Causa Nº 3027/2018 (Apelación).

Resolución Nº 11 de Corte Suprema, Sala Tercera

(Constitucional) de 28 de Junio de 2018

Fecha de Resolución: 28 de Junio de 2018

Movimiento: REVOCADA SENTENCIA APELADA QUE (M)

Rol de Ingreso: 3027/2018

Rol de Ingreso en Cortes de Apelación: 8120-2017 - C.A. de Concepción

Emisor: Sala Tercera (Constitucional)

Id. vLex: VLEX-730678673

Link: http://vlex.com/vid/vidal-contraloria-general-republica-730678673

Texto

Contenidos

Santiago, veintiocho de junio de dos mil dieciocho.

Vistos:

Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus fundamentos cuarto a sexto, que se
eliminan.

Y se tiene en su lugar y, además, presente: 1° Que en estos autos R.V.L. dedujo recurso de
protección en contra de la Municipalidad de Laja y de la Contraloría Regional del Bío-Bío, fundado
en que desde el año 2009 ocupa el cargo de Director de Obras Municipales de Laja, grado 9° E.M.
de la planta de Directivos de ese Municipio. Añade que, habiendo quedado vacante un cargo
directivo grado 8 genérico, solicitó acceder al mismo, invocando al efecto lo estatuido en el artículo
52 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

Indica que el Alcalde del Municipio recurrido concluyó que dicha petición era procedente, motivo
por el que se dictó el Decreto N° 7.174 de 18 de agosto de 2017, por cuyo intermedio el actor fue
promovido al indicado grado 8° E. M. del Escalafón de Directivos a contar del 1 de diciembre de
2016, debiendo pagarle su remuneración y demás emolumentos que correspondieran al nuevo grado
desde esa misma fecha, y enseguida declaró vacante el cargo grado 9 E. M. del Escalafón Directivo
que éste servía.

Expone que a través del Oficio N° 016580 de 14 de septiembre de 2017, la Contraloría Regional del
Bío-Bío, atendiendo a una consulta formulada por la funcionaria de la Municipalidad de L.D.M.G.,
dispuso que la entidad edilicia debía regularizar la situación de la peticionaria, dejando sin efecto la
designación en el grado 8 del recurrente, efectuada mediante el mecanismo de ascenso del artículo
51 de la Ley N° 18.883, puesto que, a juicio del C.R., quien tiene derecho a ascender en la especie
es la señora M.G., por reunir los requisitos para desempeñarlo.

Señala que, en esas condiciones, el 11 de octubre de 2017 fue notificado del Decreto Alcaldicio N°
8.939, de la misma fecha, en cuya virtud se dejó sin efecto el Decreto Alcaldicio N° 7.174, de 18 de
agosto de 2017, y se dejó establecido que a contar del 1 de octubre de 2017 el señor V.L., como
Director de Obras Municipales, desempeñaría un cargo Grado 9 E.M. del Escalafón de Directivos
de ese Municipio.

Estima que los actos recurridos, vale decir, el Decreto Alcaldicio N° 8.939, de 11 de octubre de
2017 de la Municipalidad de Laja, y el Oficio N° 016580 de 14 de septiembre de 2017 de la
Contraloría Regional del Bío-Bío, son arbitrarios e ilegales, pues vulneran lo prescrito en los
artículos 7 y 52 de la Ley N° 18.883, a lo que se suma que por su intermedio su parte ha visto
conculcado el derecho garantizado en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la
República termina solicitando que se acoja el recurso y se deje sin efecto el Decreto N° 8.939, de 11
de octubre de 2017 de la Municipalidad de Laja, así como el Oficio N° 016580 de 14 de septiembre
de 2017 de la Contraloría Regional del Bío-Bío, declarando que el actor es titular del Grado 8° E.M.
genérico de la Planta Directiva de la Municipalidad de Laja desde el 1 de diciembre de 2016 y que
la Municipalidad de Laja le debe pagar las diferencias de remuneraciones que se puedan haber
producido por aplicación del referido Decreto N° 8.389 de 11 de octubre de 2017, con costas.

2º. Que al informar el Municipio sostuvo que, al expedir el Decreto Alcaldicio N° 8.939 de 11 de
octubre de 2017, su parte se limitó a cumplir lo ordenado en el Oficio N° 016680-2017 de la
Contraloría Regional del Bío-Bío, que dispuso dejar sin efecto la designación de grado 8 del actor,
mandato que, por provenir del ente contralor, resulta obligatorio para su parte.

Añade que, no obstante, el ente edilicio impugnó tal Dictamen mediante un recurso de
reconsideración ante la Contraloría, petición cuya resolución se encuentra pendiente, pues ante la
interposición de la presente acción de cautela, la Contraloría se abstuvo de emitir pronunciamiento
sobre el particular.

Sin perjuicio de lo narrado, sostiene que, a juicio de su parte, lo ordenado por el órgano contralor es
improcedente conforme a la normativa legal aplicable y agrega que, al obrar del modo en que lo
hizo, la Contraloría Regional actuó arbitrariamente, toda vez que excedió los límites existentes para
el cese de un acto administrativo, infringiendo al hacerlo las garantías establecidas en el artículo 19
N° 2 y N° 24 de la Carta Fundamental.

3º. Que al informar la Contraloría Regional del Bío-Bío expuso que, después que la Municipalidad
de Laja dispuso el ascenso del señor V.L., doña D.M.G., funcionaria grado 9 del escalafón de
profesionales del citado Municipio, reclamó ante la repartición informante en contra de la
mencionada promoción, sosteniendo tener derecho preferente para ascender al grado 8 en virtud de
lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley N° 18.883.

Sostiene que frente a ese reclamo resolvió que la señora M.G. tenía derecho a ascender al cargo
Grado 8 vacante en Escalafón de Directivos de la Planta de esa Municipalidad, porque reunía los
requisitos para desempeñarlo, motivo por el que ordenó a la entidad edilicia regularizar la situación
y dejar sin efecto la designación en Grado 8 del señor R.V.L..
Estima, en esas condiciones, que el actuar de su parte no puede considerarse ilegal, puesto que sólo
ha ejercido las facultades y cumplido las funciones que le corresponden de acuerdo a la Carta
Fundamental y a las leyes N° 10.336, N° 18.695 y N° 18.883, y que tampoco es arbitrario, toda vez
que no actuó por mero capricho o arbitrio, sino que constituyen el resultado del estudio acabado de
los antecedentes en torno a la situación planteada y la interpretación de la normativa legal vigente
sobre la materia.

Finalmente niega haber vulnerado derecho constitucional alguno del señor V.L..

4º. Que durante la tramitación del recurso, y a petición de la Corte de Apelaciones de Concepción,
la Contraloría Regional complementó su informe precisando, que de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 53 de la Ley N° 19.880, la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte,
invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro
de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto y que, en materia municipal,
los artículos 51, 52 y 53 de la Ley N° 18.695 disponen que las municipalidades serán fiscalizadas
por la Contraloría General de la República y que, en el ejercicio de sus funciones de control de la
legalidad, la Contraloría podrá emitir los dictámenes jurídicos sobre todas las materias sujetas a su
control, quedando sólo marginada la función de toma de razón.

Manifiesta que en ese entendido no existe ilegalidad alguna en la emisión del Oficio N° 16.680-
2017, puesto que lo fue con estricto apego a la normativa aplicable.5° Que constituyen hechos no
controvertidos por las partes: A.- Encontrándose vacante una plaza Grado 8° E. M. del Escalafón de
Directivos de la Municipalidad de Laja, el actor, R.V.L., fue promovido al mismo mediante Decreto
N° 7.174 de 18 de agosto de 2017 de ese Municipio, a contar del 1 de diciembre de 2016, acto en el
que, además, se ordenó pagar su remuneración y demás emolumentos correspondientes al nuevo
grado desde esa misma fecha y se declaró vacante el Grado 9 E. M. Escalafón Directivo que
anteriormente servía. B.- La funcionaria de la indicada Municipalidad doña D.M.G. formuló una
consulta a la Contraloría Regional del Bío-Bío acerca de la señalada promoción, a propósito de la
cual este último ente, a través del Oficio N° 16.680 de 14 de septiembre de 2017, dispuso que la
Municipalidad debía regularizar la situación de la recurrente, dejando sin efecto la designación en el
grado 8 del señor R.V.L. efectuada por medio del Decreto Alcaldicio N° 7.174 de 18 de agosto de
2017.

6º. Que desechada la acción cautelar intentada en autos, el actor dedujo recurso de apelación en el
que sostuvo, entre otras alegaciones, que la Contraloría Regional del Bío-Bío, actuando fuera de sus
atribuciones, ordenó al alcalde de Laja dejar sin efecto el acto administrativo por cuyo intermedio
fue promovido el recurrente, y que luego, la Municipalidad, obrando también fuera de sus
facultades, lo dejó sin efecto, obrar que estima improcedente desde que la orden que le mandó
proceder así provenía de una autoridad que no tenía facultad para actuar de ese modo y, además,
porque al expedir el decreto impugnado no lo hizo en la forma en que la ley lo prevé, esto es, previa
audiencia del afectado, como expresamente preceptúa el artículo 53 de la Ley N° 19.880. 7° Que, en
consecuencia, en primer término procede

determinar si la actuación del órgano contralor, al emitir el oficio N° 16.680, se encuentra dentro de
sus competencias.

8º. Que uno de los principios de la organización administrativa es el de la competencia, que está
constituido por la cuota, parte o proporción de poder que se le confiere a cada autoridad que la
integra, definida como “la medida de la potestad que corresponde a cada entidad y a cada órgano o,
si se prefiere, es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que
corresponden a una determinada entidad administrativa o a un determinado órgano en relación a los
demás” (L.C.V., “Lecciones de Derecho Administrativo”. Thomson Reuters, segunda edición, abril
de 2015. Página 198). De ello se sigue que se trata de “un elemento esencial de todo ente y de todo
órgano, presupuesto de su lícita actividad y límite de la misma” (obra citada, página 198).

De esta manera resulta lógico precisar que, si obra dentro de la esfera de sus atribuciones, el
proceder de la autoridad es legítimo, válido y no merece reproche en este sentido; por el contrario,
si los actos expedidos por un órgano exceden sus atribuciones, vale decir, si éste actúa más allá de
sus facultades, tales actos se encontrarán “viciados de incompetencia” y, por lo mismo, no serán
válidos, cesando sus efectos al no ser reconocidos por el Derecho. Resulta de esta manera
indispensable determinar la forma en que se atribuye la cuota de poder a los entes administrativos
dentro del Estado, punto respecto del cual se ha sostenido que la “única que puede atribuir
competencia es la ley”, conforme a lo establecido en los artículos 7 y 65, inciso cuarto, Nº 2 de la
Constitución Política de la República (obra y página citadas).

9º. Que surge de lo expuesto que se debe prestar atención a dos aspectos diversos. Por un lado, se
debe atender a las atribuciones de las municipalidades y de la Contraloría General de la República
y, por otro, a la relación que existe entre ambas autoridades integrantes de la Administración del
Estado.

10º. Que sobre el particular la Carta Política dispone en su artículo 110 que: “Para los efectos de la
administración local, las provincias se dividirán en comunas”, a lo que añade en el artículo 118 que
la “administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en
una municipalidad”, precisando a continuación que las municipalidades “son corporaciones
autónomas de derecho público”, cuyas “funciones y atribuciones” determinará una ley orgánica
constitucional.

La ley pertinente ha ordenado que corresponderá a las municipalidades, en el ámbito de su

territorio, aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización (artículo 3, letra e) del
Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2006, que fija el texto refundido de la Ley N° 18.695);
asimismo ha dispuesto que para ejercer, entre otras, aquellas funciones y atribuciones, las
municipalidades dispondrán de diferentes unidades (artículo 15), recayendo en la encargada de las
obras municipales la de “velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes”,
misma que goza de las facultades de dar aprobación a los proyectos de obras de edificación y
otorgar los permisos correspondientes, fiscalizar la ejecución de dichas obras y recibirlas, siempre
verificando, incluso de manera previa, que se satisfacen los términos de la mencionada ley,
conforme a lo prevenido en su artículo 24, letra a).El mismo cuerpo legal se encarga de precisar, en
su artículo 51, que las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la
República; que, en cuanto se refiere al control de legalidad que le es propio, podrá ejercerlo por
medio de dictámenes jurídicos, sobre todas las materias sujetas a su control, como se lee en su
artículo 52; que sus resoluciones están exentas del trámite de toma de razón, debiendo sujetarse al
registro cuando afecten a sus funcionarios, como previene el artículo 53, y que podrá iniciar el
procedimiento de cuentas respectivo (artículo 54).
En el ejercicio de las competencias indicadas y de la forma expresada por el legislador, las
autoridades municipales, en general y sus unidades encargadas de obras, en particular, quedan
sometidas a la fiscalización y control de la Contraloría General de la República.

Igualmente la Constitución Política de la República, en su artículo 98, refuerza la conclusión

anterior al encomendar a la Contraloría General de la República el control de la legalidad de los
actos de las municipalidades. De la misma forma, la Ley de Organización y Atribuciones del Ente
Contralor (N° 10.336, cuyo texto refundido fue fijado por el Decreto 2.421 del Ministerio de
Hacienda de 1964), establece en su artículo 1° la órbita general de sus atribuciones, entre las cuales
se encuentra la de desempeñar todas las funciones que le encomiende esa ley y las demás
disposiciones legales, de lo que se sigue que, ciertamente, está habilitada para desarrollar la labor de
fiscalización en materia de urbanismo y construcción.

Conforme a los antecedentes referidos y a las normas transcritas resulta evidente que, en la especie,
el proceder de la Contraloría Regional del Bío-Bío se encuentra exento del reproche de ilegalidad,
pues la materia abordada en su Dictamen se encuentra incluida entre aquellas propias de sus
atribuciones y competencias.

11º. Que, a continuación, resulta pertinente analizar la impugnación del recurrente de protección en
cuanto al carácter y contenido de la instrucción específica impartida por la Contraloría Regional del
Bío-Bío a la autoridad edilicia de Laja, con motivo de atender la solicitud de doña D.M.G.,
contenida en el oficio Nº 16.680, de 14 de septiembre de 2017, en especial en torno a la
competencia para disponer la invalidación del Decreto Alcaldicio N° 7.174 de 18 de agosto de
2017.

12º. Que, en efecto, y sin entrar a analizar la pertinencia o corrección de las conclusiones que sobre
el fondo del asunto debatido asienta el Contralor Regional en el aludido Dictamen, esta Corte ha
arribado a la convicción de que lo dispuesto por el ente contralor en la parte final del mentado
Oficio N° 16.680, en cuanto previene que, la “Municipalidad de Laja deberá proceder a regularizar
la situación de la recurrente, debiendo dejar sin efecto la designación en grado 8 del señor R.V.L.,
efectuada mediante el mecanismo de ascenso del artículo 52 de la Ley N° 18.883, a través del
decreto alcaldicio Nº 7.174, de 2017”, no resulta arreglado al ordenamiento jurídico.

En efecto, mediante el señalado acto el Contralor Regional emite una instrucción clara y perentoria,
por cuyo intermedio ordena al Municipio regularizar la situación de que se trata y “dejar sin efecto
la designación en grado 8 del señor R.V.L.”, efectuada a través del Decreto Alcaldicio Nº 7.174, de
2017, parecer que precisa y reitera en su informe complementario de 11 de enero del año en curso,
en el que señala de manera explícita que “al haberse configurado un vicio -promoción del señor
V.L. al grado 8 directivo, mediante decreto N° 7.174, de 2017-, procedió que la autoridad comunal
ordenara su invalidación mediante el decreto alcaldicio N° 8.939, de 2017, conforme al artículo 53
de la ley N° 19.880, cumpliendo de este modo con lo dispuesto por este Ente de Control a través del
oficio N° 16.680, de la pasada anualidad, en orden a regularizar la situación y dejar sin efecto el
aludido acto administrativo”. A lo dicho el recurrido agregó que, habiendo ordenado ese ente la
regularización de la situación en examen, tal mandato se debe concretar “mediante la dictación de
un acto administrativo que deje sin efecto aquel dictado en contravención a las normas mencionadas
precedentemente, actuación que le corresponde materializar a la Municipalidad de Laja y que
conlleva a la realización de un procedimiento administrativo de invalidación, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 53, de la ley N° 19.880”.
13º. Que el indicado mandato claramente vulnera lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N° 19.880,
norma de la que se colige que la Contraloría únicamente puede instruir el inicio de un
procedimiento de invalidación, que deberá ser realizado por el órgano administrativo, en este caso
la Municipalidad de Laja, como lo ha señalado con anterioridad esta Corte en causa Rol N° 47.610-
2016.

En consecuencia, al haber obrado del modo descrito, si bien la Contraloría General de la República
se apartó del principio de imparcialidad previsto en el artículo 11 de la Ley N° 19.880 al disponer la
invalidación del Decreto Alcaldicio N° 7.174 de 18 de agosto de 2017, que designó en el grado 8°
E. M. del Escalafón de Directivos del señalado Municipio a R.V.L., dicho aspecto debe ser
considerado por la Municipalidad al momento de tramitar y afinar el respectivo proceso
invalidatorio.

14º. Que de esta manera y conforme a lo razonado es como la Municipalidad de Laja deberá instruir
el correspondiente procedimiento invalidatorio, debiendo estarse el recurrente al resultado de ese
procedimiento, de conformidad con lo que dispone el artículo 53 de la Ley N° 19.880, sin perjuicio
de los demás derechos que esa norma otorga a los administrados.

En este sentido es del caso reiterar que, sin perjuicio del vicio de ilegalidad en que ha incurrido la
Contraloría General de la República al instruir expresamente al citado Municipio para que invalide
la resolución mencionada, excediendo sus facultades legales, lo cierto es que en el proceso de
invalidación que se iniciará el recurrente podrá exponer lo que estime pertinente a sus derechos,
debiendo el ente edilicio resolver en él, como se ha dicho, lo que corresponda en derecho, sin que lo
señalado por Contraloría, a través del acto impugnado, pueda de alguna manera privarlo de tal
potestad.

En efecto, en la práctica, y sin perjuicio del actuar de la Contraloría, los derechos del administrado
se encuentran suficientemente garantizados en el procedimiento de invalidación que habrá de
comenzar, los que deberán observarse estrictamente, procediendo en todo como lo establece el
legislador, especialmente conforme a lo dispuesto en los artículos 53 y siguientes de la Ley N°
19.880, sin que sea procedente en esta instancia emitir un pronunciamiento de fondo con
anterioridad al de la Administración.15° Que, asimismo, es del caso dejar establecido que la
actuación del órgano contralor impugnada en autos importa una evidente vulneración de la garantía
constitucional contenida en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la Republica, al
brindar al actor R.V.L. un trato desigual respecto de aquellos otros funcionarios públicos que,
habiendo sido promovidos a cargos de mayor jerarquía, no han visto dejados sin efecto sus
nombramientos como consecuencia de una actuación ilegal de la Contraloría General de la
República, que, excediendo el ámbito de sus facultades, ha ordenado la invalidación del acto
administrativo respectivo, motivo por el que la acción cautelar debe ser acogida en los términos que
se indican en lo resolutivo del fallo.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución

Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte Suprema sobre la materia, se revoca la
sentencia apelada de nueve de febrero de dos mil dieciocho, pronunciada por la Corte de
Apelaciones de Concepción, y, en su lugar, se acoge el recurso de protección interpuesto por R.V.L.
sólo en cuanto se deja sin efecto la instrucción perentoria impartida por la Contraloría Regional del
Bío-Bío a la Municipalidad de Laja de invalidar el Decreto Alcaldicio Nº 7.174, de 18 de agosto de
2017, corporación que solamente deberá iniciar el pertinente procedimiento de invalidación del
indicado acto, con arreglo a lo dispuesto en la Ley Nº 19.880, especialmente en sus artículos 11 y
53, informando a la Contraloría Regional respecto del inicio del procedimiento de invalidación,
dentro de quinto día de ejecutoriado el presente fallo, así como, en su oportunidad, de la decisión
final adoptada en el mismo.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo de la Ministra señora S.. Rol N° 3027-2018.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. S.M.G., Sra.
M.E.S.G. y Sr. J.E.F.B. y los Abogados Integrantes Sra. L.E.C. y Sr. D.M.L.S., 28 de junio de 2018.
En Santiago, a veintiocho de junio de dos mil dieciocho, se incluyó en el Estado Diario la
resolución precedente.

Este documento tiene firma electrónica y su original puede ser validado en http://verificadoc.pjud.cl
o en la tramitación de la causa.