LA PREVIA CATEGORIZACIÓN O

IDENTIFICACIÓN DE IMPACTOS EN LA
EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
Año 2005 / N° 1 / Pag. 347 /

Autor

 Falbo, Aníbal José

 I. El fallo
 II. El comentario

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LA PREVIA CATEGORIZACIÓN O IDENTIFICACIÓN DE IMPACTOS EN LA

EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

I. El fallo

Licitación pública. Construcción de viviendas en espacios verdes. Afectación del medio

ambiente. Suspensión cautelar CCAdm. y Trib. de la Ciudad de Buenos Aires, sala 2ª, 16-2-
2005, "III República de La Boca c/GCBA s/Otros procesos incidentales" Ciudad de Buenos
Aires, 16 de febrero de 2005. Y vistos: Los autos individualizados en el epígrafe a fin de resolver
el recurso de apelación interpuesto a fs. 147/61 por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
contra la resolución dictada por el señor juez de grado (fs. 137/41), y Considerando:

1. Que se inició la presente acción de amparo contra el GCBA y contra las disposiciones que los
actores calificaron de manifiestamente inconstitucionales, ilegales y arbitrarias al disponer la
construcción de viviendas en espacios verdes del predio conocido como "Casa Amarilla", Barrio
de La Boca, considerados irreemplazables y cuya construcción surge de las licitaciones públicas
individualizadas con los números 64/04, 65/04 y 72/04.
En la misma presentación, solicitaron como "primera etapa cautelar" la suspensión de la apertura
de sobres inaudita parte (fs. 10).

2. Que el señor juez de grado hizo lugar a la medida cautelar solicitada y, en consecuencia,
ordenó al Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires la suspensión de los actos de
apertura de sobres de ofertas correspondientes a las licitaciones públicas N° 64/04, 66/04 y 72/04
previstos para el día 29 de diciembre de 2004 a las 11, 13 y 15 horas, respectivamente, hasta tanto
existiera resolución definitiva.

Para así decidir, el sentenciante anterior en grado tuvo en cuenta que la categorización
administrativa de las obras como de "sin relevante efecto" se encontraba controvertida por los
actores, quienes detallaron una serie de circunstancias que justificarían -según su entender-
calificar al proyecto como de "relevante efecto" desde el punto de vista ambiental.

Asimismo, recordó lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 123 donde se establecen los factores
que deben considerarse a fin de determinar la categorización administrativa de los programas o
emprendimientos. Consideró acreditada la verosimilitud en el derecho, en atención a que no se
acompañaron antecedentes que permitieran establecer que efectivamente esos factores habían
sido evaluados para decidir que la obra no tenía impacto ambiental y en consecuencia se tornara
innecesaria la gestión del certificado de impacto correspondiente. Agregó que lo informado por el
Instituto de la Vivienda -que fuera solicitado como medida para mejor proveer-, parte de la
premisa de que los edificios de viviendas colectivas -como los de las obras a licitar- no deben ser
categorizados como de relevante efecto. Sin embargo, destacó que no obran los antecedentes que
permitan establecer si se tomaron en consideraciones los factores mencionados por el artículo 12,
ley 123. Ponderó, además, el número de viviendas a construir (1.211) y el reconocimiento de la
propia Administración de que las tierras donde se emplazarían las obras están categorizadas como
de "alta densidad" poblacional.

En cuanto al peligro en la demora, consideró que se encontraba configurado ya que en ese

momento se encontraba a un día de la fecha de apertura de los sobres. Ello, en atención a que la
continuación del proceso licitatorio podría redundar en graves daños a los peticionarios en la
medida que podría encontrarse afectado el ejercicio eficaz de los derechos a un ambiente sano y
de participar como ciudadanos en una audiencia pública.

Finalmente, consideró que la medida cautelar se presentaba como una forma necesaria para
compatibilizar ambos intereses (el público, por un lado, y el colectivo de los actores, por otro)
hasta tanto el tribunal pudiera evaluar la procedencia de la demanda interpuesta.

3. Que al apelar la decisión reseñada los representantes del GCBA sostuvieron la inexistencia de
verosimilitud en el derecho, por considerar que en la ley 123 que reglamenta la cláusula
constitucional, la actividad en cuestión (construcción de edificios) se califica con o sin relevante
efecto. A su vez, el artículo 13 de la ley enumera programas, actividades, proyectos y/o
emprendimientos que se presumen como de Impacto Ambiental con relevante efecto, sin que allí
se encuentre mencionada la construcción de edificios. Por el contrario "en el artículo 14, la Ley
expresamente califica a la construcción de edificios como una actividad que se presume como de
Mediano Impacto Ambiental" (fs. 150).
Agregó que la medida cautelar recurrida evidencia una omisión de toda consideración a las
normas vigentes que resultan de aplicación directa en autos. Consideró que por aplicación del
artículo 14 de la ley no resulta necesaria una investigación para lograr discernir la categorización
del emprendimiento. Asimismo, afirmó que del análisis de las normas surge que no corresponde
en el caso la realización del procedimiento completo de impacto ambiental ni de la audiencia
pública requerida por los amparistas.

Con respecto al peligro en la demora, no lo consideraron configurado en atención a que el

proceso licitatorio se encuentra en una etapa inicial, lo que obsta al inicio de las obras en el corto
plazo y hasta la firma de la contrata no se generan derechos subjetivos a favor de ninguna
empresa.

Finalmente, destacó que el otorgamiento de la cautelar significa un grave perjuicio al interés

público, por los argumentos que en su presentación se desarrollan, a los que se remite en honor a
la brevedad.

4. Que a fs. 271/292 los amparistas contestaron el traslado de la apelación. Solicitaron que se
declarara desierto el recurso y en forma subsidiaria plantearon su rechazo.

5. Que a fs. 296/8 intervino la Fiscalía de Cámara y emitió su dictamen propiciando que se
hiciera lugar a la apelación deducida y, en consecuencia, se revocara la medida cautelar otorgada.

6. Que en atención a lo expresado por la parte actora en su contestación de agravios, como

cuestión previa, cabe destacar que el análisis de si una expresión de agravios importa una crítica
concreta y razonada en los términos exigidos por el artículo 236 del CCAyT, debe ser realizado
con un criterio amplio, a fin de dar adecuada satisfacción al recurrente y asegurar el derecho
constitucional de defensa en juicio. Es uniforme la doctrina y la jurisprudencia al entender que en
caso de duda debe estarse por la apertura de la segunda instancia (conf. Código Procesal Civil y
Comercial comentado, t. II, Fassi, Santiago y Yáñez, César, Astrea, 1989). En atención a ello, se
procederá a su estudio.

7. Que reseñadas de esta forma las constancias relevantes de la causa, corresponde analizar si se
verifican los dos extremos de procedencia de las medidas cautelares, es decir, la verosimilitud en
el derecho invocado y el peligro en la demora.

A tales efectos, cabe recordar que el dictado de las medidas precautorias no exige un examen de
certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo su verosimilitud; el juicio de verdad
en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar (conf. esta sala in re
"Romero, Roberto Daniel c/GCBA s/Otros procesos incidentales", expte. 5510/1, 13-12-2002).

8. Que a fin de analizar la verosimilitud del derecho de los actores cabe recordar que el artículo
30 de la CCABA establece la obligatoriedad de realizar la evaluación de impacto ambiental con
carácter previo a todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y "su
discusión en audiencia pública". En forma concordante con esta previsión constitucional, la ley
123, estableció como ámbito de aplicación a "todas las actividades, proyectos, programas o
emprendimientos susceptibles de producir un impacto ambiental de relevante efecto, que realicen
o proyecten realizar personas físicas o jurídicas, públicas o privadas" (art. 4°). A su vez, dentro de
las etapas de procedimiento técnico-administrativo de la evaluación de impacto ambiental se
incluyó la "audiencia pública de los interesados y potenciales afectados" (art. 9°, inc. e).

El artículo 13 de la mencionada ley, enuncia una serie de actividades, proyectos, programas y/o
emprendimientos que se presumen como de Impacto Ambiental con relevante efecto. Es acertada
la afirmación del GCBA en cuanto a que en esta nómina no se encuentra la construcción de
edificios, pero no respecto del encuadre que efectúa de esta actividad como de "Mediano Impacto
Ambiental".

En efecto, la ley 452 entre las modificaciones que introdujo a la ley 123, derogó el artículo 14
invocado por la demandada. Es así que en la actual redacción de la ley, la clasificación se reduce
a dos tipos de actividades, las susceptibles de producir relevante efecto y las que carecen de él.
De esta forma se hace coincidir de manera exacta la categorización con las exigencias y la
terminología contenidas en la CCABA.

Ahora bien, la enumeración del artículo 13 reviste carácter meramente enunciativo, es decir, que
las actividades allí mencionadas no son las únicas que pueden requerir la realización de la
totalidad del procedimiento, ya que esto también podría ser exigido para los emprendimientos
que de conformidad con el artículo 12 de la ley resultarán categorizados como de relevante
efecto. De la interpretación armónica de los artículos 12 y 13 surge que una actividad que esté
expresamente mencionada en este último deberá presumiblemente realizar el procedimiento de
estudio de Impacto Ambiental (EIA), pero si no lo está debería realizar con carácter previo su
categorización en los términos del artículo 12, para saber si debe efectuarlo o no.

Establecido ello, no puede sostenerse como pretende la demandada "que el artículo 14 de la ley
123 excluyó la construcción de edificios de la nómina de actividades con relevante efecto", ya
que esto dependerá de la categorización que se realice en forma previa.

Surge de lo informado a fs. 94 que la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental de la

Secretaría de Producción, Turismo y Desarrollo Sustentable del GCBA (concordante con lo
informado a fs. 132/3 por el Presidente del Instituto de la Vivienda de la CABA), realizó el
trámite de las obras a ejecutar considerándolas como "Sin Relevante Efecto", según lo dispuesto
en el decreto 1352/02, reglamentario de la ley 123 y por ello no se habría dado cumplimiento -por
lo menos no se encuentra acreditado en estas actuaciones- con el procedimiento previo para
determinar la categorización.

Es cierto que ninguna construcción puede autorizarse sino en el sitio permitido por el Código de
Planeamiento Urbano. Para que la edificación sea aprobada, debe resultar conforme a las normas
del Código de Edificación Urbana, de acuerdo a las normas técnicas pertinentes y contemplando
todas las normas aplicables. Pero tampoco es menos cierto que actualmente, las modificaciones
introducidas por la ley 452 y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10 a 12, la
construcción edilicia deberá ser categorizada por su rubro, localización, riesgo potencial,
dimensión, infraestructura de servicios públicos a utilizar y potenciales alteraciones urbanas y
ambientales.
Ante este nuevo marco, la categorización como de "Sin Relevante Efecto" para las "Viviendas
Colectivas" conforme el Anexo VI, del decreto reglamentario 1352/02, podría resultar, tal vez,
razonable para el caso de tratarse de -a modo de ejemplo- un edificio de propiedad horizontal
destinado a vivienda multifamiliar, con el debido cumplimiento -tal como se expresara
precedentemente- de toda la legislación aplicable, también protectora del medio ambiente. Sin
embargo, no parece viable prima facie y sin otra mención que la inclusión en la grilla del decreto
reglamentario indicado, considerar que un complejo de varias viviendas de ese tipo se encuadren
en ese ítem (9 edificios con un total de 1.231 viviendas [ver fs. 109] sobre un lote de 32.779,96
m2 de superficie sólo para el destino de viviendas [ver fs. 110] en un terreno original de
120.945,49 metros de superficie [ver fs. 113]). Ello, sin perjuicio de que luego de los estudios
pertinentes pueda determinarse que efectivamente se encuadra bajo esa categorización (sin
relevante efecto). Máxime, cuando el artículo 13 de la ley 123 y modificatorias incluye algunos
supuestos que la autoridad de aplicación, en principio, debería considerar. Sin embargo, según
surge de lo informado por el Presidente del Instituto de la Vivienda "el Formulario de
Categorización a que alude la Autoridad de Aplicación, se presentará conjuntamente con la
solicitud de permiso de obra, cuya gestión se encuentra en cabeza de la Empresa Constructora
que resulte adjudicataria de la Correspondiente Licitación Pública, siendo exigible dicha
documentación recién en oportunidad en que la Contratista hace presentación ante la Dirección
de Fiscalización de Obras y Catastro, de los planos para su registro" (fs. 132 vta. y 133). Es decir
que, a priori, la categorización no se efectuaría con carácter previo sino que, como afirma el juez
de primera instancia, se parte de la premisa que la obra carece de relevante efecto.

Es por estas circunstancias y la ausencia de constancias que permitan tener por acreditado el
cumplimiento del procedimiento técnico ambiental previsto en el artículo 12 de la ley 123 (modif.
por ley 452) que cabe tener por acreditada prima facie la verosimilitud en el derecho invocado
por los actores, sin que ello implique pronunciarse respecto de la obligatoriedad de la realización
de audiencia pública ni del estudio de impacto ambiental, como acertadamente aclaró el señor
juez a quo.

9. Que la parte demandada no considera acreditado el peligro en la demora en atención a que el

proceso licitatorio se encuentra en su etapa inicial. Sin embargo, no le asiste razón a la apelante
ya que el peligro en la demora en esta etapa preliminar estaría configurado en el avance del
proceso licitatorio sin el cumplimiento de la normativa vigente que de conformidad con lo
expresado en los considerandos precedentes, prima facie, no se encontraría acreditado. Ello, en
atención a que previo a la realización de obras de determinada envergadura resulta necesaria la
realización de audiencia pública y de estudios de impacto -entre otros recaudos- pero sin
embargo, hasta tanto no se determine el efecto (relevante o no) no podría establecerse su
exigencia.

A ello cabe agregar, que según el informe de fs. 123/4 ya citado, el formulario de categorización
sería presentado, luego del proceso de selección del contratista, por la empresa constructora que
resultare adjudicataria. De esta forma, si se permitiera el avance del proceso licitatorio sin
efectuar el análisis de los factores indicados en el artículo 12, ley 123, para determinar el efecto
de las obras y la consecuente necesidad o no de EIA y audiencia pública, los perjuicios de tener
que detener un proceso cuando ya existe una empresa adjudicada y las consecuencias que podría
tener sobre el proyecto originario el cumplimiento de los restantes recaudos no tenidos en mira
hasta ese momento, resultan suficientes para tener por acreditado el peligro en la demora. De lo
contrario, los derechos de los aquí actores podrían verse vulnerados ante la imposibilidad de, en
caso de que se determine la exigencia de audiencia pública, manifestar allí sus opiniones a fin de
defender sus derechos.

Por otra parte, cabe recordar que existe consenso doctrinario y jurisprudencial en que cuanto
mayor es la verosimilitud en el derecho, la exigencia del peligro en la demora se atenúa. Y en
atención a análisis efectuado con relación a la verosimilitud del derecho invocado, el requisito del
peligro en la demora se ubica en un plano inferior haciendo aconsejable que el tribunal se
pronuncie a favor del mantenimiento de la medida cautelar otorgada.

10. Que el GCBA alega la falta de contemplación del interés público, ya que considera que la
sentencia recurrida no contempla la crisis habitacional y mandato constitucional ni la eventual
pérdida de la financiación.

Sin embargo, a contrario de lo expresado por el GCBA no se advierte que de esta suspensión
preventiva resultare un grave daño para el interés público (en los términos del art. 189, inc. 1°) y,
por el contrario, su no suspensión podría en principio acarrear graves perjuicios a los actores -en
su mayoría vecinos de la zona- ya que el ejercicio de sus eventuales derechos podrían verse
afectados con la continuidad del proceso licitatorio.

A ello cabe agregar que, en atención a la etapa inicial en que se encuentra la licitación y los
breves plazos que rigen la acción de amparo, el mantenimiento de la cautelar otorgada no parece
arrojar perjuicios a la crisis habitacional ni a la hipotética pérdida de financiación alegadas.

A mayor abundamiento, no resulta ocioso mencionar que las consideraciones que se efectúan en
el escrito de expresión de agravios en particular a fs. 157 y siguientes resultan ser las cuestiones
propias a debatir en un eventual Estudio de Impacto Ambiental y en el ámbito de una Audiencia
Pública y no en esta etapa judicial de carácter preliminar.

Por las razones expuestas, y habiendo dictaminado la señora fiscal ante la Cámara el tribunal
resuelve:
Confirmar la sentencia apelada.

Regístrese en el libro de "medidas cautelares y amparos", notifíquese -a la mencionada

funcionaria en su despacho- y devuélvase.

El doctor Esteban Centanaro no suscribe la presente por encontrarse en uso de licencia

compensatoria.
Nélida Mabel Daniele - Eduardo Ángel Russo

II. El comentario

1. Introducción
Como veremos, la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un procedimiento administrativo -
ambiental- en el que confluyen normas, principios y derechos, de jerarquía e importancia de
primer orden.

Pero todo ese andamiaje, toda esa estructura, que conforma el EIA, se desmorona si la autoridad
pública evita realizarlo.

Con la confirmación de una medida cautelar, el excelente y ejemplar fallo de la Cámara de

Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, sala
2ª, logra impedir ese desmoronamiento del EIA que, de suceder, acarrearía, necesariamente, la
ruptura del orden público ambiental.

2. Reseña del caso

2.1. Los hechos: Un grupo de vecinos de la Ciudad de Buenos Aires inicia una acción de amparo
contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y contra las disposiciones que disponen la
construcción de viviendas en espacios verdes; solicitan además como "primera etapa cautelar" la
suspensión de la apertura de los sobres licitatorios para la construcción de esas viviendas.

Se destaca que esa apertura de sobres pretende ser realizada sin haberse llevado a cabo la EIA por
no tratarse, a criterio del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, la construcción de edificios de
una actividad o emprendimiento susceptible de producir relevante efecto ambiental.

2.2. Resolución del juez: El juez hace lugar a la medida cautelar teniendo en cuenta, entre otros
argumentos, que la categorización administrativa de las obras como de "sin relevante efecto" se
hallaba controvertida.

2.3. Sentencia de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la

Ciudad de Buenos Aires: La Cámara, en la sentencia que motiva esta nota, demostrando un
perfecto manejo de los principios del Derecho Ambiental, tanto como una muy adecuada
interpretación de las normas ambientales (en este caso la que regula el procedimiento
administrativo EIA), confirma la medida cautelar dictada, y lo hace centrando su análisis en que
para determinar que el emprendimiento se encuadra dentro de los categorizados como "sin
relevante efecto" (y por ello eximido de realizar un EIA) ha de exigirse, con carácter previo, su
categortización, extremo que no se halla debidamente cumplido en el caso.

3. Definición y caracteres de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)

3.1. La EIA es un instrumento multidisciplinario que persigue, primero, contar con una
identificación de los intereses ambientales en juego y los impactos sobre los mismos para, luego,
cumplir ciertas etapas que habrán de concluir en un acto administrativo, que se ha denominado de
revisión, en el que el poder público aprueba, modifica o rechaza el proyecto o actividad
propuesto.
Es menester concluir, entonces, que la EIA, además de un principio autónomo [1], ha de quedar
definido como un procedimiento administrativo [2] y, de esta manera, terminar con las
confusiones conceptuales [3] que asimilan el EIA al "estudio de impacto ambiental" (eia) [4] o
aquellas que lo reducen a la revisión que de ese "eia" haga la autoridad de aplicación.

Aclarado ello, nos parece apropiado aproximarnos a la definición del EIA precisando los motivos
que le han dado origen, las circunstancias que lo han justificado. Y allí encontramos la idea de
que toda actividad humana produce impactos sobre el ambiente y el EIA se presenta como una
respuesta jurídicoinstitucional a esa realidad con el fin de prevenir e impedir el daño que de esos
impactos pueda derivar, tanto al ambiente como a la salud de la población.

Esos impactos, que los seres humanos producen al desarrollar sus actividades, son de la más
variada tipología y de las más diversas características: los habrá directos o indirectos, inmediatos
o retardados en el tiempo, reversibles o irreversibles, de contenido positivo o negativo, de corto o
largo plazo.

La EIA aparece, en definitiva, como una manera de prevenir esos impactos [5], pero, a la vez,
como un presupuesto para el otorgamiento del acto habilitante para realizar la actividad o el
emprendimiento propuestos [6].

El EIA queda así enmarcado y definido como un instrumento que representa "una de las más
importantes aplicaciones del principio de la acción preventiva" [7], lo que ha de implicar que se
trata de un procedimiento administrativo que debe iniciarse lo antes posible, extremo, éste, básico
y definitorio, pues, de esta manera, contribuye al proceso de toma de decisiones y no se
transforma en un medio para justificar decisiones ya tomadas [8].

A esta altura podemos ya definir a la EIA como el análisis de posibilidades de impacto ambiental
que presenta un determinado proyecto o actividad que se pretende llevar adelante, a los fines de
prevenir, de manera temprana [9], y debidamente, sus efectos perjudiciales y riesgosos para el
ambiente y, de esa forma, permitir modificar o impedir su concreción.

Se trata de una evaluación previa al inicio del proyecto, imprescindible para que éste se pueda
llevar adelante.

De esa forma se posibilita la identificación, oportuna, de los impactos posibles sobre el entorno,
con el fin de que el poder público, en el acto administrativo final de revisión de todo el
procedimiento, termine aprobando, sujetando a modificaciones o desaprobando el proyecto o
actividad.

Se lo concibe como un instrumento cognoscitivo al servicio de los órganos administrativos

competentes, como un sistema de recolección de información útil, en vistas y para la decisión
final por parte de ese órgano de decisión [10].

Exige, para quedar debidamente conformado, de la confluencia de importantes extremos como,

entre otros, por ejemplo:
a) La descripción de las alternativas al proyecto o actividad propuestos;

b) las medidas de mitigación de los posibles impactos ambientales negativos del concreto
proyecto o actividad propuestos; c) los planes de monitoreo a que el proyecto o emprendimiento
estará sujeto una vez realizado.

3.2. Al adentrarnos algo más en las características del EIA podemos destacar que, ciertamente, el
EIA no se circunscribe a una mera recopilación de información, sino que además la misma debe
ser debida, y ampliamente, discutida y puesta en crisis tanto por el poder público como también,
necesariamente, por el público en general. Recién una vez cumplidas todas y cada una de las
etapas del procedimiento administrativo EIA, el poder público podrá realizar la revisión de todos
los antecedentes colectados.

Será allí el turno del dictado de un acto administrativo que apruebe, modifique o bien desapruebe
el proyecto o actividad [11].

La implementación del procedimiento administrativo EIA es, en verdad, una operación no sólo
compleja, sino también costosa, pero los costos que irrogue -afrontados por el proponente-
siempre serán mucho menores a los costos ambientales que la colectividad deberá soportar en el
caso de que se realicen proyectos o actividades ecológicamente incorrectos o que comprometan el
ambiente [12].

4. Concepto de "impacto ambiental"

El EIA, como se ha dicho, se origina ante la posibilidad de que existan impactos ambientales
derivados de un proyecto o actividad y, al mismo tiempo, persigue que dichos impactos
ambientales, o bien no se produzcan en absoluto, o bien, para el caso de que ello resulte
imposible, sean debidamente mitigados para no causar daño al ambiente ni a la colectividad.
Resulta por lo tanto imprescindible brindar un concepto de "impacto ambiental".

Podemos conceptualizar el "impacto ambiental" como toda alteración o modificación del

ambiente ocasionada por la acción del hombre, aclarando que dicha alteración o modificación
puede tener un efecto tanto positivo como negativo [13].

Algunos autores [14] suman los impactos que tengan como origen o causa la acción de la
naturaleza, extremo que no compartimos, ya que los que tienen dicha causa quedan fuera de la
temática aquí tratada que se circunscribe a los que resultan, directa o indirectamente, de
actividades humanas [15].

Circunscribir el impacto ambiental a la alteración del medio ambiente provocada directa o

indirectamente por una actividad humana es asimilable a la que ha establecido la Nation
Environmental Policy Act -NEPA- norteamericana.

Como es el "ambiente" aquello que sería alterado o modificado, se hace necesario, para
completar el concepto de "impacto ambiental", definir con qué amplitud ha de ser interpretado.
Para el tema que se viene tratando aparece como muy pertinente la definición que hace el Banco
Mundial en una publicación referida concretamente al tema.

La misma no circunscribe el ambiente o medio ambiente a las condiciones naturales -si bien las
incluye-, sino que lo expande, lo amplía a las condiciones sociales que circundan a toda la
humanidad, incluyendo a las generaciones futuras.

En ese sentido la Directiva Operacional de Evaluación de Impacto Ambiental del Banco Mundial
refleja ese amplio alcance al establecer procedimientos para evaluar los impactos en la salud, el
patrimonio cultural, y los pueblos indígenas, así como en el medio ambiente natural [16]. A ello
deben agregarse los aspectos ecológicos, estéticos, históricos, sociales y relativos a la salud
pública, sean éstos directos, indirectos o acumulativos [17].

En síntesis, toda alteración o modificación tanto al ambiente humano como al natural es un

impacto ambiental.

A su vez, dichos impactos pueden ser positivos o negativos (beneficiosos o adversos); es común
que las leyes se circunscriban exclusivamente a los del tipo negativo, dejando fuera del EIA la
evaluación de los impactos de signo positivo o beneficioso, extremo que no es del todo errado, en
la medida en que se pretende evaluar la posible incidencia de un proyecto sobre el derecho al
ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, además de proteger los derechos de
las futuras generaciones -tanto como el de las actuales- a usufructuar el mismo en esas mismas
condiciones.

5. La previa identificación o categorización de la actividad o emprendimiento como

significativo (o "con relevante efecto" para la ley 123) o no significativo (o "sin relevante
efecto") como exigencia ineludible

El fallo hace un muy acertado análisis de las características y requisitos de esta previa
categorización o identificación de impactos al ambiente, y es allí donde funda, principal y
acertadamente, el fundamento de su decisión, lo que nos permite realizar algunas referencias a
tan importante cuestión.

Antes que nada, y como idea general, debe ser aclarado que no cualquier impacto ambiental
requerirá un EIA, sino que el mismo debe ser, como se suele denominar, "significativo" (o "con
relevante efecto" para la ley 123 de la Ciudad de Buenos Aires, modificada por ley 452): El EIA
se realiza sólo ante ese supuesto.

De esta forma, el procedimiento administrativo EIA comienza o se inicia [18] a partir de la

identificación -o categorización- del impacto ambiental del proyecto o actividad propuesto como
significativo (o "con relevante efecto" para la ley 123).

Sirva de ejemplo la Ley Nacional de Política Ambiental de Estados Unidos (NEPA), en tanto
requiere un EIA ante "toda acción federal importante que afecte de modo significativo la calidad
del ambiente humano".
Ello implica necesariamente que existe un prerrequisito para que cobre plena operatividad el EIA
en toda su extensión y efectos. Ese prerrequisito es una evaluación previa, una "categorización"
para el artículo 12 de la ley 123, que debe realizar la autoridad de aplicación a los fines de
determinar si la propuesta amerita un EIA.

Es en esta etapa previa de categorización que han de ser analizados técnicamente todos y cada
uno de los impactos posibles del proyecto y determinar, luego, si son o no significativos (o "con
relevante efecto" para la ley 123).

En la legislación norteamericana referida, se trata de la confección de un documento corto al que

se lo denomina Environmental Assessment (EA) que contiene, precisamente (además de un
análisis de la propuesta, de las alternativas a la misma), un primer análisis de los posibles
impactos del proyecto o actividad sobre el ambiente.

La Environmental Assessment puede llegar, entonces, a la conclusión de que los posibles

impactos son significativos (lo que obliga a iniciar el EIA), o bien puede llegar a determinar que
acarrea impactos que no son significativos (o lo que sería "sin relevante efecto" para la ley 123).
En este último supuesto la agencia competente emite una declaración, en ese sentido, explicando
las razones de su decisión [19].

Otros sistemas, como es el caso de normas provinciales, hacen un listado o enumeración de

efectos o impactos significativos o establecen normas para categorizar actividades. Estos listados
son enumeraciones o sistemas de identificación de las actividades, establecimientos o efectos que
obligan a realizar el EIA. Se trata, siempre, de listados meramente enunciativos. Esto permite -e
incluso obliga- extender a actividades, establecimientos o propuestas, ampliando -administrativa
o judicialmente- el elenco de los denominados "significativos" (o "con relevante efecto" para la
ley 123), a supuestos no contemplados.

¿Cuáles impactos serán significativos (o "con relevante efecto" para la ley 123) y cuáles no? Ésa
es la cuestión a enmarcar teóricamente en el punto siguiente.

6. Lo "significativo" o "no significativo" (o con "relevante efecto" o "sin relevante efecto")

como conceptos jurídicos indeterminados. Sus consecuencias

A primera vista perecería que precisar cuáles efectos o impactos pueden ser significativos (o "con
relevante efecto" para la ley 123) involucraría algún margen de discrecionalidad para la autoridad
de aplicación.

Pero ello no es así: que una actividad o emprendimiento o proyecto sea "significativo" o "no
significativo" (tenga "revelantes efectos" y se trate de un supuesto "sin relevante efecto") tiene
una sola solución, pues se trata de conceptos jurídicos indeterminados. Esto determina que hay
una sola solución posible que cumpla con ese concepto, quedando fuera de la posibilidad
discrecional de la autoridad de aplicación.
Se ha afirmado que constituye un error de penosas consecuencias para la historia de las garantías
jurídicas confundir la presencia de conceptos jurídicos indeterminados en las normas que ha de
aplicar la administración, con la existencia de facultades discrecionales a favor de ésta [20].

Lo singular de estos conceptos jurídicos indeterminados -a diferencia de las facultades

discrecionales- radica en que su calificación en circunstancias concretas -como en el caso que se
comenta- no puede ser más que una: o se cumple o no se cumple con el concepto jurídico
indeterminado; en este caso las actividades o emprendimientos propuestos pueden implicar o no
impactos significativos sobre el ambiente; no hay otra posibilidad, sólo existe una solución
posible: se trata de una actividad con impacto ambiental "no significativo", es decir, "sin
relevante efecto" o no. Ante estos conceptos, la administración, el funcionario, no pueden
determinar su contenido según su parecer, tampoco de acuerdo a un criterio de oportunidad o
conveniencia, menos aún sin motivación suficiente luego de un procedimiento administrativo
adecuado a dicho fin. Ello es así porque la operación constituye un proceso cognoscitivo o de
comprobación, lo que ninguna relación guarda con la discrecionalidad [21].

Mientras que en la esfera de la discrecionalidad el funcionario tiene una pluralidad de soluciones

posibles, dentro de los conceptos jurídicos indeterminados hay una sola posibilidad, una sola
solución.

La abstracción del concepto contenido en la norma se completa con la remisión, para su

determinación concreta, al criterio valorativo o empírico -técnico y jurídico ambiental en este
caso- que precisa si el concepto indeterminado en la norma se cumple en el caso concreto o no se
cumple: es una cuestión técnica-jurídica-ambiental con una sola solución.

Lo esencial del concepto jurídico indeterminado está, entonces, en que la indeterminación del
enunciado no se traduce en una indeterminación de sus aplicaciones, las cuales sólo habilitan una
"unidad de solución justa" en cada caso [22], a diferencia de la discrecionalidad.

La decisión final habrá de hallar su motivación en el derecho al ambiente tal como lo tiene
previsto la Constitución Nacional y, para este caso, complementado por la Norma Constitucional
de la Ciudad de Buenos Aires, a lo que se suman las leyes ambientales nacionales de
presupuestos mínimos [23], y normas locales que superan los presupuestos mínimos de
protección nacional. Además, esa decisión administrativa requiere, como antecedente
imprescindible, un procedimiento administrativo técnico ambiental [24] que justifique su dictado.

A todo ello debemos agregar una pauta básica de interpretación tanto para enfocar todo el iter
administrativo como para definir la categorización. Esa pauta es la siguiente: debe prevalecer una
interpretación expansiva, amplia, no restrictiva, al momento de determinar si una actividad o
emprendimiento es del tipo "significativo" (posee "relevante efecto" en los términos de la ley
123). Única interpretación coherente con el principio in dubio pro ambiente [25], que exige, ante
la duda, proteger el ambiente, que en este caso significa: llevar a cabo el procedimiento
administrativo EIA.
A igual conclusión arribamos si, partiendo de que pesan, sobre el Estado, diferentes obligaciones,
y entre ellas las de la especie "obligación de hacer" [26], incluimos como una de estas
"obligaciones de hacer" estatales, surgidas de las normas tanto constitucionales como legales, la
de realizar todas las actividades razonablemente necesarias para prevenir, e impedir, el daño
ambiental. De esta manera, llevar adelante y completar un procedimiento administrativo de EIA
previo es entonces la regla, mientras la excepción será no hacerlo; lo que significa, concretamente
en el tema tratado, que deberá ser considerado "significativo" todo impacto ambiental que no
pueda identificarse -jurídica o técnicamente- como claramente no significativo.

Sintetizando: con fundamento en el bloque de constitucionalidad y de legalidad ambiental, si del

procedimiento técnico-jurídico-ambiental a realizarse no surge, indubitablemente, que nos
hallamos ante un emprendimiento o actividad con impacto ambiental no significativo (o "sin
relevante efecto"), no puede sino concluirse que se trata de un supuesto categorizable como
"significativo" ("con relevante efecto" para la ley 123).

Precisando aún más las características de esta categorización, encontramos que la autoridad
competente habrá de decidir, motivadamente, luego de realizado ese procedimiento técnico-
jurídico-ambiental, primero cuáles impactos han sido analizados y, luego, cómo y de qué manera
los califica o categoriza y por qué razón.

7. Conclusión

Tal como queda descripto en el fallo analizado, de más está decir que la discrecionalidad ha
primado en el actuar de los funcionarios y ello implica un claro incumplimiento de las normas
ambientales -constitucionales y legales- como una violación de los fundamentos, fines y
objetivos del EIA que la Cámara, en su resolución, ha logrado impedir, haciendo plenamente
operativos tanto aquellas normas como esos fundamentos, fines y objetivos.

1 Con fundamento en instrumentos internacionales, el EIA ha sido ascendido al rango de

principio autónomo. CECCHETTI, Marcello, Principi constituzionali per la tutela
dell´ambiente, Giuffrè, Milano, 2000, p. 173, nota 15, donde comienza citando a
TALLACCHINI, Diritto per la natura, quien sostiene que estamos ante un "principio de
evaluación de impacto". Lo mismo debe derivarse de la Declaración de Río que en su
principio 17 expresa que "Deberá emprenderse una evaluación de impacto ambiental, como
instrumento nacional respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente vaya a
producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la
decisión de una autoridad nacional y del principio 5 del Informe de la Comisión Brundtland
(Nuestro Futuro Común) de 1987" (fundamentos sobre su autonomía). Compartimos, por
nuestra parte, ese carácter o rango de principio autónomo del EIA, y ello no sólo por fuerza de
los instrumentos internacionales referidos ni por las opiniones doctrinarias que así lo definen
sino, sobremanera, por su expresa inclusión en muchas Constituciones locales como el art. 30
de la Const. de la Ciudad de Buenos Aires y el art. 28 de la Const. de la Provincia de Buenos
Aires, entre otras.
2 BUSTAMANTE ALSINA, Jorge, Prevención del daño ambiental, en J. A. del 16-12-98, p. 4.
3 A las que no son ajenas las normas legales, por ej. los arts. 18, 19 y 20 del dec. 1741/95,
 reglamentario de la ley 11.459 de la Provincia de Buenos Aires, normas referidas a la
radicación industrial.
4 Que es el documento que presenta el proponente de un proyecto, emprendimiento o actividad.
5 La Directiva CEE 85/337 ha introducido el instrumento de Evaluación de Impacto Ambiental
definiéndolo como la preventiva valoración de los efectos directos e indirectos de las más
variadas intervenciones -tanto de iniciativa pública como privada- sobre el territorio, el
hombre, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el clima, el paisaje, los bienes materiales y el
patrimonio cultural. Las referencias a normas extranjeras de este capítulo se extraen de estas
fuentes: PASQUALLINI SALSA, Claudia, Diritto Ambientale, Maggili Editore, 2000, p. 429;
IRIBARREN, Federico, Evaluación de Impacto Ambiental, su enfoque jurídico, Ediciones
Universo, 1997; PAYÁ, Fernando H., La Evaluación de Impacto Ambiental en los Estados
Unidos, en L. L. del 30-3-94; CECCHETTI, Principi constituzionali per la tutela dell'ambiente
cit.; MATEO, Ramón Martín, Tratado de Derecho Ambiental, Trivium, 1991.
6 HUTCHINSON, Tomás, en obra colectiva de MOSSET ITURRASPE, Jorge; HUTCHIN-
SON, Tomás y DONNA, Edgardo, Daño ambiental, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1999, t. I, p.
261.
7 Conf. CECCHETTI, Principi constituzionali per la tutela dell'ambiente cit., p. 169 y en
especial p. 172.
8 El Título 40 del Código Federal de Regulaciones estadounidense, Sección 1502, determina
que la agencia debe iniciar la preparación de la DIA (Declaración de Impacto Ambiental) lo
más cerca en el tiempo del planteo de la propuesta a los fines de contribuir en la toma de la
decisión y no sólo para justificar la decisión ya tomada; ver PAYÁ, ob. cit.
9 El Banco Mundial en su Trabajo Técnico N° 139, publicado en su Libro de Consulta para la
evaluación ambiental, vol. 1, en su Cap. 1 expresa que "el propósito de la política y
procedimientos del Banco en materia de evaluación ambiental es asegurar que las opciones de
desarrollo sean ambientalmente adecuadas y sustentables y que toda consecuencia ambiental
sea reconocida pronto..."; agrega que "Las evaluaciones ambientales del Banco enfatizan la
identificación oportuna en el ciclo del proyecto".
10 En este sentido PASQUALLINI SALSA, ob. cit., p. 429.
11 Aclaramos, sin embargo, que ese acto administrativo de revisión que dicta la autoridad
competente no finiquita el EIA. Por el contrario, comienza una nueva etapa a cargo de la
autoridad administrativa de aplicación. IRIBARREN, ob. cit., p. 36, indica como aspectos
esenciales del EIA la elaboración y análisis de alternativas, los planes de monitoreo y
vigilancia del cumplimiento de las medidas correctoras y su efectiva supervisión
administrativa.
12 PASQUALLINI SALSA, ob. cit., p. 430.
13 Conf. BUSTAMANTE ALSINA, ob. cit., p. 2, de donde nos hemos nutrido a los fines de
brindar esa definición.
14 BUSTAMANTE ALSINA, ob. cit.
15 En sentido coincidente IRIBARREN, ob. cit., p. 21, donde indica que el "impacto debe ser
directa o indirectamente resultante de una actividad material humana".
16 Banco Mundial, Trabajo Técnico N° 139 cit., p. 2.
17 El Título 40 del Cód. Fed. de Regulaciones estadounidense entiende que el término "impacto"
comprende las alteraciones en los aspectos ecológicos, estéticos, históricos, sociales o
relativos a la salud pública, ya sean éstos directos, indirectos o acumulativos.
18 En realidad el inicio del trámite es anterior y suele consistir en la presentación de una solicitud
para llevar adelante o instalar un emprendimiento o actividad.
19 Conf. PAYÁ, ob. cit.
20 COMADIRA, Julio, Derecho Administrativo, LexisNexis Abeledo-Perrot, Buenos Aires, ps.
502 y ss., de donde tomamos todo el desarrollo del tema.
21 SAINZ MORENO, Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa,
Madrid, 1976, p. 347.
22 Como afirma COMADIRA, ob. cit.
23 Conf. CAFFERATTA, Néstor, Adecuación de la legislación ambiental de la Provincia de
Buenos Aires a las leyes de presupuestos mínimos ambientales, en R. A. P., Provincia de
Buenos Aires, Año I, N° 9; ESAIN, José, El federalismo ambiental. Reparto de
competencias..., en J. A. del 7-1-2004, J. A. 2004-I, y FALBO, Aníbal, Mecánica de
aplicación de los presupuestos mínimos nacionales en los procedimientos administrativos
ambientales locales, en R. A. P., Provincia de Buenos Aires, Año I, N° 9. También son
paradigmáticas a este respecto dos sentencias de la Corte de la Provincia de Buenos Aires:
causa "Copetro SA c/Municipalidad de Ensenada", del 20-3-2002, y causa B.64.464 del 31-3-
2004, "Dogherty c/Municipalidad de La Plata s/Amparo".
24 Como expresa la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario que
se comenta.
25 Como ya lo sostuvimos en nuestro trabajo, El rol del Derecho ante la incertidumbre científica
en los casos ambientales, en J. A. 1995-IV-976.
26 En ese sentido la decisión de la CNFed.CAdm., sala IV, que en el año 1998 en el caso
"Viceconte" (J. A. 1999-I-485), entendiendo que estaban en juego los derechos a la vida y a la
salud, ordena al Estado nacional elaborar sin demoras la vacuna contra el mal de los rastrojos.