La gobernabilidad de los sistemas educativos:

Una metodología para su análisis y mejoramiento

Carlos H. Acuña
Universidad de San Andrés

con la colaboración de

Mariana Chudnovsky
Universidad de San Andrés

Seminario Internacional

Gobernabilidad de los Sistemas Educativos en América Latina

organizado por el Centro de Estudios de las Políticas Públicas (CEPP)

y el Ministerio de Educación, Cultura y Tecnología de la República Argentina

18 y 19 de Octubre de 2007
Buenos Aires
 La gobernabilidad de los sistemas educativos:
Una metodología para su análisis y mejoramiento

Introducción

¿Cómo se gobiernan los sistemas de política educativa? ¿Cómo se asegura su gobernabilidad?

Este trabajo analiza la institucionalidad política que sostiene las políticas educativas. El
objetivo es definir los factores político-institucionales que influyen en el éxito o fracaso de las
políticas educativas e identificar las diversas formas que puede asumir la gobernabilidad de los
sistemas educativos en América Latina. En particular, este trabajo subraya la necesidad de
reconocer que la gobernabilidad de los sistemas educativos (SEs) de la región no resultará de
una única fórmula para el conjunto de los casos nacionales, sino que su dinámica dependerá y
variará de acuerdo a la naturaleza y situación de cada régimen político, de cada configuración
histórica de la sociedad que se esté analizando y, por supuesto, de las características que asuma
cada SE nacional en particular.

En efecto, los SEs son unidades complejas compuestas por diferentes subsistemas que, a su
vez, incluyen conjuntos menores. Esta complejidad impone un desafío de política puesto que
demanda el logro de mínima unidad entre los diferentes subsistemas, de modo tal que facilite el
uso coordinado de recursos y la división de funciones y tareas, ineludibles para la reproducción
del sistema como tal. Es por ello que existen funciones clave que tienen por objetivo garantizar
la integración sistémica, siendo la función de gobierno una de las más importantes para
alcanzar este propósito. Desde este punto de vista, la función de gobierno la provee una
estructura de autoridad constituida que, como subsistema del SE, resulta central para la
producción de las políticas educativas y como objeto de análisis prioritario para comprender las
distintas formas que asume la gobernabilidad de los SE en la región.

En este sentido, y más allá de la visión integral que caracteriza a este marco, un eje central del
mismo apunta a brindar las herramientas analíticas para identificar las capacidades de este
subsistema de gobierno educativo, así como para responder por qué hace lo que hace y qué
impacto tiene su accionar sobre la implementación y sustentabilidad de las políticas educativas.

Ahora bien, comprender esta compleja diversidad de la institucionalidad de las políticas

educativas y actuar sobre la misma para encarar con más equidad, eficacia, eficiencia y
sostenibilidad los asuntos educativos prioritarios en la región, implica el uso de metodologías
de análisis capaces de explicar comparativamente la dinámica que sostiene y limita las políticas
educativas. Para ello es necesario identificar la lógica de los diferentes subsistemas del SE y
sus distintas posibles combinaciones de manera de lograr comprender la dinámica general de
cada SE de la región.

Con este propósito, el trabajo brinda una metodología para el análisis de la institucionalidad de
las políticas educativas en América Latina. Como ya se señaló más arriba, el gobierno
educativo asume un valor primordial para el análisis dado que la precondición político-
institucional de la existencia e implementación de cualquier política educativa es el
cumplimiento de las funciones de gobierno y coordinación dentro de los diversos subsistemas
que consituyen al SE.

1
Esta decisión metodológica permite trabajar con una doble perspectiva: 1) por un lado, una
mirada “estática” que resulta de la aplicación de una metodología que analiza las propiedades
del marco político-institucional de las políticas educativas y que describe paralelamente la
conexión entre los diferentes subsistemas del SE y el subsistema de gobierno y coordinación de
la educación en un momento determinado del tiempo. 2) Simultáneamente, permite incorporar
una mirada comparativa y “dinámica” que resulta de la observación y de la combinación
diferencial de las formas que asuma cada subsistema en cada SE de la región y de la manera en
que se combinen subsistemas y sistemas en cada país según la fases de las políticas educativas
que estén bajo evaluación1.

La primera aproximación nos brindará la información necesaria para responder la pregunta

acerca de cuáles son las características de los SEs y sus subsistemas de gobierno y la segunda
perspectiva nos permitirá desarrollar una mirada más procesal acerca de las diferentes formas
que asume la gobernabilidad de estos sistemas.

En suma, para comprender cómo se gobiernan los SE es necesario analizar el significado de la

noción de sistema educativo; las características que asumen sus subsistemas de gobiernos y las
diferentes formas que puede asumir el proceso de gobernabilidad en casa caso. A modo de
ilustración del análisis propuesto y con vistas a observar diversas formas de generar
"gobernabilidad", se utilizarán tres casos diferentes:2 1) El caso de la negociación entre el
Ministerio de Educación (MINEDUC) y Colegio de Profesores en Chile (que muestra un
camino de construcción política basada en la cooperación/negociación entre el Ministerio de
Educación y el sindicato); 2) el caso de la reforma de los estatutos docentes en Colombia (que
ejemplifica un camino en el que un gobierno fuerte política/electoralmente utiliza este capital
para neutralizar a los sindicatos, quienes eran su principal oponente en la implementación de
un aspecto central de la reforma educativa que se estaba llevando a cabo); y 3) por último, el
caso de la creación de un Instituto de Evaluación Educativa (INEE) en México (en el que la
oposición sindical, junto con otras potenciales fuentes de oposición, se neutralizan al abrir
espacios para la participación de otros actores de la sociedad civil y expertos en educación).

Este trabajo se organiza en cuatro capítulos. El primero brinda las nociones centrales sobre
sistemas y gobernabilidad. El segundo, identifica y define las variables de análisis:
instituciones, actores, capacidades e intereses. El tercero, define las funciones de gobierno y
coordinación, así como identifica y describe a los subsistemas que constituyen las arenas o
“juegos” que se entrelazan para conformar el SE. Y, por fin, el cuarto, aporta breves
conclusiones sobre las ideas expuestas.

1
Aún cuando no existe consenso entre los especialistas en el número de fases que resultan sustantivas, aquí cabe
enumerar las siguientes: a) estructuración del problema público y su ingreso a la agenda gubernamental; b)
generación de alternativas; c) toma de decisión/diseño; d) implementación; y e) evaluación (Acuña, C. H y
Repetto, F: 2006: 32).
2
Desarrollados, respectivamente, en Leiras, 2007; Perazza, 2007; y Fundación Mexicanos Primero, 2007.

2
 I. Sistema educativo y gobernabilidad

Este apartado se divide en dos secciones. Mientras que en la primera se presentan las nociones
de sistema educativo y su relación con el subsistema de gobierno, en la segunda se debate la
noción de gobernabilidad.

I.1 El sistema educativo y su susbistema de gobierno

Entendemos como sistema educativo al conjunto de instituciones, actores (tanto individuales

como colectivos) y prácticas (público estatales, no estatales y privadas) que participan de la
transmisión de saberes y el cultivo de disposiciones certificados como públicamente relevantes.
Esta definición incluye a los establecimientos educativos de todos los niveles, a las
organizaciones que inciden en el gobierno de las actividades de los establecimientos educativos
y a los actores que se desempeñan en esos establecimientos y organizaciones.

La definición se refiere solamente a los saberes y disposiciones que la autoridad pública

certifica como socialmente relevantes. Se entiende por “certificar” a la regulación formal sobre
cuáles son esos saberes y disposiciones, sobre quiénes pueden recibirlos, quiénes y cómo deben
impartirlos, y cuáles son los comprobantes válidos de que un individuo tiene esos saberes y
disposiciones3 (Acuña y Leiras, 2005: 1).

Asimismo, los SE se componen de diferentes subsistemas4. La integración de los mismos

puede darse a través de distintos mecanismos, siendo uno de ellos el gobierno. La función de
gobierno se asigna a determinados individuos y se desarrolla de acuerdo con procedimientos
pre-establecidos. El subistema de gobierno, como subsistema de los sistemas educativos, es el
conjunto de instituciones y actores que estructuran la toma de decisiones obligatorias para las
organizaciones e individuos que componen el sistema (Acuña y Leiras, 2005: 1).

Dado que estas decisiones son obligatorias y su cumplimiento está respaldado por una
estructura de autoridad, el SE asume una dimensión política. Asimismo, a medida que las
decisiones de gobierno adoptan ciertas regularidades y siguen una orientación general
determinada por las personas autorizadas para decidir, se puede afirmar que existe una política
educativa. En consecuencia, el subsistema de gobierno puede entenderse como el mecanismo o
estructura de producción de las políticas educativas.

Por último, es necesario evitar una lectura divorciada del SE del entorno en el que opera. La
estructura de autoridad que respalda las decisiones de gobierno en los sistemas educativos es el
Estado. Asimismo, el gobierno de los sistemas educativos constituye una de las funciones de

3
Esta definición no incluye a las organizaciones privadas que certifican saberes y disposiciones para ingresar a las
mismas (por ejemplo, las comunidades religiosas que formalizan el procedimiento de ingreso a la comunidad; las
asociaciones profesionales o empresas que formalizan la capacitación específica de sus nuevos miembros).
Tampoco a las organizaciones que educan sin certificar; por ejemplo, las familias. Ellas entran en la definición en
la medida, y sólo en la medida, en que participan de las actividades que realizan sus miembros para adquirir los
saberes y disposiciones públicamente certificados (en la medida en que envían sus chicos a la escuela, ayudan con
las tareas, concurren a reuniones, participan de asociaciones de padres, deciden sobre la continuación de los
estudios de sus miembros, etcétera).
4
Para un desarrollo extendido, ver el capítulo III de este trabajo.

3
gobierno, en el sentido de uso común de la expresión. En este mismo sentido, se entiende a la
política educativa como una de las políticas de gobierno. En consecuencia, el análisis del
gobierno educativo implica tanto reconocer sus rasgos específicos como tener en cuenta su
articulación con el resto de las funciones de gobierno, funciones que constituyen el entorno del
SE. Este entorno del gobierno del SE cobra importancia para dimensionar el grado de
influencia que la "política educativa" tiene, efectivamente, sobre la educación y reconocer que
hay otras políticas estatales y procesos sociales que pueden tener un importante impacto sobre
la educación. La relevancia del entorno del SE se destaca, por ejemplo, al reconocer que
políticas macroeconómicas que impactan sobre los niveles de pobreza de los alumnos y sus
familias, pueden redefinir radicalmente el costo de oportunidad de la asistencia a la escuela.
Desequilibrios macroeconómicos y políticas que, sin incorporar entre sus focos inmediatos ni a
los niveles de pobreza ni a los educativos, pueden tornar estos costos altos o bajos, induciendo
la inserción o el abandono de la asistencia a las instituciones educativas (y como contraparte,
su inserción o abandono del mercado laboral) por parte de los alumnas/nos. Otro ejemplo lo
constituye el grado de apoyo político-electoral con el que cuenta un gobierno nacional, grado
de apoyo en el que quizás la temática educativa no juega un papel significativo y que, sin
embargo, dota a esta política de recursos valiosísimos para su accionar sectorial.

I.2 La gobernabilidad del SE: aspectos normativos y funcionales

El foco de este trabajo no es el contenido de las políticas o sus efectos en las principales
variables económicas y sociales, sino la estructura político-institucional que enmarca y produce
los procesos en los que dichas políticas se debaten, aprueban y aplican. En democracias
presidenciales como las de la mayoría de los países de América Latina, el proceso de adopción
e implementación de las políticas públicas tiene lugar en sistemas políticos en los cuales
participan diversos actores, que van desde el presidente hasta los votantes de pequeños pueblos
rurales e incluyen congresistas, jueces, personalidades influyentes, trabajadores y empresarios.
En la compleja interacción entre esos actores influyen las instituciones y las costumbres
políticas de cada país (Stein et al: 2006).

En este contexto, la dificultad de reflexionar y proponer formas de asegurar la gobernabilidad

en los SE de los países de la región se debe a varios factores; entre ellos, la propia
incertidumbre que rodea al concepto “gobernabilidad”. El término surgió con fuerza en la
década de los años setenta para referirse a los problemas que estaban experimentando las
democracias para hacer frente a las crecientes demandas sociales, pero el debate que se generó
no tuvo la suficiente continuidad como para que se alcanzara un consenso entre los expertos
respecto de su definición. La enorme amplitud de los temas abarcados por dicha expresión
impidió que se consolidara como un concepto comúnmente aceptado por los especialistas y
favoreció que la discusión académica derivara hacia otras cuestiones relacionadas con la
gobernabilidad, pero sustancialmente distintas a ésta. En definitiva, la literatura sobre
gobernabilidad es vasta pero poco sistemática.

Un buen ejemplo de ello es la definición que propone el Dizionario di Politica, de Bobbio,

Matteucci y Pasquino. Allí se define tanto a la gobernabilidad como a su opuesto, la
“ingobernabilidad”, no como a fenómenos claramente constatables, sino como a “procesos en

4
curso, relaciones complejas entre los componentes de un sistema político” (Bobbio et al, 1990:
455)5.

Ahora bien, también es necesario considerar que, en la práctica, diversas organizaciones

internacionales promueven e implementan programas relacionados con la gobernabilidad que
presentan diversas definiciones y enfoques que van variando según los objetivos y procesos
que implementan6.

En lo que respecta a la gobernabilidad de los SE, los primeros estudios sobre el gobierno de los
SE se centraban en los aspectos formales y jurídicos de éstos. Sólo recientemente parece haber
surgido un mayor interés por estudiar los sistemas de enseñanza como modelos de relaciones
políticas.7

En el marco de este trabajo, la noción de gobernabilidad se desdoblará en dos aspectos: uno

normativo y uno funcional. El primer aspecto alude al reconocimiento de, como mínimo,
aquello que no es la gobernabilidad. Este camino puede parecer difuso. Sin embargo, su
justificación radica en el hecho de que una definición por la positiva (o sea, definir qué es con
exactitud gobernabilidad) de un concepto tan laxo, corre el riesgo de transformarlo en una
categoría tan restrictiva que pierda –en consecuencia- poder explicativo. Por otra parte, la
gobernabilidad no se alcanza con una receta que se pueda aplicar homogéneamente a
realidades diversas. La razón es que las variables en juego (tipo de sociedad civil, capacidades
y características de los actores en juego, capacidades y características políticas e institucionales
del aparato gubernamental y estatal, entre otros factores) variarán su valor en cada sociedad,
por lo que más que perseguir una "receta universal" o “la estrategia ideal”, el propósito al
preguntarse cómo generar políticas gobernables, debe ser poder identificar las funciones
centrales/ineludibles que se deben cumplir en un SE para contar con gobernabilidad.

En consecuencia, el segundo aspecto de la noción y forma de producir gobernabilidad resultará

de la combinación de los valores que asuman las variables de la metodología de análisis,

5
Cabe aclarar que existen diferencias entre las nociones de gobernablidad, gobernancia y governanza que han
sido ampliamente debatidas. Algunos ejemplos de definiciones son las que aporta Celedón (2002) para definir la
gobernancia. En este caso, alude a los arreglos institucionales de la interacción con el Estado. Asimismo, según
las Naciones Unidades, la noción de governanza refiere a los procesos de globalización y al consenso y clima de
estabilidad mundial.
6
La definición de gobernabilidad del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se refiere al
ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa en la gestión de los asuntos de un país, incluyendo
los procesos, mecanismos e instituciones mediante los cuáles los ciudadanos expresan sus intereses y derechos.
7
Por ejemplo, Chubb y Moe (1990), que focalizan su análisis en la experiencia en Estados Unidos, afirman que el
control democrático de las escuelas ha ocasionado un fuerte impacto en su capacidad para formar adecuadamente
a los alumnos. Paradójicamente, en este argumento, la razón que se propone no está en que la democracia haya
funcionado mal en el sistema educativo, sino, al contrario, en que aquélla ha funcionado bastante bien. La política
democrática lleva a que el sistema educativo se convierta en un campo de batalla de distintos intereses presentes
en el mismo: políticos, grupos ideológicos, maestros, administradores, padres, alumnos, editores de libros de
texto, etc. El resultado de las “batallas” se determina, como habitualmente en política, a través del equilibrio de
fuerzas de los distintos grupos, en función de los recursos de éstos y de sus estrategias. Las batallas acaban
inevitablemente en vencedores y vencidos, o en compromisos que pueden satisfacer a pocos y que se imponen por
procedimientos burocráticos.

5
cuando se aplique a cada caso particular y será –en consecuencia- cambiante. En efecto, la
utilidad de la metodología que se propone a continuación radica en el hecho de que es aplicable
a todos los SE de la región. Permite identificar las variables clave a observar para comprender
cómo se gobiernan los SE, sin imputar a priori los valores que estas variables asumirán. De
esta manera, se alcanzan dos objetivos simultáneos: a) se torna factible realizar comparaciones,
dado que se garantiza la observación de los mismos aspectos y factores en el conjunto de los
casos; y b) no se generaliza un supuesto de homogeneidad entre los diversos SEs nacionales,
abriendo el espacio al reconocimiento de la diversidad entre los escenarios nacionales.

La gobernabilidad apunta a la capacidad de implementar una política educativa que sea

sustentable intertemporalmente. En este sentido, un problema central del policy making
democrático a la hora de diseñar las políticas educativas es su falta de continuidad. En este
sentido, la persistencia en el tiempo de las políticas es una cuestión en permanente tensión: el
traspaso de poder (democrático y deseable) de un partido a otro –y el consecuente recambio de
equipos técnicos-, pone en jaque algo tan necesario (y deseable) para la lógica educativa como
su continuidad en el tiempo. Este aspecto es vital para toda política pero incrementa su
importancia en el caso de la educación dado que los resultados de una política educativa
únicamente se pueden evaluar intertemporalmente (como mínimo se necesita que los niños
terminen el ciclo educativo obligatorio). De allí la importancia de lograr que las políticas
educativas sean sustentables intertemporalmente.

Los actores que intervienen en diferentes momentos del proceso de elaboración de las políticas
educativas son múltiples (políticos, administradores y grupos de interés, entre otros). Si estos
participantes logran cooperar entre ellos para concertar acuerdos y mantenerlos en el tiempo, es
probable que se desarrollen mejores políticas y que se genere mayor gobernabilidad del
sistema. De acuerdo a Stein et al (2006), el impacto de las políticas públicas depende no sólo
de su contenido específico ni de su orientación concreta, sino también de algunas de estas
características. Por ejemplo, una política educativa “ideal” que carezca de credibilidad y esté
implementada y aplicada de manera deficiente puede crear más distorsiones que una política de
menor calidad pero estable y correctamente implementada. Por ello, la capacidad de los actores
políticos para cooperar a lo largo del tiempo es un factor determinante y crucial de la calidad
de las políticas públicas y de la gobernabilidad.

En efecto, ciertos aspectos importantes de las políticas educativas dependen de manera

fundamental de la habilidad que tienen los actores políticos para llegar a acuerdos
intertemporales y para asegurar su cumplimiento, esto es, de su habilidad para cooperar. En
entornos políticos que facilitan tales acuerdos, las políticas educativas tienden a ser de mejor
calidad, menos sensibles a los shocks políticos y más adaptables a las condiciones económicas
y sociales cambiantes (Stein et al: 2006: 20). Un ejemplo interesante en esta dirección es el
caso de Chile. Leiras (2007) muestra cómo la continuidad de la Concertación en el ejercicio del
gobierno y de las personas integrantes del Directorio Nacional del Colegio de Profesores
facilitó la adopción de perspectivas de largo plazo, lo que a su vez hizo posible el
establecimiento de relaciones cooperativas e institucionalizadas8 en la determinación de los
salarios y las condiciones de trabajo docente. Esta situación aumentó la disposición de las
partes a internalizar el valor de poder mantener negociaciones futuras y de aceptar promesas de
compensación diferidas en el tiempo (2007: 14). En este caso, se ilustra cómo las condiciones

8
Esto significa que las rutinas de interacción han ido estabilizando a lo largo del tiempo y han adquirido cierta
regularidad a pesar de no estar previstas en ningún régimen legal de negociación.

6
político-institucionales de esta continuidad permitieron alcanzar un alto grado de
gobernabilidad en base a la cooperación de las partes.

En particular, Leiras (2007) sostiene que el término gobernabilidad designa la capacidad de

tomar e imponer decisiones de cumplimiento obligatorio para todos los miembros de un
sistema; en este caso, de los sistemas educativos. Asimismo, afirma que “la gobernabilidad es
un requisito de la eficacia de las políticas educativas, una condición que debe cumplirse para
que las medidas de las autoridades ejecutivas alcancen los resultados que persiguen” (2007:
77). En el caso anteriormente mencionado de Chile, el autor enfatiza la importancia de la
cooperación entre autoridades educativas y gremios docentes.

La gobernabilidad, en consecuencia, resulta de la combinación de relaciones de coordinación y

conflicto entre subsistemas y actores. Sin embargo, la gobernabilidad del SE no se observa ni
se debe entender como la ausencia o presencia de conflicto, sino como a un proceso en el que
la ausencia o presencia de conflicto, por su carácter e intensidad, no mina la capacidad de
cumplir las funciones básicas de gobierno y coordinación dentro del SE. Gobernar también
implica administrar eficazmente el conflicto.

El caso de México y la creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE), es un

buen ejemplo sobre cómo el gobierno logró neutralizar el veto de la oposición sindical no
imponiéndole su voluntad en un enfrentamiento bilateral, sino ampliando el juego a la sociedad
civil y disminuyendo, de esa forma –y en términos relativos-, la influencia de la oposición
sindical. La creación del INEE se dio como un proceso de convergencia en las propuestas de
actores que tenían diferentes puntos de partida en un momento clave del país: el inicio de un
nuevo gobierno y el consecuente comienzo de un proceso de transición con altas expectativas
de cambios y reformas en todos los ámbitos.

Asimismo, otro tipo de estrategia para asegurar gobernabilidad es la imposición confrontativa

bilateral de una política a un actor que la opone, como se observa en el caso de la reforma de
los estatutos docentes en Colombia. En ese caso puntual, el gobierno que asumió en el año
2002 contaba con una importante imagen positiva, especialmente en la figura del Presidente.
Por ende, la reforma del estatuto se concentró en la figura presidencial, en su apoyo electoral y
en su imagen positiva. Asimismo, el Presidente estableció una fuerte alianza dentro del
Ejecutivo dado que contó con amplio apoyo del Ministerio de Educación. Por último, la
reforma se implementó de inmediato no dando tiempo o espacio a potenciales distorsiones y
logrando, en consecuencia, neutralizar un importante actor de veto: el sindicato de maestros
FECODE (Fundación Mexicanos Primeros: 2007).

De esta forma se debe concluir que si bien es necesario reconocer si existe gobernabilidad y
cuáles son sus determinantes, tan relevante como esto es comprender las diferentes formas que
puede asumir la misma. Los ejemplos de los tres casos de gobernabilidad en México, Chile y
Colombia sirven como ilustración de diversas formas para alcanzar sustentabilidad de las
políticas y gobernabilidad del sistema.

En síntesis:

. La ausencia de conflicto no necesariamente implica gobernabilidad, porque puede darse

de la mano de desarticulación sistémica o de rigideces que resulten en la incapacidad de
cumplir las funciones básicas y alcanzar los objetivos mínimos que le dan sentido al SE.

7
 En otras palabras, la ausencia de conflicto no asegura la capacidad de hacer política
educativa;

. El conflicto no necesariamente implica que se mine la gobernabilidad del SE, porque

éste puede darse sin que ponga en jaque la integridad sistémica, el cumplimiento de las
funciones centrales o el alcance de los objetivos mínimos que le dan sentido al SE;

. La capacidad de gobernar el SE en este contexto (y como en otros sistemas políticos)

implica un mix de consenso y conflicto en el que una autoridad pública cuenta con una
legitimidad resultante tanto por reunir requisitos democráticos (Dahl, 1971 y Schmitter y
Karl, 1992), como la capacidad de implementar intertemporalmente estrategias
educativas;

. La administración democrática del conflicto (actual o potencial) muestra, en principio,

tres dinámicas alternativas que, en definitiva, remiten a tres lógicas distintas de
producción de gobernabilidad: a) un intercambio que resulta en acuerdos que permiten
incorporar actores potencialmente conflictivos al arco de consenso que sostiene una
estrategia; b) una confrontación en la que se le impone a otro actor una estrategia con la
que no acuerda; c) un debilitamiento relativo de la capacidad estratégica/influencia de un
actor con el que existe un conflicto (actual o potencial), por medio de la ampliación de
participantes a través de la incorporación de nuevos actores 9;

. Una cuarta alternativa, no presente en la lógica de los casos analizados, es un subtipo de

intercambio y acuerdo basado en la redistribución de poder que constituyen aquellas
situaciones en las que minorías consistentes (por razones culturales o religiosas, por
ejemplo) son inducidas a mantenerse en el juego democrático (por definición mayoritario,
por lo que un actor estructuralmente minoritario no puede realizar sus intereses) a través
del otorgamiento de poder de veto. En este sentido, el otorgamiento de capacidad de veto
a actores organizados y estructuralmente minoritarios, puede fortalecer la gobernabilidad
dado que potenciales conflictos con este tipo de actores se neutralizan redistribuyendo
poder hacia los mismos y como precondición de su incorporación al proceso colectivo de
policy making.10 La paradoja que muestra esta alternativa de producción de
gobernabilidad es que, a veces, la colaboración colectiva se fortalece por medio del
fortalecimiento de actores potencialmente conflictivos. El intercambio de
colaboración/paz social por mayor influencia política está en el corazón de la lógica, por
ejemplo, de los regímenes neo-corporativos de representación de intereses (Schmitter,
1992).

Usualmente, se coloca un gran acento en el papel del conflicto (destacándose el sindical) a la

hora de explicar la frustración de políticas y de cuestionar la gobernabilidad del sistema. En
este sentido, lo anteriormente mencionado no sólo afirma la posibilidad de mantener

9
Es de destacar que de estas, sólo la tercera demanda como parte de su lógica una redistribución de poder,
mientras que las otras se “resuelven” manteniendo la cuota de poder con que los actores cuentan al inicio del
proceso. Vale aclarar que se entiende por poder a la capacidad de un actor de alcanzar sus objetivos o realizar sus
intereses.
10
Arreglos institucionales que se han denominado “consociacionales” en referencia a sociedades con importantes
minorías étnicas, religiosas o culturales (cf. Lijphart, 1979, en relación a ejemplos como Bélgica o Suiza).

8
gobernabilidad en situaciones de conflicto, sino que también destaca la posibilidad de la
existencia de un escenario en el cual se cuente con poco margen para políticas de
modernización o cambio educativo, a pesar de no enfrentar situaciones conflictivas. La propia
naturaleza del bien que se provee (la educación), así como de la forma en que se lo provee (un
proceso escalonado, path dependent y extendido temporal y espacialmente), tornan al sistema
educativo en un sistema de una rigidez mayor al de otras áreas o sectores de política pública.
Dada esta dinámica, los cambios, por definición, se despliegan con lentitud y su impacto se
observa y mide en horizontes temporales que trascienden generosamente los ciclos político-
electorales en los que, en una democracia, se decide mantener o modificar un curso de política
pública dado11.

En definitiva, para determinar la estrategia política más eficaz y eficiente de implementar

políticas educativas de manera gobernable, es importante identificar a los actores claves y a sus
capacidades respectivas. Con esa información, también es crucial analizar el impacto que
muestran sobre la gobernabilidad las reglas que administran las relaciones entre esos actores.
Por ello es que la metodología que se desarrolla a continuación se basa en la definición de
instituciones, actores e intereses y de su articulación para poder explicar los diferentes
comportamientos y su impacto en el proceso de formulación e implementación de políticas
educativas.

II. Las variables claves para el análisis:

Instituciones, actores, capacidades e intereses del SE12

Las políticas son respuestas público-estatales a un estado de situación social en un momento y

región dados. Por ello, lo que puede resultar funcional en algún punto histórico de un
determinado país, puede no serlo en otra región o en la misma pero en otra etapa histórica. Esta
relevancia espacio-temporal nos remite a la especificidad históricamente situada de las
relaciones sociales dentro y sobre las que se actúa a través de las políticas públicas, lo que pone
en cuestión la validez, eficiencia y eficacia de recetas universales de política, hayan estas
surgido de modelizaciones teórico-deductivas o de la identificación de “buenas prácticas”
característica de una lógica más inductiva-empiricista.13

11
Por ello es que el buen gobernante de una reforma educativa excepcionalmente recibe reconocimiento y apoyo
social a su gestión durante la misma. Si es reconocimiento capitalizable políticamente durante el proceso de
cambio lo que persiguen las autoridades educativas, parecen equivocarse de foco temático para sus desvelos.
12
Este trabajo profundiza la dirección del armado y utilización de este tipo de marco analítico para comprender y
mejorar la matriz político-institucional en la que se producen políticas sociales. Para ello, capitaliza diversos
desarrollos previos, algunos focalizados en las políticas sociales en general, otros en el combate a la pobreza y
alguno en educación. Por ello es que diversas partes de este y el próximo capítulo incorporan (y
amplían/modifican) líneas de trabajo expuestas en varios lugares, como Acuña (2004, 2005 y 2007); Acuña y
Repetto (2002a, 200b y 2006); Acuña y Leiras (2005); así como en Acuña y Tommasi (2000).
13
Es necesario reconocer que hay dos momentos que sostuvieron dos lógicas distintas para proponer recetas
universales (o supuestamente pertinentes en todo momento y lugar). Un primer momento, que hoy se identifica
como ligado a la “primera generación de reformas” estructurales, nos muestra a la receta universal sosteniéndose
en una lógica deductiva. En este periodo, desde un pensamiento hegemónico estrechamente ligado a la teoría
neoclásica en Economía, se influye a la hechura de las políticas públicas por medio de la penetración teórico-
ideológica en los organismos multilaterales de desarrollo, los gobiernos y la academia. Desde esta lógica se parte
del presupuesto de que contando con un modelo teórico correcto (“verdadero” nos sugiere el positivismo
neoclásico), lo que se necesita es arribar a una conclusión lógica necesaria e implementarla. La discusión es una
discusión de modelos. Otro fuerte presupuesto de estos modelos es que los individuos son homogéneos y las

9
La opción por una política educativa sobre otra es el resultado de los procesos políticos dentro
de SE específicos. Estos procesos seleccionan los asuntos que ingresan en la agenda del
gobierno (representando las preferencias de ciertos actores y excluyendo las de otros) y
determinan el modo en que se deciden, implementan y evalúan las políticas educativas.

La composición de la agenda, la formulación de alternativas de acción, las decisiones de

gobierno, la implementación de esas decisiones y su evaluación posterior son objeto de
disputas de las que participan distintos actores. Cada uno de esos actores tiene distintos
intereses y está dotado de ciertos recursos de poder. A su vez, la interacción entre estos actores
está sujeta a reglas.

Las variables político-institucionales son aquellas que dan cuenta del marco de distribución de
poder y reglas en las que tiene lugar la disputa entre los actores que inciden sobre el gobierno
educativo. Por tanto, la disputa política sobre la política educativa debe ser explicada en
función del sistema de instituciones políticas que organizan el gobierno de esta política y las
estrategias de los actores involucrados, determinadas por sus percepciones, sus intereses y sus
capacidades.

Las instituciones, formales e informales, constituyen la organización social del poder político,
dado que afectan las capacidades de los grupos sociales para defender sus intereses de dos
maneras: i) estructuran para los distintos grupos sociales afectados por decisiones de política
educativa, incentivos para resolver sus problemas de acción colectiva y alcanzar la condición
de actor; y ii) determinan probabilidades diferenciales entre los actores ya constituidos como

relaciones sociales se basan en las mismas microfundaciones para su dinámica, por lo que el curso de acción
pertinente resulta un problema de deducción que, partiendo del modelo general, arriba a un curso de acción con
respecto “al Estado”, “al mercado” o “a todo comportamiento individual o colectivo”, como nos ilustraba Gary
Becker (1976). Si se parte del presupuesto de universalidad en la naturaleza del comportamiento humano y de la
dinámica de las relaciones sociales y se cuenta con un curso de acción lógicamente necesario, esta recomendación
resulta útil en todo momento y lugar: por ejemplo, estos modelos nos decían que la descentralización de
decisiones y servicios es universalmente necesaria y positiva (independientemente de diversidades culturales,
estructuras federales o unitarias, diversidad de capacidades estatales, partidarias o de las sociedades civiles…). ”Si
duda…”, se recomendaba con contundencia lógica, “rompa el vidrio y descentralice”.

Con la crisis de la “primera generación” de reformas estructurales, primero en Africa y Asia y después en América
Latina, esta visión entra en crisis. Sin embargo, surge una nueva lógica que reproduce el problema de las recetas
universales, aunque ahora inductiva. Es aquella lógica que acentúa el papel de las “buenas prácticas” ajenas como
fuente de diseño, decisión e implementación de políticas y programas públicos. Es inductiva porque, ahora sin la
necesidad de modelos mayormente sofisticados, si se identifica una experiencia exitosa, en una dirección “de lo
particular a lo general” se tiende nuevamente a generalizarla como recomendación universal. La receta universal,
de esta forma, abandona su legitimidad teórico-deductiva para reencontrarla en la inducción a partir de alguna
experiencia feliz. No nos equivoquemos: buenas prácticas, buenas experiencias del exterior, pueden efectivamente
servir como importantes fuentes de aprendizaje. Sin embargo, también pueden confundir. Depende de las
propiedades del caso y su contexto. Hay experiencias que son trasladables de una a otra sociedad y otras que no.
El riesgo que se enfrenta en la actualidad es que, ahora a través de recomendaciones basadas en “buenas prácticas”
como fuente de su legitimación como buena política, reproduzcamos los errores y costos de la receta universal. En
este sentido surge una clara necesidad: análisis de buenas y de malas prácticas, así como de prácticas similares que
produjeron resultados disímiles. Necesitamos más teoría parsimoniosa, que explique por qué y qué variables
tornan una experiencia aplicable o no fuera de su matriz social originaria.

10
tales, para que realicen sus intereses o alcancen sus objetivos. En este sentido,
excepcionalmente una regla o institución es neutra con respecto a la definición o redefinición
de la organización en que se distribuye el poder en una sociedad y, por ende, qué actores e
intereses quedan mejor o peor posicionados para influir la definición de prioridades, diseño e
implementación de las políticas públicas.

Las decisiones de política educativa resultan de la interacción estratégica entre los actores
individuales y colectivos. Por ello, para comprender/explicar un escenario político dado es
necesario comprender/explicar por qué los actores hicieron lo que hicieron. Y la
intencionalidad de los actores sólo puede se explicada a partir de la comprensión de la forma
en que las instituciones o incentivos influyen sobre esos actores. Asimismo, una misma
estructura institucional puede resultar en comportamientos diversos en función de otros
incentivos (instituciones o juegos) en los que el actor puede estar simultáneamente envuelto
con sus intereses, recursos e ideología.

En efecto, es necesario analizar las instituciones, los actores y la forma en que se articulan
para moldear comportamientos.

II.1 Instituciones y actores (sus intereses, capacidades, ideología y relación con el Estado)

Instituciones14

Se entiende a las instituciones como el conjunto de reglas que estructuran los incentivos para
los intercambios y el accionar de los actores. Las instituciones, o reglas, pueden ser formales
(definidas como derecho positivo o regulaciones) o informales (el entendimiento compartido
sobre cómo algo funciona cuando no está cubierto por las reglas formales o cuando las
contradice). Las reglas formales no creíbles usualmente están acompañadas por efectivas reglas
informales. Cuando no lo están, reina el caos o la anomia (Nino, 1992). El comportamiento en
la vida real rara vez resulta de uno u otro tipo de regla, incentivo o institución: en los hechos
tiende a reflejar variantes mezclas de institucionalidad formal e informal, por lo que la
aproximación al análisis de los efectos de la instucionalidad si bien demanda partir de espacios
institucionales específicos (por ejemplo, el espacio que rige y contiene las relaciones dentro del
Ejecutivo o las interjurisdiccionales entre Ejecutivos, etc.), también demanda como punto de
llegada el entendimiento de la lógica informal que estructura incentivos y comportamientos de
los actores. La función de estas reglas está tanto en la incentivación de intercambios y
cooperación intertemporal (como sugiere el neoinstitucionalismo; North, 1990), como en la
administración y resolución de relaciones conflictivas de intereses (como sugieren otras líneas
teóricas como la weberiana y la marxista y que bien sintetiza Knight, 1992).

Actores

En el sistema educativo intervienen múltiples actores. Los mismos variarán de acuerdo con la
dimensión del sistema que se esté analizando y la etapa de la política que se busque
comprender. Por ello, vale acompañar a Belmartino cuando destaca como actores a “aquellos
individuos o grupos que ocupan una posición estratégica en el sistema de decisiones y que
responden, en el proceso de formación de políticas, por las funciones de articulación del campo
cognitivo y del campo del poder. En tanto mediadores son quienes definen los temas de debate

14
Basado en argumentos de Acuña y Tommasi (2000).

11
y el marco intelectual en el cual se desarrollan las negociaciones, alianzas y conflictos que
sustentan la toma de decisiones” (1998:2-3). Más allá de esta definición, cabe acotar lo
indicado por Meltsner, "el término ´actor´ es un concepto abierto que el analista debe adaptar a
los requerimientos de su estudio” (1992:375). En este contexto, entenderemos como actores a
sujetos individuales o colectivos con capacidad de acción estratégica, lo que implica la
capacidad de identificar intereses, definir objetivos en función de los mismos, diseñar un curso
de acción para alcanzar estos objetivos y contar con relativa autonomía para implementar dicho
curso de acción.

Los actores que inciden en el gobierno educativo no están circunscriptos al ámbito estatal. Los
representantes políticos, tomadores de decisiones y gerentes públicos tienen una posición
fundamental en los procesos de diseño, decisión e implementación de políticas educativas. No
obstante, en esos procesos intervienen otros actores sociales. En general, éstos últimos son
organizaciones que representan a categorías de individuos en términos de su rol dentro del
sistema educativo (docentes, padres, alumnos, funcionarios, etc.).

No todos los grupos afectados por una decisión de gobierno educativo se constituyen como
actores dado que la condición de actor requiere de la capacidad de elaborar e implementar
estrategias. Algunos grupos no alcanzan esa condición. Por ejemplo, las familias, como
usuarias de los servicios educativos, se ven afectadas por las decisiones del gobierno del
sistema pero únicamente consiguen intervenir en el proceso de formación de políticas
educativas si alguna regla autoriza su intervención o, en su defecto, si cuentan con capacidad
de presionar sobre los actores gubernamentales metainstitucionalmente. Es clave comprender
que el ejercicio sostenido de esta capacidad requiere organización. El alcance de la condición
de actor depende del contenido de las reglas y las capacidades de organización que desarrollan
los diferentes grupos y está directamente entrelazado con el grado de inclusión/exclusión que
caracteriza al sistema educativo.

Asimismo, para explicar la naturaleza del actor y la lógica de su comportamiento es necesario

incorporar cuatro elementos específicos para su análisis: i) sus intereses; ii) sus
capacidades/recursos; iii) sus ideas/entendimiento; y iv) su relación con el Estado.

El problema de los intereses de los actores

Una primera, y tradicional, definición de interés es aquella que nos sugiere que el interés es lo
que el actor dice que es su interés. La ventaja de esta visión pluralista de los intereses, es que
nos brinda importantes pistas sobre parte de las causas del comportamiento de los actores. El
interés “subjetivo” es, en definitiva, el que mueve al actor en una dirección u otra. Como
veremos más abajo, desde este punto de vista, la noción de interés como variable
codeterminante de las conductas y estrategias, está estrechamente ligada a la ideología o
percepción subjetiva del actor.

Los problemas inmediatos que enfrenta esta definición de interés son aquellos que ponen en
cuestión la autonomía del actor como mejor juez de sus intereses: a) actores objeto de políticas
educativas que no cuentan por su condición con suficiente capacidad de definir sus intereses en
forma autónoma (infantes, alumnos con importantes discapacidades mentales, etc.); b)
“intereses” de tal complejidad que demandan la intervención de expertos para establecer las
relaciones causales.

12
La segunda definición de interés es, entonces, aquella que apunta a todo aspecto ligado al
bienestar del actor, más allá de que este lo reconozca como tal (más allá de cómo el actor
expresa su interés). El reconocimiento de los aspectos “objetivos” de los intereses de los
actores, esto es, aquellos aspectos fuera del reconocimiento “subjetivo” del actor, abre una
riesgosa puerta a la intervención autoritaria por parte de aquellos que “conocen” mejor los
intereses de los actores que los actores mismos. Sin embargo, es claro que si bien los aspectos
subjetivos de los intereses son claves para dar cuenta de comportamientos, los aspectos
objetivos también son claves para dar cuenta de lo que, efectivamente, le pasa al actor.

La tensión entre estas dos concepciones de interés, está en el centro de algunos de los dilemas
y desafíos de toda política social: ¿cómo se articula el conocimiento de los expertos con el de
los grupos sociales objeto de las políticas?, ¿la “participación” comunitaria tiene por objeto
incorporar el conocimiento de los actores de la sociedad civil en el proceso de diagnóstico,
diseño e implementación de las políticas sociales o, en su defecto, su objeto es el aprendizaje y
“apropiación” por parte de estos actores de ciertos conocimientos y tecnologías para la
solución de sus problemas? En un claro problema de agencia, los agentes destinados a resolver
los problemas de información sobre los verdaderos (i.e., objetivos) intereses de un principal
necesitado, ¿son sus representantes políticos (los que, quizás, sufren los mismos problemas de
información que sus representados por ejemplo sobre el impacto del deterioro de la capa de
ozono)?, ¿son los expertos?, ¿o enfrentamos un doble problema de agencia en el que los
expertos actúan como agentes del principal y agentes de los agentes políticos?

Muy probablemente, las respuestas a estas preguntas varíen en función del desarrollo
tecnológico y del ordenamiento político en cada sociedad, así como en función del tipo de bien
social a proveer e instancia o fase dentro del ciclo global de una política social.

Una última complicación: los intereses (objetivos y subjetivos) de grupos sociales que no
alcanzan la condición de actor, a) ya sea por no contar con recursos para resolver sus
problemas de acción colectiva (situación en la que los intereses pueden ser reconocidos por los
afectados y, sin embargo, no resulta en impacto político ni como demanda), b) ya sea por no
reconocer sus intereses comunes afectados (situación que nos retrotrae a planteos anteriores).
De centrar el análisis de intereses ligados a las políticas educativas sólo en los actores (esto es,
en los que han resuelto problemas de acción colectiva y, de alguna forma, perciben un interés
común como afectado), se deja de lado a aquellos que, muy probablemente, deban constituir
con mayor urgencia el foco de la acción política pública.

Frente a estas complicaciones, nuestra aproximación es ecléctica porque, para enfrentar la

compleja discusión sobre el significado de la categoría de “interés” proponemos un marco que
incorpora sus diversas dimensiones (que, a veces, se nos presentan en tensión):

a) para poder explicar conductas es necesario incorporar en el análisis lo que los actores
conciben que son sus intereses (el plano de la subjetividad del actor);

b) también es necesario incorporar en el análisis lo que los expertos definen como interés de un
grupo o actor social, porque permite proyectar posibles consecuencias más allá de que estas
sean percibidas o no por el propio actor, y permite explicar conductas de expertos y, a veces,
de representantes políticos (el plano de la construcción “objetiva” del interés del actor);

13
c) finalmente, es ineludible incorporar en el análisis la consideración de intereses de grupos
sociales que no se expresan ni en comportamientos ni en la emergencia de actores por no poder
resolver sus problemas de acción colectiva. Esta atención sobre intereses de grupos excluidos
en su condición de actor del SE, es un requisito central para la equidad de la política educativa,
particularmente en relación a su grado de compromiso con los intereses de los grupos sociales
más débiles y excluidos (debilidad tal que no cuentan con capacidad de presión o influencia
política, por lo que resultan excluidos).

La relevancia de las capacidades de los actores

La capacidad de organizarse y desplegar estrategias puede estimarse teniendo en cuenta cuatro

parámetros:

a) la capacidad de negociación (es decir, la posibilidad de influir en las instancias reales de

formulación y gestión de las políticas a partir de los recursos políticos y económicos que se
posean);

b) la capacidad para descifrar el contexto (esto es, la posibilidad de acceder a la mayor cantidad
y calidad de información relevante durante todo el proceso de la política pública);

c) la capacidad de representación (en el caso de los actores del SE, esto refiere a la
disponibilidad de un liderazgo capaz de expresar con legitimidad a quienes conforman su
"base" de sustentación; en lo que refiere a los actores estatales, refiere al respaldo legal y
político que ampara su accionar administrativo);

d) la capacidad de movilización social/acción colectiva (posibilidad de presionar o apoyar a

otros involucrados a través de comportamientos colectivos coordinados. En definitiva, la
capacidad de neutralizar estrategias generalizadas de maximización individualista (free-riding).

En lo que refiere a los actores estatales, estos cuentan con otras capacidades que les son
propias, como la capacidad de autoridad (posibilidad de ejercer el poder público en función de
que, en última instancia, las políticas son fijadas e implementadas por el Estado). A las
capacidades específicas de los actores gubernamentales nos referiremos más abajo.

El papel de la ideología (ideas/entendimiento)

Además de caracterizarse por poseer ciertos intereses y determinados recursos, los actores
intervinientes en el proceso de formulación de las políticas educativas, diseñan e implementan
sus estrategias guiados por mapas cognitivos. Se trata de aquellas ideas e identidades que
ordenan sus prioridades, los sensibilizan sobre estados del mundo deseables y promueven
ciertos cursos de acción en detrimento de otros, en base de la provisión de una explicación
sobre cómo funcionan, podrían y deberían funcionar, las relaciones sociales. En este sentido, la
política educativa está condicionada por la ideología de quienes se constituyen en líderes
políticos o portavoces de actores colectivos, así como por la ideología o “sentido común” que
predomina en la sociedad.

Desde este punto de vista, el análisis de la ideología da cuenta del modelo de pensamiento que,
combinando valores, identidad, cultura y (des)conocimiento, lleva al actor a suponer que un
comportamiento dado resultará en un estado de cosas deseable. Si no se comprende la

14
ideología de los actores no se podrá explicar su comportamiento dado que la relación entre
intereses y comportamiento está mediada por la misma (de nuevo, el mapa cognitivo que
sugiere las relaciones causales que explican el funcionamiento de la sociedad, así como aporta
los valores y preferencias sobre cómo deberían funcionar las relaciones sociales).

Esta noción de ideas/ideología no diferencia el conocimiento sistemático propio de las ciencias,

de presupuestos más “intuitivos” o sin basamento científico (como los religiosos), ni tampoco
diferencia un modelo causal sobre la realidad de los valores o cultura que establecen estados
deseables e indeseables del mundo. Por ello, ideología aquí se aleja como categoría, de la
noción de “conocimiento falso” (usualmente en oposición al “verdadero” propio de las
ciencias). Cuando se trata de explicar comportamientos, no interesa el carácter verdadero o
falso de los conocimientos del actor y tampoco interesa la mayor o menor pertinencia de sus
valores o cultura. La variable ideas/entendimiento (ideología) es, en este marco de análisis, la
que da cuenta del modelo de pensamiento que, combinando valores, cultura y
(des)conocimiento, lleva al actor a suponer que un comportamiento dado resultará en un estado
de cosas particular. Sin la comprensión de la ideología del actor, no se puede explicar por qué
hizo lo que hizo, no se puede explicar comportamientos (algo distinto a explicar, por qué pasó
lo que pasó, lo que puede estar radicalmente alejado de los objetivos perseguidos por los
comportamientos de los actores). Por ello, la relación entre ideología e intereses es claramente
estrecha: los intereses de un actor sólo impactarán sobre su comportamiento si estos son
reconocidos en el plano de su ideología o entendimiento. Por otra parte, los intereses no
reconocidos por el actor, si bien no influyen sobre su comportamiento, por definición
impactarán sobre su calidad de vida, más allá de que el actor lo reconozca o no.

Un tema central que cae dentro de esta categoría es, por tanto, el de la información. El actor
puede contar con información imperfecta con respecto a sus intereses, la situación en la que se
encuentra y los posibles cursos de acción para mejorarla, problemática ligada a indicadores, a
veces a información estadística, y corregible por medio de modificaciones institucionales y
estrategias comunicativas. Por otra parte, la información también se ve ligada a la forma con
que el actor estructura sus preferencias, proceso en que se articulan valores e identidades
colectivas y sobre los que es bastante más difícil influir. En este sentido, mientras que este
último aspecto debe ser tomado como un “dado contextual” en el análisis, el anterior (la
capacidad pública de contar con/brindar información estadística), debe constituir un objeto
central del análisis, diseño e implementación de políticas educativas, para reducir el impacto de
“errores” y ausencias informativas.

La relación de los actores sociales y el Estado

Enfatizar la dinámica interacción entre actores relevantes permite arribar a un nivel más concreto
de análisis. Así, el Estado puede impactar en la estructuración de las demandas de la sociedad,
moldeando los contornos organizativos de grupos y sectores sociales (Schmitter, 1992),
estructurando la naturaleza del input social que interviene en el proceso de la política pública
(Fox, 1993)15 o influyendo en la formación de grupos, así como en los recursos, ideas y
exigencias de los diversos sectores sociales (Skocpol, 1990; Weir y Skocpol, 1993:96).
15
En algunas circunstancias específicas, los sectores sociales que pugnan por convertirse en actores relevantes a fin de
reclamar por diferentes necesidades también pueden ser tentados y seducidos por los agentes estatales, algunos de
cuyos representantes estarán en condiciones de ofrecerles a aquellos variados incentivos (materiales y/o simbólicos) a
fin de limar sus manifestaciones más contestatarias (Fox, 1993).

15
Esta mirada sobre el modo en que el accionar estatal puede impactar en la organización social
resulta ineludible pero incompleta, por lo que se requiere ampliar la perspectiva y atender la forma
en que las presiones y dinámicas sociales tienen consecuencias para la conformación del Estado.
En tal sentido, el crecimiento del aparato estatal puede ser explicado, históricamente, por la
necesidad de ir respondiendo a demandas y cuestiones que suelen originarse por presiones de
grupos sociales con la suficiente fortaleza como para "obligar" al Estado a dar algún tipo de
respuesta a sus requerimientos. Por lo general, el resultado más usual ha sido la creación de
agencias burocráticas especializadas en elaborar e instrumentar políticas puntuales para el asunto
específico, lo cual explica el hecho de que el aparato estatal haya ido diferenciando sus tareas en
múltiples áreas funcionales, que nada dice acerca de su coherencia administrativa.

Este juego de política pública no suele darse entre actores aislados, sino conformados en alianzas
o coaliciones. Suelen ser estas conformaciones las que permiten que se potencien los recursos que
cada actor posee por sí mismos y que en forma individual no le permite participar activamente en
aquellas fases sustantivas del ciclo de la política pública. En un marco donde los actores ponen
en movimiento sus intereses, recursos e ideologías, el modo en que se produce la
institucionalización del poder pasa a un primer plano, tal como lo sugieren March y Olsen:
“Los procesos de creación y cambio de los actores, las identidades, el significado, los recursos,
los derechos y las reglas no son exógenos al ejercicio del poder, sino parte medular de él”
(1997:64). Como se destacó, en este ejercicio del poder algunos grupos no logran conformarse
en actores sustantivos, en lo fundamental porque no poseen activos y oportunidades suficientes
para ganar un lugar en el juego político, sea porque su capital social no logra permitirles
asociarse con sectores que sí pueden ser actores relevantes, sea porque su capital político (es
decir el voto) está neutralizado por las reglas fundamentales que rigen el proceso de toma de
decisiones.

En definitiva, el Estado es una condición necesaria para pensar la sociedad civil y los actores
que la componen. Estado y sociedad no muestran una relación suma-cero. Por ello, el Estado
no debe ser pensado ni como mera arena-objeto o punto de "llegada" del accionar de actores
sociales constituidos previa e independientemente del mismo. El Estado y la sociedad se forjan
mutuamente, mostrándose muchas veces el Estado como actor que resuelve problemas de
acción colectiva de y entre grupos de la sociedad civil, constituyéndose de esta manera en
originador de los propios actores sociales. El Estado aparece, entonces, como un actor
insoslayable en el proceso construcción política de la propia sociedad civil, pudiendo ser su
punto de "partida".

De esta forma, Estado y sociedad civil deben ser pensados sistémicamente, esto es,
abandonando la noción del Estado o la sociedad como términos divorciados o, al menos,
discretos temporalmente en su constitución. El “puente” Estado/sociedad civil, en este sentido,
no articula piezas forjadas independientemente, no es una bisagra, sino un conjunto de
relaciones de mutua determinación e influencia, no sólo sobre el margen y contenido del
accionar de la sociedad y el Estado como "polos" de la relación, sino de mutua determinación e
influencia sobre la propia naturaleza de cada polo.

Articulando instituciones y actores para explicar diferentes comportamientos y su

impacto

Sintetizando lo expuesto hasta aquí, el análisis del gobierno educativo debe considerar:

16
a) El marco institucional en el que tiene lugar la interacción, definiendo las reglas
formales e informales.

b) Los actores participantes definidos a partir de sus intereses, capacidades,

recursos, ideología y su relación con el Estado.

Hasta aquí se han establecido algunas distinciones analíticas para comprender la dinámica
propia de las diversas etapas de las políticas educativas. Sin embargo, los procesos de gobierno
e implementación de estas políticas son dinámicos y se caracterizan por su integralidad, esto
es, son procesos que no se circunscriben a la mera sumatoria de etapas discretas,
independientes una de otra.

Asimismo, el carácter integral de los procesos se refleja en la multiplicidad de intereses que

caracteriza a cada actor. Los actores que inciden sobre estas políticas despliegan
comportamientos simultáneos en diversos espacios o arenas de política. En este sentido, el
proceso de las políticas públicas puede representarse como una articulación de múltiples
espacios institucionales en la que las acciones de cada actor en cada espacio afecta su posición
en el resto de los espacios o arenas en los que despliega su accionar. Si bien no todos los
actores intervienen en todos los espacios o ámbitos institucionales, todos los actores participan
en más de uno y, lo que es relevante para el análisis, piensan en más de uno de estos ámbitos
de juego o lucha política antes de desplegar comportamientos estratégicos. En otras palabras,
las estructuras de incentivos que enfrentan en forma simultánea los actores son complejas y
diversas16.

Con el propósito de comprender este complejo entramado, el análisis sigue en dos etapas.
Primero, en el próximo apartado, se definirán las capacidades que es necesario contemplar para
poder evaluar el poder de los organismos públicos a cargo de las políticas educativas. En
segundo lugar, y de manera más extensa en el próximo capítulo, se identificarán los principales
espacios o subsistemas de política en los que participan los actores del sistema educativo, así
como su lógica político-institucional.

II.2 Las capacidades para la acción pública en educación17

Un elemento adicional para el análisis de la gobernabilidad, son las capacidades de quienes

intervienen en el plano nacional en la política educativa (Ministerios, Secretarías o el formato
específico que adopten), así como del modo en que las mismas repercuten en los procesos de
gestión concretos de las políticas educativas18. Las capacidades a observar que se destacan son:
a) la política; b) la presupuestal y; c) la organizacional.

16
Acuña, C. H. y Repetto, F. (2006).
17
Repetto, F. (2004).
18
Si bien en el presente documento se concentra la atención en el plano nacional, debe obsevarse también el modo
en que dichas capacidades se expresan en los ámbitos subnacionales, incluyendo obviamente el territorio local,
toda vez que una importante porción de los servicios y programas de esta naturaleza se ejecutan en el nivel local.

17
Por capacidad política se entiende a la fuerza relativa que posee el Ministerio, Secretaría o
unidad responsable para fijar objetivos, movilizar recursos y llevar adelante acciones. Para
examinar esta capacidad es necesario prestar atención tanto a la autoridad formal que emana de
la institucionalidad del sistema político como a los aspectos informales que permiten
conformar coaliciones, sean éstas de apoyo u oposición.

Por capacidad presupuestal se entiende la relación entre la dotación de recursos financieros

que el Ministerio de Educación obtiene en la distribución del presupuesto a fin de llevar
adelante sus tareas y los problemas en materia educativa que deberá enfrentar con esos
recursos.

Por capacidad organizacional se interpreta el modo en que la definición de roles y funciones,

los procedimientos administrativos y los recursos humanos permite, o no, hacer frente a los
problemas de gestión que tiene el área educativa. Esto implica, entre otros aspectos, la
capacidad de procesar información pertinente para la toma de decisiones públicas en materia
educativa. En este punto, un elemento central está asociado a las reglas que regulan al conjunto
de la administración pública, en aspectos tales como el reclutamiento de los agentes, su
capacitación, la estructura de incentivos que enmarca el accionar de los mismos, etcétera19.

III. Los Subsistemas del Sistema Educativo:

Características e interrelación20

III.1 El sistema educativo (SE) y el subsistema de gobierno y coordinación (SsGC)

Como se señaló más arriba, el SE es el conjunto de instituciones, actores (tanto individuales

como colectivos) y prácticas (público estatales, no estatales y privadas) que participan de la
transmisión de saberes y el cultivo de disposiciones certificados como públicamente relevantes.
En este sentido los límites del SE colocan el acento en el objetivo o la intencionalidad de
garantizar y mejorar21 la educación en una nación. La implicancia de este principio es que
instituciones, actores y comportamientos que afectan sin proponérselo la educación de un país,
constituyen el entorno del SE. Cabe recordar como se afirmó más arriba, que la dinámica del
entorno no es neutra con respecto a la dinámica del SE.

Por otra parte, los conjuntos de instituciones, actores y comportamientos que reconocen nuevas
reglas de inclusión/exclusión dentro de los más abarcativos del sistema nacional (nuevos
límites como por ejemplo los que fijan los agregados “subnacionales”, “de la sociedad civil”,
etc.), constituyen los subsistemas que conforman el SE.

19
Dado que el foco del análisis se centra en la dimensión político-institucional, las dimensiones asociadas a lo
económico y lo organizacional, son tratadas por la metodología propuesta, como restricciones del proceso
político-institucional de diseño, decisión e implementación de políticas educativas.
20
Es de destacar que Acuña y Leiras (2005) sirvió como modelo originario y Acuña y Repetto (2006) como
modelo inmediato de las definiciones de los subsistemas interactuantes, por lo que algunos de sus contenidos se
ven aquí reproducidos, aunque más desarrollados y focalizados en la política educativa.
21
En los últimos 15 años, casi todos los países de América Latina han introducido reformas significativas a sus
SE.

18
Los SE son complejos, involucran a múltiples actores y, usualmente, muestran serios
problemas de articulación, por lo que pueden resultar en la incapacidad de decidir/acordar
políticas e implementarlas con mínima autoridad. De esta forma, la implementación de la
política educativa es una tarea particularmente desafiante.

En consecuencia, la tarea de gobierno y coordinación del SE implica necesariamente un

proceso de toma de decisiones en un espacio donde intervienen diversos actores colectivos
(políticos y sociales) con intereses y recursos diferentes, predispuestos a formar alianzas
específicas. A su vez, los actores poseen diversos grados de legitimidad social (ante la opinión
pública o ante los agentes del sistema educativo: los docentes, los alumnos y sus familias,
etcétera). Por ello es que la gobernabilidad de los sistemas educativos se vincula al modo en
que se configuren estas relaciones de fuerza y a la capacidad de liderazgo, negociación y
resolución de conflictos. En el campo de la política educativa participan responsables políticos,
burocracias públicas, corporaciones docentes, organizaciones que representan a los prestadores
del servicio educativo, especialistas e intelectuales de la educación, entre otros. La
conformación de este campo, las tradiciones, los estilos políticos de los actores, la capacidad de
establecer alianzas y acuerdos, constituyen determinantes políticos de la gobernabilidad de los
sistemas educativos.

Es en este contexto que surge la centralidad del subsistema de gobierno del SE. La
precondición político-institucional de la existencia e implementación de una política educativa
es el cumplimiento de las funciones de gobierno y coordinación de los diversos subsistemas
que consituyen al SE, dado que estas funciones son las que producen la cohesión dentro de una
lógica colectiva entre los subsistemas constitutivos del SE de una nación. En el marco de este
trabajo, identificaremos como “subsistema de gobierno y coordinación”, al organismo o área
nacional a cargo del cumplimiento de estas funciones.

Es de destacar la diferencia entre la función de gobierno y la de coordinación propias de este

subsistema. La diferencia parte del hecho de que el gobierno es el ejercicio de la autoridad
sobre actores o espacios institucionales que dependen funcionalmente del organismo en
cuestión (en nuestro caso, actores público-estatales del ámbito nacional). En cambio, la
coordinación es la relación entre actores sobre los que no necesariamente rigen relaciones de
autoridad sino una división de tareas y responsabilidades enmarcada en una dirección
estratégica común en la que, idealmente, el papel gubernamental se plasma en un liderazgo
informal.

Específicamente, en este abordaje, la función de gobierno del SE implica diseñar la política

educativa nacional para, una vez aprobada por las autoridades gubernamentales nacionales,
contar con las capacidades para:

• fijar los objetivos y metas perseguidos por la política que guiará al sistema;
• definir las prioridades y las estrategias de intervención;
• asignar responsabilidades y funciones a las áreas y actores dependientes del organismo;
• distribuir los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades ligadas al
cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas;
• monitorear el avance de las actividades, cumplimiento de la metodología de intervención y
alcance de metas en tiempo y forma;

19
• sistematizar la información pertinente y evaluar la marcha de la implementación de la
política;
• redefinir la política (sus alcances, objetivos, metas y metodología de intervención) en función
de las conclusiones de la evaluación.

Fundamentalmente y dado, como se dijo, que la capacidad de gobierno y coordinación del SE

hace a la existencia y naturaleza de la política educativa de una sociedad porque cumple una
función esencial en la producción de cohesión y la acción coordinada del SE, constituye el
primer paso del análisis. Asimismo, no hay posibilidades de gobierno o coordinación entre las
instituciones y actores relevantes en el SE si no existe, primero y como precondición,
resolución de los problemas de gobierno y coordinación al interior del organismo que actúa
como subsistema del gobierno del SE. Si este organismo o estructura de gobierno no cuenta
con suficiente autonomía, cohesión y capacidad de acción colectiva en el cumplimiento de sus
funciones, es altamente improbable que pueda generar y sostener políticas educativas
sustentables en el tiempo. Justamente un problema de los SE en América Latina es que,
muchas veces, no se rigen por un principio global. La educación suele carecer de una
definición básica que, una vez formulada, confiera coherencia al conjunto del sistema. Suelen
modificarse parcialmente características particulares de la provisión de la educación, sin
realinear al conjunto de la política educativa.

Asimismo, se entiende por coordinación al:

“…proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los

recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestión pública, al
mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo […] un sistema de reglas de
juego formales e informales, a través de las cuales los actores participantes
encuentran fuertes incentivos a cooperar […]. El mencionado proceso generará
realmente una valorable coordinación cuando derive en la fijación de prioridades, en
la asignación acordada de responsabilidad […], en la decisión de qué y cuántos
recursos movilizar y, por último y quizás lo más relevante, en una implementación
que se aproxime de modo importante a aquellos objetivos planteados por los
responsables de las políticas y programas sociales.” (Repetto 2005: 42-43)

Es en este sentido que la coordinación, como se dijo antes, es una relación entre actores sobre
los que no necesariamente rigen relaciones de autoridad22.

Como “subsistema de gobierno/coordinación” del SE, este organismo enfrenta una serie de
problemas para ejercer sus funciones. La resolución de estos problemas no sólo hace a un más
eficiente y eficaz uso del conjunto de recursos públicos existentes para mejorar la educación
sino que la capacidad de gobierno y coordinación del SE hacen a su gobernabilidad. Los
desafíos de control/coordinación que enfrenta el gobierno del SE y por tanto, los espacios o
subsistemas político-institucionales en los que se debe concentrar el análisis de sus
características e interrelaciones, son:

22
Como entre autoridades ministeriales o entre las de jurisdicciones subnacionales, así como con organizaciones
de la sociedad civil, organismos multilaterales de desarrollo, etcétera.

20
1) gobierno sobre y coordinación entre las áreas políticas que componen el propio
subsistema de gobierno/coordinación (SsGC) –Secretarías, Subsecretarías, etc.-
(porque hacen a su capacidad de comportarse como actor estratégico, precondición
para el cumplimiento de sus funciones de gobierno y coordinación para con el resto
del SE). Si bien este espacio de interrelación resulta clave a nivel nacional, en países
descentralizados se torna necesario también el análisis a nivel subnacional (aunque es
el nacional el que constituye el núcleo del sistema)23;

2) gobierno sobre y coordinación entre las áreas técnico-administrativas que componen

la cartera –Ministerio o equivalente funcional- cuya función central es la política
educativa en sus diferentes aspectos –áreas de planificación, recursos humanos,
información, evaluación, etc.- (SsME) (porque también hacen a la capacidad del
SsGC de comportarse como actor estratégico, precondición para el cumplimiento de
su función de gobierno y coordinación para con el resto del SE) tanto a nivel nacional
como subnacional;

3) gobierno y coordinación con el subsistema de provisión de la educación (SsPRE),

constituido por las estructuras de enseñanza (escuelas, colegios, universidades, etc.) y
los canales intermedios de seguimiento y supervisión de su accionar (como se verá
más abajo, el peso y relevancia estratégica de las funciones que se cumplen en este
subsistema son de tal magnitud que el SE educativo corre el permanente riesgo de
quedar cautivo de los proveedores en lo que respecta a puestos docentes y
administrativos, control de decisiones y de procesos clave de organismos
educacionales, nombramientos, capacitación, entre otros);

4) coordinación con el subsistema conformado por las otras carteras del Ejecutivo
(Ministerios, Secretarías, a veces la propia Presidencia, etc.) (SsPE) que desarrollan
programas o políticas que involucran componentes educativos (Desarrollo Social,
Trabajo, etc,) o que controlan recursos clave para el cumplimiento de las funciones
ligadas a la educación (típicamente, Economía) tanto a nivel nacional como
subnacional;

5) coordinación con y subordinación al subsistema conformado por los otros poderes de

gobierno (Legislativo y Judicial) (SsOPG) en los aspectos de sus funciones y
decisiones ligados a la educación tanto a nivel nacional como subnacional;

6) gobierno y coordinación con el subsistema conformado por los gobiernos y áreas

educativas de jurisdicciones subnacionales (SsJSN);

7) coordinación con el subsistema conformado por los actores de la sociedad y el

mercado (SsSM) que inciden sobre el diseño e implementación de políticas
educativas, tanto a nivel nacional como subnacional;

23
Las referencias al nivel “subnacional” se deben entender focalizando el análisis en el nivel jurisdiccional que
por debajo del nacional concentra las responsabilidades y funciones de la política educativa, lo que implica que en
algunos países –en general federales- este nivel subnacional será el provincial/estadual mientras que en otros –en
general unitarios- será el local/municipal.

21
8) coordinación con el subsistema conformado por organismos internacionales, bancos
multilaterales de desarrollo y por gobiernos extranjeros (SsOMDs/GE) que inciden
sobre el diseño e implementación de políticas educativas.

Este es el complejo (e ineludible) entramado de subsistemas (espacios o conjuntos de

instituciones y actores) que son las piezas o capas del rompecabezas cuya articulación
constituye el SE y define la capacidad político-institucional que sostiene la producción e
implementación de las estrategias educativas de una nación.

El Diagrama (ver abajo) que ilustra la estructura de este sistema , como toda imagen, proyecta
una situación estática y de relaciones radiales entre, por un lado, un “centro” definido con
claridad y estable y, por el otro, subsistemas periféricos.

En este sentido, es importante tener en cuenta dos propiedades del SE. Primero, el proceso
político-institucional puede mostrar alto dinamismo en la variación o circulación del centro
sistémico de gobierno/coordinación de la política educativa. En casos extremos, el mismo
podrá variar según coyunturas políticas (por ejemplo, en situaciones de debilidad del Ejecutivo
nacional que tienden a resolverse cediendo a cambio de apoyo, poder de decisión y recursos a
actores clave en niveles subnacionales). En otros casos, dicho dinamismo puede estar asociado
a las dispersiones en términos de quiénes “manejan” componentes específicos del paquete de
prestaciones destinadas a educación. Evidentemente, cuanto mayor sea la volatilidad o
circulación del centro sistémico, mayores serán los problemas de integridad sistémica y
menores las capacidades de contar con políticas educativas sustentables.

Segundo, los subsistemas periféricos mostrarán relaciones entre sí, autónomas del subsistema
de gobierno/coordinación del SE. Esta lógica no radial y más horizontal, si bien hace a una
mayor fortaleza del sistema, por otra parte, impone también mayores desafíos a la hora de
coordinar la política educativa (con el objetivo de no oscurecer el mensaje visual del Diagrama,
no se ha incluido la totalidad de los intercambios y relaciones entre subsistemas a los que hace
referencia el análisis).

Por último, tercero y como se dijo anteriormente, los actores que influyen en las políticas
educativas actúan en diversos espacios políticos. Estos espacios institucionales de interacción
de actores constituyen las piezas o capas del rompecabezas cuya articulación define la
capacidad político-institucional que sostiene la producción e implementación de las políticas
educativas. Los subsistemas del SE son, en definitiva, las arenas, tableros o juegos que
estructuran la distribución de poder, las opciones y los incentivos frente a los que los actores
despliegan sus estrategias. El carácter “anidado” (Tsebelis, 1990) o articulado de estos
espacios hace que los actores se muevan de forma simultánea en varios de estos tableros y, por
ende, su comportamiento no sólo resulte de los recursos e ideología que los caracterizan, sino
también de incentivos cruzados y hasta contradictorios que les imponen las arenas (o juegos)
en las que participan. Es en este sentido que surge como ineludible la desagregación del
análisis político-institucional al nivel de estas “partes” o “piezas” que, articuladas, son las que
constituyen la institucionalidad que enmarca a las políticas educativas.

22
 Institucionalidad y Actores del Sistema de Políticas Políticas Educativas

Referencias:

SsGC
Subs. Gob/Coord
SsME
Subs. Mterio.
Educación
SsPRE
Subs. Provisión Educ.
SsPE
Subs. Poder Ejec.
SsOPG
Subs. Otros
Poderes de Gobierno
SsJSN
Subs. Jurisdicc.
subnacionales
SsSM
Subs. Soc. y Mercado
SsOMD/GE
Subs. Org. Int,; Bancos
Multilaterales de
Desarrollo y de Gob.
Extranjeros

Flecha en una dirección

Relación de gob.

Flecha de doble
direccionalidad
Relación de coord.

Flecha cortada
Relación de
lobby o
argumentación
legal

23
III.2 El entramado de subsistemas del Sistema Educativo

El subsistema de Gobierno y Coordinación de la Educación (SsGC)

Las razones para la importancia de este subsistema como primera precondición para el
gobierno y coordinación de la política educativa, así como las diferencias entre sus funciones
de gobierno y coordinación, fueron extensamente desarrollados en el apartado anterior.

Las posiciones de autoridad política que contiene este subsistema, adoptan usualmente la
forma de los cargos de Ministro y Viceministro e incluyen a las Secretarías, Subsecretarías u
otros cargos de alta decisión política (y/u otras denominaciones equivalentes según los casos
nacionales). Estas posiciones son una fuente de control de recursos financieros y de
acumulación de poder político. Así son percibidas por los actores partidarios y la lógica
partidaria organiza su distribución. Por este motivo, la competencia electoral entre partidos,
entre facciones de partidos o, simplemente, entre personas con aspiraciones políticas,
frecuentemente conspira contra la cooperación entre las posiciones que componen la
estructura de gobierno.

El análisis del subsistema de gobierno resalta la dimensión política (esto es, las relaciones
que dan lugar a decisiones de cumplimiento obligatorio y de liderazgo en la coordinación) en
su relación con cada uno de los subsistemas. La capacidades clave para el cumplimiento de
las funciones de este subsistema son la política y la presupuestal (en términos de la definición
de capacidad del apartado II.2). Por ello, en los sistemas políticos latinoamericanos
caracterizados por fuertes presidencialismos o por el peso de los ejecutivos frente a los otros
poderes gubernamentales, resulta clave la naturaleza e intensidad de la alianza o sostén que
caracteriza a esta estructura de gobierno/coordinación del SE con: i) la Presidencia y,
usualmente, con el resto del Ministerio de Educación y, ii) con los sindicatos docentes. Con
el primero porque tiene capacidad de gobierno y con los segundos porque frecuentemente
cuentan con capacidad de veto o apoyo sobre las políticas educativas.

Como ya se señaló, para analizar este subsistema es necesario conocer la identidad, los
intereses, los recursos y la ideología de los actores que participan de estas interacciones, así
como las reglas (formales e informales) que estructuran el cumplimiento de sus funciones.

El subsistema de la cartera a cargo de la política educativa (SsME)

En este punto, el subsistema de gobierno/coordinación se intersecta con las áreas que

componen la cartera ejecutiva y hacen a sus funciones centrales (áreas de planificación,
presupuesto/financiamiento, recursos humanos, información –a la que se le prestará
particular atención más abajo-, evaluación y currículum y prácticas pedagógicas, etc.). En
este caso, el análisis del subsistema de la cartera educativa (Ministerio o equivalente
funcional) resalta las capacidades presupuestales y organizacionales (y la consecuente
dimensión técnico-administrativa que sostiene el accionar del organismo).

Las funciones de cada área de la cartera están a cargo de funcionarios con responsabilidad
técnica (pero también política) de gestión. Interesa determinar cómo se distribuyen las

24
atribuciones entre los funcionarios responsables de las áreas y cómo se gobierna y coordina
la actividad entre ellos. Este reparto de autoridad, responsabilidades y coordinación hace al
grado de cohesión o fragmentación que potencia o dificulta el accionar que caracteriza a una
política. Es de destacar que la evaluación de una política determinada necesita combinar la
información del subsistema de gobierno (contemplado en el apartado anterior) con aquella
relacionada con el grado de cohesión o fragmentación específico entre cada una de las áreas
en particular que sostienen la implementación de la política (planificación,
presupuesto/financiamiento, recursos humanos, evaluación, etcétera).

La particularidad de una cartera destinada a gobernar y coordinar la educación se sustenta en

el reconocimiento de la integralidad que caracteriza a dicha problemática. En este sentido,
una de las debilidades estructurales propias de estas organizaciones suele ser la ausencia de
cuadros técnicos formados en la lógica de esta “integralidad”. La formación tradicional sigue
basada en disciplinas sesgadas en su visión y discretas en sus lenguajes (educadores con
diversas especialidades, economistas, sociólogos, politólogos, contadores, trabajadores
sociales, etc.). Por ello, la característica interdisciplinaria propia de la interacción
interministerial (que se verá más abajo) se verifica como una tensión endógena a esta cartera,
lo que complica la coordinación de su accionar estratégico así como el poder establecer una
clara relación entre las especialidades de los funcionarios y los roles que cumplen.24 En torno
a esta misma problemática, no debe dejar de atenderse la tensión que suele existir entre los
funcionarios técnicos de carrera dentro del servicio civil (aún en los casos en que el mismo
sea débil y poco institucionalizado) y el personal asociado a relaciones laborales más
flexibles, aunque en general mejor remuneradas que el grupo anterior. Gobernar esa tensión,
sobre todo cuando los nuevos equipos de gobierno utilizan los grados de flexibilidad
existente para incorporar personal de su confianza, no es tarea simple y requiere particular
atención.

Asimismo, las áreas dentro de estas carteras ejecutivas también son una fuente de control de
recursos financieros y de acumulación de poder político (como en el caso de susbsistema de
gobierno/coordinación). De nuevo, por ello suelen ser requeridas por los actores partidarios y
la lógica partidaria presiona por incidir en su distribución. Por este motivo, la competencia
electoral entre partidos, entre facciones de partidos o, simplemente, entre personas con
aspiraciones políticas, frecuentemente conspira contra la cooperación entre las áreas que
componen la cartera. La incidencia de la lógica partidaria es más pronunciada cuando la
regulación del empleo de equipos técnicos está débilmente institucionalizada y sujeta a pocos
24
En entrevistas para un estudio llevado adelante sobre organizaciones ministeriales en Argentina (Acuña y
Repetto, 2002a), una Directora nacional afirmó “Yo me formé como educadora y vine al Ministerio a mejorar la
educación. Ahora me encuentro con una serie de trabas burocráticas sin sentido, por lo que dejo que otros se
preocupen de eso”, refririéndose a los manuales de procedimientos administrativos y presupuestarios que,
aunque a veces engorrosos –concedido-, constituían instrumentos ineludibles para implementar sus obligaciones
y tareas, en definitiva, para el cumplimiento de las funciones que le brindaba el sentido a su accionar en el
Ministerio y no en un aula. El “desdén” hacia los aspectos “burocráticos” de la función y la política pública es
algo generalizado entre los especialistas, al punto casi de ser condición de reproducción de identidad y a pesar
de minar seria y frecuentemente las capacidades y calidad de la gestión de políticas públicas en general y de las
educativas en particular. Los “maestros” con responsabilidades de alta gerencia pública suelen mostrar serios
déficits de capacidades para ello y, lo que es más preocupante, poca disposición a reconocer o corregir estas
limitaciones.

25
controles. Como se dijo más arriba, adicionalmente la lógica de conflicto dentro de la cartera
puede reproducir la lógica de conflicto entre funcionarios políticos de distinto nivel
(ministros, viceministros, secretarios, subsecretarios, directores, etc.) que componen el
núcleo identificado como el subsistema de gobierno/coordinación.

En este subsistema no debe descuidarse la importancia que adquieren los legados pre-
existentes y que no se modifican, al menos en el corto plazo, con la llegada de nuevos
equipos de dirección política. Los aparatos estatales en general, y las áreas educativas en
particular, suelen ser ejemplos de coexistencia de “capas geológicas” de índole
organizacional, no sólo por el lado de los recursos humanos (lo cual se refleja en la
permanencia no siempre funcional de grupos que combinan personal de carrera con personal
contratado ad hoc pero de larga data en la gestión educativa, cada uno con sus particulares
“estilos de gestión”), sino también de procedimientos y tecnologías de gestión muchas veces
identificadas con funcionarios anteriores o incluso pasadas modas organizacionales. Con
frecuencia, en educación, los cambios y reformas de políticas se van acumulando en capas
que se superponen sin mostrar una coordinación racional ni un proposito organizador global.
Desentrañar qué elementos del legado pre-existente son pertinentes y cuáles un obstáculo
para cumplir con la función de gobierno/coordinación educativa, es otro de los desafíos
importantes a afrontar. Esta caracteristica asume mayor intensidad en los SE respecto de
otras areas sociales, dado que es una institucion histórica que mantiene prácticas pedagógicas
arraigadas, construye rituales únicos y establece roles claramente especificados para los
encargados de la provisión de la educación que se producen y reproducen a diario.
Simultáneamente, estas tradiciones históricas también conviven con nuevas políticas
educativas que se han ido superponiendo, a veces complementando y otras veces,
distorsionando la lógica integral del sistema.

Cabe destacar el rol que juegan las burocracias estatales. En el caso de Chile, por ejemplo, la
propia burocracia de la Secretaría de Educación Pública actúa en ocasiones como una fuerza
opositora a la realización de políticas educativas. Se trata de un actor con importante peso en
la ejecución de las políticas por su poder obstaculizador de facto (Leiras, 2007) que, en
definitiva, ilustra el riesgo moral que en esta relación de agencia afrontan las decisores
políticos en su papel de principal relacionado a la burocracia como agente.25

Finalmente una nota sobre la producción de información funcional al diseño e

implementación de políticas educativas (aunque este punto, como varios de los otros, muestra
absoluta pertinencia para otras áreas o sectores de política pública; al respecto ver Acuña,
2007). Areas especializadas del subsistema ministerial nacional son las responsables de
generar la información o, al menos, de definir la estrategia con que el conjunto del SE
producirá la información necesaria para encaminar las políticas educativas. Usualmente al
encarar estos temas surge la dificultad para poder evaluar políticas en base a resultados, sobre
todo, en relación a temas complejos como los procesos educativos que despliegan su impacto
en largos horizontes temporales.

25
Al referirnos al riesgo moral enfrentado por los gobernantes del sistema educativo hacemos alusión al riesgo
que en los modelos de agente/principal corre el actor principal frente a un agente que, por su posición
privilegiada en términos de información y control del accionar cotidiano, está en condiciones de maximizar sus
intereses o preferencias sobre, y hasta en contradicción con, las del principal.

26
El problema que enfrenta la institucionalidad estatal en muchos países latinoamericanos es
que existe un serio déficit de información no solamente en el momento de evaluar un
resultado, sino ya al momento de diseñar la política. Muchos Estados en la región no cuentan
con información suficientemente desagregada o actualizada. Es extraño o excepcional que el
sector público esté en condiciones de aportar una base de datos actualizada, confiable y
dinámica, al momento de tomar o rever decisiones estratégicas. Por ello es que, usualmente,
cuando se inicia un proceso de modernización o de fortalecimiento institucional educativo, el
primer paso ineludible tiende a ser la confección de una base de datos para solucionar el
problema de la pobre y poco confiable información original con la que cuenta el área. La
experiencia regional de los últimos años muestra que se ha avanzado en la calidad de la
producción de información aunque, sin embargo, de manera heterogénea e insuficiente. El
panorama que se observa son áreas estatales que conviven, a veces sin mayor diálogo y
relación, y muestran retazos de altísima profesionalidad y sofisticación en la información
generada y áreas completas con serios déficits de información.

En este sentido, el desafío de información que enfrentan varios Ministerios de Educación

latinoamericanos no es sólo para la toma de decisiones y el diseño estratégico de políticas.
También es un desafío relacionado a la importancia de adaptación y ajuste estratégicos
necesarios de llevar adelante durante la implementación de políticas: para contar con la
capacidad de actuar con “flexibilidad estratégica” (esto es, de adecuar la estrategia a aspectos
de la realidad cambiantes o desconocidos al momento del diseño del curso de acción), se
necesita información no sólo desagregada y confiable, sino actualizada dinámicamente. La
debilidad de muchos de los Ministerios de Educación latinoamericanos en esta cuestión es de
tal magnitud, que el presupuesto con el que se debe abordar la definición de prioridades y
planificación de intervenciones, es que se enfrentará una seria falencia de información, no ya
para adecuar dinámicamente las acciones a la realidad, sino para contar con una planificación
original mínimamente confiable.

La información es un tema estratégico para el conjunto de procesos educativos. Además el

problema de la información no está solamente ligado a la eficacia y a la eficiencia estatal sino
también al de la transparencia de la gestión de la política educativa. Por otra parte, el grado
de desarticulación y competencia político-burocrática intra estatal muestra que el problema
de información que enfrentan algunos Estados o Ministerios se da inclusive cuando la
información existe: no son sólo las agencias estatales que retacean información frente a las
demandas de la sociedad civil; a veces estas agencias se retacean la información entre sí.

El análisis de este subsistema demanda conocer la identidad, los intereses, los recursos y la
ideología de los actores que participan de esta interacción así como las reglas que la
estructuran. Como en otros casos, los citados problemas de coordinación pueden registrarse
en distintas escalas: tanto en el gobierno nacional, como en los gobiernos subnacionales, lo
que implica que este análisis debe completarse tanto a nivel nacional como en los niveles
subnacionales que muestren el mayor peso en el esfuerzo de la implementación de políticas
educativas.

27
 El subsistema de Provisión de la Educación – SsPRE (articulación entre el SsGC y el
SsJSN)

Intersectando (en mayor o menor medida dependiendo el carácter más o mes centralizado de
la provisión de la educación) el Ss del Ministerio de Educación nacional y el Ss de
Jurisdicciones Subnacionales, se encuentra el subsistema de la provisión de la educación
(SsPRE), cuyos lineamientos generales de funcionamiento se definen previamente en el
primer nivel jurisdiccional26 pero se implementan, conjuntamente, en el segundo. El SsPRE
incluye varios actores clave de la política educativa. Dos ejemplos fundamentales de ello, son
los colegios y escuelas que se subdividen –a su vez- en privadas y estatales y, los maestros,
directores y autoridades educativas que, a su vez, pueden estar organizados en sindicatos o
no.

Esta distinción, claramente, es heurística dado que una concepción amplia de la escuela
involucra al edificio (en cuánto al cumplimiento de los requisitos edilicios básicos para que
las actividades educativas se lleven adelante), a los actores educativos que participan
directamente de la provisión de la educación (autoridas, directores y maestros), a los actores
educativos que participan indirectamente de la misma (no docentes, staff, etc.) y la
comunidad (que incluye como actor principal a las familias pero que también involucra, por
ejemplo, al barrio, a las bibliotecas, las librerías, etc.).

Interesa destacar que dentro de este subsistema se encuentran los recursos humanos
organizados de la provisión de la política educativa, o sea, los sindicatos docentes. Estos
pertenecen a este subsistema por su rol en el trayecto (flujo) que va desde los lineamientos
generales trazados en los SsGC/SsME hacia la implementación conjunta en los subsistemas
subnacionales (SsJSN). Resulta obvia la relevancia de los docentes organizados como actor
colectivo autónomo dado que, probablemente, constituyen una de las influencias más
importantes sobre el gobierno del sistema educativo. Los sindicatos tienen un rol
preponderante en la política educativa en tanto potenciales actores de apoyo o veto de las
políticas. Suelen tener una considerable y estable capacidad de acción colectiva, en tanto que
los gobiernos tienden a caracterizarse por horizontes temporales relativamente cortos y
muchas veces condicionados por una frecuente dinámica electoral (usualmente cada dos
años).

Los sindicatos docentes son actores claves en la determinación de las políticas salariales, las
carreras docentes y las condiciones de trabajo. Sobre estas cuestiones estos pueden actuar
cooperando como en el caso de Chile. Según Leiras (2007), en ese caso la cooperación fue
posible porque existe en el país un consenso amplio y multipartidario sobre la importancia de
la educación como instrumento de desarrollo nacional. En este marco, el MINEDUC eligió
un rumbo de política educativa que coincide con las metas del largo plazo del Colegio de
Profesores. Pero según el autor, este rumbo es menos el resultado de un consenso nacional
sobre la prioridad de la educación que la manifestación de un modo particular de concebir
esta prioridad por parte del partido que está en el poder. En este caso, la negociación es

26
Por ejemplo por medio de leyes nacionales de educación.

28
factible porque el gobierno persigue metas políticas que hacen posible la negociación. En
cambio, en Colombia el sindicato de maestros reaccionó en abierta oposición a la reforma de
los estatutos docentes. La manera que encontró el gobierno para alcanzar gobernabilidad del
SE, fue concentrando el poder en el ejecutivo y, descansando en su fuerte apoyo y
legitimidad político-electoral, neutralizar significativamente al sindicato, al punto tal que
desdibujó notoramiente su rol como actor clave del SE (Perazza, 2007: 9).

Las conducciones de los establecimientos educativos (Directores/ras; Vicedirectores/ras; etc.)

si bien potencialmente podrían jugar un papel central en el liderazgo de los recursos humanos
bajo su responsabilidad, así como sobre el proceso de integración de la comunidad educativa
que dirigen, frecuentemente cuentan con menos margen de acción que el que caracteriza a
otros actores de este subsistema. Las razones para esto usualmente remiten a la rigidez
normativa que define sus funciones y su bajo rango de influencia sobre cuestiones clave
(como niveles salariales, incentivos, etc.) que tienden a caer fuera de su ámbito de decisión
(muchas veces caen fuera de su ámbito de decisión por ubicarse en un nivel más agregado,
como por ejemplo en el nivel de negociaciones entre sindicatos y autoridades regionales o
nacionales).27

También se cuenta como parte de este subsistema a actores como los delegados del
Ministerio de Educación, supervisores e inspectores que forman parte de la provisión de la
educación por su rol de “intermediarios” o “bisagra” entre el SsGC/SsME y la efectiva
provisión de educación. Asimismo, estos actores son la autoridad que regula a los directores
de las escuelas y supervisan que se lleven a cabo las acciones curriculares previstas dentro de
su jurisdicción.

Dentro de las estructuras formales que hacen a la provisión de la educación se incluyen,

además, los institutos encargados de la formación docente. Estos muestran gran diversidad de
filiación, dado que en algunos casos latinoamericanos constituyen estructuras dependientes
de los Ministerios nacionales, en otros de las autoridades subnacionales, o también de
universidades o centros de estudio, mostrando gran heterogeneidad en su grado de autonomía
para determinar los contenidos de la formación de formadores. Estas estructuras cumplen un
papel de primordial relevancia por su impacto sobre los saberes y lógica educativa que portan
los docentes en su accionar dentro de las aulas, así como por su consecuente capacidad de
facilitar u obstaculizar estrategias de cambio pedagógico.

Por último, es en este subsistema desde el que despliegan su presencia y accionar los actores
receptores de la provisión de la educación. Si bien el accionar colectivo de alumnos
universitarios y terciarios muestra una larga presencia histórica en América Latina, en
algunos casos latinoamericanos (notablemente Chile en los últimos años, aunque también en
otros) ha sido creciente el nivel de organización y accionar colectivo de demanda y
confrontación por parte de alumnos/nas de nivel secundario, trascendiendo este accionar en
muchos casos la relación “intrascolar” para desembocar en presiones hacia las autoridades
del SE o, inclusive, a autoridades políticas del gobierno nacional.

27
Probablemente este bajo margen para un accionar autónomo por parte de las direcciones escolares, se observa
con mayor intensidad en las escuelas públicas que en las privadas.

29
Los actores mencionados intersectan la provisión de la educación, moldeándola,
impulsándola o frenándola. Es tal el número de actores con recursos y capacidades para la
acción colectiva, como la intensidad y diversidad de relaciones que se producen en este
subsistema que, como estructura, necesariamente tiende a mostrar una dinámica con alto
grado de autonomía con respecto al resto de los subsistemas que conforman el sistema
educativo. No es de sorprender, por ende, el bajo impacto (y hasta bajo cumplimiento) que
muchas veces caracteriza a decisiones de reforma adoptadas por los órganos de gobierno del
sistema educativo, al “toparse” con el grado autonomía y fortaleza que caracterizan al
equilibrio que le es propio al subsistema de provisión de la educación.

De hecho esta autonomía tiende a desplegarse tanto frente a los órganos de gobierno del
sistema educativo, como frente a demandas y necesidades de la sociedad en general. Son
usuales los reclamos de actores sociales, económicos y políticos en relación al divorcio que
muchas veces tiende a mostrar la cotidianeidad de la provisión de la educación en las
escuelas y colegios, con respecto a valores y derechos sociales o necesidades y oportunidades
propias del desarrollo nacional o de los mercados. Como es de esperar, la dinámica de
competencia político-electoral en vez de reconocer esta propiedad como estructural, tiende a
colocarla en clave de falta de visión o eficacia por parte de las autoridades educativas de
turno.

En definitiva, y en términos más analíticos, este subsistema, dada la intensidad y fortaleza de

las relaciones e intercambios endógenos al mismo, tiende a generar --formal o
informalmente-- fuertes reglas de inclusión/exclusión. Esto implica que sus límites son más
difíciles de superar que los de otros subsistemas, por lo que las relaciones y comportamientos
en el mismo tienden a mostrar y reproducir alta autonomía y rigidez frente a intentos de
influencia o variación. En este sentido, tanto la teoría como la experiencia histórica indican
que modificaciones significativas en la forma de proveer educación, usualmente demandan
una fuerte intervención externa que esté en condiciones de desestabilizar el poderoso
equilibrio en base al que reproduce su autonomía este subsistema.

El subsistema del Poder Ejecutivo (la dimensión intersectorial)

El papel de la Presidencia resulta crucial en los países latinoamericanos. Esto es así tanto por
su papel de liderazgo sobre la estrategia general de gobierno, como sobre la coordinación de
las relaciones intersectoriales e intergubernamentales.28 Un buen ejemplo de ello es el caso
de Colombia en donde la concentración de poder en el Ejecutivo y el hecho de que la
principales alianzas sucedieran dentro de él, han sido elementos claves en el éxito de la
reforma de los estatutos docentes. Ese caso ilustra el papel crucial del Presidente en el
impulso de una reforma que tuvo alto grado de oposición por parte del sindicato docente. El
desdibujamiento del sindicato como un actor con capacidad de veto de la de política

28
La categoría “general” remite a la estrategia que articula todos los aspectos y sectores de las políticas públicas
del gobierno nacional. En este sentido, el grado de prioridad en la agenda gubernamental educativa, sus efectos
en relación a la distribución de recursos presupuestarios, así como la modalidad de acción y sus implicancias en
términos de la lógica de coordinación e intervención sobre la distribución de poder intersectorial,
intergubernamental, interjurisdiccional, etc., en general se encuentran bajo el control de este actor.

30
educativa implicó, a su vez, una reformulación de las condiciones de gobernabilidad del SE
colombiano, posicionando a los docentes y a las entidades territoriales como aliados
potenciales de la nueva gestión educativa nacional.

Es evidente que no se puede sostener el cumplimiento de las funciones centrales del

subsistema de gobierno del SE sin una coincidencia estratégica y ajuste de estas funciones a
las prioridades y estrategia política que resultan de los intereses, ideología y recursos de la
cúspide del Ejecutivo nacional.

Dado el débil papel jugado en la región por el Parlamento en la ejecución y control del
diseño e implementación de políticas públicas por parte de los aparatos estatales, el Poder
Ejecutivo ha quedado históricamente colocado en una posición dominante y estratégica con
relación a las políticas públicas en general. Esto puede ilustrarse claramente en el caso de la
creación del INEE en Mexico en la que se consideró su creación por decreto de Ley de
Honorable Congreso de la Unión pero, como no se observaban los avances necesarios sobre
el tema, finalmente el INEE se creó por decreto Presidencial. Si bien esto generó cierta
oposición por parte de legisladores, no implicó que se constituyesen en una amenaza para la
viabilidad del proyecto de creación del instituto.

La gran mayoría de las reformas realizadas en América Latina han sido lideradas por
tecnócratas o especialistas comprometidos con objetivos de modernización, procedentes de
ministerios clave como el Ministerio de Educación o el de planificación. Con frecuencia, han
emprendido estas tareas con el respaldo e incluso la activa participación del Presidente. En el
caso anteriormente mencionado de la reforma de los estatutos docentes en Colombia, este
rasgo queda claramente ilustrado. En 2002, el cambio de gobierno contó con una importante
imagen positiva, fundamentalmente en la figura del Presidente, lo que fue visto como una
oportunidad para realizar la reforma más allá de la oposición del sindicato docente. El poder
se concentró en el Presidente y su principal alianza fue dentro del Ejecutivo, en particular con
el equipo del área de Educación, el que además estaba encabezado por un fuerte liderazgo
ministerial (Perazza, 2007: 7).

La concentración de poder en el Ejecutivo también puede implicar que, muchas veces, el

conflicto de poder más significativo se encapsule dentro del mismo, aún cuando no sean sólo
los actores políticos profesionales (los gobernantes) los que participen en el juego de la
política pública.

Este juego político, es común a la gran mayoría de los países de América Latina, porque se
enmarca en restricciones estructurales también relativamente similares en la región. Respecto
de la debilidad del Parlamento y el Poder judicial en influir las políticas educativas, la
histórica inestabilidad de regímenes o gobiernos usualmente conllevó importantes cambios
en el Poder Judicial así como deriva en cíclicos cierres/aperturas de los Parlamentos. Esto
terminó colocando al Poder Ejecutivo en el papel del único poder de gobierno de presencia
permanente a través de los cambios acontecidos. En consecuencia, las lógicas institucionales
y el juego de los actores en contextos de alta volatilidad institucional, llevaron a desarrollar
tecnologías de gestión preponderantemente ligadas al Ejecutivo, por lo que el resultado
tendió a mostrar no sólo gobiernos con predominancia de este poder, sino sociedades civiles

31
organizadas en función de intentar influir sobre el Ejecutivo a la hora de tratar de influir el
proceso de políticas públicas. Esta combinación de lógica de gobierno y lógica de
organización de la sociedad civil resulta en un fuerte equilibrio pro Ejecutivo con relación a
los otros poderes de gobierno, más allá del periodo de estabilidad democrática que en la
actualidad vive América Latina.

Estas características estructurales implican que cuando se intenta influir sobre la política
educativa, cualquier estrategia puede sobrellevar el costo de la falta de capacidad para influir
el Legislativo, pero no cuenta con margen para desestimar priorizar su influencia sobre el
Ejecutivo. El ejecutivo es clave. En forma paralela a este proceso, cabe destacar también el
papel jugado por el sistema de partidos, toda vez que el mismo, víctima de la inestabilidad
institucional, tiende a resolver sus debilidades también priorizando el control de los recursos
del Ejecutivo a efectos de controlar los recursos materiales y de autoridad necesarios para su
supervivencia. Esta dependencia de la sociedad civil y del sistema partidario con respecto al
aparato estatal expresa, por el otro lado, la capacidad del Ejecutivo para moldear la demanda
social y política. En este contexto, la fortaleza/debilidad de esta relación con la Presidencia,
en general surge como un determinante central sobre las capacidades políticas del subsistema
de gobierno y coordinación de las políticas educativas.

Con respecto a la dinámica interna del Ejecutivo, en algunos países latinoamericanos se da la

presencia de Jefaturas de Gabinete, destinadas a aliviar a la Presidencia del desgaste de la
coordinación intersectorial (esto es, interministerial e incluyendo las funciones de
elaboración integrada de las propuestas presupuestarias nacionales) y, en algunos casos,
inclusive de parte del esfuerzo propio de la relación con otros poderes de gobierno
(asumiendo la Jefatura el papel central de la rendición de cuentas frente al Congreso).
Dependiendo del peso “real” (formal e informal) que caracterice al accionar de la Jefatura de
Gabinete, los problemas de coordinación intrasectorial serán más o menos intensos, así como
la presencia presidencial en la resolución/administración de los mismos.

Hipóteticamente, los gabinetes de ministros constituyen un subsistema de división de tareas y

responsabilidades que asiste a los titulares del ejecutivo nacional en el ejercicio de su
función. En este sentido, deberían constituir un actor colectivo y no una arena de interacción
parcialmente conflictiva y parcialmente cooperativa. Sin embargo, en realidad, los gabinetes
se caracterizan por competencia de intereses y problemas de coordinación. Los responsables
máximos del gobierno/coordinación de las políticas educativas participan de estos conflictos
y enfrentan estos problemas.

Las fuentes de los conflictos de intereses y de los problemas de coordinación dentro del
Ejecutivo son varias. La primera es la heterogeneidad normativa. Si bien las funciones de los
ministerios y secretarías suele estar establecida formalmente, estas reglas suelen estar
contenidas en más de un documento y su contenido puede ser ambiguo para el tratamiento de
algunos asuntos particulares.

En el caso de la creación del INEE en México, es interesante resaltar que un elemento que
causó turbulencias iniciales fue la incorporación de funcionarios de alto nivel de la Dirección
General de Educación (DGE) en el equipo del Director General del INEE. Esto generó que,

32
durante un período no se terminase de definir qué organismo gozaba del control de las
pruebas, se generasen sospechas sobre la continuidad en las prácticas de opacidad y,
finalmente, se restara empuje en la conformación de una identidad propia y distintiva para el
INEE. En diversos sentidos, se verificó una situación frecuente en la gobernabilidad del
sistema mexicano: “hay instancias de la propia estructura de la SEP que funcionan como
actores casi autónomos en la definición y consolidación de políticas públicas; son equipos
consolidados en el tiempo con una apropiación efectiva de sectores enteros del quehacer del
ministerio. El titular mismo de la SEP debe negociar su ejercicio de autoridad en dichos
campos, y corre el riesgo de ser alienado en cuanto a información y seguimiento de las
acciones” (Fundación Mexicanos Primero, 2007: 28). En este caso puntual, la DGE se
convirtó en un temprano opositor –de una forma silenciosa, pero efectiva- al arranque del
INEE, pero finalmente, hacia finales de 2004, se estableció una colaboración y
complementación creciente entre ambas instancias.

La segunda fuente de conflictos y problemas es político-social. Todos los ministros forman

parte del mismo equipo de gobierno pero cada uno enfrenta un entorno de actores y
demandas distinto. La atención eficaz de estas demandas es condición del éxito individual de
cada gestión y muchas veces puede entrar en contradicción con las prioridades de otros
responsables de ministerios sectoriales.29

En tercer lugar, el tratamiento de los temas particulares de cada cartera suele estar asociado
con especialidades técnicas específicas. En este sentido, y como se argumentó más arriba,
parte del conflicto entre ministerios puede verse expresado en las diferencias entre los
lenguajes y visiones disciplinares de, por ejemplo: educadores, economistas, abogados,
contadores, otros profesionales de las ciencias sociales como los sociólogos, antropólogos,
etcétera.

Finalmente, las otras carteras del Ejecutivo son una fuente de control de recursos financieros
y de acumulación de poder político. Por este motivo, la competencia electoral entre partidos,
entre facciones de partidos o, simplemente, entre personas con aspiraciones políticas también
frecuentemente conspira contra la cooperación entre áreas del Ejecutivo. Como se dijo más
arriba, la incidencia de la lógica partidaria es más pronunciada cuando la regulación del
empleo de equipos técnicos está débilmente institucionalizada y sujeta a pocos controles.

En definitiva, este espacio de relaciones intersectoriales muestra problemas y formas de

resolución con aspectos horizontales (estrictamente de coordinación interministeriales), así
como aspectos verticales (de gobierno) ligados al peso o papel de la Presidencia o de la
Jefatura de Gabinete dentro del Ejecutivo. Estos problemas de coordinación pueden
registrarse en distintas escalas: tanto en el gobierno nacional, como en los gobiernos
subnacionales. Por ello, también el juego del gobierno educativo con la cabeza del Ejecutivo
(Presidencia, Gobernación, Intendencia, etc.) e interministerial debe analizarse tanto a escala

29
Un ejemplo usual de ello son casos en los que un nuevo gobierno lanza un programa social (por caso,
dependiente del Ministerio de Desarrollo Social) que exige como contraprestación un componente educacional
que, a su vez, no esté previsto ni sea prioritario para los lineamientos del Ministerio de Educación, el que
enfrenta otras demandas, intereses y prioridades.

33
nacional como a escala subnacional. Por último, la lógica de conflicto intra-gubernamental
puede reproducirse dentro de los ministerios de educación entre funcionarios políticos de
distinto nivel (ministros, secretarios, subsecretarios, directores, etc.). Esta lógica también
puede analizarse tomando en cuenta las fuentes de conflicto identificadas más arriba.

El subsistema de las jurisdicciones subnacionales –SsJSN-

(articulación de niveles de gobierno)

Las reglas formales pueden distinguir funciones y atribuciones de las autoridades del
gobierno educativo de acuerdo con la escala territorial de su jurisdicción. Un modo elemental
de analizar esta diferencia es distinguir entre países con gobiernos federales y países con
gobiernos unitarios. En realidad, el federalismo y el unitarismo son casos extremos de la
división de las atribuciones de gobierno en distintos niveles. Entre cada uno de estos polos
hay importantes diferencias de grado y, aún en países que, en general, tienen una estructura
“federal” o “unitaria,” distintos temas de gobierno se deciden de acuerdo con estructuras más
o menos centralizadas. Por ejemplo, para explicar la excepcionalidad del caso chileno30 se ha
hecho referencia al carácter unitario del Estado chileno, la continuidad de la Concertación en
el ejercicio del gobierno y la continuidad y competencia técnica de los equipos del Ministerio
de Educación. Asimismo, del lado del gremio docente, se acentúan su carácter centralizado y
nacional (Leiras, 2007: 54). Aparentemente, estas tres características son indisociables en su
carácter de facilitadoras de la cooperación y de la gobernabilidad del SE.

Para el caso del gobierno educativo es importante determinar, tomando en cuenta las reglas
formales e informales: a) si la capacidad de decisión está distribuida entre autoridades de
distinta escala territorial; b) qué atribuciones le cabe a cada autoridad; c) qué mecanismos
existen para coordinar la actividad entre autoridades de distinta jurisdicción; y d) en qué
medida las diferencias entre jurisdicciones coinciden con diferencias reales en el entorno
social y la eficacia de los sistemas educativos subnacionales y si existen mecanismos para
compensar esas diferencias.

Para identificar los niveles de autoridad la distinción usual es entre autoridades nacionales,
autoridades provinciales (estaduales o departamentales son denominaciones equivalentes de
“provincial”) y autoridades municipales o locales. La cantidad de niveles y la denominación
de cada nivel pueden variar entre países. La organización legal del gobierno educativo es una
buena orientación de primera instancia para identificar los niveles relevantes.

Las responsabilidades y la autoridad de los funcionarios de cada jurisdicción suele estar

especificada legalmente. Sin embargo, la dinámica efectiva del funcionamiento de los
sistemas educativos puede diferir notablemente respecto de la prescripción legal. En algunos
casos, las decisiones de escala nacional pueden estar sujetas al veto de coaliciones de
gobiernos subnacionales. En otros casos, el control de recursos clave por parte del gobierno
nacional puede transformar en meramente nominal la autonomía que el texto legal reconoce a

30
La excepcionalidad resulta del hecho de que la relación entre los gobiernos de la Concertación y el Colegio de
Profesores ha sido predominantemente cooperativa. Básicamente, el diálogo y la acción concertada han primado
sobre la acción unilateral inconsulta y la confrontación (Leiras, 2007: 52).

34
los gobiernos subnacionales. Finalmente, en otros casos, la prescripción legal no alcanza para
aclarar cuál es el rol que le toca a cada nivel de gobierno. Esto puede ocurrir porque la
inercia de tradiciones institucionales (más o menos centralistas) puede pesar más que el texto
de nuevas leyes o simplemente porque el texto de las leyes, deliberadamente ambiguo, deja
librado el control efectivo del sistema a la dinámica de la disputa entre autoridades de
distinto nivel.

La interacción concreta entre las autoridades de distinta escala puede analizarse de acuerdo
con la lógica de contexto, instituciones y actores propuesta más arriba. Esta misma lógica
permitirá explicar la eficacia relativa de los organismos de coordinación (consejos federales o
regionales) en caso en que ellos existan. Finalmente, esta interacción está sujeta a la
congruencia entre el sistema de división política de atribuciones y la distribución espacial
real de recursos. Cuando las diferencias políticas coinciden con la distribución espacial de
diferencias sociales (por ejemplo, cuando hay provincias ricas y provincias pobres, sistemas
educativos subnacionales de alta calidad y de baja calidad) el conflicto de intereses entre
jurisdicciones se hace más pronunciado y, en ausencia de instituciones fuertes, la
coordinación entre jurisdicciones más difícil.

En este sentido, en gran medida el caso de la creación del INEE en Mexico fue exitoso
porque la gestión educativa que inició en 2000, tuvo un fuerte respaldo presidencial y porque
existió un importante consenso logrado en la relación con las secretarías de educación de los
estados. Los estados de la federación se constituían crecientemente en un actor de política
educativa, y desde el proceso de descentralización iniciado en la década de 1990, venían
demandando cada vez mayor presencia en las decisiones y la obtención de acuerdos fue clave
para el éxito de la reforma.

Los gobiernos subnacionales adquirieron considerable influencia a medida que fue

desarrollándose la descentralización educativa. Aunque esta influencia varía
significativamente su impacto en función de la gran diversidad de capacidades y recursos que
caracteriza a los niveles subnacionales. De hecho el proceso de descentralización de las
últimas décadas en general no mostró particular claridad sobre las funciones necesarias de
mantener centralizadas, ni fue acompañado por un fortalecimiento de las capacidades de los
subsistemas subnacionales , por lo que resultó en muchos casos en una profundización de las
diferencias regionales y en el debilitamiento de la integridad sistémica nacional del SE,
ampliando la distancia entre subsistemas subnacionales “para pobres” y “no pobres”.

El subsistema de los otros poderes nacionales de gobierno (Congreso y Judicial)

Más allá de la referencia que se hizo anteriomente acerca de la predominancia de los

Ejecutivos que caracteriza a la distribución de poder intergubernamental en América Latina,
los Congresos y el Judicial han ido ganando terreno en la última década, por lo que no sólo
desde el punto de vista normativo, sino también desde la necesidad de comprender la
dinámica que han adoptado (y pueden adoptar) ciertas políticas, es necesario incorporar con
atención específica la relación de estos poderes con la institucionalidad y políticas
educativas.

35
En primer lugar, este espacio político refiere a la interacción entre los funcionarios del Poder
Ejecutivo (presidente y ministros) y los legisladores, en el gobierno de los SE. Como ocurre
con el resto de las políticas, en los países latinoamericanos la responsabilidad ha tendido a
concentrarse en los poderes ejecutivos, tanto de escala nacional, como de escala provincial o
local. Sin embargo, los Congresos participan en las decisiones centrales de la política
educativa. La principal intervención tiene lugar en el proceso presupuestario. La negociación
de los recursos destinados al gasto en educación está sujeta tanto a la tensión entre
oficialismo y oposición como a la coordinación entre las jurisdicciones nacional y
subnacionales en la ejecución del gasto. Otro aspecto a atender de la labor parlamentaria en
materia educativa es la discusión en las comisiones legislativas especializadas acerca de las
leyes que regulan el sector. En estos ámbitos intervienen no solamente los actores partidarios
autorizados legalmente sino también otros actores con capacidad de presión y lobby.

El marco institucional que estructura la interacción entre ejecutivos y congresos tiene cuatro
elementos formales fundamentales: i) los poderes legislativos del ejecutivo o autoridad
subnacional (vetos y poderes de decreto), ii) la cantidad de cámaras en el congreso, iii) el
tamaño del sistema partidario y iv) el sistema electoral. Los poderes legislativos facultan a
los titulares del ejecutivo para incidir en el contenido de las leyes o legislar unilateralmente.
La cantidad de partidos que acceden a la representación parlamentaria es determinante del
tamaño de las bancadas que respaldan a los presidentes, gobernadores y alcaldes, de la
fluidez del proceso de toma de decisiones y del carácter más o menos inclusivo o consensual
de las decisiones que se adopten. La cantidad de cámaras afecta la fluidez de la toma de
decisiones. El sistema electoral determina los incentivos de los legisladores. Estos inciden
sobre su disciplina partidaria y su tendencia a representar intereses territoriales. La
interacción entre ejecutivos y congresos puede estar sujeta a otras instituciones informales
que pueden variar en cada país y, dentro de cada país, en cada región, provincia, estado o
departamento31.

En México, por ejemplo, para la creación del INEE, se consideraron dos opciones: la
promulgación de un decreto por parte del Ejecutivo Federal o la creación del INEE por
decreto de Ley del H. Congreso de la Unión. El proceso de consulta y lobby, lo condujo un
equipo de funcionarios de la Secretaría de Educación Pública, diferente al equipo de diseño.
Este elemento fue fundamental en la estrategia de implementación dado que se planteó una
primera etapa de debate técnico. En el mes de abril del 2002, la Comisión de Educación y
Cultura del Senado y su homóloga en la Cámara de Diputados, en coordinación con la
Secretaría de Educación Pública y la UNESCO, organizaron el Seminario Marco Normativo
para la Calidad Educativa, con el fin de analizar e intercambiar opiniones de especialistas
convocados sobre el valor de la propuesta. Viendo que no se daban los avances necesarios
que resultaran en acuerdos concretos para crearlo por decreto de Ley del Congreso, se
decidió avanzar unilateralmente desde el ejecutivo. El INEE fue creado finalmente por
Decreto Presidencial y esto tomó por sorpresa a los legisladores, quiénes quedaron
insatisfechos por no haber logrado mayor injerencia en el Instituto. En los meses siguientes,
los senadores de los tres principales partidos reaccionaban y señalaban que el decreto se

31
El análisis de la relación entre ejecutivos y legislativos a escala nacional debe replicarse a escala subnacional
si las reglas del sistema de acción social le reconocen un papel determinante a los gobiernos provinciales o
locales.

36
quedaba corto en cuanto a los alcances que debía tener la autonomía del INEE. Las
principales fracciones parlamentarias coincidieron en el propósito de recrear por Ley al
Instituto, argumentando que así se fortalecería su independencia del Gobierno Federal, al
dejar fuera del órgano de gobierno al titular de la SEP y sometiendo la ratificación de su
Director General al Congreso. Recordemos que los legisladores habían sido incluidos en el
debate original sobre el diseño del INEE pero en su momento expresaron otras prioridades
legislativas. Aunque algunos senadores y diputados manifestaron un interés renovado,
periodistas y expertos cuestionaron la intención tardía del Congreso de impulsar una Ley con
más fuerza que el Decreto, ya que en su momento el propio presidente de la Comisión de
Educación de la Cámara de Diputados –y Secretario General del SNTE- se mostró satisfecho
con el decreto presidencial (Fundación Mexicanos Primero, 2007).

Finalmente, en segundo lugar, el foco de las relaciones intergubernamentales debe incorporar

al análisis el espacio de relaciones entre el Ejecutivo y el Poder Judicial. El grado de
autonomía de este poder con respecto al Ejecutivo varía significativamente entre los países
latinoamericanos, así como entre niveles jurisdiccionales dentro de un mismo país
(incluyendo en algunos casos la influencia de pactos y tribunales internacionales que, con
carácter constitucional, cumplen un papel determinante sobre la legslación y normativas
domésticas).

Efectivamente, el incremento de la judicialización de los conflictos sociales y políticos

(incluyendo los educativos) en algunas de las sociedades latinoamericanas así como el
fortalecimiento de las capacidades de organizaciones de la sociedad civil para actuar
eficazmente sobre foros locales e internacionales en relación al contenido de políticas
públicas y su impacto sobre derechos individuales y colectivos, muestran la relevancia de
esta relación tanto para fortalecer (frente a diversas oposiciones) como para trabar o limitar el
margen de acción política en materia educativa.

Por último, el análisis de la relación entre ejecutivos y legislativos a escala nacional debe
replicarse a escala subnacional en los casos en los que las reglas del sistema educativo le
reconozcan un papel determinante a los gobiernos provinciales o locales.

El subsistema de la sociedad y el mercado (SsSM)

Como ya se adelantó, en el subsistema del gobierno educativo inciden otros actores, además
de quienes están facultados por la ley para gobernar el sistema. En la medida en que
dispongan de capacidad de acción colectiva, estos actores pueden participar tanto de la
estructuración de las alternativas de política, como del proceso de toma de decisiones, de su
financiamiento y del control de los resultados de su implementación. Típicamente estos
actores se constituyen a partir de los diversos públicos interesados como usuarios en algún
aspecto del funcionamiento del sistema.

Los diversos intereses de la sociedad en relación a la educación (por ejemplo, su calidad,

equidad, eficiencia, eficacia, transparencia, sostenibilidad, etc.) podrán encontrar muy
variadas formas de organización y canales de influencia, cuyo impacto deberá ser
contemplado al analizar la lógica y posibilidades que enfrentan las políticas educativas. En

37
algunos casos, estos actores sociales inciden activamente en la definición de los modos y los
alcances de la política educativa. En otros casos, más en el plano de la implementación,
prestan servicios o producen insumos para su ejecución. Este aspecto se liga a lo que se
desarrolló más arriba sobre el Subsistema de Provisión de la Educación. Un tercer escenario
se presenta cuando desempeñan funciones complementarias a la escuela, como en los casos
de los comedores o los servicios comunitarios de apoyo a los más necesitados. Finalmente,
existen casos donde el papel preponderante es ejercer control, bajo formas variadas de
“auditoría social” respecto a que se hace en materia educativa. Para asumir estos y otros
roles, los actores de la sociedad y el mercado adoptan distintas formas organizativas e
intervienen de distinto modo en distintas etapas del ciclo de las políticas educativas. Entre
ellos destacaremos cinco: partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil sin fines de
lucro, centros de producción de conocimiento, aquellos sindicatos que no sean el recurso
humano organizado que se mencionó dentro del subsistema de la provisión de la educación,
actores empresarios que inciden en el escenario político general y/o desarrollan actividades
ligadas a la educación, los medios de comunicación y, por último, la comunidad en la que
está inmersa la escuela.

Primero, y más allá del carácter “para-gubernamental” de las organizaciones partidarias, es

necesario reconocer el accionar de los partidos como organizaciones “de” y actuando “en” la
trama de la sociedad, fuera de su papel de oficialismo u oposición ocupando diversas áreas
gubernamentales (ya sea ejecutivas o parlamentarias, nacionales o subnacionales). El peso de
una organización partidaria –sus necesidades organizacionales, incentivos a sus miembros,
posiciones ideológico-programáticas y estrategias- y su grado de independencia y capacidad
de influir a sus representantes en el gobierno “desde” el llano social o, en contraposición, la
de estos representantes en influir a sus estructuras partidarias fuera del ámbito
gubernamental, variará significativamente según el tipo de partido y características
dominantes del sistema partidario en cada sociedad. Hay sociedades que muestran sistemas
partidarios más “estado-céntricos” versus otras con partidos más “socio-céntricos”, afectando
estas características la lógica de construcción de políticas y de la relación política estado-
sociedad. Por ello, la comprensión de la forma en que se forjan las políticas educativas,
demanda reconocer la posibilidad de encontrar un accionar e influencia partidaria que no sólo
se despliega en los diversos ámbitos de gobierno, sino desde la propia sociedad. Las
estructuras partidarias, dependiendo del tipo de intereses sociales e identidad ideológica que
las constituye, pueden mostrar articulación (más o menos formalizada) o confrontación con
actores sociales como los sindicatos, asociaciones empresarias o las propias organizaciones
de la sociedad civil (más allá del supuesto carácter social “apartidario” de estas últimas). Y
también mostrar presencia en los medios de comunicación32.

32
Cierto nivel de competencia y conflicto por la “verdadera” representación de intereses sociales entre partidos,
sindicatos y OSCs es esperable. Sin embargo, también se observan articulaciones y pertenencias cruzadas entre
los mismos: son varios los partidos “clasistas” o “populistas” que formalmente incorporan representantes
sindicales en sus estructuras así como las centrales sindicales o sindicatos que asumen identidad partidaria (por
otra parte, también se verifica la relación entre centrales empresarias y partidos, usualmente conservadores).
Finalmente, particularmente en las últimas décadas y de la mano del fortalecimiento del papel de las OSCs,
también se pueden observar casos en que políticos o agrupaciones partidarias cuentan con “su propia” OSC (o
think tank) para acceder a recursos, desarrollar trabajo social con una dinámica que la lógica partidaria dificulta
o, simplemente, producir ideas y diseñar estrategias para un potencial policy making. Es de destacar que
históricamente también se da la presencia de una “prensa partidaria”, aunque este fenómeno se ha visto

38
Segundo, con respecto a las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) sin fines de lucro,
estas organizaciones no gubernamentales actúan principalmente (aunque no
excluyentemente) en las fases de formulación de la agenda y de implementación de
programas destinados a fortalecer la provisión de educación. Su naturaleza, grado de
representatividad, recursos, intereses, ideología y ámbitos predominantes de acción, resultan
hoy ineludibles para la factibilidad y probabilidad de éxito como aliados u opositores de
diferentes estrategias educativas. Pueden mostrar, por otra parte y como se aclara de diversas
formas en este apartado, articulaciones orgánicas con grupos empresariales y partidos
políticos. Las OSCs, finalmente, también muestran relaciones con el subsistema de
organismos multilaterales de desarrollo y gobiernos extranjeros, relaciones que sostienen
estrategias a veces coordinadas con el accionar estatal y otras autónomas, distintas o,
inclusive, en confrontación o intento de reemplazo del papel estatal (así como, a veces y
como se aclaró en la nota a pie, en confrontación por la representación de intereses sociales
con partidos /o sindicatos). La influencia que tienen las diferentes OSCs educativas en las
políticas educativas no es desdeñable.

Tercero, nuestro análisis incorpora en este subsistema al resto de los sindicatos no ligados al
recurso humano organizado vinculado directa y formalmente con la provisión de la
educación. Esto refiere a los actores educativos que trabajan en las escuelas y que no
participan directamente de la provisión de la educación (staff, no docentes, etc.) y los
trabajadores del Estado (Ministerios, secretarías y subsecretarías) que se organizan en
diferentes sindicatos, entre otros ejemplos. Ninguno de estos actores organizados tiene un
interés corporativo directamente ligado a la provisión de la educación pero pueden actuar con
identidad y pertenencia partidaria, por lo que es posible que jueguen cierto papel en la
definición de diagnósticos y estrategias partidarias (dentro del gobierno o desde la sociedad)
en relación a la educación.

Cuarto, los centros de producción de conocimiento se han constituido en actores clave dado
que son instituciones que proveen conocimiento sobre educación, aglutinan académicos y
otros actores que evalúan, asesoran, vetan y opinan sobre política educativa, marcando
tendencias en el curso que tome la misma. Esos institutos, a su vez, muchas veces forman a
los que serán los futuros actores centrales de la política educativa. Muchos de estos institutos
funcionan como centros de investigación o escuelas de educación dentro de Universidades o
asumen la forma de OSC (como fundaciones, por ejemplo). En casi todos los casos, suelen
contar con fondos de organismos internacionales y a veces se vinculan con partidos políticos,
como en el caso de los think tanks que promueven una agenda educativa abiertamente
partidaria. Los centros de producción de conocimiento diseminan los resultados de sus
investigaciones, moldean el debate y la agenda educativa y forman a maestros, educadores,
académicos, autoridades gubernamentales y muchos otros actores de la política educativa.

fuertemente debilitado en las últimas décadas. En este sentido, lo que permanece, es la presencia de líderes
partidarios “dueños” o en un papel empresario de medios de comunicación, así como coincidencia de
identidades o ideológicas entre ciertos medios de comunicación y organizaciones partidarias, lo que no implica
una articulación organizacional como la referida a casos de relación de partidos con sindicatos o asociaciones
empresarias. La relación de miembros partidarios como “empresarios” de los medios o autoridades de OSCs
tiende a verificarse con más intensidad en los niveles subnacionales.

39
Quinto, los actores empresarios pueden ser tanto empresas como asumir diversas formas de
acción colectiva (fundaciones, asociaciones gremiales empresarias) y pueden, en diversas
coyunturas y en relación con distintos temas, jugar también un papel relevante como
demandantes, aliados o actores de veto en el gobierno educativo. Esto se observa, por
ejemplo, en el caso de la creación del INEE en México donde los empresarios funcionaron a
modo de aliados, dado que apoyaban la evaluación educativa, insistían en que se ordenaran
las escuelas evaluadas por logro académico y que se publicaran esos listados. En términos
más “horizontales”, el empresariado puede mostrar una articulación orgánica tanto con
medios de comunicación, OSCs (bajo la forma de Fundaciones, por ejemplo) e, inclusive,
partidos políticos.

Finalmente, los medios de comunicación muestran un impacto estratégico sobre la opinión

pública, referencia insoslayable como indicador del “humor social”, un elemento central para
la determinación de todas las políticas. Las tendencias de la opinión pública son tomadas en
cuenta por los actores organizados y los tomadores de decisiones. Por ese motivo se la debe
considerar como un elemento de la sociedad civil relevante para el gobierno de los sistemas
educativos. En este sentido es que es importante el papel que juegan como actor los medios
de comunicación para afectar (de forma desigual según los casos y las circunstancias) el
modo en que se consideran los problemas del ámbito educativo y las opciones de política
pública para enfrentarlos. Estos, además, muestran lógicas que se intersectan con la
empresarial (en su condición de empresas inmersas en el juego político-eonómico) y, en
ocasiones, con las partidarias, así como comportamientos más atados a las cambiantes
percepciones socio-políticas. Definitivamente la opinión pública se ha convertido en una
referencia ineludible en la determinación de todas las políticas. Por ejemplo, en el arriba
citado caso de la creación del INEE fue importante el gran revuelo que generaron los medios
de comunicación en la sociedad mexicana en el año 1997, cuando se hizo público que las
autoridades educativas se habían negado a publicar los datos sobre resultados alcanzados por
los estudiantes mexicanos que participaron en el Estudio Internacional sobre Matemáticas y
Ciencias en 1995. Definitivamente, este hecho fue un catalizador de la demanda de
transparencia y presentación de resultados educativos que se plasmó en la creación del
insituto de evaluación mexicano.

Este conjunto de actores que constituyen el subsistema de la sociedad y el mercado no

presenta sólo problemas de coordinación y/o conflicto con los otros subsistemas
(particularmente los ligados a las funciones estatales y de gobierno), sino que por el carácter
de los diversos intereses socio-económicos, ideologías e intereses organizacionales que lo
constituyen, debe ser considerado, en sí mismo, intrínsecamente en tensión.

El subsistema de bancos y organismos multilaterales de desarrollo y gobiernos

extranjeros (SsOMD/GE)

Por último, es necesario reconocer la incidencia de los organismos internacionales y

multilaterales de desarrollo sobre el gobierno educativo. Por la preponderancia que
alcanzaron en el contexto de reformas estructurales, en gran parte de América Latina el papel
de los mismos se tornó central y los incentivos que se establecen en este espacio se pueden,

40
en algunos casos, volver determinantes tanto del contenido y método de intervención
característicos de las políticas, como de las relaciones establecidas con el resto de los
subsistemas.

Asimismo, en situaciones de crisis fiscal, no son pocas las ocasiones en las que la agenda de
prioridades y la lógica de intervención y reforma de la institucionalidad educativa, es
profundamente influida por organismos internacionales (UNICEF, UNESCO, PNUD, etc.) o
bancos multilaterales (BID, BIRF), los que cuentan con suficientes recursos para tornar sus
sugerencias o recomendaciones en el único camino factible para los tomadores de decisiones
gubernamentales. En el caso de la creación del INEE, por ejemplo, se destacó el rol
desempañado por UNESCO en el proceso de discusión técnica previo a la constitución
efectiva del mismo. Por otra parte y en algunos casos más que en otros, la capacidad de los
organismos multilaterales o de algunos gobiernos extranjeros de redefinir, a partir de los
recursos ofrecidos, la distribución de poder doméstico, también constituye a estos actores en
aliados clave para que actores domésticos dobleguen la resistencia frente a estrategias que,
aunque deseables, enfrentan intereses poderosos.

* * *

Son estas las características de los actores y espacios institucionales que, articuladas, definen
la capacidad política para alcanzar la gobernabilidad de los SEs en América Latina. Como
vimos, el análisis desagregado de sus especificidades, así como el focalizado en sus
interrelaciones, surge como ineludible al momento de comprender y fortalecer la
institucionalidad de las políticas y programas destinados a enfrentar la compleja
multidimensionalidad de la educación.

IV. Conclusiones

Este trabajo argumenta la necesidad de que las estrategias educativas se alejen de la tentación
de recetas universales: América Latina muestra muy diversas situaciones socio-nacionales así
como muy diversos tipos de sistemas educativos. A esta altura del proceso histórico así como
del desarrollo teórico-metodológico, se puede concluir que en vez de recetas universales en la
región se necesitan visiones sistémicas y comparativas a la hora de operar sobre “elementos”
o subsistemas socio-políticos específicos y evaluar por qué y de qué forma conviene, por
ejemplo, descentralizar o no la gestión educativa. Acordando con Przeworski, reconocemos
que la lógica de funcionamiento e impacto de las instituciones es en gran medida endógena a
cada sociedad (2004), por lo que recién alcanzada esa mirada es que resulta factible explicar
procesos y concluir, tomando en cuenta las propiedades de cada sociedad y la lógica de la
economía política que sostuvo el proceso específico, que una experiencia exitosa se puede o
no replicar en otra sociedad. La mirada equilibrada capaz de diferenciar la buena práctica no
replicable de la que lo es, demanda una sofisticación analítica hasta hoy no suficientemente
desarrollada y todavía menos utilizada. Y aquí se enfrenta un desafío prioritario: la
elaboración de un mejor entendimiento comparativo de nuestras sociedades en general y de
los sistemas educativos, en particular (elaboración para la que el primer paso metodológico
es el principio de desconfianza frente al policy paper que legitima sus recomendaciones en la

41
experiencia de una aldea paquistaní o de una comunidad canadiense, usualmente sintetizada
en un box o recuadro dentro de un texto plagado de viñetas).

Con respecto a los problemas de gobernabilidad de los SE, el trabajo destaca que si bien es
necesario reconocer la existencia o ausencia de gobernabilidad y sus determinantes, tan
importante como esta constatación es identificar y comprender las diversas lógicas que
pueden producir gobernabilidad del SE. De hecho, los ejemplos tomados en cuenta de Chile,
Colombia y México ilustran, justamente, tres dinámicas alternativas para implementar de
manera exitosa y sustentable (esto es, gobernable) estrategias de política educativa: a) un
intercambio que resulta en acuerdos que permiten incorporar actores potencialmente
conflictivos al arco de consenso que sostiene una estrategia (como en el caso analizado de
Chile; b) una confrontación en la que se le impone a otro actor una estrategia con la que no
acuerda (Colombia); y c) un debilitamiento relativo de la capacidad estratégica/influencia de
un actor con el que se existe un conflicto (actual o potencial), por medio de la ampliación de
participantes a través de la incorporación de nuevos actores (como el caso mexicano tenido
en cuenta).

En este contexto, el trabajo destaca que los procesos de gobierno de las políticas educativas
son dinámicos y caracterizados por la integralidad. La composición de la agenda, la
formulación de alternativas de acción, las decisiones de gobierno, la implementación de esas
decisiones y su evaluación posterior son objeto de disputas de las que participan distintos
actores. Cada uno de esos actores se caracteriza por distintos intereses y está dotado de
ciertos recursos de poder. La interacción entre estos actores está sujeta a reglas. Las variables
político-institucionales dan cuenta del marco de distribución de poder y reglas en que tiene
lugar la disputa entre los actores que inciden sobre el gobierno de las políticas educativas.
Por tanto, la disputa política sobre estas políticas debe ser explicada en función del sistema
de instituciones que organizan el gobierno de esta política y las estrategias de los actores
involucrados, determinadas por sus percepciones, sus intereses y sus capacidades.

Nuestra aproximación metodológica acentúa que los actores que influyen las políticas
educativas actúan en diversos espacios políticos o subsistemas. Estos espacios institucionales
de interacción de actores constituyen las piezas o capas del rompecabezas cuya articulación
define la capacidad político-institucional que sostiene la producción e implementación de las
estrategias educativas. Los subsistemas son, en definitiva, las arenas, tableros o juegos que
estructuran la distribución de poder, las opciones y los incentivos en y frente a los que los
actores despliegan sus estrategias. Su carácter “anidado” o articulado sólo reafirma el hecho
de que el actor se mueve de forma simultánea en varios de estos tableros y, por ende, su
comportamiento no sólo resulta de los recursos e ideología que lo caracterizan, sino también
de incentivos cruzados y hasta contradictorios que le imponen las arenas (o juegos) en las
que participa. Es en este sentido que surge como ineludible la desagregación del análisis de
gobernabilidad al plano político-institucional y de éste al nivel de las “partes” o “piezas” que,
articuladas, son las que constituyen la institucionalidad que enmarca las políticas educativas.

Por ello es que coincidimos con lo que proponen Bobbio, Matteucci y Pasquino cuando
definen tanto a la gobernabilidad como a su opuesto, la “ingobernabilidad”, no como a
fenómenos claramente constatables, sino como “procesos en curso, relaciones complejas

42
entre los componentes de un sistema político” (1990: 455). La gobernabilidad, en definitiva,
no es un resultado o punto de llegada de un accionar “ideal” o recomendable para el conjunto
de la región. La gobernabilidad de sistemas educativos debe, entonces, ser considerada un
proceso en gran medida idiosincrásico, espacial y temporalmente acotado, que implica un
mix de consenso y conflicto en el que una autoridad pública cuenta con legitimidad tanto por
reunir requisitos democráticos como por contar con capacidad de implementar
intertemporalmente estrategias educativas.

Usualmente se coloca gran acento en el papel del conflicto (destacándose el planteado con
los sindicatos docentes) en la explicación acerca de la frustración de políticas y en la puesta
en cuestión de la gobernabilidad del sistema. Son varios los argumentos que el trabajo
desarrolla para matizar este arraigado supuesto. En particular, no sólo se reconoce la
posibilidad de mantener gobernabilidad en situaciones de conflicto, sino que también se
destaca la posibilidad de contar con poco margen para políticas de modernización o cambio
educativo, a pesar de no enfrentar situaciones conflictivas. Con esta afirmación, se busca
enfatizar el hecho de que la existencia o no de gobernabilidad no debe ser entendida como
consecuencia de la presencia o ausencia de conflicto, sino que la gobernabilidad es un
proceso que se construye atendiendo a la lógica integral del SE que se persigue gobernar y
coordinar. El conflicto no necesariamente implica que se mine la gobernabilidad del SE,
porque puede darse sin por ello afectar (por intensidad o encapsulamiento) la integridad
sistémica, el cumplimiento de las funciones centrales o el alcance de los objetivos mínimos
que le dan sentido global al SE.

Gobernar un sistema educativo es indisociable de la efectiva administración del conflicto.

Los SEs gozan de una identidad y estructura fuertemente consolidadas, con prácticas y
rituales históricamente constituidos y constantemente reproducidos, que refuerzan sus
rigideces y lo tornan particularmente fértil al surgimiento de resistencias y conflictos ante
intentos de cambio. La propia lógica escolar que reproduce un conjunto de prácticas
pedagógicas, rituales y dinámicas de aprendizaje que se van superponiendo y anclando en
cada establecimiento día a día, brinda simultáneamente fortaleza y rigidez al sistema. Esta
dinámica ancla comportamientos (y posiciones dentro de los diferentes juegos y relaciones
entre actores y subsistemas), sobretodo dentro del subsistema de provisión del servicio
educativo que es uno de los subsistemas potencialmente más resistentes y conflictivos, por
incorporar a la escuela y a los sindicatos docentes, como parte de sus estructuras y actores.

La propia naturaleza del bien que se provee (la educación), así como de la forma en que se lo
provee (un proceso escalonado, path dependent y extenso temporal y espacialmente), tornan
al sistema educativo en un sistema de una rigidez mayor al de otras áreas o sectores de
política pública. Los cambios, por definición, se despliegan con lentitud y su impacto se
observa y mide en horizontes temporales que trascienden generosamente los ciclos político-
electorales en los que, en una democracia, se decide mantener o modificar un curso de
política pública dado, por lo que por razones que articulan las características estructurales
propias del SE con las del juego democrático, la política educativa tiende a mostrar mayor
complejidad que otras áreas del ámbito público.

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Esta propuesta analítica acentúa que la lógica de articulación del sistema educativo, implica
permanentes tensiones y un grado de autonomía de sus piezas o subsistemas que,
ineludiblemente colocan en jaque la integridad del sistema y, por ende, la capacidad de
gobernarlo. En pocas palabras, la dinámica que determina las características de las distintas
estructuras y actores que componen el sistema educativo, necesariamente pone en cuestión la
posibilidad de contar con una política educativa integral. Por ello, el desafío de la producción
de capacidad de gobierno educativo, justamente, es el de neutralizar las tendencias
centrífugas y desintegradoras propias de todo sistema educativo, alcanzando capacidades
para el ejercicio de la autoridad y de coordinación de los recursos y comportamientos de los
actores centrales del sistema educativo.

Este análisis, como el focalizado en otras áreas de política pública (Acuña y Repetto, 2006),
asigna un carácter estratégico y prioritario al que denomina “Subsistema de gobierno y
coordinación” (SsGC) del sistema institucional que articula el sistema educativo (SE) en una
sociedad. Es el carácter esencial de la función gubernamental de este organismo o espacio
institucional en la producción de cohesión y la acción coordinada del SE, lo que justifica su
identificación como primer paso del análisis. Por otra parte, este carácter central o pivotal
también conlleva consecuencias políticas: no hay posibilidades de gobierno o coordinación
entre las instituciones y actores relevantes del proceso educativo sin que primero se hayan
resuelto los problemas de gobierno y coordinación al interior del organismo que actúa como
SsGC del SE. Sin suficiente autonomía, cohesión y capacidad de acción colectiva en el
cumplimiento de sus funciones por parte de este subsistema, no existe posibilidad de que el
SE pueda generar y sostener estategias educativas nacionales eficientes y eficaces. Por ello es
que tanto desde el punto de vista metodológico como desde el punto de vista político-
institucional, el subsistema de gobierno/coordinación es identificado como punto de partida
del análisis y debería constituir también el punto de partida del fortalecimiento político-
institucional del sistema educativo en nuestras sociedades.

Como reflexión de cierre es necesario reiterar (Acuña, 2007), que si bien es relevante
identificar prioridades o comprender el path dependence que caracteriza el avance estratégico
de estos procesos, más relevante es evitar confundir la naturaleza de los mismos. En este
sentido, se impone un explícito reconocimiento a la importancia de la relación entre la lógica
técnica y la lógica política que sostiene la implementación de las políticas educativas y la
producción de gobernabilidad sistémica. Los procesos de gobierno e implementación de
políticas educativas no son técnicos sino eminentemente políticos. Hay una decisión política
detrás de su inicio y sosteniéndolos durante su implementación. Y este reconocimiento hace
tanto a que la implementación de políticas educativas fortalezca sus probabilidades de
sustentabilidad intertemporal, como a que no se pierda de vista que el sentido de una mayor
eficiencia y eficacia de la gestión educativa está en la capacidad de forjar políticas públicas
legítimas y eficaces, en definitiva de buen gobierno en nuestra sociedades.

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