos y qué gastos se prevén para
cada aet1v1dad; es. decir qu.e ~!!lo trasluce la lógica del pro-
yecto, la secuencia de actividades, los requerimientos de
r~cursos según momentos y, por lo tanto, permite dedu-
cir el presupuesto y los flujos financieros necesarios. Sin
embargo, según indica la experiencia, las propuestas sue-
len presentar deficiencias, ya sea porque algunas cuestio-
nes no se explicitan adecuadamente, no responden
totalm~nte a las, pautas de presentación, no guardan co-
he~e~cia entre s1, comprometen una cantidad excesiva de
actiVIdades escasamente articuladas o bien están inade-
cuadamen~e encadenadas en el tiempo. La evaluación ex
ante debe ¡uzgar en qué medida la presentación cumple
co.n el forma~o. establecido, si fue adecuado el plantea-
m1ent.o de actividades, si éstas fueron claramente expues-
tas, s1 fueron exhaustivas y acordes con los objetivos
plante,ados y si el .detalle de recursos humanos y materia-
les, as1 como los tiempos, son apropiados para llevar a ca-
bo las actividades propuestas.
115
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Más específicamente, la evaluación debe considera r:
- Adecuación de los objetivos a las pautas del programa
y las políticas institucionales generales.
- Claridad y precisión de la formulación de los objeti-
vos y de las actividades previstas.
- Correspondencia de las actividades y de los productos
previstos por cada una, con los resultados fin ales es-
perados expresados en los objetivos.
- E ncadenamiento en el tiempo de las distintas activi -
dades (secuencialidades y simultaneidades).
- Suficiencia e idoneidad de los recursos previstos (hu-
manos y materiales), lo que implica que estén adecua-
damente descriptos, categorizados y cuantificados d e
modo de poder eva luar luego su co rrespondencia con
los aspectos presupuestarios.
• Claridad de la descripción y adecuación de la cuantificación de
las metas de beneficimios
En programas destinados a segmentos específicos de la
población (definidos, por ejempl o, según franjas etáreas,
otros criterios de vulnerabi lidad o de focalización geográ-
fica) deberá evaluarse si estos criterios han sido respetados
en la formulación del proyecto.
Se requiere una clara descripción del perfil de los desti-
natari os de las acciones y la determinación de las metas
cuantitativas previstas. Se evaluará en qué medida se dife-
rencian adecuadamente los distintos tipos de beneficiarios
correspondientes a cada actividad o componente, y si plan-
tean además una meta global para el proyecto en su con-
junto a fin de estimar no sólo los costos por beneficiario
para cada actividad o tipo de prestación, sino para el pro-
yecto como un todo. La evaluación ex ante debe revisar y
solicitar ajustes para la corrección de esas clasificaciones y
cuantificaciones cuando corresponda.
La cuantificación de las metas globales de beneficiarios
a cubrir (numerador), comparadas con la cuantificación de
1/ 6
La evnlunción con foco en la fommlación
la población objetivo que brinda e l diagnóstico (denomi-
nador), ,re_rmitirá calc~lar la cobertura esperada y evaluar si
es verostmll, en el sentJdo de ser factible su cumplimiento
dados los r:cursos que se espera tener a disposición (hu-
man?s, de tiem po, de espacios y financieros). 7
F1_n~lmente, debe apreciarse si se han conside rado las
c?nd1c1one~ ~e accesibilidnd de los destinatarios a las presta-
c~o n es, serv1~10s y actividades programadas, y si se han pre-
visto ~ e~aru srnos para que las accion es Ueguen a Jos
beneficiarios potenciales, sobre todo cuando no se trata de
una población cautiva o inserta en un marco institucional
corno u_na escue la, donde la captación es más sencilla. E~
tal sentido se revisará si se incluyeron acciones adecuadas
para la convocatoria de los beneficiarios y otros actores in-
volucrados en las diversas actividades planteadas.
• Adecuación de la estrategia y de la metodología de seguimien-
to y evaluación
Como se anticipó, las guias de formulación incluyen
cada vez con mayor fre_cu encia requisitos sobre previsio-
nes_~cerc~ de las modalidades mediante las cuales la insti-
tuc_1 ~ n eJecuto ra evaluará tanto el avance de sus
actividades como Ja índole de los logros o resultados que
se obte??ªn como consecuencia de ellas. Por lo tanto, la
evalu~c1on ex_ a_nte deberá considerar si estas moda lidades
han ~1,do explicitadas en la presentación y apreciar la ade-
cuac1on de lo~ a~pectos a evaluar (dimensiones y varia-
ble~), ?: los md1cadores, las técnicas, las fuentes y la
periodicidad sugeridas.
7. E l porcentaje de cobertura raramente es un criterio de evaluación
cxcluy~nte, dado que, como se dijo antes, en la mayoría de los proyec-
tos sociales que se desarrollan en escenarios locaJes no se espera una co-
bertura totaJ de la población objetivo.
11 7
 Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Rzúz
• Existencia de atributos estratégicos de la acción social en la
formulación del proyecto
Como se mencionó anteriormente, existen ciertas mo-
dalidades o atributos de reconocida eficacia de la acción
social, independientemente de su campo específico de
aplicación, sea éste la salud, el empleo, la educación, el de-
sarrollo infantil o de adolescentes y jóvenes, entre otros te-
mas. En cuanto a su evaluación, se deberá considerar en
qué medida y de qué manera se han incorporado estas mo-
dalidades estratégicas al proyecto, principalmente:8
- El carácter integral del planteo. Se deberá constatar la
inclusión de los diferentes factores que tienen que ver
con el problema, si se previeron acciones <le promo-
ción, prevención y asistencia, y la forma en que se ar-
ticulan las diferentes actividades y componentes del
proyecto.
- El carácter participativo de la gestión propuesta. La
evaluación ex ante debe revisar, por un lado, si el pro-
yecto presentado fue formulado con la participación
de actores locales que sean relevantes en funci ón de la
temática y, por otro, si está prevista su inclusión en los
procesos de la gestión, principalmente de la pobla-
ción destinataria, o de sus familias en el caso de niños
pequeños.
- El carácter asociativo de la gestión y conformación de
redes entre organizaciones y actores diversos. Será
necesario apreciar en qué medida estas articulaciones
están previstas desde su formulación, lo que implica la
presencia de intenciones o compromisos interinstitu-
cionales previos a su ejecución.
8. En el capírulo 1 hemos considerado con más detenimiento cada
uno de esos atributos.
118
La evaluación con foco en la fommlación
• Ademación de la estrategia prevista para la sustentabilidnd
!ª~bién anti~ipamos en el capítulo 1 que todo proyecto
soc~al, mdepend1entemente de la temática que aborde, de-
bena procurar que al fin de su ejecución, además de los re-
sultados positivos reflejados en los cambios que interesan
conseguir en las situaciones de los destinatarios de las accio-
n~; (que es lo que más marca el éxito de un proyecto), tam-
b1en. se. logre su sustentabilidad, de modo que tengan
contmwdad los procesos iniciados. Se evaluará la adecua-
ción de la estrategia planteada por el proyecto para lograrla.
Vale remarcar que en la evaluación ex ante se trata de
emitir un juicio sobre la estrategia y no sobre la sustenta-
bilidad misma a priori, pues ésta constituye un resultado
deseable y nunca un prerrequisito de la acción. Las guías
para la formulación de proyectos deberían incluir explíci-
tamente un ítem acerca de cómo se prevé alcanzar la sus-
tentabilidad, pues ello obligaría a quienes los formulan a
p lantearse interrogantes en este sentido desde antes del
comienzo de sus acciones.
Como se aclaró en el capítulo 2, existen algunas varia-
bles, que. s.in duda tienen que ver con la probabilidad de
sustentab1lidad, en particular las que se refieren a la inclu-
sión. ~e atri?utos estratégicos del proyecto (integralidad,
~esti~n aso~ada y participación) y a la capacidad y expe-
nencia pr~;ia de gestión de la entidad ejecutora, en especial
d~ .la gestion .de f~ndos, pues todo ello incidirá en las posi-
bilidades de mclwr aportes financieros locales o de otras
fuentes, aparte de los otorgados por la instancia financiado-
ra, sob~e, todo una vez que éstos finalicen . De modo que la
evaluac1on ex ante -al igual que en otros momentos evalua-
tivos- ~~be~á ~~nsidera.r todas las variables relacionadas pa-
ra em1ar JWCJOs meJor fundamentados acerca de la
probabilidad de sustentabilidad futura.
Ade~ás de la ev~uación de los aspectos medulares que
se terminan de analizar, se deberán abordar los aspectos ge-
119
 Oiga Ná·enberg, Josette Brawe17!lan y Violeta Ruiz
renciales o imtrumentales del proyecto, los que implican
medios para el desarrollo adecuado de las líneas sustanti-
vas. Estos aspectos son los siguientes:
• La fortalew del sustento institucional en función de su experien-
cia, idoneidad de sus recursos humanos y capacidad de gestión
Se pondrá particular énfasis en esta cuestión en aquellos
casos en que no haya existido una etapa de precalificación
o una presentación preliminar.
Valen aquí los criterios ya expuestos en relación a esta
etapa, aunque merecen pwltualizarse algunas considera-
ciones aclicionales.
Por una parte, en el caso de organizaciones de la socie-
dad civil suelen usarse corno indicadores de su fortaleza los
antecedentes de la entidad en la ejecución de proyectos so-
ciales, particularmente en el campo de acción específica
del proyecto, su capacidad de gestión en función del mon.-
to de los fondos gestionados en los últimos años y el perfil
e idoneidad de las distintas categorías de personal involu-
cradas en la gestión. Algunos programas plantean re-
querimientos en este sentido en términos de tiempos o
magnitudes, lo cual desalentará presentaciones que no
cumplen con ellas, o bien algunas habrán sido desestima-
das por este motivo en una etapa preliminar. Previamente
se hizo alusión a las tensiones existentes entre la pondera-
ción de los aspectos institucionales y de los sustantivos, y
se concluyó que la evaluación ex ante debía mantener un
delicado equilibrio entre ambos, ya que si una amplia ex-
periencia o la gestión financiera histórica de la organiza-
ción fueran criterios excluyentes, se estaría favoreciendo a
las entidades más fuertes y menos necesitadas del tipo de
apoyo que solicitan. . - El cumplimiento de los formatos establecidos para la
Otra cuestión se refiere a los modos y fuentes de verifi-
cación de los aspectos institucionales. La documentación
que suele presentarse (estatutos, organigramas, carpetas
institucionales, currículos de los profesionales y técnicos,
120
La evaluación con Joco en la fonnulación
bala~c.es, etcétera) permite verificar el cumplimiento de los
reqt~s1to~ formales institucionales y legales, a la vez que
arroJan cifras sobre la gestión financiera histórica (en efecti-
Yo); esto último tiene limitaciones, puesto que estos docu-
mentos no suelen incluir valorizaciones de recursos locales
no monetarios tales como la dedicación del voluntariado las
donaciones o aportes en insumos, la utilización de sedes'co-
munitarias, etcétet~. Las documentaciones que acompañan
los_proye~tos consatuyen elementos formales necesarios pe-
ro insuficientes (a veces engañosos) para una evaluación ins-
titucional. Ya se dijo antes que sería necesario realizar una
apreci~ción en terreno para verificar esos aspectos. Otra al-
ternaava, no excluyente sino complementaria de Ja anterior
es solicitar la valorización de los recursos no monetarios'
l>rindand~ criterios a tal efecto para hacer comparables la~
presentaciones de las diversas organizaciones (en caso de
múltiples presentaciones o concursos de proyectos).
• La adecuación de la formulación presupuestaria del proyecto
Aun cuando este aspecto puede tener cierta especifici-
dad y justifique (como en el caso de los aspectos legales) es-
tar a cargo de un especialista, éste deberá tener una visión
global del proyecto y realizar su tarea en estrecha colabora-
ción con los evaluadores de los aspectos sustantivos a fin de
que el juicio emitido no se limite a la coherencia interna de
las cifras sino que incluya además Ja correspondencia de los
recursos financieros solicitados con las estrategias y activi-
dades planteadas en el plan de trabajo.
Los aspectos a considerar en relación con este criterio
son principalmente los siguientes:
presentación.
- La adecuación de los rubros presupuestarios cuyo fi-
nanciamiento se solicita a las pautas establecidas por el
programa.
121

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
_ La adecuación de los montos totales y por rubro a los
previstos por el progr~ma. (si existi~~an mo~tos ~áxi­
mos prefijados). Esto significa tambien la eXJste~cia de
un relativo equilibrio entre los montos de los d1feren-
• 9
tes rubros presupuestarios. . mentarse, además, en la previsión de instrumentos legales
La coherencia de los montos presupuestados con los in-
sumos materiales y humanos requeridos para el desarro-
llo de las actividades del proyecto (tanto en términos del
tipo de insumos como del c~culo de s~s cantidades).
La concordancia de los flu¡os financieros con el cro-
nograma de actividades. . . . programados al comienzo, y podrán introducirse correccio-
La adecuación de los costos umtanos (por beneficia-
rio, por prestación, por tipo de ac~vidad u ~tra unidad
establecida) a los montos referenciales previstos ~or el
programa o de uso habitual (por ejempl~, hay ciertos
costos que podrían considerarse estandanzados, como
la hora cátedra, la ración por niño, etcétera); en caso
de desvíos, <leben solicitarse las justificaciones corres-
pondientes. . necesaria una evaluación de los aspectos constructivos. Ésta
La verificación de las curvas requeridas a lo largo del
período de subsidio para los aportes del programa Y
los restantes aportes (fuentes de fin~cia.miento!· La
mayoría de los programas con financiam1ento \.)]late-
ral plantean porcentajes decrecientes de aportes,exter-
nos y crecientes de aportes de contraparte (vease el
capítulo 2) durante la ejecució~. del proyecto como
una condición para la sustentab1lidad futura.
- La justificación de las fuentes previ~tas para los otros
aportes monetarios y no monetarios. Este aspecto
también es fundamental para la sustentabilidad econó-
mica futura del proyecto.
9. Hay algunas pautas muy generales ace~ca de las es?"ucturas pre-
supuestarias, aunque con variaciones, dependiendo de cual. sea la agen-
cia y de qué tipo de proyectos se trate; suele adverarse que las
construcciones no debieran superar el 20 % del total, que los gastos ad-
ministrativos deben rondar el 10 %, etcétera.
122
La evaluación con foco en la fonnulación
Es aconsejable evaluar la verosimilitud de estos aportes
a partir de la existencia de cartas de intención o compro-
miso de los donantes futuros.
Cuando se trata de proyectos a ser ejecutados por entes
gubernamentales locales esta justificación debería funda-
para la futura incorporación de las contrapartes compro-
metidas al presupuesto público.
Corno se trata de proyecciones futuras imposibles de ve-
rificar antes de la ejecución, se deberá analizar luego, a lo
largo de la gestión, el efectivo cumplimiento de los aportes
nes en caso de que aparezcan dificultades. Pero también de-
berían preverse sanciones (que pueden llegar a la posibilidad
de interrumpir desembolsos) en caso de que los compromi-
sos de los otros aportes no se efectivicen según lo deseable.
• La pertinencia de las construcciones previstas
Adicionalmente, en caso de preverse construcciones
(nuevas, ampliaciones, remodelaciones o refacciones), será
no sólo debería incluir el análisis de la documentación legal
(para verificar la viabilidad de las obras en términos de la si-
tuación de dominio -acreditación de la propiedad o tenen-
cia- del terreno o del edificio existente) y la adecuación de
los planos a los requisitos del programa, sino también otros
aspectos de las obras previstas tales como la verificación de
las dimensiones de los espacios según estándares existentes
para los diferentes destinos de uso; la inclusión de previsio-
nes de medidas de seguridad o de accesibilidad sobre todo
cuando se trata de edificaciones destinadas a la atención de
niños pequeños, ancianos o discapacitados.
Síntesis en instrumentos, ponderaciones, valoraciones
Es conveniente traducir los criterios en instrumentos
que permitan orientar las miradas de los evaluadores en
123
 Oiga Nirenberg, Josette Brawemzan y Violeta Ruiz
procura de reducir la subje tividad, hacer transparentes los
procesos y dar cuenta de ellos, así como para brindar fu n-
damentos a las decisiones y poder comunicarlas claramen-
te tanto a los decisores como a los solicitantes.
E n este sentido, la mayoría de los criterios mencionados
pueden traducirse en dimensiones (por ejemplo: aspectos
sustantivos, institucionales, presupuestarios y constructi-
vos) y variables, las que a su vez serán valorizadas de acuer-
do con una ponderación que recuperará los aspectos más
definitorios del programa; con tal propósito se confeccio-
nará una gri lJa con sencillas escalas para la cuantificación.
Conviene incluir la defini ción de categorías que orienten la
adjudicación de puntajes dentro de las escalas propuestas,
pero no debe olvidarse que el sistema de puntajes es instru-
mental: permite establecer un ranking cuando se trata de un
concurso donde deben seleccionarse proyectos, o bien re-
chazarlos si el pun taje obtenido no alcan za un míni mo es-
tablecido. E n todos los casos debe fundamen tarse por
escrito la valoración cuantitativa adjudicada.
Los criterios mencionados no son excluyentes de por sí,
pues todos pueden ser perfeccionados y desarrollados du-
rante la ejecució n. D e ahí la importancia de este momento
evaluativo, ya que permite no sólo introducir ajustes en el
diseño sino formular recomendaciones básicas para el pe-
ríodo de ejecución. Por ello también es importan te que los
integrantes de las áreas operativas de los respectivos nive-
les centrales de los programas se involucren o tomen cono-
cimiento del proceso evaluativo aunque no tengan en él una
responsabilidad primaria.
Criterios para rechazar proyectos
P ara contribuir a la transparencia es necesario precisar
de antemano los criterios que se utilizarán para desestimar
un proyecto. Algunos ya se han mencionado, como la fa lta
de correspondencia con los objetivos institucionales del
organismo financiador o la falta de antecedentes institu-
124
La evaluación con foco en la formulación
cionales mínimos en gestión social. Se pueden agregar sin
pretender agotar la lista: '
• (;_oncepcio~es ~nadecuadas en el abordaje de trabajo, es de-
cir, no cornG1d~ntes con el marco conceptual del pro-
~~ma. Por ejemplo: abordar la problemática de
~nos y adolescentes en situación de riesgo promo-
viendo hogares o albergues con modalidades trad i-
cionales, "cerrados" y con una cantidad grande de
'.'inte'.nad~s''. que impiden un trato personalizado, sin
mclmr act1VJdades de inserción de los chicos en las
fan:i~ias (propias o sustitutas); o bien propuestas con
actn.¡dades puntua les, acotadas en las temáticas y en
los tiempos de inserción de los beneficiarios, cuando
se supone .que para in ~uir en las concepciones y lo-
~rar can:1b10s en las actitudes y conductas se requiere
mtegraltdad e involucramiento de los beneficiarios
duran te un tiempo considerable.
• Desconex:ión. entre el pr?blerna planteado y la solución pro-
fuest~: JUSt1ficar la eXJstencia de una probh:mática no
impli ca que la estrategia propuesta sea correcta en
función _de.l grado de desarrollo del conocimiento y
de la practica en el campo respectivo.
• Solicitud de financiamien to de actividades que implican
superposición o duplicación de recursos.
• Proyectos rz~e responden a intereses institucionales espúrios,
con:io solic~ tar fondos para hacer lo mismo que se venía
haciendo sm fundamentar un mejoramiento de la cali-
dad de las acciones ni la inclusión de nuevas actividades
ni un aumento de la cobertura; o bien utilizar una orga-
nización como "pantalla" para otra organización que no
cumple con los requisitos jurídicos exigidos.
El proceso de la evaluación ex ante
Como toda evaluación, ésta debe planificarse. Ello im-
plica no sólo prever la secuencia de Jos pasos a seguir has-
125
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
ta la toma de decisión, si no además fijar plazos y defi~r
quiénes participarán de cada uno de estos pasos. No exis-
te un modelo a tal efecto. Sólo señalaremos algunos pun-
tos que pueden ser de utilidad para lograr mayor a~ilid~d
del proceso decisorio, el que, según muestra la experiencia,
10
suele ser lento y engorroso. • •,
Si se prevé la existencia de una etapa de preca~fic~c1~n,
es importante realizar un proces?, de convoca~o~ia publica
con una fecha límite de presentac1on. Puede ex.isor una mo-
dalidad centralizada de evaluación (como en el caso de fun-
daciones u organismos internacionales) que se limita a
emitir un juicio acerca de la posibilidad o no de presenta-
ción posterior. Pero si, por ejemplo, se trata de un P.rogra-
ma de alcance nacional a implementarse en diversas
jurisdicciones (provincias, municipios, etcétera) es conve-
niente involucrar la perspectiva de actores locales relevan-
tes en la temática soóal de referencia (foros, universidades,
áreas ministeriales, etcétera) coordinados por un represen-
tante del programa encargado de transmitir a ese nivel los
criterios generales de la precalificación, ~oderar las :eu-
niones y articular en un informe las conclusiones ohtemdas.
Una vez preseleccionadas las organizaciones y sus res-
pectivas propuestas se deberá estipular un plazo para la
presentación de~llada y definitiva de los proyectos...
El proceso de evaluación de los p.royectos d~firuovos
debe contar con las dimensiones y variables defirudas, con
los insrrumentos diseñados y con responsabilidades claras
asignadas. Generalmente, la unidad de evaluación del ni~el
central tendrá la responsabilidad primaria, pero se reqwe-
re interacción entre los evaluadores y los que formularon y
10. Muchas de las afirmaciones que siguen toman como base la ex-
periencia de las autoras durante los años 1999 y 2000, en la ~v,aluaci~_n
ex ante de los proyectos presentados al Programa de Atenc1on a N i-
ños/as y Adolescentes en Riesgo -ProAme Il-, del Ministerio de Desa-
rrollo Social y Medio Ambiente.
126
La evaluación con foco en la fonmdación
conducirán la ejecución del programa global. Es recomen-
dable constituir equipos que integren profesionales con di-
ferentes perfiles, en particular para la evaluación de los
aspectos sustantivos, los presupuestarios, los legales y los
constructivos; algunos de ellos tendrán intervenciones más
acotadas que otros, aunque es recomendable involucrarlos
a todos no sólo en la definición de dimensiones y variables
sino en la determinación de su peso relativo.
Sobre la base de los instrumentos de evaluación diseña-
dos se establecerá la secuencia de análisis de cada una de las
d imensiones y cada especialista realizará una primera eva-
luación. Este proceso debería incluir forma l o informal-
mente momentos de interacción para la confección de un
informe provisorio que integre los distintos análisis (técni-
co, económico, consrructivo y lega l) e incluya la formula-
ción de observaciones y eventuales solicitudes de ajustes.
Es ocioso reiterar que este proceso requiere de aprecia-
ciones fundamentadas en el conocimiento más cercano de
las organizaciones y las necesidades y demandas locales y no
basarse exclusivamente en la lectura documental. Ya que es
poco probable que el equipo del nivel central pueda visitar
todas las organizaciones y localizaciones de las diferentes
propuestas, una forma de lograr ese conocimiento más pro-
fundo es mediante la inclusión de actores locales, como por
ejemplo representantes del nivel central o, como fuera suge-
rido para la etapa preliminar o de precalificación, mediante
la conformación de comités locales para discutir y acordar
las evaluaciones, las observaciones y los pedidos de ajustes.
Las organizaciones solicitantes deberían tener la posi-
bilidad de una instancia de ajuste de sus proyectos: por lo
tanto, deberían disponer de las observaciones y recomen-
daciones emergentes del informe evaluativo con un plazo
para enviar las respuestas salvo cuando las debilidades de la
versión original fueran excesivas (por ejemplo, porque no
alcanzan el puntaje mínimo requerido o bien porque invo-
lucran alguno de los criterios de descalificación).
127
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz La evaluación con foco en la fonnulación
Los ajustes darán lugar a una nueva evaluación de los pro-
ne. moment?s de análisis unipersonal y momentos de tra-
baJo e.n ~quipo, de discusiones y acuerdos, donde intervie-
yectos corregidos en respuesta a las observaciones remitidas.
El proceso debería concluir en una instancia de delibera- nen distmtos actores en diferentes etapas.
ción político-técnica donde participen los responsables de las
Para. ~nalizar, diremos que los pasos detallados para la
distintas áreas de la unidad central. En esta instancia el equi- eval.uac1on ex ante deberían incluirse también cuando se
po evaluador expone las conclusiones, fundamentaciones y
realizan evaluaciones con foco en procesos y/o en resulta-
recomendaciones acerca de la aprobación o no de los proyec-
dos. Eso es aconsejable porque muchos juicios valorativos
tos, para su discusión y final ratificación o desesti~ación.
sobre la formulac!ón inicial de un proyecto serán útiles pa-
ra entender cuestiones posteriores de la ejecución y los re-
sultados alcanzados.
Algunas consideraciones finales

A lo largo de este capítulo se procuró explicitar el pro-

ceso y algunos de los principales criterios para la evalua- ¿Qué se propone la evaluación
ción de un proyecto social en su etapa de formulación y con foco en la fonnulación (ex ante)?
diseño, pero es importante destacar que, como en toda
evaluación, hay una mirada evaluativa global, una impresión
gestáltica acerca de un proyecto que supera el análisis deta-
llado, en el sentido de que no es una simple sumatoria de Sobre todo, establecer:
sus partes. Esa mirada comienza, en gen<lral, en la primera
lectura, cuando quien evalúa opina acerca de lo atractivo - La pertinencia de la propuesta
de la idea, la relevancia del área temática, la prioridad de la - Su coherencia interna y completitud
- Su factibilidad
población objetivo y de la problemática respectiva y el ca- - Su viabilidad
rácter innovador de la forma de abordaje, entre otros as-
pectos. Seguidamente realizará la lectura detallada,
procurando justificar o desechar esa impresión inicial. Fi-
nalmente, hay otra relectura en la que, más allá del detalle ¿Para qué sirve?
aunque teniendo en cuenta todos los análisis efectuados, se
aprecia nuevamente el proyecto en su totalidad, sus poten-
cialidades y sus riesgos, y se concluye apoyarlo, con reco-
mendaciones para el fortalecimiento de algunas aristas
débiles, o bien desestimarlo por considerarlo no pertinen- - Para dec.idir sobre la aprobación y/o selección de propuestas
- Para me¡ora r la formulación
te o no viable. El proceso evaluativo (no tan sólo el ex an-
- Para facilitar el seguimiento durante la ejecución
te) es un camino con bifurcaciones, altos y bajos, idas y
vueltas, y definitivamente. Por otra parte, no es una tarea
llevada a cabo en soledad por alguien experto sino que tie-

128
129
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz

Criterios a considerar en la evaluación

con foco en la formulación

• Adecuada justificación o fundamentación diagnóstica.

• Coherencia del proyecto en relación con las prioridades

emergentes del diagnóstico.

• Potencialidad del proyecto en el contexto local.

t • • Pertinencia de las estrategias de intervención planteadas en

relación con la problemática que se pretende abordar.

• Clara descripción y cuantificación adecuada de las metas de

beneficiarios.

• Correcta formulación del plan de trabajo: objetivos, activi-

dades y recursos requeridos.

• Adecuación de la estracegia r de la metodología de segui-

miento y evaluación.

• Adecuación de la formulación presupuestaria del proyecto.

• Pertinencia de las construcciones previstas.

• Existencia de atributos estratégicos de la acción social en la

formulación del proyecto:
- Carácter integral del planteo.
- Ca1·áaer participativo de la gestión.
- Carácter asociativo de la gestión y amformación de n des.

• Adecuación de la estrategia prevista para la sustentabilidad.

• Fortaleza del sustento institucional:

- Idoneidad de la organización ejecutora.
- Capacidad de gestión institucional.
- Idoneidad del equipo técnico.

130
 CAPÍTULO 5
La evaluación durante la ejecución:
el foco en los procesos 1

¿Para qué evaluar durante la ejecución?

La evaluación que se realiza durante la ejecución de los

programas o proyectos pone su foco en los procesos, en el
modo en que se desarrollan las actividades previstas. Eso
no significa que no se releven y analicen también los resul-
tados que se van obteniendo a medida que la gestión se de-
sarrolJa. Es sólo una cuestión de énfasis.
En esta etapa interesa saber, en primer lugar, si las es-
tructuras, los equipos e insumos previstos son los que se
requerían y resultan suficientes, y también si las metodolo-
gías de trabajo y actividades propuestas son las adecuadas y
funcionan según lo esperado. La apreciación de los resul-
tados obtenidos durante la ejecución permitirá precisar las
conclusiones que se formulen acerca de lo anterior. Se tra-
ta, por ende, de contrastar la teoría que guió la formula-
ción con las evidencias que surgen mientras va siendo

l. Para este capítulo se recomienda particularmente la lectura de

nuestro libro anterior: Evalua1· para la transformaciún, en especial los ca-
pítulos 5 y 6. Aquí procuramos evitar reiteraciones, mientras agregamos
algunas otras cuestiones importantes.

131
 Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ruiz
aplicada, con el propósito de introducir correccion..:s, si
fueran necesarias, para alcanzar mayores njveles de eficacia.
En los escenarios actuales de alta incertidumbre y de rá-
pida velocidad de cambio, es probable que en tre el mo-
mento de la formulación y el de la ejecución, o bien
durante el propio período de ejecución, ocurran aconteci-
mientos que introduzcan modificaciones importantes en
ciertas condiciones intrínsecas o contextuales de los pro-
yectos. E llo puede requerir agregar, eliminar o corregir ac-
tividades, tiempos e insumos. D e allí la importancia que
revisten las evaluaciones reaJjzadas durante la ejecución, ya
que permiten tomar decisiones o portunas y fundamenta-
das para redfreccionar o reprogramar las acciones, así co-
mo para realizar programaciones operativas apropiadas.
Es muy tenue y permeable la frontera existente entre la
evaluación que se realiza durante la gestión y el seguimien-
to2 de la ejecución de actividades en el "día a día". En pro-
yectos complejos con niveles centrales de conducción y
niveles operativos descentralizados de ejecución esas acti-
vidades son llevadas a cabo respectivamente por las áreas
de evaluación y monitoreo y de operaciones. Como se aconse-
jó a propósito de la evaluación ex ante (capítulo 4), esas
áreas deberían tener una estrecha vinculación entre sí tam-
bién durante la etapa de la ejecución, sobre todo en el in-
tercambio de informaciones para una mejor toma de
decisiones acerca de la orientación de las acciones de los
proyectos y sus respectivas ejecuciones presupuestarias;
ambas tendrían responsabilidades compartidas en cuanto a
las decisiones sobre la continuidad de los procesos y la
concreción de los desembolsos de fondos requeridos. Pero
2. A veces se adjudica el término monitoreo a ese seguimiento, aun-
que nosotras creemos que eso es erróneo y por eso hemos identificado
el monitoreo con la evaluación que se realiza durante la ejecución de los
proyectos, para permitir a la gerencia decisiones correctivas de las ac-
ciones en forma oportuna.
132
La evaluación durante la ejecución: el foco en los procesos
también sabemos que raramente esa articulación se produ-
ce, muchas veces debido a los tiempos disímiles existentes
entre la ejecución y la evaluación, y en otros casos debido
a la conocida fragmentación organizacional y las pugnas
burocráticas por el poder en el marco de las unidades eje-
cutoras de ese tipo de programas o proyectos.
En proyectos de menor complejidad, como los llevados
a cabo por organizaciones de la sociedad civil, frecuente-
mente ambas funciones son realizadas por un mismo equi-
po, aunque es aconsejable diferenciarlas, pues suponen
miradas y roles diferentes.
Los pasos iniciales
Al comienzo de la gestión, luego de diseñar un modelo
evaluativo de carácter comprehensivo y continuo, hemos di-
cho que corresponde llevar a cabo una actividad de transfe-
rencia, discusión, validación y ajustes con los miembros de
los equipos técnicos que tendrán a su cargo responsabilida-
des evaluativas (por ejemplo: llevar registros de las activida-
des, realizar los relevamientos especiales que se requieran,
efectuar la convocatoria a los participantes, organizar los ta-
lleres de evaluación, etcétera). No necesariamente tendrán
sólo esas responsabilidades, pues con frecuencia se trata de
recursos hwnanos con perfiles polivalentes que deben asu-
mir simultáneamente varias funciones en el marco del pro-
ye.cto; como es mu~ probable que sólo algunos de los
rruembros de los eqwpos tengan experiencia, habilidades o
vocación para las tareas de evaluación, conviene detectarlos
tempranamente, para capacitarlos e incluirlos en las activi-
dades conjuntas que se lleven a cabo.
Es aconsejable realizar esa transferencia y discusión so-
bre el modelo evaluativo combinando modalidades a dis-
tancia con encuentros presenciales, con la dinámica de
taller, que simultáneamente constituirán:
133
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Rttiz
• Oportunidades para establecer ac~e.rdos acerca de
los significados de los conceptos uul1zado~.
• Instancias de capacitación propiamente dicha sobre
el modelo evaluativo y sobre conceptos y métodos
de evaluación.
• Ocasiones para detectar en los asistentes eventuales
carencias en conocimientos sobre las metodologías y
herramientas de eva luación, contribuyendo así al di-
seño de actividades de capacitación específica en
función de las necesidades detectadas.
• El inicio del proceso de instalación de una cultura
evaluativa en las organizaciones y los equipos técni-
cos a cargo de los proyectos.
La capacitación comenzará en forma paralela al inicio
del proyecto/programa y tendrá continuidad a lo largo de
la ejecución, para ir profundizando gradualmente los c~­
nocimientos y para dejar capacidades instaladas en los eqw-
pos técnicos locales.
Énfasis o focos evaluativos en cada momento
de la gestión
Sabemos que durante el período de la ejecución podrán
realizarse varias aplicaciones evaluativas y gue en cada una
se colocará el foco en diferentes dimensiones y variables
del modelo de acuerdo con el grado de avance alcanzado.
Para distinguir en qué cuestiones se pondrá énfasis s~­
gún Jos momentos de la ejecución, asumiremos que el ci-
clo de un programa o proyecto puede subdividirse en tres
amplios momentos/ cuya duración variará según la índole
3. No se incluyó aquí la etapa o momento inicial del diagnós?co o,
corno suele también denominarse, la determinación de necesidades
(needs assessment), puesto que a eso le dedicamos el capítulo 3; pero vale
134
La evaluación durante la ejecución: el foco en los procesos
de cada uno así como de los contextos en los que se llevan
a cabo. El primero es el de instalación o puesta en marcha, el
segundo es el de desarrollo a pleno de /ns actividades o procesos
previstos en relación con la población destinataria y el ter-
cero es el de institucionalización y afianzamiento de los pro-
cesos desarrollados en las organizaciones respectivas. La
duración total de un proyecto no necesariamente se subdi-
vidirá en períodos iguales para cada uno de esos momen-
tos; según nuestra experiencia, el más prolongado suele ser
el segundo.
En relación con el primer momento, de puesta en mar-
cha, se mencionan a continuación, sin pretensión de ex-
haustividad, aspectos en los que pondrá el foco la
evaluación:
• Pertinencia de la programación operativa para el pe-
ríodo.
• Instalaciones de infraestructura física o locales donde se
desarrollan las actividades (dimensión de los espacios,
iluminación, ventilación, mantenimiento, etcétera).
• Equipamientos existentes o adquiridos según los des-
tinos de uso previstos.
• Conformación de los equipos técnicos y capacitación
de sus miembros.
• Identificación y convocatoria de los beneficiarios.
• Iniciación y grado de avance en el desarrollo de las
actividades previstas.
• Sistemas de registros (de ejecución de actividades, de
beneficiarios cubiertos, de ejecución presupuestaria,
etcétera).
• Informes de avance y rendiciones de gastos.
aclarar que en la mayor parte de la literatura se incluye ese momento
corno inicio del ciclo de los proyectos.
135
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Es posible que en la evaluación ex ante se hayan efec-
tuado recomendaciones que si bien no invalidaron la apro-
bación del proyecto, planteaban llamadas de atención
sobre cuestiones cuyo cumplimiento se observaría durante
el período de ejecución. Deberán analizarse ahora para
evaluar si fueron tomadas en cuenta por los ejecutores y en
qué medida se superaron las situaciones a las que aludían.
Como no necesariamente todas las cuestiones que se ha-
bían planteado podrán estar completamen te resueltas, de-
berán ser consideradas en cada aplicación hasta que se
detecte su resolución definjtiva.
En el segundo momento, de desarrollo a pleno de las
actividades o procesos previstos en la formulación, se pon-
drá el acento en aspectos como los siguientes:
• Pertinencia de la programación operativa para el período.
• M etodologías de trabajo o formas en que se están de-
sarrollando las acciones.
• Formas de superación de las dificultades encontradas;
cambios que se han debido incorporar.
• Modos de gerenciamiento: articulación entre las dife-
rentes actividades, desempeño de los miembros del
equipo técnico, integración de este último, trabajo
multidisciplinario, modalidades de toma de decisio-
nes y estilos de liderazgo, entre otros.
• Condiciones de mantenimiento y utilización de las
instalaciones y equipos existentes y adquiridos.
• Grado e índole de la participación de la población
destinataria y de otros actores sociales en la gestión.
• Articulaciones/coordinaciones entre organizaciones
(gestión asociativa y trabajo en red).
• Ejecución presupuestaria y costos por actividad.
• Estrategias desplegadas para la sustentabilidad futura.
• Poblaciones cubiertas por las respectivas actividades y
por el proyecto como un todo.
• Resultados que se van obteniendo (en relación con la
población y con las organizaciones).
136
La evaluación durante la ejecución: el foco en los procesos
En el tercer momento, de institucionalización y afian-
zamiento, se di rigirá la mirada fundamentalmente hacia
los siguientes aspectos:
• Pertinencia de la programación operativa para el pe-
ríodo.
• Avances en la institucionalización o sustentabilidad
(económica y social) de las actividades y procesos.
• Grado de ejecución presupuestaria.
• Diversificación de las fuentes de financiamiento.
• Avances en la sistematización de la experiencia (for-
mulación metodológica y comienzos de aplicación).
• Avances en el análisis de los costos de las acciones
desplegadas.
• Cambios en las situaciones, concepciones y conductas
de la población destinataria de las acciones y en las es-
tructuras y desempeños de las organizaciones involu-
cradas en la gestión.
Como resultante de cada aplicación evaluativa emergerán
recomendaciones que serán consideradas en cada aplicación
posterior junto a otros insumos que se detallan más adelante.
Es posible que la evaluación del tercer momento casi
coincida temporalmente con la evaluación final, a la que
nos referi remos en el capítulo 7. Es importante distinguir
ambos tipos de evaluaciones por el foco de cada una, sin
desconocer que la que se efectúa en ese tercer momento
puede ser vista como un inicio o insumo relevante de la
que se realizará con foco en los resultados, por su carácter
necesariamente acumulativo del resto del proceso de eje-
cución. Cabe recordar que los resultados comienzan a eva-
luarse desde el comienzo, aunque no sean el foco, y se
apreciarán tanto en comparación con los objetivos y las
metas propuestas como respecto de la situación de punto
de partida, reflejada en el diagnóstico o en la línea de base,
en caso de que exista .
137
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
En los tres momentos mencionados será relevante co-
nocer las expectativas, opiniones y percepciones de la po-
blación destinataria acerca de la forma en que se
desarrollan las acciones y de los resultados que se van ob-
teniendo.
La distinción de los momentos del ciclo de ejecución de
los proyectos sirve a fines didácticos y tiene bastante corre-
lato con lo que suele suceder. Pero debe advertirse que se
trata de una manera de simplificar una realidad mucho más
compleja, dado que en la gestión social no existen tiempos
reales tan secuenciales o nítidamente diferenciados, sino
superposiciones. No se nos escapa que, por ejemplo, las
construcciones o remodelaciones edilicias podrán existir
también en el segundo o el tercer momento, o que las ac-
tividades sustantivas previstas en relación con la población
se realizarán desde el primer moi:nento y seguirán realizán-
dose en el tercero, y que el despliegue de las estrategias de
sustentabilidad e institucionahzación debe comenzar al
mismo tiempo que se inician los proyectos. La diferencia-
ción según momentos será útil para indicarnos cuáles én-
fasis deben marcarse, sin dejar de lado la conocida
recomendación acerca de que el modelo evaluativo debe
tenerse siempre en mente en forma completa, más allá de
los diferentes focos.
La distinción de los tres momentos del ciclo tampoco
implica que corresponda hacer sólo tres aplicaciones eva-
luativas. E n efecto, pueden requerirse más evaluaciones pa-
ra profundizar sólo algunos de los focos generales
planteados;4 de cualquier modo, servirá poder distinguir en
4. Eso ocurrirá sobre todo en el segundo y en el tercer momento; por
ejemplo: en el segundo suelen hacerse evaluaciones específicas acerca de
la participación de los actores y sobre las modalidades asociativas, y en el
tercer momento probablemente se requerirán estudios específicos para
la sistematización de la experiencia y la estrategia de sustentabilidad.
138
La evaluación durante la ejecución: el foco en los procesos
qué momento de la gestión se está, para así precisar mejor
los énfasis.
Deberán especificarse los focos propuestos para cada
momento evaluativo, según cuáles sean los contenidos te-
máticos de los proyectos y sus particulares contextos, es
decir, para cada situación concreta; aquí sólo se intentó dar
orientaciones de tipo general.
Cabe aclarar que si bien hay temas que se evalúan en
los distintos momentos, variará el grado de detalle con
que se los analizará en cada uno. Pongamos como ejemplo
el caso de la sustentabilidad: dijimos que la estrategia de-
be pensarse ya en el momento de la formulación; por en-
de, en la evaluación ex ante se analiza si fue prevista y si
resulta pertinente (véase el capítulo 4). En el primer mo-
mento de la ejecución se pondrá énfasis en el modo como
se procuran adhesiones por parte de los diferentes actores
sociales vinculados al tema o problema en cuestión para
que se involucren positivamente en las acciones, en forma
directa o indirecta. En el segundo momento será impor-
tante prestar atención a las acciones desplegadas para con-
seguir financiamiento de fuentes diversas, más allá de la
proveniente del propio proyecto o bien del cumplimiento
de los compromisos de contraparte. En el último momen-
to de la ejecución importará ver en qué medida van
quedando instaladas las concepciones, capacidades y habi-
lidades en los actores locales significativos y estratégicos
para que puedan luego seguir desarrollando las acciones.
Asimismo, en ese tercer momento interesará que la insti-
tución o área de la cual depende el proyecto asuma como
propias las líneas de acción destinando recursos (espacio,
equipos, plantel humano, tiempos y presupuesto) para su
continuidad; esto es casi equivalente a que las políticas
institucionales (o sectoriales) adopten la doctrina que jus-
tificó el accionar del proyecto.
Del mismo modo que en el caso de la sustentabilidad,
habrá que especificar para cada dimensión o variable con-
siderada los aspectos a tener en cuenta en las diferentes
139
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
aplicaciones evaluativas según el momento de la ejecu-
ción .
Algunas precisiones sobre cómo evaluar
durante la ejecución
Es conveniente que cada aplicación evaluativa se estruc-
ture en forma previa, sobre la base de los siguientes insu-
mos principales:
• El modelo evaluativo. 5
• La especificación de los focos respectivos.
• El análisis de los regisu·os regulares de gestión dis-
ponibles para el período (información sobre ejecu-
ción presupuestaria, altas y bajas de beneficiarios por
actividades, etcétera).
• Los informes de avance disponibles sobre el período
considerado.
f;Las observaciones y recomendaciones de la aplica-
ción evaluativa anterior y de la evaluación ex ante.
Es conveniente que a partir de esos insumos se preparen
guías generales para cada evaluación. Dichas guías se envia-
rán anticipadamente a los actores de los diferentes niveles
sobre todo si se trata de programas complejos, de modo que'
los integrantes de los equipos técnicos puedan sugerir la in-
clusión de otras cuestiones de su interés y preparar con
tiempo las documentaciones e informaciones necesarias, y
para 4ue todos los que intervengan conozcan por igual qué
aspectos serán considerados. Otra ventaja de enviarlas anti-
cipadamente es que los equipos podrán preparar las agen-
5. En especial, serán muy útiles las preguntas orientadoras para la pre-
paración de las guías de evaluación relativas a cada momento, a las que
haremos referencia ensegillda.
140
La evaluación durante la ejecución: el foco en los procesos
das para las visitas de terreno, ya que ellos conocen las ca-
racterísticas y los horarios de funcionamiento de las
organizaciones, y pueden ocuparse de convocar a los par-
ticipantes de cada actividad evaluativa a desarrollar duran-
te las visitas.
Resaltamos como ineludibles, por su alto valor, tanto la
interacción personalizada con los miembros de los equipos
operativos de los proyectos corno la concurrencia a los es-
cenarios donde se realizan las acciones concretas. Esos
intercambios permiten observar la adecuación de las es-
tructuras físicas (locales y eqwparnientos), los contextos de
las localizaciones respectivas y también, aunque sólo sea
por breves instantes, las formas de funcionamiento, en par-
ticular el tipo de vínculos que se establecen entre los recur-
sos humanos y la población destinataria.
Las visitas de terreno permiten complementar la eva-
luación que se realiza mediante la aplicación de otras téc-
nicas, en especial la efectuada a través de la lectura y el
análisis de la documentación cuantitativa y cualitativa. En
efecto, la lectura previa de esos informes orientará la per-
cepción durante las visitas, y a la inversa, éstas permitirán
corregir y ampliar apreciaciones surgidas de la lectura.
Además de las guías generales mencionadas, es reco-
mendable la preparación de pautas o guías específicas de
observación para cada tipo de establecimientos o institucio-
nes; estas guías serán utilizadas durante las visitas y su prin-
cipal función es no dejar librada esa actividad al criterio de
cada uno, sino poner en claro los ejes cuya consideración
será prioritaria. Por ejemplo: si se requiere visitar centros
de salud donde se realizan controles de los niños menores
de un año, será necesario determinar si el espacio, la priva-
cidad, la ventilación, el mobiliario, los equipamientos, el
instrumental, los insumos disponibles y los recursos huma-
nos existentes son adecuados a las normas o estándares vi-
gentes; contar con ese detalle en una guía preestablecida
será muy útil para orientar la mirada, no incurrir en olvidos
y homogeneizar la tarea, dentro de lo posible, en el caso de
que haya diferentes personas visitando los centros.
141
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Otros instrumentos deberán diseñarse según los diferen-
tes requerimientos en las evaluaciones de cada uno de los
momentos: cuestionarios para encuestas a la población, guias
para entrevistas a los recursos humanos en establecimientos
escolares o de servicios, pautas para talleres, etcétera.
Devoluciones y retroalimentaciones
Sabemos que en cada oportunidad que se realizan eva-
luaciones deben efectuarse luego devoluciones de los ha-
llazgos a los interesados.
Para las que se realizan durante la ejecución de los pro-
yectos, son los equipos que están en la escena de la opera-
ción quienes primordialmente deben recibir tales
devoluciones y tener la oportunidad de criticar y corregir
las descripciones, explicaciones, conclusiones y recomen-
daciones emergentes. En verdad, todos aquellos que fue-
ron interlocutores de los evaluadores durante las visitas de
terreno estarán interesados en conocer las conclusiones y
recomendaciones. 6 Un rol que los equipos técnicos u ope-
rativos podrán asumir, una vez acordados los contenidos
de los informes de evaluación, es su difusión entre los res-
tantes actores que se involucraron de una forma u otra du-
rante el proceso.
Los evaluadores prepararán los informes preliminares
que luego serán sometidos a discusiones y críticas por par-
te de los equipos técnicos u operativos. Esa tarea se podrá
realizar a distancia y/o en forma presencial,7 y recién des-
6. Tan es así, que insistimos en las precauciones que los evaluadores
deben tener cuando se les solicita realizar devoluciones inmediatas, du-
rante la visita de terreno; aconsejamos aclarar siempre el carácter preli-
minar que tendrán tales comentarios inmediatos y la posibilidad de que
sean modificados luego en el informe escrito.
7. Las dos modalidades tienen ventajas y desventajas, por eUo es
aconsejable la utilización de ambas: primero a distancia y luego presen-
cial, sirviendo ésta última como validación del informe.
142
La evaluación durante la ejecución: el foco en los procesos
pués se procederá a redactar la versión definitiva, incluyen-
do los aportes provenientes de esas intervenciones.
Una cuestión a tomar muy en cuenta es la oportunidad
en que se redactan los informes y se realizan las devolu-
ciones. Aunque es bueno tomar cierta distancia temporal
de los hechos para comprenderlos mejor, no se debe dejar
pasar mucho tiempo entre la aplicación evaluativa, en es-
pecial la realización de las visitas en terreno, y las devolu-
ciones. Si transcurriera un lapso excesivo, podría ocurrir
que los recuerdos de las interacciones y las observaciones
sean desplazados y transformados por causa de la vorági-
ne de la acción presente, que nunca se detiene y manipu-
la el pasado a medida que se aleja. Por otra parte,
recalcamos que si la evaluación ha de servir para reorien-
tar acciones, en el caso de que éstas continúen realizándo-
se sin tener retroalimentación es posible que se persista en
modalidades erróneas. Así, es preferible un informe no
tan perfecto pero oportuno. Siempre habrá luego ocasio-
nes para corregirlo, sobre todo a partir de la intervención
de los propios equipos que trabajan en el terreno. ¿Cuál es
la demora máxima para la devolución de los resultados de
cada aplicación evaluativa? No hay una norma al respec-
to, pero sugerimos no dejar pasar más de un mes entre la
visita evaluativa y la entrega del informe preliminar para
su lectura y corrección por parte de los interesados. El en-
cuentro presencial puede ser posterior, pero en lo posible
no más de un mes después de recibir las observaciones y
los comentarios de los equipos.
En este sentido, es útil establecer al final de las visitas
de terreno un acuerdo o compromiso entre los evaluado-
res y los equipos técnicos de los proyectos sobre un crono-
grama de redacción de informes y devoluciones.
143
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Aclaraciones finales
A lo largo de este capítulo, y especialmente en el apar-
tado anterio r, hemos hecho hincapié en el tipo de progra-
mas complejos que tienen niveles centrales de co nducción
(por ejemplo, en el gobierno nacional o en gobiernos pro-
vinciales), y cuya ejecución se lleva a cabo en forma des-
concentrada en los deno minados niveles operativos, o a
través de un nivel intermedio (provincial o municipal).
Sin embargo, todo lo explicado es apl icable también a
proyectos más sencillos desde el punto de vista o rganiza-
cional, po r ejemplo, los llevados a cabo por una asociación
civil en un barrio, con recursos propios o provenientes de
subsidios o donaciones. Los énfasis detallados serán los
mismos según el grado de avance de la ejecución; las téc-
nicas a aplicar y las herramientas requeridas serán muy si-
milares. Es posible que algunas actividades se simplifiquen,
como las modalidades de capacitación a distancia, ya que
probablemente no serán necesarias dada la cerca nía e inte-
racción casi cotidiana de los actores; asimismo, las activi-
dades de devolución serán más sencillas y rápidas.
D e la lectura previa tambi én surge la conveniencia de
contar con un evaluador/metodólogo (puede tratarse de
una persona o un equi po), para desarrollar las herramien-
tas y facilitar o conducir el proceso evaluativo. Por otra
parte, es posible inferir que se ha aludido a un tipo de eva-
luació n mixta, que combina momentos externos con au-
toevaluaciones y/ o ev~ l ua ci ones internas. Por lo demás,
será un ejercicio del lector la traslación del esquema pre-
sentado a las particularidades de los proyectos y sus con-
textos.
144
La evaluación durante la ejecución: el foco en los procesos
LOS FOCOS DE lA EVALUACIÓN DURANTE
lA EJ ECUCIÓN SEGÚN LOS MOMENTOS
DEL CICLO DE LOS PROYECTOS
Mom e ntos Focos de la evaluació n
de la gestión
• Instalaciones de infraestrucrura ñsica o locales.
• Adquisición de equipamientos.
• Conformación y capacitación de los equi-
pos técnicos.
Instalación o puesta • Identificación y convocatoria de los
en marcha. benefi ciarios.
• Desarrollo de las actividades previstas.
• Desarrollo de sistemas de registros.
• Pertinencia de los info rmes de avance
y rendiciones de gastos.
• Metodología.s de trabajo o formas en que se
están desarrollando las acciones.
• Formas de superación de las difi cultades
encontradas¡ cambios que se han debido
incorporar.
• Modos de gerenciamiento: a rticulación
entre actividades, desempeño e integración
del equipo técnico, trabajo multidisciplinario,
modalidades en la toma de decisiones, estilos
de liderazgo, etcétera.
Desarrollo a pleno de las • Mantenimiento y utilización de las
actividades en relación instalaciones y equipos existentes
con la población y adquiridos.
destinataria. • Participación de la población destinataria y
de orros actores sociales en la gestión .
• Articulaciones /coordinaciones entre
organizaciones (gestión asociativa y trabajo
en red).
• Ejecución presupuestaria y costos por
actividad.
• Estrategias para la sustentabilidad furura.
• Poblaciones cubien as (por actividad y para
todo el proyecto).
• Resultados que se van obteniendo (en
relación con la población y con las
organizaciones).
145
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Rttiz

Instirucionalización
de los procesos en las
organizaciones
respectivas.
• Avances en la instirucionaliz.ación o
suscentabilidad (económica y social) de las
actividades y procesos.
• Grado de ejecución presupuestaria.
• Diversificación de las fuentes de
financ iamiento.
• Avances en la sistematización de la
experiencia (formulación metodológica
y comienzos de aplicación).
• Avances en el análisis del costo de las
acciones desplegadas.
• Cambios en las situaciones, concepciones
y conductas de la población destinataria
de las acciones y en las estrucruras
y desempeños de las organizaciones
involucradas en la gestión.

En los tres momentos se considerará la programación operativa realizada pa-

ra el período y será relevante incluir las expectativas, opiniones y percepcio11es de
la població11 demnataria sobre la forma en que se desarrollan las acciones y
sobre los resultados que se van obteniendo.

146
 CAPÍTULO 7
La evaluación con foco en los resultados

<~'\ . ""~ 1r3

En este capítulo nos vamos a ocupar de la evaluación
que suele realizarse al finalizar el programa o proyecto y que
pone énfasis en los resultados obtenidos para valorar en
qué medida se alcanzaron los objetivos previstos (situación
futura deseable) y cuáles han sido los efectos buscados y no
buscados, atribuibl es al proyecto, sobre la situación inicial
que se pretendía modificar. En este momento evaluativo
también se procura identificar los factores que contribuye-
ron a producir estos resultados, o sea que para plantear ar-
gumentos expl icativos en relación con ellos se tiene que
abordar los procesos desarrollados.
Si, como dijimos, la evaluación debe programarse en
forma paralela a la formu lación de los proyectos, o bien
apenas comienza la etapa de ejecución, la que se realiza
con foco en los resultados requiere especialmente esa tem-
prana previsión, ya que para brindar las condiciones de ca-
lidad y confiabilidad se deben llevar a cabo actividades
importantes al comienw de la gestión. Pueden distinguir-
se así dos momentos: el primero, de construcción de la lí-
nea de base (situación al comienzo de la ejecución), y el
segundo de evaluación final o de resultados propiamente
dicha.

173
 · Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Nos detendremos en las especificidades de cada uno de
estos momentos.
La línea de base•
Es dentro de la concepción procesual que la línea deba-
se se presenta como el primer paso de la evaluación orien-
tada a resultados, ya que tiene como objeto establecer los
parámetros que permitan conocer la situación de la que
parte el programa, para poder compararla luego con la si-
tuación final y obtener conclusiones acerca de los cambios
ocurridos y del logro de los fines propuestos.
En este sentido, es considerada como un diagnóstico
inicial de situación de la problemática que se pretende mo-
dificar con el desarrollo de las acciones del programa. Ese
diagnóstico, preferentemente realizado con modalidades
multidisciplinarias, multisectoriales y participativas, debe
recopilar la información existente, relevar nueva informa-
ción y sistematizarla de forma tal que sea pertinente para
valorar los logros de los proyectos luego de ejecutados
(véase el capítulo 3).
Desafíos)' dificultades
La construcción de una línea de base sigue siendo un
desafío frecuentemente no asumido. Esto se debe a que
existe muy poca experiencia en la materia. Merecen desta-
carse al menos dos factores que contribuyen a esta situa-
l. Una versión preliminar de este ítem fue presentada como ponen-
cia en el VI Congreso del CLAD (Buenos Aires, noviembre de 200 1)
bajo el ótulo "La construcción de líneas de base dentro de un sistema
evaluativo en programas sociales". También tiene como antecedente el
documento elaborado para la construcción de la Línea de Base del
ProAme II.
174
La evaluación con foco en los resultados
ción: por una parte, la tendencia predominante al uso de
modelos evaluativos tradicionales y, por la otra, la propen-
sión de los decisores a pensar en la evaluación recién cuan-
do las acciones del programa o proyecto están finalizando
o ya terminaron.
Con respecto al primer factor, durante mucho tiempo
en el campo de la evaluación predominó el paradigma po-
sitivista y su traducción en el uso de diseños que pretendían
replicar condiciones experimenta/es o cuasiexperimenta/es.
Las reconocidas dificultades de estos diseños y su alto cos-
to contribuyeron al escaso desarrollo que tiene la evalua-
ción en general y, en particular, la construcción de líneas
de base.
En cuanto al segundo factor, la tendencia de los res-
ponsables de programas y decisores políticos de encarar
las evaluaciones sólo al final del proceso de ejecución se
traduce en la no inclusión de líneas de base en el diseño
de evaluaciones, por lo que en general se carece, total o
parcialmente, de información referida al momento de
inicio de las actividades. Así, se diseñan evaluaciones fi-
nales que realizan comparaciones entre las metas previa-
me~te establecidas y las que efectivamente se alcanzaron,
o bien se buscan, posteriormente, datos estadísticos his-
tóricos sobre la situación inicial que poco pueden decir
acerca de la situación específica de la que partió la pobla-
ción, el área o la organización sujeto de las acciones del
proyecto y en cuánto mejoró en comparación con el pun-
to de partida. Esto es así en particular en el caso de pro-
yectos sociales cuyas áreas de cobertura poblacional y
geográfica no coinciden con las desagregaciones de las
estadísticas regulares, casos estos en los que se requieren
más diagnósticos o líneas de base construidas en forma
específica para el área de cobertura. Por otra parte, hay
informaciones que raramente se relevan en las estadísti-
cas regulares, como es el caso de opiniones, expectativas,
intereses, hábitos, etcétera.
175
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Las pocas experiencias de construcción de líneas de ba-
se que conocemos han resultado de escasa confiabi lidad
para reflejar la situación inicial de las poblaciones, entida-
des y/o áreas destinatarias de las acciones del programa.
Sin embargo, estos intentos han sido útiles para aprender
lo que "no debe hacerse" y para incentivar la búsqueda de
estrategias que den mayor confiabilidad, validez y utilidad
a los datos relevados para una línea de base.
Las concepciones existentes por detrás de las mencio-
nadas experiencias han sido establecer las comparaciones
a partir de dos situaciones polares: un énfasis en lo micro
(el seguimiento de cada benefi ciario) o, por el contrario,
en lo macro (referirse a indicadores demasiado globales,
por ejemplo: tasa de mortalidad infantil, repitencia esco-
lar, etcétera).
La visión micro supone realizar relevamientos que den
cuenta de la situación inicial de cada beneficiario incorpo-
rado al proyecto, tratando luego de segui rlo en el ti empo y
así poder observar los cambios que se operan en cada indi-
viduo debido a su inserció n en actividades o acceso a
prestaciones en el marco del proyecto. Este tipo de apro-
ximación presenta dos inconvenientes. Primero, la mayo-
ría de los programas sociales tienen una alta rotación de
ben eficiarios, los que entran y salen de las actividades per-
maneciendo por períodos más cortos que la duración total
prevista por el proyecto. E n consecuencia, los beneficia-
rios incluidos en la línea de base serán de difícil captación
al momento de realizar la comparación ex post, inutilizán-
dose de esta manera la información contenida en aquélla.
Los proyectos de complementación a las acciones educati-
vas a través del apoyo escolar son un ejemplo en el que los
beneficiarios pueden permanecer sólo el tiempo en que lo-
gran recuperar el rendimiento deseable, produciéndose va-
rias rotaciones en el transcurso del proyecto. Los
proyectos dirigidos a adolescentes son un ejemplo típico
de muy alta rotación de beneficiarios.
176
La evaluación con foco en los resultados
El otro inconveniente de esta mirada micro es que pier-
de de vista los posibles cambios operados en la población
general del área de referencia como resultado del proyec-
to o programa. La experiencia demuestra que aunque los
proyectos tengan un número relativamente reducido de
beneficiarios, si sus acciones son integrales e involucran in-
directamente o con acciones esporádicas a grupos mayores
de población, colaboran a mejorar la situación de indivi-
duos y poblaciones que viven en áreas en los que hay poca
estimulación y escasas oportunidades. P or otra parte, aún
reconociendo que los cambios más importantes son aque-
llos referidos a la población objetivo, también es necesario
considera r los que se producen en grupos po blacionales
vinculados (por ejemplo, los hermanos y/o las familias de
los beneficiari os directos) y en las organizaciones e insti-
tuciones participantes (escuelas, servicios d e salud,
ONG).
Por su parte, los diseños que enfatizan la mirada macro,
que por ende buscan indicadores de índole macrosocial,
logran decir muy poco con respecto a los resultados de las
acciones del programa o proyecto, por problemas de sen-
sibilidad2 o especificidad. 3 Si se tomaran en cuenta indica-
dores menos complejos pero más vinculados a los efectos
previstos e igualmente significativos, seguram ente habría
varios aspectos del programa que mostra rían variaciones e
impactos elocuentes.
2. Sensibilidad en términos del tiempo necesario para producir va-
riaciones significativas en el indicador.
3. Baja especificidad en términos de que sus modificaciones puedan
deberse a la convergencia de múltiples acciones y factores. Ejemplos de
indicadores poco específicos son el porcentaje de población bajo la linea
de pobreza o el porcentaje de población con n ecesidades básicas insatis-
fechas.
177
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
En qué comiste la línea de base
Teniendo en cuenta las dificultades que plantea la ela-
boración de la línea de base, la tendencia es asumirla exclu-
sivamente como primera aplicación o relevamiento de
información para la evaluación final, como el primer corte
para la comparación entre el antes y el después. Se realiza
su diseño, se recopila, releva, procesa y analiza la informa-
ción necesaria y se guarda el documento resultante hasta el
final de la gestión, momento en el que se lo vuelve a con-
siderar para la realización de la aplicación final; incluso
existen agencias de financiamiento que han establecido
normas que pautan el momento en que debiera volver a ser
considerada (por ejemplo, seis meses o un año después de
finalizar la ejecución).
De ese modo se pierde gran parte del valor de la línea
de base como diagnóstico inicial y de su riqueza para el
acompañamiento de la gestión. En nuestra concepción
puede también ser útil para la evaluación de los procesos y
el monitoreo de las acciones, ya que permite la compara-
ción del proyecto consigo mismo en el tiempo, no sólo al
final sino ya desde los primeros tramos de su ejecución. Así
se van captando gradualmente los cambios o mejoras con
respecto a la situación de partida, lo cual es además grati-
ficante para los que ejecutan las acciones, pues aunque se
encuentren lejos de las metas propuestas, notarán los avan-
ces y podrán reprogramar sobre.mejores fundamentos.
Sin embargo, debe aclararse que aunque la línea de base
diseñada sea muy abarcativa, probablemente no incluya va-
riables e indicadores para todos los aspectos que se requie-
ren evaluar durante la etapa de ejecución (véase el cap. 5),
sino que pondrá énfasis en aquellos que, luego de termina-
das las acciones, permitan sacar conclusiones acerca de los
resultados vinculados a los aspectos medulares que el pro-
yecto se propuso modificar. Por otra parte, hay una buena
cantidad de datos y parámetros que son imposibles de obser-
178
La evaluación con foco en los resultados
var o de obtener antes del inicio de la gestión. Resulta en-
tonces difícil incorporarlos a la línea de base, aunque serán
ineludibles en la eva luación con foco en la ejecución. Por
ejemplo, la dimensión de Progreso en la ejecución del ¡rrayecto
con todas sus variables e indicadores (cumplimiento de cro-
nogramas previstos, duración de cada actividad, equilibrio
en el desarrollo de actividades por componente o área del
proyecto, grado de cumplimiento de las obras, cumplimiento
de cronogramas de desembolsos, etcétera) es una dimensión
que debe incluirse en las evaluaciones que se realizan duran-
te la ejecución pero no formará parte de la línea de base.
Aunque sólo sea parcialmente, el hecho de que la infor-
mación que ésta incluye pueda ser consultada y utilizada
durante la gestión del proyecto la despoja de inmovilidad y
la transforma en una herramienta más, muy útil para ob-
servar las transformaciones en el proceso y constituirse en
un elemento de aprendizaje. Como muchos cambios o re-
sultados (esperados y no esperados) se producen durante la
ejecución de las acciones, la posibilidad de comparar con la
situación inicial permite detectar y valorar mejor esos re-
sultados intermedios, que de otro modo podrían pasar
inadvertidos o ser subvaluados.
De todas formas, el criterio primario para la construc-
ción de una línea de base es que ofrezca, en el momento de
la evaluación final, el conjunto de datos que reflejan el
punto de partida y, en ese sentido, funcionen como control
y sean útiles para emitir juicios valorativos ulteriores sobre
la eficacia de las acciones llevadas adelante por el proyecto
o programa. Este criterio básico se sustenta en nuestra
perspectiva de la evaluación como instan.cía de aprendiza-
je, y las variaciones d~ los indicadores iniciales se transfor-
man en señales para orientar la mirada, dirigir los
esfuerzos y modificar o reforzar las acciones. En ese con-
texto, los indicadores de la línea de base son un espejo en
el cual es posible apreciar esas variaciones.
Por otra parte, el diseño mismo de la línea de base ayuda
179
 Oiga Nirenberg, Josette Brawemzan y Violeta Ruiz
a precisar mejor cuáles son los ejes relevantes. Al delimitar
los niveles de análisis, las dimensiones, variables e indicado-
res sobre los que es necesario obtener información diagnós-
tica, colabora con la direccionalidad de la gestión y permite
identificar desde el comienzo los aspectos importantes que
deberían observarse y cuya evolución debe vigilarse. Si el
modelo evaluativo general ha sido construido tempra namen-
te, el disefi.o de la línea de base se verá facilitado, pues toma-
rá de allí las dimensiones, variables e indicadores que se
vinculen con los resultados esperados al final del proyecto.
Las consideraciones anteriores otorgan un significado
más amplio a las líneas de base, que aun a riesgo de reite-
ración conviene enumerar:
• Co11io diagnóstico. Se dijo al iniciar este capítulo que co-
mo primer paso dentro del modelo evaluativo que
acompañe la gestión del programa o proyecto, la línea
de base puede ser considerada un diagnóstico de si-
tuación de la problemática que se pre tende modificar
con el desarrollo de sus acciones. El di agnóstico que
se realiza al momento de la formulación es un instru-
mento útil y necesario, aunque por lo general insufi-
ciente. Como vimos en el capítulo 3, tiene como
principal objetivo justificar o fundamentar el proble-
ma y las acciones que se proponen para su resolución.
Por su parte, los indicadores de la linea de base deben
ser precisos en cuanto al área y población de referen-
cia, li mitarse a aquellos aspectos del problema que en-
carará el proyecto y fundamentalmente deberán ser
pertinentes para valorar los resultados y logros del
proyecto luego de la ejecución de sus acciones. Volve-
mos a insistir: si bien el diagnóstico de la formulación
es una herramienta insoslayable, en los hechos puede
no resultar suficiente como línea de base.
• Para la evaluación de procesos. Como ya se mencionó,
la utilidad en este aspecto está dada en que contribu-
180
La evaluación con foco en los resultados
ye a determinar los aspectos sobre los que dirigir la
mirada y constituye un parámetro compara tivo para
los cortes evaluativos durante la ejecución. En ese
sentido es un apo rte a la direccionalidad de la ges-
tión y ale rta sobre posi bles brechas entre la situación
ini cial y las metas que, en cada etapa y como un to-
do, el programa se propone.
Cómo se construye
E l diseño y recolección de información para una línea
de base faci lita la comprensión de la situación de la que
parte la intervención social y fija los parámetros a partir de
los cuales ésta se articula. Su construcción incluye dos mo-
mentos: el diseño (programación) y el releva miento y aná-
lisis de los datos que la integran (ejecución).
Diseño de la línea de base
• Definiciones conceptuales.
• Determinación de las unidades de análisis que incluirá.
• Clasificación de las dimensiones de análisis.
• Definición de las variables.
• Selección de los ind icadores.
• Determi nación de las técnicas e instrumentos para la reco-
lección de información.
• Diseño de la base de datos.
R elevarniento y análisis de la info rmación
• Entrenamiento de los recursos humanos para la recolección
de información y carga de los datos.
• Relevamiento de información mediante el desarrollo de las
actividades y la aplicación de las técnicas e instrumentos.
• Carga de la información (cuando se diseña una base de datos).
• Análisis de la información resultante.
• Elaboración de un informe sobre la situación de inicio del
proyecto.
• Devolución a los actores y diseminación de conclusiones.
• Incorporación al sistema de información del programa o
proyecto.
181
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Rttiz
Se detalla a continuación esta construcción. Si bien si-
gue los pasos de un modelo evaluativo, tiene especificida-
des y además es ilustrativa de las actividades que se
desarrollarán para una evaluación final.
• Diseño de la línea de base
La etapa de diseño es el momento en que se definen los
aspectos conceptuales y los niveles de an álisis que incluirá
y se determinan las principales dimensiones, variables e in-
dicadores. Se reitera la importancia de contar con infor-
mación Jo más precisa posible sobre la población que se
verá afectada por la ejecución del proyecto y que permita
apreciar la situación de inicio en los diversos njveles que
presenten los proyectos a evaluar.
Las definiciones conceptuales deben retomar la teoría del
cambio que sustenta la intervención social ya que se supone
que es un paso, el primero, del modelo evaluativo plantea-
do. Si éste debe poner en evidencia los supuestos, los reque-
rimientos contextuales, las estructuras necesarias y los
componentes a desarrollar para obtener los resultados espe-
rados, la linea de base debe tomar cada uno de esos aspectos
y transformarlos en indicadores diagnósticos que permitan,
al final del proceso, apreciar en qué meruda se verificaron
esos supuestos y/o se omitieron otros, cómo influyeron los
elementos contextuales, de qué forma las estructuras res-
ponrueron a las necesidades planteadas y cómo los procesos
desencadenados colaboraron en el logro de los resultados.
Esta tarea se verá muy facilitada si se ruspone ya del Mode-
lo Evaluativo formulado para el respectivo proyecto; en el
caso de que aún no exista, al revés, la línea de base contri-
buirá a su formulación.
A partir de esa primera definición será necesario aclarar
las diferentes unidades de análisis en las que se esperan pro-
ducir cambios meruante las acciones previstas, que deberán
coincidir con los niveles de intervención. La gran mayoría
de los programas y proyectos sociales se dirigen, en forma
182
La evaluación con foco en los resultados
más o menos dfrecta, a grupos poblacionales con algún
grado de desventaja o vulnerabiljdad. Estos grupos forma-
rán siempre parte de la línea de base porque son el princi-
p~l objeto de las estrategjas que se despliegan. Si por
e1emplo el programa para el cual se está ruseñando la línea
de base incluye acciones dfrigidas a reducir la mortalidad
materna e infantil, un primer nivel de análisis serán las mu-
jeres embarazadas y los ni ños menores de 1 año del área de
intervención del programa o proyecto, ya que serán ellos
los principales beneficiarios de las acciones.
Pero, además, el proyecto a evaluar seguramente inclui-
rá estrategias tendientes a modjficar estructuras y desem-
peños de instituciones, a fortalecer organizaciones no
gubernamentales, áreas de gobierno, redes de efectores,
etcétera. Esas unidades también deberán ser incluidas en Ja
línea de base (así como en el modelo evaluativo en gene-
ral). Sigujendo con el ejemplo, si el proyecto para reducir
la mortalidad materna e infantil se plantea modificaciones
en la estrategja de la atención primaria de salud, poniendo
el eje en el fortalecimiento de los centros y puestos saruta-
rios a través de diversas actividades, otro ruvel de análisis
será el de los centros de salud en los que se desarrollará el
proyecto. También se incluirá el primer nivel de atención
o la red de atención primaria local y/o provincial a los que
pertenecen esos centros de salud.
Luego de la definición anterior, el paso más relevante lo
constituye la determillación de las dimensiones, la especifi-
cación de sus variables y la defmjción de los indicadores. Va-
le reiterar aquí que los aspectos a considerar en una línea
de base son aquellos que pueden traducirse en resultados
relacionados con los principales cambios que se propone el
proyecto.
Es importante incluir una rumensión cuyas variables e
indicadores den cuenta de la situación contextual local
provincial e incluso nacional al irucio de la ejecución. En'
efecto, uno de los aspectos necesarios para evaluar resulta-
183
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
dos es poder discriminar qué cambios pueden atribuirse a
las acciones del proyecto y cuáles pueden estar más in-
fluenciados por otros factores contextuales, sobre todo los
de índole institucional y política, pero también los econó-
micos, culturales y sociales.
La información será recopilada y relevada utilizando en
algunos casos fuentes secundarias, tal como las que forman
parte del documento de formu lación del proyecto o pro-
grama, por ejemplo en sus capítulos de justificación o diag-
nóstico, de descripción de la situación contextual o de los
antecedentes insti.tucionales de las organizaciones intervi-
nientes; aunque generalmente esa información requerirá
ser reprocesada a los fin es propios de la línea de base. Tam-
bién se pueden utilizar los registros regulares de estableci-
mientos educativos o de salud, o bien los sistemas de
estadísticas provinciales o municipales que den cuenta de
la situación de los beneficiarios, de las áreas de interven-
ción y de los problemas que se pretende resolver. Además,
será necesario relevar datos de forma directa, ya sea por-
que los que se requieren no existen o porque los que exis-
ten no son del todo confiables o no coinciden con el área
de intervención o con las organizaciones que se involucra-
rán en el proyecto. En todos los casos se definirá con qué
técnicas se relevarán los datos a incorporar y de qué fuentes
se obtendrán. Las más apropiadas son el taller, las entrevis-
tas pautadas y en algunos casos las pequeñas encuestas.
Cuando la complejidad del programa lo requiera se po-
drá diseñar una base de datos en la que se volcará la infor-
mación que fuera recolectada y recopilada.
• El relevamiento de información
Esta etapa de construcción de la línea de base es tan im-
portante como su diseño. La forma en que se releven los
datos, se transformen en información adecuada y eventual-
mente se carguen en los registros diseñados, los recaudos
que se tomen para su guardado e incorporación al sistema
184
La evaluación con foco en los resultados
de información general del programa o proyecto, incidirán
en gran medida en su validez como parámetro comparati-
vo de la evaluación final y en su utilización para el segui-
miento de las acciones durante la ejecución.
Es importante que quienes realicen la recopilación y el
relevamiento de la información y su carga sean técnicos in-
volucrados en Ja ejecución del proyecto o programa. Tanto
la búsqueda de los datos como su organización de acuerdo
con una determinada lógica obliga a revisar la formulación
del programa o proyecto, involucrarse con sus cuestiones
esenciales y corroborar la pertinencia de cada uno de los da-
tos que se vuelca como información. Todo ello colabora con
un conocimiento más directo de los proyectos, situación que
será muy útil en el momento de la ejecución, especialmente
cuando los equipos técnicos a cargo de esta etapa no sean
quienes formularon el proyecto, situación por demás fre-
cuente. Además, para que las cifras y valoraciones que se in-
corporen a la línea de base sean precisas y confiables es
necesario que todos los involucrados compartan, dentro de
lo posible, códigos y conceptos similares y criterios metodo-
lógicos suficientemente homogéneos para la recolección. A
tal efecto, es imprescindible prever un entrenamiento en ba-
se a instructivos específicamente redactados, y que idealmen-
te tendrá dos partes: una a distancia, de carácter individual, y
otra presencial, de carácter grupal, durante la cual se podrán
aclarar dudas que hayan surgido de la lectura. La segunda
parte incluirá además una instancia práctica, que podrá con-
sistir en el ingreso de datos, sobre casos reales o simulados,
en las matrices preparadas en una base computarizada.
Como en todo proceso que implica recolección de informa-
ción, también es conveniente realizar una prueba piloto de
los instrumentos diseñados para ratificarlos o rectificarlos.
La carga o guardado de la información se realizará una
única vez, al comienzo de la ejecución del proyecto o pro-
grama. El volcado de los datos puede efectivizarse durante
las primeras etapas de la gestión del programa o proyecto,
185
 Oiga Nirenberg, Josetté Brnwerman y Violeta Ruiz
pero lo que resulta imprescindible es que reflejen de ma-
nera precisa Ja situación previa al inicio de las acciones de
todos los niveles de análisis incluidos. Por eso, las activida-
des vinculadas con Ja línea de base deberían figurar en los
cronogramas como una de las primeras y más relevantes.
Una vez recogida la información, es necesario analizar-
la y organizarla de acuerdo con las unidades de análisis
planteadas y con las dimensiones y variables establecidas.
Este análisis es el paso previo tanto para la realización de
los informes de la situación de inicio como para la devolu-
ción a los actores involucrados. Apenas se recibe, hay un
análisis inmediato que permite chequear que la informa-
ción esté completa, sea la correcta y haya coherencia inter-
na. En caso necesario, se solicitarán ajustes.
Finalmente, es conveniente que la información consoli-
dada se traduzca en un infonne sobre la situación de inicio
que sea distribuido, discutido y consensuado con todos los
actores intervinientes en el proyecto o programa, inclu-
yendo a los propios beneficiarios de las acciones. Este in-
forme y las reuniones a que dé lugar su discusión se
convierten, así, en una valiosa devolución para los involu-
crados en la gestión, por una parte porque ayuda a dimen-
sionar más acabadamente el problema que se pretende
resolver y por otra porque permite, como ya se adelantó,
enfocar la mirada de los que están inmersos en la ejecu-
ción, ya que conocer y comprender desde el inicio los ejes
que van a ser evaluados, contribuye a dar direccionalidad a
las acciones. Su devolución será una oportunidad más para
el proceso de instalación en los proyectos de una cultura
evaluativa, aunque el modelo evaluativo global, del cual la
línea de base será un reflejo particular, pueda estar ya dise-
ñado y difundido.
Por otra parte, incluir a los beneficiarios del proyecto
en la devolución es éticamente ineludible, ya que es infor-
mación que les pertenece y son quienes más interés tienen
en que las acciones que se emprendan resulten eficaces.
186
La evaluación con foco en los resultatÚJs
La evaluación final
En este punto, nos referiremos al momento de la eva-
luación final propiamente dicha, denominada generalmen-
te ex post, y que suele incluir evaluaciones que, alrededor
de la finalización del proyecto (inmediatamente después,
luego de algunos meses o en algunos casos después de al-
gunos años), ponen el foco en sus resultados. Ya se aclaró
que también durante el período de la ejecución, las evalua-
ciones toman en cuenta resultados de carácter intermedio
verificables en un tiempo menor al previsto para el conjun-
to del proyecto. Puede ser el caso, en el marco de progra-
mas complejos o de envergadura, de proyectos que se
ponen en marcha y finalizan a distinto ritmo o bien de
componentes cuyos resultados pueden apreciarse antes de
la finalización del programa o proyecto.
En la evaluación final, el foco está colocado en la efica-
cia o efectividad global de un proyecto o programa, es de-
cir, en su capacidad para alcanzar sus objetivos en términos
de las soluciones a los problemas sociales o del mejora-
miento de la situación del grupo humano al que van diri-
gidos. Un proyecto puede no ser eficaz aunque alcance sus
metas en términos de los servicios o actividades a realizar,
aunque haga un uso adecuado de los recursos, aunque ten-
ga una estructura que favorezca la realización de las tareas
programadas, si no logra producir los cambios deseados en
las situaciones problemáticas de la población a la que se di-
rige4. Por lo tanto, este tipo de evaluación, además de la
devolución de conclusiones y recomendaciones a los pro-
4. Suele denominarse "eficacia ideal" a la capacidad de un proyecto o
de alguno de sus componentes para alcanzar sus objetivos en condiciones
ideales, mientras que la efectividad, también denominada "eficacia real",
se refiere a la comparación de los resultados obtenidos respecto de los es-
perados, es decir, a la relación entre resultados y objetivos, teniendo en
cuenta las condiciones reales de ejecución (Pineault y Daveluy, 1987).
187
 Olga Nirenberg, J osette Brawennan y Violeta Ruiz
píos ejecutores y destinatarios de las acciones, brinda tam-
bién herramientas para las decisiones políticas de funcio-
narios gubernamentales, de directivos de organizaciones
de la sociedad civil y de las agencias de cooperación acerca
de la conveniencia de seguir implementando esta linea de
proyectos y, en caso afirmativo, acerca de los aspectos que
pueden mejorarse en futuras formulaciones.
La multiplicidad de resultados
Antes de abordar cuestiones metodológicas referidas al
desarrollo de este momento evaluativo, nos detendremos
en primer lugar en la noción de resultado, pues aparece aso-
ciada en el lenguaje de la programación/evaluación a clistin-
tos significados según sea la perspectiva del programador/
evaluador. Nos estamos refiriendo a productos, efectos
-previstos o programados, no previstos o no programa-
dos-, logros, impactos.
Cabe recordar que, cuando se diseña un proyecto, se
procura que los objetivos se formulen teniendo en cuenta
los resultados a alcanzar. 5 Se hao desarrollado terminolo-
gías muy diversas que suelen cliferenciarlos y jerarquizarlos
según su grado de generalidad o el lugar que ocupan en el
árbol explicativo del problema considerado (fin o finalidad,
propósito, objetivo general, objetivos específicos, objetivos
intermedios, etcétera). De este modo, los productos corres-
ponden a objetivos específicos o intermeclios o a los resulta-
dos que se esperan de las actividades desarrolladas mediante
el uso de los recursos. Ejemplos son: talleres realizados,
materiales producidos, cantidad y tipo de asistentes a acti-
vidades, etc. Los efectos buscados, previstos o programados,
5. Incluso en algunas guías de formulación, particularmente de or-
ganismos internacionales, se solicita que los objetivos se formulen como
resultados alcanzados.
188
La evaluación con foco en los resultados
corresponden al objetivo general (o propósito) del proyec-
to y se refieren a resultados, positivos por definición, pro-
ducidos por la intervención en los problemas que afectan a
los destinatarios del prograrna6 •
También se utiliza la referencia a efectos no previstos o no
programados como resultados, positivos o negativos, que
no fueron contemplados en la formulación de los objeti-
vos; por ejemplo: mejoramiento de los lazos familiares de-
bido a la inserción de los adolescentes en actividades del
proyecto. El término logro, en cambio, más utilizado en el
lenguaje de la evaluación, suele aludir a cualquier tipo o ni-
vel de resultado positivo alcanzado en relación con lo pro-
gramado y, por ende, aparece frecuentemente asociado al
concepto de efectividad.
La noción de impacto merece algunas consideraciones
especiales. Un breve recorrido por el material bibliográfi-
co sobre evaluación de proyectos en diversos campos de las
intervenciones sociales permite apreciar una serie de mati-
ces en su utilización, aunque pueden diferenciarse en tér-
minos generales dos tipos de significado: uno que pone el
acento en la relación causa/efecto entre intervención y re-
sultados, y otro que alude más bien a la consideración de
un proyecto corno parte de un universo mayor de inter-
venciones sociales.
En el primer caso, se concibe el proyecto como estrate-
gia para enfrentar una situación-problema que afecta a un
grupo de población en un contexto determinado. Como tal
implica, además de premisas teóricas y valorativas centra-
les, una serie de hipótesis acerca de los resultados espera-
dos en esa población debido a la particular modalidad de
intervención elegida. Desde esta perspectiva, se suele de-
6. También con frecuencia se habla de efectos indinctos o colaterales
para referirse a resultados producidos en otros grupos de población, en
otros programas, en la solución de problemas asociados al problema
central, etcétera.
189
 Oiga Nirenberg, Josette Brawennan y Violeta Ru.iz
nominar evaluación de impacto la que busca verificar o dese-
char tales hipótesis, es decir, determinar si se produjeron
los cambios tal como fueron programados y en qué medi-
da son efecto de la intervención del programa o proyecto.
En este sentido, impactos serían los resultados de la inter-
vención en los beneficiarios una vez despejados otros fac-
tores que podrían haber contribuido a dichos cambios. 7
Los diseños evaluativos tradicionalmente más aceptados pa-
ra estos casos han utilizado la lógica experimental a la que
ya nos hemos referido. Además de problemas prácticos y
metodológicos relacionados en parte con la cuestión ética
de utilización de poblaciones para contar con grupos de
control, estas evaluaciones resultan estrechas al considerar
la ejecución como una "caja negra", es decir, al no incor-
porar en su diseño el contexto de implementación como
condi cionante de los resultados alcanzados aJ final de la in-
tervención. De este contexto participan diversos actores
sociales, que con sus o ri entaciones políticas, sus intereses,
motivaciones y valo res reinterpreta n los objetivos e influ-
yen o modifican las decisiones iniciales. D el mismo modo,
sabemos que inciden en los resultados una variedad de fac-
tores - sobre todo institucionales y políticos- externos, más
allá de la influencia de los propios ejecutores.
En cuanto al segundo significado del concepto de im-
pacto, al que nosotras adherimos más, alude a cambios ve-
rificables en plazos mayores que el de los efectos
programados, a sus repercusiones, que van más allá de los
destinatarios directos del proyecto, y se podrían observar o
percibir en otras poblaciones, otras localizaciones, otras
organizacio nes, otros programas, u otros niveles de ges-
tión. En este sentido, el impacto tiene indudablemente
una connotación vinculada a uno de los significados que fi-
gura en el Diccionario de la Real Academia Española
7. Vale aclarar que esta acepción del término "impacto" coincide
con la anteriormente expuesta sobre los efectos programados.
190
La evaluación con foco en los remltados
(2001), como "huella o señal que deja el choque de un pro-
yectil o de otro objeto conu·a algo"; en nuestro caso sería
la que deja la intervención una vez concluida.
Para ejemplificar este significado de marca o huella a
través del ti empo citaremos los proyectos de desarrollo in-
fantil, o los que incluyen la promoción de la participación
de adolescentes. Si bien en ambos los resultados esperados
pueden apuntar al mejoramiento del desempeño escolar y
a prevenir Ja deserción, seguimientos posteriores, distan-
ciados considerablemente en el tiempo, podrán evidenciar
que en esos niños o adolescentes ocurrirán menos embara-
zos no deseados, sus casamientos no serán tan tempranos,
sus parejas serán mas estables, serán menos proclives al
abuso de alcohol o drogas, serán menos violentos, entre
otros impactos ulteriores. 8
Consideramos que no hay real necesidad de establecer
diferencias de significación entre efectos e impactos, ya que
la evaluación debe interrogarse por todo tipo de resultados
cuando pone foco en ellos, y esto no requiere especiales ta-
xonomías o jerarquizaciones pese a que no desconocemos
que ellas existen. Ya sabemos que según los momentos en
que se evalúa el foco será distinto, y que a lo largo de la eje-
cución se van obteniendo diferentes resultados, ya sean
parciales, intermedios o finales. Cuando se reali za la eva-
luación después de finalizado un proyecto, la idea es reali-
zar un balance, el resumen de su eficacia, una síntesis
acumu lativa de los resultados obtenidos, una apreciación
fundada en evidencias acerca de cómo contri buyó a cam-
biar las situaciones de los destinatarios de las acciones, a
mejorar las situaciones objetivas de las personas y grupos
en desventaja; determinar en qué medida contribuyó a for-
talecer las organizaciones que intervinieron, al armado de
8. Ese ejemplo se basa en evidencias emergentes de estudios de se-
guimiento realizados en Estados Unidos y Canadá (citados en Mangrul-
kar, Whitman y Posner, 2001).
191
 Oiga Nirenberg, J osette Brawerman y Violeta Ruiz
redes sociales, a mejorar modos de trabajar de actores y or-
ganizaciones, a cambiar puntos de vista y concepciones, a
abrir las mentes a conocimientos nuevos y a diversas alter-
nativas de acción. Es probable que si dejamos pasar más
tiempo en realizar la eva luación después de terminado el
proyecto, podamos registrar algunos resultados que no son
apreci ables en forma inmediata, como algunos de los que
mencionamos arriba, pero no por ello dejan de ser resulta-
dos del proyecto a más largo plazo. Asimismo, su repercu-
sión en cambios en las políticas públicas o en la colocación
de ciertos temas en la agenda pública, si bien pueden ser
sólo en parte adjudicables al proyecto en sí, son dignos de
mencionar como resultados, aclarando todo o tro tipo de
factores que puedan haber intervenido o colaborado en
forma oportuna y eficaz.
¿Cómo evaluar resultados?
Todo lo dicho en este capítulo busca afirmar nuestra
concepción de evaluación con foco en resultados como un
momento, el final del proceso evaluativo de programas y
¡:.royectos sociales. También dijimos antes que este mo-
mento final en muchos casos es la única instancia evaluati-
va, ya que muchas evaluaciones sólo se encaran al terminar
las acciones. Estas dos situaciones -por un lado, una única
instancia evaluativa; por el otro, el fin del desarrollo de un
proceso con base en un modelo evaluativo diseñado desde
los inicios, con pasos que se van cumpliendo durante la
gestión- implican algunas variaciones en la forma de enca-
rar la evaluación de resultados. En ambos casos la metodo-
logía es la misma, pero se contará con distintos insumos y
habrá que seguir diferentes caminos según el caso. A con-
tinuación señalamos sus especificidades.
La evaluación final como única imtancia evaluativa todavía
sigue siendo, mal que nos pese, la situación más frecuente.
192
La evaluación con foco en los resultados
En este caso, los evaluadores se encuentran ante la tarea y
el desafío de reconstruir el pasado: cuáles fueron los fun-
damentos de la estrategia seleccionada para producir el
cambio, qué objetivos se propusieron, cuáles resultados se
esperaba obtener y de qué manera se previó desarrollar las
actividades para alcanzarlos. Para contar con los insumos
necesarios deberán recurrir a la m emoria del proyecto. Es-
ta memoria puede estar plasmada en documentos y regis-
tros, pero también puede develarse a través de relatos
orales de los actores intervinientes. Habrá que intentar re-
cuperar información relacionada con el período de ejecu-
ción, tratando de rescatar las grandes líneas de acción del
proyecto y así poder determinar las dimensiones que guia-
rán el trabajo evaluativo. Recordemos que las dimensiones
son, desde nuestra concepción, los ejes a partir de los cua-
les se estructura todo modelo evaluativo.
Serán entonces insumos para planificar la evaluación final:
• El documento de formulación del proyecto.
• El diagnóstico de la situación inicial.
• Los informes de avance.
• Las series de datos procesados durante la ejecución
de las acciones (beneficiarios, prestaciones, ejecu-
ción presupuestaria, etcétera).
• Los informes sobre sistematización de experiencias
(parciales o totales).
• Las eventuales evaluaciones parciales (por ejemplo,
de actividades de capacitación o de algún compo-
nente en particular).
Estos materiales suelen tener diferentes grados de ela-
boración y calidad e incluso varios pueden no existir. De
cualquier forma, como primer paso se deberá revisar la in-
formación contenida en esos documentos para determinar
la que se requiere recolectar especialmente para apreciar
cambios en las dimensiones de análisis. En efecto, como en
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 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
todo tipo de evaluación, también en este caso se requeri~á
el diseño de un modelo evaluativo, incluyendo la determi-
nación de dimensiones, variables e indicadores. Esto per-
mitirá planificar relevamientos especiales media_n te l~s
técnicas y fuentes de información acordes co~ la existen~1a
y la calidad de aquella disponible en los materiales mencio-
nados.
La evaluación final como momento último del proceso eva-
luativo es la que se realizará si efectivamente la gestión d~l
proyecto ha contemplado una mod~lida~ gradual y ~ontl­
nua. En este caso puede haber dos s1tuac1ones. Una, inter-
media, en la que durante la ejecución se ha~~n realizado
cortes evaluativos como parte de una evaluac1on de proce-
sos y otra, la ideal, en que se haya programado la evalua-
ción ex post desde el inicio y en ese marco se haya
constrUido también la correspondiente línea de base.
En el primer caso se contará con la ventaja de disponer
de un modelo evaluativo ya diseñado y por lo tanto de tener
definidas las dimensiones y variables de análisis y buena par-
te de los indicadores de resultados. A los materiales antes
mencionados habrá que agregar la rica información prove-
niente de los cortes evaluativos, y a la luz del conjunto deci-
dir los relevamientos especiales que se requerirán.
En el caso de contar con la línea de base del proyecto,
el momento de la evaluación final será el de cierre del pro-
ceso iniciado con su construcción y servirá de parámetro
comparativo. En efecto, este relevamiento pe:mitirá con-
trastar los resultados obtenidos luego de termrnada la ges-
tión con la situación de inicio y con la memoria de los
proyectos. Esa memoria tendrá un hilo conductor q~e se
habrá desplegado en los sucesivos momentos eval u~uvos,
pero que responderá a un mismo mod:l~. Con~trUJd? al
inicio de la gestión, ese modelo se habra ido ennquec1en-
do a partir de las sucesivas aplicaciones pero habrá conser-
vado las mismas dimensiones de análisis las que serán, en
este momento evaluativo, nuestra guía.
194
La evaluación con foco en los resultados
En este caso, la evaluación final realizará relevamientos
comparativos con la situación de inicio registrada en Ja lí-
nea de base, que permitirán obtener conclusiones acerca
de l~s camb~o.s ?curridos y del logro de los fines propues-
tos. Estos JUICIOS además se verán enriquecidos por los
elementos que ~porte la documentación disponible, los in-
formes evaluativos y en especial la sistematización de las
experiencias. Se utilizarán las técnicas y los procedimien-
tos comunes a cualquier evaluación.
Sólo a partir del análisis de la información contenida en
la do~umentación mencionada habrá que determinar la
necesidad_ de realizar estudios adicionales y/o relevamien-
tos especiales. Interesarán sobre todo aquellos estudios
qu~ puedan ayudar a integrar los múltiples resultados ob-
terudos a lo largo del proyecto.
Muy probablemente haya que realizar estudios especiales
que _d_en cuenta del punto de vista de los destinatarios, de sus
fa~bas y de otros actores sociales significativos (tales como
rruembros de las organizaciones comunitarias, recursos hu-
manos de las instituciones sectoriales, etcétera) respecto del
mo_do como se ~evaron a cabo las acciones y que permita in-
clmr sus valorac10nes de los resultados obtenidos. Si se efec-
tuó ~na sistematización de las experiencias, es probable que
se disponga también de estos elementos.
Dijimos que la evaluación con foco en los resultados es
un balance final que debe dar cuenta de la acumulación de
efectos y logros de un proyecto o programa, y como tal de-
be po~er ?e m_anifiesto cómo las acciones contribuyeron a
cambiar s1tuac1_on_es de desventaja, actitudes o capacidades
?e sus benefic1anos y de otros grupos poblacionales (de
a~eas cercanas? d~ otros grupos etáreos, etcétera) que pu-
dieron verse md1rectamente afectados por las acciones.
. 9. Cabe señalar que en función de lo señalado en el punto anterior
existen resultados q_ue se veri~can en distintos momentos y, por lo tan-
to, puede haber vanas evaluaciones luego de finalizados los proyectos.
195
 La evaluación con foco en los resultados
Oiga Nirenberg, Josette Brawemzan y Violeta Ruiz
D iseño y construcción de la línea de base
También debería reflejar los cambios que se operaron en
= parámetro comparativo
las esrructuras, modos de trabajar y concepciones de las or-
ganizaciones que tuvieron a su cargo la ejecución de las ac-
ciones.
Es aconsejable incluir además un análisis de los costos
+
E valuaciones durante la ejecución
de las acciones desplegadas, relacionando los resultados
obtenidos con los recursos utilizados, y realizar, al menos,
aproximaciones que permitan apreciar su eficiencia y efec-
+
Evaluación final con foco en resultados
tividad.
Se evaluarán además las estrategias desplegadas que
permitan explicar los logros y los resultados obtenidos,
Productos
en especial la integralidad, la sinergia, la participación,

<
Esperados
las articulaciones logradas y la sustentabilidad de las ac- • Logros Efectos
ciones y los procesos desencadenados. Finalmente se [ 10 esperados
identificarán además las variables contextuales (políticas, Impactos
socioeconó micas, culturales, etcétera) que pueden haber
• Efectos o im pactos negativos
obstaculizado o bien facilitado la gesti ón y los resultados
obtenidos.
Los pasos a seguir son siempre los mismos que los de Evaluació n final como Insumos a considerar
cualquier modelo evaluativo. Ya nos hemos referido ex-
Único momento evaluativo Documento de formulación del
haustivamente a ellos en Evaluar para la transformación y en proyecto
la primera parte de este capítulo, con relación a la línea de Diagnóstico de la situación ini-
base. Mon_iento fina l de un proceso cial
cono.nuo de evaluación Informes de avance
Da~~s procesados durante la eje-
• Sin línea de base cucton de las acciones
Documentos de sistematización
de experiencias
Informes de evaluaciones par -
ciales

• Con línea de base Lo anterior + línea de base

· , d e e studios
D efini CJon · y relevamiento s especiales

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