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HERMENÊUTICA FILOSÓFICA E INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL:

O CASO DO NÚMERO DE VEREADORES

CLÁUDIO AR! MELLO*

1. Introdução - 2. O número de vereadores e a liberdade de conformação


legislativa - 3. A interpretação de normas constitucionais e a hermenêutica
filosófica - 4. A concordância prática entre a igualdade política e os
princípios do pluralismo e da democracia - 5. A jurisprudência sobre a
igualdade de representação política - 6. Conclusão.

1. Introdução

A hermenêutica jurídica vem sendo objeto de profundas transformações desde


a segunda metade do século XX. A hegemonia do positivismo jurídico equiparou a
interpretação das fontes do Direito a uma mera exegese restrita e disciplinada de
textos legais, interditando ao intérprete qualquer atividade de natureza criativa ou
construtiva do sentido normativo das fontes jurídicas. A hermenêutica exerceu, nesse
período, uma função nitidamente ideológica de controle da subjetividade do intér-
prete, a fim de assegurar na máxima extensão possível o valor mais caro à tradição
liberal que fundamentava o positivismo, a segurança jurídica. A redução da inter-
pretação jurídica ao manejo dos cânones clássicos de interpretação e o viés normativo
que sempre se impôs aos métodos de exegese, assim como a doutrina da limitação
da interpretação às normas de conteúdo impreciso - in claris non fit interpretatio
- são marcos evidentes dessa ideologia.
A crise do positivismo provocada pela crítica à neutralidade formalista da
Ciência do Direito, que se seguiu à segunda guerra mundial, a constitucionalização
dos direitos humanos através da categoria dos direitos fundamentais e a expansão
da jurisdição constitucional determinaram uma revolução na hermenêutica jurídica.
A concepção meramente declaratória do Direito que dominou a atividade de inter-

* Promotor de Justiça no Rio Grande do Sul e Professor de Direito Constitucional do Campus de


Uruguaiana da Pontifícia Universidade CatólicalRS.

R. Dir. Adm., Rio de Janeiro. 230: 21-44. Out./Dez. 2002


pretação foi cedendo espaços cada vez maiores à idéia de que a compreensão e a
aplicação do sistema jurídico pressupõem uma ação necessariamente construtiva por
parte do intérprete. A este não cabe apenas identificar um significado que já está
prefigurado na norma interpretada e que não pode ser alterado na atividade inter-
pretativa. O intérprete é quem instaura o sentido da norma no momento de sua
aplicação. A compreensão e a aplicação não são momentos distintos da interpretação,
como sempre sustentou a teoria hermenêutica que instrumentalizou o positivismo
jurídico.
No esquema tradicional, o intérprete fazia a exegese do texto puro, valendo-se
da metodologia clássica, e depois, em momento lógica e cronologicamente posterior,
aplicava a normajá interpretada ao caso. Mas o progresso dos estudos hermenêuticos
do século XX, liderados sobretudo por Hans-Georg Gadamer, que deu origem à
chamada hermenêutica filosófica, associado à crise do positivismo jurídico como
teoria monopolista do Direito, determinou uma nova concepção da hermenêutica
jurídica que, entre outras mudanças, revelou que compreensão e aplicação não são
momentos distintos da interpretação e colocou em xeque a restrição da atividade de
interpretação a uma mera exegese de textos, guiada pelos critérios clássicos de
interpretação.
No Direito Constitucional essa revolução foi particularmente importante. Em
primeiro lugar porque esse ramo da Ciência do Direito sempre encontrou dificuldades
de sujeitar-se ao esquema tradicional da hermenêutica jurídica, seja pela natureza
tipicamente aberta das normas constitucionais, seja pelo contágio histórico das
constituições com temas políticos. Além disso, o processo de positivação de cate-
gorias historicamente sustentadas pelas doutrinas jusnaturalistas, como a categoria
dos direitos humanos, ocorreu através da incorporação de declarações de direitos
fundamentais nas constituições, seguindo e ampliando o modelo que fora adotado
pelos Estados Unidos da América em 1791, com a incorporação do Bill of Rights à
Constituição de 1787. Entretanto, as normas constitucionais que prevêem direitos
fundamentais são dotadas de caráter aberto e vago. que reconduzem a valores
metajurídicos, e por isso exigem do intérprete um esforço necessariamente criativo
e construtivo do sentido da norma, sob pena de fracassar a interpretação. Assim, o
recurso à hermenêutica filosófica e às suas derivações tornou-se um imperativo para
a interpretação constitucional.
Esse breve resumo da história recente da hermenêutica constitucional não é
novidade para os leitores habituados ao estudo do Direito Constitucional contempo-
râneo. Sem embargo, a aplicação prática do produto dessa revolução teórica na
atividade judicial ainda é incipiente. Parece interessante, por conseguinte, exempli-
ficar através de um caso concreto de interpretação constitucional a substancial
diferença de resultados entre uma interpretação informada pela hermenêutica filo-
sófica e outra conduzida pela metodologia clássica de exegese jurídica. A escolha
recaiu sobre a interpretação do artigo 29, inciso IV, da Constituição Federal, que
disciplina o enquadramento legislativo do número de Vereadores das Câmaras Mu-
nicipais, não apenas porque esse preceito vem sendo objeto, desde a promulgação
da Constituição Federal, de intensa polêmica quanto ao seu sentido, mas também

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porque a disparidade de resultados de cada um dos métodos é paradigmática, cada
qual levando a sentidos muito distintos e a conseqüências jurídicas opostas.
O propósito deste trabalho é, portanto, ressaltar a superioridade da interpretação
constitucional informada pela hermenêutica filosófica sobre a exegese clássica da
metodologia jurídica positivista.

2. O número de vereadores e a liberdade de conformação legislativa

O artigo 29, inciso IV, da Constituição Federal prevê que a lei orgânica dos
Municípios deverá fixar o número de Vereadores das Câmaras Municipais, que será
proporcional à população do Município, observados os seguintes limites: a) mínimo
de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um milhão de habitantes;
b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de
um milhão de habitantes e menos de cinco milhões de habitantes; c) mínimo de
quarenta e dois e máximo de cinqüenta e cinco nos Municípios de mais de cinco
milhões de habitantes.
O preceito constitucional expressamente remete ao legislador municipal a com-
petência de estabelecer, na lei orgânica, o número exato de Vereadores de cada
parlamento municipal, observados os parâmetros definidos no próprio dispositivo.
Entretanto, a norma não prescreve critérios explícitos que devam ser seguidos pelo
legislador local para cumprir a competência normativa dentro dos parâmetros apon-
tados pelo constituinte. Prima facie parece tratar-se de caso em que o constituinte
concedeu ao legislador municipal liberdade de conformação legislativa para definir
o conteúdo de norma infraconstitucional complementar do preceito constitucional,
vale dizer, para fixar o número de membros componentes do Poder Legislativo
Municipal. Essa ilação, contudo, tem sido questionada em ações propostas para obter
provimento judicial que determine a redução do número de Vereadores de Câmaras
Municipais que, supostamente, extrapolam o número máximo de parlamentares
permitidos pelo dispositivo constitucional aludido.
Como não existe controle concentrado da constitucionalidade de leis municipais
em face de normas da Constituição Federal, e como o artigo 29, IV, da Lei Funda-
mental da República não foi reproduzido nas constituições estaduais, não é possível
exercer a fiscalização da lei municipal por via de ação direta de insconstitucionali-
dade, tanto em âmbito federal quanto na esfera estadual. Por conseqüência, tem-se
questionado através do controle difuso a validade das leis municipais que fixam o
número de vereadores das Câmaras Municipais, o que tem sido viabilizado sobretudo
através de ações civis públicas movidas pelo Ministério Público e de ações populares.
Sinteticamente, o argumento que vem sendo utilizado nessas ações sustenta que
o artigo 29, IV, da Constituição Federal delegou às Câmaras Municipais a compe-
tência legislativa de fixar o número de Vereadores do parlamento local, nos limites
estritos traçados no preceito, sem deferir-lhe qualquer margem de discricionariedade.
Estão os vereadores adstritos a determinar o número de parlamentares a partir de
duas balizas matemáticas: 1°) número de membros da casa entre nove e vinte e um
0 8 hipótese), entre trinta e três de quarenta e um (2" hipótese), ou entre quarenta e

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dois e cinqüenta e cinco (3" hipótese); 2°) número de habitantes até um milhão (1"
hipótese), entre um e cinco milhões (2" hipótese), ou mais de cinco milhões de
habitantes.
O critério único estabelecido pelo texto constitucional para guiar o legislador
local na determinação da composição do parlamento é a proporcionalidade, expres-
samente prevista na redação do inciso IV. Tem-se sustentado que a palavra propor-
cional, usada pelo constituinte, deve ser interpretada como se referindo a uma
proporcionalidade aritmética. Pretende-se que o legislador, para ser fiel ao comando
constitucional, deve recorrer a um critério matemático que garanta a máxima pro-
porcionalidade quantitativa entre o número de Vereadores da Câmara Municipal e
a população do Município, a partir dos limites traçados no artigo 29, inciso IV, da
Constituição Federal. Em geral afirma-se que o critério matemático que garantiria
o melhor resultado nessa equação seria a regra de três.
O controle do número de Vereadores dos parlamentos municipais propiciado
pela aplicação da regra de três evitaria os inúmeros casos de desigualdade e despro-
porcionalidade na composição de Câmaras Municipais, que freqüentemente possuem
o número máximo de Vereadores admitido no preceito constitucional, embora sua
população esteja muito aquém do limite máximo de habitantes. Assim, tornou-se
comum que Municípios com população em torno de cem mil habitantes possuam
Câmaras com vinte e um Vereadores, quando este é o patamar máximo previsto pela
alínea a do inciso IV para Municípios de até um milhão de habitantes.
A aplicação da norma efetivamente suscita um problema hermenêutico, que
poderíamos formular do seguinte modo: assertiva - o número de vereadores deve
ser proporcional à população do Município; pergunta - a concreção da proporcio-
nalidade deve obedecer apenas uma regra matemática, ou o aplicador imediato da
norma, o legislador municipal, está autorizado a utilizar critérios não matemáticos
para fixar o número de Vereadores proporcionalmente à população?
Em primeiro lugar, é preciso reconhecer a razoabilidade jurídica da interpretação
que sustenta a tese da inconstitucionalidade das leis orgânicas municipais que, na
fixação do número de Vereadores, não observam um critério de proporcionalidade
estrita entre o número de edis e a população do Município. Isso porque é perfeita-
mente lógico que, previstos parâmetros exclusivamente aritméticos na norma, con-
clua-se que a expressão proporcional usada na redação do inciso IV também deva
ser associada ao significado que recebe nas ciências matemáticas. Ou seja, propor-
cionaI é, nesta acepção da norma, ser uma quantidade estritamente matemática
proporcional ao número de habitantes do Município.
Neste sentido, efetivamente não teria o constituinte deferido discricionariedade
legislativa à Câmara Municipal para fixar o número de Vereadores. No máximo
haveria liberdade de escolher o critério de proporcionalidade matemática a ser
utilizado, porquanto a regra de três não é o único existente, muito embora pareça
ser o mais adequado para atingir aquela que parece ser a principal finalidade da
norma, a aproximação da igualdade de representação política da população, como
vamos analisar logo adiante. Aliás, por essa trilha poderíamos inclusive afirmar que
a regra de três é o mais razoável critério matemático para satisfazer uma leitura ao
mesmo tempo lógica e teleológica do dispositivo constitucional em exame, de sorte

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que sequer nesse aspecto haveria verdadeira discricionariedade do legislador muni-
cipal.
De fato, o objetivo primordial da norma parece ser o de impor uma relação
ótima de proporcionalidade estrita entre o número de Vereadores e de habitantes do
Município, a fim de assegurar a mais igualitária representação política da população
dos diversos Municípios brasileiros. Quer dizer, os parâmetros estabelecidos no
preceito constitucional visam fazer com que o número de habitantes representados
por um Vereador seja o mais próximo possível em todos os Municípios da Federação,
tomando como paradigma ideal o princípio fundamental das democracias modernas:
o princípio uma pessoa, um voto.
A rigor, a proporcionalidade matemática deve realmente ser o critério básico
de qualquer método de distribuição do direito ao voto em qualquer democracia
representativa baseada no princípio da igualdade política dos cidadãos, porquanto é
a mais eficiente fórmula de assegurar a igual influência do voto de cada eleitor
individual nos processos eleitorais. A dificuldade está em encontrar um método de
distribuição perfeitamente igualitária do direito ao voto em face das condições
geográficas e demográficas brasileiras, a partir de parâmetros meramente matemá-
ticos.
O Constituição Federal de 1988 elegeu um método basicamente aritmético de
distribuição do direito ao voto no artigo 29, IV. Não há dúvida quanto a este ponto.
No entanto, tendo em vista a exigüidade do número de Vereadores previstos na
norma constitucional em relação ao número de habitantes a serem representados,
1lão há e não poderá haver nenhum critério exclusivamente matemático que satisfaça
o princípio da igualdade de representação política. Isso porque, admitindo-se que
a composição deverá necessariamente corresponder a um número ímpar, em face da
exigência prática de desempate em sessões deliberativas, têm-se apenas sete escalas
para o enquadramento da proporcionalidade, de tal modo que sempre haverá desi-
gualdade de representação política.
Apenas para exemplificar, usando a metodologia da regra de três simples, em
uma das Zonas Eleitorais do Estado do Rio Grande do Sul (57"), teríamos na primeira
escala, o Município de Uruguaiana, com 126.654 habitantes, e a Barra do Quaraí,
com 3.866 habitantes '. Se ambos os Municípios tiverem nove vereadores, cada
vereador uruguaianense representará 14.072 habitantes, e cada vereador da Barra do
Quaraí representará 429 habitantes. Com a formação atual da Câmara Municipal de
Uruguaiana, composta de dos vinte e um Vereadores, cada um deles representa 6.031
habitantes. Como se vê, em qualquer dos casos há desigualdade de representação
política, mas ela restaria sensivelmente acentuada caso fosse aplicado o método da
regra de três.
A rigor, como já dissemos, absolutamente nenhum critério estritamente mate-
mático de proporcionalidade poderá impedir a desigualdade de representação política
entre Vereadores e população dos Municípios brasileiros, no quadro previsto pelo
artigo 29, IV, da Constituição Federal. Qualquer método apenas poderá reduzi-la, e

, Conforme o Censo 2000 do IBGE.

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ainda assim correndo o risco de produzir novas desigualdades relativas. Assim, se
o uso da regra de três simples reduz a desigualdade da representação da população
de um Município com cerca de 140 mil habitantes e que está na primeira escala do
método aplicado, em contraste com outro que possui população mais próxima de
um milhão habitantes e está na última das sete escalas, ao mesmo tempo ele agrava
a desigualdade de representação política entre a população de Municípios de popu-
lação escassa - a grande maioria dos Municípios brasileiros - e de Municípios de
população média.
Em resumo: com base nos parâmetros constitucionais, não há como efetuar uma
aplicação rígida do princípio um homem um voto. Pode-se no máximo atingir um
equilíbrio demográfico relativo na repartição eleitoral mediante quantidades aproxi-
madas, que apenas atenuarão uma desigualdade inevitável.
Em segundo lugar, é preciso investigar se essa interpretação constitucional é
juridicamente adequada e fornece uma solução hermeneuticamente aceitável para o
problema em estudo. Conforme já se salientou, a tese examinada recorre à interpre-
tação lógica e teleológica da norma constitucional para sustentar a concepção ma-
temática da expressão proporcional usada na redação do texto constitucional e, por
conseqüência, eliminar qualquer discricionariedade legislativa na fixação do número
de Vereadores pela Câmara Municipal. Porém, considerando que a aplicação de
critérios exclusivamente matemáticos na compreensão da finalidade da norma produz
- necessariamente - desigualdade de representação política, e que, portanto, a
interpretação teleológica que visa otimizar a igualdade de representação política,
mostra-se falha, é possível dizer que a compreensão proposta restringe-se a uma
interpretação lógica do texto. É necessário, então, aferir se essa exegese é a melhor
interpretação que se pode conferir ao preceito constitucional em estudo.

3. A interpretação de nonnas constitucionais e a hermenêutica filosófica

Ao examinarmos com atenção os argumentos expostos para sustentar a concep-


ção meramente matemática da proporcionalidade na fixação do número de Verea-
dores percebe-se nitidamente que se parte de uma compreensão gramaticalmente
condicionada da locução proporcional para deduzir que, como os parâmetros usados
pela norma são matemáticos (número de Vereadores em relação ao número de
habitantes), a proporcionalidade exigida no preceito deve ser também matemática.
A tese, portanto, limita-se a entender o conteúdo da norma através do exame lógi-
co-lingüístico das palavras nela utilizadas, que é a exata descrição do método lógico
de interpretação definid0 2 .
O problema, a meu ver, está na eleição radical de um único método hermenêutico
na interpretação da norma constitucional, ignorando inteiramente outros critérios de
compreensão de normas jurídicas elaborados pela doutrina e amplamente aceitos e

2 Ver Bonavides, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo. Editora Malheiros. 4' edição,
p. 361.

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aplicados na jurisprudência geral e especialmente na jurisdição constitucional. Como
conseqüência, esse método lógico-gramatical, que deveria ter funcionado como
ponto de partida do processo, obteve um monopólio inadequado no esforço de
compreensão da norma, prejudicando o resultado nele obtido.
Ocorre que a interpretação constitucional não pode ser feita adequadamente
mediante um procedimento reflexivo tão simplificado quanto este. A investigação
do sentido de uma norma constitucional não se reduz ao exame da sua ratio lingüís-
tica e de seu telos, e mesmo a apuração da lógica e da finalidade dela não se faz
sem conectá-la com o sistema normativo-constitucional. Nem a literalidade do texto,
nem a sua finalidade dizem algo de definitivo sobre o sentido correto da norma se
analisadas fora do contexto social e cultural em que ela deva incidir, e sem a
conjugação da letra e do te los com outros princípios e valores que, previstos na
Constituição, concernem igualmente ao mesmo âmbito de incidência do preceito, e
que exigem observância por parte do intérprete. E perceba-se que a própria finalidade
da norma ganha outro sentido se sua interpretação não se processa através de seu
isolamento do restante do sistema constitucional, mas sim mediante sua exegese
reflexiva, concertada com outros princípios e valores com a mesma pertinência
temática.
O que se pretende ressaltar é que a deficiência da interpretação em exame
resultou diretamente da insuficiência do critério hermenêutico adotado, pela desa-
tenção em relação à interpretação sistemática. E esse, com todo o respeito, é um erro
decisivo na interpretação constitucional, e de resto na interpretação jurídica tout
court.
Como adverte Juarez Freitas, em lição que define com precisão a escola jusfi-
losófica da hermenêutica jurídica contemporânea, a inte1pretação jurídica ou é
sistemática, ou não é interpretação, ou está fundada em uma conexão de sentidos
extraídos dos princípios, regras e valores jurídicos que atinem à situação em exame,
ou é falha e por decorrência não permite uma aplicação justa ou correta da Consti-
tuição. Como assinala o autor, "todas as frações do sistema jurídico estão em conexão
com a inteireza do seu espírito, daí resultando que qualquer exegese comete, direta
ou indiretamente, uma aplicação de princípios gerais, de normas e de valores cons-
tituintes da totalidade do sistema jurídico" , razão pela qual" cada preceito deve ser
visto como uma parte viva do todo, eis que é do exame em conjunto que pode resultar
melhor resolvido qualquer caso em apreço, desde que se busque descobrir qual é,
na respectiva situação, o interesse mais fundamental." 3 Em arremate primoroso,
Freitas demonstra que não há como aplicar normas jurídicas desviando-se da com-
preensão do seu significado a partir de sua inserção no sistema jurídico no qual está
inserida:

"Em outras palavras, não se pode considerar a interpretação sistemática,


como menciona Carlos Maximiliano, como um processo, dentre outros, de
interpretação jurídica. É, pois, a interpretação sistemática o processo her-

3 Freitas, Juarez. A interpretação sistemática do Direito. São Paulo: Editora Malheiros, p. 50.

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menêutico, por essência, do Direito, de tal maneira que se pode asseverar
que ou se compreende o enunciado jurídico no plexo de suas relações com
o conjunto dos demais enunciados, ou não se pode compreendê-lo adequa-
damente. Neste sentido, é de se afirmar, com os devidos temperamentos,
que a interpretação jurídica é sistemática ou não é interpretação." 4

Por isso que, novamente nas palavras de Juarez Freitas, ainda que se esteja
cuidando, em aparência, de uma nonna isolada, está só poderá ser compreendida
na relação mútua com as demais 5• Significa, portanto, que foi prematura a exegese
que se examina, ao satisfazer-se com a interpretação lógica do dispositivo constitu-
cional, extraindo seu telos desde essa leitura insular e não sistemática do texto, sem
procurar harmonizá-lo com outros princípios e valores presentes na Lei Fundamental.
O recurso à interpretação sistemática pode ser melhor compreendido a partir da
famosa e influente concepção de círculo hermenêutico, a partir da qual Heidegger
e posteriormente Gadamer6 pensaram o problema da hermenêutica, o último inclusive
dispensando atenção à interpretação jurídica. A idéia de círculo hermenêutico pro-
cede da regra interpretativa da retórica antiga segundo a qual se deve compreender
o todo a partir do individual e o individual a partir do todo. As expectativas de
sentido que o intérprete confere a uma palavra ou de uma norma particular, por
exemplo, devem ser corroboradas mediante um diálogo deste sentido pré-concebido
com o conjunto do texto em que a palavra ou a norma está inserida. Como diz
Gadamer, "o movimento da compreensão vai constantemente do todo à parte e desta
ao todo. A tarefa é ampliar a unidade de sentido compreendido em círculos concên-
tricos. O critério correspondente para a correção da compreensão é sempre a con-
cordância de cada particularidade com o todo. Quando não há tal concordância,
isso significa que a compreensão malogrou." (grifei)'
Pois a incorreção da interpretação apreciada resultou de não se ter submetido a
compreensão do preceito ao método do círculo hermenêutico, que permitiria entender
o sentido da norma não a partir da sua individualidade, mas de sua relação com a
totalidade normativa do texto constitucional, relação que confere às normas particu-
lares sentidos diferentes e mais consentâneos com o sistema constitucional com um
todo.
É importante explicitar, então, como a atitude hermenêutica do intérprete é
decisiva para a excelência da compreensão do sentido das normas jurídicas e, por
conseguinte, para sua aplicação. Como assinala Jean Grondin, tradicionalmente, a
hermenêutica visava indicar métodos para reprimir a arbitrariedade na atividade de
interpretação. Cuidava-se de uma doutrina normativa que estabelecia métodos e
regras para a compreensão de textos, com a finalidade de eliminar a subjetividade

4 Oh. Cit., pp. 50 e ss.


5 Ob. Cit.. p. 58.
6 A idéia de círculo hermenêutico foi desenvolvida pelos autores citados, principalmente, em Ser
e Tempo. de Marlin Heidegger, e Verdade e Método, de Hans-Georg Gadamer.
7 Ver Gadamer. Verdade e Método. Editora Vozes, 3" edição, p. 436.

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e garantir a objetividade da interpretaçã0 8 . Essa concepção hermenêutica foi parti-


cularmente dominante no longo período de hegemonia do positivismo jurídico,
sobretudo nos países de Direito legislado, sob cuja égide formulou-se uma teoria
normativa de métodos de interpretação que obteve ampla aceitação doutrinária e
prática no universo jurídico. Para a teoria hermenêutica tradicional, a compreensão
de textos normativos é tarefa em regra fácil e direta, suficientemente executada com
o método gramatical, até que o intérprete se depare com casos especiais, em que o
sentido do texto não é obtido apenas a partir da sua literalidade. Nesta hipótese, ele
deveria acionar os demais métodos de interpretação para compreender a parte obscura
de um texto. Em síntese, a interpretação era um meio para a compreensã09 .
A hermenêutica filosófica altera completamente a idéia de interpretação. Se
fixarmos o ponto de partida da hermenêutica filosófica em Friedrich Schleiermacher,
veremos que ela se converte de uma doutrina normativa em uma arte da compreen-
são, cuja regra fundamental consiste em encontrar, no particular, o espírito do todo,
e entender o particular a partir do todo, definição que resultará na noção de círculo
hermenêutico lO • Schleiermacher dirá que, ao contrário, a interpretação deve partir
sempre de um mal-entendido, da idéia de que qualquer texto é fonte potencial de
um equívoco quanto ao seu sentido, e o intérprete, para compreender o sentido de
um texto, deve efetuar um diálogo com ele". Como anota Grondin: "interpretar um
texto significa entregar-se a um colóquio com ele, dirigir-lhe perguntas e deixar-se
questionar por ele" 12.
Mais tarde Heidegger revelará que a compreensão humana orienta-se a partir
de uma pré-compreensão do objeto a ser conhecido, o qual determina as expectativas
de sentido que condicionam o resultado da interpretação. Essa pré-estrutura universal
da compreensão não é, em regra, explícita ou consciente. O desafio da hermenêutica
é exatamente o de explicitar, de trazer à luz o que está oculto na pré-estrutura da
compreensão, para permitir que o intérprete livre-se da dominação inconsciente dos
seus preconceitos e pré-juízos relativos ao objeto a ser compreendido 13. Conforme
Gadamer, o sentido de um texto" somente se manifesta porque quem lê o texto lê
a partir de determinadas expectativas e na perspectiva de um sentido determinado" 14.
Por isso, "uma compreensão guiada por uma consciência metódica procurará não
simplesmente realizar suas antecipações, mas antes torná-Ias conscientes para poder
controlá-Ias e ganhar assim uma compreensão correta a partir das próprias coisas" . 15

8 Grondin, Jean. Introdução à hennenêutica filosófica. São Leopoldo: Editora Uni5inos, 200 I, p.
23 e 55. e 48 e 55.
9 Grondin, p. 164.
10 Gadamer, Han5-Georg, Verdade e Método, pp. 288-305.
11 Grondin, oh. cit., pp. 117-134.
12 Grondin, oh. cit., p. 133.
13 Gadamer, oh. cit., pp. 400 e 55., e Grondin, oh. cit .. pp. 163-165.
14 Gadamer, p. 402.
15 Gadamer, p. 406.

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Seguindo a trilha da hermenêutica filosófica que iniciara em Schleiermacher e
evoluíra sobretudo com Heidegger, Gadamer, em Verdade e Método, realizará uma
"crítica fundamental à obsessão metodológica, revelada na preocupação de cienti-
ficidade das ciências do espírito" 16. Simbolicamente, a sua obra magna não faz um
ataque" metódico" ao método na hermenêutica, mas o estilo literário e envolvente
da obra revela ao leitor que a compreensão do sentido de um texto está muito além
do que apregoa a hermenêutica tradicional, tributária da obsessão metodológica do
racionalismo cientificista 17 . Gadamer, então, desenvolve extensamente as implica-
ções do círculo hermenêutico como um dado universal da interpretação, que exige
do intérprete um esforço permanente para trazer à tona os preconceitos que deter-
minam a interpretação e distinguir criticamente os preconceitos válidos dos falsos.
Gadamer demonstra, ainda, que compreensão e aplicação não são etapas distin-
tas da interpretação de um texto. Compreender é, já, aplicar um sentido ao objeto
interpretado. Compreensão e aplicação coincidem l8 . Ele adverte: "Nesse sentido nos
vemos obrigados a dar um passo mais além da hermenêutica romântica, considerando
como um processo unitário não somente a compreensão e a interpretação, mas
também a aplicação" ... "pois pensamos que a aplicação é um momento do processo
hermenêutico, tão essencial e integrante como a compreensão e a interpretação" 19.
A própria exigência de aplicação, em uma certa situação concreta, da interpretação
a ser desenvolvida condiciona a compreensão, razão por que a situação hermenêutica
sobre a qual operará a aplicação é determinante para a própria compreensão. Ado-
tando a hermenêutica jurídica como paradigmática de sua tese, dirá que" a aplicação
não quer dizer aplicação ulterior de algo comum dado, compreendido primeiro em
si mesmo, a um caso concreto, mas é, antes, a verdadeira compreensão do próprio
comum que cada texto dado representa para nós" 20.
Gadamer aprofunda, também, a concepção de círculo hermenêutica, elaborada
inicialmente por seu mestre, Martin Heidegger. A questão do círculo hermenêutica
parte da percepção de que o intérprete já possui determinados preconceitos, pré-juí-
zos ou certas expectativas de sentido que dirigem inconscientemente o processo de
compreensão da norma. Esses preconceitos podem ser positivos e podem ser nega-
tivos, mas de qualquer forma eles cumprem um papel determinante no resultado da

16 Conforme Grondin, p. 183.


17 A oposição entre hermenêutica é a força motriz de sua obra, que, costuma-se dizer, poderia
chamar-se .. verdade cOlllra método", embora. mais tarde, respondendo a Habermas, tenha Gadamer
assinalado que apenas se opunha à pretensão de exclusividade do método na hermenêutica. Cf.
Grondin. p. 218. que afirma: "Verdade também existe aquém ou além do círculo muito estreito do
que pode ser metodizado para o ser humano" (p. 233 l.
18 Grondin,p.193.

19 Gadamer, p. 460. Ver também Inocêncio Mártires Coelho, Elementos de Teoria da Constituição
e Interpretação Constitucional. in Hennenêurica Constitucional e Direitos Fundamentais. Brasília:
Editora Brasília Jurídica. 2000, p. 65. Para um exame da crítica que Emílio Beui formulou a essa
tese de Gadamer. visando a preservar a tradicional distinção entre interpretação e aplicação, que
seriam ontológica e cronologicamente diferentes, ver GRONDIN, pp. 209-214.
20 Gadamer. pp. 504-505.

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tarefa hermenêutica. Trata-se da pré-compreensão que o intérprete tem da coisa-em-
si a ser compreendida. Entretanto, para que a interpretação seja efetivamente correta,
os preconceitos e pré-juízos do intérprete sobre o objeto da interpretação devem ser
revelados, devem tornar-se conscientes e ser submetidos a um diálogo crítico com
outras compreensões e outros juízos distintos dos seus acerca do mesmo objeto,
assim como as antecipações de sentido do intérprete devem ser confrontadas com
outros sentidos possíveis extraídos do todo ao qual pertence o objeto singular da
interpretação. Nesse processo de auto-conscientização dos seus próprios preconceitos
sobre o objeto a ser compreendido, o intérprete deve saber distinguir entre os
preconceitos positivos, que colaboram para um entendimento adequado e correto da
coisa, dos preconceitos negativos, que desviam o intérprete de um resultado herme-
neuticamente competente 21 •
Konrad Hesse, aplicando a hermenêutica filosófica de Gadamer à interpretação
constitucional, adverte, em passagem já clássica. que" o intérprete não pode com-
preender o conteúdo da norma de um ponto situado fora da existência histórica, por
assim dizer, arquimédico, senão somente na situação histórica concreta, na qual ele
se encontra, cuja maturidade enformou seus conteúdos de pensamento e determina
seu saber e seu (pré)-juízo. Ele entende o conteúdo da norma de uma (pré)-com-
preensão, que primeiramente lhe torna possível olhar a norma com certas esperanças,
projetar-se um sentido do todo e chegar a um anteprojeto que, então, em penetração
mais profunda, carece de confirmação e revisão até que, como resultado de aproxi-
mação permanente dos projetos revisados ao 'objeto', determine-se univocamente a
unidade de sentido. Por causa dessa capacidade de (pré)-juízo de todo entendimento
é importante não simplesmente efetuar as antecipações da (pré)-compreensão, senão
torná-las conscientes e fundamentá-las mesmo para, assim, corresponder ao manda-
mento fundamental de toda interpretação: proteger-se contra o arbítrio das idéias e
a estreiteza de hábitos imperceptíveis e dirigir o olhar 'para as coisas mesmas"'22.
A explicitação da pré-estrutura da compreensão, dos preconceitos que lhe são
subjacentes e a percepção do contexto de aplicação da norma são efetivamente
decisivos para o êxito da atividade hermenêutica. Como adverte Inocêncio Mártires
Coelho, "há de se considerar que nenhuma interpretação ocorre no vazio. Ao con-
trário, trata-se de uma atividade contextualizada, que se leva a cabo em condições
sociais e históricas determinadas, produtoras de usos lingüísticos dos quais deve
partir qualquer atribuição de significado, em todos os domínios da hermenêutica
jurídica. E isso sem falarmos nos condicionamentos sócio-culturais, nos preconceitos
ou na ideologia dos intérpretes aplicadores do direito - dados da realidade, insista-se
- cujos efeitos são reputados pen1ersos no âmbito da Sociologia do Conhecimento,

21 Conforme Gadamer, ob. cit., pp. 412 c 55. Ver, para um síntese clara e abrangente, Custódio
Luís Almeida. Hennenêutica e Dialética: Hegel na perspectiva de Gadamer, in Hennenêutica
Filosófica. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2001, p. 61 e 55.
22 Hesse, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da República Federal da Alemanha. Porto
Alegre: Editora Sérgio Fabris, pp. 61-62.

31
mas valorados, posltlvamente, nos domínios da Hermenêutica Filosófica, como
elementos constitutivos da pré-compreensão." 23
Portanto, nenhuma interpretação constitucional é boa e responde qualificada-
mente à pergunta pelo sentido de uma norma jurídica se não deriva de uma herme-
nêutica sistemática da Constituição, na qual o intérprete realize o círculo hermenêu-
tico de forma consciente, lúcida e atenta aos pré-juízos que inevitavelmente deter-
minam o resultado da ação interpretativa. ~4
A teoria constitucional tem, aliás, destacado a indispensabilidade da interpreta-
ção sistemática através do estudo de um dos princípios magnos de hermenêutica
constitucional contemporânea, o princípio da unidade da constituição, segundo o
qual o intérprete deve evitar uma leitura fragmentada ou retalhada do texto consti-
tucional, aplicando uma de suas normas sem considerar, no processo interpretativo,
as outras normas constitucionais tematicamente atinentes ao âmbito de aplicação da
norma. E ancilar ao princípio da unidade encontra-se o princípio da coerência das
normas constitucionais, para o qual a interpretação da constituição deve evitar ou
atenuar contradições entre normas constitucionais e produzir a máxima harmonia
possível entre os preceitos da lei fundamental.
Sobre o princípio da unidade da constituição, Canotilho anotou que ele" ganha
revelo autónomo como princípio interpretativo quando com ele se quer significar
que o direito constitucional deve ser interpretado de forma a evitar contradições
(antinomias, antagonismos) entre as suas normas e, sobretudo, entre os princípios
jurídico-políticos constitucionalmente estruturantes. Como 'ponto de orientação',
'guia de discussão' e factor hermenêutico de decisão', o princípio da unidade obriga
o intérprete a considerar a constituição na sua globalidade e a procurar harmonizar
os espaços de tensão existentes entre as normas constitucionais a concretizar. Daí
que o intérprete deva sempre considerar as normas constitucionais, não como normas
isoladas e dispersas, mas como preceitos integrados num sistema unitário de normas
e princípios" .25
Examinando também o princípio da unidade da constituição e salientando,
corretamente, sua origem na interpretação sistemática do Direito, assinalou Luis
Roberto Barroso que" A Constituição não é um conjunto de normas justapostas, mas
um sistema normativo fundado em determinadas idéias que configuram um núcleo
irredutível, condicionante da inteligência de qualquer de suas partes. O princípio da
unidade é uma especificação da interpretação sistemática, e impõe ao interprete o
dever de harmonizar as tensões e contradições entre normas. Deverá fazê-lo guiado

23 Coelho, Inocêncio Mártires. Elementos de Teoria da Constituição e de Interpretação Constitu-


cional. p. 75.
24 Para uma síntese da teoria da interpretação constitucional elaborada já sob influência da her-
menêutica filosófica. ver Vicente de Paulo Barreto, da interpretação à hermenêutica constitucional.
In: Direito e Justiça. Porto Alegre, v. 23, ano XXIII, 2002/1. pp. 309-333.
25 Canotilho, José Joaquim Gomes. Direito CO/lstitucional. Lisboa: Editora Almedina, 5" Edição,
p.232.

32
pela grande bússola da interpretação constitucional: os princlplOs fundamentais,
gerais e setoriais inscritos ou decorrentes da Lei Maior."26
Agora bem, o destaque conferido nesta exposição sobre o valor da interpretação
sistemática e do princípio hermenêutico da unidade da constituição é fundamental
para compreender o equívoco da teoria da proporcionalidade matemática estrita na
exegese do artigo 29, IV, da Constituição Federal. A tese de que os legisladores
municipais, ao fixar, nas respectivas leis orgânicas, o número de Vereadores cada
Câmara Municipal, não têm nenhuma liberdade de confonnação legislativa, e devem
dar - ineludivelmente - à expressão proporcional um significado meramente
matemático, desconsidera a existência de outros princípios e valores constitucionais
que merecem necessária observância no esforço de descoberta do sentido normativo
do dispositivo constitucional em estudo, e que irão revelar outras nuanças presentes
no âmbito de aplicação da norma, que podem conduzir - e a nosso juízo conduzem
- a uma compreensão bem diferente do enunciado. É esse equívoco que pretendemos
desfazer no tópico seguinte.

4. A concordância prática entre a igualdade política e os princípios do


pluralismo e da democracia

Como já vimos, parece claro que uma das finalidades da norma constitucional
apreciada é otimizar o princípio da igualdade de representação política dos Verea-
dores entre as populações dos Municípios da Federação. Com efeito, a fixação de
balizas numéricas e a determinação de que, no quadro dessas balizas, deve o legis-
lador municipal estabelecer uma quantidade de vereadores proporcional a sua popu-
lação é um comando que evidentemente visa concretizar o princípio da igualdade
de representação política.
Já examinamos que não há nenhum critério matemático que possibilite uma
igualdade estrita de representação política das populações municipais pelos seus
Vereadores. A regra um homem, um voto, conquanto deva orientar qualquer sistema
de distribuição do direito ao voto, é um ideal perfeccionista irrealizável. Pode-se,
no máximo, procurar critérios aritméticos que reduzam essa inevitável desigualdade.
Resta investigar se o legislador municipal, no exercício dessa competência legisla-
tiva, está adstrito a aplicar um método matemático na concreção dessa proporciona-
lidade, ou pode utilizar outros critérios visando outros fins, igualmente compatíveis
com a Constituição Federal. Em síntese, deve-se apurar se o legislador municipal
tem, neste caso, margem de discricionariedade ou de liberdade de confonnação
legislativa, guiada por outros princípios, valores e regras da Lei Fundamental.
Agora bem, no âmbito de incidência da norma constitucional em exame, segu-
ramente tem algo a dizer um dos princípios fundamentais da República Federativa
do Brasil, inclusive expressamente elencado como tal no artigo 10, V, da Constituição

26 Barroso, Luís Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição. São Paulo: Editora Saraiva,
p. 182.

33
Federal: o principIO do pluralismo político. A bem da verdade, este princípio é
corolário doutro mais abrangente, encartado com um dos valores fundantes do
próprio Estado brasileiro no Preâmbulo da Constituição de 1988, o valor do plura-
lismo social, que é, como assinala reiteradamente John Rawls, um fato social inevi-
tável dos Estados democráticos modernos, que são compostos por uma multiplicidade
de grupos, classes e categorias de pessoas de diferentes orientações políticas, eco-
nômicas, culturais, étnicas, ideológicas e filosóficas. Adverte Rawls que a diversi-
dade de doutrinas e idéias que resulta do fato do pluralismo "não é uma simples
condição histórica que deve desaparecer rapidamente. Ao contrário, ela é, pelo menos
assim penso, uma característica permanente da cultura pública das democracias
modernas".27 Uma sociedade verdadeiramente democrática não apenas não pode
acolher uma dessas diversas orientações singulares como a única legitimamente
aceita na cena política, como deve reconhecer o "fato do pluralismo" e protegê-lo
de medidas discriminatórias ou restritivas das múltiplas manifestações sociais.
Comentando o princípio, anota JOSÉ AFONSO DA SILVA que" o pluralismo
é uma realidade, pois a sociedade se compõe de uma pluralidade de categorias sociais,
de classes, grupos sociais, econômicos, culturais e ideológicos. Optar por uma
sociedade pluralista significa acolher uma sociedade conflitiva, de interesses con-
traditórios e antinômicos. O problema do pluralismo está precisamente em construir
o equilíbrio entre as tensões múltiplas e por vezes contraditórias, em conciliar a
sociabilidade e o particularismo, em administrar os antagonismos e evitar as divisões
irredutíveis." E observa, ainda, que o caráter pluralista da sociedade traduz-se, no
constitucionalismo ocidental moderno, no pluralismo de opiniões entre os cidadãos,
garantido, entre outros, pelo pluralismo dos partidos políticos. 28
De fato, a idéia de pluralismo polític0 29 encontra significado na ampliação da
representação política dos diversos interesses e valores diluídos nos grupos e classes
que formam a sociedade, de modo a permitir que a vontade política que é exercida
pelos órgãos públicos de decisão reflita com a maior abrangência possível essa
multiplicidade de interesses e valores, eliminando ou reduzindo a opressão, a dis-
criminação ou o mero descaso com minorias. Assim, quanto maior a abertura do
sistema político à representação dos diferentes segmentos da comunidade, tanto mais
democráticas serão as instâncias políticas do Estado, e legítimas as normas e os
programas por elas produzidos.
Portanto, se o pluralismo político é um dos princípios fundamentais da Consti-
tuição Federal, e se o significado do pluralismo político consiste na ampliação da
representação dos diversos segmentos de interesses e valores existentes na sociedade,

27 Rawls, John. Justiça e Democracia. São Paulo: Editora Martins Fontes, p. 251.
28 Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo São Paulo: Editora. Revista
dos Tribunais, 6" edição, p. 127.
29 Sobre a importância do princípio do pluralismo político na hermenêutica constitucional, ver
Enrique Alonso Garcia, La interpretación constitucional, Madrid: Centro de Estúdios Constitucio-
nales, 1984, pp.22-28.

34
parece razoável concluir que o número de Vereadores que compõe a Câmara Muni-
cipal influi diretamente na concretização desse princípio constitucional na compo-
sição do parlamento local. Por conseguinte, o órgão competente para a aplicação
imediata da norma constitucional deve considerar, no processo de concretização
hermenêutica da norma, qual o número de Vereadores que melhor otimizaria a
representação plural dos distintos grupos e classes, interesses e valores existentes na
sua sociedade.
Mas não é só. O pluralismo político não é apenas um princípio fundamental
autônomo no sistema constitucional, como também uma condição de vitalidade e
legitimidade do princípio democrático, um dos alicerces do modelo de Estado
formulado na Lei Fundamental de 1988. De fato, o constituinte comprometeu-se
incisivamente com uma concepção democrática de sociedade política desde o Preâm-
bulo, quando assinalou que o povo brasileiro, através da Assembléia Nacional
Constituinte, estava a instituir, com a Constituição que se promulgava, um Estado
democrático; adiante, logo no seu artigo 1°, caput, definiu a República Federativa
do Brasil como um Estado Democrático de Direito; por fim, acolheu, no parágrafo
único do artigo 1°, o mais clássicos dos enunciados definidores de um regime
democrático: "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente. nos termos desta Constituição."
Pois o princípio democrático, em regimes democráticos representativos, tal
como o instituído pela Constituição Federal, está umbilicalmente associado à mais
ampla representatividade do povo pelas instâncias públicas de representação política.
Tanto mais democrático será um regime político, quanto mais garantida estiver a
participação dos diversos segmentos sociais nas instâncias públicas de deliberação
e decisão política. Rousseau não estava errado quando pregava a democracia direta
como único sistema efetivamente democrático. Estava apenas iludido quanto à sua
viabilidade prática nas sociedades modernas. Mas o ideal de democracia direta não
pode ser olvidado, e sua leitura realista conduz exatamente à construção de um
modelo de representação que proveja as instâncias políticas dos regimes democrá-
ticos da mais extensa representatividade possível, tendo em vista o pluralismo
existente na sociedade, ainda que a necessidade pragmática de instituir mecanismos
realistas e eficientes de representação possa limitar esse desiderato político-consti-
tucional. Vale dizer, um parlamento não pode e não deve ser composto de uma
quantidade tão grande de representantes do povo, que inviabilize o seu próprio
funcionamento, mas em contrapartida não pode e não deve ser formado por um
número de representantes que não expresse adequadamente os diferentes segmentos
gerais de interesses e valores da população.
Essa inescapável imbricação entre democracia e pluralismo é acentuada por
Canotilho, quando estuda as teorias democráticas modernas e o impacto delas no
modelo constitucional português: "O pluralismo é uma realidade: sociedade hete-
rogénea de classes e fracções de classes, grupos sociais, económicos, diversidades
culturais e ideológicas. Por outro lado, ao pluralismo é assinalada uma evidente
dimensão ou componente normativa: acentuação do pluralismo de expressão e or-

35
ganização política democráticas como elementos constitutivos de um estado demo-
crático" .30
A diversidade cultural, econômica, étnica e social, contingente em cada comu-
nidade, precisa ressoar no parlamento municipal para que se possa considerar legí-
timo o sistema representativo. Por conseguinte, no ato de interpretar a norma cons-
titucional apreciada, o legislador municipal está também vinculado ao princípio
democrático, no quadro do modelo de democracia representativa assumido pela Carta
Magna brasileira. E por ser um dos princípios fundantes do modelo constitucional,
estava o legislador obrigado a seguir o princípio da máxima efetividade das normas
constitucionais, um dos princípios hermenêuticos básicos de interpretação constitu-
cional, e que determina ao intérprete que atribua às normas constitucionais o sentido
que lhes garanta a maior eficácia possível.
É certo que o legislador municipal terá de respeitar os claros limites quantitativos
impostos pelo artigo 29, inciso IV, mas já se vê que a inserção do princípio do
pluralismo político e do princípio democrático no processo hermenêutico, em de-
corrência da idéia de unidade sistemática da constituição, altera substancialmente as
conclusões da tese do significado estritamente matemático de proporcionalidade.
Agora, na compreensão da expressão proporcional, deve o intérprete valer-se não
só de critérios matemáticos puros, meramente relativos às balizas traçadas no enun-
ciado normativo, mas também assimilar o grau de diferenças culturais, sociais,
econômicas e doutras naturezas que ele identifica na comunidade para qual legisla,
assegurando a mais extensa representação possível dos diversos segmentos sociais
na instância parlamentar. Já é maior, portanto, a margem de liberdade de conforma-
ção legislativa do legislador municipal.
A esse respeito, criticando igualmente a leitura meramente matemática de pro-
porcionalidade na aplicação do artigo 29, IV, assinala lucidamente Fabiana de
Menezes Soares que" quando a Constituição fixa os limites do mínimo e do máximo
número de vereadores das Câmaras Municipais, ela impõe, escolhe um critério
norteador à interpretação do mesmo, ou seja, o município como comunidade e não
só como ente político. O legislador constituinte fala em habitantes, não em eleitores,
cidadãos em sentido em sentido estrito, mas pessoas que vivem em uma dada
realidade fática, um sistema social. Daí emerge a primeira noção de comunidade que
reúne aspectos humanos, espaciais, culturais, de tradição histórica" Y
E a aplicação desses princípios efetivamente muda o quadro político do parla-
mento local. Utilizado o método matemático sugerido, municípios médios, que são
aqueles cujas Câmaras de Vereadores têm tido sua composição questionada, passa-
riam a ter nove ou onze vereadores. O coeficiente eleitoral seria então muito maior.
Como resultado inevitável, e dado que o Brasil adota o sistema eleitoral de repre-
sentação proporcional e vincula o quociente eleitoral ao quociente partidário, redu-

30 Canotilho, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional, p. 409.


31 Soares, Fabiana de Menezes. Número de vereadores das Câmaras Municipais - Interpretação
do artigo 29, inciso IV (princípios. autonomia, controle e critérios). Revista de Informação Legis-
lativa. Brasília, n. 134, p. 320.

36
zir-se-ia o número de partidos políticos com assento nas Câmaras Municipais,
limitando-se aos três ou quatro maiores partidos. Como são os partidos políticos os
veículos institucionais por excelência da vontade política da sociedade nas demo-
cracias representativas, pode-se afirmar que a medida afetaria substancialmente a
representação de inúmeros grupos e classes, interesses e valores hoje representados
por pa.rtidos políticos que seriam excluídos do parlamento.
Ora, uma interpretação concretizadora do artigo 29, IV necessita dar conta dessa
restrição ao pluralismo político e à representação democrática que resulta da apli-
cação de um critério meramente matemático na compreensão do enunciado, por-
quanto se trata de interferir drasticamente em um elemento essencial do próprio
funcionamento da democracia enquanto princípio de ordenação social. Vale dizer,
o intérprete deve evitar a opção rígida por um valor constitucional, no caso o princípio
da igualdade de representação política, e buscar uma solução que realize a concor-
dância prática32 entre esse valor e os dois outros princípios mencionados, de modo
a promover um resultado interpretativo que assegure a mais eficaz proteção conjunta
dos três cânones.
E somente uma opção radical e arbitrária por um único método hermenêutico,
o método lógico, poderia demitir o intérprete de compreender a norma dentro do
sistema em que está inserida, e no qual está em relação com outros princípios e
valores que inclusive ampliam a própria finalidade da norma. Assim, basta verificar
que, agregado o princípio do pluralismo político no programa normativo do art. 29,
IV, extrai-se dele não apenas um comando de ajustar o número de vereadores para
otimizar a igualdade de representação política entre os Municípios, mas também um
comando de abertura à pluralidade de interesses e valores da sociedade civil.
Acontece que toda a ciência jurídica contemporânea desautoriza, e a meu ver
com toda a razão, esse recurso seletivo a um dos métodos de interpretação jurídica.
Ao contrário, a hermenêutica jurídica moderna opera com o postulado do pluralismo
metodológico, tão caro, por exemplo, a Gustavo Zagrebelsky. Para o autor italiano,
sustentar o pluralismo metodológico é romper com a visão estática e hierarquizante
da teoria clássica da interpretação jurídica e permitir a funcionalização do Direito
em direção aos valores e fins sociais que ele deve servir. 33 Em obra em que expõe
o caráter dúctil ou flexível do direito contemporâneo, Zagrebelsky afirma o seguinte:

"La búsqueda de la regIa no viene determinada por el método, sino que es


el método el que está en función de la (dirección de la) búsqueda, depen-
diendo de lo que se quiere encontrar. EI método es, en general, sólo un
expediente argumentativo para mostrar que la regIa extraída deI ordenamien-
to es una regIa posible, es decir, justificable en un ordenamento dado. Esto
es cierto a condición de que no se admita la existencia de un sólo método,
y es tanto más cierto en la medida en que sean numerosos los métodos

32 Sobre a concordância prática, ver Konrad Hesse, ob. cit., pp. 66-67.
33 Zagrebelsky, Gustavo. La giustizia costituzionale. Milão: Editora 11 Mulino, 1988, pp. 46-52.

37
admitidos y carezcan de jerarquía entre sí. El pluralismo de métodos es lm
rasgo esencial de nuestra cultura jurídica." 34(grifei)

A seleção radical de um dos vários métodos de interpretação jurídica, e o


reducionismo que ela engendrou na compreensão do problema, parece derivar de
alguns vícios que são apontados pela hermenêutica moderna, inclusive pelos seus
especialistas na área jurídica. Já mencionamos o papel que a idéia de círculo her-
menêutico cumpre na interpretação sistemática de textos jurídicos. Parece-nos que
o significado exclusivamente matemático que se empresta à palavra proporcional,
além da simplificação metodológica de que padece, originou-se também de precon-
ceitos que atuaram no processo hermenêutico e determinaram seu resultado, aqui
considerado incorreto.
Destacamos, dentre esses preconceitos que influenciaram a antecipação de sen-
tido da norma, a idéia de que a definição do legislador municipal por um número
maior de vereadores, dentro dos parâmetros fixados no artigo 29, IV, da Constituição,
importa em aumento de despesas a serem custeadas com recursos públicos obtidos
mediante tributação, recursos que poderiam ser destinados a serviços públicos ne-
cessários ao bem-estar da população. Assim, a redução dos gastos com subsídios de
vereadores, que resultaria da aplicação da interpretação comentada, evitaria a one-
ração dos cofres públicos e o desperdício de recursos econômicos e financeiros já
tão limitados das Fazendas Municipais.
Vejo que são dois os pré-juízos que interferiram na compreensão da norma.
Primeiro, uma certa desvalorização do papel dos parlamentos municipais na esfera
pública de regimes políticos democráticos. Segundo, uma idéia mistificadora e
ligeiramente demagógica quanto ao custo de manutenção de um parlamento. Aqui
impõem-se algumas perguntas: qual é o preço que uma sociedade deve pagar para
viver em uma democracia? A estrutura e a função das instituições democráticas
fundamentais podem ser condicionadas por aspectos de natureza ecollômica? Se
podem, em que medida?
A nosso ver, aspectos de natureza econômico-financeira não podem constranger
a definição estrutural e funcional de instituições democráticas, sobretudo daquelas
concernentes ao exercício dos poderes legislativo, executivo e judicial. É evidente
que a realidade econômico-financeira sobre a qual se assentam as instituições de-
mocráticas deve ser tomada na devida conta quando da formatação dos respectivos
órgãos. Mas, salvo melhor juízo, a influência desse aspecto é marginal, e deve ser
considerada com o máximo cuidado, para que não se caia na falácia economicista,
que reduz a organização social de uma sociedade humana a um agregado de indiví-
duos governados por princípios de eficiência econômica que satisfaçam os interesses
particulares de cada um deles. Por essa ótica, a sociedade política não é uma
comunidade de cidadãos, mas um agrupamento de contribuintes, em permanente
conflito com o Poder Público.

34 Zagrebelsky, Gustavo. El derecho dúctil. Madrid: Editorial Trotta, p. 134.

38
Os parlamentos de regimes democráticos, incluindo os parlamentos municipais,
exercem funções decisivas para a preservação e vitalidade do sistema político. Seu
papel vai muito além da função histórica e formal de elaboração de leis. Na medida
em que, com a universalização dos direitos políticos ativos e passivos, passaram a
congregar a pluralidade de grupos, classes, interesses e valores da sociedade civil,
converteram-se na principal instância de deliberação sobre decisões na esfera pública.
Nem mesmo o agigantamento do Poder Executivo desde a emergência do Estado de
bem-estar social reprimiu a importância estratégica dos parlamentos; ao contrário,
a existência mesma de uma câmara de representantes dos diversos segmentos sociais
transformou-se em um instrumento decisivo do sistema de freios e contrapesos que
caracteriza um Estado de Direito. Repita-se: a mera existência de um parlamento
pluralista é freio eficiente do uso arbitrário do poder, ainda que se possa apontar
deficiências e irregularidades no funcionamento da casa de representantes.
Além disso, os parlamentos contemporâneos exercem funções de fiscalização e
investigação do uso adequado de recursos públicos, são fóruns de discussão sobre
políticas públicas e verdadeiras instâncias críticas da atuação dos demais órgãos do
Estado. É inegável que existem distorções nos parlamentos dos três níveis da Fede-
ração, algumas inclusive de suma gravidade, mas os aspectos negativos longe estão
de macular a importância deles no tangente ao adequado funcionamento do regime
democrático.
Portanto, não se pode dizer, sem o devido temperamento, que o aumento de
despesas públicas resultante de um número maior de Vereadores, dentro dos parâ-
metros fixados pelo artigo 29, IV, da Constituição Federal, represente uma" despesa
inútil" ou um "desperdício de dinheiro público". Em face da relevância do parla-
mento municipal para a legitimidade e eficiência do sistema político democrático,
o argumento de natureza econômico-financeira revela-se de peso inferior, e corre o
risco de ceder espaço à demagogia, em detrimento de uma concretização dos valores
constitucionais orientada para o fortalecimento da democracia.
Em termos simples: considerando o sistema constitucional vigente, na interpre-
tação do preceito em exame, parece razoável concluir que deva merecer maior
importância uma compreensão que otimize a representatividade democrática e o
pluralismo político na Câmara de Vereadores, do que outra que priorize a economia
de recursos públicos à custa da restrição tanto do pluralismo político quanto da
representatividade democrática do parlamento municipal.
Essa conclusão ganha, ainda, reforço argumentativo se atentarmos para o fato
de que a própria Constituição Federal, desde a edição das Emendas Constitucionais
n. 19/98 e 25/98, que regulamentaram e limitaram detalhadamente os gastos da
Câmara Municipal, fixa valores máximos para os subsídios dos Vereadores, de
acordo com a população dos Municípios e tomado como parâmetro o valor dos
subsídios dos Deputados Estaduais (art. 29, VI), e limita o total de despesa com a
remuneração dos Vereadores a 5% (cinco por cento) da receita municipal (art. 29,
VII), assim como o total de despesas do Poder Legislativo Municipal, incluídos os
subsídios dos Vereadores, cujos percentuais máximos, em relação à receita tributária
própria e às transferências de receitas tributárias federais e estaduais, não poderão
ultrapassar índices fixados também conforme à população do Município (art. 29-A).

39
Percebe-se, portanto, que o constituinte originário e, posteriormente, o consti-
tuinte reformador estabeleceram limites financeiros estritos, rígidos e detalhados dos
gastos do Poder Legislativo Municipal, inclusive com relação aos subsídios dos
Vereadores. Estes limites definiram o volume máximo de recursos públicos que
podem ser utilizados para custeio da Câmara Municipal. Respeitadas essas rígidas
balizas econômicas, fixadas no plano constitucional, não se pode imputar aos par-
lamentos locais qualquer ilicitude, bastando que se fiscalize, através dos órgãos e
procedimentos competentes, a observância dos parâmetros mencionados.
Por conseqüência, a melhor interpretação do preceito constitucional parece
indicar que efetivamente o constituinte concedeu ao Poder Legislativo Municipal
liberdade de conformação legislativa para fixar o número de Vereadores das Câmaras
Municipais. Evidentemente essa liberdade não é absoluta, é francamente relativa:
além de respeitar os parâmetros constitucionais determinados tanto no elemento
matemático, que tutela o princípio da igualdade de representação política, quando
orçamentário, que preserva o princípio da moralidade administrativa, o parlamento
local deverá concretizar os princípios do pluralismo político e da democracia, que
visam obter uma representação igualitária não apenas no aspecto quantitativo, mas
tanto qualitativo. Como se verá a seguir, os tribunais brasileiros e, em situações
semelhantes, as cortes constitucionais norte-americanas e francesas tendem a reco-
nhecer ao Poder Legislativo margem de liberdade relativa de conformação legislativa
para concretizar o princípio da igualdade de representação política.

5. A jurisprudência sobre a igualdade de representação política

Conquanto não se tenha, ainda, posição consolidada sobre a polêmica no Su-


premo Tribunal Federal, é possível identificar uma tendência da jurisprudência
nacional a não acolher a interpretação meramente matemática do art. 29, IV, da
Constituição da República 35 . Assim, v.g., o Tribunal de Justiça do Estado do Rio
Grande do Sul, em acórdão prolatado em ação civil pública movida para reduzir o
número de vereadores de determinado Município do Estado, na Apelação Cível n.
594051666, julgada em 30 de novembro de 1994, pela la Câmara Cível, decidiu
assim:

"Ação civil pública. Proteção do patrimônio público e social. Câmara de


Vereadores. Fixação do número de Vereadores. Proporcionalidade em rela-
ção à população do Município. Competência do Legislador Municipal com
observância dos limites estabelecidos na Lei Fundamental."

35 Para o exame da jurisprudência dos tribunais brasileiros sobre o tema recorri, principalmente,
à excelente pesquisa elaborada pelo Promotor de Justiça Alexandre França, em promoção que
determinou o arquivamento de representação de um cidadão de Caxias do Sul, que postulou ao
Ministério Público que ajuizasse ação para reduzir o número de vereadores da Cãmara Municipal
daquele Município.

40
o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por seu turno, também já decidiu
sobre a matéria, em idêntico sentido, em mais de uma oportunidade. A corte paulista
julgou improcedentes ações que visavam à redução do número de vereadores de
Câmaras Municipais nas apelações cíveis n. 55.508-5/4 e 57.790-5, de setembro de
1999, e 54.197-5, de março de 2000. No julgamento da Apelação Cível n. 39052.5/5,
julgada em 26 de maio de 1999, pela 9" Câmara de Direito Público, o Tribunal julgou
improcedente a ação civil pública que propugnava a redução do número de verea-
dores de Câmara Municipal. A ementa é a seguinte:

"AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Pretendida redução do número de vereadores.


Número, porém, que não se afasta dos limites estabelecidos no art. 29, IV,
da CF. Fixação que compete ao legislativo municipal. Ação julgada proce-
dente em primeiro grau. Decisão reformada. Recursos providos."

O Supremo Tribunal Federal, apreciando a Ação Direta de Inconstitucionalidade


n. l.038, Relator Ministro Carlos Velloso, que pretende a declaração de inconstitu-
cionalidade do artigo 61, § 1', incisos I a XVI, e § 2°, da Constituição do Estado de
Tocantins, concedeu, em 25 de março de 1994, medida cautelar para suspender os
efeitos das normas constitucionais estaduais, que estabeleciam critérios próprios de
proporcionalidade para a fixação do número de vereadores das câmaras de seus
municípios. A ementa é a seguinte:

"CONSTITUCIONAL. VEREADORES. FIXAÇÃO DO SEU NÚMERO.


Constituição do Tocantins, artigo 61, § 1°, incisos I a XVI, § 2°: Constituição
Federal, artigo 29, IV.
I - Compete aos Municípios fixar o número de vereadores que seja propor-
cional à população e observados os limites estabelecidos na Constituição
Federal, art. 29, IV.
II - Suspensão liminar do § 1°, incisos I a XVI, e § 2°, do artigo 61 da
Constituição do Estado de Tocantins.
III - Cautelar deferida."

O sistema judiciário dos Estados Unidos da América desde a década de 60 vem


decidindo casos judiciais que também discutem o problema da aplicação prática do
princípio da igualdade de representação política, sobretudo na formação dos distritos
eleitorais. Os chamados apportionment cases, que questionam a justiça de critérios
de representação política em parlamentos estaduais e locais em face do princípio
constitucional da igual proteção da lei (equal protection of law) previsto na décima
quarta emenda à Constituição americana, têm sido objeto de decisões da Suprema
Corte que guardam franca pertinência ao caso da liberdade de conformação legisla-
tiva dos parlamentos municipais brasileiros na determinação do número de verea-
dores das Câmaras Municipais.
A partir dos casos Baker v. Carr (1962), Gray v. Sanders (1962), Wesberry v.
Sanders (1964) e, principalmente, Reynolds v. Sims (1964), a Suprema Corte expli-
citou o princípio básico que deve guiar a fixação do número de representantes em

41
relação à população representada em casas parlamentares: o cânone one man, one
vote, vale dizer, o voto de um eleitor deve ter o mesmo valor eleitoral de qualquer
outro (One man vote is to be worth as much as another's). Significa, portanto, que
a Suprema Corte estabeleceu a regra da proporcionalidade matemática como o
critério básico a ser observado na determinação do número de representantes em
cada parlamento. 36
Sem embargo, embora os casos de redistribuição dos distritos eleitorais se
tenham celebrizado pela defesa radical do igualitarismo político na atribuição do
valor representativo do voto, desde o princípio a Corte percebeu a impossibilidade
de orientar a questão por um método exclusivamente aritmético. Laurence Tribe,
que narra detalhada mente a história dos apportionment cases na Justiça norte-ame-
ricana, afirma que" mesmo onde o princípio uma pessoa, um voto governe, uma
questão recorrente consiste em quão distante de uma igualdade matemática precisa
pode um esquema de distribuição de votos desviar-se, antes de violar a Constituição" .
Na própria decisão Reynolds v. Sims, considerada paradigmática da posição da
Suprema Corte, o Tribunal enfatizou não estar a exigir uma igualdade numérica
precisa: "Nós queremos dizer que a cláusula da igual proteção (Equal Protection
Clause) exige que um Estado faça um esforço honesto e de boa fé para estabelecer
distritos ... de igual população o mais proximamente quanto for praticável" .37 Nesta
mesma decisão, a Corte reconheceu que uma interpretação estritamente matemática
do princípio one person, olle vote poderia ser limitada por outras finalidades públicas
relevantes (relevant state goals), admitindo expressamente que, caso assim exijam
outros fins públicos relevantes e razoáveis, "alguns desvios do princípio da igual
população são constitucionalmente permissíveis" 38. Desde o caso Reynolds, a posi-
ção da Suprema Corte nos apportiollment cases tem variado de uma afirmação rígida
do critério matemático de distribuição a uma aceitação parcimoniosa de desvios
justificados do método da proporcionalidade estrita.
Laurence Tribe, comentando a evolução da orientação do Tribunal, salienta que
a aplicação do princípio one person, one vote não deve se reduzir a uma concepção
meramente quantitativa da representação política, em detrimento de componentes
qualitativos de um regime político democrático. Tribe argumenta que" atingir uma

36 Ver Novak, John E. & Rotunda, Ronald D .. Constitutional Law. Saint Louis: West Publishing,
1995, pp. 902-922.
37 Tribe, Laurence. American Constitutional Law. New York: Fountation Press, pp. 1068/1069. A
literatura sobre os apportionment cases é extensa no Direito Constitucional norte-americano. Ver,
a título de exemplo, Alexander Bickel, The Least Dangerous Branch, NewHaven: Yale University
Press, 2° ediction, 1986; Christopher Wolfe. The Rise of Modem Judicial Rel'iew, Boston: LiUlefield
Adams Quality Paperbacks. 1994, p. 265; Bernard Schwartz. A History ofthe Supreme Coun. New
York: Oxford University Press. 1993. p. 278. John Hart Ely. Democracy and Distrust, Cambridge:
Harvard University Press. 1980, p. 116-125. Em português, recentemente José Adérsio Sampaio
Leite narrou de modo breve a história dos casos de redistribuição eleitoral na justiça americana,
em A Constituição Reinl'entada. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2002.
38 Obra citada. p. 1.071.

42
representação justa e efetiva para todos os cidadãos é o objetivo básico da distri-
buição legislativa (legislativ apportiomnent). A palavra-chave é representação"
(grifei)39. E a inclusão dessa dimensão qualitativa na determinação do número de
representantes em relação à população permite eleger um método que, para atingir
uma representação justa e efetiva (Jair and effective representation), otimize, por
exemplo, a representação política de grupos raciais e políticos minoritários na casa
parIamentar40 .
Na França, o Conselho Constitucional também teve de enfrentar casos em que
se atribuía vício de inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade de
representação na definição do número de representantes por distrito eleitoral. Os
casos de découpage électoral foram julgados pelo Conseil cOllstitutionnel em 1-2
de julho e 18 de novembro de 1986. 41 A Corte decidiu que a determinação do número
de representantes por distrito eleitoral deve ser estabelecida conforme" bases essen-
cialmente demográficas" , de modo a proteger na máxima extensão possível o prin-
cípio da igualdade de sufrágio.
Favoreu e Philip assinalam que" o princípio extraído pelo Conselho Constitu-
cional das disposições constitucionais precitadas é, portanto, que a delimitação das
circunscrições eleitorais deve ser efetuada respeitando o princípio da igual repre-
sentação das populações de cada uma das circunscrições, sem, por conseqüência, ser
compelir a uma estrita proporcionalidade." .42 De fato, o Consei! não apenas consi-
derou o critério "demográfico" como o mais adequado para a organização dos
distritos e a determinação dos seus representantes, sem aderir a uma proporcionali-
dade estrita, como admitiu a possibilidade de restringir a eficácia do próprio critério
"essencialmente demográfico" quando incidir um "imperativo de interesse geral
capaz de atenuar o alcance daquela regra fundamental" .43 E muito embora as dire-
trizes para definição do que seja" imperativo de interesse social" sejam restritas,
interessa-nos sobretudo a percepção do Conselho Constitucional francês quanto à
inviabilidade de se adotar, como método de distribuição eleitoral, um critério de
proporcionalidade estrita, sem abertura para outros fenômenos, constitucionalmente
relevantes, igualmente incidentes no problema.
Verifica-se, então, que também nos Estados Unidos e na França a aplicação
rígida de um critério matemático revelou-se insuficiente como método exclusivo na
determinação da proporcionalidade da representação política, e teve de conviver com
princípios e valores de igual estatura constitucional, exatamente como sustentamos
nesse estudo.

39 Obra citada, p. 1.074.


40 Sobre a dimensão qualitativa da representação política Laurence Tribe discorre entre as paginas
1074 e 1084 da obra citada.
41 Cf. Favoreu, Louis, e Philip, Loi"c. Le grandes décisiolls du Cansei! Constitutionnel. Paris:
Dalloz, 2001, p 677-697.
42 Ob. cit., pp. 687.
43 Cf. o § 21 da decisão de 1-2 de julho de 1986.

43
6. Conclusão

Os fundamentos expostos no estudo levam às seguintes conclusões:


1) O programa normativo do artigo 29, IV, da Constituição Federal tem como
finalidade otimizar o princípio da igualdade de representação política entre as po-
pulações dos Municípios brasileiros. Todavia nenhum critério matemático garante
essa igualdade, exceto de modo aproximativo, e ainda assim muito precariamente.
De qualquer modo, qualquer critério meramente matemático para definir a propor-
cionalidade entre número de Vereadores e população está sujeito a produzir novas
desigualdades de representação política, situação exemplificada precisamente na
aplicação dos métodos aritméticos propostos nas ações civis públicas que vêm sendo
ajuizadas.
2) A correta compreensão do artigo 29, IV, a, da Constituição Federal exige
uma interpretação sistemática do texto constitucional, que aplique o princípio her-
menêutico da unidade da Constituição, tendo em vista a incidência necessária do
princípio democrático e do princípio do pluralismo político no âmbito de aplicação
da norma jurídica interpretada. E interpretado o preceito a partir de uma visão
sistemática e unitária da Constituição Federal, concluir-se-á que a Lei Fundamental
concedeu ao legislador municipal discriciollariedade ou liberdade de conformação
legislativa para estabelecer um número de Vereadores que seja proporcional à
população do Município. obedecidos os parâmetros constitucionais, mas que também
otimize a representação democrática dos diversos segmentos da população local e
preserve o pluralismo político no âmbito parlamentar.
3) A liberdade de conformação legislativa predeterminada na norma constitu-
cional não pode ser objeto de controle jurisdicional, mediante pronunciamento ju-
dicial que substitua o critério do legislador municipal pelo critério do Juiz, exceto
em caso de evidente abuso desta discricionariedade legislativa.
4) A interpretação estritamente matemática do comando normativo do artigo
29, IV, da Constituição Federal está condicionada por uma pré-compreensão do
âmbito de incidência da norma contaminada por preconceitos ou pré-juízos atinentes
à relevância da Câmara de Vereadores no sistema político municipal e ao custo
financeiro de manutenção de um parlamento municipal com um número mais elevado
de edis. Esses preconceitos são improcedentes, podem ser classificados como pré-
juízos negativos, e, por via de conseqüência, não devem influir na aplicação da
norma.

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