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Supervisión, Fiscalización y

Sanción en Minería: De un
enfoque sectorial a uno
multisectorial
Augusto Navarro Coquis
DIPLOMADO EN DERECHO MINERO Y GESTION AMBIENTAL
MINERO
Asociación Civil “Ley y Sociedad”
Septiembre, 2014
 El expositor señala que toda opinión vertida en la presente exposición le es atribuible
únicamente a título personal y que de ningún modo involucra parecer y/o posición
alguna de las instituciones en las que forma parte o labora como profesional.
1991: Marco Sectorial

 Decreto Legislativo 708: Ley de Promoción de


Inversiones en el sector minero (1991)
 Marco legal ambiental: sectorial
 Decreto Supremo 014-92-EM

 Decreto Supremo 016-93-EM

 Decreto Legislativo 757: Ley Marco para el


crecimiento de la inversión privada (1993)
 Marco legal ambiental: sectorial
Necesidad de un cambio en el
esquema
 Se genera la intervención de varias entidades con
competencia en materia de:

 Regulación,
 Evaluación, aprobación, emisión de permisos, licencias
y autorizaciones
 Fiscalización y Sanción

 Razones: crecimiento de número y volumen de


proyectos, mayor interés de la población, necesidad
de perspectivas distintas, etc.
Competencias por materia

 Entidades y sus competencias según materias:

MATERIA ENTIDADES
AMBIENTAL MEM, MINAM, OEFA, MINAG,
SERNANP, DICAPI, INDEPA, ANA,
Gob. Regionales
TRIBUTARIA SUNAT, MEM, MEF
ADMINISTRATIVA INGEMMET, MTC, INC, MEM, APN,
DICAPI, DICSCAMEC, SUNARP
LABORAL SUNAFIL (MINTRA)
SEGURIDAD Y OSINERGMIN, APN, SUNAFIL
SALUD (MINTRA), INDECI, DIGESA
Competencias en materia
ambiental minera
Titular / Aprobación DIA, Aprobación Fiscalización
Competencia EIAsd y EIA Cierre

Régimen General DGAAM DGAAM OEFA


(mediana y gran (SENACE)
minería) Ley 28090 D. Leg. 1013
D.S. 020-2008-EM D.S. 033-2005-EM Ley 29325
D.S. 016-93-EM

PPM y PMA Gobierno Regional Gobierno Regional Gobierno Regional


/OEFA
Ley 27651 Ley 28090
D.S. 013-2002-EM D.S. 033-2005-EM Ley 27651
Ley 27867
Ley 30011
Competencia Ambiental: Supervisión y
Fiscalización Ambiental
 ¿Qué se supervisa, fiscaliza y sanciona?
 Compromisos ambientales y sociales (EIAd, EIAsd, DIA, Plan de
Cierre)
 Concesiones (transporte minero, beneficio, otras)
 Legislación nacional (ambiental y temas relacionados)
 Licencias, autorizaciones, permisos (Derechos de Uso de Aguas,
Autorizaciones de Reuso de Aguas Residuales, otros)
 ¿Quién supervisa, fiscaliza y sanciona?
 Empresas supervisora externas - supervisión
 Rol del Estado (OEFA, ANA, DIGESA, etc.)
 ¿Cómo se supervisa, fiscaliza y sanciona?
 Regulación legal (LPAG y normas específicas)
¿Qué?

 Compromisos ambientales:
LMP´s, Plan de Monitoreo
Ambiental, Plan de Manejo
Ambiental, medidas de
protección y mitigación

 Compromisos sociales: Plan


de Relaciones Comunitarias,
Plan de Reasentamiento

 Concesiones (aspectos técnicos)

 Legislación nacional: LMP´s,


ECA´s, explosivos, IQPF´s,
transporte MATPEL, otros.
¿Quién?

 Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental
(OEFA)
 Antes OSINERGMIN
 Antes DGM

 Rol de las empresas


supervisoras

 Según materia: DICSCAMEC,


ANA/DIGESA, otros
¿Cómo?

 Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) – Ley


27444
 Principios Generales
 Regulación de plazos, etapas, recursos notificaciones, etc.
 Procedimiento Sancionador

 SINEFA: Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización


Ambiental – Ley No. 29325

 Regulación específica: Reglamento de Supervisión, Reglamento


del Procedimiento Administrativo Sancionador, Infracciones y
Multas, otros.
SINEFA

 Creado por Ley No. 29325


(05.03.2010)
 Funciones:
 Asegurar el cumplimiento de la
legislación ambiental por parte de
todas las personas naturales o
jurídicas,

 Supervisar y garantizar que las


funciones de evaluación, supervisión,
fiscalización sancionadora en materia
ambiental, a cargo de las diversas
entidades del Estado, se realicen de
forma independiente, imparcial, ágil
y eficiente.
SINEFA
 Son aquellas entidades con facultades expresas para desarrollar
funciones de fiscalización ambiental.

 MINAM y OEFA
 Nacionales: Entidades sectoriales y/o reguladores
 Regional
 Local

 Ejercen sus competencias con independencia funcional del OEFA. OEFA es


creado de manera general, mediante Decreto Legislativo No. 1013 que
crea el Ministerio del Ambiente.

 Forman parte del SINEFA y sujetan su actuación a la Ley No. 29325,


otras normas en materia ambiental, así como a las disposiciones que dicte
el OEFA como ente rector del referido Sistema.
OEFA
OEFA

 Función Evaluadora
Acciones de vigilancia, monitoreo y otras que
realiza el OEFA según sus competencias

 Función Supervisora Directa


Seguimiento y verificación para asegurar el
cumplimiento de las normas, obligaciones e
incentivos establecidos en la regulación
ambiental por parte de los administrados.

 Función Supervisora de Entidades Públicas


Acciones de seguimiento y verificación del
desempeño de las funciones de fiscalización a
cargo de las Entidades de Fiscalización
Ambiental Nacional, Regional o Local.
OEFA
 Función Fiscalizadora y
Sancionadora
Investigar la comisión de posibles
infracciones administrativas
sancionables e imponer sanciones por
el incumplimiento de obligaciones,
normas ambientales y mandatos o
disposiciones emitidas por el OEFA.

 Función Normativa
Emitir disposiciones normativas y
procedimientos vinculados a las
funciones desarrolladas por el SINEFA.
Competente para tipificar infracciones
y aprobar la escala de sanciones,
criterios de graduación y medidas
preventivas, cautelares y correctivas.

Fuente: Ley 29325 modificada por Ley


No. 30011 y ROF OEFA D.S. 022-
2009-MINAM
Funciones

Fuente: MINAM
Esquema de funciones

Fuente: MINAM
Proceso

Fuente: MINAM
Transferencia en minería
 Documentos, personal, bienes y
recursos.

 Plazo de seis (06) meses para


transferencia (21.06.10)

 Comisión de Transferencia

 Referencias Normativas (normas de


OSINERGMIN)

 Necesidad de una Resolución

Fuente: D.S. 001-2010-MINAM


Ejercicio de funciones
 Funciones transferidas: supervisión, fiscalización y sanción ambiental para la
conservación y protección del medio ambiente, así como los siguientes procedimientos
vinculados:

 Procedimiento de Supervisión de las Actividades Mineras.


 Procedimiento Administrativo Sancionador.
 Procedimiento para la Contratación de Terceros Supervisores.
 Procedimiento de Monitoreo Ambiental por ámbitos geográficos priorizados.
 Procedimiento para reporte de emergencias en las actividades mineras, en lo concerniente a
accidente ambiental e informe de investigación de accidente ambiental.
 Denuncias de Terceros.

 El OEFA asume las funciones antes señaladas a partir del 22.07.10


 Se transfieren los documentos y expedientes activos (procedimientos en trámite) y
pasivos (procedimientos concluidos). Plazo: 22 de agosto (activos) y 15 de setiembre
(pasiva).
 A partir del 22.07.10, las empresas mineras dentro del ámbito de competencias del OEFA,
depositarán los montos por concepto de Arancel de Fiscalización Minera en la cuenta
bancaria que el OEFA.
Regulación Específica (OEFA)
 Reglamento del Régimen de Contratación de Terceros Evaluadores, Supervisores y
Fiscalizadores del OEFA (Res. OEFA No. 008-2013-OEFA/CD)

 Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador del OEFA (Res. OEFA No.
012-2012-OEFA/CD)

 Reglamento Interno del Tribunal de Fiscalización Ambiental (Res. OEFA No. 005-
2011-OEFA/CD)

 Reglamento de Supervisión Directa del OEFA (Res. OEFA No. 007-2013-OEFA/CD)

 Reglas Generales sobre el ejercicio de la potestad sancionadora del OEFA (Res.


OEFA No. 038-2013-OEFA/CD): Límites a multas / Reducciones / Medidas
correctivas

 Reglamento de Fraccionamiento y/o aplazamiento del pago de las multas impuestas


por el OEFA (Res. OEFA No. 041-2013-OEFA)
Regulación Específica (OEFA)
 Reglamento del Registro de Infractores Ambientales del OEFA (Res. OEFA No. 016-2012-
OEFA) – Reincidencia

 Lineamientos que establecen criterios para calificar como reincidentes a los infractores
ambientales bajo competencia del OEFA (Res. OEFA No. 020-2013-OEFA/PCD)

 Lineamientos para la aplicación de las medidas correctivas previstas en el literal d) del


numeral 22.2 del artículo 22 de la Ley del SINEFA (Res. OEFA No. 010-2013-OEFA/CD):
Medidas de compensación y restauración

 Régimen de Incentivos en el ámbito de la fiscalización ambiental a fin de promover las


prácticas empresariales para prevenir y reducir los impactos negativos en el ambiente (Res.
Ministerial No. 167-2014-MINAM)

 Tipificación de Infracciones y Escala de Sanciones relacionadas al incumplimiento de los


LMP (Res. OEFA No. 045-2013-OEFA/CD)

 Tipificación de infracciones administrativas y Escala de Sanciones relacionadas con los


Instrumentos de Gestión Ambiental y el desarrollo de actividades en zonas prohibidas (Res.
OEFA No. 049-2013-OEFA)
Infracciones (OEFA)
Cuadro de Tipificación de Infracciones Ambientales y Escala de Multas y
Sanciones aplicables a la Gran y Mediana Minería (Explotación Beneficio,
Transporte y Almacenamiento - (Decreto Supremo No. 007-2012- MINAM)

 Reemplaza la antigua Resolución Ministerial No. 353-2000-EM-VMM: Cuestionada


por vulneración del principio de legalidad y de tipicidad

 Principio de Legalidad (Constitución / LPAG)

 Tipicidad – Norma sancionadora en blanco (LPAG):


3. MEDIO AMBIENTE
3.1. Infracciones de las disposiciones referidas a medio ambiente contenidas en el TUO, Código del Medio
Ambiente o Reglamento de Medio Ambiente, aprobado por D.S. Nº 016-93-EM y su modificatoria
aprobado por D.S. Nº 059-93-EM; D.S. Nº 038-98-EM, Reglamento Ambiental para Exploraciones; D. Ley
Nº 25763 Ley de Fiscalización por Terceros y su Reglamento aprobado por D.S. Nº 012-93-EM,
Resoluciones Ministeriales Nºs. 011-96-EM/VMM, 315-96-EM/VMM y otras normas modificatorias y
complementarias, que sean detectadas como consecuencia de la fiscalización o de los exámenes
especiales el monto de la multa será de 10 UIT por cada infracción, hasta un máximo de 600 UIT. En los
casos de pequeño productor minero la multa será de 2 UIT por infracción.
Infracciones (OEFA)
Cuadro de Tipificación de Infracciones Administrativas y Escala de Sanciones
relacionadas con la eficacia de la fiscalización ambiental aplicables a las
actividades bajo competencia del OEFA- (Res. OEFA No. 042-2013-OEFA)

 Infracciones vinculadas con la entrega de información: 5 a 1,000 UIT; información


falsa, negativa injustificada, extemporánea, entre otras; agravante si se presenta
daño ambiental.

 Infracciones vinculadas con la obstaculización de la función de supervisión directa: 2


a 1,000 UIT; facilidades de ingreso, obstaculización, declaraciones falsas;
agravante si se presenta daño ambiental.

 Infracciones vinculadas con la presentación del reporte de emergencias ambientales:


5 hasta 1,000 UIT; falta de presentación ,extemporánea, incumpliendo forma,
información falsa; agravante si se presenta daño ambiental.

 * Multa máxima al 10% del ingreso bruto anual percibido por el infractor el año
anterior a la fecha de comisión de la infracción
Hallazgos de menor trascendencia
(OEFA)
Reglamento para la subsanación voluntaria de incumplimientos de menor
trascendencia (Res. OEFA No. 046-2013-OEFA/CD)
 No generen daño potencial o real al ambiente o a la salud de las personas puedan
ser subsanados y no afecten la eficacia de la función de supervisión directa.
 Listado enunciativo
 Antes, durante y después de detección en Supervisión
 Autoridad evaluará y resolverá si emite recomendación
o Informe Técnico Acusatorio
Reporte de emergencias (OEFA)
 Procedimiento para reporte de emergencias en las
actividades mineras (Res. OSINERGMIN No. 013-2010-
OS/CD) / Reglamento del Reporte de Emergencias
Ambientales de las actividades bajo competencia del
OEFA (Res. OEFA No. 018-2013-OEFA/CD) –
24.04.2013
 Emergencia ambiental: Evento súbito o imprevisible generado
por causas naturales, humanas o tecnológicas que incidan en
la actividad del administrado y que generen o puedan
generar deterioro al ambiente, que debe ser reportado al
OEFA.
De manera enunciativa: incendios, explosiones, inundaciones,
derrames y/o fugas de hidrocarburos en general; vertimientos
de relaves, sustancias tóxicas o materiales peligrosos,
vertimientos extraordinarios de aguas de producción o
residuales; entre otros.
 24 horas – Reporte preliminar de emergencia ambiental
10 d.h. – Reporte final de Emergencias Ambientales
 Vía electrónica, Mesa de Partes y/o telefónica
 El reporte de una emergencia ambiental no implica la
responsabilidad por parte del administrado respecto de lo
acontecido y, por tanto, la aplicación de una sanción.
Supervisión Directa (OEFA)
 Reglamento de Supervisión Directa del OEFA (Res.
OEFA No. 007-2013-OEFA/CD) – 28.02.2013
 Supervisiones – según programación:
 Regular
 Especial
 Supervisiones – según lugar donde se realiza
 En campo
 Documental
 Hallazgos
 “Medianos a Mayores”: Se notifica Reporte del Informe de
Supervisión Directa pero los hallazgos se deberán cuestionar en
el marco del PAS
 “Menor Trascendencia”: Se notifica Reporte del informe de
Supervisión Directa y los hallazgos pueden ser subsanados
mediante el cumplimiento de recomendaciones
 Se pueden dictar Medidas Preventivas
independientemente de si se aprecian o no indicios de
infracción administrativa
 Si se advierten deficiencias de los IGA se informará a
la autoridad que aprueba sin perjuicio de disponer que
el administrado solicite la actualización respectiva.
Supervisión Directa (OEFA)
PAS (OEFA)

 Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador del OEFA (Res. OEFA


No. 012-2012-OEFA/CD) – 13.12.2012

 Autoridades:
 Acusadora – Dirección de Supervisión,
 Instructora – DFSAI
 Decisora – DFSAI
 Tribunal de Fiscalización Ambiental

 Medidas Cautelares:
 Se pueden imponer antes o durante el PAS
 A solicitud de la Autoridad Instructora previo Informe técnico
 Para asegurar la eficacia de la resolución final.

 Medidas Correctivas: decomiso; paralización o cese de la actividad; retiro,


tratamiento o destrucción de materiales, sustancias o infraestructura; cursos de
capacitación ambiental obligatorios, procesos de adecuación, entre otros.
Regulación PAS (OEFA)
Cálculo de Multas (OEFA)

 Metodología para el Cálculo


de las Multas Base y la
Aplicación de los Factores
Agravantes (Res. OEFA No.
007-2012-MINAM) –
12.03.2013

 Busca recoger criterios objetivos


para graduar la sanción
permitiendo cierta
predictibilidad y disminuyendo
la discrecionalidad
administrativa * Si existe información
relevante para
valorización
Cálculo de Multas (OEFA)

 Beneficio Ilícito:
Un ejemplo de
cálculo efectuado
para determinar el
beneficio ilícito se
desarrolla en el
siguiente cuadro:
Limitaciones a facultad
sancionadora (OEFA)
 Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos
para la promoción y dinamización de la inversión del país – Ley No. 30230
(12.07.2014)

 Plazo de 3 años

 Procedimientos Sancionadores Excepcionales:

 (i) Medidas correctivas


 (ii) Si se cumple – Se concluye el PAS excepcional
 (iii) Si no se cumple – Se impone sanción - ≤ 50% que correspondería; salvo:

 Infracciones muy graves – que generen daño real y muy grave a la vida y slaud de las personas
 Actividades sin IGA o Autorización de inicio de operaciones o en zonas prohibidas
 Reincidencia – 6 meses

 * Resolución del OEFA No. 026-2014-OEFA/CD


Aporte por regulación(OEFA)

 Aporte por Regulación: Facturación mensual deducido el IGV e IPM

 Autoliquidación mensual en calidad de DJ

 Por sistema intranet del OEFA

Base Legal: D.S. No. 130-2013-PCM, Res. OEFA No. 009-2014-OEFA y Res.
OEFA No. 019-2014-OEFA
OSINERGMIN
Transferencia de funciones 1
(OSINERGMIN)
 Ley que transfiere competencias de Supervisión y Fiscalización de las actividades
mineras al OSINERGMIN – Ley No. 28964 (24.01.2007)

 Regular, supervisar y fiscalizar :


 Normas legales y técnicas referidas a las actividades de minería, hidrocarburos y el
electricidad, incluye seguridad e higiene minera
 Normas legales y técnicas referidas la conservación y protección del ambiente

 Arancel de Fiscalización Ambiental y el 70% de la multa

 Tercerización de la Supervisión

 Reporte de emergencias y accidentes fatales

 Al tercer año PCM dispondrá la constitución de un organismo autónomo


encargado de la fiscalización de las actividades mineras.
Transferencia de funciones 2
(OSINERGMIN)
 Transferencia de competencias ambientales a favor del OEFA – 22.07.2010
Restan competencias en materia de seguridad e higiene minera y “técnicas”

 Transferencia de competencias en seguridad e higiene minera a favor del MINTRA


(SUNAFIL) – Ley No. 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo; 20.08.2011

• (2 DCM) “Se transfieren las competencias de fiscalización minera, establecidas en la Ley 28964,
Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras al
Osinerg, al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.”
• D.S. No. 009-2012-TR – 25.02.2012: “Las competencias transferidas del OSINERGMIN al
MINTRA son las relativas a la supervisión, fiscalización y sanción de las normas de seguridad y
salud en el trabajo de las actividades de energía y minas y no las normas de energía y minas no
vinculadas con las obligaciones o derechos laborales sobre seguridad y salud en el trabajo.”
• Ley N° 29901 – 12.07.2012: “ Se precisa que la transferencia de las competencias de
fiscalización minera al MINTRA, se limita únicamente a la supervisión, fiscalización y sanción en
materia de seguridad y salud en el trabajo en los subsectores minería, electricidad e
hidrocarburos.
• Listado de Funciones Técnicas bajo la competencia del OSINERGMIN – D.S. No. 088-2013-PCM
(10.08.2013): “Seguridad de la infraestructura minera” – Anexo 2; botaderos de desmonte,
concesión de beneficio, concesión de transporte minero, depósito de relaves, pilas de lixiviación,
tajo abierto, entre otros.
Supervisión (OSINERGMIN)
 Reglamento de Supervisión de las Actividades Energéticas y Mineras de OSINERGMIN (Res.
OSINERGMIN No. 324-2007-OSINERGMIN) – 10.06.2007
 Reglamento de Supervisión de Actividades Energéticas y Mineras de OSINERGMIN (Res.
OSINERGMIN No. 205-2009-OS/CD) – 04.11.2009; Modificación Res. OSINERGMIN No.
228-2011-OS/CD – 12.01.2012 y otras. - DEROGADO
 Supuestos de archivo de instrucción preliminar por infracciones en seguridad y salud
ocupacional para minería (Res. OSINERGMIN No. 225-2011-OS/CD) – 10.06.2011:
Incumplimiento de normas sobre avisos, informes, registros, estadísticas y otros; incumplimiento
de normas de bienestar; incumplimiento de capacitación instrucción, seminarios y talleres.
 Reglamento de Supervisión y Fiscalización de las Actividades Energéticas y Mineras de
OSINERGMIN (Res. OSINERGMIN No. 171-2013-OS-CD) 28.08.2013:
 Supervisiones – modalidades:
 Pre – Operativa
 Operativa
 Especial
 Materia en minería
 Disposiciones legales y técnicas
 Seguridad de la infraestructura, instalaciones, gestión de seguridad y operaciones: geomecánica; ventilación, transporte;
plantas de beneficio, fundiciones y refinerías; depósitos de concentrados, relaves, desmonte; y, tajo abierto
 Énfasis en la contratación, gestión y otros aspectos de la relación con las Empresas Supervisoras
Externas.
PAS (OSINERGMIN)

 Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de OSINERGMIN (Res.


OSINERGMIN No. 640-2007-OS/CD) – 30.10.2007

 Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de OSINERGMIN (Res.


OSINERGMIN No. 233-2009-OS/CD) – 11.12.2009

 Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de OSINERGMIN (Res.


OSINERGMIN No. 272-2012-OS/CD) – 23.01.2013

 Concurso de Infracciones
 Reincidencia – 1 año
 Responsabilidad administrativa objetiva – Responsabilidad solidaria
 Descargos en plazo no menor a 5 días hábiles; puede ser ampliado antes del vencimiento del plazo inicial.
 Plazo máximo de procedimiento: 180 d.h. + 90 d.h. automáticos /Impugnación 90 d.h.
 Terceros con legítimo interés: Incorporación en cualquier momento del procedimiento
 Mandatos o disposiciones particulares, medidas cautelares, medidas correctivas, medidas de seguridad,
multas coercitivas.
Infracciones (OSINERGMIN)

 Tipificación de Infracciones y Escala de Multas (Res. OSINERGMIN No. 185-2008-OS/CD) –


07.03.2008
 Tipificación de Infracciones y Escala de Multas y Sanciones para las actividades de exploración minera y
para las actividades de explotación minera por no contar con estudio de impacto ambiental y
autorizaciones (Res. OSINERGMIN No. 211-2009-OS/CD) – 11.11.2009: 20 a 10,000 UIT
 Escala de Multas Coercitivas aplicable para la supervisión y Fiscalización de las Actividades Mineras (Res.
OSINERGMIN No. 230-2009-OS/CD) – 23.11.2008: Hasta 100 UIT
 Tipificación de Infracciones y la Escala de Multas y Sanciones para los incumplimientos vinculados con el
caso La Oroya (Res. OSINERGMIN No. 229-2009-OS/CD) – 500 a 11500 UIT
 Cuadro de Tipificación de Infracciones de Seguridad e Higiene Minera (Res. 260-2009-OS/CD) –
29.12.2009: DEROGADO / Res. OSINERGMIN No. 286-2010-OS/CD – 29.12.2010 – 10 a 10,000 UIT
 Criterios para la aplicación de las sanciones contenidas en la Res. OSINERGMIN No. 286-2010-
OS/CD: gravedad del daño del interés público y/o bien jurídico protegido; perjuicio económico causado;
repetición y/o continuidad de la comisión de la infracción; circunstancias de la comisión de la infracción;
beneficio ilegalmente obtenido; y, existencia o no de intencionalidad. (Res. GG OSINERGMIN No. 12)
 Criterios específicos para la graduación de las sanciones por falta de autorización de construcción y/o
funcionamiento en concesiones de beneficio (Res. OSINERGMIN No. 256-2013-OS-GG) – 23.11.2013
 Tipificación de Infracciones Generales y Escala de Multas y Sanciones de OSINERGMIN aplicable para la
supervisión y fiscalización mineras (Res. OSINERGMIN No. 035-2014-OS/CD): No exhibir información
obstaculizar, información falsa, destrucción de información, incumplimiento de recomendaciones.
GRACIAS

Septiembre, 2014