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LICENCIATURA EN GESTIÓN AMBIENTAL

TRABAJO DE RESUMEN Y ANÁLISIS BIBLIOGRÁFICO

Introducción

El objetivo del presente trabajo es, en primera instancia resumir y exponer los aspectos centrales
de una serie de textos seleccionados: Gestión ambiental en América Latina y el Caribe. Evolución,
tendencias y principales técnicas (Capítulos 4 y 5) de Manuel Rodríguez Becerra y Guillermo
Espinoza; “Política y políticas públicas en América Latina”, del Dr. Carlos María Vilas; “El proceso
de implementación de las políticas: un marco conceptual” de Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn
(página 97 a la 146); “Retos y perspectivas de la gobernanza del agua y gestión integral de recursos
hídricos en Bolivia” de Sergio Antonio Ruíz e Ingo Georg Gentes; y “El modelo de Gestión por
Objetivos y Resultados y la Planificación Estratégica Situacional” de Alfredo Osorio.
Debemos hacer una distinción respecto de la bibliografía utilizada: hay dos textos que son los
más importantes por dedicarse exclusivamente a políticas ambientales, más puntualmente las que se
han desarrollado en América Latina y el Caribe. Tenemos a Becerra y Espinoza que nos aportan un
panorama general de manera descriptiva sobre los avances que se han realizado en la parte normativa
internacional, y por otro lado, en el texto de Ruíz y Gentes, que se focalizan en un caso particular, el
de Bolivia con respecto a la gestión del agua. Estos dos últimos textos, que analizan situaciones
concretas, señalan los aspectos positivos sobre los cuales se ha evolucionado, pero también destacan
los obstáculos y conflictos que deben ser superados en la actualidad.
Alfredo Osorio, Van Meter y Van Horn, nos sirven como marco teórico, es decir, de
apoyatura, para explicar justamente lo que los autores antes mencionados se dedican a desarrollar. Sus
planteos son bastante abstractos. Es decir, presentan modelos de aplicación en la realidad, pero no
trabajan con ninguna situación en concreto. Se trata de “El proceso de implementación de las políticas:
un marco conceptual” y “El modelo de gestión por objetivos y resultados y la planificación estratégica
situacional”. Estos abundan en conceptos teóricos y explicativos, de los cuales haremos un resumen
general al comienzo del desarrollo del trabajo.
El último texto al cual nos referiremos es el de Carlos María Vilas. Si bien lo podemos
considerar como parte de un marco teórico, se diferencia de los anteriores por cuanto va un paso más.
Nos brinda aspectos teóricos de suma utilidad y al mismo tiempo nos describe el contexto de
producción de las políticas actuales en Latinoamérica. Nos orienta claramente respecto del escenario
complejo que incide irremediablemente en lo que ocurre en los países latinoamericanos.
Este texto también nos da las claves para llegar a una conclusión sobre las políticas ambientales,
para arribar a una mirada más completa y crítica sobre lo que ocurre en la actualidad.

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Desarrollo

Comenzamos el desarrollo de este trabajo con los primeros dos textos: el de Alfredo Ossorio y
luego con el de Van Meter y Van Horn. El primero presenta un nuevo modelo dentro de la teoría de
las organizaciones públicas y realiza una descripción de los diferentes componentes que lo conforman.
En el segundo se analiza un modelo cuya finalidad es dar herramientas para estudiar y comprender el
proceso de implementación de las políticas.
Ambos textos son afines y complementarios. Mientras que el primero se concentra en las partes
que conforman una organización pública y su funcionamiento, el segundo trabaja sobre la concreción
de las políticas de la organización, hayan tenido éxito o no.

El primer texto, “El modelo de gestión por objetivos y resultados y la planificación


estratégica situacional” de Alfredo Ossorio pertenece al ámbito de la administración pública, y nos
habla del modelo de gestión por objetivos y resultados que orienta en una nueva forma de conducción
y organización de las administraciones públicas. El concepto central sobre el cual se erige es la
anticipación, es decir, prever lo que puede ocurrir y por lo tanto, prepararse de antemano. En palabras
de Ossorio: “…prefigurar el futuro deseado y manifestar la intencionalidad y voluntad de alcanzarlo
a partir de la gestación en su seno de unidad de concepción y acción.”
Teniendo como eje esta premisa, la de anticiparse a los posibles eventos futuros, se pueden
realizar cambios de tipo estructurales, sistémicos y en los procesos de gestión en las administraciones
públicas, de manera tal que el proceso se vuelve más productivo y rico.
Para lograrlo, se requiere de una mirada analítica y crítica de cómo se relaciona el escenario, la
estrategia y la estructura de las instituciones públicas. El escenario es lógicamente el ámbito en el cual
se desenvuelves y las influencias que lógicamente se ejercen; la estrategia pensada como el accionar
premeditado y calculado que se aplica; y la estructura como un sistema, entendido como una conjunto
de elementos relacionados entre sí que buscan alcanzar un determinado fin.
Analizar los logros de las instituciones públicas requiere que exista un diseño previo del
accionar, los objetivos y resultados que se desean alcanzar. Hablamos entonces de un futuro ideal o
deseado que será lo que el autor llama “marco de referencia”. Todo gira, como ya lo mencionamos, en
no perder de vista lo que se desea lograr.
Entonces, el accionar de la organización se rige por los objetivos que previamente se han
enunciado y servirán para medir las acciones a largo, mediano y corto plazo, y lógicamente permiten
realizar las correcciones a la desviación de los objetivos.
Este modelo de gestión está conformado por dos subsistemas: el de responsabilización y el de
gestión estratégica. El primero, se refiere a los compromisos que se deben tomar en los diferentes
niveles de decisión y operación. O sea, lograr y asegurar la participación de todos los involucrados en
la gestión institucional. El segundo subsistema, aporta las herramientas que sistematizan el proceso de

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conducción y gerenciamiento de las instituciones públicas. Los componentes de este subsistema
actúan, como todo sistema, vinculándose entre sí. Estos son: el planeamiento estratégico y operativo;
la programación presupuestaria; la estructuración organizativa; la petición y rendición de cuentas; la
evaluación y monitoreo y el sistema de estímulos e incentivos.

La planificación estratégica situacional fue propuesto por Carlos Matus en contraposición a


modelos tradicionales. Es, según Ossorio, “un modelo participativo superador”, que involucra tres
componentes: el proyecto estratégico, la gobernabilidad y la capacidad de gestión.
Al momento de analizar y estudiar de qué manera los componentes se relacionan en cada
institución, hay que tener presente los llamados momentos, “…instancias de un proceso continuo…”.
Estos son: el explicativo, el normativo, el estratégico y táctico-operacional.
En el primer momento se hace una descripción del problema que se presenta y que lógicamente
se ha vuelto un obstáculo para lograr el objetivo deseado. Ese objetivo deseado o idealizado al que se
aspira es el que se llama visión. Lo que nos lleva a la Misión, que es el sentido de la organización.
Entonces, al enfrentarnos a un problema particular, se contraponen la situación deseada y la
situación actual, que nos lleva a un diagnóstico que determina las brechas institucionales. Este análisis
es importante porque indaga sobre las causas del problema, y se relevan cuáles son importantes y
cuáles no.
El segundo momento, el normativo, nos habla del deber ser de una organización. Es el modelo
prescriptivo, que se opone al explicativo. Esto quiere decir que, mientras uno nos remite a los
problemas presentes que se deben solucionar, el otro nos habla de cómo debe ser el resultado.
Posteriormente, se preparan operaciones que no pierden de vista el nudo crítico y la apuesta
estratégica. Identificados el o los problemas, se diseñan las acciones o procesos necesarios para lograr
la situación deseada. Aquí se establecen los programas y recursos con los que se cuenta para llevar a
cabo esas acciones. Esto es el momento estratégico. Se sigue, lógicamente, con la distribución de
responsabilidades, el control sobre lo que se realiza y el monitoreo constante de las situaciones, a
través de evaluaciones.

Pasemos ahora a los autores Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn, en “El proceso de
implementación de las políticas. Un marco conceptual” quienes indagan, como lo anticipan en el
título de su ensayo, en el proceso de implementación de las políticas y en comprender cómo las
decisiones de esta índole se transforman en servicios públicos. Para esto, brindan un modelo con el
que se pueden estudiar estas implementaciones, las que tienen en cuenta las acciones que llevan a cabo
individuos o grupos (sean públicos o privados), con objetivos que ya han sido anteriormente definidos.
El modelo presentado pretende lograr una explicación del desempeño del programa: el cumplimiento
real de lo que se ha propuesto.

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Para los autores, estudiar la implementación permite analizar los factores que contribuyen a que
se realicen o no los objetivos de la política. Es decir, se responde a la pregunta por qué ocurrió de esta
manera. Tener escaso conocimiento sobre esto es, muchas veces, llegar a análisis y conclusiones
erróneas. El proceso de implementación es dinámico y debe estudiarse de forma diacrónica,
observando la totalidad del proceso e incluso sus antecedentes.
Van Meter y Van Horn afirman que no se han hecho estudios exhaustivos sobre la
implementación de políticas porque erróneamente se cree que una vez adoptada una determinada
política, se llevará a cabo y sus resultados serán afines a las expectativas de sus creadores. Se piensa
que los problemas centrales ya se han superado en las decisiones anteriores a la ejecución.
El modelo descripto en este ensayo considera que hay seis factores o variables que deben ser
tenidos en cuenta a la hora de analizar la política y su desempeño: (1) los estándares y objetivos, (2)
los recursos, (3) la comunicación inter-organizacional y actividades de inducción, (4) las
características de las agencias responsables de la implementación, (5) las condiciones económicas,
sociales y políticas (6) la eficiencia de la implementación.
La implementación de una política dependerá del cambio que se desea lograr y el del consenso
de quienes participan en ella. No es lo mismo hablar de cambios graduales que de aquellos que son
más radicales. Lógicamente, los primeros tienden a ser mejor recibidos que los segundos. Es por ello
que para los autores el éxito está en los cambios marginales que tienen un consenso alto. Incluso
consideran que el consenso influencia mucho más que el elemento de cambio. Lo anterior no significa
que se encuentren ejemplos a lo largo de la historia donde se haya tenido éxito saliéndose de este
esquema que proponen.
El desempeño no es fácilmente medible, pero permite dar cuenta en qué medida se han
cumplido las normas y objetivos. Uno de los obstáculos radica en que los objetivos y las normas no
siempre se formulan de manera clara, o presentan contradicciones, se producen distorsiones,
interpretaciones contradictorias, etc. Lo que nos remite al factor comunicacional, que considera
indispensable que el programa propuesto sea comprendido. Para lograrlo, lo expuesto debe ser
sumamente claro, exacto y congruente. Además, hay que tener presente que la comunicación efectiva
no sólo es necesaria en el seno de la misma organización, sino también fuera de ella. Si la
comunicación es eficaz todos saben lo que están obligados a hacer o lo que se espera de ellos.
Los recursos de la política son otro factor determinante porque a través de fondos o incentivos
se puede lograr una buena implementación. Esto tiene que ver con las tareas de seguimiento e
inducción. Es decir, cómo fomentar que los participantes actúen de la manera esperable y cómo
corroborar que la normativa se está cumpliendo. En el primer caso, se pueden utilizar sanciones
(refuerzo negativo por ser coactivo) o recurrir a refuerzos positivos como la remuneración. La idea es
buscar formas de influir en los actores de las organizaciones.
Otro factor que influye en el éxito o no de la implementación es saber si la organización que
llevará a cabo el programa está capacitada para hacerlo. Entonces, nos tenemos que preguntar si el

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personal está preparado, si hay recursos financieros suficientes, si el tiempo que se posee es el
adecuado, etc.
En síntesis, los autores nos aportan un marco conceptual para describir y comprender el proceso
de implementación, es decir, nos dan una herramienta para poder explicar de manera plausible los
fracasos o triunfos de ella. Para eso, los seis factores mencionados deben ser tenidos presentes y
también la manera en que se relacionan mutuamente.

Realizado ya el recorrido sobre los textos más teóricos, pasamos ahora a aquellos que se
refieren en concreto a la política ambiental en Latinoamérica y el Caribe. Comenzaremos por dos
capítulos de la Gestión ambiental en América Latina y el Caribe. De Becerra y Espinoza.
Para comprender el surgimiento de la gestión ambiental y sus características actuales es
necesario no sólo remontarse a sus antecedentes sino también tener presente la vinculación de una
serie de factores complejos: económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales. Por eso el texto
comienza por señalar dos hechos históricos fundamentales: las conferencias realizadas en el año 1972
y la de 1992 por las Naciones Unidas. La primera sobre Medio Ambiente Humano y la segunda sobre
Medio Ambiente y Desarrollo. Ambas propiciaron no sólo el incremento de una conciencia ambiental
sino también la participación activa y el compromiso de los países de América Latina y el Caribe,
manifestado en convenios, acuerdos, etc. para lograr una meta en común: el desarrollo sostenible.
Entendido este último como una mirada que integra lo económico, lo social y lo ambiental.
En esta parte de su obra se mencionan las diferentes visiones que han surgido de la relación
entre sociedad y medio ambiente. Dichas visiones, algunas afines y otras contrapuestas, pero que
existen simultáneamente en el seno de la sociedad y agencias ambientales, tienen como objetivo
común resolver los problemas ambientales, que se manifiestan en políticas propuestas e
implementadas. Tener presentes estas visiones en la gestión ambiental (los autores se refieren a seis: 1.
la minería de los recursos naturales renovables, 2. el uso racional y la conservación de los recursos
humanos, 3. el conservacionismo, 4. la gestión del Estado, 5. la gestión de culturas tradicionales y 6.
el desarrollo sostenible), es comprender de manera más acabada las políticas puestas en acción.
A continuación haremos un recorrido por las diferentes visiones que Becerra y Espinoza nos
describen en su libro:
El origen de la gestión ambiental se remonta al período de la Conquista y a las diferentes
formas de explotación de los recursos. Se subraya la explotación desmesurada sin considerar las
consecuencias inmediatas y a largo plazo en el medio ambiente, que revelan la noción equivocada de
que los recursos naturales son ilimitados, además de sacar el máximo provecho económico de las
tierras descubiertas en la época de la conquista.
Continúan con la visión minera de los recursos renovables (1). Aquí el hombre se presenta en
una modalidad depredadora, en control de la naturaleza. Con la independización de las colonias, el rol

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del estado en el manejo de los recursos naturales, da surgimiento a decretos y legislaciones en esta
área.
De lo anterior se desprende la necesidad de un aprovechamiento racional de los recursos
humanos (2), surgida a fines del siglo XIX y principios del XX. Nuevas legislaciones y agencias
públicas dedicadas a la administración de los recursos renovables, con una intención clara de regular el
uso de los mismos. Aquí ya puede observarse los antecedentes de la gestión ambiental moderna. Poco
a poco nace la idea de aprovechar de manera lógica los recursos, no con la intención de preservarlos
en sí mismos sino para garantizar la continuidad de la producción.
Esta última, la visión conservacionista (3) tiene como prioridad proteger los recursos, llegando
incluso a descartar la posibilidad de su explotación. Esta idea de proteger el ecosistema llevó a la
creación de parques nacionales.
En la década de los sesenta, debido al crecimiento de la preocupación por la contaminación
causada por el desarrollo económico, la comunidad internacional se vio obligada a dar mayor
prioridad al tema ambiental en las agendas estatales. Lo que dio lugar a la visión de la gestión
ambiental del Estado (4). El centro se puso en dirigir las políticas públicas en frenar el deterioro
ecológico y en recuperar todo aquello que se hubiera degradado. El desarrollo económico y social
debía incorporar la premisa de conservación y buen uso del medio ambiente. La gestión ambiental se
fortaleció en las naciones. Lo anterior, producto de la Conferencia de Estocolmo (1972), impulsó
además, la creación de innumerables organizaciones ambientales no gubernamentales.
Si bien se notaron mejorías en la calidad ambiental de los países desarrollados, en 1987 se hizo
evidente la crisis ambiental (agujero en la capa de ozono, cambio climático, acelerado deterioro de los
recursos naturales y del medio ambiente, etc.) En 1992 se comienza entonces a hablar de desarrollo
sostenible (5), como la meta que deben alcanzar las naciones del mundo.
De esta visión se debe aclarar la existencia de una predominante y de otras alternativas. La
primera nacida en la Comisión de Brundtland en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y Desarrollo, que según los teóricos latinoamericanos, responde a la mirada de los
países más desarrollados. La mirada latinoamericana se corre de la predominante señalando que esta
última debería hacer una diferenciación de los problemas ecológicos por regiones. Además, remarca la
importancia de temas no contemplados en la conferencia tales como la deuda externa, la desigualdad
mundial, la deuda ambiental histórica de los países del Norte, la equidad, etc.
Otras visiones alternativas son la ecoculturista, la biocéntrica y la ecosocialista. Se trata de
visiones más radicales que hacen una fuerte crítica a la visión dominante y que plantean, lógicamente,
caminos distintos para alcanzar el desarrollo sostenible.
La última visión analizada por los autores es la que reivindica el rol de las culturas
tradicionales (6). Organizaciones indígenas que sostienen que poseen la clave para el saneamiento
ambiental utilizando saberes ancestrales. En esos saberes se encuentra la clave para enfrentar la crisis
mundial ambiental. Esta es una visión que ha tenido una gran influencia en la gestión ambiental pero

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está lejos de ser asumida por las visiones más tradicionales debido a su incompatibilidad con la visión
predominante del desarrollo sostenible.
La parte final del capítulo se centra en la gestión ambiental de la década de los noventa. Si bien
se produce un fortalecimiento de la misma, Becerra y Espinoza no dejan de señalar el deterioro del
medio ambiente. Es decir, se observa el compromiso de las naciones en el área ambiental (manifestado
en acuerdos, tratados y convenios), pero en los hechos y la realidad concreta nos encontramos lejos de
alcanzar los objetivos propuestos.
Se cierra el capítulo con una reflexión acerca de los retos a los que se enfrentan las naciones
camino al desarrollo sostenible. América Latina se enfrenta a una serie de retos y obstáculos para
alcanzar un desarrollo sostenible. Para lograrlo también debe alcanzar la sostenibilidad social y
económica. La realidad muestra pocos progresos: el número de pobres es mayor y se sigue
manteniendo la inequidad en la región. Además, se suman otros factores conflictivos: el crecimiento
de la población (la tensión entre el aumento poblacional, el consumo insostenible y el sistema de
soporte de la vida), los patrones de producción y la globalización del crimen y los cultivos ilícitos.
Todo ello afectando y deteriorando el medio ambiente.

En el siguiente capítulo, titulado “Aspectos legales”, los autores vuelven a destacar como
hechos importantes la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano de 1972,
en la cual se promulgó la Declaración de Estocolmo, y la Celebración de la Cumbre de la Tierra (Río
de Janeiro) en 1992. Se destacan como importantes porque marcan un antes y un después en la política
y el derecho ambiental internacional, en cuanto que motivaron la promulgación de normas y políticas
ambientales en los países que participaron.
La Conferencia de Estocolmo tuvo una gran influencia en los sistemas jurídicos produciendo
modificaciones importantes cuyo objetivo central es la protección ambiental. Mientras que antaño se
ponía el acento en el aprovechamiento de los recursos, ahora se ocupan más en la conservación,
planificación, ordenación, manejo y protección de los recursos naturales.
Gracias a la Conferencia de Río de Janeiro el proceso de establecimiento de normas para la
protección ambiental no se ha detenido dando lugar a que se promulgaran leyes que regulan la
protección del medio ambiente en los países latinoamericanos y el Caribe.
En la mayoría de los países latinoamericanos se sumaron previsiones ambientales y
consideraciones sobre el desarrollo sostenible en las constituciones nacionales, demostrando la
intención clara de darle a los derechos ambientales y a la protección de los recursos naturales la
jerarquía más alta en el estado de derecho latinoamericano. Además, promulgaron las llamadas leyes
marco, que proveen los lineamientos que se deben seguir en el desarrollo futuro de legislaciones o
reglamentos, en la cuales se pone énfasis en el principio de precaución y el de responsabilidad, es
decir, de hacer pagar a quienes contaminan.

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Otro aspecto importante es el rol central que han adquirido las cortes en la protección ambiental
(ámbito jurídico), es decir, el Poder Judicial. El rol de los máximos tribunales es eje en la medida en
que intervienen en los conflictos ambientales para su resolución y para generar una nueva legislación
ambiental.
Los temas sobre los cuales se han hecho grandes avances son: “la evaluación del impacto
ambiental; el ordenamiento territorial; las sanciones, delitos y la responsabilidad por daño
ambiental; las tasas y otros instrumentos económicos; la aprobación de acciones de defensa
ambiental; los mecanismos de participación ciudadana y las limitaciones al dominio por razones
ambientales.”
Los países latinoamericanos tienen como rasgo general adoptar y ratificar en las legislaciones
nacionales, la legislación internacional ambiental. No obstante esta ratificación de los tratados de
carácter global, esto no necesariamente implica un estudio profundo y crítico sobre la real capacidad
para cumplir con las condiciones impuestas. No se puede hablar de aplicación efectiva si no hay una
verdadera capacidad operativa, técnica, financiera e institucional para lograrlo. Además de una
verdadera voluntad política que respalde las normas. Es decir, se asumen obligaciones que luego no se
pueden sostener. Esto se agrava debido a los que los autores llaman “baja coercitividad del derecho
internacional”. Nos encontramos entonces con la ilusión del cumplimiento de la normativa ambiental.
Becerra y Ruiz no dejan de mencionar y resaltar los avances que se han realizado en las
políticas ambientales en Latinoamérica, pero también ponen el acento en el bajo cumplimiento de las
normas, y la pobreza en cuanto a mecanismos de control y seguimiento de su aplicación. No porque
haya muchas legislaciones hay garantía de eficiencia y efectividad. Además, una legislación tan
amplia y abundante puede ser confusa y generar dudas, incluso conflictos en su aplicación e
interpretación, lo que tiene un impacto negativo en el cumplimiento.
Además de señalar los conflictos que se deben superar, los autores considera que para lograr la
aplicación eficaz de la legislación ambiental es necesario que ésta se coordine con otras políticas del
estado: integrar lo ambiental con lo económico.

Mientras que Becerra y Espinoza nos dan una mirada más global sobre las políticas ambientales
en Latinoamérica y el Caribe, desde sus inicios hasta la actualidad, Ruiz y Gentes, en “Retos y
perspectivas de la gobernanza del agua y gestión integral de recursos hídricos en Bolivia” se
concentran en lo que ocurrió en Bolivia tras la asunción de Evo Morales, y las dificultades con las que
se encontró en relación a temáticas ambientales.
Para entender mejor la situación a la que se enfrentó el nuevo presidente, hay que remontarse al
año 2000 y a la llamada “Guerra del agua”. En el gobierno anterior se aplicaron políticas de tipo
neoliberales tendientes a la privatización de los servicios públicos y se modificó la Ley de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario, lo que generó numerosas protestas en todo el país.

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Cuando Evo Morales, perteneciente al partido MAS (Movimiento al Socialismo) en el año 2006
se convierte en el primer presidente indígena su propuesta era brindar a la población indígena y
originaria espacios de poder en la toma de decisiones del estado como el acceso y control de los
recursos naturales. Los pueblos indígenas pasaron a ser protagonistas de la historia, mostrando un
nuevo tipo de democracia. Pero, similar a lo que se describe en el texto anterior con respecto a la
visión de las comunidades originales, estas ideas de cambio no tuvieron un recibimiento positivo en
todos los sectores y regiones del país.
Los autores se centran en un hecho puntual de la nueva gestión: la creación del Ministerio del
Agua con el objetivo se revertir un pasado de tipo neoliberal, y el planteo de una gestión integrada de
recursos hídricos. Política que entró en crisis por diversas razones: obstáculos indirectos y directos.
Son estos últimos el foco de atención del artículo. Para Ruiz y Gentes la gobernanza del agua en
Bolivia se enfrentó a: “la falta de coordinación entre el gobierno nacional y los gobiernos estatales, la
escasa coherencia entre los marcos regulatorios existentes, los impredecibles cambios de funcionarios
públicos y la deficiente capacidad técnica institucionalizada”.
La gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) es un término muy reciente y se refiere al
manejo y desarrollo coordinado tanto del agua, la tierra como recursos relacionados, que busca como
objetivo el bienestar social y económico de manera equitativa. Pero esto no puede afectar ni
comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas.
La GIRH es, al igual que el desarrollo sostenible, un nuevo modelo o paradigma que requiere
cambios en la gestión pública: producir espacios en el que se pueda deliberar, donde prevalezca la
confianza, la participación social y el control social. Otros aspectos que no deben olvidarse tienen que
ver con la responsabilidad, la transparencia, la equidad, efectividad y una visión estratégica. Lo
anterior se enmarca en lo que se llama gobernanza o buen gobierno: un gobierno que gestiona los
recursos respondiendo a problemas colectivos.
Los autores destacan como positivo y como un gran avance la nueva Constitución Política del
Estado (2007) que “declara el agua como ‘un derecho humano fundamental para la vida, en el marco
de la soberanía del pueblo boliviano.” Importante además es destacar que se respeta y reconoce a las
comunidades indígenas, sus costumbres y usos del agua. Además de que la protege de la apropiación
privada, lo que ya había ocurrido en el pasado.
Bolivia, además, es un gran ejemplo del progreso logrado con respecto a la descentralización
del Estado sosteniéndose en un modelo que “…reivindica las demandas locales y devuelve a los
municipios el derecho de decisión y planificación comunitaria local.”
Lo anterior nos muestra que no se carecen de conceptos o marcos administrativos. Las
dificultades se presentaron en la imposición y ratificación legal, y en lo que refería a los gobiernos
departamentales, municipales y comunidades rurales. Es decir, si bien se habla de un discurso integral,
los riesgos radican en que se actúe por separado: falta de coherencia y articulación entre los diferentes
niveles de aplicación de las políticas.

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Esta desarticulación institucional, lógicamente, lleva conflicto en la coordinación de las
políticas públicas, enfrentando a los diferentes sectores sociales (dominantes vs. marginales) en la
pelea por el acceso y control de los recursos. Es decir, hablamos de luchas de poder que van en
detrimento de la protección de los recursos naturales.
Falta de capacitación técnica en las instancias públicas, desarticulación, falta de coordinación y
comunicación entre los distintos niveles y sus autoridades, conflictos políticos entre los dirigentes
políticos del MAS y los movimientos políticos tradicionales (en su mayoría elitistas y con gran
poder)…forman parte de la compleja situación y entramado en la que se enmarca la gestión del agua
en este país. Todo esto irremediablemente implica un aumento del riesgo de daños ambientales y
sociales.
Ruíz y Gentes creen posible alcanzar la gobernanza local hídrica, actuando sobre dos ámbitos: a
nivel del Estado y sus políticas públicas por un lado, y por el otro, en las comunidades y municipios.
En el primero, respetando y haciendo respetar la autonomía de los actores locales respecto de las
cuencas sociales. En el segundo, dando apoyo y acompañando dicha autonomía y poder que se han
dado.
Los conflictos son superables, pero requieren fundamentalmente que se vuelva a pensar la
relación entre el Estado y la sociedad. La conservación ambiental no es un tema que ataña únicamente
a los políticos y actores públicos. Hay que realizar nuevos acuerdos institucionales, generar un pacto y
acuerdo social, y brindar más educación y capacitación a quienes participan, dentro y fuera del estado.
Es decir, promover el ejercicio de una nueva cultura sustentable del agua.
Lo anterior es, lógicamente, un proceso en construcción.
Bolivia muestra una democracia en constante tensión, esto es por las crisis respecto de la
desigualdad, la marginalización social y la discriminación de los grupos indígenas. Lo que
inevitablemente luego se traduce en un problema más grave de “cohesión territorial y económica”,
entre aquellos que poseen una política centralizada de gestión pública de los recursos naturales, frente
a otra que da preeminencia a la descentralización.

En “Política y políticas en América Latina”, de Carlos María Vilas, nos encontramos con
referencias de lo ocurrido en Bolivia y que mencionábamos anteriormente. Es un texto que nos ayuda
a comprender más acabadamente lo expuesto por Gentes y Ruíz, y Becerra y Espinoza. Es decir, nos
da las herramientas necesarias para que nuestra mirada sea más plena, más abarcadora y al mismo
tiempo más enriquecida.
Los países latinoamericanos se enfrentan a una crisis y a grandes cambios políticos, que se
manifiestan en desajustes institucionales y contextos difíciles para elaborar políticas públicas y de
estrategia de desarrollo e inclusión social.

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El aparato estatal, producto de la ideología neoliberal, ha sido desmantelado. Como se redujo al
mínimo, se deshizo de organismos, profesionales, personal calificado, etc. que se habían desempeñado
en la gestión pública previa al neoliberalismo, lo que se conoció como Estado de Bienestar.
Es un estado debilitado e inexperto, dice Vilas, que se encuentra con una sociedad civil con
fuertes demandas, actuando a través de organizaciones populares, que exige y reclama. Pero éste tiene
problemas para procesar lo que se le pide. Lo que pone de manifiesto la necesidad de reformar el
estado, en cuanto estructura de poder. Aquí el autor se remite a Bolivia y su reorganización estatal
basándose en el carácter multiétnico de su sociedad, que muestra las tensiones y contradicciones de
tipo social, económico, cultural y político. Un claro ejemplo de la complejidad de las transformaciones
que se están produciendo.
El autor utiliza un concepto de Francisco Weffort para describir lo que está ocurriendo:
“democracias de conflicto”. Las sociedades latinoamericanas se rigen por la profunda desigualdad, y
todas las acciones tendientes a modificar las estructuras del poder irremediablemente producen la
reacción violenta de, lógicamente, los que se benefician. La política es un espacio de luchas y
confrontaciones. Aquellos grupos que poseen el mayor poder económico tienen una gran resistencia al
cambio, y utilizan una gran variedad de maniobras desestabilizadoras, como lo que veíamos en el caso
de Bolivia.
En este contexto, gran cantidad y variedad de organizaciones sociales, entre las que se
encuentran las comunidades indígenas, están marcando el inicio de una nueva época. Hay una gran
demanda de participación en las políticas del estado, y en todo aquello que afecta las condiciones de
vida de la población. Se evidencia una gran preocupación de la sociedad por la calidad de las políticas
públicas, producto y consecuencia de la necesidad de justicia social y de revertir el deterioro del
pasado inmediato. El objetivo que se plantea es generar acuerdos cuya base y eje sea el compromiso
por el bienestar y la justicia social.

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Conclusiones

El primer texto expuesto nos presentaba el modelo de gestión por objetivos y resultados, una
descripción de la forma de conducción de una organización, que tiene como centro organizador los
resultados a futuro. Es decir, tener siempre presente lo que se desea alcanzar y realizar las acciones
necesarias para solucionar las dificultades que surgen.
Este modelo que se presenta de manera abstracta es que el posteriormente se lleva a cabo en la
realidad por las instituciones públicas. El fracaso o éxito de la gestión dependerá, en gran medida, en
pensar todos los factores que están involucrados en el proceso.
Pero podríamos decir que este es un primer paso, el de la planificación previa, es decir, el de
pensar cuál es el futuro deseado o el que se pretende lograr, y definir los medios para alcanzarlo frente
a los conflictos que van surgiendo. Se trata de un proceso constante, que permite hacer modificaciones
sobre la marcha.
Una vez que se implementa una determinada política, podemos utilizar el modelo que los
autores Van Meter y Van Horn proponen como método de estudio. Se parte de una planificación como
la que previamente mencionamos, donde los objetivos ya han sido definidos, es decir, la meta que se
desea alcanzar. Con el modelo de estos autores, se puede explicar el fracaso o éxito de la aplicación, el
desempeño real frente al plano ideal propuesto. Teniendo presente seis factores o variables, se pueden
señalar lo que ha incidido en el resultado final.
Becerra y Espinoza nos dieron un panorama general diacrónico sobre la evolución de las
políticas ambientales en América Latina y el Caribe. Sabemos que esto ha sido largo y complejo, y
que todavía hay mucho por hacer. Los avances son notorios y muchos de ellos valiosos por cuanto hay
una clara intención social de resolver los problemas de tipo ambientales.
Los escollos se presentan en una falta de coherencia entre lo que se propone y con
verdaderamente se hace. Abundan las normativas y legislaciones ambientales, pero no hay una
verdadera garantía de que se cumplan. Podríamos decir que el estancamiento está en la
implementación. De nada sirve la existencia de una abundante legislación si en la realidad nos
encontramos con pocos resultados, o poco control o mecanismos para que verdaderamente se
cumplan.
Esto nos lleva necesariamente a pensar que las normativas o legislaciones ambientales, están,
lógicamente, insertadas en un contexto social, político, económico y cultural sumamente complejo y
conflictivo. No se puede lograr un desarrollo sostenible sin antes solucionar las problemáticas sociales
y económicas. Los países latinoamericanos se encuentran en crisis y haciendo frente a grandes
cambios políticos. Más que nunca se hace necesario el cambio en la estructura de poder de los estados,
en repensar en las relaciones de poder involucrando a los sectores más marginados de la sociedad,
aquellos que han quedado excluidos y más golpeados por la aplicación de las políticas neoliberales.

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Bolivia es en cierta medida un ejemplo de los cambios que se están perfilando, de los obstáculos
que se presentan y que se deben superar, pero con las intenciones claras de dejar de lado un estado
neoliberal, para lograr uno más inclusivo, más acorde a las necesidades sociales, ambientales,
culturales, etc.

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