INFORME ESPECIAL
Los capítulos sociales
del Plan: objetivos,
alcances y limitaciones
E s cierto que las Bases del
Plan2 no brillan por la presenta-
ción de una visión integral del de-
sarrollo nacional, abundante en
información estadística, y en rela-
ciones económicas, pero este he-
cho no desvirtúa el análisis de las
metas y la presentación de los pro-
pósitos que en el cuatrienio inicia-
do adelantará el gobierno nacional
en materia de desarrollo económi-
co, social y ambiental, y sus plan-
teamientos en términos de la
inversión pública.
El Plan se reconoce por su pro-
pósito central de "la construcción
más equitativa de la sociedad co-
lombiana". Ello implica la reformu-
lación de diferentes normas y
prácticas y de los mecanismos de
financiación y asignación de los
recursos públicos. El deterioro de
la equidad es atribuido a la des-
igualdad que produce la falta de
crecimiento, a la falta de protec-
Foto: Archivo CGR
ECONOMÍA COLOMBIANA
Juan Carlos Ramírez J.1
ción social adecuada y a la mayor
brecha de ingresos por niveles de
educación durante la última déca-
da3. Para lograr mayor equidad, se
propone la operación de un siste-
ma de protección social consolida-
do, y esfuerzos en focalización y
eficiencia en el uso y asignación de
recursos públicos.
La revolución educativa
Los objetivos en educación
revelan, una vez más, un gran pro-
pósito de consenso en Colombia, la
universalización de la educación,
en el que casi siempre algo se avan-
za, pero cuyas metas parciales ge-
neralmente no logran ser cumpli-
das. Hace unos veinte años, los pla-
nes se propusieron garantizar la
universalidad de los primeros cin-
co años, en 1991 la Constitución
consagra el propósito obligatorio
de garantizar nueve años, y las re-
formas, en la práctica, trabajan por
garantizar un ciclo mínimo obliga-
torio de 12 años. No hemos alcan-
zado ni la primera meta a pleni-
tud. Ahora resulta imprescindible
1 Director de la Oficina de Cepal en Co-
lombia. Ex-Director del Departamento
Nacional de Planeación. Las opiniones
expresadas en este texto sólo compro-
meten al autor y pueden no ser com-
partidas por la Cepal.
2 Presidencia de la República y DNP
(2002). Hacia un Estado Comunitario.
Bases del Plan de Desarrollo 2002-2006.
DNP, Bogotá, 2002.
3 Esta ha sido una tendencia universal,
que ha favorecido la concentración del
ingreso a escala universal, aunque no
es una ley social.
29
 INFORME ESPECIAL

alcanzar la universalización de un cursos a una meta nacional, y sem- to sustancial de la cobertura y en

ciclo de doce años de escolaridad. brar los recursos originados en la generar condiciones y dinámicas
Hoy, en América Latina, sólo está explotación de recursos naturales positivas de permanencia o conti-
en situación de pobreza uno de no renovables en la gente, con alto nuidad de la formación escolar.
cada diez trabajadores con estu- impacto, abandonando la enorme La continuidad de los alumnos
dios secundarios completos4. Aun- dispersión de objetivos y de me- en el sistema escolar, al igual que el
que el Plan propone la meta ambi- canismos con los que se venían aprendizaje, tienen altísima rela-
ciosa de reducir la ausencia esco- asignando. ción con el entorno. La equidad en
lar en tres cuartas partes de su No va a ser fácil el logro de los educación se construye tanto en el
déficit actual, la verdadera revolu- objetivos y de las metas plantea- sistema educativo co- mo en su en-
ción estará en el hecho de cumplir das. Las nuevas reglas de asigna- torno, y las condiciones de entorno
la meta. Aunque no presenciare- ción de recursos para la educación, son tan definitivas como la escuela
mos una revolución educativa, el por alumnos atendidos y por aten- misma, para marcar rutas de movi-
logro de las metas sí serían un gran der7, marcan cierta continuidad en lidad social y logro de capacidades.
paso en el camino del desarrollo y los procesos de reasignación de Las dinámicas familiares y comu-
de la mayor equidad. recursos en Colombia, hacia un cri- nitarias resultan determinantes, y
Se propone que en 2006 haya terio económico de equidad8. Pero, deben ir acompasadas con las trans-
sólo medio millón de niños y jó- por diversas razones, este cambio formaciones del sistema educativo.
venes excluidos de la educación no logrará evitar diversos ajustes, En esto pecan las Bases, pero tam-
básica, frente a los casi 2 millo- que se revelarán como necesida- bién es cierto que desde el sector
nes de jóvenes que habría de no des de la transición, y algunas de educativo es poco lo que se puede
hacerse este esfuerzo (1,8 millo- ellas perdurarán. Por ello, habrá hacer para este propósito. Las fa-
nes en 2001 -p.1225- más el creci- de disponerse de presupuesto del milias más pobres, urbanas y ru-
miento demográfico). Gobierno Central para apoyar cier- rales, requieren apoyos especiales
Un poco más de la mitad de la tas acciones estratégicas y de apli- particulares, en función de la edu-
meta de cobertura se lograría me- cación selectiva, como las destina- cación.
diante la reasignación de recursos das a la evaluación, la información Naturalmente que no basta
y la dinámica positiva que tienen y algunas compensaciones. con universalizar cualquier edu-
los recursos de la descentraliza- Para obtener las metas de uni- cación o escolaridad, se trata de
ción6. Otros dos quintos de la meta versalidad, y lograr que un ciclo una educación básica de mejor
de cobertura se financiarían por educativo de doce años sea un de- calidad, tanto en enseñanza como
la destinación de recursos del Fon- recho social, compartido por todos, en aprendizaje, porque nuestros
do Nacional de Regalías. Esta pro- la política pública debe hacer su niveles resultan aún mediocres,
puesta merece todo el apoyo, énfasis, inexorablemente, aunque en promedio, frente a las exigen-
porque significa orientar estos re- no exclusivamente, en el incremen- cias de la competitividad interna-
cional y de la vida
ciudadana. El pri-
4 Cepal (1998), Panorama Social. Santiago de Chile, 1999. Este mer esfuerzo para
resultado es un promedio entre los países de América Latina, la calidad, particu-
cuyos trabajadores actuales contaron, en promedio, con 6 años larmente de los ex-
de educación. Colombia está justo en los valores promedios del Aunque no
subcontinente. El esfuerzo, por lo demás, debe ser continuo. En cluidos, es el
materia de rendimientos económicos de la educación, se presen- presenciaremos ingreso al sistema
tará una devaluación, ya que haber culminado estudios secun- una revolución escolar. Los propó-
darios es un activo diferenciador importantísimo cuando cerca
de la mitad de los trabajadores no lo han hecho. educativa, el sitos relevantes en
logro de las este caso son: uni-
5 Todas las referencias explícitas a páginas que se hacen en este
texto, se refieren al documento Hacia un Estado Comunitario. metas sí serían versalizar las eva-
Bases del Plan de Desarrollo 2002-2006, DNP, Bogotá, 2002. luaciones de básica
un gran paso
6 En virtud de las normas constitucionales de 1991 y su reforma y media (p.131),
en 2001, los recursos del Sistema General de Participaciones cre- en el camino mejorar estánda-
cerán en similar proporción que los gastos totales y que el gasto del desarrollo y res y un esfuerzo
social (p.197-200).
de la mayor para mejorar los lo-
7 Los compromisos públicos en el componente por atender de- gros educativos en
ben convertirse en clave para los logros planteados. equidad
los colegios públicos
8 La unidad de pago por capitación de la seguridad social contri- donde estructural-
butiva en salud y las ponderaciones por índices de pobreza para
diversos propósitos. mente se vienen re-

30 FEBRERO DE 2003
 INFORME ESPECIAL

gistrando bajos rendimientos 9 sa el propósito de crear 400.000 diado, al tiempo que se logre la ma-
(p.132). Una de las mayores preocu- cupos, 40% por reasignaciones yor financiación de los hospitales, a
paciones es el incremento persis- (eficiencia), 18% mediante crédi- través de la venta de servicios.
tente de la heterogeneidad, en este to educativo, 10% por educación a La complejidad de regímenes
caso entre los colegios oficiales, y distancia (conectividad), 20% en se expresa en la forma cómo, para
entre éstos y los privados10. técnicas y tecnológicas. buscar y progresar en equidad, se
Como es una constante en el Las metas cuantitativas son estructuran las fuentes financieras
Plan, se propone disponer de un muy importantes y ojalá se lo- y los recaudos del Sistema, la mul-
sistema de información integrado gren, aunque de antemano parez- titud de transacciones financieras
(p. 126), de presupuesto, atención, can difíciles de cumplir. Una de que se generan, las diferencias, im-
docentes, establecimientos, eva- las enormes inquietudes que portantes, de amparos (derechos)
luaciones, etc. La educación es un persisten, e incluso se agravan, es de los que gozan diversos grupos
tema que atrae la atención de to- la calidad. El Plan contempla la de la población, la red de compe-
dos los ciudadanos y, seguramen- operación de un observatorio la- tencias territoriales que no hace
te, la buena difusión de informa- boral, con el fin de evaluar cali- transparente para los ciudadanos
ción calificada para muchos dad y pertinencia de la forma- la responsabilidad de cada nivel de
auditorios, permitirá sinergias ciu- ción, el impulso a procesos de gobierno por tales derechos, y un
dadanas favorables. integración institucional y recur- complejo y detallado, aunque en
Resulta muy interesante el de- sos para ciencia y tecnología, que ocasiones aún incompleto, desarro-
safío que el Plan presenta sobre el en su gran mayoría deben finan- llo de la regulación y la vigilancia.
aprovechamiento de tecnologías de ciar proyectos universitarios. De allí la insistencia en asociar la
la información y la comunicación ampliación de la atención vía el ré-
(TIC), en espacios como el Sistema Seguridad y protección social gimen subsidiado y la mayor finan-
de Aprendizaje Tutorial (SAT), la ciación de los hospitales a través de
televisión educativa y la creación de En este campo, el Plan es ex- la venta de servicios.
redes de docentes para la calidad. plícito en su propósito de profundi- La visión del Plan es que es
Aunque sabemos que su incorpo- zar el Sistema General de Seguri- necesario completar la reforma al
ración será parcial, un buen uso de dad Social en Salud (SGSSS), luego SGSSS iniciado en la década an-
los logros parciales marcará cami- del deterioro en los logros que se terior, y que debiera haber culmi-
nos de gran potencial, incluso para iniciaron con la Ley 100 de 199312, nado en 2001. Muchas voces se
actividades productivas11. por la crisis generalizada del país y manifiestan por la imposibilidad
La educación superior es un por fallas institucionales. La falla de completar la transición bajo la
reto del pasado y del futuro. Co- crítica sigue siendo la complejidad regulación actual, porque la socie-
lombia ha dejado de hacer lo nece- de regímenes, lo que genera unos dad no está dispuesta a eliminar
sario, y ya estamos en deuda con el costos de transacción enormes, y ciertos servicios13(derechos). Este
futuro. El reconocimiento, princi- está naturalmente asociada con los dilema no tiene una respuesta uni-
palmente por criterios de equidad, problemas de financiación de los direccional y requerirá, además de
sobre la prioridad en la universa- hospitales públicos y con los pocos avanzar en la primera dirección, la
lización de la educación básica, y progresos –o incluso retrocesos– en exploración y planteamientos alre-
su prolongado incumplimiento, la salud pública. De allí el objetivo dedor de la segunda dimensión.
han aplazado la dinámica de la que presenta el Plan de ampliar la Una inquietud que se hizo
educación superior. El Plan expre- cobertura de aseguramiento subsi- manifiesta desde 1993 sigue sin
estar resuelta en sus planteamien-
tos básicos. Demasiadas familias y
9 Podría esperarse un programa mejor definido para este tema. Se ha venido
incrementando la proporción de colegios públicos cuyos alumnos obtienen un
trabajadores de los estratos me-
nivel de rendimiento bajo, de algo así como 37% a 64%, entre 1986 y 1999, según el dios, cuando no son asalariados,
gráfico 22, p. 125. permanecen por fuera del sistema
10 Las cifras permiten apreciar cierta tendencia a la convergencia en los resulta- por falta de recursos y prioridad
dos de los colegios privados. para apoyar su afiliación, y porque
11 Por ejemplo, la creación de conglomerados (clusters) de productos culturales y no son lo suficientemente pobres
educativos. La tradición colombiana de producción de textos, de nuestro lenguaje para alcanzar el derecho a los sub-
y una calidad televisiva reconocida pueden ser bases para nuevos desarrollos
productivos.
sidios planteados14.
La generación de mecanis-
12 Hubo aumentos iniciales muy importantes en la cobertura del sistema, incluido
el aseguramiento contributivo y el subsidiado-parcial, y los gastos públicos y tota-
mos positivos de cuasi mercado
les en un punto del PIB.

ECONOMÍA COLOMBIANA 31

para estimular la competencia y la
transparencia de costos y respon-
sabilidades ante las personas, se
han acompañado de altísimos cos-
tos de transacción que reducen los
beneficios y que conducen a deri-
var recursos para la equidad en
salud hacia otros propósitos.
Si bien no se trata de sobre-
regular el sector, las reformas pro-
puestas en este sentido deben
hacer más general y transparen-
tes ciertas normas en torno a las
responsabilidades territoriales15.
Como lo expresa el Plan, la infor-
mación debe ser el primer ingre-
diente para hacer más claras las
responsabilidades y los logros, in-
dispensable para que la equidad
sea sujeto público calificado.
Una de las principales carac-
terísticas de la operación de la sa-
lud en Colombia es la red intensa
de relaciones entre los sectores
público y privado. Esto, que es una
gran potencialidad, también resul-
ta en una restricción a la hora de
coordinar los flujos de recursos, las
responsabilidades y los derechos.
Una de las debilidades de la
estructura actual ha sido la salud
pública. El Plan hace el énfasis en
las deterioradas coberturas de va-
cunación, pero se advierte cierta
ausencia de un planteamiento
más integral en un campo en don-
de, por los recursos del sistema,
se podría pensar en un plantea-
miento más agresivo.
Es evidente que los ajustes al
SGSSS requieren de mucha ge-
rencia e información, como lo exi-
gen los logros planteados en el
régimen subsidiado, que son posi-
bles de alcanzar. La sostenibilidad
financiera pasa, en este caso, por
la disponibilidad de múltiple infor-
mación (p. 142), por la diversidad
de actores y relaciones. Por la en-
vergadura de la tarea, bien valdría
la pena considerar la permanen-
cia de un ministerio exclusivamen-
te encargado de ella, lo que frente
a resultados positivos habrá signi-
32
INFORME ESPECIAL
ficado una inversión altamente gastos públicos con propósitos de
rentable en términos sociales. equidad. En esto, el exceso de ri-
Un tema siempre muy precia- gurosidad y la necesaria transpa-
do en el sector social, con una con- rencia no deben sacrificar la nece-
ciencia cada vez más generalizada saria acción diligente, para garan-
y de mayor relevancia, es el com- tizar los derechos sociales que
promiso social con el cuidado y de- configuran una vida digna.
sarrollo de los niños, particular-
mente en su primera infancia. En Empleo, producción rural y
la situación fiscal expresa, el Plan propietarios para la equidad
formula lo normal: eficiencias en
el ICBF. Como las mayores dispo- El empleo, el trabajo y los in-
nibilidades financieras pasan por gresos constituyen la segunda lla-
el escaso mejoramiento de las con- ve maestra para un desarrollo con
diciones del mercado laboral, el equidad. Este mercado de trabajo
planteamiento se centra en el pro- tiene racionalidades propias de
greso en los logros, en un mayor una institucionalidad reformable
número de raciones (de 800 mil a por normas18 y de su cumplimien-
1,3 millones), y en compromisos to, pero, en mayor medida, racio-
nuevos de los gobiernos territoria- nalidades y dinámicas complejas
les como vía para lograr ampliacio- de la economía (nacional e interna-
nes de cobertura en otros campos. cional) y de la capacidad producti-
Se propone, igualmente, avanzar va de la población.
en mecanismos de descentraliza- El país reconoce en el desem-
ción de la actividad del ICBF, lo que pleo un problema nacional dema-
puede conducir realmente a ga- siado delicado, en tanto ha sido el
nancias de eficiencia. En este cam- principal transmisor de los efectos
po existen capacidades regionales. de la crisis sobre la pobreza19. Des-
La seguridad social y otros afortunadamente se reconoce que
elementos de la protección social16 sin un crecimiento más alto y sos-
requieren el desarrollo de instru- tenido no hay mayores posibilida-
mentos para identificar personas des de mejorar la situación de em-
y comunidades beneficiarias con pleo 20. La ubicación misma del
prioridad de gastos públicos. En el tema, en el capítulo productivo, re-
país se cuenta con avances muy vela que, por ahora, la política pú-
importantes y reconocidos en este blica no le adjudica un papel esen-
campo17 (como el Sisben y la es- cial en la construcción de la equidad,
tratificación de viviendas, locales o la confesión de la insuficiencia para
y predios), como instrumentos abordarlo en esa perspectiva. Por
para mejorar la orientación de los ello, se busca avanzar en temas esen-
13 Por ejemplo, municipios relativamente pequeños y distantes, con cierta impor-
tancia en la división y conformación político-administrativa, que cuentan hoy con
cierto nivel de atención, o aspiran a tenerlo, se resisten a renunciar a ello, así la
regulación pudiera revelar su inviabilidad financiera o técnica.
14 La propuesta ya conocida de impulsar la afiliación por grupos de oficios
nacionalmente reconocidos y de ingresos entre medios y bajos, y relativamente
permanentes, son normalizables (taxistas, loteros, campesinos medios, tenderos,
pequeños comerciantes, y varios otros) y pueden constituir una fuente de amplia-
ción importante. Se debe recordar que la carga de 12% del ingreso es significativa,
y que todo está a cargo del trabajador. En este caso, es conveniente consagrar un
ingreso base, como para los trabajadores asalariados que no es igual a los ingresos
totales. Hoy no se puede cotizar sobre un ingreso inferior a dos salarios mínimos.
15 El Plan consigna también el propósito de avanzar una regulación y evaluación
públicas de las IPS según aspectos de calidad, capacidades básicas y escalas de
operación.
FEBRERO DE 2003
 INFORME ESPECIAL

ciales, pero que, en el corto plazo, En el espacio rural las apues- de muchos actores y el reconoci-
tendrán efectos marginales sobre el tas para el empleo y los ingresos miento de mecanismos alternati-
nivel de desempleo y, por tanto, so- provendrán de los resultados de la vos y responsables, de intermedia-
bre la pobreza. política de seguridad y de la "recu- ción financiera. Cabe anotar que en
El programa más importante peración de 380 mil hectáreas para muchos casos resulta insustituible
en este campo, tanto por sus efec- la producción agropecuaria" (refores- la disponibilidad de recursos para
tos inmediatos como futuros, es la tación comercial, caucho y guadua, capital de trabajo en cuantías me-
ampliación de la cobertura educa- algodón, palma de aceite, yuca indus- nores y con rotación casi diaria.
tiva, básica y de capacitación labo- trial, cacao y hortifruticultura; p. 158). Además, el desarrollo de empre-
ral, que representará menor pre- Relacionado con el mejora- sas de cuantía menor exige mucho
sión sobre la oferta de trabajadores miento de ingresos, el acceso a los acompañamiento integral (capaci-
y mayor calificación futura de toda activos productivos y el desarrollo tación, asesoría, comercialización),
la población. Conociendo las limi- de mercados para la pequeña pro- para lo cual en el país se cuenta
taciones presupuestales, resulta ducción, que ocupa a la inmensa con bastantes experiencias y capa-
evidente la imposibilidad de abor- mayoría de colombianos, el Plan es cidades, y cuya novedad sería un
dar un programa importante de explícito en varios programas, salto mayor para alcanzar dimen-
apoyo directo al empleo y a los in- como la asignación y adecuación de siones y escalas significativas. In-
gresos de los jefes de hogar. La pro- tierras para grupos asociativos, la fortunadamente, los recursos dis-
tección al cesante (p. 117) constitu- participación en la propiedad de ponibles no permitirán un desa-
ye un avance positivo hacia lo que, empresas de servicios públicos y rrollo sustancial en estos aspectos,
en el futuro, deberá ser un seguro el crédito de pequeña escala (micro- y los logros en materia de crédito
de desempleo más universal. financiamiento). En esta materia, podrán ser los más visibles23. Fi-
La reforma laboral, ya aproba- expresa la necesidad de establecer nalmente, las condiciones de pre-
da, consiste en una apuesta, aunque compromisos sociales públicos, li- cariedad de los trabajadores infor-
asimétrica. Si las condiciones econó- gados en algunos casos con defini- males y sus familias llaman a ini-
micas realmente mejoran a media- ciones reguladoras para el sector ciativas que reflejen esta
no plazo, se podrá lograr una ganan- financiero (privado y público). Es- muldimensionalidad, por lo que
cia colectiva, si no, habrá habido tas acciones son de alto impacto, estas acciones deben acompañarse
algunos perdedores de grupos me- especialmente para el mejora- con los programas de seguridad
dios y algunos ganadores de grupos miento de la calidad del empleo, social y vivienda.
medios y altos. Una flexibilización de más que para la creación de nue- La apuesta por la economía
las normas laborales21, que contenga vos empleos. La magnitud de la solidaria resulta transversal a di-
equidad, de-be estar apoyada por informalidad y sus diferentes ni- ferentes iniciativas. Es reconocida
mecanismos de protección social. Por veles exigen altos costos de tran- la vocación presidencial sobre esta
ello, el logro que debería plantearse sacción para acceder a los requisi- forma de organización productiva
en forma más efectiva es la determi- tos del sistema financiero, conve- y social, que incluso está en el ad-
nación de la afiliación continua a los nientes y formalmente regulados jetivo del Plan (comunitario) y que
sistemas contributivo y subsidiado muchos de ellos22. Será una tarea tiene una buena tradición y un es-
de seguridad social. de ajuste progresivo, que requie- pacio inmenso en un país de pro-
re la determinación y compromiso pietarios. El Plan demuestra gran
confianza en la capacidad comuni-
taria para generar dinámicas em-
16 Como la financiación universitaria, subsidios de vivienda y alimentación, y otros.
presariales. Naturalmente, éste es
17 Resulta frustrante el aplazamiento de la inversión en el censo, centro de una un objetivo deseable, pero su rea-
estrategia de información poderosa, como la que pretende el Plan, e indispensa-
ble y útil para múltiples propósitos.
lización pareciera más lejana, y la
diversidad de empeños quizá poco
18 Como la reforma laboral aprobada en diciembre de 2002, las normas anuales
sobre salario mínimo, etc.
permita apoyar decididamente
este objetivo.
19 El aumento del desempleo (10% en 1994, 12% en 1998, 18% en 2000 y 16% en
2002) habría impulsado a 13% de la población a la pobreza, mientras las ganancias
educativas y el menor tamaño de los hogares permitió que 2% de los hogares El P acto F
Pacto iscal Social:
Fiscal
superaran la línea de pobreza. Ver: Núñez, Jairo y Ramírez, Juan Carlos; 2002.
Determinantes de la pobreza en Colombia. Cepal, Santiago de Chile. También
la inversión social
editado por el Cede-Universidad de los Andes (2002), Documento Cede, Bogotá.
Desafortunadamente, las mag-
20 Estimaciones generales advierten que un crecimiento inferior a 3,5% anual
difícilmente pueden producir mejoramientos del desempleo. Las estimaciones del
nitudes de la inversión pública han
Plan presentan un crecimiento promedio de 3.2% anual para el periodo. sido presentadas en forma absolu-

ECONOMÍA COLOMBIANA 33
 INFORME ESPECIAL

tamente escueta y agregada, lo que El gasto social se compone de tral que, a su vez, es el más inflexi-
no permite ver estructuras y asig- recursos del Gobierno Central, del ble26 y donde se encuentra la de-
naciones sectoriales del gasto so- Sistema General de Participacio- cisión explícita de realizar el ajus-
cial. La presentación actual sólo nes (SGP), y del sector descentra- te financiero27.
permite una mirada a nivel de lizado. El SGP, que significa unas En muchas ocasiones el Plan
grandes sectores (social, infraes- tres cuartas partes de los recursos expresa su confianza en la reorien-
tructura, etc.). sociales, incrementará sus recur- tación de gastos territoriales ha-
Si bien hay un reconocimien- sos en 5,9%. La inversión del Go- cia las prioridades y en su partici-
to generalizado de la enorme es- bierno Central en lo social, unas pación para la financiación de
trechez fiscal, la precariedad de la dos quintas partes de sus inversio- estas iniciativas. Este plantea-
información en las Bases del Plan nes, y una quinta parte de la inver- miento enfrenta dudas porque la
deberá ser un tema que se discuta sión social pública total, crecería capacidad financiera territorial
en adelante24. La importancia de en 13,7%, mientras el Gobierno mantiene pocos márgenes, a nos
esta discusión es, por lo menos, Central total sólo aumentará 2,1%. ser por logros de eficiencia en gas-
doble. Primero, El sector descentralizado, que re- tos y recaudos. En cualquier caso,
porque el plan presenta sólo el 2% de la inversión el Plan también debe convertirse
plurianual de in- social, decrecerá en 11,7%. El Plan en una forma de impulsar pro-
La magnitud de
versiones, con su presenta también una inversión puestas gubernamentales, y lo
la informalidad carácter indicativo social privada que equivale a alre- que, finalmente, se logre será po-
y sus diferentes y de base de eva- dedor del 5% de la inversión social sitivo. Ahora, la mayor eficiencia
niveles exigen luación pública, pública. en los recaudos territoriales (p.
altos costos de debería ser la guía La inversión programada 181) tendrá un efecto importante
transacción para de los presupues- para el desarrollo de los sistemas en inversión para la equidad28, al
tos que se aproba- de transporte masivo en las gran- tiempo que, temporalmente, re-
acceder a los
rán anualmente des ciudades colombianas, consti- forzaría el impacto contraccionis-
requisitos durante el periodo. tuye una importante apuesta al ta de la reforma tributaria.
del sistema El presupuesto na- desarrollo de la infraestructura Los beneficios sociales de un
financiero, cional presenta pública urbana, que hasta el pre- Plan no pueden ser solamente
convenientes una desagregación sente ha demostrado tener altos atribuibles a la dinámica de las in-
y formalmente hasta el nivel de impactos sociales, incluso distribu- versiones sectoriales. El éxito tam-
proyectos, por lo tivos, y ser generador de importan- bién se deberá a la orientación
regulados
que la propuesta tes elementos de cohesión social. social que tomen las inversiones en
muchos de ellos del Plan debería ir Curiosamente, en contrapartida, los otros campos, además de la rea-
al menos a nivel de la inversión rural, no es fácilmen- lización general del Plan. La con-
programa. Y, se- te cuantificable (tampoco se pre- vicción sobre la equidad debe ser
gundo, porque en virtud del ideal, senta), y el sector agrícola, con be- abarcadora y, aunque resulte fácil
y de la explícita propuesta del plan neficios directos en el campo, e expresarlo, surge de compromisos
sobre democracia e información, indirectos en la ciudad, presenta- e institucionalidades arraigadas y
una forma fundamental de crear rá una magnitud decreciente de in- no sólo del discurso.
legitimidad pública, generar con- versión pública.
sensos y disensos informados, es En términos generales, se ob- Para cerrar...
cerrar...
que las decisiones económicas se serva una prioridad (segunda) ge-
den con una discusión pública so- neral de lo social en el plan de in- Las propuestas sociales con-
bre sus ventajas y desventajas (no versiones, particularmente en los signadas en las Bases del Plan re-
hay decisiones neutras). Esto es compromisos del Gobierno Cen- sultan razonables, porque son exi-
esencial para la mayor transparen-
cia de los recursos públicos.
Entre 2003 y 2006, la inversión 21 Este punto sigue siendo un tema de amplia discusión sobre su alcance. Su
pública25 crecerá en 4,8%, cuando importancia de norma nacional se diluye ante el hecho que sólo 50% de los traba-
jadores colombianos son asalariados, y sólo el 30% están afiliados a la seguridad
se comparan los montos de los res- social.
pectivos años (pp. 197-200), mien-
22 Al respecto, y sobre mecanismos para permitir el acceso al crédito en condicio-
tras el PIB habrá crecido en 11,3%. nes de poco crecimiento o garantías precarias o invisibles, ver Cepal (2001), Crecer
Sólo tres sectores tendrían un cre- con estabilidad. Ed. Alfaomega, Bogotá.
cimiento positivo: infraestructura 23 La eliminación de trámites para la operación empresarial propuesta (p. 101)
(13,6%), social (7%) y justicia (6,3%). podrá surtir efectos positivos en la formalización de muchas relaciones sociales.

34 FEBRERO DE 2003
 INFORME ESPECIAL

gentes en ciertos resultados, al ción, la vivienda, el ingreso míni- ción sobre las dos llaves maestras:
tiempo que buscan objetivos a los mo), si se avanza en la capacidad de la educación y el empleo. Los lo-
que la sociedad colombiana sigue exigir el derecho y ser reconocido, gros planteados en el Plan, espe-
aspirando. El Plan insiste en los de planificar y actuar según esta di- ramos que excepto en educación y
logros en equidad, en progresos mensión. Los esfuerzos en este cam- en el régimen subsidiado de salud,
significativos en coberturas, en po son de naturaleza integral y sa- van a ser lentos. En medio de una
transparencia de las acciones del bemos que pasan por el conjunto crisis, que aún no logra ser supe-
sector público y en la integración de voluntades políticas y, natural- rada, los progresos sociales debe-
de esfuerzos nacionales y regiona- mente, por la disponibilidad de re- rán encontrar otros elementos de
les. Sin embargo, no todas las pro- cursos y por los acuerdos reales so- cohesión y dinámica, que den una
puestas consignadas pueden ase- bre su financiación y destino. esperanza y alivio de corto plazo
gurarse (financiarse). En virtud de Los objetivos planteados lo- para la población nacional, que hoy
la transparencia buscada, resulta grarán impactos importantes para vive en condiciones de pobreza,
importante hacer explícitos los lo- la disminución de la pobreza y, pro- cerca de 60%.
gros prioritarios con los recursos bablemente, en la distribución del La ausencia de un Sistema In-
disponibles, y considerar otros lo- ingreso en el mediano plazo. En tegral de Protección Social ha sido
gros como premios a los éxitos que este sentido, el Plan atiende con- una de las observaciones más crí-
superen la capacidad y las expec- diciones estructurales de la repro- ticas sobre los resultados de la cri-
tativas optimistas pero realistas. ducción generacional de la pobre- sis reciente sobre la pobreza. La
Los elementos que el Plan za, como la educación, la salud posibilidad de su establecimiento
enuncia como causas de la falta de materno-infantil y, en algunos ca- es una realidad que no podremos
equidad, sólo podrán ser supera- sos, el acceso a activos (tierra, cré- ver realizada por dos razones: la
dos en forma precaria. El creci- dito). Sin embargo, las condiciones sociedad no dispone los recursos
miento de la economía y la consoli- generalizadas de pobreza parecen para tal emprendimiento, es decir,
dación de un sistema de protec- estar lejos de disminuir, en medio no le asigna prioridad relativa
ción social no serán, en lo previsto, del reconocimiento de las enormes mayor; y el esfuerzo que propone,
materia de logros radicales, que restricciones para una generación lo orienta al logro de metas igual-
deberán ser compensados me- dinámica de empleo. Ante circuns- mente importantes y a la continui-
diante los avances en eficiencia y tancias de una pobreza de tanta dad de programas como los subsi-
efectividad en los programas pú- magnitud, los cambios estructura- dios por escolaridad y la capacita-
blicos. Una buena gerencia del Plan les de condiciones económicas30 ción a jóvenes desempleados. Esto
permitirá avanzar en equidad, es- resultarán más definitivos y rápi- indica que en los próximos años la
pecialmente si se hacen visibles y dos en la disminución de la pobre- vulnerabilidad social a las circuns-
se otorga la naturaleza de un dere- za que las inversiones contempla- tancias económicas generales se-
cho social29 a distintos elementos das en el Plan. guirá siendo grande32.
de la protección social (la educa- Para un desarrollo con equi- Como lo indicamos, la presen-
ción, la atención de salud, la nutri- dad, la Cepal31 ha llamado la aten- tación demasiado agregada de la
información de la inversión públi-
ca deja una percepción de la prio-
24 Entre enero y junio de 2003 se debe llevar a cabo la discusión con la sociedad
civil, nacional y regional, y en el foro parlamentario, para finalmente ser consagra-
ridad social sobre todas las otras
da la ley. Para este tema, ver: Cepal (1998), El Pacto Fiscal. Santiago de Chile. iniciativas de gasto, excepto infra-
25 Exceptuando las inversiones privadas asociadas.
estructura, pero dificulta una apre-
ciación sobre el origen y destino de
26 El gasto de inversión del Gobierno Central es en general inflexible, por normas
legales, compromisos contractuales, necesidades de mantenimiento, tradiciones, y
los recursos para el cumplimiento
dispersión en el cumplimiento de objetivos y prioridades. En diversos temas se de las metas planteadas.
hacen propuestas en torno a la constitución de fondos; por ejemplo, para el desa- El gasto social se encuentra
rrollo científico y tecnológico para el campo (p. 158) y las calamidades (p. 167). Este
tipo de mecanismos tienen elementos positivos y negativos. Precisamente apoyan
fuertemente basado en la descen-
el cumplimiento de metas y la estabilidad en la financiación, pero van en contra de tralización33 que, sin engaños, se
la reclamada flexibilidad en la orientación del gasto. encuentra fuertemente regulada,
27 En el campo del gasto se expresa la voluntad y necesidad general y sectorial de lo que no siempre ha impedido la
«apretarse el cinturón», aunque hay que reconocer que logros en materia macroeco- desviación de recursos o el simple
nómica, como los intereses de la deuda pública, tienen un impacto mayor sobre el
curso del ajuste, la disponibilidad de recursos públicos y, por supuesto, la equidad.
incumplimiento. El Plan reconoce,
más implícita que explícitamen-
28 La formación, actualización y aplicación de la información catastral, tanto urba-
na como rural, con adecuados ponderadores, fortalece las capacidades de genera-
te, la necesidad de inversión del
ción de inversión con equidad.

ECONOMÍA COLOMBIANA 35

nivel central nacional para el cum-
plimiento de las metas propues-
tas y sus programas, porque los
recursos hoy descentralizados no
resultan suficientes o disponibles
para emprender y acompañar
muchas iniciativas en materia de
calidad, crédito, e impulsos espe-
cíficos a entidades y otros progra-
mas (empleo, jóvenes, tercera
edad, discapacidad, vivienda,
ciencia y tecnología social, cultu-
ra...). La inversión social presen-
tada, aunque creciente durante el
periodo, no es de la intensidad que
las circunstancias llaman.
El Plan revela, en apartes, que
sus propósitos requieren de finan-
ciación adicional, que podrán ser
posibles si las condiciones econó-
micas generales logran superar las
metas, que en este sentido se plan-
tean en el mismo Plan. El deseo es
enorme y no es un imposible de
lograr, pero la interacción de mu-
chos elementos de entorno, nacio-
nales e internacionales, condicio-
nan los resultados en crecimiento
y dinamismo económico.
La cohesión nacional, y así
nuestro desarrollo, pasa también
por la corrección de enormes y per-
sistentes desigualdades regiona-
les34. Al respecto se encuentran en
el Plan diferentes iniciativas, como
los esfuerzos tributarios regiona-
les, el incentivo a cadenas produc-
tivas regionales y la reorganiza-
ción en la prestación de servicios
sociales. El Presidente Uribe fue
insistente en propuestas de reor-
ganización político-administrativa
y de reconfiguración regionales. Es
comprensible que, por ahora, no se
presenten aún propuestas acaba-
das y se realcen elementos de me-
joramiento de lo existente. Éste
seguirá siendo un reto pendiente.
En los planteamientos del Pre-
sidente Uribe se encuentra un altí-
simo compromiso en las relaciones
entre las ciudades y el campo, lo
que debería haber conducido a la
formulación de un pacto urbano-
rural, central en la construcción de
36
INFORME ESPECIAL
la equidad y la paz nacionales. En píritu gerencial, propio de una épo-
este eje de nuestro desarrollo que- ca de «vacas flacas».
da cierto sinsabor, porque a pesar El Plan llama a un Estado co-
de las secciones dedicadas al "ma- munitario; se trata de un plantea-
nejo rural del campo" y a sus dife- miento de modernización de lo
rentes transversalidades (seguri- público. El Plan confía en transfor-
dad democrática, transporte, cien- mar características generales (ma-
cia y tecnología, política comercial, cro) de la sociedad colombiana
sostenibilidad ambiental y los sec- mediante múltiples propósitos de
tores sociales), se añora un plantea- carácter meso y micro. De allí la
miento más desafiante. reiteración sobre el cumplimiento
El Plan está positivamente de normas, el desarrollo de nue-
marcado por una intensidad en vas regulaciones, y la configuración
materia de información, como ac- y difusión de diferente informa-
tividad central de la acción guber- ción. En este sentido, revela el in-
namental. Esperamos que esta terés de construir una ciudadanía
reiteración no se quede en esfuer- informada y, por tanto, con mayor
zos técnicos, de todas maneras in- capacidad de participar y decidir.
dispensables, o dispersos35, y que El Plan deposita una enorme con-
realmente llegue a la comunidad; fianza en la transformación norma-
y que nos apropiemos de ella. La tiva (no siempre determinante, a
discusión informada debe ser un veces excesiva, y muchas veces len-
poderoso instrumento de la gene- ta), al igual que en la iniciativa y
ración de equidad, que cree con- dinámica de las comunidades y de
tenidos, y haga posible una parti- las regiones.
cipación ciudadana con mayor ca-
pacidad. Es un esfuerzo crucial,
más aún con las restricciones eco-
nómicas que imponen la situación
fiscal y el escaso crecimiento. En
este sentido, el Plan revela un es-
29 En la perspectiva de los derechos económicos, sociales y culturales acordados
por las Naciones Unidas y ratificados por Colombia.
30 Como la holgura fiscal relacionada con el peso de la deuda, el dinamismo pro-
ductivo y competitivo generado por tasas de interés bajas, tasa de cambio compe-
titiva, políticas de desarrollo productivo y la recuperación de la inversión privada.
31 Cepal, 2000. Equidad, desarrollo y ciudadanía. Alfaomega, Cepal; Bogotá, 2001.
32 Por ejemplo, la atención a la vulnerabilidad de poblaciones frente al conflicto,
que ya ha provocado enormes desplazamientos de población, es expresa en el
Plan (p. 61), pero no se presentan sus recursos ni responsabilidades instituciona-
les específicas. La configuración del sistema social de riesgo (p. 157) todavía está
lejos de convertirse en "elemento anticíclico".
33 Los recursos de este origen corresponden a 77% de las inversiones sociales
planteadas y a 74% cuando se incluye la inversión privada social.
34 Ver "Escalafón de la competitividad de los departamentos colombianos", reali-
zado por la Oficina de CEPAL (2002) en Colombia, con el apoyo de las Cámaras de
Comercio.
35 Una revisión no exhaustiva ha identificado los siguientes sistemas de informa-
ción: desastres, salud, educación (p. 126), locales (p. 179), territoriales (p. 182),
urbano y catastral (p. 164) y desplazamiento (p. 64).
FEBRERO DE 2003