REGULAMENTAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO

DA TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE
CONSTRUIR
Isabela Bacellar; Fernanda Furtado; Sonia Rabelo

INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como objetivo apresentar algumas questões a respeito do instrumento urbanístico da
Transferência do Direito de Construir (TDC), estabelecido pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de
10 de julho de 2001), no artigo 35.
A TDC consiste na autorização dada pela administração pública municipal, mediante regras
estabelecidas por lei municipal, para que o proprietário de um determinado terreno possa exercer o
direito básico de edificar vinculado ao seu terreno, e não utilizado, em outro local distinto, ou aliená-lo
para este fim, sendo o direito gravado em outra propriedade.
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário
de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar,
mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em
legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado
necessário para fins de:
I - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II - preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico,
ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III - servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder
Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à
aplicação da transferência do direito de construir.
(Lei 10.257, de 10/07/2001. Art. 35)
A previsão legal da TDC no Estatuto da Cidade traz a definição básica e as finalidades para a aplicação
do instrumento, deixando a cargo das administrações municipais o estabelecimento das condições
específicas para a sua implementação, como a delimitação das áreas transmissoras e receptoras, entre
outros critérios. Cabe ao município, portanto, definir as regras de aplicação e de espacialização do
instrumento.
Mediante a elaboração e análise sobre os conceitos que embasam este instrumento, objetiva-se
compreender melhor as possibilidades e alcances de sua aplicação. Embora já seja usual a presença da

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TDC em Planos Diretores Municipais ou em outras legislações que os complementem, e verifiquem-
se avanços na sua regulamentação e implementação, ainda não são representativos os casos de cidades
brasileiras que efetivamente aplicam a TDC, e, quando o fazem, na grande maioria dos casos, se
utilizam de um recorte restrito para a sua aplicação.

Origens da TDC no Brasil e questões conceituais

A origem das discussões sobre a TDC no Brasil está relacionada aos estudos e debates sobre a noção de
“Solo Criado”, ocorridos a partir da segunda metade da década de 1970, especialmente no Seminário
sobre o Solo Criado, organizado pelo CEPAM – Centro de Pesquisa da Administração Municipal (SP).
O conjunto de ideias desse seminário foi avaliado em seu conteúdo jurídico e urbanístico e resultou na
“Carta do Embu”, em 1976. Este documento é hoje considerado uma referência nacional para o tema.
Segundo Azevedo Neto et al (1977),
De um ponto de vista puramente técnico, toda vez que uma construção
proporcionar uma área utilizável, maior do que a área do terreno, haverá criação de
solo. De um ponto de vista prático, poderá ser considerado como SOLO CRIADO,
a área construída que exceder uma certa proporção de área do terreno (p.10).
São também propostos, baseados no conceito de Solo Criado, três novos instrumentos importantes
para controle do solo: (1) coeficiente de aproveitamentos único, (2) proporcionalidade entre áreas
construídas e áreas de uso público e (3) a transferência do direito de construir (Azevedo Netto et al,
1977).
O coeficiente de aproveitamento único, atribuível aos terrenos urbanos, representa o uso útil e
essencial da propriedade, o qual confere conteúdo econômico e social à propriedade urbana, já que em
regra, pressupõe-se que todo terreno urbano possa conter alguma edificação, salvo se a construção não
for autorizada por razões ambientais e o proprietário tiver interesse em manter o terreno.
Para Rabello (2005),
... o índice básico se relaciona com o aproveitamento mais elementar do imóvel, o
mínimo útil da propriedade, seu direito básico de utilização econômica,
equitativamente atribuído, ao menos no seu aspecto econômico, aos proprietários
das propriedades imobiliárias urbanas pelo poder público (p. 5).
Assim, definida uma mesma proporção de edificação para todos os terrenos urbanos, por meio de um
coeficiente de aproveitamento único (básico), busca-se uma condição de equidade para todos os
proprietários. Esse tipo de mecanismo neutraliza o desequilíbrio econômico que resulta das normas
urbanísticas, que atribuem intensidades de adensamento diversas para os terrenos em razão das

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decisões técnicas do planejamento urbano.
Na atividade de regulação urbanística, porém, podem ser atribuídos maiores adensamentos para
algumas áreas e terrenos específicos, especialmente em função dos interesses públicos do
planejamento urbano e respeitada a infraestrutura instalada nas diferentes áreas da cidade. O direito de
construir de um terreno urbano, acima de um determinado coeficiente ou índice de aproveitamento
comum a todos os terrenos urbanos, é uma concessão pública e; portanto, pertence à coletividade.
Nessas áreas e terrenos, o conceito de Solo Criado permite então que o excedente econômico
decorrente dessas regulações possa retornar à coletividade por meio da aplicação da atual Outorga
Onerosa do Direito de Construir (OODC)1.
A proporcionalidade entre solos públicos e solos privados, bem como entre áreas edificadas e áreas
livres, apontado como instrumento de controle do uso do solo, complementa a noção de Solo Criado.
Segundo Azevedo Neto at al (1977)
Seria, pois, absolutamente justo que aqueles que se dispusessem a construir em
altura fossem obrigados a reequilibrar a proporção entre áreas públicas e áreas
privadas, mediante doações de áreas ao Poder Público. É paradoxal que a
legislação nada exija do construtor que cria solos, enquanto exige do loteador
espaços verdes, água, luz, pavimentação, etc. (p. 11)
No que diz respeito ao terceiro instrumento – a transferência do direito de construir -Contador
(1977), na ocasião, recomendava a ampliação do modelo do Solo Criado com a sua incorporação que,
segundo o autor, não foi utilizada conjuntamente por questões de simplicidade. Apesar de não ter
incorporado diretamente a TDC, a Carta de Embu, ao tratar do Solo Criado, define que:
2.1. O proprietário de imóvel sujeito a limitações administrativas, que impeçam a
plena utilização do coeficiente único de edificação, poderá alienar a parcela não-
utilizável do direito de construir.
As ideias consolidadas na Carta do Embu orientam as definições adotadas pelo Estatuto da Cidade para
a TDC e a OODC e estabelecem uma necessária e estreita relação entre esses instrumentos, sendo
ambos derivados da noção de Solo Criado e tendo como referência um patamar básico comum de
edificação para os terrenos urbanos.

1 Ver FURTADO, F., BIASOTTO, R. e MALERONKA, C. Outorga Onerosa do Direito de Construir: caderno técnico de
regulamentação e implementação. Brasília: Ministério das Cidades, 2012.

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Direito ou direitos de construir?

A partir da compreensão dos fundamentos do Solo Criado, é possível afirmar que uma das questões
fundamentais quando tratamos do instrumento da TDC diz respeito à titularidade do direito de
construir, determinante quanto à delimitação do direito de construir passível de transferência ser
aquele relativo a o CA básico.
Ao diferenciar o índice básico de construir e os índices máximos, o Estatuto da Cidade consolidou a
ideia de que existem dois tipos de direito de construir: aquele até o coeficiente de aproveitamento
básico (CA básico) e outro acima desse patamar, até os limites urbanísticos máximos.
Como já apresentado, se para o exercício do direito de construir até o CA básico não é cobrada qualquer
contrapartida, por este encontra-se dentro da esfera da patrimonialidade privada2.
Por outro lado, para a construção acima do CA básico, até os limites máximos estabelecidos pelo plano
diretor municipal para cada área, o interessado deverá obter esse direito da Municipalidade mediante o
pagamento da OODC.
Apesar de o Estatuto da Cidade não mencionar os CA básico e CA máximo nos artigos que tratam da
TDC, o disposto no artigo 28 – que estabelece a cobrança de contrapartida sobre o direito de construir
acima do CA básico – confirma esse entendimento.
A consequência direta da distinção desses dois tipos de direito de construir é a definição dos limites
para a autorização da TDC, ou seja, a quantidade de direitos que pode ser transferida em relação ao CA
básico do terreno definidos pela legislação municipal, ou seja, o particular pode transferir somente o
que é seu, isto é, o direito de construir correspondente ao CA básico.

REGULAMENTAÇAO E IMPLEMENTAÇÃO DA TDC

O Estatuto da Cidade define os fins para os quais a TDC pode ser utilizada, porém, não define os
elementos básicos para a regulamentação da TDC pelos municípios. Legislações e experiência
municipais indicam alguns desses elementos a serem definidos nos planos diretores, dentre os quais
estão as finalidades de utilização do instrumento no município, as modalidades de TDC direta e
indireta, os critérios e a determinação de áreas ou imóveis transmissores e receptores e as fórmulas de
cálculo. As demais condições para a utilização do instrumento devem estar previstas em legislação

2 O direito de construir até o CA básico está ainda, vale lembrar, sujeito às limitações das regulamentações administrativas
como previsto no art. 1299 do Código Civil Brasileiro - Lei nº 10.406 de 10 de janeiro de 2002 - Art. 1299 - O proprietário pode
levantar em seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos.

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municipal baseada no plano diretor.

Finalidades de aplicação da TDC

O Estatuto da Cidade, no artigo 35, institui as finalidades para as quais os municípios brasileiros
possam aplicar o instrumento, com a possibilidade de a TDC ser utilizada em caso de imóveis
considerados necessários para fins de implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou
cultural; ou quando servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda e habitação de interesse social3.
O poder público municipal, de acordo com as suas necessidades, deve definir em lei para quais as
finalidades a TDC poderá ser utilizada. O município não está obrigado a adotar a TDC para todos os
fins indicados no Estatuto, mas também não pode inserir outros que não estejam previstos no artigo 35.
Para o atendimento a tais finalidades, a TDC pode ser utilizada de duas maneiras: i) atuar como um
mecanismo auxiliar para a aquisição de terrenos para fins de interesse público, como alternativa à
desapropriação; ii) servir como compensação aos proprietários cujo direito básico de construir foi
limitado em virtude de algum interesse público, de forma diferenciada de seus vizinhos. Tais
possibilidades representam a versatilidade do instrumento e mostra sua aplicação em diversas
situações conforme as necessidades específicas de cada caso.
O instrumento vem sendo aplicado como uma forma de viabilizar a aquisição de terrenos para
realização de projetos e obras públicas em face à deficiência na obtenção de recursos necessários à
desapropriação. A utilização da TDC com esse propósito desonera os cofres públicos com a economia
de recursos que teriam que ser desembolsados pelos municípios para o pagamento das indenizações
pelas desapropriações no momento inicial das obras.
É importante destacar que a utilização da TDC como uma alternativa à desapropriação representa
um mecanismo facilitador e mais uma possibilidade de negociação entre a administração pública e o
proprietário em caso de necessidade de o poder público obter um determinado terreno para os fins
definidos pelo Estatuto da Cidade. Contudo, cabe ao proprietário optar em receber o benefício da TDC
ou ter seu imóvel desapropriado e receber a indenização em dinheiro, conforme determina a lei. Alerta-
se que a TDC não é uma forma adequada para se pagar pelas benfeitorias existentes no terreno, que
devem ser indenizadas em espécie.
Essa opção confere também maior agilidade em relação ao processo de desapropriação propriamente

3 Lei Federal nº 10257/ 2001, art. 35, I a III e parágrafos.

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dito, com a redução dos processos judiciais, além de reduzir os riscos da incorporação da valorização
gerada pela obra pública, o que usualmente resulta em aumentos do custo previsto para as
indenizações. Um exemplo é a execução de TDC para a viabilização de obras viárias, como o
prolongamento de uma avenida.
Para fins de regularização fundiária, a TDC pode ser utilizada como meio para que o poder público
obtenha imóveis para destiná-los à política habitacional ou, por exemplo, para regularizar a situação
fundiária de um terreno particular ocupado irregularmente por população de baixa renda. Nesse caso, o
proprietário que teve seu terreno ocupado recebe o benefício da TDC e os moradores continuam
vivendo no local, porém de forma regular, através de programa de regularização fundiária.
É importante destacar que não se deve utilizar a TDC para os casos nos quais as condições da posse já
preencham os requisitos para a obtenção da propriedade do imóvel pelos posseiros, via usucapião. Esse
proprietário não teria mais o direito ao terreno pelo decurso do tempo por posse mansa e pacífica.
Nos casos de preservação de edificações de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou
cultural, a TDC pode ser aplicada como uma forma de compensação aos proprietários cujo direito de
construir até o CA básico foi restringido, ou até suprimido, de forma diferenciada de seus vizinhos. A
utilização da TDC permite compensar o eventual esvaziamento econômico que impeça o exercício útil
da propriedade urbana, mediante a autorização para o exercício, em outros terrenos definidos pelo
poder público, dos direitos de construção transferidos das propriedades imobiliárias afetadas.
Nesse caso, a concessão do benefício da TDC até o CA básico deve considerar a área da edificação
existente, ou seja, descontando-a da quantidade de metros quadrados que será transferida.
É importante destacar que a concessão da TDC para esse fim deve ocorrer nos casos excepcionais,
quando recaia sobre o imóvel alguma restrição distinta dos demais imóveis da mesma zona ou de áreas
com características semelhantes.
Outra possibilidade de uso da TDC, de acordo com o parágrafo primeiro do artigo 35 do Estatuto da
Cidade, é a autorização do benefício para os proprietários que doarem seus terrenos ao poder público
para os fins previstos no Estatuto. No entanto, nesse caso, é preciso deixar claro que a
administraçã o pú blica nã o é obrigada a aceitar a doaçã o. Ela deve avaliar se é de interesse
pú blico receber esse terreno.

Modalidades de TDC

A TDC pode ser realizada de duas formas, no que diz respeito à transmissão do direito de construir de
um terreno a outro: de forma direta e indireta.
A forma direta exige a vinculação imediata da transferência do direito básico de construir de um

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terreno transmissor a um terreno receptor, sem a geração documentos representativos do direito de
construir que possam ser transacionados entre particulares. Nessa modalidade, o comprador já deve
indicar o terreno que irá recepcionar o direito de construir correspondente. Essa modalidade, em
virtude da maior facilidade de gestão e controle da aplicação da TDC, pode ser mais adequada para os
municípios de menor porte que, em geral, dispõem de um corpo técnico reduzido.
A transferência indireta, por sua vez, ocorre com a emissão de um documento representativo do
direito de construir a ser transferido, o qual pode ser comercializado sem a imediata vinculação a um ou
mais terrenos receptores. O documento é emitido pelo poder público e entregue ao proprietário, o qual,
mediante regras que podem variar conforme as definições municipais do instrumento, pode
comercializar documentos representativos de direitos de construir com outros particulares, que por sua
vez poderão exercer o direito de construir em outros terrenos, respeitada a normativa municipal
relativa aos parâmetros de uso do solo e índices construtivos para cada área da cidade. O poder público
atua, nessa situação, apenas indiretamente, concedendo a documentação pertinente e posteriormente
efetuando o registro da transação.

Áreas transmissoras e receptoras

A legislação municipal deve indicar as áreas ou imóveis transmissores e também as áreas ou imóveis
receptores de direitos de construir. Essas definições devem ser pautadas segundo critérios de
planejamento urbano, preferencialmente através de um microzoneamento específico para a TDC, e
estão relacionadas a questões como a capacidade da infraestrutura de absorver a densidade construtiva
e populacional nas áreas receptoras, quais são eixos do crescimento urbano e a delimitação de áreas não
adensáveis, entre outros.
Cabe destacar que a definição de áreas transmissoras e receptoras é uma prerrogativa do poder público
e não uma decisão do proprietário.
As áreas transmissoras e receptoras devem ser definidas conjuntamente. Há a possibilidade de que o
direito de construir a ser transferido deva ser utilizado na mesma área ou zona, com a finalidade de que
seja mantida a densidade construtiva, de modo que não represente uma sobrecarga sobre a
infraestrutura urbana instalada.
Em cada autorização de TDC, está envolvido um imóvel transmissor. Os direitos de construir a serem
transferidos podem ser utilizados na mesma área ou zona urbana ou em outras áreas ou zonas,
conforme seja definido na regulamentação da TDC.
Nas áreas definidas como receptoras, é possível adquirir direitos de construir através de TDC para
serem utilizados em um ou mais imóveis, respeitada a quantidade de metros quadrados de direitos de

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construir advinda do imóvel transmissor e os limites máximos de edificação dos imóveis receptores.
Da mesma forma, é também possível que os direitos de construir a serem adquiridos para um imóvel
em área receptora sejam oriundos de mais de um imóvel em área transmissora, ou seja, há a
possibilidade de se transferir parceladamente o direito de construir.

Fórmulas de cálculo

As fórmulas de cálculo definidas para a aplicação dos instrumentos urbanísticos têm a finalidade de
garantir um critério de previsibilidade e o tratamento equânime entre aqueles que irão se beneficiar da
concessão da TDC.
No caso da aplicação da TDC, as fórmulas de cálculo objetivam: determinar a quantidade de direito de
construir a ser transferido e, ainda, estabelecer uma relação entre o direito de construir e o preço dos
imóveis envolvidos na transação de direitos de construir. Existem, portanto, duas categorias de
fórmula.
A primeira é bastante simples: ela deverá indicar quantos metros quadrados poderão ser transferidos de
um imóvel, no qual haja ou não alguma edificação. Caso não haja edificações no terreno ou que a
propriedade do imóvel seja transferida ao poder público, o proprietário poderá alienar ou exercer em
outro local o direito de construir relativo ao CA básico do terreno. Se houver alguma edificação e o
proprietário mantiver a propriedade do imóvel, ele poderá transferir o direito de construir
correspondente à diferença entre o CA básico e a área da edificação existente.
A outra categoria de fórmula de cálculo deve considerar a localização dos terrenos transmissores e os
receptores, de modo a reconhecer as diferenças de preços dos terrenos envolvidos na TDC. Os metros
quadrados passíveis de serem transferidos são definidos pelo CA básico e, portanto, são em quantidade
determinada (X ou Y m²); entretanto, é preciso que o preço de cada metro quadrado reflita o valor que
conste do mapa de valores adotado pela prefeitura para as transações de TDC. No momento da
recepção desses metros quadrados em outro terreno, é imprescindível efetuar a equivalência de
direitos de construir entre terrenos com preços diferenciados, ou seja, estabelecer uma relação entre o
valor do metro quadrado do terreno transmissor e o do terreno receptor.
A equivalência é importante para evitar o enriquecimento indevido por meio da concessão da TDC,
quando são transmitidos direitos de construir de um terreno de baixo valor para um terreno em área
extremamente valorizada.
A quantidade relativa de direitos de construir deve ser inversamente proporcional aos preços dos
terrenos. Assim, sem entrar em pormenores, a um local em que o terreno valha o dobro de outro local
deve corresponder a metade de metros quadrados de direito de construir transferido.

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Por exemplo, o Terreno 1 (transmissor) tem autorizada a transferência de 200 m² do Terreno 1
(transmissor) que vale R$ 500,00/m², para serem utilizados no Terreno 2 (receptor) que vale R$
1.000,00/m². De acordo com a fórmula de equivalência, no terreno receptor, poderá ser utilizado 100
m², o que é a metade do que o terreno 1 pode transferir, pois o terreno receptor vale 2 vezes mais que o
terreno transmissor (ver figura 1). Nesse caso, as metragens de transmissão e recepção são
inversamente proporcionais aos preços dos terrenos transmissor e receptor.

Figura 1 - Equivalência de valores de direitos de construir entre terrenos com preços diferentes.

Problemas de aplicabilidade

Os problemas relacionados à aplicabilidade da TDC ocorrem, ora por compreensão equivocada dos
fundamentos e propósitos básicos dos instrumentos, ora por falta de compreensão ou limitações
quanto à sua aplicação, principalmente no que diz respeito aos coeficientes de aproveitamento.
Outros problemas existentes são encontrados nas situações de aplicação conjunta da TDC e da OODC 4.
Algumas legislações municipais permitem a concessão da TDC até o CA máximo. Esse problema é
específico da falta de compreensão do fundamento de que o direito de construir é uma concessão
pública e não pertence ao proprietário.
Outra questão a ser enfrentada pela aplicação da TDC é a demanda de proprietários por receber este
benefício para terrenos localizados em áreas legalmente definidas como de preservação
permanente, para as quais não estão previstos coeficientes de edificabilidade. Essa situação
evidencia a tentativa de utilização do instrumento em benefício dos proprietários, enquanto a TDC
somente deve ser concedida quando haja interesse público. Nesses casos, recomenda-se a aplicação de

4 Cf. Bacellar e Furtado, 2016.

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TDC somente quando houver interesse do poder público em obter a dominialidade da área, devendo-
se, para tanto, condicionar a concessão do beneficio à transferência de propriedade da área em questão.
Em pesquisas realizadas sobre a aplicação da TDC e da OODC em municípios brasileiros
(BACELLAR, 2007; FURTADO et al, 2007), foram identificados casos nos quais as construções
ultrapassaram em grande medida os índices estabelecidos, decorrentes da acumulação da concessão
de benefícios num mesmo imóvel.
Pode-se concluir que o efeito da sobredensidade não planejada não estaria relacionado ao instrumento
em si, mas sim à falta de planejamento prévio à implantação da TDC em relação às estimativas sobre o
potencial construtivo a ser recepcionado por cada imóvel, bem como pela elevação dos limites
máximos de aproveitamento e dos gabaritos. Dessa forma, os instrumentos TDC e OODC devem ser
pensados conjuntamente, dentro de uma estratégia de planejamento urbano para todo o município.

Considerações finais

Conforme apresentado, a TDC apresenta-se como um instrumento útil para os fins definidos pelo
Estatuto da Cidade, com a possibilidade de ser utilizada tanto como meio alternativo à desapropriação
para a aquisição de imóveis pelo poder público, quanto para a compensação a proprietários cujo direito
básico de construir foi restrito em virtude de interesse público, atendendo ao princípio da política
urbana da justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização
Importa destacar que a TDC, utilizada como alternativa à desapropriação, não é um recurso gratuito do
qual a administração municipal pode se valer, pois, quando da utilização da TDC em imóvel receptor, a
prefeitura deixa de arrecadar recursos provenientes da cobrança da OODC. Além disso, os direitos de
construir não devem ser utilizados como uma moeda troca, pois a TDC refere-se a situações
específicas, excepcionais.
Outro ponto essencial que deve estar presente em todas as situações de utilização da TDC é que esta dê
por interesse público e não por um restrito interesse particular. Portanto, se não houver interesse
público, o proprietário não deverá receber o benefício da TDC.
A regulamentação e implementação da TDC ainda exigem ajustes para a sua melhor eficácia e devem
ser realizados no âmbito de uma gestão participativa mediante constante controle social.
A Transferência do Direito de Construir, pode -se concluir, é um instrumento importante, mas com
possibilidades e alcance limitados, devendo, portanto, ser concebida no âmbito de um sistema de
instrumentos, capaz de complementar a atuação de outros no objetivo da construção de cidades mais
justas e sustentáveis. É importante que a TDC e os demais instrumentos da política urbana guardem
coerência com determinados fundamentos e com os princípios e diretrizes do Estatuto da Cidade.

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