Вы находитесь на странице: 1из 266

Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В.

Ломоносова

На правах рукописи

Тетерин Александр Викторович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ КОНФЛИКТ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ


ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ

Специальность: 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный


процесс; муниципальное право

Диссертация
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Научный руководитель:
доктор юридических наук,
профессор,
заслуженный юрист
Российской Федерации
Чертова Надежда Андреевна

Архангельск – 2018
2

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ХАРАКТЕРИСТИКА


КОНСТИТУЦИОННОГО КОНФЛИКТА 14

1.1. Конституционный конфликт: понятие, признаки и классификация 14

1.2. Конституционный кризис как крайняя форма конституционного

конфликта 55

Глава II. КОНСТИТУЦИОННЫЕ КОНФЛИКТЫ В РОССИИ И ИНЫХ


СТРАНАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ 76

2.1. Конституционный конфликт 1906–1917 гг. 76

2.2. Конституционный конфликт 1991–1993 гг. 96

2.3. Конституционные конфликты в странах Содружества независимых


государств 121

Глава III. ПРОФИЛАКТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ КОНФЛИКТОВ И


МЕХАНИЗ ИХ РЕШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 138

3.1. Средства профилактики конституционных конфликтов 138

3.2. Механизмы разрешения конституционных конфликтов 162

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 208

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 214

ПРИЛОЖЕНИЕ С.264
3

Введение

Актуальность исследования. Исследовательский интерес к проблеме


изучения конституционных конфликтов предопределен тем, что возникновение
конфликтного взаимодействия субъектов является атрибутом конституционного
развития. Множественные противоречия, возникающие в сфере отношений,
составляющих предмет конституционно-правового регулирования, становятся
основой для противоборствующего типа поведения субъектов отношений,
приобретают форму конституционного конфликта.
Оценивая значимость конституционного конфликта для процесса развития,
следует указать, что конфликт может выполнять как конструктивные, так и
деструктивные функции. В первом случае конфликт ускоряет процесс развития,
приводит к разрешению противоречий сторон, во втором влечет разрушительные
тенденции, оказывающие негативное влияние на целостность и стабильность
правовой системы. Этим в полной мере обосновывается необходимость
концептуального оформления системы средств профилактики и разрешения
конституционных конфликтов.
Как отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин, «необходимым
условием развития в стране демократии является создание эффективной правовой
и политической системы. Но ценой развития демократических процедур не может
быть ни правопорядок, ни столь трудно достигнутая стабильность»1.
Развитие Российской Федерации как демократического правового
государства (статья 1 Конституции Российской Федерации) допускает
конфликтное взаимодействие субъектов конституционного права. Исследование
отраслевой специфики конституционного конфликта осуществляется в рамках
перспективного направления науки конституционного права – конституционной
конфликтологии.

1
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. «Послание Президента России
Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации» // Российская газета. № 86. 26 апреля.
4

Несмотря на то, что на необходимость развития конституционной


конфликтологии указывалось более 13 лет назад, на сегодняшний день
отсутствуют комплексные исследования, посвященные анализу
конституционного конфликта, нет и единого подхода к определению
конституционного конфликта. Ощущается нехватка научных публикаций,
посвященных рассмотрению и анализу конституционных конфликтов в
зарубежных странах.
Актуальность проведения исследования в практическом плане
обусловливается тем, что ряд положений Конституции Российской Федерации,
нормы иных источников конституционного права предполагают конфликтность
как характеристику типа взаимодействия субъектов и одновременно закрепляют
пути разрешения конфликтных ситуаций. Задачей конституционной
конфликтологии в данном аспекте является осуществление комплексного анализа
конституционно-правовых норм с точки зрения конфликтологического подхода и
представление предложений по совершенствованию нормативных правовых
актов.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений,
связанных с профилактикой и разрешением конституционных конфликтов.
При изучении указанных отношений предпринимается попытка рассмотреть
их комплексно: с учетом их двойственной природы, сложного субъектного состава
и влияния нередко взаимоисключающих юридических концепций.
Предметом исследования выступают нормы Конституции Российской
Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов
Российской Федерации, регламентирующие способы предотвращения и
разрешения конституционных конфликтов, а также конституционно-правовые
нормы зарубежных стран, регулирующие осуществление профилактики и
разрешение конституционных конфликтов.
Цель исследования - проведение комплексного анализа конституционных
конфликтов, раскрытие на основе конституционного права сущностных свойств и
5

характеристик конституционных конфликтов, исследование динамики их развития,


способов профилактики и разрешения.
Исходя из указанной цели исследования, автор ставит перед собой
следующие задачи:
– доказать правомерность рассмотрения конституционного конфликта в
качестве самостоятельного феномена конституционно-правовой
действительности;
– раскрыть содержание понятия «конституционный конфликт», его структурные и
динамические характеристики;
– выявить признаки, отражающие особенности конституционно-правового
конфликта;
– указать формы конституционного конфликта и предложить авторскую
концепцию разграничения понятий «разрешение конституционных конфликтов»
и «преодоление конституционных конфликтов»;
– определить меры профилактики конституционных конфликтов в Российской
Федерации;
– установить способы разрешения конституционных конфликтов.
Методологическая основа исследования. Значимую роль при выполнении
диссертационного исследования играют общенаучные методы. Диалектический
метод проявляется при установлении взаимосвязи «абстрактного» и
«конкретного», «общего» и «особенного» в процессе рассмотрения феномена
конфликта, изучении конфликта в качестве способа перехода социальной системы
в качественно иное состояние, что определяет наличие позитивной составляющей
в рассматриваемом явлении. Поскольку исследование конституционного
конфликта предполагает изучение развивающегося объекта, актуализируется
потребность в применении диалектического метода. Общелогический метод
подразумевает использование логических приемов при разграничении понятий,
классификации форм конституционного конфликта, установлении причин и
выведении следствий. Системный метод предполагает рассмотрение
конституционного конфликта как системного явления, включенности конфликта в
6

общую систему конституционно-правовых и, шире, социальных отношений,


применение системного метода позволяет обеспечить комплексное видение
проблем конфликтности в конституционно-правовой сфере, в рамках системного
подхода в диссертационном исследовании выявляются системно-структурные
характеристики конституционного конфликта. Перспективным при изучении
конфликтных явлений является функциональный метод, применение которого
позволяет продемонстрировать динамическую составляющую конфликта, указать
на наличие устойчивой корреляции между элементами конфликта, его динамикой
и функциями, установить положительные и отрицательные последствия
конфликта. Сочетание общенаучных методов позволяет целостно представить
изучаемое явление.
В процессе исследования нашли применение частнонаучные методы.
Социологический метод позволяет учесть комплекс социальных факторов,
оказывающих влияние на развитие конфликтного процесса. Источники, факторы,
определяющие ход развития конфликта, часто находятся вне правовой сферы.
При этом социальный фон конфликта рассматривается в диссертационном
исследовании лишь в той мере, в какой это необходимо для понимания
специфики и детерминант конфликта. Исторический метод позволяет раскрыть
генезис конфликтов, установить объективные исторические условия их
возникновения.
Особое внимание было уделено частноправовым методам. Важным
познавательным средством конституционного конфликта выступает
сравнительно-правовой метод, позволяющий проследить закономерности
развития конфликтных процессов в конституционной сфере на примерах
различных стран. Существует потребность в осмыслении зарубежного опыта
профилактики и разрешения конституционных конфликтов. Использование
историко-правового метода способствует пониманию процесса трансформации
подходов к формированию правовой регламентации способов профилактики и
разрешения конфликтов на различных этапах развития отечественной
государственности. Метод философско-правовой антропологии предопределяет
7

необходимость рассмотрения конституционного конфликта не только как формы


взаимодействия между субъектами права, но и как формы взаимодействия между
людьми, стоящими за этими субъектами. Исследование феномена
конституционного конфликта невозможно без осуществления технико-
юридического анализа. Метод технико-юридического анализа применяется при
анализе действующего федерального законодательства и законодательства
субъектов Российской Федерации в сфере профилактики и разрешения
конституционных конфликтов с целью выявления существующих недостатков и
обоснования необходимости внесения изменений в нормативные правовые акты.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют
основные труды в области конфликтологических исследований. Философские
положения о конфликтном характере общественного взаимодействия содержатся
в трудах Гераклита, Э. Роттердамского, Н.Макиавелли, Ж.П. Сартра, А.Камю,
Ю.Хабермаса. С позиций философии права проблема разрешения конфликтов в
конституционной сфере рассматривается в работах Ф.Лассаля, Г.Еллинека,
Г.Кельзена, Ф.Франкфуртера. Различные аспекты конфликтных явлений
раскрываются в рамках теории классовой борьбы К.Маркса, теории современного
социального конфликта Р.Дарендорфа, концепции Г. Зиммеля. Решению
отдельных теоретических проблем юридической конфликтологии посвящены
работы С.Н.Болдырева, П.А.Астахова, М.М.Ненашева, Т.В.Худойкиной, В.Н.
Кудрявцева. Особого внимания заслуживают публикации, посвященные анализу
конфликтных явлений в конституционной сфере, таких специалистов, как Т.М.
Пряхина, А.А.Езеров, О.В.Задорожная, Г.Г.Аминова, Е.К.Замотаева, О.В.Брежнев.
Вопросам исследования исторических причин возникновения конституционных
кризисов в досоветский период посвящены работы П.Б. Струве, П.Н. Милюкова,
В.И.Гурко, Н.С.Таганцева, В.А.Маклакова, В.М.Гессена, В.В. Леонтовича и др., в
советский период данные проблемы рассматривались В.И.Лениным,
Р.Ш.Ганелиным, Е.Д.Черменским, необходимо отметить современные работы
А.П.Яцковой, А.Н.Медушевского, А.С.Румянцева, И.А.Кравец, К.Н.Штин,
Е.А.Тарасовой, Ф.В. Малхозовой.
8

Проблематике разрешения конституционно-правовых споров посвящены


работы Н.С.Бондаря, С.Э.Несмеяновой, А.В.Никитиной, на существующие
проблемы правовой регламентации согласительных процедур обращают
внимание Т.В.Цатурян, Д.А.Кобзарь, вопросы применения мер федерального
вмешательства Президентом Российской Федерации рассматривались в работах
А.В.Мелехина, К.В.Черкасова, А.Н.Кондрашева, Р.М.Дзидзоева.
В процессе проведения диссертационного исследования использовались
труды зарубежных авторов, которые внесли вклад в изучение понятия и сущности
конституционного конфликта: М.Хейн, М. Брандт, Дж. Коттрелл, Л.Сэнфорд,
Дж.Балкин, А.Ристроф, Р.Кахан, К.Менкель-Мидоу, П.Блокер, Б.Акерман,
Ск.Гартнер, М.Мэлин. Ряд зарубежных научных источников до настоящего
времени не был переведен на русский язык и вводится в научный оборот
впервые. Изучение трудов зарубежных ученых-правоведов позволило провести
сравнительный анализ подходов к определению конституционного конфликта,
отразить позитивный опыт осмысления способов разрешения конфликта.
Нормативной основой диссертационного исследования послужили такие
основополагающие документы, как Конституция Российской Федерации,
федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов
Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской
Федерации, нормативные правовые акты периода Российской империи, иные
нормативно-правовые акты, акты конституционного законодательства
зарубежных стран.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена задачами,
заявленными автором, и заключается в осуществлении комплексного
исследования особенностей, структуры, причин возникновения конституционных
конфликтов. Конституционный конфликт рассматривается в его динамическом
развитии и соотношении со смежными категориями.
Автором предлагается усовершенствовать понятийный аппарат
(«конституционный конфликт», «конституционно-правовой конфликт»,
«конституционный кризис» и т.д.), представлены классификация форм
9

конституционного конфликта, классификация способов разрешения


конституционного конфликта в России и зарубежных странах.
Автор уделяет особое внимание выявлению и исследованию проблем
правовой регламентации способов профилактики и разрешения конституционных
конфликтов. В частности обосновывается необходимость внесения следующих
изменений в законодательство:
– внесение изменения в пункт 4 статьи 11 Федерального закона «О порядке
принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»,
статью 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде
Российской Федерации» в части установления полномочия Конституционного
Суда РФ по рассмотрению конституционно-правового спора о соответствии
Конституции постановления Совета Федерации об установлении результатов
рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к
Конституции Российской Федерации;
– внесение изменения в статью 9 Федерального закона от 21 июля 2014 г.
№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в
части включения граждан Российской Федерации, общественных объединений и
иных негосударственных некоммерческие организаций в перечень субъектов
общественного контроля;
– совершенствование определения «общественный контроль» путем
внесения изменений в статью 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; внесение
изменений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, статью 19.32, в части
установления мер ответственности за нарушение законодательства об
общественном контроле;
– совершенствование правовой регламентации осуществления
согласительных процедур в законодательстве субъектов Российской Федерации;
– внесение изменений в часть 5 статьи 6 Федерального конституционного
закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», в
10

части сокращения перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на


референдум.
Конкретные поправки в законодательство представлены автором в
приложении к диссертации № 1.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной
значимостью и новизной:
1.Обоснована правомерность рассмотрения конституционного конфликта
как самостоятельного феномена государственно-правовой действительности.
Продемонстрирована роль конституционного права в управлении
конституционным конфликтом путем установления конституционно допустимых
вариантов его развития и разрешения.
2.Предложено авторское определение конституционного конфликта, под
которым следует понимать вид взаимодействия субъектов конституционно-
правовых отношений, в основе которого лежит противоречие сторон,
стремящихся к обладанию конституционной ценностью или ее защите. В силу
того, что конституционный конфликт является динамичным явлением, в процессе
развития конфликта возможна смена его объекта.
3. Выявлены признаки, присущие конституционно-правовому конфликту:
1) возникает в сферах общественных отношений, которые являются
предметом конституционного права;
2) участниками выступают субъекты конституционного права;
3)стороны вступают в конфликт с целью защиты своих конституционных
прав и законных интересов, полномочий, восстановления правового положения,
имевшего место до возникновения конституционно-правового конфликта;
4) возникает в связи с созданием, реализацией, изменением либо
толкованием норм конституционного права;
5) вызван в большей степени юридически обусловленными, нежели
политическими причинами;
6) конституционно-правовые отношения являются правовой формой
возникновения конституционно-правового конфликта;
11

7) возникновение и разрешение влечет конституционно-правовые


последствия.
4.Определены формы конституционного конфликта (конституционное
противоборство, конституционный спор, конституционный кризис) и, на
основании этого, предложена авторская концепция разграничения понятий
«разрешение конституционных конфликтов» и «преодоление конституционных
конфликтов».
5. В результате проведенного исследования установлено, что в качестве
средств профилактики конституционных конфликтов выступают
конституционно-конфликтная диагностика, институт общественного контроля и
подготовка судебными органами конституционного контроля посланий о
состоянии конституционной законности.
6. В контексте теории «демократического конституционализма» обосновано
значение института общественного контроля как одного из средств профилактики
конституционных конфликтов. Анализ действующего законодательства
Российской Федерации позволил сделать вывод об отсутствии системного
подхода к установлению институциональной основы функционирования
общественного контроля.
7. На основе анализа зарубежного и отечественного опыта выявлена
специфика средств разрешения конституционных конфликтов, в качестве которых
выступают разрешение споров органами судебного конституционного контроля,
применение процедур, предусмотренных конституцией (отставка правительства,
роспуск законодательного органа, импичмент президента), применение
согласительных процедур управомоченными субъектами, применение мер
федерального вмешательства, рассмотрение вопроса на референдуме.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Автором
диссертационного исследования внесен вклад в конституционную правовую
теорию конституционного конфликта. Практическое значение диссертации
связано с предложением конкретных изменений и дополнений в законодательство
Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования могут быть
12

использованы в преподавании курса конституционного права России,


конституционного права зарубежных стран, а также различных спецкурсов.
Степень достоверности и обоснованности результатов исследования
подкрепляется широким использованием научных работ, нормативных правовых
актов, его комплексным характером.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на
кафедре конституционного и муниципального права Высшей школы экономики,
управления и права Северного (Арктического) федерального университета имени
М.В.Ломоносова.
Основные положения и результаты исследования докладывались на
международных (в том числе заочных) и всероссийских научных практических
конференциях (г.Новосибирск, 2014 год, г.Архангельск, 2015-2017 годы;
г.Екатеринбург, 2016 год; общее количество: более 16), а также нашли отражение
в научных статьях автора (21 статья, в числе которых 6 статей опубликованы в
ведущих научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной
комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации).
Результаты исследования докладывались на межкафедральном научном
семинаре, посвященном Дню российской науки, а также на круглом столе
«Конституционно-правовой конфликт: теоретические проблемы и пути
преодоления» с участием депутатов Архангельского областного Собрания
депутатов, членов избирательной комиссии Архангельской области, сотрудников
государственно-правового управления Архангельского областного Собрания
депутатов, правового департамента администрации Губернатора Архангельской
области и Правительства Архангельской области, Управления Министерства
юстиции РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу,
прокуратуры Архангельской области.
Материалы и результаты исследования нашли практическое применение в
чтении курса «Проблемы конституционного права Российской Федерации», курса
«Конституционное право зарубежных стран».
13

Положения диссертации были использованы при подготовке экспертного


заключения на проект закона Свердловской области «Об общественном контроле
Свердловской области».
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из
введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, библиографического
списка.
14

Глава I. Теоретико-правовая характеристика конституционного конфликта

1.1. Конституционный конфликт: понятие, признаки и классификация

Рассмотрение проблематики конституционного конфликта будет логично


предварить анализом общих философских и частнонаучных концепций
конфликта. В рамках данного исследования автор не ставит задачу
полномасштабного обзора философской мысли, затрагивающей проблематику
конфликта, объектом анализа выступают концепции, позволяющие установить
наиболее существенные черты данного явления.
В качестве одного из элементов «твердого ядра» настоящего
диссертационного исследования, в том смысле, который придавал данному
понятию И. Лакатос, можно рассматривать утверждение о конфликтном
характере социального взаимодействия.
Еще в античный период были сформулированы философские положения о
неизбежности и даже необходимости конфликта для обеспечения
поступательного общественного развития.
Так, в философской концепции Гераклита борьба выступает неотъемлемой
частью постоянного диалектического изменения, непрерывной борьбы
противоположностей окружающего мира. Враждующее соединяется из
расходящихся - прекраснейшая гармония, и все происходит через борьбу 1. Борьба
и конфликты неизменно присутствуют в обществе, однако отношение к данным
феноменам может быть диаметрально противоположным в зависимости от
нравственных воззрений, философских установок, научных методов, на которые
опирается философ, теолог или ученый, исследующий проблематику конфликта.
В контексте проводимого исследования интересной представляется точка
зрения Э. Роттердамского, изложенная в его работе «Жалоба мира» 2.

1
Асмус В.Ф.Античная философия. М.: Высшая школа,1976. С.37.
2
Роттердамский Э. Жалоба мира. М.: Советская Россия, 1991. С.22-28.
15

В работе наглядно продемонстрирована склонность человечества к


конфликтам. Так, является актуальным изложенное автором положение о
необходимости устранения поводов для конфликта на ранних этапах, социального
неодобрения конфликтного типа поведения, что приведет к мирному разрешению
возникающих противоречий.
Переговоры сторон, имеющие целью достижение консенсуса по спорному
вопросу, всегда происходят в условиях определенной коммуникативной ситуации
и в данном отношении весьма интересна теория, изложенная Ю. Хабермасом.
Философ обосновал необходимость формирования особой «делиберативной
среды» для предотвращения конфликтных ситуаций, такая среда должна быть
создана в государственно-политической сфере, она предполагает возможность
свободного обмена мнениями, где каждый заявляет и отстаивает свои интересы,
однако реализуются лишь интересы, прошедшие процедуру общественного
обсуждения и получившие общую поддержку. Ориентация субъектов на
взаимопонимание приводит к формированию общих ценностных установок и
моральных правил, которые не только управляют социальным действием, но и
регулируют критические высказывания акторов в ситуации конфликта. Правовая
регламентация процедур и этический дискурс объединены целью достижения
компромисса на основе социальной справедливости 1.
Исследование профилактики конфликта в аспекте рациональной и
эффективной коммуникации чрезвычайно важно, поскольку в условиях
возрастающего влияния средств массовой информации и развития институтов
гражданского общества необходимо использовать их потенциал для обеспечения
условий равноправной коммуникации субъектов, направленной на достижение
взаимопонимания и согласия. Обеспечение такой коммуникации позволит
предотвратить социальный конфликт посредством заблаговременного разрешения
противоречия. Необходимо отметить, что концепция разрешения противоречий
посредством обеспечения рациональной коммуникации отнюдь не предполагает
устранение конфликта как атрибута общественного развития. Стремление к
1
Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории. СПб.: Наука, 2001.С.20-25.
16

взаимопониманию, достижению консенсуса, потребность быть понятым – это


скорее необходимый идеал, чем характерная черта современных процессов
общественного взаимодействия.
Значимый вклад в теорию конфликта внес Н. Макиавелли. Данный
мыслитель изложил концепцию социального конфликта с точки зрения
государственной власти, интересов государства и правителя. Общество
представляет собой опору государственной власти и, вследствие этого, разрыв
между правителем и обществом, влекущий кризис, недопустим, ибо «лучшая из
всех крепостей – отсутствие ненависти народа». Положение о недопустимости
распространяется лишь на крайнюю стадию конфликта, на которой он переходит
в кризис. Конфликт характеризуется и как положительное социальное явление1.
Данная теория наглядно демонстрирует, что конфликт стимулирует диалог и
взаимодействие властных и общественных институтов, которое способно
привести к положительным результатам. В конфликте, помимо
коммуникативного, должен присутствовать аспект управляемости.
Переход от рассмотрения отдельных сторон конфликтных явлений в
общественной жизни к их комплексному изучению связан с работами Г.Зиммеля.
В его концепции конфликт определяется как разрешение напряженности между
противоположностями. Конфликт играет индикативную роль, что позволяет
скорректировать и сохранить отношения. Взаимные антагонизмы поддерживают
целостность социальной системы, устанавливают равновесие между ее частями 2.
В теории Г. Зиммеля социальный конфликт рассматривается как
психологически обусловленный феномен, естественная враждебность между
человеком и человеком. Развитие конфликта, по мнению автора, также во многом
связано с психологическим настроем субъектов. Одни и те же основания могут
породить как консенсус, так и конфликт: «там, где нет намерения договориться,

1
Макиавелли Н. Государь. Размышления над первой декадой Тита Ливия.- Минск: Современный литератор, 1999.-
С.146.
2
Simmel G. The sociology of conflict // American journal of sociology. Volume 9. Issue 4. 1904. P.491-495.
17

там сознание антагонизма, обостренное равенством в остальном, делает


антагонизм еще острее»1.
Теория данного автора смещает акцент рассмотрения социального
конфликта в сферу психологии, при этом в ней присутствует заблуждение:
постулируя двойственную природу человеческого взаимодействия, мыслитель
обосновывает единство и стабильность общественного развития балансом
симпатий и антипатий индивидов и социальных групп, а конфликт
«напряженностью», враждебностью, инстинктом борьбы. Рассмотрение
характеристик конфликта позволяет сделать вывод, что конфликт возникает не в
силу «инстинкта борьбы», враждебности и т.д., а в силу борьбы как таковой.
Враждебность, стремление к оппозиции свидетельствуют о возрастании
вероятности возникновения противоречий между индивидами, противоречие
является основой конфликта, но не влечет с неизбежностью сам конфликт,
который возникает лишь, когда стороны начинают взаимодействовать.
Трансформация социальных отношений и коренные социальные
преобразования двадцатого века также оказали влияние на теорию социального
конфликта. Ж.П. Сартр считает конфликтность одной из характеристик
человеческого бытия. В этом плане Сартр определяет взаимоотношения людей
следующим образом: «другой является для меня объектом, я стремлюсь
поработить другого, другой стремится поработить меня. Конфликт есть
первоначальный смысл бытия-для-другого»2. Хотя рассматриваемая концепция
основана на ложной посылке, редуцирующей все многообразие межличностных
взаимоотношений к отношению субъект-объект и постулирующей непреодолимое
одиночество человека, она поднимает важную проблему ценностной ориентации
и взаимоотношений между людьми. Ценностная установка, позволяющая
рассматривать другого человека в качестве объекта, может породить
противоречие интересов, протест, но это - конкретный случай, а не универсальное
правило.

1
Зиммель Г. Человек как враг. Избранное. Том 2. М.: Юристъ, 1996. С.501-505.
2
Сартр Ж.П. Бытие и ничто. Опыт феноменологической онтологии. М.: Республика, 2000. С.377-385.
18

А.Камю непосредственно связывает ценностный кризис и протесты,


«метафизический бунт» человека. Для бунта характерен переход к праву, к
выдвижению требований желаемого. Конфликт (или бунт) стимулирует
1
солидарность протестующих людей . Приведенные положения позволяют
сделать вывод о том, что при профилактике конфликта значительное внимание
должно уделяться повышению уровня культуры, поиску и распространению
ценностных установок, способных оказать положительное влияние на
проектирование взаимоотношений и стимулировать общественную
коммуникацию.
Наконец, в целях осмысления конфликтных явлений, свойственных
современному обществу, необходимо обратиться к теории социального
конфликта, изложенной в работах Р. Дарендорфа. С точки зрения данного автора,
социальный конфликт на современном этапе характеризуется определенными
особенностями: это антагонизм прав и их обеспечения, экономики и политики,
экономического роста и гражданских прав. Это также постоянный конфликт
между группами, требующими удовлетворения, и удовлетворенными.
Приведенное выше определение социального конфликта, обращает
внимание на противоречия, которые, по соображениям, изложенным выше,
выступают лишь предпосылкой конфликта. Утверждение о существовании
конфликта между удовлетворенными и требующими удовлетворения группами
можно считать корректным (не огранивая этим содержание понятия «социальный
конфликт»).
Конфликт выступает положительным социальным фактором:
«регламентированный конфликт – это свобода, так как это означает, что никто не
сможет превратить свою позицию в догму. В реальном мире всегда существуют
различные взгляды и, поэтому, есть конфликт и преобразование». Однако,
реализация лишь положительного потенциала социального конфликта и сведение
отрицательных последствий к минимуму – довольно сложная задача. Автор
концепции современного социального конфликта прав в том, что необходимы
1
Камю А. Бунтующий человек. М.: Политиздат, 1990. С.157-163.
19

правила разрешения конфликтов, наличие институтов, помогающих нивелировать


разрушительные и насильственные аспекты конфликтов так, что они могут найти
выражение в рамках конституционного строя.
В современном обществе характеристика социального конфликта, прежде
всего, как классового утрачивает прежнюю актуальность и, хотя Р.Дарендорф
часто употребляет понятия «класс», «классовая структура», он, в то же время,
признает размытость содержания данных терминов. В настоящем
диссертационном исследовании современный социальный конфликт не
рассматривается как классовое явление в силу того, что классовая теория
конфликта исторически обусловлена и классовый конфликт – лишь одна из форм
социального конфликта; слово «современный» в данном контексте
свидетельствует о наличии особенностей формы социального конфликта, а не о
качественно иной природе данного явления.
В целом мы можем сделать вывод о том, что социальный конфликт
представляет собой вид социального волевого взаимодействия сторон, в основе
которого лежит противоречие, приводящее к их столкновению и
противодействию. Конфликт имеет коммуникативную природу, что предполагает
вовлеченность двух или более сторон. Конфликт может повлечь как
деструктивные, так и положительные последствия. Но для реализации
положительного потенциала конфликта необходимо наличие действенных
механизмов разрешения конфликта, обеспечение условий для формирования
взаимной воли сторон к достижению консенсуса и осуществлению эффективной
коммуникации.
Одним из путей, ведущих к разрешению конфликта, является его
юридизация. Как отмечает С.Н. Болдырев, «специфика правовой конфликтологии
применительно к проблеме разрешения конфликтов может быть охарактеризована
как правовая трансформация конфликтов, их преобразование в соответствующий
правовой спор, который уже по определению разрешим в силу наличия
20

надлежащего правопорядка, необходимых правовых норм, процедур, институтов


и гарантий» 1.
В российской юридической конфликтологии существуют различные
варианты определения термина «юридический конфликт». Наиболее часто
указывается на наличие широкого и узкого подхода к понятию «юридический
конфликт».
В узком смысле юридический конфликт трактуется как противоборство
субъектов права с противоречащими правовыми интересами, возникающее в
связи с созданием, реализацией, применением, изменением, нарушением, либо
толкованием права 2.
В широком смысле как юридический рассматривается любой социальный
конфликт, имеющий, по крайней мере, один элемент, обладающий юридической
характеристикой, который завершается (или имеет возможность завершиться
юридическим способом) 3.
Несколько иной точки зрения придерживается В.Н. Кудрявцев:
«Юридическим следует признать любой конфликт, в котором спор каким-либо
образом связан с правовыми отношениями сторон (их состояниями или
юридически значимыми действиями) и, следовательно, субъекты, либо мотивация
их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а
конфликт влечет юридические последствия» 4.
Исходя из того, что в некоторых случаях конфликт может приобретать
характер юридического на определенном этапе, конфликт может обладать
смешанными характеристиками (например, возможно смешение юридических и
политических характеристик), представляется возможным сформулировать более
корректное определение юридического конфликта: юридическим может
выступать конфликт, имеющий, по меньшей мере, один элемент, обладающий

1
Болдырев С.Н. Юридические технологии (юридизация) как ненасильственные средства разрешения конфликтов //
Философия права. 2010. № 4. С. 32 – 36.
2
Ненашев М.М. Юридические предпосылки спора о праве // Журнал российского права. 2007. № 8. С. 28-37.
3
Баранов В.М., Худойкина Т.В.Теория юридического конфликта: философские и социолого-правовые аспекты //
Юрист-правовед. 2000. № 1.С.25
4
Кудрявцев В.Н. Юридическая конфликтология. М.: Наука, 2000. С. 14.
21

юридической характеристикой; при этом разногласия сторон, являющиеся


предпосылкой такого конфликта связаны с правовыми отношениями.
В данном случае речь идет не о непреложном правиле, а о возможности, для
определения конфликта как юридического необходимо в каждой конкретной
ситуации осуществить анализ и, на его основе, сделать окончательный вывод о
том, какой вид социального конфликта имеет место.
В случае наличия юридического конфликта, на первый план выдвигается
задача установления наиболее оптимальных правовых процедур разрешения
данного конфликта.
Как отмечает К. Менкель-Мидоу, «мы верим в процедурную
справедливость, так как нам необходимы способы для обсуждения и согласования
друг с другом того, как двигаться дальше при наличии разногласий. Разрешение
правовых конфликтов включает когнитивный (научное изучение или анализ
любого конфликта) и поведенческий («искусство» и практика разрешения
конфликта) элементы, данные составляющие любой человеческой проблемы
взаимодействуют и порождают друг друга. Мы должны проанализировать
содержание, сущность конфликта в его полной контекстуальной сложности,
чтобы избрать приемлемую форму разрешения. На современном этапе
процессуальные формы, которые мы можем использовать для достижения
единства и разрешения конфликтов, более разнообразны и интересны, чем когда-
либо ранее. Мы будем нуждаться в развитии новой теории, новых институтах,
новой политике в отношении разрешения конфликтов 1.
Приведенное выше положение, свидетельствующее о необходимости
проведения тщательного исследования конфликтов, возникающих в юридической
сфере, в полной мере относится и к такому виду юридического конфликта, как
конституционно-правовой конфликт. Ряд ученых высказывают точку зрения о
необходимости развития особого структурного элемента юридической
конфликтологии - конституционной конфликтологии. Необходимой основой для

1
Menkel-Meadow,C. From legal disputes to conflict resolution and human problem solving: legal dispute resolution in a
multidisciplinary context. Washington: Association of American law schools, 2004. P.18.
22

такого развития служит действующее законодательство, имеющиеся


1
теоретические наработки, практика разрешения правовых споров .
Конституционная конфликтология как новое перспективное направление в науке
конституционного права использует в своем развитии достижения современной
мировой конституционной мысли, опыт государственного строительства, а также
достижения других наук - политологии, социологии, психологии, общей и
юридической конфликтологии 2.
С иных позиций рассматривает конституционную конфликтологию Л.Зукка.
Автор анализирует понятие «конституционная дилемма», которая понимается как
выбор между двумя отдельными благами, основанными на конституционных
правах, влекущий потерю (полную или частичную) блага вне зависимости от
принятого решения. Предметом рассмотрения является конфликт между нормами,
закрепляющими подобные конституционные права. Конституционная
конфликтология в данном аспекте предполагает осуществление концептуального
анализа конфликтов, способствует лучшему пониманию конфликтов и причин их
возникновения 3.
Идея развития конституционной конфликтологии была высказана в научных
работах более 13 лет назад, однако на сегодняшний день отсутствуют
комплексные исследования, посвященные анализу конфликтных явлений,
возникающих в конституционно-правовой сфере, само понятие «конституционно-
правовой конфликт» недостаточно исследовано в науке конституционного права,
актуальной является дальнейшая разработка категориального аппарата.
Т.М. Пряхина рассматривает конституционный конфликт как «имеющую
политико-правовую природу форму взаимодействия субъектов конституционных
отношений, обусловленную необходимостью разрешения разногласий по
вопросам признания, реализации, защиты интересов субъектов, представляющих
ценность с точки зрения их социальной значимости. При этом один из участников

1
Замотаева Е.К. Конституционно-правовые споры // Конституционное и муниципальное право.2004. № 5. С.2.
2
Езеров А.А. Наукове дослідження конфліктності конституційно-правових відносин як перспективний напрямок
розвитку науки конституційного права // Актуальні проблеми держави і права. 2004.№ 22. С.274-277.
3
Zucca L. Conflicts of fundamental rights as constitutional dillemas. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1154528
23

конфликта в обязательном порядке должен быть наделен властными


полномочиями. Предмет конституционного конфликта – это основное
противоречие, которое и есть причина противоборства сторон. Объектом
конституционного конфликта является государственная власть, которая может
рассматриваться и как жизненно важный ресурс, и как наиболее эффективное
средство контроля»1.
А.А. Езеров придерживается аналогичного подхода к определению понятия
«конституционный конфликт», однако определяет объект конституционного
конфликта более широко: это ценности, на которые направлены действия сторон
конфликта или / и стремление контроля над ними (речь идет об основных
ценностях конституционного строя). Под предметом конфликта данный автор
понимает фактические отношения, возникающие по поводу объекта и
породившие проблему 2.
Более широкий подход к определению объекта конституционного конфликта
представляется более корректным в силу того, что государственная власть
является далеко не единственным возможным объектом конфликтов в
конституционной сфере. В данном отношении наглядным примером является
3
конфликт, имевший место на острове Бугенвиль в Папуа-Новой Гвинее .
Общество данного острова представляет собой сеть местных сообществ (кланы,
подгруппы внутри них, родовые социальные общности), в которых велика роль
женщин, основой жизни и главной ценностью является земля, находящаяся в
родовой общей собственности. Конфликт, продолжавшийся с 1989 по 1998 годы,
был вызван негативным социальным воздействием и разрушением окружающей
среды вследствие реализации масштабного горнодобывающего проекта.
Разработка самого большого в мире карьера поставила под угрозу земли и
повлекла приток рабочих, которых местное население обвиняло в неуважении их
культурных традиций. Объектом конституционного конфликта, который начался

1
Пряхина Т.М. Конституционные конфликты // Государство и право. 2004. № 11. С. 20.
2
Езеров А.А. Конституционная безопасность с позиций конфликтологического подхода // Актуальнi проблеми
держави i права. № 57. С.77-78.
3
Остров Бугенвиль в настоящее время является автономным регионом Папуа-Новой Гвинеи.
24

после отклонения требований людей правительством Папуа-Новой Гвинеи,


являлось конституционное право на защиту окружающей среды, сохранение и
использование природных ресурсов для общего блага, которое закреплено в
конституции как руководящий принцип. Защита окружающей среды
рассматривалась конституцией также в качестве основополагающего социального
обязательства правительства 1. В процессе эскалации конфликта он приобрел
многосторонний характер в силу внутреннего раскола общества Бугенвиля,
произошла смена объекта – противостояние в дальнейшем происходило по
поводу обладания государственной властью и ее осуществления на территории
острова.
Данный пример опровергает гипотезу о том, что объектом конституционного
конфликта выступает исключительно государственная власть, поэтому
правомерно рассматривать объект конституционного конфликта как
конституционные ценности, на обладание которыми, или на защиту которых
направлены действия конфликтующих сторон.
Необходимо отметить многоаспектность понятия «конституционная
ценность», которая в науке конституционного права рассматривается как
правовой принцип, как формализованный социальный принцип, как общие
ориентиры, а также цели развития государства и общества. Наиболее оптимальное
определение, учитывающее различные подходы, предложено А.А.Кондрашевым,
который рассматривает конституционные ценности в качестве общесоциальных
принципов с правовой коннотацией, закрепленных в Конституции и вытекающих
из системного толкования конституционных предписаний, а также выявляемых в
ходе интерпретационной деятельности органов конституционного правосудия,
имеющих целью достижение такого соотношения интересов личности,
государства и общества, где в приоритете высшая ценность личных прав человека

1
Constitution of the Independent State of Papua New Guinea. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.wipo.int/wipolex/ru/text.jsp?file_id=199188#LinkTarget_1805
25

в рамках возникших в ходе цивилизационного развития фундаментальных основ


человеческого бытия1.
Р.Х. Мухаметдинов использует понятие «государственно-правовой
конфликт», который рассматривается как столкновение субъектов политики в их
взаимном стремлении реализовать свои цели и интересы, связанные с
достижением государственной власти или ее перераспределением, а также с
изменением их политического и правового статуса в обществе. В качестве
объекта государственно-правовых конфликтов автор указывает государственную
власть, а также политический статус социальных групп и политические ценности
2
. Данным автором конфликты в публичной сфере описываются как сущность
политического процесса, термины «политический конфликт» и государственно-
правовой конфликт» рассматриваются как равнозначные. Такое отождествление
терминов нельзя признать верным, так как сферы политики и права пересекаются,
но не совпадают.
Единый подход к определению соотношения понятий «конституционный
конфликт» и «государственно-правовой конфликт» отсутствует. Одна группа
ученых использует понятие «конституционный конфликт (Т.М.Пряхина3,
А.А.Езеров 4), однако довольно часто применяется и термин «государственно-
правовой конфликт (О.В.Задорожная5, Р.Х.Мухаметдинов 6
). Полагаем, что
различия данных терминов не имеют принципиального характера и их выделение
вполне возможно объяснить по аналогии с соотношением понятий
«конституционное право» и «государственное право», возможно употребление
формулировки «конституционный (государственный) конфликт. Термин
«государственное право» смещает акцент понятия к государству и

1
Кондрашев А.А. Конституционные ценности в современном Российском государстве: о конфликтах и
девальвациях // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 1. С.8.
2
Мухаметдинов Р.Х. Сущность государственно-правовых конфликтов в современной России // Вестник
Башкирского университета. 2007. № 1. С. 114.
3
Пряхина Т.М. Конституционные конфликты // Государство и право. 2004.№ 11. С. 20-25.
4
Езеров А.А. Конфлікти у конституційно-правовій сфері: проблема найменування та визначення //Право
України. 2011. № 5.С.187-195.
5
Задорожня О.В.Державно-правовий конфлікт як складова сучасної правової дійсності // Науковий вісник
Херсонського державного університету.2013. № 1.С.21-22.
6
Мухаметдинов Р.Х. Сущность государственно-правовых конфликтов в современной России // Вестник
Башкирского университета. 2007. № 1. С. 113-116.
26

государственной власти, тем самым уменьшая объем понятия, в связи с чем


представляется более корректным употребление понятия «конституционный
конфликт».
В общем виде конституционный конфликт можно определить как вид
взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений, в основе
которого лежит противоречие сторон, стремящихся к обладанию
конституционной ценностью или ее защите.
Исследование понятия конституционного конфликта предполагает
установление его основных характеристик или признаков. Представляется
возможным предложить следующие признаки:
Во-первых, для конституционного конфликта характерны общие признаки,
характеризующие его как вид юридического конфликта.
1. Конституционный конфликт является разновидностью социального
конфликта.
2. Конституционный конфликт характеризуется публичностью, что
проявляется в открытом характере противоборства сторон, наличием у одного из
участников конфликта властных полномочий, конфликт затрагивает общие
интересы.
3. В силу влияния на публичные интересы конституционный конфликт
характеризуется высокой социальной значимостью.
4. Коммуникативный характер конституционного конфликта проявляется в
том, что конфликт демонстрирует тип коммуникации субъектов, в основе
которого лежит противоречие и отсутствие взаимопонимания.
Специфика конституционного конфликта также находит выражение в ряде
признаков:
Во-первых, важной характеристикой конституционного конфликта является
его субъектный состав. Сторонами конфликта являются субъекты
конституционных отношений. Авторы приводят различный их перечень:
территориальный коллектив, народ, органы государственной власти,
27

политические партии (А.А.Езеров)1, государство, органы государственной власти,


лица, занимающие выборные должности, депутаты, общественные объединения,
избирательные объединения, политические партии, граждане (Т.М.Пряхина)2,
человек, народ, государство (М.В. Баглай)3, народ, государство, субъекты РФ,
депутаты, органы государственной власти, избирательные комиссии,
общественные объединения и др. (Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин) 4.
Ряд других ученых, делая акцент на политической составляющей
государственных явлений, в качестве субъектов выделяют политические
институты и группы интересов (Р.Х.Мухаметдинов), либо исключительно
группы интересов (А.Бентли, Р.Даль)5.
Указанные подходы взаимно дополняют друг друга, позволяя более полно
рассмотреть природу возникающих конфликтных явлений, при этом, с
юридической точки зрения, более корректно говорить не о группах интересов, а
об общественных объединениях, то есть «формированиях, созданных по
инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для
реализации общих целей» 6.
В целом можно сделать вывод о многослойности субъектного состава
конституционного конфликта, включающего индивидов (граждане, иностранные
граждане, депутаты и т.д.), государство и государственные образования в лице их
органов, негосударственные объединения (народ, религиозные объединения,
общественные объединения и т.д.).
Во-вторых, конституционный конфликт существует в сферах общественных
отношений, входящих в предмет конституционного права.

1
Езеров А.А. Конституционная безопасность с позиций конфликтологического подхода // Актуальнi проблеми
держави i права. № 57. С.78.
2
Пряхина Т.М. Конституционные конфликты // Государство и право. № 11. С. 20.
3
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М:Норма,2007.С.2425
4
Козлова Е.И., Кутафин О.Е.Конституционное право России. М.:Юристъ,2003.С.43.
5
Логвиненко Д.В. Группы интересов в политической системе США: теория и практика // Известия Алтайского
государственного университета. 2014.№ 4(84).С.284-286.
6
Федеральный закон от 19 мая 2005 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства
РФ.1995. № 21.Ст.1930.
28

В-третьих, объектом конституционного конфликта являются


конституционные ценности, на обладание которыми, или на защиту которых
направлены действия конфликтующих сторон.
В-четвертых, было бы неверно полагать, что конституционный конфликт
является исключительно феноменом, нарушающим обычный ход
государственного развития. Скорее конфликт является его атрибутом. Не
представляется возможным согласиться с А.В. Никитиной, которая в качестве
признака конституционного конфликта указывает, что он является аномальным
явлением, влияющим деструктивно на конституционные отношения.
Конституционный конфликт формирует поведение сторон, представляющее
угрозу для основополагающих конституционных ценностей, принципов и норм 1.
На конституционные конфликты распространяется вывод, сделанный в
отношении социальных конфликтов в целом: конституционный конфликт не
имеет исключительно негативного значения, иногда именно такой конфликт
может способствовать развитию демократии и укреплению верховенства права.
Речь в каждом случае может идти об определенной «цене» конфликта, то есть
соотношении затрат, возникших в процессе противоборства сторон, и
позитивного эффекта такого взаимодействия.
Следовательно, задача Конституции и конституционно-правовых актов
состоит в обеспечении условий для эффективного разрешения конституционных
конфликтов в рамках конституционного поля. Именно от наличия эффективных
механизмов преодоления и разрешения конфликтных явлений во многом зависит
результат конфликта, его воздействие на общественные отношения и социальную
реальность.
Основные направления такого воздействия представляют собой функции
конфликта:
Коммуникационная функция конституционного конфликта проявляется в
том, что конфликт, являющийся следствием нарушения коммуникации,

1
Никитина А.В. К вопросу о понятии и признаках конституционного конфликта // Власть и управление на Востоке
России. 2015. № 3. С.139-142.
29

предоставляет сторонам возможность установления более глубокого


взаимопонимания.
Стимулирующая функция состоит в том, то конфликт выдвигает на первый
план и наглядно демонстрирует необходимость осуществления позитивных
изменений.
Деструктивная функция проявляется в возникновении материальных,
духовных, правовых затрат, стремлении стороны (либо сторон) не к разрешению
противоречия, а исключительно к победе в конфликте.
Индикативная функция заключается в обращении внимания на имеющиеся
нерешенные проблемы и противоречия, выявлении источников социальной
напряженности.
Интегративная функция выражается в том, что успешное разрешение
конфликта способно привести к достижению более высокого уровня консенсуса и
снятию социальной напряженности, формированию общего подхода к
осмыслению и пониманию конституционных ценностей.
Системная функция конфликта обусловлена его ролью в восстановлении
социального равновесия и обеспечении целостности системы.
В-четвертых, важной характеристикой конституционного конфликта
являются его детерминанты. Выявление причин противоборства сторон выступает
условием успешного разрешения конфликта, а также средством предотвращения
эскалации конфликтных явлений.
К причинам конфликта, имеющим юридический характер, можно отнести
противоречия в сфере реализации конституционно установленной компетенции,
неоднозначность толкования норм конституционного права, отсутствие баланса
между обеспечением общественного участия, регламентацией демократических
процедур и стремлением государства к «управляемости», правовой нигилизм и
феномен «перерождения» правового сознания, противоречия между сферами
права и политики, противоречивые оценки конституционности действий
государственного органа и так далее.
30

Необходимо отметить такую юридически обусловленную причину


конституционного конфликта, как низкое качество конституционного
законодательства, проявляющееся в наличии коллизий и пробелов.
В общем смысле термин «коллизия» определяется как столкновение каких-
1
либо противоположных сил, стремлений и интересов . В настоящем
исследовании понятие «коллизия» рассматривается в его специальном,
юридическом значении. Термин «коллизия» определяется через противоречие,
столкновение, расхождение между нормативными-правовыми актами, изданных
по одному вопросу, через несогласованность норм, отношение между правовыми
нормами в форме противоречия или различия, возникающие по поводу
регулирования одной фактической ситуации 2.
В юридической науке присутствует дискуссия по поводу соотношения
понятий «юридический конфликт» и «юридическая коллизия». Обращение к
существующим основным подходам, разграничивающим данные понятия,
позволит установить обоснованность рассмотрения коллизии как причины
конституционного конфликта.
Е.И.Майстренко, рассматривая конфликт в форме правового спора,
указывает на коллизию как причину возникновения спора 3.
Г.А.Жигачев рассматривает юридический конфликт «как наиболее резкую
форму юридической коллизии». Автор опирается на широкую трактовку
юридической коллизии, как «противоречия между существующим правовым
порядком и намерениями и действиями по его изменению» 4. Ю.А.Тихомиров
придерживается инструментального подхода, определяя конфликт как метод
устранения коллизий.
Т.В.Худойкина, К.С.Торгашова обоснованно отмечают, что юридический
конфликт не может рассматриваться исключительно с позиций

1
Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 1992. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://slovarozhegova.ru/word.php?wordid=11461
2
Сухарев А.Я. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2009. С.309.
3
Майстренко Е.И. Правовая коллизия как причина правового конфликта // Мир науки, культуры, образования.
2012. № 3. С.322.
4
Жигачев Г.А. Конфликт и юридические коллизии // Вестник ЮУрГУ. 2009. № 40. С.16
31

инструментального подхода. Конфликт имеет самостоятельное значение в


качестве противоречия юридического характера между людьми, имеющего
собственные способы разрешения. Юридическая коллизия и юридический
конфликт - явления, лежащие в разных плоскостях, поэтому признавать одно из
них формой другого недопустимо1.
Представляется, что в силу специфики понятия юридического конфликта,
он несводим к форме коллизии. Юридическая коллизия как противоречие,
столкновение, расхождение между нормативными-правовыми актами, изданными
по одному вопросу, несогласованность норм, то есть противоречие, выступает в
качестве причины конфликта. Следует также уточнить позицию Т.В.Худойкиной
и К.С.Торгашовой, указав, что субъектный состав конфликта шире и включает в
себя не только людей, но и органы государственной власти и т.д.
В сущности, именно о юридических коллизиях идет речь в работе
Дж.Мартинико, который рассматривает как конституционные конфликты между
приоритетом права Европейского союза и верховенством конституций
государств-членов Европейского союза. Причиной конфликта выступает
частичное совпадение уровней нормативного регулирования (национального и
межнационального). Такое совпадение вызывает конфликты по поводу
интерпретации общих конституционных принципов, конфликты по поводу
установления монополии на толкование положений, конфликты, вызванные
противоречием права Европейского союза и положениями национальных
конституций 2.
В рамках данной концепции речь идет о противоречиях между
нормативными правовыми актами национального и межгосударственного уровня,
регулирующими одни общественные отношения. Обосновывая конфликтность
процесса становления «европейского конституционализма», исследование
Дж.Мартинико описывает имеющиеся коллизии и возможные пути их

1
Худойкина Т.В., Торгашова К.С. Юридический конфликт и его соотношение с юридической коллизией //
Смальта. 2016. № 3. С. 24-26.
2
Martinico G. A (Dis-) Order of Disagreements: Exploring the nature of constitutional conflict in EU Law // Sant’Anna
legal studies. 2013. № 3. P. 3-16. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.stals.sssup.it/files/martinico%20conflicts(2).pdf
32

устранения, однако употребление при этом понятия «конституционный


конфликт» носит частный характер, то есть содержание данного термина
определено лишь применительно к целям конкретного исследования
противоречий в сфере установления государственной и надгосударственной
компетенции.
Коллизия, в силу отмеченного выше, выступает в качестве одной из
потенциальных причин конституционного конфликта. В качестве примера можно
привести конституционный конфликт в Республике Польша. Коллизия, ставшая
причиной конфликтного взаимодействия субъектов, возникла в июне 2015 года,
когда был принят новый Акт «О Конституционном Трибунале», Статью 137 Акта
установила право Сейма текущего созыва на назначение пяти судей
Конституционного Трибунала. Назначение производилось для замещения
должностей судей, чей срок истекал в 2015 году (при этом срок полномочий двух
судей истекал уже в период полномочий Сейма следующего созыва). Принятая
норма не согласовывалась с положением Конституции о назначении Судей
Конституционного Трибунала созывом Сейма, действующим в период истечения
полномочий судьи. Анджей Дуда, избранный в мае 2015 года президентом,
расценил принятие подобных положений как грубое нарушение Конституции
Польши.
В новом составе Сейма, сформированном по итогам выборов 25 октября
2015 года, целью одного из первых рассмотренных законопроектов стало
внесение изменений в Акт «О конституционном Трибунале». Весь
законодательный процесс занял лишь 7 дней, представление заключений и
поправок уполномоченными субъектами было невозможно в силу сжатости
сроков.
Акт от 20 ноября 2015 года исключил положения о назначении 5 судей
предыдущим составом Сейма, предусмотрел прекращение полномочий
Председателя Конституционного Трибунала и его заместителя в течение 3
месяцев со дня вступления акта в силу и т.д. Законодательный орган отменил
резолюции Сейма предыдущего созыва о назначении пяти судей, что являлось
33

решением политическим, но не конституционным. Президент А.Дуда отказался


принять присягу у судей Конституционного Трибунала, избранных предыдущим
составом Сейма. Вопрос о соответствии Конституции Актов «О
Конституционном Трибунале» (июнь-ноябрь 2015 года) рассматривался
Конституционным Трибуналом, признавшим ряд положений актов
противоречащими Конституции, обуславливающими опасность вторжения
исполнительной власти в деятельность власти судебной. Немедленное
опубликование премьер-министром принятых Трибуналом решений в нарушение
законодательства произведено не было1.
28 декабря 2015 года был приняты поправки в Акт «О Конституционном
Трибунале», установившие дополнительные способы влияния Сейма на работу
Трибунала, включая право «в особо серьезных случаях» отстранять судей от
должности». 8 марта 2016 года закон решением Конституционного Трибунала
был признан неконституционным по порядку принятия и по содержанию.
Президент, Сейм и Правительство настаивали, что решение было принято
неправомочным составом Трибунала, не имеет силы и не будет опубликовано. В
течение полугода (с марта по август 2016 года) более двадцати решений
Конституционного Трибунала, касающихся неконституционности законов, не
признавались исполнительной и законодательной властью, не публиковались2. В
декабре 2016 года были приняты три новых закона, изменявшие срок и процедуру
избрания Президента Конституционного Трибунала, вновь избранный Президент
признала полномочия судей, назначенных новым составом Сейма в 2015 году.
Таким образом, конфликт Конституционного Трибунала с законодательной и
исполнительной властью фактически завершился преобладанием позиции
последних3.

1
Szuleka M., Wolny M., Szwed M. The constitutional crisis in Poland 2015-2016. Warsaw: Helsinki foundation for human
rights. 2016. P. 13-41.
2
Batory Foundation. Backdrop of constitutional crisis in Poland. 2016. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://obserwatoriumdemokracji.pl/wp-content/uploads/2016/03/Batory_podsumowanie_ang.pdf
3
Szczerbiak A. Is Poland’s constitutional tribunal crisis over? [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://polishpoliticsblog.wordpress.com/2017/01/16/is-polands-constitutional-tribunal-crisis-over/
34

Потенциальной причиной конституционного конфликта может являться


пробел в конституции. В настоящее время вопрос существования пробелов в
конституции остается спорным.
А.А. Кондрашев отмечает наличие в науке конституционного права трех
основных точек зрения по данному вопросу. Согласно реакционному подходу в
Конституции, в отличие от законов, пробелов быть не может, поскольку
конституционные нормы – это нормы-принципы. Любые неясности, выявленные
в ходе правоприменения, могут легко преодолеваться официальным толкованием,
в этом случае имеет место неявный смысл норм Конституции, а не пробел. По
мнению представителей паллиативного подхода, конституционные пробелы
возможны, но они устраняются не посредством реформы конституционного
текста, а путем принятия или толкования законов и подзаконных актов.
Модернизационный подход заключается в признании наличия в конституции
пробелов и допустимости как поправок, так и пересмотра конституции 1.
Более обоснованными являются модернизационный и паллиативный
подходы, признающие возможность наличия в конституции пробелов, данная
точка зрения позволяет оценить действующую конституцию с позиций
юридической конфликтологии. Любая конституция отражает определенное
соотношение политических сил и состояние общества, сложившееся в период ее
принятия. В связи с этим конституция неизбежно отражает социальные
противоречия и ряд положений самой конституции (либо отсутствие в ней
необходимых положений) могут иметь потенциально конфликтный характер.
В качестве пробела рассматривается отсутствие в тексте конституции
необходимых правовых предписаний, наличие неясных, многозначных понятий и
положений («конституционная недосказанность»). Порождает ли наличие пробела
конфликтное взаимодействие, в основе которого лежит противоречие субъектов
конституционных отношений? Для ответа на данный вопрос необходимо

1
Кондрашев А.А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение от смежных явлений //
Российский юридический журнал. 2014. № 2.С. 23-24.
35

обратиться к изучению конкретных примеров конституционного конфликта,


имевших место в зарубежных странах.
В исследовании Б. Мканги проанализирован опыт конституционного
конфликта в Кении 2007-2008 годов и положения новой Конституции, которая
является результатом процесса примирения и национального диалога. При
рассмотрении положений новой Конституции отмечается, что в ряде случаев
присутствует пробельность (не отсутствие положений, а отсутствие ясности о
путях реализации некоторых положений). В частности, статья 90 главы 7 требует
от политических партий продемонстрировать этническое и региональное
многообразие. В Кении имеет место историческое доминирование определенных
этнических групп, которые численно больше, что при отсутствии четких
конституционных предписаний порождает вопрос обеспечения равномерного
представительства этнических групп. Неурегулированность приводит к
преимуществам определенных общин в доступе к социальным ресурсам.
Конституция предусматривает создание уездных управ, что может усилить
этнические анклавы, так как население географически распределено по
этническому признаку. В случае некачественного управления выделение уездов
может обеспечить еще один источник конфликта на этническом основании.
Вследствие этого данный вопрос требует четкого конституционного
регулирования1.
Конституционный конфликт в Кении исследовался экспертами
международной организации «Interpeace», которые пришли к следующему
выводу: «важно, чтобы кенийцы честно оценили все события 2007 года и
различали события, относящиеся к аномалиям, авариям, злоупотреблениям,
связанным с пробелами и положениями Конституции и законов Кении и
относящиеся к плохой культуре и всеобъемлющей безнаказанности, неуважению
к верховенству закона и институциональной несостоятельности2.

1
Bobby Mkangi. Kenya’s new constitution and conflict transformation. New Muckleneuk: Institute for Security Studies,
2012. C.12.
2
Brandt M., Cottrell J. Constitution-making and Reform. Basel: Interpeace, 2011. C. 33
36

Таким образом, в зарубежных исследованиях отмечается, что пробел в


Конституции Кении является одной из причин конституционного конфликта
2007-2008 годов, потенциальной причиной конфликтов на основе неясности
отдельных положений Конституции Кении 2010 года.
Рассмотрим другой пример. Ф.Лассаль в работе «Что же дальше?»
описывает конституционный конфликт между Палатой депутатов и
правительством Пруссии во главе с Бисмарком, который воспользовался тем, что
в Конституции Пруссии не было точно указано, какая именно из сторон (Король
или Палата должна уступить при отсутствии согласия) и ввел военный бюджет в
действие без одобрения Палаты Представителей.
Ф. Лассаль отмечает: «Если в этот раз, в 1862 году, - хотел сказать Бисмарк
– у меня хватит сил сделать то, что я хочу, то в следующий раз, в 1866 году, если
я захочу увеличить, вопреки воле Палаты численность войска, я буду иметь право
сделать это, так как смогу сослаться на прецедент. А в 1870 году я буду иметь уже
неоспоримое право и смогу указать на устоявшуюся «государственно-правовую
практику»1.
Исследование Ф.Лассаля также подтверждает, что пробел в конституции
выступает потенциальной причиной конституционных конфликтов.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что пробел в конституции
является потенциальной причиной конституционного конфликта. Данный вывод
позволяет сформировать собственный подход в рамках дискуссии о наличии
пробелов в Конституции Российской Федерации. Представляется актуальным в
каждом конкретном случае решения вопроса о том, является ли отсутствие того
или иного положения в Конституции пробелом, осуществлять
конфликтологический анализ. Если отсутствие положения, неясность нормы
потенциально способны породить конституционный конфликт, то это следует
считать пробелом, подлежащим устранению. В противном случае пробел в

1
Лассаль Ф. О сущности конституции. Что же теперь?. СПб.: Типография Альтшулера, 1906. C. 38.
37

Конституции отсутствует. Такая позиция позволяет преодолеть разногласия


реакционного, паллиативного и модернизационного подходов.
Причины конституционных конфликтов зачастую изначально находятся вне
рамок правового поля и проявляются как политические и социальные
разногласия. В качестве причины может выступать, как продемонстрировано в
работах Р.Дарендорфа, противоречия между правами и их экономическим
обеспечением. Как было продемонстрировано в настоящем диссертационном
исследовании, при определении понятия «конституционный конфликт» ученые
указывают на политико-правовую или политическую природу данного явления.
Представляется, что это обусловлено тем, что конституция - не только
основной закон государства, обладающий высшей юридической силой, но и
политический документ. Конституция осуществляет политическую функцию,
состоящую в закреплении основополагающих правил политического процесса,
закрепляет принципы государственной политики. Помимо этого, в предмет
конституционного права входят общественные отношения, связанные с
организацией государства и государственной власти, имеющие политико-
правовой характер.
Нарушение баланса и чрезмерная политизация конституционного права
могут повлечь за собой ряд серьезных проблем, на что указывалось
представителями науки конституционного права: роль конституционного права
необоснованно воспринимается как «обслуживающее регулирование», в
политических целях допускается неясность правового регулирования,
злоупотребление нормами конституционного права, возникает зависимость от
политической целесообразности (С.А.Авакьян)1; присутствует политическая
мотивация внесения поправок в Конституцию РФ (Е.С.Аничкин)2; возможна
политизация конституционного правосудия на отдельных этапах развития

1
Авакьян С.А. Конституционное право и политика: проблемы взаимодействия в современном мире //
Конституционное право и политика: Сборник материалов международной научной конференции/ под.ред.
С.А.Авакьяна. Юрист,2012.С.15-20.
2
Аничкин Е.С. Преобразование конституции Российской Федерации и развитие конституционного
законодательства в XX-начале XXI века: монография. М.: Юрлитинформ, 2010. С.297-298.
38

конституционно-правовой системы страны (Н.С.Бондарь)1. Активно обсуждаются


концепции формирования терминологического определения «политики права»
(Л.И.Петражицкий2, С.А.Муромцев3) или «правовой политики» (Л.А.Морозова 4).
Майкл Хейн, опираясь на основные положения структурного подхода
Н.Лумана, в своей работе представил определение конституционного конфликта,
исходя из противоречивого взаимодействия подсистем политики и права. Он
указал, что в идеале новая конституция должна закрепить форму, которая
обеспечит функционирование и политической, и правовой систем без
постоянного провоцирования неразрешимых конфликтов. Однако вместо
консолидации мы часто наблюдаем конституционные конфликты.
Конституционный конфликт понимается как ссора, в которой
взаимопротиворечащие ожидания политической и правовой систем по
отношению к конституции сталкиваются друг с другом. Это особенно
проблематично, так как правовая система обычно обеспечивает независимое
разрешение конфликтов, но в рассматриваемых конфликтах правовая система
оказывается вовлеченной в качестве противной стороны, и разрешение конфликта
становится трудной задачей. Столкновение между политикой и правом
происходит тогда, когда конституционные структуры недостаточно учитывают
автономию политической и правовой систем 5.
Признавая актуальность проблемы поиска оптимальной модели
взаимодействия политической и правовой подсистем общества, уточним, что
противоречия между правом и политикой являются одной из возможных причин
конституционного конфликта и определение, предложенное М.Хейном, не

1
Бондарь Н.С. Конституционное правосудие в соотношении с политикой: теория и практика без политизации//
Конституционное право и политика: Сборник материалов международной научной конференции/ под.ред.
С.А.Авакьяна. Юрист,2012.С.514-515.
2
Иванников И.А. Петражицкий Л.И. О роли психологии в теоретическом познании права // Наука и образование:
право и управление.2011. № 3.С.54-56.
3
Муромцев С.А. Определение и основное разделение права // Русская философия права. Антология. СПб.:
Алетейя, 1999. С.116-125.
4
Морозова Л.А. О политизации юридической науки // Конституционное право и политика: Сборник материалов
международной научной конференции/ под.ред. С.А.Авакьяна. Юрист,2012.С.24-30.
5
Hein M. Constitutional conflicts between politics and law in transition societies: a systems-theoretical approach // Studies
of Transition States and Societies. 2013. № 3. C. 3-24 [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.tlu.ee/stss/wp.../vol3-issue-1-hein.pdf/.
39

является универсальным. Так, если одна из сторон действует, исходя, прежде


всего, из политических соображений, используя право как инструмент, это может
привести к эскалации конфликта. В качестве примера можно указать
конфликтную ситуацию в Пакистане в 1997 году.
Политические противоречия между председателем Верховного суда Али
Шах и премьер-министром Наваз Шарифом нашли воплощение и в правовой
сфере. Али Шах приостановил действие конституционной поправки, мешавшей
уволить премьер-министра. А Наваз Шариф оказывал давление на президента с
целью назначения нового председателя Верховного суда. В данном случае мы
видим, что имеющиеся противоречия способствовали развитию противостояния в
правовой и политической сферах.
Установление того, является ли конфликт по своей природе политическим,
конституционным, либо имеет смешанный характер, в конкретных ситуациях
представляет определенную сложность, в основе конфликта в государственно-
правовой сфере чаще всего лежат и политические, и правовые противоречия.
В связи с этим представляет интерес подход к решению данной проблемы,
представленный в работе А.В. Никитиной. Автор выделяет два типа
конституционных конфликтов: юридический (правовой) и политический, хотя не
исключается и существование смешанных конституционных конфликтов.
В соответствии с обозначенным подходом конституционно-правовой
конфликт как «юридический тип конституционных конфликтов имеет все
признаки юридического конфликта, экстраполированные на конституционное
право как отрасль современного российского права. Конституционно-правовой
конфликт характеризуется следующими признаками:
1) возникает в сферах общественных отношений, которые являются
предметом конституционного права;
2) участниками выступают субъекты конституционного права – граждане,
иностранцы, лица без гражданства, объединения граждан, нации (народности);
публичные образования, органы государственной власти и местного
самоуправления, должностные лица и т.д.; 3) стороны не стремятся к завоеванию
40

публичной власти, а вступают в конфликт с целью защиты своих


конституционных прав, свобод, полномочий, законных интересов, компетенции,
восстановления правового положения, имевшего место до возникновения
конституционно-правового конфликта; 4) как и любой юридический конфликт в
узком смысле слова, возникает в связи с созданием, реализацией, применением,
изменением либо толкованием норм конституционного права; 5) вызван в
большей степени юридически обусловленными, нежели политическими
причинами – пробелами и коллизиями в конституционном законодательстве,
конкуренцией конституционных прав, свобод и конституционных ценностей,
конкуренцией равно защищаемых конституционных ценностей, неправильным
пониманием, толкованием и применением конституционно-правовых норм; 6)
правовой формой существования конституционно-правового конфликта являются
конституционно-правовые отношения, возникающие на основании юридических
фактов, наиболее распространенными из которых являются действия
(бездействия) в виде нарушения основ конституционного строя, конституционных
ценностей, конституционных (основных) прав и свобод, конституционно
разграниченных предметов ведения и полномочий, установленных нормами
конституционного права компетенций или полномочий; 7) прекращение (в том
числе разрешение, урегулирование) возможно при помощи конституционных
процедур; методы политического воздействия не являются адекватными для
предупреждения, разрешения и прекращения конституционного конфликта
правового типа; 8) как возникновение, так и разрешение (урегулирование) влечет
за собой юридические и, прежде всего, конституционно-правовые последствия» 1.
Необходимо согласиться с предложением А.В. Никитиной о возможности
выделения юридического (правового) и политического типов конституционного
конфликта. Конституционно-правовой конфликт представляет собой более узкое
понятие, чем конфликт конституционный, однако отмеченные выше признаки
нуждаются в принципиальном уточнении:

1
Никитина А.В.Типология конституционных конфликтов // Вестник Омского университета. 2016. № 1.С.70-71
41

Характеризуя шестой признак конституционно-правового конфликта, автор


верно указывает на то, что «конституционно-правовые отношения, возникающие
на основании юридических фактов, являются правовой формой существования
конституционно-правового конфликта». Этим положением необходимо
ограничить признак номер шесть, поскольку дальнейшее утверждение о том,
какие юридические факты являются наиболее распространенными не
подтверждается эмпирически, кроме того, является неясным как возможно
«нарушение конституционных ценностей».
Необходимо также исключить из характеристик признак 7, указывающий на
то, что методы политического воздействия неадекватны для разрешения
конституционного конфликта правового типа». Способы политического
взаимодействия также могут использоваться сторонами спора для разрешения
противоречий, а утверждение о неадекватности их применения безосновательно.
В подтверждение данной позиции приведу конкретный пример: В 1997 году
Конституционный Суд Российской Федерации прекратил производство по делу о
разрешении спора о компетенции между администрацией Корякского
автономного округа и Министерством внутренних дел Российской Федерации. 16
июня 1997 года на имя Председателя Конституционного Суда Российской
Федерации поступило обращение губернатора Корякского автономного округа
В.Т. Броневич об отзыве ходатайства до назначения дела к слушанию в связи с
тем, что большинство спорных вопросов положительно решено совместно с
Министерством внутренних дел Российской Федерации во внесудебном порядке1.
Разрешение спорных вопросов путем использования сторонами внесудебных
согласительных процедур способствовало успешному разрешению
конституционно-правового конфликта.
По мнению А.В.Никитиной, «конституционный конфликт политического
типа происходит по поводу власти, и: 1) опосредуется нормами конституционного
права; 2) сопровождается нарушением, явным игнорированием конституционных
1
Определение от 03 июля 1997 г. № 86-О «О прекращении производства по делу о разрешении спора о
компетенции в связи с ходатайством администрации Корякского автономного округа». [Электронный ресурс].
Режим доступа: https://www.referent.ru/7/197490
42

предписаний, представляет угрозу конституционным ценностям, основам


конституционного строя, действующей конституции; 3) предупреждение,
пресечение, урегулирование конфликта осуществляется посредством
конституционных процедур; нормами конституционного права могут быть
установлены меры конституционно-правового принуждения к участникам таких
конфликтов»1.
Представляется, что в признаке третьем автором также необоснованно
отрицается возможность разрешения конституционных конфликтов
политического типа путем использования политических средств разрешения
конфликта. А.В.Никитина довольно непоследовательно в рамках своей типологии
указывает на возможность существования смешанной формы конфликта, хотя и
не раскрывает это положение.
Несомненно то, что в силу динамизма самого явления конфликта может
иметь место юридизация политического конфликта, с другой стороны, в процессе
развития конституционно-правового конфликта он может трансформироваться в
конституционный конфликт политического типа. Проведение подобного
разграничения зачастую условно, так как возникающий конституционный
конфликт политического типа, по существу, представляет собой политико-
правовое явление (то есть имеет смешанную форму).
Конституционный конфликт политического типа отличают следующие
признаки: 1) опосредуется нормами конституционного права; 2) в основе
конфликта лежит противоречие политического характера; 3) конфликт влечет
политические последствия.
Необходимость выделения признаков конституционного конфликта
политического типа обусловлена и тем, что не каждый политический конфликт
может быть признан конституционным. Например, споры политических партий
при формировании коалиции в парламенте, вызванные расхождением
политических взглядов, представляет пример политического конфликта.

1
Никитина А.В.Типология конституционных конфликтов // Вестник Омского университета. 2016. № 1.С.70-71
43

Понятие «конституционный конфликт» в ряде работ анализируется через


категорию «разногласия».
Е.Е. Бобракова предлагает выделять триаду «разногласие-спор-конфликт»,
подразумевая, что разногласие - отсутствие согласия, а спор – это притязание,
разрешаемое судом, что демонстрирует серьезность противоречия, конфликт - это
серьезное разногласие и, в то же время, острый спор. Для подобного подхода
характерно смешение понятий. С подобной позицией не представляется
возможным согласиться, так как далеко не все разногласия порождают спор, а
понятие конфликта, как вид социального волевого взаимодействия сторон, в
основе которого лежит противоречие, приводящее к их столкновению и
противодействию, не обусловлено степенью остроты разногласия 1.
Внутренне противоречивый подход к анализу понятия «разногласие»
представлен в работах А.В. Никитиной. Так, в одном случае автор относит
разногласия к категории конституционных конфликтов политического типа 2, в
другом - к категории конституционно-правовых конфликтов3, в обоих случаях
разногласия подразделяются на два вида. Первая группа-это разногласия-споры,
вытекающие из предполагаемого или реального нарушения конституционно-
правовых норм.
Вторая группа – разногласия, проистекающие из правомерных актов
органов, должностных лиц публичной власти. Данная группа разногласий
включает, во-первых, разногласия в процессе принятия международных
договоров, соглашений, разногласия в правотворческом процессе. Во-вторых,
разногласия, которые возникают вследствие неполучения согласия при наделении
полномочиями должностного лица, формировании органа государственной
власти. В-третьих, иные виды разногласий, возникающие вследствие
невозможности принять согласованное совместное решение. При этом в этой же
самой работе сам автор отмечает, что наличие разногласий между сторонами
1
Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие основы и особенности применения в
федеральном законодательном процессе: дис.канд.юрид.наук. М., 2001.
2
Никитина А.В.Типология конституционных конфликтов // Вестник Омского университета. 2016. № 1.С.74
3
Никитина А.В. «Разногласия» как категория конституционного права // Актуальные проблемы российского права.
2014. № 12. С. 2725.
44

спора недостаточно для его возникновения, для спора важно совершение


разнонаправленных действий участниками. В третьем случае, А.В.Никитина
отмечает, что «нельзя согласиться с анализом конфликта через понятие
«разногласия»1.
С точки зрения юридической конфликтологии и конституционной
конфликтологии, как ее направления, сведение понятия конфликта к разногласию
или противоречию является некорректным. Разногласие может выступать основой
конфликтного взаимодействия сторон, но вовсе не гарантирует его
возникновения.
В ряде других работ через понятие «разногласия» определяется
конституционный спор.
В своем исследовании А.Б. Зеленцов указывает на два подхода,
определяющих соотношение понятий «спор о праве» и «разногласие»:
1. Разногласия - более широкое понятие, охватывающее споры, а также
противоречия, размолвки, несогласованность мнений. Многие разногласия между
субъектами правоотношений могут носить, например, этический характер.
2. Спор - более широкое понятие по отношению к разногласиям. Спор
возникает до начала процесса и без каких-либо пререканий, попыток
урегулирования отношений может быть заявлен в юрисдикционный орган. В
случае уклонения от выполнения обязанностей нет разногласий, но может
возникнуть спор.
3. Спор - это разногласия, которые характеризуют его сущность в полном
объеме в аспекте взаимодействия сторон. При этом спор, как разногласие о правах
и обязанностях, может разрешаться и без юрисдикционного органа 2.
Д.А.Кобзарь рассматривает понятие «разногласие» как синоним понятия
«противоречие», приравнивает их к понятию «конституционно-правовой спор», и
определяет конституционно-правовой спор о компетенции как «разногласие,

1
Никитина А.В. К вопросу о понятии и признаках конституционного конфликта // Власть и управление на Востоке
России. 2015. № 3. С.139-142.
2
Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. М.: РУДН, 2009. С.17.
45

противоречие между субъектами конституционных отношений по поводу


компетенции» 1.
Обращение к понятию «разногласия» в данном контексте обусловлено
формулировкой статьи 85 Конституции Российской Федерации, в соответствии с
которой «Президент Российской Федерации может использовать согласительные
процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также между органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он
может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда»2.
Необходимо согласиться с позицией Председателя Конституционного Суда
Российской Федерации, В.Д. Зорькина, что разногласие не является в нашем
контексте спором, спор возникает по вопросу права или факта, он вырастает из
разногласия 3 .
Представляется, что характеристика конституционного конфликта,
конституционного спора через категорию «разногласие», не способствовала бы
уяснению смысла данных явлений и лишь породила терминологическую
несогласованность.
Многообразие причин конституционных конфликтов, условий их развития
обусловливают качественное своеобразие возникающих конституционных
конфликтов.
Типология конституционного конфликта, рассмотренная выше, не является
единственно возможной, представляется целесообразным выделить в зависимости
от формы конфликта следующие три их подгруппы: конституционное
противоборство, конституционный спор, конституционный кризис. Понятие

1
Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации:
дисс. канд.юрид.наук.М., 2005. С.23.
2
Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31.Ст. 4398.
3
Зорькин В.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Норма: ИНФРА М. 2011. С.690.
46

«форма» в данном случае подразумевает способ существования содержания, а


также внешний вид, образец 1.
Конституционный конфликт в форме конституционного противоборства
предполагает конфликтное взаимодействие субъектов конституционного права по
поводу принадлежности властных правомочий, урегулирование данной формы
конфликта может быть осуществлено как при помощи правовых, так и при
помощи политических средств. Употребляемое в настоящей работе понятие
«конституционное противоборство» не является единственно возможным:
некоторые представители зарубежной науки конституционного права используют
термины «борьба», «выяснение отношений»2, «конституционный бейсбол»3.
Термин «противоборство» характеризует тип взаимодействия сторон, и
способствует уяснению специфики конфликта. Использование в данном
контексте понятия «разногласия» явилось бы некорректным по причинам,
отмеченным выше в настоящем исследовании.
Наглядный пример конституционного противоборства представляет собой
конфликт, имевший место в Сомали. Противоборство началось 25 октября 2014
года после того, как премьер-министр Абдивели Шейх Ахмед произвел
перестановки в Совете Министров. Президент Хасан Шейх Махмуд объявил о
неконституционности действий премьер-министра. В процессе возникшего
противоборства стороны отстаивали конституционность собственной позиции.
Премьер-министр ссылался на статьи 100 и 97 Конституции Республики
Сомали.
Статья 100 устанавливает обязанности премьер-министра: быть главой
федерального правительства; назначать и увольнять членов совета министров.
Статья 97 указывает, что премьер-министр назначает вице-премьер министров,

1
Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 1992. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.ozhegov.org/words/38325.shtml
2
Posner E., Vermeule A. Constitutional showdowns. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://ssrn.com/abstract=1002996
3
Tushnet M. Constitutional hardball. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/555
47

министров, государственных министров, заместителей министров 1. В данных


статьях определена компетенция премьер-министра и нет ни одного упоминания о
каком-либо участии президента.
Президент ссылался на подпункт е ст. 97, согласно которому «Президент
увольняет министров, государственных министров и заместителей министров по
предложению премьер-министра.
Аргументация президента выглядит довольно спорной, поскольку статья 90
не препятствует реализации премьер-министром его полномочий, установленных
статьями 97 и 100.
В основе возникшего конфликта лежали и политические, и личные
противоречия: проводимые премьер-министром изменения непосредственно
затрагивали союзников и друзей президента 2.
Попытки политического урегулирования конфликта путем переговоров
успеха не принесли. В парламенте по инициативе президента рассматривался
вопрос о доверии правительству, 6 декабря 2014 года парламент выразил
недоверие, и правительство было отправлено президентом в отставку. 17 декабря
2014 года президент назначил нового премьер министра.
Данный конституционный конфликт не является для Сомали необычным
явлением: аналогичное противоборство неоднократно возникало и ранее.
Проанализировав положения Конституции Республики Сомали 2012 года, можно
сделать вывод, что условия для возникновения конфликта созданы, в том числе, и
конституционными положениями. Президент и премьер-министр наделены
собственной компетенцией, однако, возможности применения в отношении них
мер ответственности несопоставимы: премьер-министр всегда находится под
угрозой выражения недоверия со стороны парламента, а процедура импичмента
президента, закрепленная в статье 92 конституции, сложна и предполагает
участие конституционного суда, который в настоящее время не создан в Сомали.

1
The Federal Republic of Somalia. Provisional Constitution.2012. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://unpos.unmissions.org/LinkClick.aspx?fileticket=RkJTOSpoMME=
2
Abukar H. Perpetual Conflict: why discord between the Somali President and prime minister continues.2014.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://africanarguments.org/2014/11/21/perpetual-conflict-why-discord-between-
the-somali-president-and-prime-minister-continues-by-hassan-m-abukar/
48

Неосуществимость процедуры импичмента позволяет президенту в случае


наличия существенных противоречий по поводу состава правительства не
стремиться к компромиссу, а вступить в противоборство с премьер-министром,
вследствие этого политическая составляющая в конституционном процессе
становится избыточной.
Конфликтность взаимодействия президента и премьер-министра была
обусловлена также деформацией системы сдержек и противовесов, при
доминировании исполнительной власти, присутствии значительного
коррупциогенного фактора в принятии решений депутатами 1.
Конституционное противоборство между президентом и премьер
министром происходило на фоне продолжающейся вооруженной борьбы против
исламистской группировки Аль-Шабаб, сохраняющей контроль над
значительными юго-центральными районами Сомали, многочисленных
нарушений прав граждан, высокого уровня насилия в отношении женщин и детей,
запугивания и преследования в отношении сотрудников средств массовой
информации2. Конфликт ослабил доверие стран-доноров, оказывающих Сомали
экономическую помощь3. В таких условиях реализовывалась деструктивная
функция конституционного конфликта, противодействие препятствовало
проведению необходимой судебной реформы, усложняло и без того непростой
процесс федерализации государства.
Другим примером конституционного противоборства является конфликт
между президентом и парламентом в Польше в 1995 году.
30 декабря 1994 года Сейм одобрил проект бюджета (с соблюдением
установленного конституцией трехмесячного срока). Президент заявил о том, что
не подпишет закон о бюджете (это предоставило бы ему право распустить палату
представителей).

1
As Somalia’s President and PM battle, the Constitution gives way again to real politik. 2014. [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://somalianewsroom.com/2014/10/26/as-somalias-president-and-pm-battle-the-constitution-gives-
way-again-to-realpolitik
2
Human rights watch. Country Summary: Somalia. 2015. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
www.hrw.org/sites/default/files/related_material/somalia_5.pdf
3
Somalia: January 2015 Monthly forecast. Security Concil report. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2015-01/somalia_17.php?print=true
49

Свою позицию глава государства обосновывал, ссылаясь на часть 4 статьи


21 временной конституции Польши 1992 года, согласно которой «Если бюджет не
был принят в течение трех месяцев после предложения проекта,
удовлетворяющего требованиям бюджетного права, Президент может распустить
Палату Представителей» 1. Президент полагал, что статья 21 говорит о том, что
бюджет должен вступить в силу в течение 3 месяцев с момента предложения
проекта. В таком случае, уточнил президент, учитывая 30 дней, которые нужны
ему для рассмотрения закона, срок, предоставленный конституцией, истекает.
Парламент выразил несогласие с президентским толкованием статьи 21
Конституции. Парламентом были приняты две конституционные поправки,
позволяющие Сейму продолжать работу, пока следующий состав парламента (в
случае роспуска) не был бы приведен к присяге, и сокращающие срок
рассмотрения президентом «срочных» законодательных актов до 7 дней. Сейм
объявил, что бюджет был одобрен в соответствии с конституционными
требованиями, и «роспуск парламента президентом будем рассматриваться
Сеймом как незаконный акт и приведет к применению в отношении президента
мер конституционной ответственности 2.
Противостояние было разрешено посредством политических переговоров
президента и парламента, под угрозой импичмента Президент подписал закон о
бюджете, но с определенными условиями: парламент по представлению
президента выразил недоверие правительству, после чего новый премьер-министр
и президент согласовали наличие у президента права в одностороннем порядке
назначать министров обороны, национальной безопасности и иностранных дел.
Конституционный конфликт в форме конституционно-правового спора
характеризуется процедурными особенностями его разрешения. Можно вести
речь о конституционно-правовом споре, если конфликт формализуется и
разрешается посредством установленных судебных и альтернативных процедур.

1
Poland - Constitution 1992. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.servat.unibe.ch/icl/pl02000_.html
2
Jasper de Raadt. Contestable constitutions: political conflict over ambiguous executive-legislative arrangements in Central
Europe. 2008. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://verfassungswandel.files.wordpress.com/2008/10/12-
deraadt-paper.pdf
50

В науке конституционного права на данный момент не сформирован


единый подход к понятию «конституционно-правовой спор». Наиболее широкое
определение рассматриваемого понятия дает Е.К.Замотаева, которая определяет
конституционно-правовой спор как «противоречия, разногласия между
участниками конституционно-правовых отношений»1. Подобная дефиниция
рассматриваемого феномена чрезмерно расширяет объем понятия и приводит к
отождествлению конституционного конфликта и конституционно-правового
спора, хотя фактически такой спор – одна из возможных форм конституционного
конфликта.
Схожего широкого подхода к определению конституционно-правового
спора придерживается К.Б. Власова, которая указывает, что такие споры – это вид
противоречий, возникающих в публичных отношениях. Специфика споров
выражается в том, что «они связаны с исполнением, реализацией, нарушением тех
или иных норм, а также изменением, возникновением или прекращением
правоотношений между органами власти, физическими, юридическими лицами»2.
Данное определение также является слишком широким и охватывает также
множество правовых споров, не имеющих конституционного характера.
А.В. Никитина характеризует конституционно-правовой спор, закрепляя
совокупность признаков, которыми определяется и конституционно-правовой
конфликт3. Такой подход представляет пример необоснованного расширения
понятия, поскольку конституционно-правовой спор является одним из видов
конституционно-правового конфликта и отождествление данных понятий
является некорректным.
Более точным представляется определение, которое учитывает формальный
и материально-правовой аспекты конституционно-правового спора. Формальный
подход учитывает особенности процедуры разрешения спора, материально-
правовой подход акцентирует внимание на субъектном составе спора. Учитывая

1
Замотаева Е.К. Конституционно-правовые споры // Конституционное и муниципальное право.2004. № 5. С.2.
2
Власова К.Б. Конституционные споры как предмет судебного разрешения (по страницам одной диссертации) //
Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С.49.
3
Никитина А.В. Конституционно-правовой спор как разновидность юридического конфикта. [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/3247
51

вышеперечисленные аспекты, О.В.Брежнев определяет конституционно-правовой


спор в качестве «разногласия, возникшего между субъектами конституционных
правоотношений в сфере реализации норм конституционного права и
подлежащего разрешению в особом порядке, установленном законом, в том числе
посредством использования государственными органами полномочий
1
юрисдикционного характера» . Данное определение следует признать
корректным с уточнением, что конституционно-правовой спор – это не
разногласие, а взаимодействие субъектов, в основе которого лежит противоречие.
Следует отметить, что формализация конфликта и использование
юрисдикционных процедур для разрешения спора могут применяться как с
самого начала конфликтного взаимодействия сторон, так и на более поздних
этапах.
Так, в случае спора о компетенции между Президентом и Советом
Федерации по поводу полномочия по изданию нормативного правового акта о
временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с
возбуждением в отношении него уголовного дела, Совет Федерации обратился с
ходатайством в Конституционный суд, так как полагал, что изданный
Президентом РФ 2 апреля 1999 года Указ об отстранении от должности
Генерального прокурора нарушает установленное Конституцией РФ
разграничение компетенции. Рассмотрение и разрешение возникшего
конституционно-правового спора происходило в открытом судебном заседании
Конституционного Суда Российской Федерации 2.
Другой пример представляет собой спор между Государственной Думой и
Президентом, Советом Федерации и Президентом по поводу обязанности
Президента подписать федеральный закон. Конфликтное взаимодействие сторон
на первоначальном этапе имело форму противоборства, что выражалось в

1
Брежнев О.В. Конституционно-правовые споры как явления современной действительности (генезис, содержание,
порядок разрешения) // Сравнительное конституционное обозрение.2005. № 4 (53). С.4.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 01 декабря 1999 года N 17-П «По спору о компетенции между
Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по
изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с
возбуждением в отношении него уголовного дела» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №
51. Ст. 6364.
52

последовательности: отклонение федерального закона «О культурных ценностях,


перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся
на территории Российской Федерации» Президентом, одобрение его
Государственной Думой и Советом Федерации в ранее принятой редакции,
возвращение закона Президентом без рассмотрения, повторное направление
закона Президенту с указанием на необходимость подписания и обнародования,
повторное возвращение закона Президентом без рассмотрения. Лишь после этого
последовали обращения Совета Федерации и Государственной Думы с
ходатайствами о разрешении спора в Конституционный Суд, произошло
разрешение конфликта в рамках конституционного процесса1.
Конституционно-правовые споры относятся к категории публично-
правовых, к этой же категории относятся административные споры, при этом в
юридической науке присутствуют противоречивые подходы к проблеме их
разграничения.
А.Б.Зеленцов рассматривает в качестве административно-правового спор,
возникший из административно-правовых отношений, которые складываются
вследствие осуществления властных полномочий органами публичной
администрации2. Е.Б.Лупарев под административно-правовым спором
подразумевает тип материально-процессуального административного
правоотношения, характеризующегося наличием противоречий сторон,
порожденных конфликтом интересов в сфере государственного управления, либо
несовпадением взглядов на обоснованность и законность организационных
действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими
полномочиями3. Данный автор в качестве критерия разграничения категорий
споров предлагает использовать субъектный состав: конституционные споры в

1
Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года N 11-П «По делу о разрешении спора между
Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом
Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный
закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся
на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 16. Ст. 1879
2
Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. М.: РУДН, 2009. – С.45.
3
Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры. Дис….д-ра юрид. наук. Воронеж, 2003.- С.43-44.
53

качестве обязательного субъекта имеют любой орган, перечисленный в статье 125


Конституции РФ 1.
Указанный критерий не позволяет четко разграничить рассматриваемые
виды споров, так как органы, перечисленные в статье 125, могут являться
субъектами и конституционного, и административного конфликта, указание на
сферу государственного управления, в которой возникает конфликт, не
исправляет ситуацию, поскольку в данной сфере может возникнуть спор,
связанный с реализацией положений, устанавливающих основы
конституционного строя.
О.В. Брежнев также не приводит четкого критерия разграничения
конституционных и административных споров, отмечая, что административно-
правовые споры возникают из управленческих отношений, разрешаются в
административно-процессуальном порядке на основе применения норм
административного права. При этом он указывает, что в некоторых случаях
четкое разграничение административно-правовых и конституционно-правовых
споров представляет известную сложность, вследствие чего автор выделяет в
качестве отдельной категории административно-правовые споры, имеющие
конституционное значение (споры, связанные с решениями о регистрации или
отказе в регистрации общественных объединений, о приостановлении их
деятельности и др.) 2.
Г.Г. Аминова также выделяет категорию административно-правовых
споров, имеющих конституционное содержание, рассматривая в качестве таковых
споры о приостановлении деятельности, ликвидации политических партий,
избирательные споры, отмечая, что конституционно-правовые споры,
обладающие спецификой содержательного наполнения, могут разрешаться в
рамках различных видов судопроизводств 3.

1
Лупарев Е.Б. Соотношение административно-правовых и других категорий юридических споров // Российская
юстиция. 2003. № 1.С.29-31.
2
Брежнев О.В. Конституционно-правовые споры как явления современной действительности (генезис,
содержание, порядок разрешения) //Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 4 (53). С.8.
3
Аминова Г.Г. К вопросу о понятии конституционно-правового спора // Право. Журнал Высшей Школы
Экономики. № 2. 2013.С.73.
54

Наиболее обоснованный подход к разграничению рассматриваемых споров


представлен в работе Е.К. Замотаевой, которая предлагает рассматривать в
качестве основного критерия отраслевую принадлежность правовых норм, на
основе которых возникли противоречия, а в качестве субсидиарных критериев –
правовой статус участников и предмет спора. Если невозможно сразу применить
основной критерий, следует применить два других 1.
Необходимо согласиться с точкой зрения Е.К.Замотаевой, так как
предложенная совокупность критериев позволит насколько возможно более четко
разграничить конституционно-правовые и административно-правовые споры, при
этом верным также является выделение в качестве отдельной категории
административно-правовых споров с конституционным содержанием. Специфика
данной категории споров должна в обязательном порядке учитываться при
законодательном регулировании процедуры разрешения таких споров.
Особой формой конституционного конфликта выступает конституционный
кризис, который обладает наибольшим деструктивным потенциалом. В силу
исключительного значения данной формы конституционного конфликта для
государственно-правового развития любой страны, она будет рассмотрена более
подробно в пункте 1.2 настоящего диссертационного исследования.
Таким образом, конституционный конфликт представляет собой вид
взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений, в основе
которого лежит противоречие сторон, стремящихся к обладанию
конституционной ценностью или ее защите. Формами конституционного
конфликта являются конституционное противоборство, конституционный спор и
конституционный кризис.

1
Замотаева Е.К. Конституционно-правовые споры // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 5. С. 5.
55

1.2. Конституционный кризис как крайняя форма конституционного


конфликта

Под «кризисом» в общем плане понимают перелом, переворот,


решительную пору переходного состояния1; затруднительное, тяжелое
положение2. Кризисные явления проявляются в различных сферах общественной
жизни и характеризуются качественной спецификой в зависимости от сферы
проявления.
Термин «конституционный кризис» находит широкое применение в работах
ученых-конституционалистов, что, однако, не способствует формированию
единого комплексного подхода к пониманию его сущности.
Значимый вклад в исследование проблематики конституционного кризиса
внесли выдающиеся правоведы Ф.Лассаль и Г.Еллинек.
В основе концепции конституционного кризиса Ф. Лассаля лежит положение
о необходимости разграничения реальной и писаной конституции. Реальная
(действительная) конституция – это соотношение сил в обществе.
Действительную конституцию имела всякая страна, так как в каждой стране
непременно существуют какие-нибудь фактические отношения силы. Такая
конституция является комбинированной и включает факты, пергаменты,
прецеденты, государственно-правовые принципы, вольности, привилегии
уложения, и все это было простым выражением реальных соотношений сил,
существующих в стране.
В отличие от действительной писаная конституция содержит и утверждает в
одной грамоте, все учреждения и правительственные принципы страны.
Изменение фактического соотношения сил порождает и смену писаной
конституции. Лассаль указывает, что условием стабильности писаной
конституции выступает ее соответствие реальным соотношениям сил в стране.

1
Даль В.И.Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Типография М.О.Вольфа,1881.С.197
2
Ожегов С. И., Шведова Н.Ю.Толковый словарь русского языка. М.: Азъ,1992. С.863.
56

Если данное условие не выполняется, между реальной и писаной


конституцией происходит столкновение, возникает состояние конституционного
кризиса.
Ф.Лассаль указывает, что писаная конституция, не соответствующая
реальному соотношению сил, является фиктивной, может быть в скором времени
обесценена поправками и уточняющими законами.
Основным признаком конституционного кризиса в Пруссии выступало как
раз расхождение между предписаниями конституции и государственно-правовой
практикой, сформированной правительством Бисмарка, неоднократно
нарушавшим конституционные предписания1 или, согласно другой точке зрения,
боровшимся за «свою» конституцию 2.
На необходимость различения фактической и писаной конституции
указывал и Г. Еллинек: «Неподвижные писаные конституции не могут помешать
тому, что наряду с ними и вопреки им развивается неписаное конституционное
право, складываются новые, чисто материальные положения конституционного
права3. Увеличивающийся разрыв между реальной и писаной конституцией
способен породить феномен постепенного «умирания» последней 4.
С совершенно иной точки зрения рассматривали кризисные государственно-
правовые явления К.Маркс и Ф.Энгельс. Данные авторы указывают на вечную
борьбу классов, заканчивающуюся революционным переустройством всего
общественного здания или общей гибелью борющихся классов 5. Революции в
данном контексте выступают в качестве крайней формы протеста против
невыносимых условий жизни угнетенного класса, любая значимая перемена
общественного устройства – перемена революционная.
Марксистская теория представляет собой попытку не только описания и
объяснения, но и предсказания социальных изменений, в качестве аксиомы

1
Лассаль Ф. О сущности конституции. Что же теперь?. СПб.: Типография Альтшулера, 1906. С.52.
2
Баев В.Г., Мещерякова С.В. Пробел в Конституции (На примере конституционного конфликта в Пруссии 1862-
1864 гг.) // Вопросы современной науки и практики. Университет имени В.И. Вернандского.2014.№ 49. С.22.
3
Еллинек Г. Конституция, их история и значение в современном праве. СПб.:Голосъ,1906. С.48
4
Еллинек Г. Изменения и преобразования конституций. СПб.: Типография Н.Н. Клобукова, 1907.С.53.
5
Маркс К., Энгельс Ф. Манифест коммунистической партии. М.: Политиздат, 1966. С.5.
57

рассматривается существование непреложного закона развития общества, что


позволяет говорить даже об определенном фатализме: «Общество, если даже оно
напало на след естественного закона своего развития…не может ни перескочить
через естественные фазы развития, ни отменить последние декретами, но оно
может сократить и смягчить муки родов» 1. Данная теория характеризуется и
утопическими чертами (исчезновение государства, удовлетворение всех
потребностей человека в обществе всеобщего равенства).
К.Поппер называл выделение подобных «естественных законов
общественного развития», гипостазированием понятий, подменяющих
действительность историцизмом. «Нищета» историцизма состоит в
одностороннем подходе: «Историю можно интерпретировать по-разному, в ней
можно видеть классовую борьбу, борьбу религиозных идей, промышленного и
научного прогресса и так далее.
Однако историцизм отрицает наличие множества равноправных
интерпретаций и в качестве аксиомы определяет, что «история есть история
борьбы классов». Это бедный метод, не приносящий плодов, ибо невозможна
теория, на основе которой можно строить исторические прогнозы и определить
непреложные исторические законы 2.
Анализ и установление фундаментальной научной слабости марксисткой
теории играет важную методологическую роль в исследовании феномена
конституционного кризиса, так как опровергает избрание кризисного
(революционного по терминологии К.Маркса и Ф.Энгельса) пути положительных
изменений как единственно верного.
Гораздо более продуктивным является предложенный К.Поппером метод
«поэлементной социальной инженерии», который состоит в достижении цели
путем поэтапных изменений, производимых с учетом последствий реформы и
постоянным анализом допущенных ошибок. Рассматриваемый метод вполне
применим и для предотвращения, а также разрешения конституционных

1
Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. Т.1. М.:ЭКСМО,2010. С.10
2
Поппер К.Нищета историцизма. М.:Прогресс, 1993.- 188 с.
58

кризисов. Использование данного метода может предполагать как


имплементацию отдельных мер профилактики конституционной конфликтности,
так и проведение комплексной, осуществляемой поэтапно конституционной
реформы. Именно применение метода поэлементной социальной инженерии
позволяет осуществить рациональные реформы, внести необходимые изменения
в законодательство, провести своевременную корректировку предпринимаемых
мер с надлежащей осторожностью, без постановки сугубо теоретических,
историцистских целей.
В современном мире классовый подход к исследованию конфликтов
заменен многочисленными концепциями, содержательное наполнение которых
обусловливается специфическими условиями конкретной страны.
Так, в Великобритании особенности употребления рассматриваемого
понятия связаны с отсутствием писаной конституции.
В качестве конституционного кризиса рассматривается совокупность
проблем абсентеизма и фиктивности парламентского суверенитета, кризис
является индикативным фактором, свидетельствующим о необходимости
1
конституционных изменений . Иногда понятие «конституционный кризис»
употребляется в средствах массовой информации в еще более широком контексте:
его используют для рассмотрения гипотетических результатов выборов и
сложностей межпартийных переговоров в процессе формирования правительства
2
. Обозначенные подходы способствуют лишь чрезмерному размыванию
содержания рассматриваемого понятия.
Более последовательные подходы представлены в научных работах. Так, Р.
Саундерс рассматривает кризис как нарушение конституционного баланса
Соединенного Королевства, которое вызвано предлагаемой реформой статуса
парламентария. Представители Уэльса и Шотландии в британском парламенте
будут голосовать лишь по вопросам, затрагивающим представляемые ими

1
A new Magna Carta? Responding to a «constitutional crisis» // Hansard society. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www. hansardsociety. org.uk/ a-new-magna –carta – responding - to-a-constitutional - crisis
2
Crook C. Get ready for Britain’s constitutional crisis// Bloombergview. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.bloombergview.com/articles/2015-03-15/get-ready-for-britain-s-constitutional-crisis
59

территории. В такой ситуации остается неясным, смогут ли такие парламентарии


назначаться на должность министра внутренних дел, иные общегосударственные
должности, что может подорвать единство Великобритании 1.
О.Беркман определяет конституционный кризис как «состояние вакуума
власти», указывая, что такое состояние возникает в период смены правительства
после парламентских выборов при отсутствии доминирования одной из партий и
наличии возможности партийной борьбы. Автор описывает данное состояние как
малозначительное, не затрагивающее повседневную жизнь граждан 2. Термин
«конституционный кризис» употребляется в Великобритании довольно часто,
однако применение изучаемого термина для описания существующих проблем в
сфере избирательных правоотношений, сложностей формирования правительства
и парламента приводит к неопределенности его содержания, отождествлению с
политическим конфликтом, а характеристика данного феномена как
малозначительного противоречит сущностным характеристикам любого кризиса.
Более продуктивным в научном плане является анализ теорий
конституционного кризиса, представленных в науке конституционного права
США. Ученые и комментаторы, не относящиеся к научному сообществу,
постоянно говорят о конституционном кризисе, совершенно различно определяя
сущность и характерные черты данного явления.
Чрезвычайно полезным для выявления сущностных признаков
конституционного кризиса является его изучение с позиций философии права.
Философский подход к изучению кризиса используется в работе А.Ристроф,
выявляющей причины неослабевающей популярности тематики кризиса3.
Согласно мнению данного автора, под конституционным кризисом может
пониматься состояние доктрины конституционного права, которое ознаменовано
глубокими и непримиримыми разногласиями, противоречием толкований

1
Saunders R. Britain's constitutional crisis moves from acute to severe // Queen Mary university of London.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.qmul. ac. uk / media/news/items/hss/139934.html
2
Burkeman О. Constitutional crisis, but Britain’s not bothered // The guardian. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.theguardian. com/politics/ 2010/ may/ 11/ constitutional-crisis-britain-not-bothered
3
Ristroph A. Is law? Constitutional crisis and existential anxiety.- P. 431-459 // Georgetown Law Library [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http: // scholarship. law. georgetown. edu /facpub/458
60

конституционных норм. В подобном состоянии проявляется не просто


несогласованность подходов к интерпретации конституционных норм (которая не
является чем-то необычным), возникает экзистенциальная тревога по поводу
существования конституционного права.
Отдельным (хотя и связанным с рассмотренным) аспектом
конституционного кризиса выступает его институциональная, системная сторона.
С этой точки зрения кризис – это состояние конституционной системы, при
котором конституция неспособна разрешить возникающие разногласия, а
конституционный порядок может радикально измениться. («кризис действия
конституции» по терминологии К.Уиттингтон 1).
Вполне вероятно, что обозначенные выше концепции кризиса отражают
более глубокую форму – экзистенциальный кризис, который обусловлен тревогой
за национальное существование, состоятельность концепции верховенства права,
ценность конституционной теории.
Концепция А.Ристроф позволяет сделать обоснованный вывод о том, что
текущий дискурс кризиса является современным выражением старой борьбы
между верой и сомнением. При этом такая экзистенциальная тревога,
вызывающая обсуждение кризиса, является проявлением моральной
ответственности и предоставляет возможность своевременно выявить признаки
фактически присутствующего кризиса.
Баланс между свободой и порядком нарушается в пользу последнего.
Создается ситуация, в которой возможно злоупотребление чрезвычайными
полномочиями. Факт наличия кризиса и основания для предоставления
чрезвычайных полномочий должны подтверждаться независимой судебной
властью. В противном случае расширение полномочий грозит установлением
диктатуры и кризисом установленного конституцией порядка 2.
Приведенные положения демонстрируют влияние кризисных явлений на
объем прав и свобод граждан и возможность перехода от экономического либо
1
Whittington K. Yet another constitutional crisis? // William and Mary Law Review. 2002. Volume 43. Issue 5. 2093-2149
pp.
2
Kahan R. Constitutional stretch, snap-back and SAG. - Evanston: Northwestem University Law Review, 2005.- Р.1291.
61

военного кризиса к конституционному, однако сущность конституционного


кризиса в рамках данной концепции не проанализирована.
Необходимо четко разграничивать конституционный кризис и
чрезвычайные обстоятельства, которые не являются ни необходимой, ни
достаточной причиной для его возникновения. Так, чрезвычайные ситуации
могут, напротив, продемонстрировать способность существующих
государственных институтов дать адекватный ответ на возникающие вызовы и не
представляют угрозы для конституционного порядка.
Конституционный кризис и чрезвычайные обстоятельства могут быть
взаимосвязаны в случае выхода за пределы конституционных полномочий при
применении чрезвычайных мер. Требования неотложных обстоятельств могут
привести субъекта конституционного права к постулированию правомочия
применить чрезвычайные меры либо к односторонним действиям. Однако, если
такие действия и меры не вызывают значительного противодействия,
конституционный кризис отсутствует. Согласно справедливому образному
замечанию С.Левинсона и Дж.Балкина, в конституционном кризисе, как в танго,
требуется по меньшей мере два субъекта1.
Конституционный кризис может возникнуть и без наличия каких-либо
чрезвычайных обстоятельств. Ярким примером является конституционный
кризис, имевший место в Род-Айленде в 1842 году и ставший поворотной точкой
конституционной, правовой и политической истории самого маленького по
площади штата США.
Род-Айленд 18 июля 1776 года первым из штатов одобрил декларацию
независимости, однако оставил в силе Королевскую хартию, дарованную в 1663
году и закреплявшую гарантии гражданских свобод и самоуправления.
Отношение к продолжавшей действовать Королевской хартии со временем
значительно изменилось: хартия устанавливала, что избирательным правом
обладают лишь «полноправные граждане». На основании этого положения
Генеральная Ассамблея установила имущественный ценз (годовой доход либо
1
Levinson S., Balkin J. Constitutional crises // University of Pennsylvania law review. 2009. № 3.C.717.
62

владение землей) в качестве критерия «полноправности» гражданина 1. Еще более


серьезной проблемой являлась система распределения мест в законодательном
органе штата, которая была чрезвычайно несправедливой и не обеспечивала
представительство интересов жителей развивающихся районов штата в
Генеральной Ассамблее.
Существующие проблемы породили призывы к реформам и созданию новой
конституции для штата. В 1824 году Генеральная Ассамблея созвала
конституционный конвент, но созданная конституция была отклонена на
референдуме «полноправными гражданами», в 1829 году законодательный орган
отклонил петиции о расширении избирательного права2. Неудачные попытки
конституционной реформы инициировались в 1834-1837 годах.
В 1840 году сторонники реформы образовали Ассоциацию избирательного
права Род-Айленда, которая предприняла решительные меры для создания новой
конституции штата, инициировала общественные встречи, дискуссии и
демонстрации.
Вследствие общественного давления Генеральная ассамблея штата в 1841
году созвала конституционный конвент, при этом сторонники реформы
отказались отправить в него своих делегатов, так как северным городам не было
обеспечено равное представительство.
Более того, сторонники реформы созвали свой собственный
конституционный конвент в октябре 1841 года и предоставили всем взрослым
белым мужчинам право направить делегатов. На данном конвенте был написан
проект конституции, получивший название «Народная конституция», проект
расширял круг лиц, обладавших избирательным правом и представительство
новых городов в законодательном органе штата. Народная конституция была
принята на референдуме в декабре 1841 года.
В то же самое время конституционный конвент Генеральной ассамблеи
разработал свой проект новой конституции. Данный документ во многих

1
Williamson Ch. American Suffrage: From Property to Democracy, 1760-1860. Princeton University Press, 1960. P.178.
2
Hazard B. Report of the Committee on the subject of an extension of suffrage. Gale, Sabin Americana, 2012. 28pp.
63

положениях был похож на Народную конституцию, предоставил избирательное


право всем получившим гражданство по рождению белым мужчинам, достигшим
21 года, однако не предполагал изменений формирования законодательного
органа штата. Данный проект был вынесен на референдум в марте 1842 года и
был отклонен 1.
После этого противостояние обострилось и произошло углубление кризиса.
Генеральная ассамблея штата приняла закон, квалифицировавший как
преступление участие любого гражданина в назначенных сторонниками
Ассоциации избирательного права выборах. Правительство штата направило
делегатов к Президенту США с просьбой о федеральном вмешательстве и
военной поддержке. Президент не обещал немедленного военного вмешательства,
однако указал на его возможность, поддержав существовавшее правительство
штата 2.
Несмотря на поддержку правительства штата федеральными властями,
лидер протестного движения Томас Дорр на неофициальных выборах был избран
на должность «народного губернатора» штата, была избрана Народная
легислатура. Народное правительство направило избранного губернатора для
переговоров с Президентом и Конгрессом США. В его отсутствие несколько
членов народного правительства были арестованы, часть сложили с себя
полномочия.
После возвращения 16 мая 1842 года Т.Дорра, который договорился о
военной поддержке Пенсильвании и Нью-Йорка в случае федерального
вмешательства в дела штата, народное движение перешло к активным действиям,
сторонники народного правительства попытались захватить арсенал в столице
штата. Попытка захвата провалилась, а народное движение стремительно
утрачивало поддержку граждан вследствие опасений уголовного преследования,

1
Thompson P. Is There Anything «Legal» About Extralegal Action? The Debate Over Dorr’s Rebellion // New England
law review. 2003. № 2.P. 400-403.
2
The Dorr rebellion. 1833-1849. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://libcom.org/history/dorr-rebellion-1833-
1849.
64

позиции федеральной власти, значительных уступок и обещаний со стороны


правительства штата.
Т. Дорр и его сторонники покинули штат, чтобы избежать ареста, лишь в
октябре 1843 года лидер народного движения вернулся на территорию штата и
был осужден по обвинению в государственной измене 1.
В целях снятия социальной напряженности и выхода из кризисной ситуации
правительство штата созвало в сентябре 1842 года конвент, на котором была
принята новая конституция, практически половина статей которой была
идентична Народной конституции, избирательное право было предоставлено всем
белым мужчинам с двадцати одного года. Было изменено и распределение мест в
Палате представителей Генеральной Ассамблеи 2.
Чрезвычайно важным для понимания ситуации конституционного кризиса
в Род-Айленде является тот факт, что обе противоборствующие стороны
рассматривали свои действия как абсолютно законные.
Согласно мнению Т.Дорра и лидеров Народного движения, народ является
единственным источником власти и может использовать эту власть, чтобы
отстранить действующее правительство и создать новое, при этом народ может
реализовать свой суверенитет даже посредством внеправовых действий. В основе
действий движения и обоснования возможности внеправовых действий лежала
теория 18 века о праве на революцию и о праве на сопротивление.
Право на революцию основывалось на теории о договорной природе
правительства, которое заслуживает поддержки, если служит общему благу, в
противном случае властные полномочия возвращаются обратно к народу,
который может создать новое правительство3. Право на сопротивление
предполагает, что разрыв договора с правительством не должен находить

1
Dennison G. Dorr War: Republicanism on Trial, 1831-1861. Lexington: University press of Kentucky, 1976. P.253
2
Constitution of Rhode Island-1842. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://felonvoting.procon.org/sourcefiles/1842_RI_Constitution.pdf
3
Mostov J. Power, process and popular sovereignty. Philadelphia: Temple university press, 1992. P. 57
65

выражение в революции, лучшим выходом является ограниченное выражение


оппозиции 1.
Сторонники действующего правительства, напротив, отритцали
существование права на революцию и права на сопротивление, указывая на
необходимость соблюдения существующих законов и повиновения действующим
властным институтам, на то, что претензии общества могут быть удовлетворены
посредством деятельности законодательного органа и судов, а внеправовые
средства являются излишними и незаконными 2.
Таким образом, кризисная ситуация характеризовалась глубоким
разделением между гражданами в зависимости от их взглядов на сущность того,
что называют народным суверенитетом.
В целом, конституционный кризис 1842 года является поворотной точкой
конституционной, правовой, политической истории Род-Айленда, итогом
урегулирования кризиса стала конституция, устранившая имущественные
ограничения избирательного права, государственные институты стали доступны
для тех, кто ранее был исключен. До кризиса Род-Айленд представлял собой
демократию в упадке, а после него присоединился к современному
демократическому миру 3.
Ограничения и даже нарушения прав граждан не влекут автоматически
возникновение конституционного кризиса, если не вызывают активного
противодействия. Показательным примером в данном случае является массовое
ограничение прав и перемещение в лагеря для интернированных американских
граждан японского происхождения и японцев, проживавших в прибрежных
районах США, в соответствии с чрезвычайным указом президента № 9066 4.
Нарушение прав было весьма серьезным: тысячи людей были вынуждены
жить в бараках, многие из которых не имели водоснабжения и не были

1
Paterson M. The resistant movement of 1765-1776: the sons of liberty quest for independence and the formation of the
American identity//Georgetown University. 2010. P.15-17.
2
Wiecek W. A peculiar conservatism and the Dorr Rebellion: Constitutional clash in Jacksonian America // The American
Journal of Legal History. No.3. 1978. P. 242
3
Conley P. Rhode Island history. Providence: The Rhode Island Historical Society. 2010.Vol. 68. № 2.P.54.
4
Authorizing the Secretary of War to Prescribe Military Areas. Executive order № 9066. February 19, 1942.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ourdocuments.gov/doc.php?flash=true&doc=74&page=transcript
66

приспособлены для приготовления пищи, понесли финансовые потери в силу


принуждения к продаже своих домов и иного имущества1. Тем не менее,
нарушение прав не встретило серьезного противодействия ни со стороны
граждан, ни в Конгрессе. Верховный суд согласился с правительством и указал,
что защита страны обладала большим приоритетом, чем индивидуальные права
японцев и американских граждан японского происхождения. Признав факт
частичного лишения прав целых групп американских граждан, суд пояснил, что
лишения – это часть войны 2. Таким образом, лишение прав осталось личным
кризисом, так и не став кризисом конституционным.
На основе анализа сущностных характеристик конституционного кризиса
мы можем утверждать, что данное явление представляет собой состояние
государства, характеризующееся расхождением норм конституции и реально
присутствующих отношений, приводящее к наступлению критического,
поворотного момента изменения существующих основ конституционного строя, и
может сопровождаться функционированием государственных органов с
нарушением требований конституции, массовым нарушением правовых норм и
прав граждан.
В отечественной науке конституционного права существует точка зрения о
том, что конституционный кризис не является видом конституционного
конфликта, а «демонстрирует такое состояние общественных отношений, при
котором фактическая конституция имеет расхождения с юридической. При этом
конституционный кризис характеризуется исключительно как стадия
конституционного конфликта политического типа, при которой ни одна из сторон
конфликта не желает идти на компромисс»3. Согласиться с данной точкой зрения
не представляется возможным по следующим основаниям:

1
Landmark cases of the U.S. Supreme Court. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.streetlaw.org/en/Page/297/Background_Summary__Questions_
2
Korematsu v. United States, 323 U.S. 214 (1944). Justia U.S. Supreme Court. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://supreme.justia.com/cases/federal/us/323/214/case.html
3
Никитина А.В.Типология конституционных конфликтов // Вестник Омского университета. 2016. № 1.С.76.
67

а)Для конституционного кризиса характерны все признаки


конституционного конфликта, представленные в § 1.1 настоящего
диссертационного исследования.
б)Конституционный кризис как отдельный вид конституционного
конфликта обладает спецификой, которая проявляется в комплексном характере
конфликта, множественности причин, лежащих в основе конфликтного
взаимодействия.
в)Кризис характеризуется преобладанием хаотической динамики развития
конституцонно-правовых отношений. Т.М.Пряхина отмечает, что «данный вид
конфликта может быть преодолен путем элиминации, то есть устранения одной из
сторон, что в ряде случаев выступает как мера защиты основ конституционного
строя» 1.
г) Конституционный кризис, как вид конституционного конфликта, не
может быть определен как стадия конституционного конфликта политического
типа. Можно говорить о взаимосвязи данных форм конфликта, когда
конституционный конфликт принимает форму конституционного кризиса.
Однако этим содержание понятия «конституционный кризис» не исчерпывается.
Качественная специфика категории «конституционный кризис» может быть
наиболее наглядно продемонстрирована в рамках типологии данного явления.
В зависимости от содержательных особенностей кризиса возможно
выделить три вида:
Первый вид конституционного кризиса возникает, когда субъект
конституционного права публично и открыто применяет внеконституционные
меры в целях сохранения социального порядка либо в связи с чрезвычайными
обстоятельствами, и (или) происходит превышение конституционных
полномочий.
Тезис о необходимости наличия чрезвычайной власти в сложные времена
имеет долгую историю: институт диктаторства существовал в Римской

1
Пряхина Т.М. Конституционная доктрина современной России. Дис..д-ра юрид.наук, М., 2005. С.374.
68

республике, обосновывалась необходимость «конституционной диктатуры» и в


некоторых научных работах.
Под «конституционной диктатурой» понимается передача исполнительной
власти чрезвычайных полномочий для преодоления кризиса с последующим
1
отказом от них, когда кризис преодолен . Обсуждение такой концепции
происходило в контексте холодной войны и ядерной угрозы, которые породили
сдвиг в национальной парадигме, что угрожало конституционной демократии и
индивидуальной свободе, но было необходимо для сохранения национальной
безопасности 2.
Теоретическое и философское обоснование доктрина чрезвычайной власти
находит в работах К.Шмитта, который указывает, что «суверен стоит вне
нормально действующего правопорядка и все же принадлежит ему, так как он
компетентен решать, может ли быть приостановлено действие конституции 3.
Особую актуальность тематика чрезвычайной власти приобретает в
российском контексте. В течение продолжительного периода Чеченская
республика, являющаяся субъектом Российской Федерации, находилась в
состоянии конституционного кризиса: на ее территории отрицалось действие
Конституции РФ, федеральных законов, массово нарушались права и свободы
граждан, на территории республики имело место вооруженное противоборство 4.
Попытки федеральных властей урегулировать кризис не приводили к его
мирному разрешению, вследствие чего было принято решение о применении мер
федерального вмешательства. Меры федерального вмешательства были
закреплены в Указе Президента РФ от 30 ноября 1994 года № 21375, Указе

1
Hilpert E. Review of «Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies» by Clinton Rossiter.
Vol. 1950. Is.1. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://openscholarship.wustl.edu/law_lawreview/vol1950/iss1/21/
2
Rudenstine D. Roman roots for an imperial presidency: revisiting Clinton Rossiter’s 1948 constitutional dictatorship:
crisis government in the modern democracies // Cardozo law review.2013. Vol. 34. P. 1076. [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.cardozolawreview.com/content/34-3/RUDENSTINE.34.3.pdf
3
Шмитт К. Политическая теология. М.: Канон-Пресс-Ц, 2000.С.170
4
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 декабря 1994 года № 385-1 «О ситуации
в Чеченской Республике, субъекте Российской Федерации, и мерах по ее политическому урегулированию» //
Собрание законодательства Российской Федерации.1994. № 34. Ст. 3575
5
Указ Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной
законности и правопорядка на территории Чеченской Республики».Текст указа официально опубликован не был.
69

Президента РФ от 9 декабря 1994 № 21661, Постановлении Правительства РФ от


09 декабря 1994 года № 1360 2.
Вопрос о конституционности перечисленных выше нормативных актов
рассматривался Конституционным судом РФ, который указал, что «в 1991-1994
годах на территории Чеченской республики сложилась экстраординарная
ситуация, при которой обеспечение государственной целостности и
конституционного порядка может быть осуществлено не только путем введения
чрезвычайного или военного положения. Согласно Конституции Президент
действует в порядке, установленном самой Конституцией. Если этот порядок не
детализирован, а также в отношении полномочий, которые не перечислены в
статьях 83-89 Конституции, общий порядок осуществления таких полномочий
определяется принципом разделения властей, а также требованием статьи 90
Конституции, согласно которому распоряжения и указы Президента не должны
противоречить Конституции».
Поручение Президента РФ «использовать все имеющиеся средства»
предполагало, что использование этих средств ограничено конституционными
полномочиями Правительства РФ.
Конституционным Судом был сделан вывод о том, что Президент в данном
случае использовал полномочия, прямо не предусмотренные Конституцией, но
соответствующие ей в сложившейся экстраординарной ситуации 3.

1
Указ Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» // Собрание
законодательства Российской Федерации, 1994. № 33.Ст. 3422.
2
Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и
территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения
незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов
Северного Кавказа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3354.
3
Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 №10-П «По делу о проверке конституционности
Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента
Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»,
Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении
государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод
граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и
прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N
1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации»// Собрание законодательства
РФ.1995. № 33. Ст. 3424
70

Аргументация Конституционного Суда представляется небесспорной, так


как расширительное толкование полномочий Президента РФ, по сути, легализует
выход за пределы конституционных полномочий и предоставление
Правительству РФ неограниченных возможностей использования армии.
Более обоснованной представляется аргументация, приведенная в Особых
мнениях судей Конституционного Суда РФ по данному делу.
Н.В.Витрук справедливо отмечал, что специальный правовой режим
требовал специального правового оформления, что в особенности касалось
использования Вооруженных Сил РФ для разрешения конституционного кризиса
и ограничения прав и свобод, издание рассматриваемых нормативных актов
выходило за пределы полномочий Президента и Правительства, предоставленных
им Конституцией РФ.
В.Д. Зорькин указывает на то, что Конституционный суд не исследовал
формат чеченских событий, правовые параметры возникшей экстраординарной
ситуации. Суду не были предъявлены необходимые документы и не ясен объем
превышения прав исполнительной власти, имела место неопределенность,
угрожающая самим основам конституционного строя и принципам правового
государства.
В целом можно сделать вывод, что выход Президента РФ за пределы
конституционных полномочий, расширение прав исполнительной власти,
массовые нарушения прав и свобод граждан являются характеристиками
конституционного кризиса первого типа, угроза которого на уровне Российской
Федерации была вполне реальной. Однако даже серьезная, обоснованная критика
без активного противодействия не порождает полномасштабного
конституционного кризиса. Это не должно вызвать большое удивление, так как
дискуссионные вопросы толкования конституционного статуса Президента РФ,
появление доктрины «скрытых полномочий» позволяли сторонникам действий
Президента и Правительства РФ ссылаться на их конституционность.
Второй тип конституционного кризиса представляет противоположную
первому типу ситуацию. Такой конституционный кризис возникает, когда все
71

соответствующие субъекты признают и выполняют свои конституционные


обязанности, но строгое формальное следование принятому толкованию и нормам
Конституции не может разрешить существующие острые противоречия и создает
угрозу основам конституционного строя.
Конституционный кризис второго типа начался в 1860-1861 годах в США. В
период между избранием А.Линкольна на пост Президента США и его
инаугурацией 4 марта 1861 года, его предшественник Дж.Бьюкенен, обладавший
в этот период всей полнотой полномочий Президента, не предпринимал никаких
мер, в то время как южные штаты, воспринявшие избрание А.Линкольна, как
угрозу их правам и будущее разрешение конфликтных вопросов, связанных с
рабством, в пользу северных штатов, один за другим заявляли о сецессии. Начало
этого процесса было положено Южной Каролиной, которая 20 декабря 1860 года
приняла «Постановление о сецессии»1.
Дж. Бьюкенен полагал, что одностороннее решение о сецессии является
нарушением со стороны штатов и ощущение возможных будущих опасностей не
является основанием для роспуска Союза, однако Конституция не наделяет
Конгресс и Президента полномочиями для предотвращения сецессии силовыми
методами. Свою позицию он в полной мере выразил в Послании Конгрессу о
состоянии Союза от 03 декабря 1860 года. Президент утверждал, что вторжение в
дела штатов будет противоречить духу и цели Конституции. Необходимо
применить примирительные меры, до того, как штаты могут претендовать на
отделение. Однако в качестве мер, которые необходимо применить, Президент
рекомендовал лишь принять «пояснительную поправку» в Конституцию по
вопросу рабства, подтверждающую право собственности на рабов, необходимость
возвращения беглых рабов хозяевам 2.
Президент не предпринимал никаких действий, не предложил конкретных
примирительных мер, указывал на невозможность использования вооруженных

1
Bartels, Paul S. Dictionary of American History . South Carolina Declaration of Causes of Secession (1860).
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.encyclopedia.com/doc/1G2-3401804773.html
2
Buchanan J. Fourth Annual Message to Congress on the State of the Union.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=29501
72

сил против штатов ни при каких обстоятельствах, пребывая в твердой


уверенности, что Конституция не наделила его какими-либо полномочиями для
разрешения возникшей проблемы. Попытки поиска, закрепления и осуществления
таких полномочий не предпринимались, как и попытки выйти за пределы
конституционных ограничений (что породило бы конституционный кризис
первого типа).
Еще одной возможной причиной кризиса стало то, что Конституция США
предполагала сотрудничество с рабовладельцами, А.Линкольн отметил это,
приводя библейскую цитату «Дом, разделенный сам в себе, не может устоять»1.
Во многом такой кризис обусловлен недостатками конституционной структуры,
которые усиливаются обстоятельствами.
Существует тесная связь между изложенными выше первым и вторым
типами конституционного кризиса. Так, неспособность посредством
существующих конституционных норм разрешить имеющиеся проблемы может
стимулировать субъекта к выходу за пределы конституционного поля, что
приведет к возникновению конституционного кризиса первого типа.
Третий тип конституционного кризиса характеризуется как крайняя стадия
конституционного противоборства, создающая угрозу для конституционного
правопорядка и основ конституционного строя, которая может сопровождаться
отрицанием или приостановлением действия конституции на территории
государства либо его части.
Третий тип конституционного кризиса может быть проиллюстрирован на
примере Буркина-Фасо. 31 октября 2014 года Президент страны Б.Компаоре был
вынужден уйти с поста под давлением народного движения и
непрекращающихся демонстраций. Стимулом для возникновения народного
движения в пользу отставки стала подготовка Президентом поправки к
Конституции 1991 года, позволявшая ему стать кандидатом в Президенты на

1
House Divided Speech.Springfield, Illinois. June 16, 1858. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.abrahamlincolnonline.org/lincoln/speeches/house.htm
73

следующих президентских выборах (на этот момент Б.Компаоре находился на


посту главы государства в течение 27 лет).
После ухода Президента генерал О.Траоре объявил себя Президентом
республики, заявив: «в соответствии с конституционными мерами и, учитывая
вакуум власти, я приму на себя обязанности главы государства» 1. Это являлось
открытым нарушением конституционных норм, поскольку в соответствии со
статьей 43 Конституции функции Президента должен был осуществлять
Президент Сената 2. Однако на следующий день президентские полномочия были
переданы полковнику И. Зида, единогласно поддержанному военным
руководством страны. Действие Конституции 1991 года было приостановлено, и
до 15 ноября управление государством осуществлялось внеконституционными
средствами посредством декретов. 17 ноября военный комитет назначил
временным президентом Мишель Кафандо. В течение последующего периода
продолжалось неконституционное влияние военных на осуществление
государственных полномочий 3.
Переходный кризисный период проходил весьма непросто, 16 сентября
2015 года президентская гвардия и сторонники предыдущего Президента,
Компаоре, захватили контроль над государственной властью, однако, вследствие
активного противодействия армии и возобновления народного движения, были
вынуждены уступить и разоружиться. Попытка переворота вызвала отсрочку
президентских и парламентских выборов, которые были проведены 29 ноября
2015 года, Президентом страны был избран глава Народного движения за
прогресс Р. Каборе 4. Успешное проведение выборов завершило переходный
кризисный период в Буркина-Фасо.

1
Mbaku J. Has Military Intervention Created a Constitutional Crisis in Burkina Faso?.[Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.brookings.edu/blogs/africa-in-focus/posts/2014/11/04-military-intervention-constitutional-crisis-
burkina-faso-mbaku
2
Burkina Faso's Constitution of 1991 with Amendments through 2012. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://www.constituteproject.org/constitution/Burkina_Faso_2012.pdf
3
Mbaku J. Burkina Faso: Lessons from the Constitutional Crisis. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.diplomatist.com/dipo201501/article007.html
4
Eizenga D. Burkina Faso elections mark turning point in country’s recent political turmoil. [Электронный ресурс].
Режим доступа: https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2015/12/06/burkina-faso-elections-mark-a-
turning-point-in-a-country-in-political-turmoil/
74

Использование военной силы и внеконституционного давления со стороны


военных, существование народных движений в сочетании с актами гражданского
неповиновения являются признаками третьего типа кризиса, хотя их наличие и не
является непременным.
Примеры конституционного кризиса третьего типа присутствовали и в
истории России: это конституционный кризис на территории Чеченской
республики, а также конституционный кризис 1992-1993 годов (данный кризис
будет рассмотрен подробнее в главе 2 данного диссертационного исследования).
Классификация конституционных кризисов может быть осуществлена и в
соответствии с критерием масштаба. В таком случае можно выделить
общегосударственный конституционный кризис (например, кризис в Буркина-
Фасо) и кризис на части территории государства (например кризис в Род-
Айленде).
Предлагаемые классификации конституционного кризиса представляют
собой теоретические конструкции, что предполагает необходимость в каждом
конкретном случае изучать специфику кризисного явления, но, в то же время,
позволяют выявить общие сущностные черты кризисных явлений в
конституционной сфере, что способствует более глубокому пониманию
рассматриваемого понятия.
Конституционный кризис представляет собой динамичное явление и один
вид кризиса может трансформироваться в другой. Конституционные кризисы
возникают в контексте политических и социальных условий, изменение которых
способно привести к изменению вида либо разрешению кризиса. Многие
конституционные конфликты не обостряются до состояния кризиса, поскольку
использование закрепленных конституционно-правовых механизмов позволяет
своевременно их разрешить. Однако изучение имевших место конституционных
кризисов ярко демонстрирует нам масштабность возможных последствий и
обращает к изучению вопроса о профилактике возможных кризисных явлений.
Возможность предотвращения конституционного кризиса – значимый аргумент,
подтверждающий важную роль научного осмысления данной категории.
75

Таким образом, можно сделать вывод о том, что динамичное явление


конституционного кризиса может быть определено как состояние государства,
характеризующееся расхождением норм конституции и реально присутствующих
отношений, приводящее к наступлению критического, поворотного момента
изменения существующих основ конституционного строя и может
сопровождаться функционированием государственных органов с нарушением
требований конституции, массовым нарушением правовых норм и прав граждан.
Сущностные черты конституционного кризиса могут быть более полно
осмыслены на основе двух представленных выше классификаций.
76

Глава II. Конституционные конфликты в России и иных странах


Содружества независимых государств

2.1. Конституционный конфликт 1906–1917 гг.

Обращение к истории конституционных конфликтов позволяет выявить


факторы, способствовавшие их возникновению, что является необходимым
условием разработки мер профилактики данного явления. Изучение имеющегося
опыта имеет большое значение для обеспечения стабильного государственного
развития, более полного воплощения теории конституционализма.
Рассмотрение исторических особенностей трансформации российской
государственности с позиций конфликтологического анализа будет логично
начать с событий начала двадцатого века, так как именно в этот период в
результате сложного процесса реформирования происходит переход к
конституционной монархии.
Вопрос о необходимости проведения реформ был публично поставлен на
съезде земских и городских деятелей, проведенном в Петербурге 6-9 ноября 1904
года. На Петербургском съезде рельефно проявилось наметившееся ранее
конституционное земское течение1.
Положения резолюции земского съезда нашли воплощение в Указе «О
предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» от 12
декабря 1904 года, который определил неотложные меры преобразований 2.
Необходимо отметить двойственность позиции государственной власти: наряду с
Указом было опубликовано правительственное сообщение, в котором говорилось
о незыблемости начал государственного строя, предполагаемые реформы
именовались «чуждыми русскому народу». Значительное разочарование в
обществе вызывало отсутствие в Указе положения о народном представительстве,
1
Белоконский И.П. Земское движение. М.:Задруга, 1914. С.221-222
2
Указ «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка». Законодательные акты переходного
времени.1904-1908/Под. ред. Н.И.Лазаревского.- СПб.: Право, 1909.- С.3-6
77

поручение разработки планируемых реформ Комитету министров, что порождало


опасения бюрократизации процесса преобразований 1.
Возможность и направления преобразований рассматривались на
заседаниях Совета министров 3 и 11 февраля 1905 года. В эти дни
рассматривались возможные варианты формирования представительства и
проекты преобразования Совета министров 2. 18 февраля были опубликованы два
государственных акта: Высочайший Манифест и Именной Высочайший указ
Правительствующему Сенату 3. В Манифесте говорилось о распространении
крамолы и беспорядков, правительственным учреждениям и властям указывалось
на необходимость усугубить бдительность по охране закона, порядка и
безопасности. Указ повелевал возложить на состоящий под председательством
императора Совет министров рассмотрение и обсуждение поступающих
предложений по вопросам, касающимся усовершенствования государственного
устройства.
18 февраля министры и члены Государственного совета смогли склонить
императора к подписанию Рескрипта 4. Опубликованный вечером 18 февраля
Высочайший рескрипт, данный на имя министра внутренних дел, объявлял о
желании достигнуть осуществления обещанных реформ5. Значимой уступкой
стало положение рескрипта о привлечении «достойнейших, облеченных доверием
народа, избранных от населения людей для участия в предварительной разработке
и обсуждении законов, для выполнения данной задачи предполагалось учредить
Особое совещание под председательствованием министра внутренних дел» 6.
Шагом к осуществлению государственных преобразований,
провозглашенных 12 декабря 1904 года, стало принятие Именного Высочайшего
Указа от 17 апреля 1905 года, которым устанавливалась свобода выбора религий,

1
Белоконский И.П. Земское движение. М.:Задруга,1914. С.246-260.
2
Из дневника Константина Романова // Красный Архив. Т.44. 1931. С.127.
3
Лазаревский Н.И. Законодательные акты переходного времени.1904-1908 гг. М.: Государственная публичная
историческая библиотека России. 2010. С.22-25.
4
Трубецкая О. Из пережитого // Современные записки. 1937. С.307-308.
5
Высочайший рескрипт, данный на имя министра внутренних дел. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.illuminats.ru/component/content/article/28--xvii-xx/1076-imperial-rescript-this-to-the-minister-of-interior
6
Троцкий Л.Д. Сочинения. Том 2, ч. 1. Москва-Ленинград, 1925.-С.143.
78

свобода осуществления религиозных обрядов, право на переход из Православия в


другое христианское вероисповедание и т.д.1. Указ вызвал как положительные
отзывы, так и критику (особенно со стороны правых консервативных и церковных
кругов) 2.
Подготовленные совещанием под руководством А.Г. Булыгина
«Соображения» 23 мая 1905 года были переданы на рассмотрение совещание при
Совете министров у графа Сольского, и с 26 мая по 28 июня продолжалось их
обсуждение 3. Окончательно необходимые законопроекты были выработаны в
процессе обсуждения на июльском совещании в Петергофе 4. 6 августа 1905 года
были опубликованы следующие правовые акты: Манифест об учреждении
Государственной Думы 5; Положение о выборах в Государственную Думу 6; Закон
об учреждении Государственной Думы 7.
Указанными правовыми актами предопределялось создание
Государственной Думы как особого законосовещательного установления.
Император наделялся по отношению к ней значительными полномочиями.
Законопроекты Государственной Думы не должны были касаться начал
государственного устройства, установленных Основными законами.
Согласно Положению выборы в Государственную Думу должны были
осуществляться по губерниям, областям и городам с избранием выборщиков от
трех курий. Выборы не были всеобщими (исключались лица моложе 25 лет,
женщины, бродячие инородцы и т.д.), предусматривался имущественный ценз,
выборы должны были быть многостепенными.

1
Именной Высочайший Указ, данный Сенату «Об укреплении начал веротерпимости» от 17 апреля 1905 г. //
Полное собрание законов Российской империи.Т.XXV.-1905.-С.237-238.
2
Сафонов А.А. Указ 17 апреля 1905 г. «Об укреплении начал веротерпимости» в оценках светской и церковной
общественности России начала XX в. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
www.hse.ru/data/2014/04/26/1319633987/Тезисы%20доклада%20А.А.%20Сафонова.pdf
3
Варфоломеев Ю.В. К вопросу о создании представительных органов власти императорской России: первая фаза
конституционного цикла // Известия Саратовского университета. 2013. № 1.- С.23.
4
Таганцев Н.С. Пережитое. Учреждение Государственной Думы в 1905-1906 гг.-СПб.: Государственная
типография, 1919.- С.17-36.
5
Манифест об учреждении Государственной Думы от 6 августа 1905 г. // Полное собрание законов Российской
империи. Собр. III. Т. XХV. Отд-ние 1-е. СПб., 1908. Ст. 26656. С. 637-638.
6
Высочайше утвержденное положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // Полное собрание
законов Российской империи. Собр. III. Т. XХV. Отд-ние 1-е. СПб., 1908. Ст. 26662. С. 645-651.
7
Закон об учреждении Государственной Думы 6 августа 1905 г. // Полное собрание законов Российской империи.
Собр. III. Т. XХV. Отд-ние 1-е. СПб., 1908. Ст. 26661. С. 636-645.
79

Принятые акты характеризовались Л.Д. Троцким как бюрократически-


консервативная «самодержавная конституция»1. Схожую оценку давал актам 6
августа Р.Ш. Ганелин: «рожденный в муках булыгинский закон был безнадежно
запоздалым. Царь старался угнаться за событиями, стремясь поставить на службу
борьбе с революцией «монархическую конституцию» 2. Зарубежная британская
пресса также скептически оценивала перспективы реализации опубликованных
актов3. Н.С.Таганцев указывал, что Манифестом от 6 августа закончился первый
акт конституционной жизни России, при этом он именует акты 6 августа «куцой
конституцией»4.
Взвешенной и аргументированной является позиция М.М. Ковалевского,
который использовал сравнительно-исторический метод для выявления
положительных и отрицательных аспектов принятых актов. М.М.Ковалевский
отмечал, что актами были нарушены принципы представительного устройства:
под понятие «народ» было подставлено понятие «имущество», а под последнее
понятие – понятие недвижимой собственности, вызывал критику непрямой
характер выборов (двухуровневая система голосования применялась в США, но в
России условия были иными, и отсутствовала прочная партийная организация)5.
Представляется, что акты 6 августа 1905 года носили
квазиконституционный характер, что подтверждается оценками современников
(«куцая конституция», «самодержавная конституция»), но стоит признать, что при
всех их юридических недостатках, они явились шагом на пути становления
российского конституционализма.
По указанию императора совещание под председательством графа
Сольского продолжило свою работу, обсуждался значимый шаг на пути
реформирования государственного устройства – объединение деятельности

1
Троцкий Л.Д. Наша первая революция. Часть 1. Москва-Ленинград, 1925.- С.142-156.
2
Ганелин Р.Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция. Спб.: Наука, 1991. C.191.
3
Ловягин Н.В. Проект создания Булыгинской Думы и позиция земств в освещении британской прессы //
Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы
теории и практики.-2015.-№10.- С.97.
4
Таганцев Н.С. Пережитое. Учреждение Государственной Думы в 1905-1906 гг.-СПб.: Государственная
типография, 1919.- С.48.
5
Кажанов О.А. Булыгинская Дума в аспекте применения М.М.Ковалевским сравнительно-исторического метода //
Социологические исследования.-2011.-№ 6.-С.121-123
80

отдельных министерств1. С.Ю. Витте аргументировал необходимость создания


2
единого сильного правительства . Обсуждение дальнейших реформ на
заседаниях Совещания происходило в дни происходивших революционных
событий 3.
С.Ю. Витте была подготовлена обширная записка, содержащая обоснование
неотложных реформ государственного устройства4. 9 октября всеподданнейшая
записка была представлена императору5. 11 и 12 октября состоялись заседания
Совещания графа Сольского, результатом которых стал проект переустройства
Государственного совета.
С.Ю. Витте был приглашен прибыть 15 октября на совещание в Петергоф и
привезти проект манифеста, который исходил бы от императора6. Помимо Витте
на окончательное решение императора повлиял великий князь Николай
Николаевич 7. В итоге 17 октября Николай II подписал манифест, в редакции,
подготовленной под руководством С.Ю.Витте.
Манифест определил первоочередные задачи: устранение прямых
проявлений беспорядка, умиротворение государственной жизни и необходимое
для этого объединение деятельности правительства. На правительство
возлагалось выполнение непреклонной воли государя: «даровать основы
гражданской свободы (неприкосновенность личности, свобода совести, собраний,
союзов, свобода слова), привлечь к участию в Государственной Думе классы
населения, ранее лишенные избирательных прав, установить, чтобы никакой
закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы
народным представителям была предоставлена возможность участия в надзоре за
закономерностью действий властей» 8.

1
Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903-1919.Т.1. - Париж: Иллюстрированная Россия, 1933.-
С.63-65
2
Половцев А.А. Дневник.// Красный архив.- 1923. Т.4.- С. 65-73.
3
Минцлов С.Р. Петербург в 1903-1910 годах.- М.: Salamandra, 2012.-C.128-129.
4
Записка Витте от 9 октября 1905 г.// Красный архив.-1925.-№.4(5).- С.51-61.
5
Витте С.Ю. Воспоминания. Царствование Николая II. Том II.- Л.: Издательство Ленинград, 1924.-С.7.
6
Справка о манифесте 17 октября 1905 года // Красный архив.-1925.-№.4(5).- С.79.
7
Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. М.: Новое литературное обозрение, 2000. С.467.
8
Чистяков О.И. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций.- М.: Юридическая литература,
1994.- С.41.
81

В.В. Шульгин писал: «ошарашивающий Манифест, газеты вышли с


заголовками «Конституция»1. 17 октября вечером по улицам мчался автомобиль,
в котором стоял неизвестный, крича: «Конституция, Царь подписал
Конституцию!»2. Схожую позицию занимал П.Б.Струве, охарактеризовавший акт
17 октября, как «краеугольный камень нового государственного строя»3. В целом
следует признать, что большая часть русского общества в 1905 году считала, что
Манифест – это Конституция 4.
П.Н.Милюков признавал, что Манифест давал больше уступок, чем
предыдущие государственные акты, однако выражал сомнения в прямоте и
искренности государственной власти, издавшей его5. Такая позиция отражает
закономерные сомнения, порожденные вынужденным характером принятия
документа и предшествующим стремлением императора к сохранению
исторических самодержавных начал государственности.
В советской историографии Манифест 17 октября рассматривался чаще
всего как результат классовой борьбы. Так, А.Н. Слепков рассматривает данный
акт как завоевание рабочей революции. В историко-партийных работах Манифест
оценивался как «уловка царского правительства». Например, С.М. Сидельников
считал, что Манифест являлся конституционным по форме, но обещания, данные
в нем, являлись изначально лживыми (подобных позиций придерживались Н.П.
Ерошкин, Е.Д.Черменский, А.Я. Аврех и др.). А.И. Королев, Н.И. Васильева
рассматривали манифест как документ, обещавший начала буржуазного
конституционализма 6.
Следует отметить, что два распространенных подхода: дореволюционный,
признававший Манифест октроированной Конституцией, и советский,
рассматривавший Манифест как продукт классовой борьбы и отрицавший его

1
Рыбин Д.В. Конституционное развитие России: основные этапы, особенности, тенденции // Ученые записки
Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии.-2008.-№1.-С.272.
2
Врангель Н.Е. Воспоминания: от крепостного права до большевиков. М.: Новое литерaтурное обозрение, 2003. –
С.323.
3
Струве П.Б.Patriotica:Политика, культура, религия, социализм.- М.:Республика, 1997.-С.15.
4
Кравец И.А. Конституционализм в России в начале XX века.Дис. канд. юрид. наук. Томск,1995.- С.65.
5
Милюков П.Н. Год борьбы.1905-1906.- СПб.: Общественная польза, 1907.- С.77-78.
6
Пронкин С.В. Акты правительственного конституционализма в исследованиях 1917-1984 гг.// Государственное
управление. Электронный вестник.- № 29.- С.12-15.
82

значимость, являются односторонними. Манифест не являлся Конституцией,


однако предрешил переход к ограниченной монархии. Как обоснованно указал
Р.М. Дзидзоев, власть монарха, оставаясь неограниченной de jure, после 17
октября 1905 года оказалась ограниченной de facto 1. Таким образом, Манифест
предопределил становление в России конституционного строя, на основе
принципиальных положений данного документа был принят ряд нормативных
правовых актов.
Так, 19 октября 1905 года именным Высочайшим «О мерах к укреплению
единства в деятельности министерств и главных управлений» был завершен
процесс формирования единого правительства – Совета министров, руководимого
Председателем 2. 24 ноября 1905 года последовало утверждение Именного
Высочайшего указа Правительствующему Сенату «О временных правилах о
повременных изданиях», содержавшего нормы об устранении административного
воздействия в области периодической печати и восстановлении порядка
разрешения судом дел о совершенных путем печатного слова преступных деяниях
3
.
11 декабря 1905 года был подписан Именной Высочайший указ
Правительствующему Сенату «Об изменении Положения о выборах в
Государственную Думу и изданных к нему дополнений», в соответствии с
которым к участию в выборах привлекались рабочие, был расширен круг
городских избирателей 4. Наконец, 20 февраля 1906 года были приняты еще три
акта конституционного характера.
В Манифесте «Об изменении учреждения Государственного Совета и о
пересмотре Учреждения Государственной Думы5указывалось на преемственность
данного акта с рассмотренными ранее Манифестами от 06 августа и 17 октября
1905 года. При этом закреплялось положение о переустройстве Государственного

1
Дзидзоев Р.М. Первый конституционный документ России // Государство и право. 1997. № 6. С. 112.
2
Коркунов Н.М. Русское государственное право.Т.2.СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1909.- С.662.
3
Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату «О временных правилах о повременных изданиях» от
24 ноября 1905 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/5204/
4
Хрестоматия по истории СССР.1861-1917.- М.: Просвещение, 1990.- С.310-314.
5
Манифест «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государственной
Думы» 20 февраля 1906 года // Собрание узаконений. 1906. № 38. Ст.196.
83

Совета на началах участия выборных от духовенства, дворянства и земства,


торговли, промышленности и науки.
Государственному Совету предоставлялись равные с Государственной
Думой права в сфере законодательства, подчеркивалась неизменность положения
о том, что закон не может вступить в силу без утверждения императором.
В.М. Гессен акцентировал внимание на том, что новый акт называл
ограниченного монарха самодержцем, акты 20 февраля 1906 года являлись
«куцой конституцией» в стиле германского конституционализма девятнадцатого
1
века . В.П. Алексеев полагал, что фактически закреплялось Главенство
Государственного Совета перед Думой, так как именно Председатель
Государственного Совета передавал одобренный палатами проект закона
монарху. Кроме того, первенство Государственного Совета косвенно
подтверждалось установлением более высокого содержания для членов
Государственного Совета 2.
Представляется, что акты 20 февраля явились развитием Манифеста 17
октября 1905 года, при этом между данными актами нет противоречия, так как
Манифест 17 октября однозначно не предрешал создания именно однопалатного
законодательного органа. Стоит отметить, что закрепление титула «император и
самодержец», указание на возможность чрезвычайного законодательства
свидетельствовали о преемственности и в ином аспекте: о продолжении политики
половинчатых реформ, закреплении институтов, позволявших Правительству
противодействовать будущему законодательному органу, что закладывало основу
для возникновения конфликта.
Итогом преобразовательной деятельности рассмотренного периода можно
считать принятие Основных государственных законов, изданных 23 апреля 1906
года3. В настоящем диссертационном исследовании указывалось на
неоднозначность оценок принимавшихся в ходе реформы государственного

1
Гессен В.М. На рубеже. СПб.: Право, 1906. С. 232.
2
Алексеев В. П. Первый русский парламент. М.: Тип. Г. Лисснера и Д. Собко , 1906. С. 13.
3
Высочайше утвержденные Основные Государственные Законы от 23 апреля 1906 г. // Полное Собрание Законов
Российской Империи. Собрание третье. Том XXV. 1906. Отделение I. № 27805.
84

устройства актов, не избежали этого и Основные государственные законы,


принятые в целях укрепления основ обновляемого государственного устройства.
В.В. Леонтович в своей работе использовал термин «российская
конституция 23 апреля 1906 года1, в качестве первой российской конституции
рассматривали Основные государственные законы В.И. Герье2 , В.В.
Виноградов 3, А.П. Яцкова4 и другие. Данная точка зрения является вполне
обоснованной в силу того, что рассматриваемый нормативный акт осуществлял
учредительную функцию, закрепляя обновленное государственное устройство
Российской империи, устанавливал права и обязанности российских подданных,
наделялся особой правовой охраной (Основные законы подлежали изменению
исключительно по почину императора).
Присутствует и другая точка зрения, в соответствии с которой Основные
государственные законы рассматриваются как акт мнимого конституционализма,
данную позицию обосновывают А.Н. Медушевский 5, А.С. Румянцев 6
и другие.
Представляется, что суждения о мнимом характере российского
конституционализма затрагивают скорее проблему реального воплощения
конституционных предписаний в жизни, сложности формирования
конституционных ценностей и идеологии в рассматриваемый период.
Существует также компромиссная точка зрения, определяющая Основные
государственные законы как «акт конституционного значения», не предрешая
вопроса о его юридической природе 7.
Как было продемонстрировано в диссертационном исследовании, процесс
реформирования государственного строя, итогом которого стали Основные

1
Леонтович В.В. История либерализма в России (1762-1914). М.: Русский путь. 1995.С 367.
2
Герье В.И. О Конституции и парламентаризме в России. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://dugward.ru/library/xxvek/gerje_konst.html
3
Виноградов В.В. Император и Совет министров по Основным государственным законам от 23 апреля 1906 года:
историко-правовой аспект // Известия ВГПУ. 2015. № 4. С.172.
4
Яцкова А.П. Основные государственные законы Российской империи 23 апреля 1906 года – первая российская
конституция. Автореф. дисс. канд.юрид.наук. М., 2001.
5
Медушевский А.Н. Конституционная монархия в России // Вопросы истории. 1994. № 8. С. 44.
6
Румянцев А.С. Влияние зарубежного опыта на становление российского конституционализма начала XX века //
Современные научные исследования и инновации. 2011. № 3 [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://web.snauka.ru/issues/2011/07/1011
7
Черменский Е.Д. История СССР. Период империализма. М.: Просвещение, 1974. С.177.
85

законы, происходил в условиях социального кризиса, а принимаемые акты имели


вынужденный и противоречивый характер.
Принятие Основных государственных законов способствовало юридизации
способов взаимодействия общественных групп, представленных в
Государственной Думе, с Монархом и Правительством. При этом положения
Основных законов 23 апреля 1906 года во многом обусловили конфликтный
характер такого взаимодействия, ограничив права Государственной Думы и
Государственного Совета и создавая тем самым дисбаланс законодательной
исполнительной властей.
Так, потенциально конфликтной являлась статья, согласно которой во время
прекращения занятий Государственной Думы Совет Министров наделялся правом
при наличии чрезвычайных обстоятельств издавать указы, имевшие силу закона.
Устанавливалось, что в случае неутверждения государственной росписи к началу
сметного периода, оставалась в силе последняя неутвержденная роспись, при этом
Совет министров получал возможность своими Постановлениями открывать
кредиты в размерах действительной потребности.
С.А. Котляревский отмечал существенную ограниченность контрольных
функций Государственной Думы. Отсутствовало право возбуждения судебного
преследования в отношении незаконных действий министров, отсутствовала
ответственность министров перед народным представительством. При этом
сравнительная ограниченность законодательных и бюджетных прав
Государственной Думы не уничтожала необходимости согласия между ней и
Советом министров. Вокруг текста Основных законов вырастал ряд
«соглашений», требующий определенного минимума солидарности 1.
Члены Государственного Совета и Государственной Думы имели
ограниченное право запроса министрам (по сложившейся практике они выходили
за установленные рамки и направляли запросы по всем интересующим вопросам).
Сила запроса появлялась в том, что появилась возможность открыто критиковать

1
Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских Основных Законов. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://dugward.ru/library/kotlarevskiy_sa/kotlarevskiy_uridicheskie.html#svoeo
86

действия исполнительной власти, При помощи средств массовой информации


критика становилась достоянием общественности 1.
В целях охранения престижа императора Основными законами
устанавливалась норма о том, что указы и повеления монарха скрепляются
председателем Совета министров или соответствующим министром либо
главноуправляющим отдельной частью, в результате чего критика направлялась
на лицо, контрассигновавшее акт, а не на императора.
Представляется, что Основные законы, закрепляя принцип разделения
властей, не предусмотрели механизма взаимосогласования и взаимоконтроля
разделенных законодательной и исполнительной власти, что явилось новым
источником социального напряжения, конфронтации в обществе и конфликтного
взаимодействия данных ветвей власти. Можно утверждать, что процесс
институционализации не был завершен, вследствие чего не были установлены
эффективные механизмы взаимодействия ветвей власти.
Как отмечает В.В. Сорокин одним из механизмов, смягчающих конфликты
переходного общества, является государственная идеология. Переходные формы
государства нуждаются в ореоле законности и всеобщего признания2. Однако
такое признание отсутствовало в рассматриваемый период, на что указывал П.Б.
Струве: «Юридически русская конституция несомненно существует, так как она
вписана в Манифест 17 октября и Основные законы, но в правосознании
властвующих, правящих сил конституции еще не существует. Конституция
отсутствует в жизни, в воздухе, которым дышит обыватель внутри страны»3.
Государственный аппарат был построен и воспитан на самодержавии, у общества
не было уважения к закону и праву. Конфликт между Правительством и Думой
был неизбежен. Но нельзя утверждать, что только Правительство оказалось в нем
виновато 4.

1
Виноградов В.В. Император и Совет министров по Основным государственным законам от 23 апреля 1906 года:
историко-правовой аспект // Известия ВГПУ. 2015. № 4. С.177.
2
Сорокин В.В. Общее учение о государстве и праве переходного периода. Монография. Юрлитинформ,2010. С. 56.
3
Струве П.Б.Patriotica:Политика, культура, религия, социализм. М.: Республика, 1997. С.155.
4
Маклаков В.А. Первая Государственная дума (Воспоминания современника). Париж: Русская библиотека, 1939.
С.15-17.
87

Таким образом, принятие Основных законов стало итогом


преобразовательной деятельности рассматриваемого периода, способствовало
конституционализации форм разрешения имеющихся противоречий, при этом
социальные и политические обстоятельства, составлявшие внешнюю среду
системы права, обусловили возникновение дальнейшего конституционного
конфликта законодательной и исполнительной ветвей власти.
Обратимся к конкретным примерам практики их взаимодействия. С данной
точки зрения интересен процесс прохождения в Государственной думе и
Государственном совете правительственного законопроекта о помощи населению
губерний, пострадавших от неурожая.
Вопрос о помощи населению весной и летом 1906 года требовал срочного
решения, фракцией кадетов был внесен запрос о мерах, предпринятых
Правительством для борьбы с голодом. Министр внутренних дел П.А. Столыпин
выступил с ответом на запрос, заверив, что организациям и частным лицам будет
оказано содействие в оказании помощи голодающим.
Министр внутренних дел и министр финансов внесли законопроект об
ассигновании в распоряжение правительства 50 миллионов рублей для оказания
помощи голодающему населению. При обсуждении законопроекта
Государственная дума 23 июня выразила сомнения в эффективности действий
Правительства, были внесены изменения в законопроект, предложено
ограничиться ассигнованием кредита на удовлетворение семенной и
продовольственной нужды населения пострадавших губерний на сумму 15
миллионов рублей. 30 июня и 1 июля законопроект обсуждался в
Государственном совете. В выступлениях в Государственном совете министры
указывали на необходимость выделения 50 миллионов рублей, обвиняли
Государственную думу в поверхностном подходе и некомпетентности.
Необходимость срочного разрешения вопроса о помощи населению склонила
членов Государственного совета к принятию законопроекта в редакции
88

Государственной думы (74 голоса против 47). 3 июля законопроект был


утвержден монархом и стал законом 1.
Таким образом, принятие единственного закона первой Государственной
думы было ознаменовано конфликтом Государственной думы и Совета
министров.
В тот же период времени активно обсуждались обстоятельства
Белостокского погрома, который имел место 01 - 03 июня 1906 года. Был
составлен запрос Государственной думы на имя министра внутренних дел. Дума
приступила к расследованию произошедших событий, хотя, по Основным
законам, такого права не имела. Обсуждение итогов расследования стало поводом
для критики внутриполитического курса Совета министров. По итогам
правительственного расследования было опубликовано официальное сообщение,
в котором вина за погромы еврейского населения в г. Белостоке возлагалась на
местные религиозные организации2.
В рассматриваемый период предпринимались попытки наладить
взаимоотношения Государственной думы и Совета министров, велись переговоры
с членами Государственной Думы по поводу создания коалиционного
правительства (с участием представителей общественности)3. Однако эти
попытки к успеху не привели вследствие возникшего спора по аграрному
вопросу.
20 июня было опубликовано правительственное сообщение по аграрному
вопросу, в котором разъяснялась позиция Правительства, изложенная во
внесенных в Государственную думу законопроектах, а также перечислялись
предполагаемые к принятию в порядке управления меры. Сообщение вызвало
негодование депутатов Государственной думы. Государственной Думой был
разработан текст «запроса Министерству» по поводу опубликованного
сообщения, а 26 июня было принято постановление о необходимости издания

1
Кошкидько В.Г. Взаимодействие законодательной и исполнительной власти в России в 1906 году (Как принимали
единственный закон) // Государственное управление. 2012. № 30. С.2-6.
2
Исхакова О.А. Белостокский погром. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.stolypin.ru/proekty-
fonda/entsiklopediya-petr-arkadevich-stolypin/?ELEMENT_ID=337
3
Извольский А.П. Воспоминания. Петроград: Изд. Петроград, 1924. С.128
89

сообщения от имени Государственной думы, которое 4 июля было переименовано


в обращение Государственной думы 1.
Подготовка данного обращения стала одной из причин роспуска I
Государственной думы. Первый состав Государственной думы в соответствии с
Манифестом распускался, время нового созыва Государственной думы назначено
на 20 февраля 1907 года 2. Депутаты выехали в Выборг, где было составлено
воззвание «Народу от народных представителей». В воззвании указывалось на
недопустимость положения, при котором Россия остается без народных
представителей в переживаемое кризисное время3. Воззвание являлось
неконституционным актом Думы, вызвавшим многочисленные споры 4. Реакция
общества на воззвание была спокойной, предполагаемого эффекта оно не
произвело.
Существующие противоречия и в дальнейшем приводили к конфликтам
Совет министров и второй состав Государственной думы. 6 марта 1907 года
Председатель Совета министров П.А. Столыпин выступил в Государственной
думе с декларацией, в которой обозначались предполагавшиеся преобразования,
целью которых являлось превращение России в правовое государство и призвал
Думу к плодотворной совместной работе. Вместе с тем, в повторном выступлении
на заседании Председатель Совета министров указывал, что в народном
представительстве не должны допускаться голословные обвинения, нападки на
членов правительства5. Впоследствии депутаты критиковали меры,
предпринимаемые Правительством для решения аграрного вопроса

1
Маклаков В.А. Первая Государственная дума (Воспоминания современника). Париж: Русская библиотека, 1939.
С.209-213.
2
Высочайший Манифест о роспуске I Государственной думы. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://ibyu.narod.ru/syh.html
3
Дело о Выборгском воззвании: Стенографический отчет о заседаниях Особого присутствия С-Петербургской
судебной палаты 12-18 декабря 1907 года. Хрестоматия по истории СССР. 1861-1917. М.: Просвещение,1990.
С.327-328.
4
Оболенский В.А. Моя жизнь и мои современники. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://ristikivi.spb.ru/docs/viipuri-obolenski-1.html
5
Стенографический отчет. Государственная дума. Сессия II. Заседание пятое от 06 марта 1907 г. С.106-120.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://on-island.net/History/DumaII/DumaIIindex.htm
90

(присутствовали ссылки на вздутость цен Крестьянского поземельного банка,


ставилась под сомнение целесообразность выхода крестьян из общины и т.д.)1.
Характеризуя взаимоотношения законодательной и исполнительной власти,
следует указать на расхождение позиций по поводу роли государственных
институтов в период проводимых реформ. В Государственной думе неоднократно
высказывалась точка зрения о более важной роли в решении стоящих перед
государством задач законодательного органа, избранного народом. П.А.
Столыпин, напротив, полагал, что в экстремальной ситуации, угрожающей
распадом государства, исполнительная власть обязана использовать все средства,
чтобы сохранить единство страны в условиях, когда государственная
необходимость стоит выше права 2.
Общий язык Совету министров и второму составу Государственной думы
найти так и не удалось. Продолжением затянувшегося конфликта стало дело
депутатов социал-демократической фракции. Требование правительства о снятии
неприкосновенности с 55 депутатов было агрессивно воспринято
Государственной думой 3.
Итогом стал Манифест о роспуске Государственной думы от 3 июня 1907
года. Данный акт указывал на разногласия Правительства и Государственной
думы, которая не оказывала ему поддержку, чрезмерно медлительно
рассматривала Государственную роспись, превратила право запросов в способ
борьбы с Правительством, не исполнила неотложного требования властей в
отношении депутатов, обвиняемых в заговоре. Волей монарха был дарован новый
избирательный закон 4. 3 июня 1907 года было опубликовано новое положение о
выборах в Государственную думу, что являлось выходом за пределы
конституционных полномочий императора.

1
Стенографический отчет. Государственная дума. Сессия II. Заседание восемнадцатое от 29 марта 1907 г. С.1300-
1320. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://on-island.net/History/DumaII/DumaIIindex.htm
2
Столыпин П.А. Мысли о России. М.:АСТ, 2013. С.99.
3
Куликов С.В. Парламент без парламентаризма: Государственная дума в царской России (1905-1917)//
Ленинградский юридический журнал. 2005. № 3. С.75.
4
Манифест о роспуске Государственной думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в
Государственную думу от 3 июня 1907 г. Государственная дума в России в документах и материалах.– М.:
Госюриздат, 1957. С. 271-273.
91

В соответствии с новым Положением, было осуществлено


перераспределение пропорций между куриями, увеличено представительство
землевладельцев, уменьшено число выборщиков-крестьян, сократилось
представительство национальных окраин Российской империи. Городская курия
была разделена на два разряда, при этом преимущество получал первый разряд,
1
включавший владельцев крупной недвижимости . Принятие нового
избирательного закона без участия Государственной думы было расценено
многими партиями как «третьиюньский государственный переворот»2.
Разработчик нового избирательного закона С.Е. Крыжановский отмечал, что
утверждение данного акта императором было единственным выходом, так как
внесение подобного законопроекта в Думу было невозможно, а обсуждение его в
3
совещаниях было бы бесполезным делом . Октроирование монархом
избирательного закона 3 июня демонстрировало поддержку Совета министров в
его конфликте с Думой, и являлось попыткой предотвратить противостояние с
третьим составом Государственной думы. В период III Государственной думы
имело место сотрудничество Совета министров с Государственной думой и
Государственным советом, однако и конфликты не ушли в прошлое.
Так, Правительство согласилось с фактическим расширением компетенции
Государственной думы, когда в Таврическом дворце начала работу Комиссия по
государственной обороне 4. Было учтено мнение Государственной думы по
поводу участия великих князей в деятельности военного министерства5.
Значительное ухудшение взаимоотношений исполнительной и законодательной
власти произошло в связи с прохождением законопроекта Правительства о
введении земства в губерниях Западного края. Данный законопроект был со
значительными поправками одобрен Государственной думой 1 июня 1910 года.

1
Положение о выборах в Государственную думу от 3 июня 1907 года. Законодательство эпохи буржуазно-
демократических революций. Т.9. М.: Юридическая литература, 1994. С.53-117.
2
Дан Ф. Новый избирательный закон 3 июня 1907 г. СПб., 1907. С.4-5.
3
Крыжановский С.Е. Заметки русского консерватора. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.democracy.ru/library/publications/voter/special/el_history/page27.html
4
Шалланд Л.А. Русское государственное право. Юрьев: Типография Шнакенбурга, 1908. С.80.
5
Куликов С.В. Парламент без парламентаризма: Государственная дума в царской России (1905-1917).//
Ленинградский юридический журнал. 2005. № 3. С.79.
92

Законопроект предполагал снижение избирательного ценза и учреждение


национальных курий при избрании земских гласных (польской и русской).
Большинство членов Государственного совета подвергли
правительственный законопроект критике. 5 марта 1911 года при постатейном
голосовании статья о национальных куриях была отклонена, а 6 марта 1911 года
Председатель Совета министров П.А. Столыпин подал в отставку. Император
отклонил отставку. Однако П.А. Столыпин связывал свое согласие продолжить
работу на посту Председателя Совета министров с рядом условий (которые были
императором приняты).
Был опубликован указ о перерыве сессии Государственной думы и
Государственного совета на период с 12-15 марта 1911 года. В этот период
законопроект о введении земства в Западном крае был утвержден в соответствии
со статьей 87 Основных государственных законов 1. Два члена Государственного
совета (проводившие кампанию против законопроекта) были отправлены
императором в отставку с обещанием исключить их с 1 января следующего года
из числа членов Государственного совета. Эти действия, предпринимаемые по
инициативе Председателя Совета министров, вызвали возмущение и
Государственного совета, и Государственной думы. А.И. Гучков расценивал
подобное применение статьи 87 Основных законов как опасный прецедент, а
принудительный «отпуск» двух членов Государственного совета рассматривался
как наказание за голосование 2.
Период работы IV Государственной думы большей частью относился к
военному времени, обстоятельства которого во многом обусловили обострение
социальных противоречий и перерастание противоборства законодательной и
исполнительной властей в полномасштабный конституционный кризис.
Примечательно, что Председатель Совета министров В.Н. Коковцов
описывал Государственную думу как «докучавшую правительству критикой,

1
Соловьев К.А. Конституционный кризис 1911 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.stolypin.ru/proekty-fonda/entsiklopediya-petr-arkadevich-stolypin/?ELEMENT_ID=118
2
Александр Иванович Гучков рассказывает: Беседы А.И. Гучкова с Н.А.Базили (история стенограмм).
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://annales.info/rus/guchkov/index.htm
93

запросами придирками, желанием властвовать и ограничивать исполнительную


власть»1.
В начале Первой мировой войны был период единения народного
представительства с императором и правительством. На заседании
Государственной думы 26 июля 1914 года к единению в трудный час призвал
Председатель Государственной думы М.В. Родзянко, рукоплесканиями была
встречена речь Председателя Совета министров И.Л. Горемыкина, призвавшего от
имени правительства забыть внутренние распри и сплотиться 2. Период единения
Государственной Думы и Правительства продлился лишь до 26 января 1915 года,
когда возобновилась критика правительственной политики.
П.Н. Милюков, анализируя возникновение кризиса в военный период,
выделил факторы его обусловившие. Оппозиция Государственной думы служила
опорой для общественности, в то время как при дворе усиливалось влияние
случайных людей, которое создавало в государстве состояние неуверенности в
завтрашнем дне и подготавливало психологию переворота, изолировав власть от
населения. Первое место в ряду факторов конфликта принадлежало мировой
войне: свободный торговый оборот был практически разрушен, расцвела
спекуляция, огромные размеры приобрели чрезвычайные государственные
расходы 3. Дестабилизирующим фактором было то, что правительство активно
использовало статью 87 Основных законов. В период председательства в Совете
министров И.Л. Горемыкина без участия Государственной думы и
Государственного совета было принято 384 акта 4.
В 1915 году в Государственной думе был создан «прогрессивный блок», в
программе которого был поставлен вопрос о создании «министерства
общественного доверия». Расхождения по этому вопросу привели к обострению

1
Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Том 2. Париж, 1933. С.165-168.
2
Историческое заседание Государственной думы 26 июля 1914 года: (по поводу войны). Стенографический отчет.
С.7-17. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://elib.shpl.ru/ru/nodes/17555-rossiya-gosudarstvennaya-duma-
sozyv-4-sessiya-2-istoricheskoe-zasedanie-gosudarstvennoy-dumy-26-iyulya-1914-goda-po-povodu-voyny-
stenograficheskiy-otchet-hutor-tihoretskiy-kuban-obl-1914#page/1/mode/grid/zoom/1
3
Милюков П.Н. История второй русской революции. СПб.: Питер, 2014. С.23-27.
4
Лукоянов И.В. Государственная дума Российской империи: исторический опыт. Ленинградский юридический
журнал. 2005. № 3. С.64.
94

противоборства Совета министров и Государственной думы. 9 февраля 1916 года


в Таврический дворец впервые приехал Николай II. Посещение рассматривалось
как исключительное средство для того, чтобы найти способ сосуществования
1
исполнительной власти с законодательной . Еще одним фактором,
свидетельствовавшим о кризисном состоянии государственности, была
«министерская чехарда»2.
Общественное напряжение достигло крайней степени к моменту, когда 1
ноября началась сессия Государственной думы. Наибольший общественный
резонанс получил доклад П.Н. Милюкова. Правительству было заявлено, что
Государственная дума будет бороться с ним до замены состава Совета министров
новым, ответственным перед Государственной думой составом 3. А.И. Гучков
отмечал, что уже после речи П.Н. Милюкова состоялось частное совещание ряда
депутатов Государственной думы (из не членов думы присутствовал
М.И.Терещенко), на котором обсуждалась возможность отречения монарха в
пользу сына в случае народного движения, разрабатывался и план дворцового
переворота 4.
Таким образом, осенью 1916 года Российская империя находилась в
состоянии конституционного кризиса, который может быть отнесен к третьему
типу в соответствии с классификацией, представленной в пункте 1.3 настоящего
диссертационного исследования (хотя присутствуют и признаки
конституционного кризиса второго типа, так как типология в значительной мере
носит теоретический характер), существовала угроза основам конституционного
строя.
Приведенные примеры конфликтных ситуаций показывают, что и Совет
министров, и Государственная дума в период противоборства выходили за

1
Витенберг Б.М. 9 февраля 1916 г.: Николай II в Государственной думе. 2001.С.313,335. [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://histrf.ru/uploads/media/default/0001/09/3dcfa7d87c36fff45de83148ac3e919209c2ec03.pdf
2
Иванов А.В. Буржуазная оппозиция и самодержавие России в годы первой мировой войны. Чтения памяти
Евгения Петровича Сычевского. 2015. №15. С.84.
3
Речь П. Н. Милюкова на заседании Государственной думы. (Из стенограммы заседания 1 ноября 1916 года).
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://doc20vek.ru/node/1428
4
Александр Иванович Гучков рассказывает: Беседы А.И. Гучкова с Н.А.Базили (история стенограмм).
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://annales.info/rus/guchkov/index.htm
95

пределы полномочий, предусмотренных Основными законами. При этом


условиями, способствовавшими обострению конституционного противоборства
до состояния кризиса, стали системный социальный кризис, война, разрушение
нормальных финансово-экономических отношений в военный период, падение
уровня жизни населения, социальное недовольство и невовлеченность общества в
осуществление государственной власти.
Как отмечал министр юстиции Н.А. Добровольский, император был готов
пойти на уступку Государственной думе. Указ об ответственном кабинете был
подписан и находился в письменном столе у министра юстиции. Указ так и не
был опубликован, и впоследствии Временное правительство о нем умолчало 1.
После начала массовых демонстраций, митингов и столкновений с полицией в
столице 25 февраля был издан Указ о перерыве в занятиях Государственной думы
и Государственного совета. 27 февраля собрался Совет старейшин
Государственной думы, был создан Временный комитет членов Думы 2. В тот же
день в Таврическом дворце начало работу заседание Совета рабочих депутатов,
началось формирование двоевластия в государстве.
2 марта Николай II подписал акт об отречении от престола в пользу брата –
великого князя Михаила Александровича, однако, 3 марта Михаил
Александрович отказался от принятия власти до установления образа правления и
новых основных законов Учредительным собранием. 3 марта 1917 года была
издана Декларация Временного правительства, провозглашавшая «победу над
темными силами старого режима». Задача определения формы правления и
конституции страны возлагалась на будущее Учредительное собрание 3.
Таким образом, накапливающиеся и не разрешаемые своевременно
противоречия привели к обострению конституционного противоборства до

1
Глобачев К.И. Правда о русской революции. Воспоминания бывшего начальника Петроградского охранного
отделения. М.:Росспэн. 2009. С.76.
2
Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России. СПб.: Питер, 2004.С.200.
3
Чистяков О.И. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Сообщение Временного
комитета Государственной думы о власти от 27 февраля 1917 г.; Акт об отречении Государя императора Николая II
от престола российского и о сложении с себя верховной власти от 2 марта 1917 г.; Декларация Временного
правительства о его составе и задачах от 3 марта 1917 г.; Акт об отказе великого князя Михаила Александровича
от восприятия верховной власти впредь до установления а Учредительном собрании образа правления и новых
основных законов государства российского. М.: Юридическая литература, 1994. С. 117-127.
96

состояния полномасштабного конституционного кризиса, явившегося


поворотным моментом изменения существующих основ конституционного строя.
Конституционный кризис привел к отречению главы государства, смене
правительства.
По яркому выражению Маклакова В.А. с 1906-1917 в Росси продолжался
«конституционный антракт», но он положения не спас 1. Изучение истории
конституционных кризиса демонстрирует динамизм конституционных процессов,
подтверждает, что такой феномен, как конституционный конфликт (и
конституционный кризис как его форма) должен рассматриваться, в том числе с
точки зрения динамики его развития.
Необходимо согласиться с А.Н. Медушевским в том, что угроза новых
конституционных кризисов остается постоянным фактором российского
общества. При этом за конституционным кризисом начала двадцатого века
(конституционная революция по терминологии А.Н. Медушевского) последовал
период советского номинального конституционализма, который завершился еще
одним конституционным кризисом девяностых годов двадцатого века 2.

2.2. Конституционный конфликт 1991–1993 гг.

Для завершения анализа динамики кризисных процессов в конституционно-


правовой сфере, имевших место в России, необходимо изучить события,
происходившие в последние годы советской государственности. Проведение
подобного анализа представляется необходимым, так как комплексное
исследование конфликтных процессов в конституционной сфере в периоды 1906-
1917 и 1991-1993 в научных работах еще не осуществлялось. В то же время,
масштабные негативные последствия конституционных кризисов, имевших место

1
Маклаков В.А. Первая Государственная дума (Воспоминания современника). Париж: Русская библиотека, 1939.
С.238.
2
Медушевский А.Н. Конституционные революции в России XX века: сравнительный анализ // Неприкосновенный
запас. 2005. № 6 (44). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://magazines.russ.ru/nz/2005/6/me7.html
97

в российской истории, свидетельствуют о необходимости исследования с целью


установления путей предотвращения подобных явлений.
В 1985 году М.С. Горбачев обосновал необходимость перестройки
управления и планирования1. Постоянной темой обсуждений в средствах
массовой информации стали понятия «перестройка», «гласность»,
«демократизация»2. В период перестройки изменения происходили и в
государственно-правовой сфере3.
Возможность изменения системы государственного управления
обсуждалась на XIX Всесоюзной партконференции. Был поставлен вопрос о
создании Комитета конституционного надзора4. Была создана должность
Председателя Верховного Совета СССР. Однако исследователи справедливо
отмечают, что роль Председателя Верховного совета на практике абсолютно не
соответствовала положению главы государства. В Конституции он был определен
как «высшее должностное лицо советского государства», но на практике он лишь
руководил подготовкой Съездов народных депутатов и сессиями Верховного
совета СССР 5.
Ж.С. Тлеубаев справедливо указывает, что «в процессе формирования
идеологического многообразия пост Генерального секретаря ЦК КПСС утрачивал
свое значение, а руководство КПСС не желало ограничивать свои полномочия, в
данных условиях введение должности президента СССР рассматривалось
значительной группой партийных функционеров, как способ сохранить влияние
партии» 6.

1
Черняев А.С. В политбюро ЦК КПСС (По записям Анатолия Черняева, Вадима Медведева, Георгия Шахназарова
(1985-1991)). М.: Горбачев-фонд, 2008. С. 11-12.
2
Соколова Т.П. Понятия «перестройка», «демократизация», «гласность» в материалах региональной печати 1985-
1991 годов // Вопросы территориального развития. 2015. № 5. С.6-10.
3
Зюзина Е.Б. Формирование института президентской власти в России // Вестник ВГУ. - 2006. - № 2. - С.31.
4
Доклад Генерального секретаря ЦК КПСС товарища М. С. Горбачева
28 июня 1988 года. XIX Всесоюзная конференция КПСС. Стенографический отчет.Т.1. 1988. [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://soveticus5.narod.ru/455/soxix101.htm
5
Паречина С.Г. Институт президентства история и современность. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://uchebnik-online.com/133/3135.html.
6
Тлеубаев Ж.С. Исторические аспекты становления президентства в России // Вестник Челябинского
Государственного Университета. - 2011. - № 19. - С.37.
98

1 декабря 1988 года был принят Закон СССР «О выборах народных


депутатов СССР» 1, а также были внесены изменения в Конституцию СССР.
Конституция СССР устанавливала, что «Съезд народных депутатов СССР являлся
высшим органом государственной власти, правомочным принять к рассмотрению
и решить любой вопрос, отнесенный к ведению СССР. Съездом народных
депутатов избирался подотчетный ему Верховный совет, являвшийся
законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной
власти» 2.
В рассматриваемый период: республики в составе СССР начали издавать
нормативно-правовые акты, существенно противоречившие Конституции СССР, в
экономической сфере возникали проблемы вследствие шахтерских забастовок 3.
Феномен создания Съезда народных депутатов также должен быть рассмотрен в
контексте нарастания кризисных явлений в советском государстве.
Учреждение Съезда народных депутатов являлось выражением стремления
руководства страны к достижению социального согласия в условиях нарастания
сепаратистских тенденций. Однако в ходе работы Съезда проявилась высокая
степень политизации дискуссий и споров. Данный орган был поставлен над
системой разделения властей. Значительный количественный состав Съезда
затруднял участие каждого из депутатов в обсуждении законопроектов.
Существенным фактором было отсутствие парламентского опыта у народных
депутатов4.
II Съезд народных депутатов принял Закон «О Комитете конституционного
надзора СССР»5 и сформировал данный орган, были внесены изменения и

1
Закон СССР от 01 декабря 1988 г. «О выборах народных депутатов СССР» // Ведомости Верховного Совета
СССР. 1988. № 49. Ст. 729.
2
Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9853-XI «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)
СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727.
3
Зюзина Е.Б. Формирование института президентской власти в России // Вестник ВГУ. 2006. № 2. С.32.
4
Буянов А.В. Съезд народных депутатов СССР в системе государственной власти Советского Союза (1989-1991
гг.). Автореферат дис. канд. ист. наук. М.,2009. С. 18-21.
5
Закон СССР от 23 декабря 1989 г. «О Комитете конституционного надзора СССР»// Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. № 29. Ст. 572
99

дополнения в статью 125 Конституции СССР, являвшуюся основой деятельности


данного органа 1.
В результате обсуждений третьим Съездом народных депутатов СССР был
принят закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и
дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР»2.
Правовой статус Президента определялся главой 15.1 Конституции СССР.
Согласно статье 127.1 предусматривалось избрание Президента гражданами
СССР на основе равного прямого всеобщего избирательного права при тайном
голосовании на пятилетний срок. Выборы считались действительными, если в них
приняло участие не менее 50% избирателей. Кандидат считался избранным, если
он получил больше половины голосов избирателей принявших участие в
голосовании: 1. В целом по СССР 2. В большинстве союзных республик.
Согласно статье 127.3 Президент СССР наделялся широкими полномочиями, при
этом большинство полномочий были традиционными для единоличной модели
президентства: гарант прав и свобод граждан, конституции и законов; принятие
мер по охране суверенитета СССР, территориальной целостности страны;
представление СССР внутри страны и в международных отношениях;
обеспечение взаимодействия высших государственных органов власти СССР;
подписание законов СССР; право отлагательного вето; являлся верховным
главнокомандующим вооруженными силами, назначал высшее командование;
подписывал международные договоры и проводил переговоры; решал вопросы
принятия в гражданство, предоставления убежища; мог ввести военное и
чрезвычайное положение и другие.
Президент СССР также выступал главой Совета Федерации, который
рассматривал вопросы соблюдения союзного договора, разрабатывал меры в
сфере национальной политики, координировал деятельность союзных республик.

1
Закон СССР от 23 декабря 1989 г. № 974-I «Об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции (основного
Закона) СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. №29. Ст. 574.
2
Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-I «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и
дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» (утратил силу).
100

Президент СССР наделялся правом законодательной инициативы, а также


правом издавать указы. Президент СССР мог быть смещен с должности Съездом
народных депутатов СССР в случае нарушения законов СССР и Конституции.
Такое решение принималось не менее чем двумя третями голосов от общего числа
депутатов Съезда народных депутатов СССР (инициаторами выступали сам Съезд
или Верховный совет). При этом учитывалось заключение Комитета
конституционного надзора СССР. Статья 122 предусматривала, что народный
депутат СССР имеет право обратиться с запросом к Президенту СССР на
заседаниях Съездов народных депутатов СССР, при этом по смыслу статьи 122
Президент СССР обязан дать письменный или устный ответ не более чем в
трехдневный срок.
Первый Президент СССР избирался Съездом народных депутатов СССР на
пять лет. В данном случае «избранным считался кандидат, получивший более
пятидесяти процентов голосов от общего числа народных депутатов СССР» 1.
Законом СССР от 26 декабря 1990 года было предусмотрено образование
Совета безопасности СССР, подчиненного Президенту СССР, на который
возлагалась выработка рекомендаций по проведению общесоюзной политики в
сферах обороны, безопасности, обеспечению стабильности и правового порядка 2.
Можно обоснованно считать, что установленный непрямой порядок
избрания первого Президента СССР был обусловлен имеющимися на тот период
в стране трудностями. К их числу относится стремление советских союзных
республик к обретению государственной независимости, которое берет свое
начало с принятия республиками деклараций о государственном суверенитете 3.
В данных условиях являлось нецелесообразным избирать Президента на прямых
выборах, так как для подготовки всенародных выборов необходимо было время, в
течение которого страна осталась бы без руководителя.

1
Закон СССР от 14 марта 1990 г. «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в
Конституцию (Основной Закон) СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 12. Ст.189.
2
Закон СССР от 26 декабря 1990 г. № 1861-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)
СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» // Ведомости Съезда народных
депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 1. Ст. 3
3
Кремнев П.П. Распад СССР и правопреемство государств. - М.: Юрлитинформ, 2012. С.11.
101

15 марта 1990 года были оглашены итоги выборов Президента СССР. По


итогам тайного голосования Президентом СССР был избран М.С. Горбачев («за»
проголосовали 1329, «против» 495, недействительными признаны 54 бюллетеня)1.
Одним из важнейших последствий введения единоличной модели
президентства в СССР явилось учреждение аналогичного поста в республиках
СССР.
В результате учреждения поста президента сложилась модель близкая к
президентско-парламентской. Президент наделялся широкими полномочиями, в
то же время собственной обширной компетенцией обладал Съезд народных
депутатов (например, смещение Президента (статья 127.8); Президент
представлял Съезду народных депутатов СССР ежегодные доклады (статья 127.3)
и т.д.). Данная модель отличалась тем, что пыталась сочетать органы советской
системы государственной власти и новую модель института президентства.
Однако в силу того, что Съезд народных депутатов фактически был выведен за
рамки разделения властей, а депутаты испытывали сложности в связи с
отсутствием опыта парламентской деятельности, а также по причине того, что
институт президентства плохо сочетался с советской системой государственной
власти, легитимность первого Президента СССР снижалась вследствие его
избрания Съездом, а не народом, сложившаяся модель не была способна
эффективно и своевременно решать проблемы, возникавшие в СССР в
переходный период.
В.А. Водяницкий указывает, что введение поста президента не
стабилизировало ситуацию в стране, в условиях, когда во многих республиках
обострились межнациональные противоречия. В оппозиции политике Горбачева
стояла часть депутатов во главе с Б.Н. Ельциным2.
Ж.С. Тлеубаев указывает, что введение поста президента было вызвано
необходимостью координации взаимодействия между суверенными
республиками, учреждение поста президента связывалось и с необходимостью
1
СССР 20 лет спустя. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://sssr.net.ru/20-1990.html
2
Водяницкий В.А. История становления института президентства в России. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie-instituta-prezidentstva-v-respublike-saha-yakutiya/
102

устранить негативные последствия, вызываемые медлительностью


представительных органов. Нельзя недооценивать и субъективные причины, в
том числе стремление Б.Н. Ельцина - председателя Верховного совета РСФСР
усилить свой статус в системе органов государственной власти 1.
Недостатки, обусловившие неспособность советской системы
государственной власти эффективно и бесконфликтно решать возникающие
проблемы, были характерны и для системы государственной власти РСФСР,
которая была аналогична союзной.
12 июня 1990 года была принята Декларация о государственном
суверенитете России 2. Также на первом Съезде народных депутатов была
образована Конституционная комиссия под председательством Б.Н. Ельцина.
Основной целью данной комиссии являлась разработка новой Конституции
РСФРСР.
15 декабря 1990 года было принято Постановление «О подготовке
законопроектов о реорганизации системы государственных органов РСФСР»,
которым указывалось поручить Верховному совету РСФСР и Конституционной
комиссии разработать соответствующие законы3. Съездом были приняты
изменения в Конституцию РСФСР, исключено положение о «социалистическом
общенародном государстве», предусмотрено создание Конституционного суда
РСФСР, вводилась должность Генерального прокурора РСФСР 4.
Вопрос об учреждении поста президента в РСФСР решался достаточно
сложно: первоначально Съезд народных депутатов РСФСР высказался против
введения данного поста и тогда по инициативе трети депутатов был назначен
всероссийский референдум по данному вопросу 5.

1
Тлеубаев Ж.С. Исторические аспекты становления президентства в России // Вестник Челябинского
Государственного Университета. 2011. № 19. С.39.
2
Декларация совета народных депутатов «О государственном суверенитете РСФСР» от 12.06.1990 г. // Ведомости
совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2.Ст.22.
3
Из истории создания Конституции Российской Федерации: 1990 год. [Электронный ресурс].Режим доступа:
http://www.rusconstitution.ru/term/143/
4
Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)
РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.
5
Тлеубаев Ж.С. Исторические аспекты становления президентства в России // Вестник Челябинского
Государственного Университета. 2011. № 19. С.38.
103

На всероссийском референдуме 17 марта 1991 года был поставлен вопрос:


«Считаете ли Вы необходимым введение поста президента РСФСР, избираемого
всенародным голосованием?»1. 68,8% граждан РСФСР ответили утвердительно на
данный вопрос.
На основании результатов референдума, был принят закон РСФСР от 24
апреля 1991 года «О Президенте РСФСР», а также закон РСФСР «Об изменениях
и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР».
Согласно закону «О Президенте РСФСР» Президент является высшим
должностным лицом РСФСР, а также главой исполнительной власти. Требования
к кандидатуре на пост президента и сроку пребывания на посту президента были
аналогичными требованиям к Президенту СССР. Согласно статье 3 Президент
РСФСР избирался гражданами РСФСР на основе равного прямого всеобщего
избирательного права при тайном голосовании. Статья 5 определяла круг
полномочий Президента: он обладал правом законодательной инициативы,
подписания и обнародования законов РСФСР, правом отлагательного вето.
Президент представлял доклады Съезду народных депутатов РСФСР о
выполнении социально-экономических и других программ не реже одного раза в
год, при этом Съезд народных депутатов РСФСР наделялся правом потребовать
от президента большинством голосов внеочередного доклада. Президент
наделялся правом назначения и освобождения от должности министров и
председателя Совета министров РСФСР, однако при этом необходимо помнить,
что сформированное им правительство могло быть отправлено в отставку
решением Съезда или Верховного Совета РСФСР.
Также за Президентом закреплялся ряд традиционных для данного поста
полномочий: объявление чрезвычайного положения, решение вопросов
гражданства и награждения государственными наградами. В законе особо
оговаривалось, что Президент РСФСР не имел права распустить, либо
приостановить деятельность Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного

1
Зюзина Е.Б. Зюзина Е.Б. Формирование института президентской власти в России // Вестник ВГУ. 2006. №2.
С.33.
104

совета РСФСР. При этом в статье 8 указывалось, что «Съезд народных депутатов
РСФСР или Верховный Совет на основании заключения Конституционного Суда
вправе отменять указы Президента РСФСР. Процедура отрешения Президента от
должности, предусмотренная статьей 10, была аналогична процедуре
закрепленной на союзном уровне» 1.
Утвержденная модель института президентства предполагала, что
президент являлся высшим должностным лицом, но полномочия президента
никак не ограничивали парламентские прерогативы. Фактически данная модель
была направлена на обеспечение будущего приоритета парламента во
взаимоотношениях с президентом.
12 июня 1991 года состоялись первые выборы Президента РСФСР. Уже в
первом туре по результатам голосования победил Б.Н. Ельцин, получив 57,3%
голосов. 10 июля 1991 года Б.Н. Ельцин принес президентскую присягу 2.
Предусмотренная Конституцией РСФСР форма правления, близкая к
парламентской, при наличии динамично развивающегося института
президентства обусловила начало с июня 1991 года конституционного
противоборства между Съездом народных депутатов РСФСР и Президентом
РСФСР.
На Съезде народных депутатов 1 ноября 1991 года было принято
постановление «О правовом обеспечении экономической реформы»3. Согласно
данному постановлению устанавливался приоритет указов Президента РСФСР,
принятых в период экономической реформы. Законодательные акты СССР,
которые «препятствовали проведению экономической реформы, могли быть
приостановлены Верховным Советом РСФСР или Президентом РСФСР. Проекты
Указов Президента РСФСР по вопросам, касающимся экономической реформы,
находящиеся в противоречии с законами РСФСР представлялись Президентом в

1
Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» // Ведомости Съезданародных депутатов и Верховного
совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.
2
Выборы Президента РСФСР 12 июня 1991 года. Справка. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://ria.ru/spravka/20110612/386650420.html
3
Постановление Съезда народных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении экономической реформы» от 1
ноября 1991 года // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета РСФСР.. 1991. № 44. - Ст.1456.
105

Верховный Совет или Президиум Верховного Совета. Если в течение 7 дней


такой указ не был отклонен, то он вступал в силу»1. Соответственно, сложилась
ситуация, при которой широкий круг полномочий оставался у Съезда народных
депутатов и одновременно были приданы дополнительные полномочия
Президенту, что стало также основой для будущих конфликтов.
Рассматривая осуществление конституционного реформирования в РСФСР,
нельзя не учитывать процессы, происходившие в Советском Союзе. После
событий 21 августа 1991 года были приняты акты о государственной
независимости Украины, Белоруссии, Молдавии, Азербайджана, Узбекистана и
Киргизии, Таджикистана, Туркмении, Казахстана. Кроме того, 8 декабря 1991
года в Беловежской Пуще было подписано трехстороннее соглашение о создании
Содружества независимых государств. 25 декабря 1991 года в 19 часов по
телевидению выступил Президент СССР М.С. Горбачев и заявил: «В силу
сложившейся ситуации с образованием СНГ я прекращаю свою деятельность на
посту Президента СССР»2.
В условиях распада СССР особую актуальность приобретало принятие
новой Конституции в РСФСР. Однако работа Конституционной комиссии
затягивалась, и основной проблемой выступало распределение полномочий
между Съездом народных депутатов и Президентом. Необходимо было решить
вопрос, президентская или парламентская модель оптимальна для России.
Необходимость выбора президентской модели формы правления была
обоснована Б.Н. Ельциным в его выступлении 5 апреля 1992 года3. Сторонники
парламентской модели формы правления указывали, что неудачи экономических
реформ являются результатом проводимого правительством курса «шоковой
терапии»4.
В дальнейшем противоборство Президента и Парламента лишь обострялось.
В обстановке острого конфликта проходил в декабре 1992 года седьмой Съезд

1
Постановление Съезда народных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении экономической реформы» от 1
ноября 1991 года // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета РСФСР.. 1991. № 44. - Ст.1456.
2
Кремнев П.П. Кремнев П.П. Распад СССР и правопреемство государств. - М.: Юрлитинформ, 2012. С.11. С.57.
3
Ельцин - Хасбулатов: Единство, компромисс, борьба. М.: Терра, 1994. С.135-138.
4
Ельцин - Хасбулатов: Единство, компромисс, борьба. М.: Терра, 1994. С.157-159, 180-183.
106

народных депутатов, на котором были ограничены права Президента. На съезде в


Конституцию была внесена статья 121, согласно которой «в случае роспуска, либо
приостановления деятельности любых законно избранных органов
государственной власти полномочия президента подлежат немедленному
прекращению. Верховный Совет наделялся правом назначения председателя
Центрального банка России, дачи согласия на назначение министров иностранных
дел, обороны, безопасности, внутренних дел. Президент России был обязан
представлять Верховному Совету России предложения о структуре органов
исполнительной власти, а Правительство России стало подотчетным не только
Президенту, но также Верховному Совету и Съезду народных депутатов
Российской Федерации» 1.
Отражением кризиса служит также обращение Президента на седьмом
Съезде народных депутатов 10 декабря 1992 года. Б.Н. Ельцин заявил о серьезной
опасности для реформ 2.
Итогом острых дискуссий стало принятие Постановления Съезда народных
депутатов «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации»,
которое имело компромиссный характер3. На 11 апреля 1993 года назначался
всероссийский референдум по основным положениям новой Конституции, было
временно приостановлено действие ранее принятых на Съезде поправок к
Конституции (в том числе в части незамедлительного прекращения полномочий
Президента Российской Федерации).
Развитие конституционного кризиса продолжилось в 1993 году. В январе и
феврале обсуждалась возможность отсрочки референдума, назначенного на 11
апреля, в связи с его несвоевременностью, конфликтом властей, сложным
экономическим положением. В качестве альтернативы референдума Президент

1
Закон Российской Федерации от 09 декабря 1992 г. № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции
(Основного Закона) Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета РФ.
1993. № 2. Ст. 55
2
Обращение Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина на VII Съезде народных депутатов РФ к гражданам
России и ко всем избирателям от 10 декабря 1992 г. // Российская газета. 1992. 11 декабря. № 266.
3
Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 12 декабря 1992 г. № 4079-I «О
стабилизации конституционного строя Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета РФ. 1992. № 51. Ст. 3016
107

России предложил заключение соглашения между федеральными органами


законодательной и исполнительной власти, предусматривалось усиление роли
Правительства за счет сокращения полномочий Верховного Совета, неизменность
действующей Конституции до принятия нового Основного закона
Конституционным собранием 1. Такое соглашение так и не было заключено в
силу его явной направленности на ограничение полномочий законодательной
власти. Председатель Верховного Совета, напротив, выступал за внесение
изменений в действующую Конституцию, проведение одновременных досрочных
выборов Президента и Парламента 2.
Восьмой Съезд народных депутатов в марте 1993 года прошел в атмосфере
взаимных упреков. Свидетельством кризиса стало то, что в полном объеме были
введены в действие «замороженные» предыдущим Съездом статьи Конституции 3.
13 марта 1993 года Съезд народных депутатов учел обращение
руководителей представительной и исполнительной властей субъектов
Российской Федерации и иные обстоятельства и пришел к выводу о
нецелесообразности проведения референдума по основным положениям проекта
Конституции 4.
Резкое обострение отношений Президента с Верховным Советом
произошло после телевизионного обращения Президента 20 марта 1993 года, в
котором объявлялось о подписании указа «Об особом порядке управления до
преодоления кризиса власти»5. На 25 апреля 1993 года назначалось голосование о
доверии Президенту России. Одновременно с голосованием о доверии должно
было проходить голосование по проекту новой Конституции и по проекту закона
1
Соглашение федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации по
стабилизации конституционного строя на период до принятия новой Конституции Российской Федерации //
Известия. 1993. 19 февраля
2
Председатель Верховного Совета Российской Федерации Р.И. Хасбулатов выступил в Новосибирске на
Всероссийском совещании руководителей представительных и исполнительных органов власти. [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://www.rusconstitution.ru/timestream/event/237/
3
Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 12 марта 1993 г. № 4626-I «О мерах по
осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (О Постановлении Седьмого Съезда
народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации») //
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.1993. № 12. Ст. 439.
4
Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 13 марта 1993 г. № 4629-1 «О
Всероссийском референдуме» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.1993. № 12.
Ст. 442
5
Ельцин - Хасбулатов: Единство, компромисс, борьба. М.: Терра, 1994. С.307-310.
108

«О выборах Парламента». Они выносятся Президентом и вступают в силу в


случае поддержки гражданами России Президента. В тот же день Президиум
Верховного Совета постановил, что обращение об особом порядке управления
страной является попыткой установления диктатуры и посягательством на
1
законно избранные органы власти . Из-за антиконституционных действий
Президента под угрозой находилась судьба демократии 2.
Указанные события нашли отражение в Заключении Конституционного
Суда от 23 марта 1993 года № 3-1. В частности, Конституционный Суд указал, что
«средства, избранные Президентом, противоречат основам конституционного
строя. Заявление Президента о том, что в условиях особого порядка управления
решения органов и должностных лиц, направленные на отмену актов Президента
и Правительства, не имеют юридической силы, разрушает принцип разделения
властей. Выдвинутое положение о том, что голосование решит вопрос о том, кому
руководить страной недопустимо. Президент указал, что предлагаемые им
проекты Конституции и Закона «О выборах» вступают в силу, если граждане
поддержат президента. Тем самым, граждане поставлены перед необходимостью
на три самостоятельных вопроса дать один ответ. Введением особого порядка
управления нарушается разграничение предметов ведения между Россией и ее
субъектами. Таким образом, Конституционный Суд указал на противоречие
решений Президента Конституции РСФСР» 3.
Несмотря на принятое Заключение, Президент на следующий день подписал
Указ «О назначении на 25 апреля референдума о доверии Президенту, а также по
поводу проекта новой Конституции и проекту Закона «О выборах в федеральный
парламент».

1
Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 20 марта 1993 г. № 4632-1 «О созыве
заседания Верховного Совета Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного
Совета РФ.1993. № 13. Ст. 470.
2
Обращение Верховного Совета Российской Федерации от 21 марта 1993 г. № 4649-1 «К парламентам,
правительствам и народам мира»// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.1993. №13. Ст.
462.
3
Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1993 г. № 3-1 «О соответствии
Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина,
связанных с его обращением к гражданам России 20 марта 1993 года»// Собрание законодательства Российской
Федерации. 1993. № 3-1. Ст.446.
109

26 марта 1993 года начал работу IX внеочередной Съезд народных


депутатов. В первый день Съезда с докладом выступил Председатель
Конституционного суда В.Д. Зорькин. Он подчеркнул, что причина кризиса
заключается не столько в самой Конституции, сколько в неспособности властей
соблюдать конституционные положения1. Аналогичной позиции придерживается
и В.И. Хрисанфов 2.
В то же время ряд других исследователей и участников событий полагали,
что действовавшая Конституция с внесенными в нее многочисленными
поправками представляла собой дестабилизирующий фактор. Так, Б.Н. Топорнин
сравнивал Конституцию с «лоскутным одеялом», указывал на нечеткость
конституционной базы для дальнейших реформ3. Ж.И. Овсепян подчеркивает, что
дополнения и изменения Конституции от 9 декабря 1992 года создали тупиковую
ситуацию в части организации высшей государственной власти 4. Р.Г. Пихоя
отмечает, что страна не имела стабильного текста Конституции, вследствие чего
не могло быть конституционно организованного процесса по разрешению кризиса
5
.
Представляется, что действовавшая Конституция являлась лишь одним из
факторов, способствовавших возникновению конституционного кризиса, а
внесение в нее многочисленных поправок явилось отражением переходного
периода, характеризующегося повышенным динамизмом развития правового
пространства. Причинами кризиса являлись также расхождение позиций
законодательной и исполнительной ветвей власти в отношении проводимых
экономических реформ, проблемы взаимодействия в рамках разделения властей и
отсутствие соответствующего опыта, проблемы согласования проекта новой
Конституции с субъектами Федерации.

1
Хасбулатов Р.И. Великая российская трагедия. Т.1. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.sovnarkom.ru/BOOKS/HASBULAT/hasb0.htm
2
Хрисанфов В.И. История государства и права России 1917-1999. СПб.: Лань, 1999. С.192.
3
Б.Н.Топорнин Конституция Российской Федерации: научно-практический комментарий. М.: Юристъ, 1997. С.17
4
Овсепян Ж.И. Лекции о конституциях России: учебный курс. Ростов-на-Дону: Феникс, 2016. С. 252.
5
Пихоя Р.Г. Президент и Советы: политико-конституционный кризис 1993 г. 2002.С. 342. [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru/data/175/680/1219/042.PIKHOYA.pdf
110

В качестве причин авторы выделяют также отсутствие целостного


правового пространства, геополитические факторы (подписание Беловежских
соглашений и распад Советского Союза), несформированность правовой и
политической культуры, разногласия по поводу пути дальнейшего развития
России, заинтересованность в конфликте некоторых зарубежных стран 1.
Еще одной причиной нестабильности, характерной для переходного
периода, является подмена институциональных, управленческих отношений
межличностными связями, использование протекционизма при подборе «команды
реформаторов»2. На чрезвычайно важную причину указывает О.Г.Румянцев:
Конституция 1978 года не закрепила эффективных механизмов разрешения
конфликтов (рассмотрение споров между ветвями власти, согласительные
процедуры между субъектами и федеральной властью, ответственность за
несоблюдение решений Конституционного Суда). Произошло размывание
представления о ценностях, искажена правовая психология3.
В целом можно прийти к выводу о множественности причин, обусловивших
возникновение кризиса. Однако проблемы разделения и взаимодействия ветвей
власти не случайно упоминаются наиболее часто. Представляется, что в
переходный период закрепление парламентской модели республиканской формы
правления с последующей ее трансформацией в парламентско-президентскую
модель явилось одной из ведущих причин возникновения конституционного
противостояния, обострившегося до состояния кризиса. М.А. Краснов
характеризует появившуюся модель как «смесь из остатков советского типа
власти с элементами парламентской, президентской и полупрезидентской
систем»4.
Съезд отверг предложение об одновременных досрочных выборах
народных депутатов и Президента РФ, на голосование были вынесены вопросы об

1
Аллакулыев М.Б. Причины конституционного кризиса 1993 г. в исторической литературе // Вестник ЛГУ им. А.С.
Пушкина. 2010. № 4. С.55-60.
2
Сорокин В.В. Общее учение о государстве и праве переходного периода: монография. М.:Юрлитинформ, 2010.
С.44.
3
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М.: Юрист,
1994. С.194,199.
4
Краснов М.А. Конституционные страхи. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С.4.
111

импичменте Президента и отзыве Председателя Верховного Совета, однако


необходимое количество голосов не было набрано ни по одному из этих вопросов
1
.
29 марта 1993 года Съезд народных депутатов принял постановление «О
всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов
и механизме реализации результатов референдума»2. Данным постановлением
также был скорректирован перечень вопросов выносимых на референдум.
В итоге на референдум были вынесены четыре вопроса. По первому
вопросу «Доверяете ли вы Президенту РФ Б.Н. Ельцину?» 58,7% граждан,
принявших участие в голосовании, ответили «да». По второму вопросу
«Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую
Президентом РФ и Правительством РФ с 1993 года?» 53% граждан ответили «да».
По третьему и четвертому вопросам решения приняты не были, так как за них
проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в
референдуме.
Дальнейший ход конституционного процесса последовательно отражен в
пояснительной записке О.Г. Румянцева к проекту Конституции Российской
Федерации. Конституционной комиссией были подготовлены положения проекта
новой Конституции и 8 мая 1993 года проект Конституции был опубликован в
Российской газете, проект Конституции был обсужден в субъектах Российской
Федерации и окончательно доработан к 16 июля 1993 года.
6 мая 1993 года Председатель Конституционной комиссии Б.Н. Ельцин
направил в данную комиссию проект Конституции, подготовленный «группой
юристов по инициативе Президента». Рабочей группой Конституционной
комиссии был рассмотрен новый проект. Президенту было направлено
предложение создать совместную рабочую группу для выработки единого
проекта Конституции, однако оно было отклонено. С учетом предложенных

1
Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 28 марта 1993 г. № 4678-1 «О включении в
повестку дня девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации дополнительных
вопросов»// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 14. Ст. 495.
2
Всероссийский референдум 25 апреля 1993 года. Справка. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://ria.ru/history_spravki/20110425/367914805.html
112

поправок от субъектов проект Конституции был окончательно разработан к 16


июля 1993 года. Данный проект подлежал внесению на Съезд народных депутатов
РФ 17 ноября 1993 года 1.
Проектом Конституции РФ, одобренным Верховным советом
устанавливалась парламентская форма правления. Правовой статус федеральной
законодательной власти определялся в главе 15. Верховный совет, выполнявший
функции Парламента, согласно статье 86, наделялся обширными полномочиями, в
том числе контрольными полномочиями по отношению к исполнительной и
судебной власти, имел право назначать судей высших судов, Генерального
прокурора и других. Полномочия Верховного совета в сфере международных
отношений уточнялись и дополнялись статьей 87. Глава о Президенте
располагалась после главы о законодательной власти, что подчеркивало его
подчиненное положение. Согласно статье 95 Президент Российской Федерации
мог быть отрешен от должности решением Верховного совета. Помимо этого,
статьей 98 предусматривалась обязанность Правительства ежегодно представлять
отчет Верховному совету. Кроме того, Председатель и члены Правительства были
обязаны отвечать на вопросы депутатов. Верховный совет наделялся также
полномочием поставить вопрос об отставке Правительства и, в случае несогласия
Президента, двумя третями голосов отправить в отставку Председателя
Правительства или министра, иное должностное лицо исполнительной власти 2.
12 мая 1993 года Президент издал Указ «О мерах по завершению
подготовки новой Конституции Российской Федерации»3. В данном нормативном
акте закреплялось положение о том, что конституционный кризис является
препятствием для демократических реформ, ответственность за задержку в
подготовке Конституции и проведению референдума по ней возлагалась на Съезд
народных депутатов. В Указе предусматривался созыв 5 июня 1993 года
Конституционного совещания в составе представителей Президента, двух

1
Пояснительная записка к проекту Конституции Российской Федерации от 16.07.1993. [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://rumiantsev.ru/a618/
2
Проект Конституции РФ от 16.07.1993 . [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://rumiantsev.ru/a615/
3
Указ Президента от 12 мая 1993 г. № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской
Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 20. Ст.1757.
113

полномочных представителей от каждого субъекта, по согласованию


представителей от фракций народных депутатов (согласование не было
осуществлено, народные депутаты не участвовали).
Согласно проекту Конституции, представленному на Конституционном
совещании, Президент наделялся широкими полномочиями. Его правовой статус
определялся в главе четвертой, которая располагалась перед главой о
законодательной власти. Президент наделялся статусными характеристиками
главы государства, гаранта Конституции (статья 80), фактически наделялся
полномочиями арбитра в разрешении споров между органами государственной
власти (статья 85), статусом верховного главнокомандующего (статья 87).
Согласно статье 92 был сформирован новый порядок привлечения
Президента к ответственности в виде отрешения от должности, которое могло
быть осуществлено на основании выдвинутого Государственной Думой
обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого
преступления, требовалось наличие заключений Конституционного и Верховного
судов, Президент отрешался от должности Советом Федерации.
Согласно главе пятой проекта Конституции функции законодательной
власти должно выполнять Федеральное Собрание, состоящее из двух палат. В
статьях 101 и 102 предусматривались полномочия Совета Федерации и
Государственной Думы, и они были значительно уже полномочий Съезда
народных депутатов и Верховного совета. Глава шестая определяла правовой
статус Правительства. Было предусмотрено, что Правительство возглавляется
Председателем Правительства, однако порядок назначения Председателя,
формирования Правительства свидетельствовали о ведущей роли Президента в
системе исполнительной власти. Данный проект Конституции был одобрен
Конституционным Совещанием 12 июля 1993 года1.

1
Проект Конституции РФ, одобренный Конституционным Совещанием. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://constitution.garant.ru/history/active/1022/#sub_para_N_26445/
114

Возникла ситуация при которой в государстве существовал проект


Конституции, одобренный Верховным Советом, и одновременно появился проект,
одобренный Конституционным совещанием 1.
В начале сентября Президентом было принято решение о роспуске
парламента. О планах Президента стало известно Верховному Совету 2. Так
получал развитие конфронтационный вариант завершения кризиса. 15 сентября
1993 года были опубликованы результаты всероссийского опроса, посвященного
определению оптимального пути выхода из конституционного кризиса. Наиболее
популярным среди респондентов был вариант досрочных выборов (за досрочные
выборы президента высказались 12%, досрочные выборы парламента -14 %,
досрочные выборы и президента, и парламента - 18%), на втором месте был
вариант проведения переговоров - 12 %, а принятие новой конституции на
третьем месте - 11% 3.
21 сентября 1993 года в Указе Президента Российской Федерации «О
поэтапной конституционной реформе» глава государства обвинял Съезд и
Верховный совет в узурпации судебных и исполнительных функций,
дискредитации принципа парламентаризма. Своим Указом Президент прерывал
осуществление распорядительной, законодательной и контрольной функций
Верховного совета и Съезда народных депутатов. До избрания Федерального
Собрания эти полномочия передавались Президенту и Правительству.
Конституционному Совещанию и Конституционной комиссии было поручено
представить к 12 декабря 1993 года единый проект конституции. На 11-12 декабря
1993 года назначались выборы в Государственную Думу. Предусматривалось
прекращение полномочий народных депутатов, а также предложено
Конституционному Суду не созывать свои заседания 4.

1
Ельцин-Хасбулатов: Единство, компромисс, борьба. М.: Терра, 1994. С.441-444.
2
Ельцин Б.Н. Записки президента: Размышления, воспоминания, впечатления. М.: Российская политическая
энциклопедия, 2008. С.329-336.
3
Как преодолеть противостояние властей. Сообщение ИА «Интерфакс» от 15.09.1993 г. [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.rusconstitution.ru/timestream/event/309/
4
Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. №1400 «О поэтапной конституционной реформе» // Собрание актов
Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст.3597.
115

Решения главы государства, связанные с его указом, рассматривались в


судебном заседании Конституционного Суда 21 сентября 1993 года. Данный Указ
был признан не соответствующим 9 статьям Конституции, также в Заключении
было указано, что «данные решения и действия служат основанием для
отрешения Президента РФ от должности или применения иных специальных
механизмов его ответственности»1. Заключение Конституционного Суда было
проигнорировано.
Президиум Верховного Совета объявил о немедленном прекращении
полномочий Б.Н. Ельцина, как Президента и передал полномочия вице-
президенту А.В. Руцкому. Действия Президента были расценены как
государственный переворот.
В свою очередь Президентом были назначены новые руководители
министерств, одновременно в Уголовный Кодекс введена статья, наказывающая
за невыполнение решений высшего органа государственной власти и
антиконституционную деятельность 2.
23 сентября 1993 года состоялся десятый (чрезвычайный) Съезд народных
депутатов. Участники съезда подтвердили прекращение полномочий Б.Н.
Ельцина, а с 27 сентября здание Верховного совета было окружено внутренними
войсками, имели место столкновения демонстрантов с милицией.
Последней попыткой достичь компромисса стали переговоры
представителей законодательной и исполнительной ветвей власти при
посредничестве Патриарха, начавшиеся 1 октября, однако 3 октября они были
прерваны, согласие достигнуто не было 3. 1-2 октября О.Г. Румянцевым и
В.И.Лафитским был подготовлен пакет предложений по конституционно-
правовому выходу из кризиса, соответствующий законопроект о

1
Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 3-2 «О соответствии
Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина,
связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе» и обращением к
гражданам России 21 сентября 1993 года» // Вестник Конституционного Суда РФ.1994. № 6.
2
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2008. С.85.
3
Тарасова Е.А. Осажденный парламент: X (чрезвычайный) съезд народных депутатов Российской Федерации //
Новейшая история России. 2012. №1.С. 224.
116

конституционной реформе был принесен в Дом Советов 3 октября, но инициатива


была слишком поздней 1.
Переломный момент наступил третьего октября, когда сторонники
Верховного Совета разблокировали здание Верховного совета, взяли штурмом
несколько этажей здания мэрии, а также останкинский телецентр. В связи с
данными событиями Президент Б.Н. Ельцин издал Указ «О введении в Москве
чрезвычайного положения». В Москву были введены войсковые части.
Четвертого октября здание верховного совета было обстреляно из
крупнокалиберного оружия, здание было захвачено вооруженными силами, Р.И.
Хасбулатов, А.В. Руцкой были арестованы. Съезд народных депутатов и
Верховный Совет были ликвидированы 2.
Представляется интересным факт, что Президент также не опровергал
оценку своих действий как незаконных и антиконституционных: «Президент
формально нарушает Конституцию, разгоняет парламент ради того, чтобы
законность и демократия утвердились в стране»3.
7 октября 1993 года Президентом был издан указ «О правовом
регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской
Федерации»4. Подтверждалось действие законов и постановлений Съездов
народных депутатов и Верховного совета, принятых до 21 сентября 1993 года. До
начала работы Федерального Собрания полномочия указанных органов были
переданы Президенту. В этот же день Президентом был принят Указ «О
Конституционном Суде», которым приостанавливался созыв заседаний
Конституционного Суда до принятия новой Конституции.
Следующим шагом к реформированию российской государственности стал
Указ Президента от 9 октября 1993 года № 1617, которым была произведена

1
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М.: Юрист,
1994. С.191.
2
Хроника событий политического кризиса осени 1993 года в России. Справка. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://ria.ru/history_spravki/20111004/449118842.html
3
Ельцин Б.Н. Записки президента: Размышления, воспоминания, впечатления. М.: Российская политическая
энциклопедия, 2008. С.328, 341.
4
Указ Президента РФ от 7 октября 1993 г. №1598 «О правовом регулировании в период поэтапной
конституционной реформы в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993.
№41.
117

реформа представительных органов власти и органов местного самоуправления.


Были прекращены полномочия советов народных депутатов, а их функции
временно поручались соответствующей администрации 1.
Приведенными указами, принятыми в октябре 1993 года, Президент
фактически в значительной мере изменил свой правовой статус. В связи с этим
можно сделать вывод о формировании в данный период суперпрезидентской
модели правления.
15 октября 1993 года Президент издал Указ «О проведении всенародного
голосования по проекту Конституции Российской Федерации»2. Голосование по
проекту было назначено на 12 декабря 1993 года.
С.А. Авакьян указывает причины вынесения проекта Конституции на
референдум: это выглядело демократично, референдум имеет большой резонанс и
соответственно выступает эффектным шагом Президента, от народа можно было
ожидать при хорошей агитации безразличного голосования в поддержку
Конституции, поддержав проект Президента, народ поддержал бы самого
Президента, снимая вопрос о легитимности его правления.
Также С.А. Авакьян указывает, что «в период до опубликования проекта
Конституции в него вносились поправки. В частности присутствовали дискуссии
по поводу увеличения численности депутатов до 450, обсуждалась перспектива
упразднения Конституционного Суда, напряженно шло обсуждение модели
конституционных основ Федерации. По поводу власти самого Президента были
сохранены основные позиции проекта Конституционного Совещания от 12 июля
1993 года, по ряду вопросов Президент усилил свое положение, было исключено
ограничение в отношении предложения одной и той же кандидатуры на пост
Председателя Правительства (первоначально не более двух раз). Была добавлена
норма о том, что Правительство имеет право поставить перед Государственной

1
Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов
местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №
41. Ст. 3924.
2
Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования
по проекту Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42.
Ст.3995.
118

Думой вопрос о доверии к себе, что также усилило единство Правительства и


Президента. В окончательном варианте появляется положение о том, что
Президент может председательствовать на заседаниях Правительства.
Окончательно доработанный проект Конституции был опубликован 10 ноября
1993 года» 1.
12 декабря 1993 года прошло всенародное голосование по проекту
Конституции Российской Федерации. По итогам всенародного голосования
Конституция РФ была принята. Во всенародном голосовании приняли участие
54,8% зарегистрированных избирателей, из них 58,4% проголосовали за принятие
Конституции. Результаты всенародного голосования официально были
утверждены Постановлением Центральной избирательной комиссии 20 декабря
1993 года2. Текст Конституции был официально опубликован в Российской Газете
25 декабря 1993 года.
Конституционный кризис завершился фактическим устранением одной из
противоборствующих ветвей власти и принятием новой Конституции,
значительно изменившей соотношение властных полномочий законодательной и
исполнительной ветвей власти.
В дальнейшем были проведены переговоры для достижения общих целей в
деятельности государственных органов, партий, профсоюзов, общественных и
религиозных объединений. Переговоры проходили под руководством Президента
Российской Федерации в Москве в 1994 году, и по их итогам в целях достижения
общественного согласия и обеспечения стабильности в стране 28 апреля был
заключен Договор об общественном согласии. Договор предусматривал, что
«Президент Российской Федерации, руководители федеральных государственных
органов должны поддерживать постоянный диалог с обществом, политическими
партиями, движениями и другими общественными объединениями» 3.

1
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://base.garant.ru/1776651/
2
Постановление Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. № 142. «О
результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://cikrf.ru/law/decree_of_cec/1993/12/20/post_ref_1993.html
3
Договор об общественном согласии от 28 апреля 1994 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base= EXP;n=261348
119

Хронологические рамки исследования кризисных явлений по-разному


устанавливаются в научных исследованиях. К.Н. Штин исследовал
конституционно-политический кризис в России в период 1990-1993 годы 1. Е.А.
Тарасова рассматривает период 1992-1993 гг. как череду нескольких
конституционных кризисов (первый кризис – апрель 1992 года, второй кризис –
декабрь 1992 года, третий кризис - весна 1993 года, четвертый кризис – сентябрь-
октябрь 1993 года) 2.
Представляется более обоснованным рассматривать процессы в следующих
хронологических рамках: формирование предпосылок противостояния
законодательной и исполнительной власти началось с проведением политики
«перестройки» в 1985 году. С июня 1991 года началось взаимодействие
Президента РСФСР и исполнительной власти со Съездом народных депутатов,
которое приобрело характер конституционного противоборства. Вследствие
проанализированных в настоящем диссертационном исследовании причин
конституционное противоборство обострилось до состояния конституционного
кризиса, разрешенного силовым путем 3-4 октября 1993 года и завершившегося
принятием новой Конституции. При этом процесс развития конституционного
конфликта являлся непрерывным, а его искусственное разделение на отдельные
конституционные кризисы привело бы к игнорированию динамики развития
конституционных процессов в рассматриваемый период.
Ф.В. Малхозова рассматривает конституционно-политический кризис в
рамках 1992-1993 годов, при этом делает вывод о том, что «противоборство
властей было неизбежно вследствие несовместимости института президентства и
системы Советов. В 1992-1993 годах консенсус был не только нереален, но и
бесполезен как соглашение властных структур, которым предстояло сойти с
политической сцены или подвергнуться трансформации»3.

1
Штин К.Н. Конституционно-политический кризис в России. Автореф. дисс. канд.юрид.наук. М., 2006.
2
Тарасова Е.А. Российские конституционные кризисы 1992-1993 гг. Автореф. дисс. канд.юрид.наук. СПб., 2004.
3
Малхозова Ф.В. Конституционно-политический кризис в России 1992-1993 гг. Автореф. дисс. канд.юрид.наук. М.,
2005.
120

С подобной позицией не представляется возможным согласиться по двум


основаниям. Во-первых, вывод о неизбежности противоборства властей основан
на принципе историцизма, предопределенности результата взаимодействия
государственных институтов, хотя данные институты в рассматриваемый период
находились в состоянии трансформации, модель республиканской формы
правления также претерпевала изменения, и сделать научно обоснованный вывод
о неизбежности и неустранимости противоборства при таких обстоятельствах
нельзя. Во-вторых, вывод о бесполезности консенсуса, соглашения властных
структур, фактически не учитывает «цену конфликта», то есть негативные
последствия, возникшие в результате него.
Проведенное исследование конституционных кризисов, имевших место в
истории России, позволяет сделать вывод об их значительном сходстве,
выражающемся в следующих общих характеристиках:
1. Конституционные конфликты периода 1906-1917 и 1991-1993 годов с
содержательной точки зрения представляют собой конституционное
противоборство, в итоге обострившееся до состояния конституционного кризиса.
2. С институциональной точки зрения противоборство имело место между
законодательной и исполнительной ветвями власти.
3. В период 1906-1917 годы имела место практика издания Советом министров
указов, имевших силу закона, с 1991 года Президент России был наделен
полномочием принимать указы, имевшие силу закона.
4. В обоих случаях одной из основных причин возникновения противоборства
выступала незавершенность принципа разделения властей и необеспечение их
эффективного взаимодействия.
5. Оба конституционных кризиса были разрешены путем ликвидации одной из
противоборствующих сторон, что порождало дальнейшую нестабильность.
Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать вывод о
повторяемости конфликтных явлений в государственно-правовой сфере, о
повторяемости основных характеристик конфликта в виде обостряющегося
121

конституционного противоборства, что подчеркивает необходимость учета


имеющегося опыта на современном этапе.
Проведенный анализ факторов, обусловивших возникновение
конституционных кризисов, позволяет сделать вывод о необходимости развития
на современном этапе института общественного контроля (что выступает в
качестве гарантии взаимодействия государственной власти и общества),
обеспечения баланса и эффективного взаимодействия законодательной и
исполнительной власти, совершенствования механизмов своевременного
разрешения конституционных конфликтов.

2.3. Конституционные конфликты в странах Содружества независимых


государств

Задача комплексного исследования конституционного конфликта


обусловливает необходимость анализа конфликтов в конституционной сфере в
странах Содружества независимых государств.
Примеры конституционного конфликта политического типа представляет
развитие Кыргызстана, характеризующееся частым текстуальным изменением
Конституции 5 мая 1993 года1. Поправки вносились по итогам конституционных
референдумов 1994, 1996, 1998, 2003, 2006 годов. После «революции тюльпанов»
2005 года было объявлено о проведении конституционной реформы, которая,
однако, не смогла обеспечить стабильность конституционного развития.
Существовавшие в конституционной сфере противоречия, обусловившие
конфликтность, были отмечены Европейской комиссией за демократию через
право: отмечалось расхождение текста конституции с ожиданиями общества и
сложившимися традициями, конституция сохранила полупрезидентскую систему,
однако ее положения способствовали сосредоточению власти в руках Президента.
Процедура импичмента главы государства являлась сложнореализуемой в

1
Конституция Кыргызской республики от 05 мая 1993 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики».
1993 . № 7. Ст. 175.
122

установленные короткие сроки (три месяца со дня начала процедуры до принятия


решения об импичменте)1. Нельзя не отметить противоречия в экономических,
социальных и межэтнических отношениях, не урегулированные
конституционным правом, однако характеризующие фактическую конституцию и
способные привести к конфликту и изменению юридической конституции.
Следует учесть такие факторы, как семейственность, традиции клановости в
политической борьбе за государственную власть, отсутствие реальных
возможностей общественного участия2, установление экономической монополии
сторонников Президента, отстранение народа от рычагов контроля над
государственной властью 3.
Отсутствие эффективной системы сдержек и противовесов проявилось в
2007 году в связи с конституционно-правовым конфликтом законодательной и
судебной власти. Конституционный суд принял решение о том, что в рамках
конституционной реформы в 2006-2007 годах изменения в Конституцию
принимались с нарушением требований Конституции 2003 года и постановил, что
действующей является именно редакция Конституции 2003 года 4.
Парламент Кыргызской Республики, Жогорку Кенеш, принял
постановление о выражении недоверия составу Конституционного суда
вследствие вынесения последним неправосудного решения. Жогорку Кешеш
сформировал депутатскую комиссию по изучению деятельности
Конституционного суда и отменил свое предыдущее постановление об избрании
трех судей Конституционного суда5. 2 октября 2007 года по результатам работы
депутатской комиссии было представлено заключение, Конституционный суд
обвинялся в осуществлении переворота, превышении полномочий, Счетной

1
Commemts on the constitutional situation in the Kyrgyz republic. European commission for democracy through law.
2007. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL(2007)126-e
2
Блохина А.О. Киргизия: институты и эффективная политика // Вестник Пермского университета. 2012. № 3. С.
132-136.
3
Бокоев Ж.Б. Роль и место Президента в системе органов государственной власти в соответствии с Конституцией
Киргизской республики // Вестник Российского университета дружбы народов. 2013. № 1. С.112-114.
4
Решение Конституционного суда Кыргызской Республики от 14 сентября 2007 г.// Слово Кыргызстана». 2007. №
97. 19 сентября
5
Искакова Г.Роспуск парламента в Кыргызской республике: конституционные нормы и политическая реальность
//Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 5. С.16
123

палате поручалось проверить финаново-хозяйственную деятельность


Конституционного суда. Парламент обратился к Президенту с просьбой
образования Государственной комиссии по изучению деятельности
Конституционного суда1.
В качестве ответного шага Конституционный суд обращался к Президенту,
как гаранту Конституции, указывая на нарушение Жогорку Кенешем
конституционных принципов осуществления государственной власти и
независимости судей, рассмотрение не входящего в компетенцию Парламента
вопроса о деятельности Конституционного суда Кыргызской Республики и
просил Президента принять соответствующие меры 2.
Конфликт завершился принятием Президентом Кыргызской республики
Указа «О роспуске Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»3.
Ответственность за конфликт ветвей власти возлагалась на
Парламент,создавший кризис, вызванный непреодолимыми противоречиями
между Жогорку Кенешем, представляющим законодательную ветвь власти, и
Конституционным судом Кыргызской Республики, представляющим судебную
ветвь власти. Досрочный роспуск продемонстрировал роль Президента, как
арбитра между ветвями власти, который должен принимать полные и
исчерпывающие меры по недопущению нарушений Основного закона,
надлежащему функционированию, согласованному взаимодействию
государственных органов. Роспуск законодательного органа был осуществлен на
основании статьи 63 Конституции в редакции 2003 года, предусматривавшей в
качестве основания кризис, вызванный непреодолимыми противоречиями
Жогорку Кенеша с иными ветвями государственной власти 4. Принятая на
референдуме в 2007 году редакция Конституции сократила перечень оснований
1
Постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 2 октября 2007 г. № 2046-III «О результатах работы
депутатской комиссии по изучению деятельности Конституционного суда Кыргызской Республики».
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://online.adviser.kg/Document/?doc_id=30336762
2
Конституционный суд и Жогорку Кенеш КР выясняют отношения Кыргызской Республики. [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://ar-namys.org/read/555.html
3
Указ Президента Кыргызской Республики от 22 октября 2007 г. № 457 «О роспуске Жогорку Кенеша Кыргызской
Республики» // Нормативные акты Кыргызской Республики». 2007 . № 44.
4
Указ Президента Кыргызской Республики от 22 октября 2007 года № 457 «О роспуске Жогорку Кенеша
Кыргызской Республики». Нормативные акты Кыргызской Республики». 2007 . № 44.
124

роспуска и не предусматривала положения, аналогичного примененной статье 63


Конституции 2003 года1.
В 2009 году планировалась конституционная реформа предусматривавшая
возможность передачи полномочий президента «исполняющему обязанности
президента», лицу, которое будет определено президентским совещанием
большинством голосов. Недовольство общественных объединений и народа
положениями данной реформы, в совокупности с другими факторами, привело к
массовым беспорядкам, формированию Временного правительства «народного
доверия», которое временно взяло на себя полномочия Президента и
Правительства, было объявлено о роспуске Жогорку Кенеш.
В соответствии с Декретом от 26 апреля 2010 года, Президент К.Бакиев
обвинялся в узурпации власти, установлении контроля над законодательной
властью и Конституционным судом, проведении незаконной приватизации
важнейших объектов экономики, подавлении прав и свобод2. Была разработана
новая Конституция, которая была принята на референдуме 14 июля 2010 года.
Таким образом, конституционный конфликт политического типа,
включавший конституционно-правовой конфликт между Жогорку Кенешем и
Конституционным судом, завершился с принятием новой Конституции.
Ж.Б. Бокоев высказывает точку зрения о том, что в основу Конституции
положен проект с парламентской формой правления, а главным ее достижением
является создание механизма сдержек и противовесов в системе органов власти3.
Как парламентарную (с особенностями в виде региональной и личностной, а не
идеологической ориентации политических партий) сформировавшуюся форму
правления рассматривает П. Денье 4.

1
Закон Кыргызской Республики от 23 октября 2007 г. № 157 «О новой редакции Конституции Кыргызской
Республики» // Нормативные акты Кыргызской Республики». 2007. № 43.
2
Декрет Временного Правительства Кыргызской Республики от 26 апреля 2010 года № 30
«О лишении К. Бакиева статуса неприкосновенности» // Слово Кыргызстана» от 7 мая 2010 года. № 25.
3
Бокоев Ж.Б. Роль и место Президента в системе органов государственной власти в соответствии с Конституцией
Киргизской республики // Вестник Российского университета дружбы народов. 2013. № 1. С.112-114.
4
Денье П. Перспективы эксперимента с парламентаризмом в Кыргызстане в свете результатов двух парламентских
выборов (2010-2015 гг.) // Труды Института государства и права РАН. 2017. Т.12. № 2. С.23-28.
125

Анализ положений Конституции показывает, что с данными утверждениями


нельзя согласиться в полной мере, так как конституция закрепляет положения,
нехарактерные для парламентарных республик. Президент избирается напрямую
гражданами на 6 лет. А.Н.Медушевский обоснованно отмечает, что наряду с
весомыми полномочиями прямое избрание и парламента, и Президента
свидетельствует о возможности проявления феномена двойной легитимности,
опасного в расколотом обществе 1.
Президент, несмотря на расширение прерогатив парламента, обладает
широкими полномочиями, закрепленными в Разделах 3-5 Конституции.
Сформировавшуюся форму правления следует охарактеризовать как
президентско-парламентскую (смешанную).
Следует отметить, что в Конституции 2010 года не в полной мере учтен
опыт предшествующих конституционных конфликтов. В статье 67 сохранен ранее
критиковавшийся порядок импичмента Президента, решение Жогорку Кенеша об
отрешении Президента принимается квалифицированным большинством не менее
двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, должен
соблюдаться трехмесячный срок после выдвижения обвинения против
Президента.
Неопределенным является распределение властных прерогатив («Президент
назначает по согласованию с Премьер-министром глав дипломатических
представительств», «ведет переговоры, подписывает международные договоры по
согласованию с Премьер-министром; вправе передавать указанные полномочия
Премьер-министру, членам Правительства и другим должностным лицам»).
Президент назначает и освобождает от должности членов Правительства
(руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны,
национальной безопасности, их заместителей), а отказ Жоговку Кенеш утвердить
данное Правительство и его программу может повлечь досрочные выборы в
Жогорку Кенеш. (п.6 ст.84).

1
Медушевский А.Н. Революция в Киргизии: итоги и перспективы конституционных преобразований //
Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 1. С. 17.
126

Конституция 2010 года предусмотрела ведущую роль Жогорку Кенеша в


формировании Верховного суда. На основании Декрета от 12 апреля 2010 года
был расформирован Конституционный суд Кыргызской республики1.
Конституционный контроль осуществляется Конституционной палатой
Верховного суда. Судьи Конституционной палаты Верховного суда могут
досрочно освобождаться от занимаемой должности Жогорку Кенешем при
поддержке инициативы не менее чем двумя третями голосов от общего числа
депутатов.
Приведенные выше положения свидетельствуют о потенциальной
конфликтности отношений, параметры которых определены Конституцией 2010
года. 11 декабря 2016 года состоялся референдум, на котором были приняты
поправки к Конституции, однако, отмеченные выше положения изменены не
были 2.
Разрешение конституционного конфликта в Кыргызской Республике, опыт
реформирования конституционного текста в данном государстве демонстрируют
широкое применение института референдума .
Для Казахстана характерен ряд сходных с Кыргызской республикой
характеристик: личностно-ориентированная политика, незавершенность развития
партийной системы и значимая роль неформальных структур.
Г.Насимова указывает на то, что для казахстанского общества характерно
недоверие к политическим партиям 3.
Ряд характеристик конституционного конфликта, имевшего место в
Казахстане, принципиально отличаются.
Противоречия, ставшие основой конфликта, были заложены в 1990 году,
когда произошло учреждение института президентства в Республике Казахстан.
Правительство в рассматриваемый период было подчинено и подотчетно
Верховному совету, Президент также был подконтролен Верховному совету.

1
Декрет Временного Правительства Кыргызской Республики от 12 апреля 2010 г. № 2 «О расформировании
Конституционного суда Кыргызской Республики» // Нормативные акты Кыргызской Республики».2010. № 16.
2
Конституция Кыргызской Республики от 06 июля 2010 г. // «Эркин Тоо» от 6 июля 2010 г. №60
3
Насимова Г. Уровень социальной конфликтности в Казахстане: риски и потенциальные угрозы // Центральная
Азия и Кавказ. 2011. № 4. С.109.
127

В условиях становления и развития рыночных отношений, учитывая


необходимость укрепления дисциплины и порядка, был принят Закон, вносивший
изменения и дополнения в Конституцию Казахской ССР. В соответствии с
Законом Президент характеризовался как глава высшей исполнительной и
распорядительной власти, руководил деятельностью Кабинета министров,
представлял в Верховный совет кандидатуру премьер-министра1. Однако широкие
полномочия по-прежнему принадлежали законодательной власти в лице
Верховного совета.
Начатая в 1990 году работа по подготовке проекта новой конституции
обрела особую актуальность вследствие провозглашения 16 декабря 1991 года
независимости Республики Казахстан. Проект Конституции был разработан
Конституционной комиссией к маю 1992 года. В период работы комисии уже
отчетливо проявились противоречия между Верховным советом и Президентом,
предлагавшим к включению в проект Основного закона положения о
полномочиях главы государства по роспуску парламента Президентом, создании
двухпалатного парламента, принятии Конституции на референдуме (данные
предложения были отклонены)2.
Конституция была принята 28 января 1993 года Верховным Советом. В
соответствии с разделом 12 Конституции Верховный Совет определялся как
«единственный законодательный и высший представительный орган Республики
Казахстан. Верховный Совет наделялся контролирующими полномочиями по
3
отношению к Правительству, широким кругом кадровых полномочий» .
Конституция, закрепившая властные полномочия в сфере исполнительной
власти и за Президентом, и за Верховным советом создавала условия для
конфликта между ветвями власти. Кроме того, Конституция не предусматривала

1
Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 20 ноябpя 1990 г. «О совершенствовании
структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в
Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://tengrinews.kz/zakon/parlament_respubliki_kazahstan/konstitutsionnyiy_stroy_i_osnovyi_gosudarstvennogo_upravl
eniya/id-Z900004000_/
2
Абдильдин С. Для кого создается Конституция? [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://planetanyne.ru/serikbolsyin-abdildin-dlya-kogo-sozdaetsya-konstitutsiya/
3
Конституция Республики Казахстан. Верховный Совет Республики Казахстан от 28 января 1993 г. [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K930001000_
128

процедуры роспуска Верховного совета, импичмента Президента. В период


разработки Основного закона невключение данных положений рассматривалось
как гарантия от противостояния ветвей власти и их конфронтации, но, по
существу, привело к отсутствию конституционных механизмов разрешения
конфликта.
Несмотря на схожесть характеристик начального этапа конституционных
конфликтов в России и Казахстане, их разрешение было осуществлено
различными путями. Президент Н.Назарбаев смог инициировать кампанинию,
предполагавшую роспуск Советов под лозунгом их архаичности. В ноябре 1993
года пять районных Советов народных депутатов приняли решение о досрочном
прекращении полномочий. Было составлено открытое письмо с обращением к
другим Советам следовать этому примеру. Группа из 43 народных депутатов
инициировала процедуру самороспуска Верховного Совета. Лишь
незначительная часть депутатов выступила против самороспуска. Р.Б.Игбаев
обращает внимание, что на позицию депутатов повлияли октябрьские события
1993 года в России, а также ситуация в Таджикистане1. На период до созыва
первой сессии вновь избранного Верховного Совета Президент наделялся правом
на издание актов, имевших силу закона, рядом полномочий Верховного совета 2.
После выборов Верховного Совета в марте 1994 года конфликт между
Верховным Советом и Президентом возобновился и завершился лишь в 1995
году. В Постановлении от 6 марта 1995 года Конституционный Суд указал, что
проведенные в Верховный совет выборы вследствие допущенных нарушений
носили неконституционный характер 3. Возражения Президента и Верховного
совета на Постановление были преодолены Конституционным судом.
По запросу Президента Конституционный Суд вынес дополнительное
определение, подтвердив неконституционность полномочий депутатов

1
Игбаев Р.Б. Этапы и особенности становления института президентской власти в Республике Казахстан //
Вестник Башкирского университета. 2009. № 3. С. 940.
2
Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. № 2576-XII «О
временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных
администраций дополнительных полномочий». [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1002635
3
Олкотт М.Б. Казахстан. Непройденный путь. М.: Гендальф, 2003. С.134-135.
129

Верховного Совета и признав действующим Закон 1993 года «О


временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам
местных администраций дополнительных полномочий»1. Н.Назарбаев объявил о
роспуске Верховного Совета.
В период прямого президентского правления в 1995 году были проведены
два референдума: в апреле на на референдуме было принято решение о продлении
полномочий Президента Н.Назарбаева до 2000 года, а в августе был принят
разработанный по инициативе и при непосредственном участии Президента
проект Конституции Республики Казахстан.
Новая Конституция предусматривала наличие двухпалатного парламента
Республики Казахстан. При этом в верхней палате - Сенате, семь сенаторов
назначались Президентом, а остальные - путем голосования депутатами области,
города республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Мажилис
(нижняя палата) состоял из 67 депутатов, избираемых населением. Президент
обладает правом законодательной инициативы, правом отлагательного вето,
определяет приоритетность рассмотрения проектов законов, предполагающее, что
соответствующие законопроекты должны быть приняты в первоочередном
порядке в течение двух месяцев. Конституция закрепила перераспределение
властных полномочий в пользу главы государства. Вместо Конституционного
суда предусмотрено функционирование Конституционного совета2.
Конституционный Совет Республики Казахстан включает семь членов, срок
полномочий которых составляет шесть лет. В число пожизненных членов
Конституционного Совета входят экс-Президенты Республики. Формирование
Совета также происходит при участии Президента: Президентом Республики
назначаются два члена, по два члена назначаются Сенатом и Мажилисом.
Председатель Конституционного Совета назначается Президентом.

1
Видова О. Нурсултан Назарбаев. Портрет человека и политика. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://nazarbaev.ak-
sakal.ru/publ/po_materialam_knigi_quot_nursultan_nazarbaev_portret_cheloveka_i_politika_quot/prezident_parlament_pr
avitelstvo_chast_2_iz_2/3-1-0-14
2
Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1005029#pos=1;-173
130

Конституционный Совет принимает решение в течение месяца со дня обращения,


но этот срок сокращается до десяти дней по представлению Президента
Республики (Статья 73).
Конституционный совет не отнесен Конституцией к судебной власти и не
входит в судебную систему государства. В соответствии с Конституционным
законом, «Конституционный совет, как государственный орган, обеспечивающий
верховенство Конституции, при осуществлении полномочий независим от
государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется
только Конституции, не может исходить из политических и иных мотивов»1.
Представляется, что приведенные выше положения Конституции, определяющие
порядок формирования данного органа, дают основания поставить под сомнение
независимость этого органа.
Порядок освобождения и отрешения от должности Президента,
регламентированный статьей 47 Конституции, чрезвычайно сложен и практически
вряд ли реализуем. Весьма показательно закрепление следующего
конституционного положения: «отклонение обвинения Президента Республики в
совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой
досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших
рассмотрение данного вопроса».
В дальнейшем реформирование текста Конституции 1995 года также
происходило по инициативе Президента Республики. Внесение поправок в
Конституцию в 1998 и 2007 годах способствовало еще большему расширению
полномочий Президента. Была исключена норма, ограничивавшая пребывание на
посту Президента двумя сроками подряд, отменены возрастные ограничения для
кандидатов в президенты, расширены полномочия в отношении назначения
сенаторов. Имело место предоставление дополнительных полномочий
Маджилису, что не умаляет всеобъемлющей президентской власти 2.

1
Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. № 2737. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1005029&doc_id2=1004022#activate_doc=2&pos=952;-8&pos2=1;-8
2
Айзекс Р. Процессы и результаты конституционной реформы в Казахстане: управление несогласием, ограничение
рисков и консолидация власти // Центральная Азия и Кавказ. 2008. № 1. С.23-27.
131

10 марта 2017 года был внесен ряд изменений в Конституцию Казахстана,


которыми произведено незначительное перераспределение полномочий
(например, полномочия по утверждению государственных программ передаются
от Президента Правительству, но предполагается последующее согласование с
Президентом, Правительство докладывает об основных направлениях
деятельности не только Президенту, но и Парламенту), однако Казахстан
остается президентской республикой 1.
Действующая конституция в качестве основного субъекта, разрешающего
конституционные конфликты, определяет Президента Республики, наделенного
чрезвычайно обширными полномочиями. При этом незавершенность принципа
разделения властей, недостатки правовой регламентации статуса и порядка
формирования органа конституционного контроля, слабость законодательной
власти свидетельствуют о необходимости дальнейшего конституционного
реформирования.
Несовершенство конституционного текста, не предусматривавшего
эффективной системы сдержек и противовесов, взаимодействия ветвей власти,
привело к конституционному конфликту в Республике Беларусь 1996 года. Между
Верховным Советом и Президентом в рассматриваемый период не было
принципиальных расхождений по вопросам проводимой внутренней политики
(что имело место в Республике Казахстан).
9 февраля 1996 года Конституционным судом было утверждено «Послание
о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 1995 году».
Суд отмечал, что из 14 рассмотренных Указов Президента 11 были признаны
несоответствующими Конституции 1994 года. В послании уделялось
значительное внимание проблеме четкого разграничения полномочий Президента
и Верховного совета, определения их места в системе органов государственной
власти. Суд отмечает признание неконституционными ряда норм законов о
Верховном совете и о Президенте, расширявших полномочия Верховного совета.
1
Закон Республики Казахстан от 10 марта 2017 года № 51-VI ЗРК «О внесении изменений и дополнений в
Конституцию Республики Казахстан». [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=94833
132

В то же время, Суд указал, что в результате неправомерного усиления


исполнительной власти принижена роль и значение других ветвей власти, в ряде
случаев законы подменялись противоречащими им подзаконными актами. В
разделе четвертом Послания были представлены конкретные меры по улучшению
состояния конституционной законности в Республике Беларусь, направленные на
предотвращение конфликта ветвей власти 1.
В марте Верховным советом были внесены изменения в законодательство,
сохранявшие полномочия за местными советами вплоть до избрания и открытия
2
заседаний советов нового созыва (на выборах с мая по декабрь 1995 года ряд
местных советов не был избран по причине низкой явки избирателей). В
Верховном Совете предпринималась попытка создания специальной комиссии
для проверки деятельности Управления делами Президента.
В тот же период были внесены изменения и дополнения в законы «О
Верховном совете Республики Беларусь», «О Кабинете министров республики
Беларусь» Председатель Верховного Совета, члены Президиума, председатели
постоянных комиссий получили право принимать участие в заседаниях Кабинета
Министров и коллегий Правительства, могли высказывать свои мнения по
обсуждаемым вопросам и быть выслушанными. Были расширены экономические
полномочия Верховного Совета, который осуществлял законодательное
регулирование экономической деятельности, определял в законах объекты,
находящиеся только в государственной собственности.
А.В.Курьянович отмечает, что непосредственным поводом к
противостоянию стал вопрос о Конституционном Суде. В мае 1996 года
пропрезидентская фракция «Согласие» внесла предложение о внесении
изменений в закон о Конституционном Суде, в соответствии с которыми
половину судей должен назначать Президент. Депутаты Верховного совета

1
Послание Конституционного Суда Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в
Республике Беларусь в 1995 году». [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://pravo.levonevsky.org/bazaby11/republic57/text209.htm
2
Закон Республики Беларусь от 20 марта 1996 г., №134-XIII «О внесении изменений и дополнений в Закон
Республики Беларусь «О статусе народного депутата Республики Беларусь». // Ведомости Верховного Совета
Республики Беларусь. 1996. № 10. Ст.125.
133

отказались рассматривать документ в оперативном порядке, сославшись на


шестимесячный срок процедуры рассмотрения. Более того, Верховный Совет
избрал двух судей на вакантные должности. После разрешения данного вопроса в
Верховном Совете подверглась критике зависимость Правительства от
Администрации Президента. Со своей стороны Президент принял Указ об
акционировании «Народной газеты», которая являлась официальным печатным
изданием Верховного совета1.
Президентом была направлена в Верховный Совет инициатива проведения
референдума по ряду вопросов, в том числе по внесению изменений в
Конституцию. Новая редакция Основного закона предусматривала расширение
полномочий Президента, выведение его за рамки разделения властей, усложнение
процедуры отрешения его от должности. Компетенция Национального собрания,
нового Парламента, прописана не была, предусматривались лишь статьи о
компетенции его палат.
6 сентября Верховный Совет принял Постановление о проведении
референдума, список выносимых вопросов был дополнен, на референдум
выносился также и проект Конституции, предложенный фракцциями депутатов 2.
Парламентский проект предполагал ликвидацию института президентства,
распределение полномочий между Советом министров и Верховным советом,
назначавшим также судей всех уровней.
4 ноября 1996 года Конституционным судом было принято заключение
(производство по делу было инициировано Председателем Верховного совета), в
соответствии с которым решение, принятое на референдуме по вопросу принятия
новой Конституции, имело консультативный характер3. Верховный совет внес
соответствующее изменение в свое постановление.

1
Курьянович А.В. Конституционный кризис в Республике Беларусь 1996 г.: причины, эскалация, преодоление //
Вестник Удмуртского университета. 2013. № 3. С.64-67
2
Пастухов М. Развитие правовой системы Беларуси (до и после ноябрьского 1996 года референдума).
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.yabloko.ru/Themes/Belarus/belarus-28.html
3
Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 4 ноября 1996 г. № З-43/96 «О соответствии
Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 постановления Верховного Совета Республики
Беларусь от 6 сентября 1996 года «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах
по его обеспечению». [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://pravo.levonevsky.org/bazaby09/sbor77/text77533.htm
134

На следующий день Президент Республики Беларусь принял Указ, на


основании которого республиканский референдум по вопросу об изменении и
дополнении Конституции, являлся обязательным, а не консультативным 1. В
Указе от 7 ноября Президент обвинил Верховный совет и Конституционный суд в
ограничении права граждан на участие в референдуме и отменил заключение
Конституционного суда2. 9 ноября Президент своим Указом утвердил текст
проекта изменений и дополнений в Конституцию.
В ответ на действия Президента последовало обращение Президиума
Верховного Совета Республики Беларусь. Президент обвинялся в захвате власти и
установлении диктатуры, принятии антиконституционных решений, грубых
нарушениях порядка подготовки референдума 3. Верховный совет приступил к
процедуре отрешения Президента от должности. 19 ноября 1996 года в
Конституционный Суд обратилась группа депутатов Верховного Совета
Республики Беларусь с предложением дать заключение о нарушении
Президентом Конституции Республики Беларусь. Суд возбудил производство по
делу.
Попыткой разрешения конституционного конфликта стали переговоры
Президента, представителей Верховного совета и Российской Федерации, по
итогам которых было принято соглашение «Об общественно-политической
ситуации и конституционной реформе». По соглашению Президент отменял свои
указы от 5 ноября и от 7 ноября 1996 года. Верховный совет отзывал предложение
депутатов Верховного Совета о даче заключения на предмет нарушения
Президентом Республики Беларусь Конституции, Конституционный суд
прекращал производство по делу. Предусматривался созыв после референдума
Конституционного собрания, образуемого Президентом и Верховным советом на

1
Указ Президента Республики Беларусь от 5 ноября 1996 г. №455 «О порядке вступления в силу решений
республиканских референдумов об изменении и дополнении Конституции Республики Беларусь». [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://pravo.levonevsky.org/bazaby/org459/sbor7/text6375.htm
2
Указ Президента Республики Беларусь от 07 ноября1996 г. № 459 «Об обеспечении конституционного права граждан на
участие в референдуме». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://naviny.org/1996/11/07/by69364.htm
3
Постановление Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 15 ноября 1996 г. №793-XIII «Об
Обращении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь».[Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://pravo.levonevsky.org/bazaby/org460/basic/text0001.htm
135

паритетных началах, которое в течение трех месяцев на основе текста изменений


и дополнений Конституции Республики Беларусь, получившего большинство на
республиканском референдуме, приняло бы новую редакцию Конституции
Республики1.
Верховный совет соглашение не утвердил, что дало Президенту
возможность объявить референдум обязательным. По результатам проведенного
24 ноября 1996 года референдума за принятие Конституции Республики Беларусь
с изменениями и дополнениями, предложенными А. Г. Лукашенко проголосовали
70, 45 % 2. В соответствии с новой редакцией Конституции Президент наделен
чрезвычайно широкими полномочиями, статья 85 Конституции наделяет его
правом «в случаях, предусмотренных Конституцией, издавать декреты, имеющие
силу законов. Принятие решения о смещении Президента с должности вряд ли
возможно в силу установленного срока в один месяц для реализации процедуры,
предусмотренной статьей 88 Конституции. Непринятие Советом Республики и
Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение
месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. В
соответствии со статьей 101 Палата представителей и Совет Республики законом,
принятым большинством голосов, по предложению Президента могут
делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих
силу закона.
Существенно изменился порядок формирования Конституционного Суда:
шесть судей назначаются Президентом, шесть судей избираются Советом
Республики. Конституционный Суд по предложению Президента дает заключение
о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента
Конституции Республики Беларусь»3. Изменение в Конституцию было внесено по

1
Соглашение «Об общественно-политической ситуации и конституционной реформе» от 22 ноября 1996 г.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://naviny.by/rubrics/elections/1996/11/22/ic_news_623_350018
2
Курьянович А.В. Конституционный кризис в Республике Беларусь 1996 г.: причины, эскалация, преодоление //
Вестник Удмуртского университета. 2013. № 3. С.70.
3
Конституция Республики Беларусь 1994 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pravo.by/pravovaya-
informatsiya/normativnye-dokumenty/konstitutsiya-respubliki-belarus/
136

результатам референдума 2004 года: были отменены ограничения по занятию


поста Президента не более двух сроков подряд.
Во всех рассмотренных примерах в качестве одного из итогов конфликта
выступает ограничение компетенции, изменение порядка формирования органа
конституционного правосудия.
Анализ приведенного выше эмпирического материала также
продемонстрировал значение конституционного института референдума как
способа разрешения конституционного конфликта, которое проявляется в
следующих аспектах:
а) На референдуме может быть принято решение о принятии новой
конституции, обусловливающей прекращение конфликта и элиминацию, то есть
ликвидацию одной из сторон, что гарантирует невоспроизводимость конфликта
(Беларусь 1996 г., Казахстан 1995 год).
б)Референдум обеспечивает внесение необходимых изменений в
конституцию и/или конституционное законодательство, обеспечивающих
устранение существующих противоречий, норм, являющихся причиной
конфликта (Кыргызстан 2010 г.).
в) Доверие народа, выраженное путем голосования за позицию (проект,
предлагаемый ответ на вопрос референдума), обеспечивает легитимацию
действий субъекта (Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан).
137

Глава III. Профилактика конституционных конфликтов и механизм их


разрешения в Российской Федерации

3.1. Средства профилактики конституционных конфликтов

Понятие «профилактика конфликта» подразумевает не только выявление и


устранение имеющихся противоречий, но и установление причин возникновения
противоречий.
Попытка устранить противоречие и разрешить конфликт на ранней стадии
является основой профилактики, необходимо определить ключевые проблемы,
преодолеть недоверие и заблуждения, исследовать возможные варианты
приведения сторон к согласию1.
А.А.Езеров обоснованно рассматривает в качестве средства профилактики
конституционного конфликта конституционно-конфликтную диагностику,
которая предполагает следующие аспекты:
а) изучение конституционных правоотношений (получение знаний о них
методами наблюдения и анализа);
б) мониторинг конституционных конфликтов (эмпирическое исследование
конфликтов и получение достоверной информации о специфических
особенностях их динамики, структуры и влияния на соответствующие
отношения);
в) конституционно-конфликтную аналитику (совокупность методов
распознавания детерминант конфликтной ситуации, ее наиболее вероятного
развертывания, потребностей и целей конфликтующих сторон, возможностей
влияния на них);
д) конституционно-конфликтологическую экспертизу конституционного
законодательства и практики его применения (исследование качества
конституционного законодательства и практики его применения, то есть
1
Ramsbotham O.,Woodhouse T., Miall H. Contemporary conflict resolution. Cambridge.: Polity Press. 2005. P.125.
138

конституционных отношений, складывающихся на основе законодательства, с


точки зрения конфликтности).
На основании экспертных заключений субъект правотворчества имеет
возможность усовершенствовать проект акта до его принятия и вступления в силу
с тем, чтобы реализовать смысл законотворчества, заключающийся в постановке
конкретных целей, направленных на стабильное и справедливое управление
обществом и обеспечение нормальной жизнедеятельности людей.
Ю.А. Тихомиров указывает, что в готовящихся законах, часто и иных актах
как бы закладывается одномерное развитие отношений, не допускающее
отклонений и возникновения непредвиденных событий 1.
Действительно, праву принадлежит основная роль в системе институтов,
созданных для снижения уровня конфликтности и достижения согласия.
Эмпирически верифицируемым показателем эффективности законодательной
нормы и нормативного акта в целом служит мера конфликтности
урегулированных данной нормой общественных отношений.
В качестве общего для исследований методологического принципа
предлагается ориентация на выявление показателей конфликтности,
характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов субъектов
регулируемых отношений2. Отмеченные положения свидетельствуют о
необходимости осуществления ведомственной, научной и общественной
экспертизы нормативных правовых актов.
Институт общественной экспертизы нормативных правовых актов, в свою
очередь, выступает в качестве элемента второго способа профилактики
конституционного конфликта - института общественного контроля.
Как справедливо отмечается в Докладе Общественной палаты Российской
Федерации «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за

1
Езеров А.А. Гарантии и средства обеспечения конституционной безопасности. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.apdp.in.ua/v61/09.pdf
2
Лапаева В.В. Исследование эффективности действия законодательства по результатам правового мониторинга //
Наука. Инновации. Образование. 2008. № 4. С.274-282.
139

2015 год»1, основным фактором влияния гражданского общества на


существующую институциональную систему является общественный контроль.
Эффективность реализации профилактической функции общественного контроля
напрямую зависит от избрания и нормативного закрепления его конкретной
модели. Исследование основных концепций функционирования общественного
контроля позволяет сделать вывод о значительной трансформации данного
института на различных этапах отечественной государственности.
В 1917 году происходит становление рассматриваемого института в форме
рабочего контроля. Его регламентация на данном этапе была в основном
ограничена политическими документами программного характера. Органы
рабочего контроля тесно взаимодействовали с системой примирительных камер,
которые учреждались для устранения разногласий рабочих и администрации,
владельцев предприятий 2.
14 ноября 1917 года ВЦИК утвердил «Положение о рабочем контроле»,
установившее систему органов рабочего контроля 3. Органы контроля были
наделены широкими полномочиями, их решения были обязательны для
владельцев предприятий. В 1918 году рабочий контроль был преобразован в
контроль государственный, а функции руководящего контрольного органа
осуществлялись Народным комиссариатом государственного контроля. В 1919
году был принят Декрет «О государственном контроле», предоставивший органам
контроля право наблюдения за деятельностью всех органов Советской власти 4. В
1920 году была создана Рабоче-крестьянская инспекция, при этом предполагалось
привлечь к участию в работе контрольного органа всю трудящуюся массу5. Через

1
Общественная палата Российской Федерации. Доклад «О состоянии гражданского общества в Российской
Федерации за 2015 год». С.6. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://www.oprf.ru/files/1_2016dok/doklad_OPRF_2015_19012016.pdf
2
О введении восьмичасового рабочего дня, организации фабрично-заводских комитетов и примирительных камер.
Соглашение между Петроградским Советом рабочих и солдатских депутатов и Петроградским обществом
фабрикантов и заводчиков от 10 марта 1917 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://constitutions.ru/?p=4938
3
Положение о Рабочем Контроле. Принято ВЦИК Совета Рабочих и Солдатских Депутатов 14 ноября 1917 г. //
Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. № 12. 16 ноября.
4
Декрет Центрального Исполнительного Комитета Советов № 122 «О Государственном Контроле» // Известия
Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. 1919 .12 апреля.
5
Ленин В.И. Замечание и добавление к проектам Положения о рабочей и крестьянской инспекции. Полное
собрание сочинений. М.: Политиздат. 1969. Том 40. С.66.
140

три года было осуществлено объединение Рабоче-крестьянской инспекции с


Центральной контрольной комиссией РКП(б). В результате реформы
сформировалась государственно-партийная модель контроля. В конце двадцатых
годов XX века в работе контрольных органов отчетливо проявилось преобладание
контрольно-карательной функции над ревизионно-инспекторской, а в 1934 году
Рабоче-крестьянская инспекция была заменена Комиссией советского контроля
при СНК СССР. Дальнейшая трансформация идеологических воззрений на
социальную основу советского государства обусловила расширение социальной
опоры контрольных органов и повлекла возникновение модели народного
контроля.
В целях обеспечения эффективной реализации контрольных функций и
привлечения граждан к их осуществлению был принят закон «Об органах
народного контроля СССР», органы партийно-государственного контроля были
преобразованы в органы Народного контроля во главе с Комитетом народного
контроля СССР 1. В 1977 году деятельность органов народного контроля обрела
конституционную основу2. В развитие конституционных положений в 1979 году
был принят закон «О народном контроле в СССР» 3. Созданная модель народного
контроля также характеризовалась сочетанием форм общественного и
государственного контроля при установленной руководящей роли
коммунистической партии. Органы народного контроля наделялись
значительными полномочиями.
Несмотря на то, что на различных этапах развития отечественной
государственности контрольная деятельность приобретала различные формы:
«рабочий контроль», «государственный контроль», «партийно-государственный
контроль», «партийный контроль», «народный контроль», развитие

1
Закон СССР от 09 декабря 1965 г. «Об органах Народного контроля в СССР» // Ведомости Верховного Совета
СССР. 1965. № 49. Ст. 718.
2
Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята 7 октября 1977 г.//
Ведомости Верховного Совета СССР.1977. № 41. Ст. 617.
3
Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР.1979. №
49. Ст.840.
141

рассматриваемого института являлось последовательным и характеризовалось


сохранением правовой преемственности.
Не представляется возможным согласиться с точкой зрения Ю.И. Исаковой,
указывающей, что советский режим не терпел ни теоретизирования, ни
практической деятельности по поводу возможного гражданского контроля 1.
Единым сущностным признаком обозначенных форм контроля являлось
наделение органов контроля властно-распорядительными полномочиями, что
повышало эффективность проводимых контрольных мероприятий в силу
безусловной обязательности реагирования в отношении их результатов.
Указание положительных аспектов нормативного правового регулирования
института народного контроля в СССР не означает отрицания имевшихся
недостатков. А.Ю. Сунгуров указывает, что народный контроль выявлял
определенные недостатки в производственном процессе, но в ограниченных
пределах, пока это не затрагивало влиятельных лиц из партноменклатуры 2. А.С.
Полещук отмечает, что в советский период проводилось насаждение
дублировавших друг друга народных органов, зачастую формальное проведение
контроля «из центра» 3.
На современном этапе развития российской государственности значимая
роль института общественного контроля неоднократно отмечалась Президентом
Российской Федерации. В.В. Путин в статье «Демократия и качество государства»
пишет о том, что настоящая демократия не создается одномоментно. Необходимо,
чтобы большинство людей почувствовали себя гражданами, были готовы на
регулярной основе тратить свои усилия на участие в процессе управления.
Демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, каналы
диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи»4. Граждане
не только ставят перед властью вопросы, но и сами участвуют в решении

1
Исакова Ю.И. Гражданский контроль в системе демократических отношений трансформирующегося российского
общества: анализ функциональной эффективности // Власть. 2012. № 9. С.62.
2
Сунгуров А.Ю. Политическая система развитого социализма: от Хрущева к Черненко. История новой России.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ru-90.ru/librarysssr
3
Полещук А.С. Общественный контроль в структуре советской власти // Юристъ-Правовед. 2011. № 4. С.112.
4
Путин В.В. Демократия и качество государства // [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://kommersant.ru/doc/1866753
142

проблем. Воля, поступки, великодушие этих людей формируют бесценный


социальный гражданский потенциал страны 1.
В соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации,
«граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей»2. В данном
контексте функционирование института общественного контроля может
обоснованно рассматриваться в качестве меры, обеспечивающей реализацию
гражданами указанного конституционного права, то есть институт общественного
контроля выполняет не только профилактическую, но и гарантирующую
функцию.
Эффективность функционирования института общественного контроля
является индикатором развития российского конституционализма. Автор
настоящего диссертационного исследования не ставит цели подробного
рассмотрения комплексного, разнопланового понятия «конституционализм».
Обратимся к некоторым аспектам рассматриваемой категории для определения
роли института общественного контроля в становлении конституционализма.
Понятие «конституционализм» подразумевает не только факт наличия
Конституции, ее верховенство и активное воздействие на жизнь страны,
конституционную регламентацию государственного устройства, но ипризнание
прав личности, соответствующий характер взаимоотношений государства и
гражданина. Кроме того, конституционализм - это система правовых ценностей,
философия юридического мировоззрения 3. Конституционализм представляет
собой идеологию защиты конституции, ее уважения, идеологию правового
государства 4. Конституционализм может быть рассмотрен как процесс, движение

1
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 04 декабря
2014 г. // Российская газета. № 278. 05 декабря.
2
Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст.4398.
3
Кабышев В.Т., Пряхина Т.М. Теоретические проблемы российского конституционализма // Вестник Саратовской
государственной академии права. 1995. № 2.С.32.
4
Нерсесянц В.С. Конституционализм как общегосударственная идеология // Конституционно-правовая реформа в
Российской Федерации. Сбор. статей /Отв.ред. Ю.С.Пивоваров. М.:ИНИОН, 2000. С.6.
143

к правовому государству, в котором конституция закрепляет основные принципы


конституционного строя 1.
Наконец, конституционализм определяется как состояние реально
действующей конституции, подразумевающее ограничение государственной
власти, приверженность населения базовым ценностям, закрепленным
конституцией, а также способность граждан полноценно реализовывать
конституционные права 2.
Обозначенные выше подходы могут быть определены термином «правовой
конституционализм», так как все они в качестве сущностной характеристики
конституционализма указывают реализацию правовых, прежде всего
конституционных положений, следование системе правовых ценностей.
В качестве альтернативы выступает концепция «демократического
конституционализма», согласно которой важнейшим показателем становления
конституционализма является открытость конституционных процессов для
участия граждан. Следует согласиться с позициями П.Блокера3, Б.Акермана4,
подтверждающими, что народ как субъект конституционного права в условиях
конфликтной ситуации способен сыграть ведущую роль в обсуждении и поиске
путей разрешения противоречий, тем самым способствуя предотвращению
конституционного кризиса.
Главное условие стабильности Российской Федерации в своих
конституционных устоях и динамичности в развитии заключается в преодолении
взаимного отчуждения общества и государства, восстановлении доверия
граждан5. Развитие института общественного контроля – условие стабильности
государственного развития, воплощения в государственно-правовой практике

1
Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном
(государственном) праве. М.: Юрист, 1998. С.17.
2
Кутафин О.Е. Российский конституционализм: монография. М.:Проспект. 2011.С.14.
3
Blokker P. Constitutional reform in Europe and recourse to the people. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.jus.uio.no/english/research/news-and-events/events/conferences/2014/wccl-cmdc/wccl/papers/ws16/w16-
blokker.pdf
4
Ackerman B. Neo-federalism?. Paris: Cambridge university press, 1988. P.163
5
Эбзеев Б.С. Конституция, государство и личность в России: философия российского конституционализма//
Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 18
144

теории «демократического конституционализма и средство профилактики


конституционного конфликта.
Конкретным примером профилактической фунции рассматриваемого
института является ситуация 2004 года, когда общественный контроль еще
находился на стадии институционализации. Противоречия возникли в связи с
проблемой обеспечения свободы собраний, митингов и демонстраций. На
рассмотрении в Государственной Думе находился внесенный Правительством
Российской Федерации проект федерального закона «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Проект содержал ряд
ограничений проведения публичных мероприятий. Так, к местам, где подобные
акции запрещены, были отнесены территории, непосредственно прилегающие к
зданиям органов государственной власти, больницам, школам,
представительствам иностранных государств, культурно-зрелищным,
спортивным объектам, культовым сооружениям. Законопроект был принят
Государственной Думой 31 марта 2004 года в первом чтении, что вызвало
резкую критику со стороны правозащитного сообщества. Вследствие
выраженной обществом позиции по инициативе Президента Российской
Федерации из окончательного варианта законопроекта было изъято
большинство неоправданных ограничений на проведение публичных
мероприятий 1.
Правовую основу функционирования института общественного контроля на
современном этапе составляют федеральные законы «Об общественной палате
Российской Федерации»2, «О порядке рассмотрения обращений граждан в
Российской Федерации» 3, «Об общественном контроле за обеспечением прав
человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам,

1
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год. [Электронный ресурс].
Режим доступа: https://rg.ru/2005/03/31/prava-cheloveka-doklad.html
2
Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2005 . № 15. Ст. 1277.
3
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.2006. № 19. Ст. 2060.
145

находящимся в местах принудительного содержания» 1. Нормативные положения,


регламентирующие механизмы и отдельные формы общественного контроля
содержатся в федеральных законах «Об общих принципах организации местного
самоуправления» 2, «О полиции» 3, «Об охране окружающей среды»4, «Об
адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»5,
6
Градостроительном кодексе Российской Федерации , Земельном кодексе
Российской Федерации 7 и др.
Правовые основы осуществления общественного контроля устанавливаются
также Указами Президента Российской Федерации «Об общественном
обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных
законов»8, «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами
Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская
общественная инициатива»9, «О порядке образования общественных советов при
федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах,
руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской
Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах,
подведомственных этим федеральным министерствам»10 и др. Нормы

1
Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в
местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»
// Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.
2
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
3
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
4
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
5
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 23. Ст. 2102.
6
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 3 января 2005 г. № 1. Ст. 16.
7
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
8
Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных
конституционных законов и федеральных законов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. №
7. Ст. 939.
9
Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных
гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2013 . № 10. Ст. 1019.
10
Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных
министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах,
146

федеральных законов, указов Президента Российской Федерации


конкретизируются в нормативных правовых актах федеральных органов
исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований.
Комплексным нормативным правовым актом, призванным на федеральном
уровне установить основы организации и осуществления общественного
контроля, его цели и принципы, круг субъектов, формы общественного контроля,
стал Федеральный закон от 21 июля 2014 года «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации»1. В процессе разработки и принятия данного
федерального закона в законопроект было внесено большое количество
изменений, члены Совета при Президенте Российской Федерации по развитию
гражданского общества и правам человека предупреждали об опасности
«выхолащивания» законопроекта 2. Научная дискуссия по поводу эффективности
закрепленной «рамочным» федеральным законом от 21 июля 2014 года модели
контроля продолжается и в настоящее время.
Проведенный автором настоящего диссертационного исследования анализ
положений Федерального закона «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации» позволил выявить ряд недостатков существующей
правовой регламентации и представить предложения по ее совершенствованию.
Статья 3 рассматриваемого федерального закона закрепляет право граждан
Российской Федерации на участие в осуществлении общественного контроля,
однако в статье 9, определяющей перечень субъектов общественного контроля,
граждане не указаны. Для устранения противоречия норм федерального закона
необходимо внести изменения, включив граждан Российской Федерации,
общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие

подведомственных этим федеральным министерствам» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006.


№ 32. Ст. 3539.
1
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 30. Ст. 4213.
2
Заседание Совета по развитию гражданского общества и правам человека. Стенограмма от 4 сентября 2013г.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/19146
147

организации в перечень субъектов общественного контроля, предусмотренный


статьей 9.
Статья 4 закрепляет определение общественного контроля как деятельности
субъектов общественного контроля, осуществляемой в целях наблюдения за
деятельностью органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов
и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, а также в
целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими
актов и принимаемых решений.
Законодательно закрепленная дефиниция подвергалась критике
С.М.Зубаревым1. Следует согласиться с мнением ученого о том, что определение
термина «общественный контроль» в качестве «деятельности субъектов
общественного контроля» нарушает правила формирования дефиниций.
Представляется более обоснованным определить общественный контроль
как системную деятельность управомоченных субъектов, осуществляемую в
целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов
местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных
органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, а
также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки
издаваемых ими актов и принимаемых решений.
В качестве одного из принципов общественного контроля закреплена
обязательность лишь рассмотрения органами государственной власти, органами
местного самоуправления, муниципальными и государственными организациями,
иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых
документов, подготовленных по результатам общественного контроля. Учет
предложений, выводов и рекомендаций, содержащихся в этих документах
обязателен только в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными

1
Зубарев С.М. Некоторые проблемы правового регулирования общественного контроля // Вестник университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. С.117.
148

нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными


нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации,
муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и
организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих
документах. Аналогичная формулировка закреплена и в п.3 ч.5 статьи 16,
посвященной взаимодействию субъектов общественного контроля с органами
государственной власти, органами местного самоуправления.
Необходимо отметить, что не все действующие на сегодняшний день
законы субъектов устанавливают случаи обязательного учета предложений,
выводов и рекомендаций, содержащихся в итоговых документах, подготовленных
по результатам общественного контроля.
Нуждается в уточнении терминология, применяемая в Федеральном законе.
Статья 18, посвященная формам общественного контроля, относит общественный
мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу к формам
общественного контроля, а общественные обсуждения, общественные
(публичные) слушания к «формам взаимодействия институтов гражданского
общества с государственными органами и органами местного самоуправления».
Критерии и причины такого разграничения остаются неясными, а учитывая, что
статья носит название «Формы общественного контроля», подобное
разграничение является некорректным.
Нормы об ответственности за нарушение законодательства об
общественном контроле закреплены в статье 27 анализируемого Федерального
закона. При этом диспозиции частей 2, 3 статьи 27 являются бланкетными и
отсылают для ознакомления с мерами ответственности за воспрепятствование
законной деятельности субъектов общественного контроля, необоснованное
вмешательство субъектов общественного контроля в деятельность органов
местного самоуправления и органов государственной власти, иных органов и
организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, и оказание
неправомерного воздействия на указанные органы и организации; за нарушение
субъектом общественного контроля, общественным инспектором, общественным
149

экспертом или иным лицом субъекта общественного контроля федерального


закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» к
«законодательству Российской Федерации».
В.В. Гриб указывает на значимость закрепления мер ответственности за
воспрепятствование общественному контролю, подчеркивая, что Федеральный
закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» заработает
в полную силу лишь после внесения соответствующих изменений в
законодательство Российской Федерации 1.
При обсуждении проекта федерального закона «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации» обосновывалась точка зрения, согласно
которой после принятия рамочного федерального закона будут внесены
изменения в законодательство, установлены конкретные меры ответственности 2.
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации» как рамочный призван создать условия для осуществления
системного общественного контроля и для выполнения данной задачи
необходимо внести изменения в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях.
Меры ответственности за воспрепятствование законной деятельности
субъектов общественного контроля предусмотрены нормами общего характера,
закрепленными в статье 5.39 (ответственность за неправомерный отказ в
предоставлении гражданину, в том числе адвокату в связи с поступившим от него
адвокатским запросом, и (или) организации информации, предоставление которой
предусмотрено федеральными законами, несвоевременное ее предоставление
либо предоставление заведомо недостоверной информации), а также в статье 5.59
(ответственность за нарушение установленного законодательством Российской
Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в

1
Гражданское общество в России: вчера, сегодня, завтра. М.: Издание Государственной Думы, 2014. С.14.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://komitet2-
22.km.duma.gov.ru/file.xp?idb=2522655&fn=Grajdanskoe_obwestvo.pdf&size=285976
2
Гражданское общество в России: вчера, сегодня, завтра. М.: Издание Государственной Думы, 2014. С.39.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://komitet2-
22.km.duma.gov.ru/file.xp?idb=2522655&fn=Grajdanskoe_obwestvo.pdf&size=285976
150

том числе юридических лиц) Кодекса Российской Федерации об


административных правонарушениях 1. Ответственность за незаконный отказ в
государственной регистрации заявлений о проведении общественной
экологической экспертизы установлена частью 3 статьи 8.4 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях.
Часть 1 статьи 19.32 устанавливает ответственность за воспрепятствование
осуществлению общественного контроля за обеспечением прав человека в местах
принудительного содержания, а часть 2 данной статьи закрепляет меры
ответственности за нарушение членом общественной наблюдательной комиссии
требований уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации,
нормативных правовых актов по вопросам исполнения наказаний, а также
невыполнение законных требований администрации места принудительного
содержания.
В целях эффективной реализации положений главы 4 Федерального закона
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации» представляется
необходимым распространить действие норм статьи 19.32 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях на все формы общественного
контроля, а также всех лиц, осуществляющих общественный контроль; в целях
обеспечения позитивной ответственности должностных лиц необходимо
установить санкцию за воспрепятствование осуществлению общественного
контроля аналогичную закрепленной в статье 8.4 и изложить статью 19.32 в
следующей редакции:
«Статья 19.32. Нарушение законодательства об общественном контроле

1.Воспрепятствование осуществлению в соответствии


с законодательством Российской Федерации общественного контроля -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на
должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ //
Собрании законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I). Ст. 1.
151

2. Нарушение лицом, осуществляющим общественный контроль, требований


законодательства Российской Федерации -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в
размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц – от двух до
пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч до тридцати тысяч
рублей».
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что принятие
рамочного Федерального закона «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации» имеет важное значения для обеспечения комплексной
правовой регламентации функционирования института общественного контроля.
Рамочный федеральный закон закрепляет наблюдательную модель общественного
контроля при значительном ограничении круга субъектов общественного
контроля. Представляется, что институт общественного контроля является
важнейшим средством профилактики конституционного конфликта,
обеспечивающим взаимодействие государства и общества. Более полная
реализация потенциала института общественного контроля возможна при условии
учета исторического опыта функционирования властно-распорядительной модели
органов контроля в советский период, внесения предложенных в настоящем
диссертационном исследовании изменений в действующее законодательство.
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации», как рамочный, устанавливает основы организации и осуществления
общественного контроля, а конкретизация закрепленных положений
осуществляется законами субъектов Российской Федерации и муниципальными
нормативными правовыми актами.
Анализ норм действующего законодательства субъектов позволил выявить
ряд проблем.
Так, некорректная формулировка статьи 18 Федерального закона,
посвященная формам общественного контроля, относящая общественный
мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу к формам
общественного контроля, а общественные обсуждения, общественные
152

(публичные) слушания к «формам взаимодействия институтов гражданского


общества с государственными органами и органами местного самоуправления»,
воспроизведена в ряде законов субъектов (Амурская область1, Архангельская
область2, Кемеровская область3, Ленинградская область4, Республика Марий Эл5,
Московская область6, Чувашская республика 7). В то же время, в статье 10 Закона
Алтайского края 8 закреплена формулировка, устраняющая некорректное деление
на «формы контроля» и «формы взаимодействия»: «Общественный контроль
осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки,
общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих Федеральному
закону, а также в формах общественного обсуждения, общественных (публичных)
слушаний и других формах взаимодействия институтов гражданского общества с
государственными органами и органами местного самоуправления».
Представляется более обоснованным с точки зрения юридической техники
закрепить в нормативных актах именно формулировку, предусмотренную
Законом Алтайского края.
Закон Кемеровской области необоснованно сокращает перечень субъектов
общественного контроля по сравнению с Федеральным законом и относит к их
числу лишь Общественную палату Кемеровской области и общественные советы
при Совете народных депутатов Кемеровской области и исполнительных
органах государственной власти Кемеровской области (часть 1 статьи 2).

1
Закон Амурской области от 29 декабря 2014 г. № 478-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и осуществления
общественного контроля на территории Амурской области» //Амурская правда. 2015. 13 января. № 1.
2
Закон Архангельской области от 26 октября 2015 г. № 338-20-ОЗ «Об общественном контроле в Архангельской
области» //Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва. 2015. № 20.
3
Закон Кемеровской области от 04 февраля 2016 г. № 3-ОЗ «Об отдельных вопросах в сфере осуществления
общественного контроля в Кемеровской области» // Приложение «Официально» к газете «Кузбасс». 2016. 10
февраля .№ 45.
4
Закон Ленинградской области от 13 ноября 2015 г. № 114-ОЗ «Об общественном контроле в Ленинградской
области» // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru. 2015. 17 ноября. №
4700201511170007
5
Закон Республики Марий Эл от 5 октября 2016 г. № 40-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с
осуществлением общественного контроля в Республике Марий Эл» // Официальный интернет-портал правовой
информации www.pravo.gov.ru. 2016. 07 октября. № 1200201610070001.
6
Закон Московской области от 22 июля 2015 г. № 130/2015-ОЗ «Об отдельных вопросах осуществления
общественного контроля в Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2015. 04 августа. № 141.
7
Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2015 г. № 86 «Об общественном контроле в Чувашской Республике»
// Республика. 2016. 13 января. № 1.
8
Закон Алтайского края от 29 июня 2015 г. № 52-ЗС «Об общественном контроле в Алтайском крае» // Сборник
законодательства Алтайского края. 2015. № 30. Ст.95.
153

Закрепление подобного закрытого перечня субъектов общественного контроля


при невключении в их число общественных палат (советов) муниципальных
образований противоречит статье 9 Федерального закона «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации».
Ряд законов субъектов Российской Федерации (Алтай, Архангельская
область, Ленинградская область) закрепляют координирующую роль
Общественной палаты соответствующего субъекта, закон Еврейской автономной
области 1, закон Ярославской области 2
возлагают осуществление функции по
обеспечению эффективного взаимодействия субъектов общественного контроля
между собой на Координационный Совет по общественному контролю.
Более эффективной является модель, при которой функции координации
деятельности субъектов общественного контроля осуществляются Общественной
палатой соответствующего субъекта Российской Федерации без создания
дополнительного общественно-консультативного органа, что на практике
приводит усложнению процесса общественного контроля без наличия
необходимости (Например, закрепляется положение о том, что субъект
общественного контроля информирует Координационный Совет по
общественному контролю об обращении инициатора общественной проверки,
устанавливается необходимость согласования с данным органом внеплановых
проверок).
Следует отметить, что Закон Республики Крым3 предусматривает
обнародование Общественной палатой ежегодного доклада о результатах
общественного контроля. Предложения, выводы и рекомендации, содержащиеся в
ежегодном докладе, подлежат учету органами государственной власти, органами
местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями,

1
Закон Еврейской автономной области от 25 ноября 2015 г. № 822-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и
осуществления общественного контроля в Еврейской автономной области» // Биробиджанская звезда. 2015. 04
декабря. № 86.
2
Закон Ярославской области от 21 мая 2015 г. № 35-З «Об общественном контроле в Ярославской области»//
Документ-Регион. 2015. 26 мая. № 41.
3
Закон Республики Крым от 30 сентября 2015 г. N 145-ЗРК/2015 «О порядке организации и осуществления
общественного контроля на территории Республики Крым» // Ведомости Государственного Совета Республики
Крым. 2015. 12 октября. № 9.
154

иными органами и организациями, осуществляющими отдельные публичные


полномочия на территории Республики Крым. Закрепление подобных норм
выступает в качестве гарантии результативности осуществления общественного
контроля. Обнародование подобного доклада предусмотрено также Законами
Самарской области 1, Чувашской республики 2.
Достижению целей осуществления общественного контроля способствует
закрепление Законом Республики Саха (Якутия) такой формы общественного
контроля, как публичный отчет руководителя органа государственной власти
Республики Саха (Якутия), органа местного самоуправления, государственной
или муниципальной организаций 3.
В качестве положительного примера следует указать закрепление за
гражданами статуса субъектов общественного контроля в статье 6, а также
подробную регламентацию порядка рассмотрения акта по результатам
общественного контроля в статье 12 соответствующего Закона Пермского края 4.
Законы субъектов призваны конкретизировать положения Федерального
закона, предусмотреть гарантии осуществления деятельности субъектами
общественного контроля, но в законодательстве некоторых субъектов, напротив,
предусматриваются дополнительные ограничения контрольной деятельности.
Так, Закон Краснодарского края устанавливает, что субъект общественного
контроля вправе посещать один и тот же орган или одну и ту же организацию не
более одного раза в течение двух календарных лет (статья 8)5. Закон Алтайского
края закрепляет аналогичное ограничение, а также устанавливает, что общее
число посещений одного и того же органа или одной и той же организации не
может быть более трех в течение календарного года (статья 16). Закрепление в

1
Закон Самарской области от 11 апреля 2016 г. № 49-ГД «Об общественном контроле в Самарской области»//
Волжская коммуна. 2016. 12 апреля. № 88.
2
Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2015 г. № 86 «Об общественном контроле в Чувашской Республике»
// Республика. 2016. 13 января. № 1.
3
Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. 1305-З № 167-V «Об общественном контроле в Республике
Саха (Якутия)» // Ведомости Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). 2014. № 2.
4
Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском
крае» // Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.
5
Закон Краснодарского края от 25 декабря 2015 г. № 3305-КЗ «Об общественном контроле в Краснодарском
крае» // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru. 2015. 30 декабря.
155

законодательстве подобных излишних ограничений не способствует решению


задач, стоящих перед общественным контролем.
Большинство принятых на сегодняшний день законов субъектов Российской
Федерации конкретизируют положения рамочного Федерального закона. Однако
соответствующий Закон Мурманской области включает всего две статьи и
предусматривает лишь несколько дополнительных мер обеспечения
общественного контроля 1.
На основе анализа законов субъектов Российской Федерации,
регламентирующих осуществление общественного контроля, можно прийти к
выводу о том, что возможности конкретизации правовых норм и установления
дополнительных гарантий осуществления общественного контроля, заложенные
рамочным Федеральным законом «Об основах общественного контроля
Российской Федерации» в различной степени использованы субъектами
Российской Федерации. Вследствие отмеченных выше недостатков необходимым
является внесение изменения в ряд законов субъектов Российской Федерации в
целях выстраивания эффективной и результативной системы общественного
контроля на всей территории Российской Федерации.
В качестве важного шага на пути построения такой системы выступает
принятие Федерального закона «Об общих принципах организации и
деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»2,
создающего единую правовую основу функционирования общественных палат
субъектов Российской Федерации, что позволит исключить субъективный фактор
в определении статуса, порядка формирования региональных общественных
палат.
При этом стоит отметить, что в статье 11 Федерального закона допущено
нарушение правил юридической техники: часть 7 статьи 11 регламентирует права
общественной палаты субъекта Российской Федерации и не должна включаться в
1
Закон Мурманской области от 14 ноября 2014 г. № 1781-01- ЗМО «О дополнительных мерах обеспечения
общественного контроля» // Мурманский вестник. 2014. 20 ноября. № 220.
2
Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
общественных палат субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2016. № 26 (Часть I). Ст. 3852.
156

статью «Организация деятельности Общественной палаты», предполагающую


закрепление вопросов организационного характера. Статья 12 предусматривает
право Общественной палаты направлять запросы в органы государственной
власти субъекта Российской Федерации, территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти, органы местного самоуправления,
государственные и муниципальные организации, иные организации,
осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные
полномочия на территории субъекта Российской Федерации, и их должностным
лицам.
Представляется логичным и соответствующим правилам юридической
техники закрепить в тексте Федерального закона статью 12 «Права Общественной
палаты», включив в ее состав правомочия, закрепленные на данный момент
частью 7 статьи 11, а также право Общественной палаты на направление
запросов, регламентированное частями 1-3 статьи 12.
Т.Н. Михеева обоснованно указывает на то, что в статье 14 «Аппарат
Общественной палаты» не закреплена минимальная численность аппарата, что на
практике может привести к созданию государственного учреждения субъекта
Российской Федерации, а в нем – один штатный работник с минимальной
заработной платой 1. Следует согласиться с предложением автора о закреплении
минимальной численности аппарата в составе трех человек.
Несмотря на значительной прогресс в создании единой системы правовой
регламентации функционирования общественного контроля, в науке
конституционного права справедливо отмечается сохранение и значительных
проблем. Так, Е.Ю. Киреева подчеркивает, что одна из сложных задач,
ожидающих решения – формирование нового общественного сознания, что
предполагает широкое информирование населения об имеющихся возможностях
и формах участия в принятии значимых решений2.

1
Михеева Т.Н. Актуальные проблемы формирования региональных общественных палат // Конституционное и
муниципальное право. 2016. № 8. С.55.
2
Киреева Е.Ю. Трансформация механизмов участия институтов гражданского общества в обновлении власти//
Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 12.
157

Таким образом, институт общественного контроля динамично развивается


на современном этапе, однако для полноценной реализации его потенциала как
средства профилактики конституционного конфликта и построения эффективной
системы общественного контроля необходимо изменение закрепленной
«наблюдательной модели» общественного контроля путем включения граждан,
общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих
организаций в перечень субъектов общественного контроля.
Наконец, еще одним средством профилактики является направление
посланий органом конституционного правосудия.
В соответствии со статьей 100 Конституции Российской Федерации,
«палаты Федерального Собрания могут собираться совместно для заслушивания
посланий Конституционного Суда Российской Федерации»1. Статьей 21
Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской
Федерации» устанавливается, что «Конституционный суд в своих заседаниях
также принимает послания Конституционного Суда Российской Федерации».
Нельзя согласиться с А.Н. Павловым, называющим право законодательной
инициативы, право направления посланий «скрытыми полномочиями»
Конституционного Суда Российской Федерации2. Указанные полномочия нашли
закрепление на уровне Конституции Российской Федерации, поэтому
утверждение о том, что «они являются скрытыми, так как на практике (за
единственным исключением) они никогда не применялись», вряд ли можно
считать обоснованным.
В настоящее время продолжается дискуссия о необходимости практической
реализации статьи 100 Конституции Российской Федерации, статьи 21
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации».

1
Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31.Ст. 4398.
2
Павлов А.Н. Скрытые полномочия Конституционного Суда РФ и их влияние на состояние конституционной
законности // Законность и правопорядок в современном обществе. 2011. № 3.С.172.
158

Так, по мнению Ю.А. Тихомирова, направление посланий является


обязательной, наиважнейшей функцией Конституционного Суда1. Г.А. Гаджиев
отмечает, что послание Конституционного Суда аналогично по рангу посланию
Президента Российской Федерации 2. Л.М.Жаркова отмечает: «Послание является
важнейшей формой, потенциально носящей характер системообразующего и
конструктивного источника совершенствования правовой системы» 3.
О.В.Брежнев указывает на наличие следующих функций послания
Конституционного Суда: судебно-аналитическая функция, превентивно-
прогностическая функция, обеспечительно-исполнительная функция, функция
внесения законодательных предложений, информационная функция4. Указание на
функцию внесения законодательных предложений не является необходимым, так
как данная функция осуществляется при реализации права законодательной
инициативы по вопросам ведения Конституционного Суда Российской
Федерации.
Конституционный Суд в послании от 5 марта 1993 года «О состоянии
конституционной законности в Российской Федерации»5 выразил озабоченность
нарушением принципа разделения властей, конфронтацией законодательной и
исполнительной властей, и призвал к поиску конституционных способов и
средств выхода из кризиса власти. В послании Конституционного Суда
отмечалось, что «положение усугубляется односторонним толкованием части
второй статьи 104 Конституции Российской Федерации о правомочности Съезда
народных депутатов принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос,
отнесенный к ведению Российской Федерации». Это касалось и аналогичного

1
Остапчук А. Конституционный Суд кажется останется в стране. В Основном Законе для него нашлось место //
Независимая газета. 1993. 5 нояб.
2
Гаджиев Г.А. Роль конституционного права и Конституционного Суда должна быть активна // Юридический мир.
2004. № 11. С.8.
3
Жаркова Л.М. Содержание и применение юридической конструкции «Послание Конституционного Суда
Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации». Воронеж: Издательство ВГУ, 2003.
С.264.
4
Брежнев О.В. О некоторых аспектах взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и
Федерального Собрания // Известия Юго-Западного государственного университета. 2014. № 2. С.103
5
Послание Конституционного суда Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации от 05 марта
1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации. 1993. № 1.
159

положения пункта 26 части первой статьи 109 Конституции о полномочиях


Верховного Совета. Данные конституционные нормы, как отмечалось в послании,
должны рассматриваться во взаимосвязи с положениями статьей 1, 3, 72, 81.1 -
81.5 и других статей Конституции, гарантирующими принцип разделения властей.
Содержание послания Конституционного Суда от 5 марта 1993 года и
обстоятельства его принятия свидетельствуют о том, что институт послания
выполняет функцию превенции конфликта.
Реализация информативной функции послания также способствует
осуществлению превенции конфликтов. В коммюнике Третьего конгресса
Всемирной конференции по конституционному правосудию отмечается важность
для демократических государств примирительной роли конституционных судов1.
Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, послания Конституционного Суда
могли бы стать важным фактором повышения конституционно-правового и
политического авторитета органа конституционного правосудия, играть роль
фактора усиления внимания высших государственных органов и общества к
принятым Конституционным Судом решениям, к необходимости их строгого
исполнения 2.
Конституционный Суд Республики Беларусь с 1995 года ежегодно
направляет послания о состоянии конституционной законности палатам
Национального собрания и Президенту Республики. Вопросам подготовки и
содержанию посланий посвящена глава 25 Закона Республики Беларусь от 08
января 2014 года №124-З3, глава 11 Регламента Конституционного Суда
Республики Беларусь4.

1
Сеульское коммюнике. Третий Конгресс Всемирной конференции по конституционному правосудию.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.venice.coe.int/wccj/seoul/WCCJ_Seoul_Communique-RUS.pdf
2
Бондарь Н.С. Конституционное правосудие в соотношении с политикой: теория и практика…без политизации //
Сборник материалов Международной научной конференции МГУ имени М.В. Ломоносова. 2012. С.495.
3
О конституционном судопроизводстве: Закон Республики Беларусь от 08 января 2014 года № 124-З //
Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь .2014. № 2/2122.
4
О Регламенте Конституционного Суда Республики Беларусь: Решение Конституционного Суда Республики
Беларусь от 08 апреля 2014 г. № Р 916/2014 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь .
2014. № 6/1408.
160

Конституционный Суд путем направления посланий представляет


информацию о результатах своей деятельности за год, дает общую оценку
состояния конституционной законности, анализирует динамику исполнения
решений Конституционного Суда, ориентирует государственные органы и
граждан на конституционно выверенный подход к применению законодательных
норм, в случае необходимости обращает внимание нормотворческих органов на
обязательность учета основополагающих конституционных принципов и
раскрывает их содержание. В Посланиях Конституционного Суда Республики
Беларусь 1997 и 2000 годов выявлены конкретные причины конфликтов между
гражданами и государством, указаны пути их устранения 1.
Конституционный Совет Республики Казахстан также направляет послания
«О состоянии конституционной законности», в которых отражает значимые для
конституционного развития события, существующие проблемы. Значительным
профилактическим и информативным потенциалом обладает послание
конституционного (уставного) суда субъекта. Однако, направление посланий
конституционного (уставного) суда субъекта в законодательный
(представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта
Российской Федерации не является на сегодняшний день типичным полномочием
данного органа. Примерами направления посланий могут служить «Послание о
состоянии конституционной законности в Республике Карелия» от 30 сентября
2016 года2, «Послание Конституционного Суда Республики Адыгея
Государственному Совету-Хасэ Республики Адыгея» от 24 ноября 2005 года3.
Исходя из значимости функций института послания Конституционного
Суда, послания конституционного (уставного) суда субъекта примирительного,
информативно потенциала этого института, Конституционному Суду Российской

1
О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2000 году.Послание Конституционного Суда
Республики Беларусь. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kc.gov.by/main.aspx?guid=19955 ; О
состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 1997 году.Послание Конституционного Суда
Республики Беларусь. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kc.gov.by/main.aspx?guid=19985
2
Послание о состоянии конституционной законности в Республике Карелия от 30 сентября 2016 года.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ksrk.karelia.ru/?p=1398
3
Послание Конституционного Суда Республики Адыгея Государственному Совету-Хасэ Республики Адыгея от 24
ноября 2005 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ksra.ru/resheniya-suda/poslaniya/65-poslanie-ks-ra-
2005.html
161

Федерации следует на практике реализовывать свое полномочие по направлению


Послания Федеральному Собранию Российской Федерации.

3.2. Механизмы разрешения конституционных конфликтов

Проблема разрешения конфликтов существует столь же долго, как и само


явление конфликта. Однако процесс активного научного осмысления проблемы
разрешения конфликтов начался лишь во второй половине двадцатого века.
С.Гартнер и М. Мэлин полагают, что к разрешению конфликта приводит
процесс, определяемый как «управление конфликтом». Управление конфликтом
подразумевает любые шаги, предпринимаемые для разрешения конфликта
мирным путем (от двусторонних переговоров до посредничества третьей
стороны).
Существует множество методов управления конфликтом. Переговоры
подразумевают прямое взаимодействие спорящих сторон, посредством которого
стороны ищут взаимоприемлемое соглашение. Призыв подразумевает публичное
обращение или требование третьей стороны к участникам конфликта. Медиация
включает помощь третьей стороны в поиске приемлемого соглашения.
Позитивное стимулирование включает экономическую, военную,
административную поддержку разрешения конфликта. Судебное рассмотрение
спора обеспечивает разрешение конфликта путем создания обязательного для
спорящих сторон решения1. Значимость своевременного разрешения выражается
в снижении «цены конфликта». Л. Криесберг называет находившийся под
контролем и разрешенный мирным путем конфликт «конструктивным»,
подчеркивая преимущества подобного устранения противоречий 2.

1
Gartner Sc., Melin M. Assessing outcomes: conflict management and the durability of peace. Sage handbook of conflict
resolution. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://pdfs.semanticscholar.org/8e35/30a73e60b8e4343c0c24814017940d9e8b24.pdf?_ga=1.149652918.1667722968.147
7589740
2
Kriesberg L. Constructive conflict transformation. Conflictology. 2009. № 1. P.4.
162

Проведенный анализ конституционных конфликтов позволил установить


следующие способы разрешения конституционных конфликтов в зарубежных
странах:
а) юридические способы:
1) внесение изменений в конституционное законодательство, устраняющих
причины конфликта (Польша 2016 г.); 2)принятие новой конституции,
обусловливающей прекращение конфликта (Казахстан, 1995г.); 3) реализация
установленных конституцией процедур (роспуск законодательного органа,
отставка правительства, процедура импичмента (Сомали, 2014 г.; Бразилия, 2016
г.)), разрешение конфликта органом конституционного правосудия (Испания,
2016 г.) 4) применение мер федерального вмешательства (Канада, 1970 г.).
б) политические способы: 1) переговоры (Польша, 1995 г.) 2) заключение
политического соглашения (Беларусь, 1996 г.).
в) использование военной силы и внеконституционного давления (Буркина
Фасо, 2015 г.)
Необходимость придания возникающим конституционным конфликтам
«конструктивного характера», управления конфликтом в целях его разрешения
предполагает регламентацию соответствующих механизмов. Основополагающие
положения, определяющие пути разрешения возникающих конституционных
конфликтов, закреплены в Конституции Российской Федерации. Как отмечает
Н.С.Бондарь, Конституция является порождением социальных противоречий,
юридизированной формой отражения противоречий, нормативно-правовой
основой разрешения противоречий в механизмах функционирования
современной демократии. Конституция призвана определить институционные
1
средства разрешения социальных противоречий . Конституция Российской
Федерации в ряде статей устанавливает механизмы разрешения
конституционных конфликтов (Статья 85, ч. 5 статьи 105, ч.3 статьи 107, ч.1
статьи 109, ч.4 статьи 111, статья 117).

1
Бондарь Н.С. Конституция – ценностно-правовая основа разрешения социальных противоречий // Сравнительное
конституционное обозрение. 2008. № 2. С. 48-50.
163

Конституция Российской Федерации предусматривает механизм судебного


разрешения конституционных конфликтов, закрепляя в статье 125 основы
функционирования Конституционного Суда Российской Федерации. Необходимо
согласиться с А.А. Езеровым в том, что Конституционный Суд играет особую
роль в системе сдержек и противовесов, разрешая конфликты, является органом
компромисса, примирения, гарантом стабильности 1. Судебный конституционный
контроль осуществляется также конституционными (уставными) судами
субъектов Российской Федерации.
Конституционные суды выступают в качестве посредника при разрешении
конфликта, предоставляют сторонам конфликта информацию, устраняющую
неопределенность, являющуюся основой конфликта. Преимущества судебного
механизма разрешения конституционного конфликта отражаются следующими
его характеристиками: доступность (суд имеет возможность получить
необходимую для разрешения спора информацию), властный характер (наличие
полномочий по преобразованию имеющейся информации в обязательное для
исполнения решение), независимость2.
В соответствии с частью 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации,
частью 2 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном
Суде Российской Федерации», «Конституционный Суд Российской Федерации
разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной
власти, между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между
высшими государственными органами субъектов Российской Федерации»3.
Конституционный Суд Российской Федерации определяет свой статус в
качестве «судебной инстанции, окончательно разрешающей публично-правовые

1
Езеров А.А. Гарантии и средства обеспечения конституционной безопасности. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.apdp.in.ua/v61/09.pdf
2
Rios-Figueroa J. Constitutional courts as mediators. Armed conflict, civil-military relations, and the rule of law in Latin
America. Cambridge University Press, 2016. P. 200.
3
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.
164

споры»1. В рамках судебного конституционного процесса происходит


формализация конституционного конфликта и рассмотрение соответствующего
дела Конституционным Судом в соответствии с главой XI Федерального
конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Так, Конституционный Суд разрешил спор о компетенции между
Президентом и Советом Федерации 2, спор между Государственной Думой и
Президентом, Советом Федерации и Президентом3.
В отношении реализации полномочия Конституционного Суда по
разрешению споров между высшими органами государственной власти субъектов
можно привести в качестве примера Определение от 08 июня 2000 года, которым
было «отказано в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной
Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и
Московской городской Думой по определению состава территории, так как
заявитель не использовал конституционную возможность по обращению к
Президенту Российской Федерации, который может использовать согласительные
процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 85 Конституции
Российской Федерации. Ходатайство Московской областной Думы было
признано не отвечающим критерию допустимости обращений» 4. Разъясняя
принятое решение, Суд подчеркнул, что обязательным условием допустимости
рассмотрения ходатайства по такому спору в Конституционном Суде Российской
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.2000. № 16. Ст. 1774
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 01 декабря 1999 года № 17-П «По спору о компетенции между
Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по
изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с
возбуждением в отношении него уголовного дела» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №
51. Ст. 6364.
3
Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года № 11-П «По делу о разрешении спора между
Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом
Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный
закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся
на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 16. Ст. 1879.
4
Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. № 90-О «Об отказе в принятии к рассмотрению
ходатайства Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной
Думой и Московской городской Думой по определению состава территории». [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12033253/
165

Федерации является положение о том, что «спор не был или не может быть
разрешен иным способом»1. Производство по ходатайству Тюменской областной
Думы о разрешении спора о компетенции между Тюменской областной Думой и
Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа было прекращено
в связи с отзывом ходатайства 2. Основанием отзыва ходатайства послужило то,
что спорные вопросы о разграничении компетенции были разрешены в принятом
ранее Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля
1997 года3.
В 1996 году при разрешении спора о компетенции, возникшего между
Московской областной Думой и Генеральной прокуратурой Российской
Федерации ходатайство Московской областной Думы было признано
недопустимым, так как оспариваемая компетенция не установлена Конституцией
Российской Федерации и относилась к компетенции органов власти субъекта
Российской Федерации 4. В этом же году Конституционный Суд отказал в
принятии к рассмотрению ходатайства Законодательного Собрания Кемеровской
области о разрешении спора о компетенции между данным органом и
Президентом Российской Федерации так как «затронутые ходатайством вопросы
по своему характеру и значению не могут быть отнесены к числу
конституционных»5.

1
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. № 245-О «О разъяснении
определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2000 года «Об отказе в принятии к
рассмотрению ходатайства Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской
областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территории». [Электронный ресурс].
Режим доступа.: http://uristu.com/library/sud/konstitut-sud/konstitut_big_1317/
2
Определение Конституционного Суда Российской Федерации 06 ноября 1997 г. № 107-О «О прекращении
производства по ходатайству Тюменской областной Думы о разрешении спро о компетенции между Тюменской
областной Думой и Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа». [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://uristu.com/library/sud/konstitut-sud/konstitut_big_538/
3
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П №По делу о толковании содержащегося в
части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края,
области» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.1997. № 5.
4
Определение Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 16-О «О прекращении производства по спору о
компетенции, возникшему между Московской областной Думой и Генеральной прокуратурой Российской
Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа.: http://www.resheniya-sudov.ru/2004/315060/
5
Определение от 01 апреля 1996 г. № 20-О «Об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства Законодательного
Собрания Кемеровской области о разрешении спора о компетенции как несоответствующего требованиям
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://uristu.com/library/sud/konstitut-sud/konstitut_big_315/
166

Конституционный Суд отмечал, что «он рассматривает споры о


компетенции при условии, что последняя определяется Конституцией
Российской Федерации и спор не касается вопроса о подведомственности дела
судам» 1.
Таким образом, анализ решений Конституционного Суда Российской
Федерации по делам о разрешении споров о компетенции показывает
преобладание вынесенных «отказных» определений. Причиной является
обязательность соблюдения довольно широкого перечня критериев допустимости
ходатайства органа государственной власти, предусмотренного статьей 93
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации». Кроме того, правовые позиции, касающиеся разграничения
компетенции, содержатся в решениях Конституционного Суда, принятых в
порядке производства по другим категориям дел.
Например, в 2001 году Конституционный Суд Российской Федерации в
связи с запросом группы депутатов Государственной Думы проверил
конституционность Указа Президента Российской Федерации, регулирующего
пенсионные отношения. По утверждению заявителей, «Президент Российской
Федерации не имеет полномочия по изданию указов, регулирующих отношения в
области предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Росийской Федерации, урегулированных федеральными законами.
Конституционный Суд признал Указ «О мерах по совершенствованию
управления государственным пенсионным обеспечением в Российской
Федерации» в части, закрепляющей за Пенсионным фондом Российской
Федерации и его территориальными органами полномочия по выплате
государственных пенсий, не противоречащим Конституции Российской
Федерации с точки зрения установленного разделения государственной власти на

1
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01 июля 1998 г. № 114-О «Об отказе в принятии
к рассмотрению ходатайства о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и
Московским областным судом». [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.lawrussia.ru/texts/legal_338/doc338a558x907.htm
167

законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения


компетенции между федеральными органами государственной власти.
При этом Конституционный Суд воздержался от проверки
конституционности Указа по содержанию норм, так как это было бы проверкой
действующих законодательных актов, а также предрешением вопроса о том,
какой именно вариант организационно-правового обеспечения конституционного
права на государственную пенсию будет установлен законом при урегулировании
Федеральным Собранием вопроса, временно разрешенного Президентом» 1.
В 2006 году Конституционный Суд по запросу Государственной Думы
Томской области рассмотрел дело о проверке конституционности пункта 100
Регламента Правительства Российской Федерации, предусматривавшего
возвращение Аппаратом Правительства субъекту права законодательной
инициативы законопроекта, поступившего на заключение в Правительство без
финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов.
Конституционный Суд подчеркнул, что Правительство Российской Федерации
не вправе отказываться от исполнения возложенной на него Конституцией
Российской Федерации обязанности давать заключения на соответствующие
законопроекты. При этом пределы и нормативное содержание данной
обязанности - в силу ее конституционно-правовой природы - не могут
устанавливаться ее носителем, то есть Правительством Российской Федерации.
Пункт 100 Регламента Правительства Российской Федерации был признан по
форме, содержанию, с точки зрения установленного Конституцией Российской
Федерации разделения государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную не соответствующим Конституции Российской
Федерации 2.

1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о проверке
конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 «О мерах по
совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи с
запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001.
№ 27. Ст. 2804.
2
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 г. № 9 -П «По делу о
проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации » // Российская
газета. 2006. 6 декабря.
168

В приведенных примерах Конституционный Суд при рассмотрении дел о


соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов также
изложил в мотивировочной части правовые позиции, касающиеся разграничения
компетенции с точки зрения разделения государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции
между органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения
предметов ведения и полномочий.
С.Э.Несмеянова отмечает, что «в ряде случаев Конституционный Суд
принимает обращения, когда трудно определить процедуру их рассмотрения. Так,
дело о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции
Российской Федерации фактически являлось спором о компетенции, возникшим
между Пленумом Верховного Суда и Конституционным Судом Российской
Федерации. Тем не менее вопрос был рассмотрен в иной процедуре. Г.А.Гаджиев
указывает, что между процедурами рассмотрения Конституционным Судом дел о
соответствии Конституции нормативных актов, споров о компетенции, дел о
толковании Конституции нет непреодолимых барьеров. Но интерференция
процедур не означает при этом, что у каждой из них нет своего, только им
присущего содержания» 1.
В отмеченных выше примерах разрешения Конституционным Судом
Российской Федерации дел о проверке конституционности нормативных актов,
толковании отдельных положений Конституции Российской Федерации были
проспективно устранены причины возможных споров о компетенции. В данном
случае можно говорить не только о разрешении судебным органом
конституционного контроля конкретного дела, но и о преодолении
конституционного конфликта.
Р.Крэйбил использует термин «трансформация конфликта»,
«преобразование конфликта». Трансформация конфликтов имеет целью не просто
разрешение и прекращение конфликта, данное понятие обозначает изменение
конфликтной ситуации, фона конфликта. Трансформация - это процесс изменения
1
Нарутто С.В., Несмеянова С.Э., Шугрина Е.С. Конституционный судебный процесс. М.: Норма, 2014. С. 237-238.
169

норм, взаимоотношений, взаимодействия, устранение причин конфликта мирным


путем1.
Понятие «трансформация» формирует целостное понимание
рассматриваемого явления. С одной стороны, трансформация включает изменение
типа взаимоотношений сторон от негативного, основанного на противоречиях, до
кооперативного. С другой строны, данный термин предполагает изменение
системы, в рамках которой складываются отношения сторон. Конфликт в данном
случае выступает стимулом системных изменений2. В настоящем
диссертационном исследовании термины «трансформация конфликта» и
«преодоление конфликта» используются как равнозначные.
Перечень полномочий Конституционного Суда, предусмотренный статьей
3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации», является открытым. В соответствии с пунктом 7 части 5 статьи 3,
«Конституционный Суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему
Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными
конституционными законами; может также пользоваться правами,
предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции
Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти
права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве
судебного органа конституционного контроля»3.
Например, в соответствии с частью 17 статьи 15 Федерального
конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», «решение
Центральной избирательной комиссии, которым утверждается заключение о
несоответствии вопроса референдума установленным требованиям, может быть

1
Kraybill, Ronald S., Robert A. Evans and Alice Frazer Evans 2005. Peace skills manual for community mediators. San
Francisco, Jossey-Bass. 2001. P.31.
2
Lederach J. Preparing for Peace: Conflict Transformation Across Cultures. New York: Syracuse university press. 1996.
P.18.
3
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.
170

обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации. Если из заключения


Центральной избирательной комиссии, утвержденного ее решением, следует, что
данное решение принято в связи с несоответствием вопроса референдума
Конституции Российской Федерации, Верховный Суд направляет запрос в
Конституционный Суд Российской Федерации. Кроме того, в соответствии со
статьей 23 данного федерального конституционного закона не позднее чем через
10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается
референдум, Президент Российской Федерации направляет их в
Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции инициативы
1
проведения референдума по предложенному вопросу референдума» . В
соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального конституционного закона «О
порядке принятия в Российскую Федрацию и образования в ее составе нового
субъекта Российской Федерации», «после подписания международного договора
Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд
Российской Федерации с запросом о проверке
соответствия Конституции Российской Федерации данного международного
договора» 2.
В то же время, статья 11 Федерального закона «О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» определяет,
что «Президент Российской Федерации, законодательный (представительный)
орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия
постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения
закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд Российской
Федерации, который рассматривает такие споры в соответствии с
законодательством об административном судопроизводстве» 3.

1
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» //
Собрание законодательства Российской Федерации.2004. № 27. Ст. 2710.
2
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую
Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2001. № 52 (часть I). Ст. 4916.
3
Федеральный закон от 04 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к
Конституции Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. № 10. 1998. Ст. 1146.
171

Отнесение рассмотрения возникающего в случае обжалования спора к


компетенции Верховного Суда Российской Федерации, а также его рассмотрение
в порядке административного судопроизводства представляется необоснованным.
Возникающий в данном случае спор является конституционным по своей
юридической природе, характеру и последствиям, в его основе лежит
противоречие, базирующееся на нормах конституционного права.
Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что публично-
правовые споры, являющиеся по юридической природе и характеру
конституционными, подлежат разрешению в порядке конституционного
судопроизводства 1.
В целях совершенствования действующего законодательства, обеспечения
его согласованности с правовой позицией, изложенной в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации, необходимо внесение
изменений. Пункт 4 статьи 11 Федерального закона «О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» следует
изложить в следующей редакции:
«4. Президент Российской Федерации, законодательный
(представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней
со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов
рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к
Конституции Российской Федерации вправе направить запрос о соответствии
указанного постановления Конституции Российской Федерации в
Конституционный Суд Российской Федерации.
Заявитель, направивший запрос в Конституционный Суд Российской
Федерации в соответствии с настоящей статьей, немедленно извещает об этом
Совет Федерации и Президента Российской Федерации.

1
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 16. Ст. 1774.
172

В случае направления запроса закон Российской Федерации о поправке


к Конституции Российской Федерации не направляется Председателем Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президенту
Российской Федерации для подписания и официального опубликования до
вступления в законную силу решения Конституционного Суда Российской
Федерации».
Статью 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном
Суде Российской Федерации» следует дополнить пунктом «6.1 проверяет на
соответствие Конституции Российской Федерации постановления Совета
Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской
Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».
Конституционный Суд постановил, что в необходимых случаях
конституционное судопроизводство может осуществляться на основе аналогии
процессуального закона, прежде всего положений действующего Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации1.
На основе аналогии процессуального закона можно следующим образом
сформулировать допустимость запроса: «запрос в Конституционный Суд
Российской Федерации о проверке конституционности постановления Совета
Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской
Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации допустим, если
заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности».
Разрешение конституционных конфликтов также является функцией
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 27 Федерального конституционного закона «О
судебной системе Российской Федерации», «конституционный (уставный) суд
субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской
Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской

1
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности
Указов Президента РФ от 23 августа 1991 года № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии
РСФСР», от 25 августа 1991 года № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября
1991 года № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП
РСФСР» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 4-5.
173

Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти


субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта
Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а
также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Конституционные (уставные) суды действуют на основе Конституции Российской
Федерации, федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве
самостоятельной системы судебной власти субъекта Российской Федерации, не
входящей в судебную систему Российской Федерации»1. «Содержащийся в статье
27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской
Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской
Федерации могут создаваться конституционные (уставные) суды, нельзя считать
исчерпывающим. Норма федерального конституционного закона ориентирует на
то, какие основные вопросы могут рассматриваться данным судом в случае его
создания»2.
Законодательством некоторых субъектов Российской Федерации
предусматривается полномочие конституционного (уставного) суда по
разрешению споров о компетенции между органами государственной власти
субъекта, между органами государственной власти субъекта и органами местного
самоуправления. Также возможно закрепление полномочия по разрешению
споров о компетенции между органами местного самоуправления (нормы о
функционировании конституционных (уставных) судов закрелены, например, в
Республике Адыгея3, Республике Бурятия4, Иркутской области 5 и т.д.).
Деятельность конституционных (уставных) судов позволяет эффективно и
своевременно устранить возникающие разногласия. Например, Конституционным

1
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской
Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.
2
Определение Конституционного Суда РФ от 06 марта 2003 г. № 103-О «По запросам Государственного Собрания
Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части
1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. № 17. Ст. 1658.
3
Конституция Республики Адыгея от 10 марта1995 г. // Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) -
Парламента Республики Адыгея. № 16.
4
Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. // Бурятия. 1994. № 43.
5
Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2009 .
№ 9.
174

судом республики был разрешен спор о компетенции между Президентом


Республики Бурятия и Народным Хуралом1, Конституционным судом Республики
Адыгея разрешен спор о компетенции между Советом народных депутатов
Красногвардейского района и Советом народных депутатов местного
самоуправления Хатукайского сельского округа2. Разрешение споров о
компетенции происходит и при рассмотрении конституционными (уставными)
судами других категорий дел. Так, в 2009 году Конституционный суд Республики
Тыва в процессе рассмотрения дела о толковании пункта «ж» части 2 ст.111
Конституции Республики разрешил спор о компетенции между Законодательной
палатой Великого Хурала и председателем Правительства Республики 3.
Законодательство субъектов Российской Федерации характеризуется
различной степенью детализации статуса и полномочий конституционных
(уставных) судов соответствующих субъектов.
Большинство законов субъектов предусматривают процедуру досудебного
урегулирования спора в качестве условия допустимости обращения. Заявитель
может обратиться в конституционный (уставный) суд, если в течение месяца со
дня обращения с письменным заявлением о нарушении органом компетенции
заявителя или уклонении этого органа от осуществления входящей в его
компетенцию обязанности, указанные в заявлении нарушения не были устранены
(досудебный порядок в качестве обязательного условия не предусмотрен в
Республике Бурятия, Калининградской области) 4.

1
Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 19 апреля 2001 г. «О разрешении спора между
Президентом Республики Бурятия и Народным Хуралом Республики Бурятия в связи с изданием Постановления
Народного Хурала Республики Бурятия «Об отчете Правительства Республики Бурятия о ходе реализации
республиканской программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Республике Бурятия».
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ipravo.info/buryatia1/act23/277.htm
2
Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 2 июля 2001 г. «По делу о разрешении спора о
компетенции между Советом народных депутатов местного самоуправления Хатукайского сельского округа и
Советом народных депутатов Красногвардейского района по вопросу формирования бюджета муниципального
образования» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ksra.ru/resheniya-suda/postanovleniya/91-postanovlenie-ks-
ra-ot-2-iyulya-2001-goda.html
3
Постановление Конституционного суда Республики Тыва от 10 июня 2009 г. № 1-П «По делу о толковании
пункта «ж» части 2 статьи 111 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Законодательной палаты
Великого Хурала Республики Тыва» // Тувинская правда. 2009. 16 июня.
4
Никитина А.В. Разрешение споров о компетенции как самостоятельное полномочие конституционных (уставных)
судов субъектов Российской Федерации (сравнительный анализ регионального законодательства) // Вестник
Хабаровской государственной академии экономики и права. 2015. № 1. С. 64.
175

Наиболее полно статус органа конституционного контроля отражен в


Уставе Иркутской области, содержащей отдельную главу 12.1 «Основы статуса
Уставного суда Иркутской области». Закон «Об Уставном суде Иркутской
области» содержит полномочие по рассмотрению споров между органами
государственной власти Иркутской области и (или) иными государственными
органами Иркутской области1. К числу «иных органов» относятся Избирательная
комиссия Иркутской области, Контрольно-счетная палата. Также в 2015 году был
принят Закон Иркутской области «Об обеспечения доступа к информации о
деятельности Уставного суда Иркутской области»2.
Следует отметить особенности регламентации статуса Конституционного
суда Республики Саха (Якутия). В соответствии со статьями 87-88 Конституции
субъекта, «Конституционный суд Республики Саха (Якутия) является высшим
органом судебной власти по защите конституционного строя Республики. Суд
участвует в разрешении конституционно-правовых споров между Республикой
Саха (Якутия) и Российской Федерацией» 3.
Представляется, что определение Конституционного суда Республики как
«высшего органа судебной власти по защите конституционного строя Республики
Саха (Якутия)», является некорректным в силу того, что интерпретация статуса
конституционного суда субъекта как «высшего органа судебной власти» носит
произвольный характер и не подтверждается нормами федерального
законодательства. Употребление термина «конституционный строй Республики
Саха (Якутия)» также является недопустимым, так как конституционный строй,
как система социальных, экономических, политических и правовых отношений,
устанавливаемых и охраняемых Конституцией, определен главой 1 Конституции
Российской Федерации и является единым на всей территории государства.

1
Закон Иркутской области от 28 ноября 2014 г. № 135-ОЗ «Об Уставном Суде Иркутской области» // Областная
газета. 2014. № 136.
2
Закон Иркутской области от 03 июня 2015 г. № 39-ОЗ «Об обеспечения доступа к информации о деятельности
Уставного суда Иркутской области»// Областная газета. 2015. № 62.
3
Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://constitution.garant.ru/region/cons_saha/chapter/6/#block_600
176

Следует согласиться с О.В. Брежневым, что полномочие Конституционного


суда республики по участию в разрешении конституционно-правовых споров
между данной Республикой и Российской Федерацией не может быть реализовано
вследствие отсутствия соответствующих конкретизирующих положений, а также
в силу того, что федеральное законодательство не предусматривает участия
конституционных (уставных) судов субъектов в разрешении споров между
региональными и федеральными органами власти 1.
В некоторых субъектах предусмотрено создание конституционного
(уставного) суда, но данные нормы на практике остаются нереализованными
(Кемеровская область2, Тверская область3). Уставы многих субъектов Российской
Федерации не содержат норм об уставных судах. В качестве основных причин
отсутствия конституционных (уставных) судов обычно называются
недостаточность финансовых средств (финансирование конституционного
(уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств
бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации), отсутствие воли
субъектов на установление дополнительного контроля за нормотворческой
деятельностью.
Кроме того, в качестве негативной тенденции в сфере развития
конституционной юстиции в Российской Федерации следует отметить то, что в
2014 был признан утратившим силу Закон Самарской области «Об уставном суде
Самарской области»4, с 1 января 2014 года была приостановлена деятельность
Конституционного Суда Республики Бурятия 5, в этом же году был упразднен
Уставный суд Челябинской области. Отсутствие обращений для разрешения
споров о компетенции привело к замене в 2015 году данного полномочия

1
Брежнев О.В. Проблемы конституционного (уставного) регулирования статуса органов конституционного
правосудия субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 9. С. 65.
2
Устав (Основной Закон) Кемеровской области // Кузбасс. № 102. 1997. 11 июня.
3
Устав Тверской области. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://constitution.garant.ru/region/ustav_tver/chapter/23/
4
Закон Самарской области № 103-ГД «О признании утратившими силу Закона Самарской области «Об уставном
суде Самарской области» и отдельных законодательных актов Самарской области» //
Волжская коммуна. 2014 . № 295.
5
Закон Республики Бурятия от 14 ноября 2013 г. № 92-V «О приостановлении действия и признании утратив-
шими силу отдельных законодательных актов Республики Бурятия» // Бурятия. 2013. Официальный вестник. №
124.
177

Уставного суда Калининградской области на полномочие давать заключения по


проектам уставных законов о внесении изменений в Устав Калининградской
области 1.
Полномочие по разрешению споров о компетенции выступает необходимым
средством разрешения конституционно-правовых споров, вследствие этого не
является обоснованным подход субъектов Российской Федерации, не
включивших либо исключивших данное полномочие из компетенции органа
конституционного контроля субъекта. Также негативно следует оценивать
упразднение конституционных (уставных) судов субъектов исключительно по
основанию необходимости сокращения расходных обязательств субъекта
Российской Федерации.
При решении данного вопроса субъектам следует руководствоваться
правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации о
необходимости наличия конституционно-значимых оснований для упразднения
суда, учета обстоятельств, характеризующих потребность в органе
конституционного контроля, эффективность его деятельности, включая число
рассмотренных им обращений за определенный календарный период,
возможность продолжения его работы на иных условиях и т.д.2.
Необходимо обязательно учитывать и то, что в случае упразднения суда
граждане лишаются дополнительного эффективного средства судебной защиты.
Это наглядно проявилось в отношении тех граждан, которые обратились в
Уставный суд Челябинской области, их жалобы были приняты судом, однако
производство по ним приостановлено в связи упразднением суда3.

1
Никитина А.В. Проблемы разрешения споров о компетенции в порядке конституционного судопроизводства//
Вопросы современной юриспруденции. 2016. № 59. С. 72.
2
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03 марта 2015 г. № 421-О «По запросу группы
депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Республики
Бурятия «О приостановлении действия и признании утратившими силу отдельных законодательных актов
Республики Бурятия в связи с принятием Закона Республики Бурятия «О республиканском бюджете на 2015 год и
на плановый период 2016 и 2017 годов». [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201503240005
3
Савоськин А.В., Казанцев А.О. Возможно ли упразднение конституционного (уставного) суда субъекта
Российской Федерации? //Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6. С.1113.
178

Необходимо отметить, что особое значение эффективное


функционирование судебных органов конституционного контроля приобретает в
силу федеративного характера российского государства. На наличие прямой связи
между федеративной формой территориального устройства и конституционным
правосудием указывал в своих работах Г.Кельзен. По справедливому указанию
данного ученого, политическая идея федеративного государства в полной мере
реализуется лишь при наличии института конституционного суда. Сущность
федеративного государства подразумевает распределение функций между
центральными органами и землями. Конституционный Суд способен разрешить
конфликты, устранить противоречия, характерные для федеративного государства
и выступает в качестве инструмента взаимного контроля Федерации и земель1.
Не отрицая значение судебных механизмов разрешения конституционных
конфликтов, следует учитывать объективную ограниченность их возможностей.
Деятельность органов конституционного контроля неизбежно включает
политическую составляющую, что было отмечено еще в работах Г.Кельзена.
Однако политический аспект деятельности должен быть минимальным. Если
орган конституционного правосудия вовлекается в политические процессы, это
может привести к возникновению конституционного конфликта, при котором
орган, призванный разрешать конституционные конфликты, сам выступает в
качестве стороны (наглядными примерами являются конституционный конфликт
между Президентом и Верховным судом США в 1937 году 2, конституционный
кризис в 2015-2016 гг. в Польше 3).
Деятельность органов конституционного правосудия должна
осуществляться с учетом концепции Ф.Франкфуртера, который в своих научных
трудах обосновал необходимость самоограничения суда. Суд принимает решения
строго в установленных границах своей компетенции, защищает Конституцию,

1
Lagi S. Hans Kelsen and the Austrian Constitutional Court (1918-1929) // Revista Co-herencia. 2012. № 16. P.284-288.
2
Roosevelt announces «court-packing» plan. 1937. [Электронный ресурс]. Режим доступа.: http://www.history.com/this-
day-in-history/roosevelt-announces-court-packing-plan
3
Szuleka M., Wolny M., Szwed M. The constitutional crisis in Poland 2015-2016. Warsaw: Helsinki foundation for human
rights. 2016. P. 13-41.
179

когда демократия в опасности, но не вмешивается в демократический


политический процесс 1.
Исследование опыта разрешения конституционных конфликтов в
зарубежных странах позволило выявить роль института референдума в качестве
средства разрешения конституционных конфликтов. В соответствии со статьей 3
Конституции Российской Федерации, «референдум и свободные выборы
являются высшим непосредственным выражением власти народа». Однако на
сегодняшний день потенциал института референдума как средства разрешения
конституционного конфликта не может быть реализован в полной мере
вследствие недостатков действующего законодательства.
При сравнении норм Федерального конституционного закона «О
Референдуме Российской Федерации» и Закона РСФСР 1990 г. «О референдуме» 2
очевидны принципиальные отличия: граждане РФ лишились права
инициироватния голосования по изменению, дополнению и принятию новой
Конституции РФ; минимальное количество подписей граждан увеличено в два
раза; расширен перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум,
а также перечень обстоятельств, при наличии которых референдум не может быть
инициирован и проведен.
Представляется вполне обоснованной позиция судьи Конституционного
суда Российской Федерации, изложенная в Особом мнении: «Народ, учредивший
основы конституционного строя, вправе во всякое время своей непосредственной
властью, являющейся высшей перед властью любых (выборных и не выборных)
органов, изменять эти основы. Поэтому только народ (опять же путем
референдума) вправе решать, когда и по каким вопросам можно или нельзя
проводить референдум. Закон свидетельствует об усилении тенденции к
расширению перечня оснований либо запрете референдума, либо ограничения его

1
Ehs T. Felix Frankfurter, Hans Kelsen and the practise of judicial review.2013. P. 472. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.zaoerv.de/73_2013/73_2013_3_a_451_482.pdf
2
Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. № 241-1 «О референдуме РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 230.
180

различными жесткими режимными формулами (условиями)»1. Реализация


потенциала института референдума невозможна без внесения изменений в
действующее законодательство.
Для обеспечения права граждан на участие в управлении делами государства,
возможности воздействовать на органы государственной власти необходимо
внести изменения в часть 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 28
июня 2004 г. 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», исключив п. 2) «о
досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента
Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента
Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких
выборов», п.10) «отнесенные Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами к исключительной компетенции
федеральных органов государственной власти».
Еще одним способом разрешения конституционного конфликта является
применение согласительных процедур. Применение согласительных процедур
представляет собой политико-правовой способ, однако в данном случае наличие
политического аспекта не является негативным фактором, так как политическая
воля субъектов направляется на поиск консенсуса, компромисса, достижение
примирения конфликтующих сторон.
Применение данного способа разрешения конституционного конфликта
позволяет снизить нагрузку на органы конституционного правосудия, а
достижение согласия выступает показателем политической и правовой культуры.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской
Федерации, «процедура согласования имеет целью достижение

1
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 г. № 10-П «По делу о проверке
конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской
Федерации. 2003. № 25. Ст. 2564.
181

взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников»


1
.
Преимущества согласительных процедур заключаются в сокращении
временных затрат в сравнении с судебным рассмотрением споров, гибкости,
повышении уровня взаимодействия органов государственной власти, повышении
культуры коммуникации в рамках конституционных процедур 2. Эффективная
реализация согласительных процедур может не потребовать проведения
дальнейших процессуально более сложных мероприятий 3.
Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не
содержат определения понятия «согласительная процедура». В отечественной
науке конституционного права также отсутствует единый подход к
определению данного термина.
Т.В. Цатурян рассматривает согласительные процедуры как
«урегулированный нормами конституционного права порядок досудебного
разрешения споров между органами государственной власти, направленный на
достижение согласованного решения» 4.
Наиболее широко данный термин определен в словаре конституционного
права, в котором согласительная процедура рассматривается как правовое
средство разрешения разногласий между участниками конституционных
правоотношений 5. Приведенное определение является чрезмерно широким, так
как охватывает не только согласительные процедуры, но и иные способы
разрешения разногласий (например судебный способ).

1
Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности
Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2004 . № 18. Ст. 1833.
2
Донская Н.Г., Цатурян Т.В. Повышение эффективности государственного управления посредством использования
согласительных процедур // Закон и право. 2014. № 3. С.46.
3
Кистринова О.В. Согласительные процедуры в конституционном праве // Конституционное и муниципальное
право. 2016. № 8. С.13.
4
Цатурян Т.В. Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о
компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Автореф. дисс. канд.юрид.наук. М., 2009.С.4.
5
Мальцев И.А. Особенности применения согласительных процедур как гарантии реализации конституционного
принципа разделения властей // Ученые записки Орловского государственного университета. 2009. № 1. С.201.
182

Согласно третьей точке зрения, под согласительными процедурами


понимается регламентированная законом совместная деятельность субъектов
конституционно-правовых отношений по устранению возникающих между
ними разногласий на компромиссной основе 1.
В общем виде согласительные процедуры могут быть охарактеризованы
как совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений,
направленная на разрешение возникшего между ними конституционного
конфликта.
Как было отмечено выше, в соответствии с Федеральным
конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»
в качестве одного из условий допустимости ходатайства органа
государственной власти выступает то, что спор не был или не может быть
разрешен иным способом, то есть использование возможности применить
согласительные процедуры является условием допустимости ходатайства о
разрешении споров о компетенции.
В соответствии со статьей 44 Федерального конституционного закона «О
Правительстве Российской Федерации», «Правительство наделено правом в
пределах своих полномочий разрешать споры и устранять разногласия между
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Для достижения указанной цели
создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных
сторон» 2.
Статья 25 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что «разрешение
споров между законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта и высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии
1
Крутских В.Е. Юридический энциклопедический словарь. М.: Инфра-М. 2001. С.46.
2
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
// Собрание законодательства Российской Федерации.1997. № 51. Ст. 5712.
183

с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией Российской


Федерации, конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации
или в судебном порядке» 1. Таким образом, федеральное законодательство
предусматривает возможность применения согласительных процедур, но их виды
и порядок применения не определены.
Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации
предусмотрены положения о возможности или необходимости применения
согласительных процедур. Так, Устав Архангельской области (часть 9 статьи 32)
содержит указание на то, что «споры между Губернатором Архангельской
области и областным Собранием депутатов, Правительством Архангельской
области по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии
с согласительными процедурами либо в судебном порядке» 2. При этом Регамент
Архангельского областного Собрания депутатов регулирует лишь применение
согласительных процедур в законодательномм процессе3. Регламент
Правительства Архангельской области конкретизирующих положений не
содержит 4.
Областной закон «О Правительстве Архангельской области и иных
исполнительных органах государственной власти Архангельской области»
определяет, что Губернатор Архангельской области образует, формирует,
упраздняет совещательные и вспомогательные органы при Губернаторе в
порядке, предусмотренном Указом Губернатора 5. В соответствии с данной
нормой Указом Губернатора в 2009 году была создана согласительная комиссия
по тарифам на медицинскую помощь в системе обязательного медицинского

1
Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999 г. № 42. Ст. 5005.
2
Устав Архангельской области // Волна. 1995. № 21
3
Регламент Архангельского областного Собрания депутатов. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.aosd.ru/?dir=docs_add&id_pdoc=184
4
Указ Губернатора Архангельской области от 27 июля 2009 г. № 17-у «Об утверждении Регламента Правительства
Архангельской области» // Волна. № 35.
5
Областной закон от 20 мая 2009 г. № 19-3-ОЗ «О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных
органах государственной власти Архангельской области» // Волна. 2009. № 22.
184

страхования Архангельской области, утверждено положение о ее деятельности1.


Согласительная комиссия создавалась для определения единой политики в сфере
ценообразования на медицинские услуги , а не разрешения конфликта (в 2012
году комиссия была упразднена).
В соответствии с частью 13 статьи 11 Областного закона Президент, Совет
Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации в
случае возникновения спора о компетенции в связи с выдвижением инициативы
проведения референдума могут предложить создать согласительную комиссию,
в которую от Архангельской области входят представители областного
Собрания депутатов, избирательной комиссии области, инициативной группы по
проведению референдума2. Порядок создания и деятельности согласительной
комиссии законом не установлен.
В соответствии со статьей 28 Устава Свердловской области, «для
разрешения разногласий между органами государственной власти Свердловской
области и органами государственной власти Российской Федерации, между
высшими органами государственной власти Свердловской области и высшими
органами государственной власти других субъектов Свердловская область в
лице своих органов государственной власти участвует в назначаемых
Президентом Российской Федерации согласительных процедурах»3. Порядок
применения согласительных процедур в сфере законодательной деятельности
установлен Регламентом Законодательного Собрания Свердловской области 4.
Более детализированные положения присутствуют в Уставе г.Москвы, где
закреплен открытый перечень возможных видов согласительных процедур.
Статья 84 определяет, что органы государственной власти города Москвы

1
Указ Губернатора Архангельской области от 27 октября 2009 г. № 34-у «Об утверждении положения о
согласительной комиссии по тарифам на медицинскую помощь в системе обязательного медицинского
страхования Архангельской области» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://zakon-region.ru/arhangelskaya-
oblast/27609/
2
Областной закон от 15 июля 2003 г. № 184-23-ОЗ «О референдуме Архангельской области» // Ведомости
Архангельского областного Собрания депутатов. 2003. № 23.
3
Устав Свердловской области // Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 2011. №13.
4
Постановление Законодательного Собрания Свердловской области от 16 декабря 2014 г. № 1924-ПЗС.
«Регламент Законодательного Собрания Свердловской области». [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://zsso.ru/upload/site1/document_file/SMCqI36z91.pdf
185

стремятся решать споры и разногласия путем консультаций, переговоров, с


помощью создаваемых на паритетной основе согласительных и иных комиссий,
иных согласительных процедур либо в судебном порядке 1. Формулировка,
закрепляющая аналогичные виды согласительных процедур содержится в
Степном Уложении Республики Калмыкия 2.
На основании анализа норм действующего законодательства можно сделать
вывод о том, что виды и порядок применения согласительных процедур
урегулированы лишь фрагментарно, как на федеральном уровне, так и на уровне
субъектов Российской Федерации (за исключением согласительных процедур в
законодательном процессе). На сегодняшний день потенциал согласительных
процедур как средства разрешения конституционных конфликтов в полной мере
не реализован. Как отмечает Д.А. Кобзарь, согласительные процедуры имеют
незначительный конституционно-правовой аспект 3. В то же время в ряде случаев
«юридизация» согласительных процедур путем создания правовой основы их
осуществления является необходимой.
Так, статья 24 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации закрепляет возможность участия законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта в формировании
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации. Зачастую формой такого участия является дача согласия
законодательного (представительного) органа высшему должностному лицу
субъекта на назначение руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. В нормативных
правовых актах употребляются формулировки «с согласия», «согласование»,
«внесение вопроса о даче согласия», однако порядок примерно одинаков.

1
Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. // Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 4.
2
Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://constitution.garant.ru/region/cons_kalmik/#block_30
3
Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации.
М.,2005.
186

Как правило, высшее должностное лицо субъекта вносит кандидатуру на


рассмотрение законодательного органа субъекта, который в установленный срок
принимает решение о даче согласия, либо отклонении представленной
кандидатуры. В последнем случае высшее должностное лицо субъекта в
установленный срок вносит новую кандидатуру. При этом в нормативных
правовых актах некоторых субъектов закреплено правило о том, что одна и та же
кандидатура может быть представлена на согласование не более двух раз
(например, Архангельская область,Свердловская область, Мурманская область),
либо правило о том, что отклоненная кандидатура повторно не вносится
(Калининградская область). В соответствии с Конституцией Республики
Ингушетия, в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур на
должность Председателя Правительства Республики Народным Собранием, Глава
Республики самостоятельно назначает Председателя Правительства Республики
Ингушетия 1.
Отклонение представленной кандидатуры свидетельствует о наличии
противоречий, требующих устранения путем применения согласительных
процедур. Так, примером закрепления норм об использовании согласительных
процедур выступает статья 5 Закона Астраханской области, в соответствии с
которой в случае двукратного отклонения представленных кандидатур на
должность председателя Правительства Астраханской области, а также иных
членов Правительства Астраханской области проводятся соответствующие
консультации Губернатора с Думой Астраханской области по кандидатурам 2.
Также существует необходимость регламентации применения
согласительных процедур в случае возникновения разногласий при согласовании
кандидатур первых заместителей Губернатора, заместителей Губернатора и
руководителя финансового органа (Архангельская область), назначении

1
Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://constitution.garant.ru/region/cons_ingush/
2
О Правительстве Астраханской области. Закон Астраханской области от 5 июня 2009 г. № 42/2009-ОЗ // Сборник
законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2009. № 25.
187

республиканского референдума Верховным Хуралом с согласия Главы-


Председателя Правительства Республики (Республика Тыва).
Таким образом, действующее законодательство субъектов Российской
Федерации нуждается в совершенствовании в целях создания условий для
успешного и своевременного устранения разногласий и разрешения
возникающих конфликтов путем применения согласительных процедур.
Ряд авторов выдвигают предложение о необходимости принятия
Федерального закона «О процедурах разрешения разногласий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, а также между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации» 1. Е.С.Аничкин
отмечает: «ощущается отсутствие предполагаемого Конституцией Российской
Федерации Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и
разрешения споров между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также между органами государственной власти субъектов
Российской Федерации»2.
Подобный Федеральный закон был принят Государственной Думой, однако
был отклонен Советом Федерации, по итогам работы согласительной комиссии
было принято решение о нецелесообразности дальнейшего рассмотрения данного
3
закона . Принятие предлагаемого федерального закона стимулировало бы
закрепление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации
норм, конкретизирующих порядок применения согласительных процедур,
способствовало их более активному использованию на практике. В то же время,

1
Гайдарбекова А.М. Некоторые аспекты применения согласительных процедур Президентом Российской
Федерации // Вестник Дагестанского государственного университета. 2011 № 2.С.114.; Мальцев И.А. Особенности
применения согласительных процедур как гарантии реализации конституционного принципа разделения властей //
Ученые записки Орловского государственного университета. 2009. № 1. С.201.
2
Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного
законодательства в конце XX – начале XXI века. М.:Юрлитинформ, 2010. С.316.
3
Постановление ГД ФС РФ от 17 декабря 2004 г. № 1327-IV ГД «О Федеральном законе «О процедурах
преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (проект N 98800539-2)» // Собрание
законодательства РФ. 2004. № 52. Ст. 5341
188

совершенствование действующего законодательства может быть осуществлено и


на уровне субъектов Российской Федерации без принятия отдельного
федерального закона.
В науке высказывались и предложения по закреплению иных несудебных
средств рассмотрения споров. Например, выдвигалось предложение о создании
Примирительной палаты, которая «рассматривала бы споры между органами
государственной власти Российской Федерации и субъектов о компетенции, о
ходатайствах о применении мер ответственности к участникам
внутрифедеральных отношений. В ее состав вошли бы представители субъектов
Российской Федерации, федеральных органов, общественных организаций,
крупные ученые» 1. И.Н.Ившина использует понятие «федеральный спор» и
указывает на необходимость создания специального смешанного суда (с
представительством федерации и субъектов) для разрешения федеральных споров
2
. Представляется, что на данном этапе создание подобных органов является
излишним, первоочередной задачей является освоение потенциала существующих
способов разрешения конституционных конфликтов.
Важную роль как в проведении согласительных процедур, так и в
разрешении конституционных конфликтов в целом играет Президент Российской
Федерации. Значимая роль Президента в разрешении конфликтов
предопределяется особенностями его правового статуса.
Основы правового статуса Президента определены в статье 80 Конституции
Российской Федерации, согласно которой «Президент является главой
государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина,
принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной
власти».
Системным рассмотрением статей 10 и 11 Конституции порождается вопрос
об отнесении Президента к конкретной ветви власти. Так, статьей 10
1
Тихомиров Ю.А. Коллизионное право.М.: Юринформцентр. 2005. С.117.
2
Ившина И.Н. Правовые механизмы согласования интересов федерального центра и субъектов федерации//
Правовое поле современной экономики. 2015. № 1. С. 62-61.
189

предусмотрено, что «государственная власть осуществляется на основе


разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную». Согласно
статье 11, «государственную власть осуществляют Президент Российской
Федерации, Федеральное собрание, Правительство, суды»1. В связи с
соотнесением данных статей неизбежно возникает вопрос, к какой ветви власти
относится Президент. Для решения указанного вопроса необходимо
проанализировать основные подходы, сложившиеся в конституционно-правовой
науке.
О.Е. Кутафин, В.М.Соколов, Н.А. Михалева, Г.Н. Чеботарев, В.С.Нерсесянц
выделяют особую, президентскую ветвь государственной власти 2.
М.А. Лапина пишет, что «Президент фактически играет роль главы
исполнительной власти. В обоснование данного утверждения отмечается, что
многие из полномочий Президента имеют исполнительный характер (руководство
внешней политикой, статус Председателя Совета Безопасности, либо приближены
к исполнительной власти). Также подобный вывод обосновывается положениями
Федерального конституционного закона о Правительстве Российской
Федерации»3. В частности, статья 32 предусматривает, что Президент руководит
деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих
вопросами внутренних дел, безопасности, обороны, иностранных дел, юстиции,
предотвращения чрезвычайных ситуаций, деятельности войск национальной
гвардии Российской Федерации, учреждает положения о них, является верховным
главнокомандующим, руководит деятельностью указанных органов, может
перераспределять их функции 4. Н.В. Разуваев также относит Президента к
исполнительной ветви власти 5.

1
Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31.Ст. 4398.
2
Соколов В.М. Президент Российской Федерации в механизме государства. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://elibrary.ru/item.asp?id=16463473/
3
Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CMB;n=15499/
4
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст.5712.
5
Разуваев Н.В. Место Президента в системе разделения властей (теоретико-правовой аспект). [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://elibrary.ru/item.asp?id=17942517/
190

На основе анализа конституционных функций Президента, его


законодательных полномочий, а также «скрытых полномочий» можно прийти к
выводу о том, что Президент Российской Федерации не относится ни к одной из
трех ветвей власти, но в тоже время имеет полномочия в каждой из ветвей власти,
а, следовательно, имеет особый правовой статус.
В.Д. Зорькин указывает на существенную по сравнению с предыдущим
этапом (Президент определялся как «глава исполнительной власти и высшее
должностное лицо») трансформацию института президентства. Провозглашенное
разделение властей предполагает наличие органа, который бы гарантировал
предотвращение противостояния и разрыва властей. Закрепление особого статуса
Президента может быть рассмотрено как гарантия от повторения
конституционного конфликта 1993 года. Президент не должен выступать
заинтересованным участником конфликтов между исполнительной и
законодательной властями. Его роль гораздо выше, он персонифицирует
государство в целом и интегрирует интересы всего общества. Именно поэтому
Президент является не главой исполнительной власти, а главой государства, он
выполняет функции арбитра и является гарантом Конституции 1.
Следует особо отметить координационную (посредническую,
примирительную) функцию института президентства, которая состоит в
разрешении возникающих между органами государственной власти конфликтов,
обеспечении их согласованного взаимодействия.
Право Президента на применение согласительных процедур имеет
конституционную основу и регламентировано частью 1 статьи 85 Конституции
Российской Федерации, согласно которой «Президент Российской Федерации
может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае

1
Зорькин В.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Норма: ИНФРА М. 2011. С.657-658.
191

недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на


рассмотрение соответствующего суда».
На основе анализа норм Конституции можно прийти к выводу о том, что
применение согласительных процедур является правом, а не обязанностью
Президента.
Значение участия Президента Российской Федерации в разрешении
конфликтов обусловливается также тем, что он может выступать в качестве
«третьей стороны». Присутствие «третьей стороны», действия которой
направлены на разрешение конфликта, повышает вероятность оперативного
достижения согласия, является гарантией исполнения достигнутых соглашений 1.
Примером осуществления главой государства примирительной функции
являются переговоры о достижении общих целей, которые проходили под
руководством Президента Российской Федерации в Москве в 1994 году, и по их
итогам в целях достижения общественного согласия и обеспечения стабильности
в стране 28 апреля был заключен Договор об общественном согласии. Договор
предусматривал, что Президент Российской Федерации, руководители
федеральных государственных органов должны поддерживать постоянный диалог
с обществом, политическими партиями, движениями и другими общественными
объединениями. В качестве фундаментальных норм провозглашались диалог,
поиск точек соприкосновения и общих позиций, разумные компромиссы 2.
Еще одной формой применения согласительных процедур главой
государства является создание примирительных комиссий. Так, в 1999 году была
образована согласительная комиссия «с целью урегулирования разногласий
между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти Республики Башкортостан» 3, в 1997 году образована
согласительная комиссия «с целью урегулирования разногласий между органами

1
Fortna V. Peace Time: Ceasefire Agreements and the Durability of Peace. Princeton: Princeton University Press. 2004.
P.119.
2
Договор об общественном согласии от 28 апреля 1994 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base= EXP;n=261348
3
Распоряжение Президента Российской Федерации от 22 апреля 1999 г. № 120-рп. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/13758
192

государственной власти Российской Федерации и органами государственной


власти Республики Ингушетия» 1.
В отсутствие надлежащего законодательного регулирования реализация
Президентом Российской Федерации согласительных процедур
регламентировалась соответствующими указами главы государства.
Это породило проблему частого изменения правовой основы данного
института. Так, в 2001 году подготовка предложений о применении
Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения
возникающих разногласий была отнесена к компетенции Комиссии при
Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления 2.
Данная комиссия уже через два года была преобразована в Комиссию при
Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и
местного самоуправления3, а функция по обеспечению в пределах своей
компетенции проведения согласительных процедур была через год передана
Управлению Президента по внутренней политике 4.
Помимо частых изменений присутствует и другая проблема правовой
регламентации: в двухтысячном году Указом Президента РФ было утверждено
Положение о Государственном совете РФ5, к числу основных задач которого
отнесено содействие Президенту РФ при использовании согласительных
процедур. Вследствие этого возникает необходимость разграничения

1
Распоряжение Президента Российской Федерации от 04 мая 1997 г. № 163 –рп. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/10902
2
Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по
подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации.2001. № 26. Ст. 2652.
3
Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного
самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 48. Ст. 4660.
4
Указ Президента РФ от 21 июня 2004 г. № 791 «Об утверждении Положения об Управлении Президента
Российской Федерации по внутренней политике» // Собрание законодательства Российской Федерации.2004. №
26. Ст. 2650.
5
Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ .2000. N 36. Ст. 3633.
193

компетенции Управления Президента и Государственного совета в сфере


содействия реализации согласительных процедур.
Координационные и согласительные механизмы, направленные на
обеспечение взаимопонимания не всегда в полной мере оправдывают свое
предназначение. Вследствие этого, Президент Российской Федерации также
наделен правом применения мер федерального вмешательства.
А.В. Мелехин указывает, что федеральное вмешательство может быть
правомерно рассмотрено как абсолютное право государства на применение
законных мер в целях сохранения внутреннего суверенитета1. Понятие
«федеральное вмешательство» может быть рассмотрено также в несколько ином
аспекте. В частности, А.В. Игнатов довольно обоснованно рассматривает
федеральное вмешательство, как механизм привлечения органов государственной
власти субъекта к политической либо юридической ответственности2.
Оба представленных выше подхода к определению понятия «федеральное
вмешательство» верны, так как раскрывают различные аспекты понятия, что
позволяет всесторонне изучить его. Однако в указанных определениях
федеральное вмешательство рассматривается либо как право, либо как механизм
привлечения к ответственности, и при этом упускается из виду, что федеральное
вмешательство реализуется еще и в форме создания дополнительных
государственных институтов по инициативе федеральной власти (например,
институт полномочных представителей Президента).
В науке конституционного права отсутствует единый подход к
определению правового статуса полномочных представителей. Существует точка
зрения, согласно которой полномочные представители являются аналогом
института генерал-губернаторов, существовавшего во времена Российской
империи3. Другие авторы сравнивают полномочных представителей с префектами

1
Мелехин А.В. Теория государства и права.М.: Маркет ДС, 2007. С.185-191.
2
Игнатов А.В. Механизм федерального вмешательства. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=7740/
3
Щебляков Е.С. Правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных
округах // Основные тенденции развития российского законодательства. 2010. № 3.С.104-106.
194

во Франции, правительственными комиссарами в Италии 1. Подобные аналогии


допустимы лишь с большой долей условности, в силу специфики статуса
федеральных округов и федеративного характера государственно-
территориального устройства Российской Федерации.
Конституционной основой функционирования рассматриваемого института
выступает пункт к статьи 83 Конституции Российской Федерации, в соответствии
с которым «Президент назначает и освобождает полномочных представителей
Президента». Институт полномочных представителей Президента в его
современной форме был учрежден Указом Президента РФ «О полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»2.
Полномочные представители являются должностными лицами,
призванными обеспечить реализацию конституционных полномочий Президента
на территории соответствующих федеральных округов. Они непосредственно
подчинены Президенту и подотчетны ему.
При этом функции полномочных представителей обусловливают их важную
роль в разрешении и предотвращении конфликтных явлений в государственно-
правовой сфере. В частности, «полномочный представитель обеспечивает
координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти;
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления; принимает участие в работе органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
организует по поручению Президента Российской Федерации проведение
согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа».

1
Черкасов К.В. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=32419/
2
Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента
Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст.2112.
195

Например, в 2006 году по инициативе полномочного представителя


Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе в связи с
конфликтом между Президентом Ресублики Адыгея Х.М. Совменом и
законодательным органом начались консультации-переговоры по вопросу
отставки высшего должностного лица республики. Президент Российской
Федерации принял отставку президента республики Адыгея после истечения
срока его полномочий. В 2007 году Государственный Совет – Хасэ Республики
Адыгея подавляющим большинством голосов избрал президентом Адыгеи А.К.
Тхакушинова 1.
24 марта 2005 года был принят Указ Президента Российской Федерации «О
советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в
федеральных округах»2.
Совет является «совещательным органом, содействующим реализации
полномочий главы государства по обеспечению согласованного
функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Задачи, поставленные перед советом, свидетельствуют о том, что его
деятельность направлена на достижение консенсуса и предотвращение
конфликтных явлений, в рамках деятельности данных органов происходит
обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся
взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Российской
Федерации, вопросов государственного строительства и укрепления основ
федерализма, обеспечивается содействие Президенту Российской Федерации при
использовании им согласительных процедур, а также обеспечение выполнения
поручений Президента Российской Федерации по итогам заседаний
Государственного совета».

1
Кокорхоева Д.С. Институциализация органов государственной власти как фактор политического процесса в
Республике Адыгея // Общество: политика, экономика, право. 2011. № 2. С.16.
2
Указ Президента Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях
Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2005 . № 13. Ст. 1139.
196

Формы взаимодействия полномочных представителей с Правительством РФ


и федеральными органами исполнительной власти конкретизированы в
Постановлении Правительства РФ и предполагают определение в составе
центральных аппаратов структурных подразделений ответственных за
координацию взаимодействия федерального органа исполнительной власти и его
территориальных органов с полномочными представителями, приглашение
полномочных представителей Президента Российской Федерации на заседания
Правительства, разрешение споров и устранение разногласий между
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по обращениям полномочных
представителей, создание для этого согласительных комиссий из представителей
заинтересованных сторон с участием работников аппаратов полномочных
представителей 1.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что институт
полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных
округах осуществляет функцию разрешения и предотвращения конфликтов. В то
же время эффективность реализации данной функции снижается вследствие
существующих недостатков правовой регламентации деятельности полномочных
представителей.
Справедливым является утверждение А.Н. Черткова о размытости
правового статуса полномочных представителей, им изначально не определено
четкое место в вертикали исполнительной власти, в то время как полномочиями в
сфере исполнительной власти они наделены 2. К.В. Черкасов также указывает на
размытость правового статуса, однако отмечает и наличие положительных

1
Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии
Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными
представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ.2000.
№ 34. Ст. 3473.
2
Чертков А.Н., Плюгина И.В. Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=11224/
197

моментов: данный институт призван сократить территориальную отдаленность


Президента от субъектов Федерации 1.
Кроме того, рассматриваемый институт учрежден и функционирует на
основании Указа Президента Российской Федерации при наличии потребности в
его детальном регулировании на законодательном уровне, что также обеспечит
надлежащую регламентацию осуществления согласительных процедур,
координационных функций, отдельные нормы об осуществлении которых
закрепляются различными подзаконными нормативными правовыми актами.
Полномочия Президента Российской Федерации по разрешению
конституционных конфликтов также предусмотрены Федеральным законом «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»2.
Согласно статье 19 Федерального закона № 184, «Президентом Российской
Федерации принимается решение о досрочном прекращении полномочий
высшего должностного лица субъекта в случае отрешения его от должности
Президентом в связи с выражением ему недоверия законодательным органом
государственной власти субъекта, отрешения его от должности Президентом в
связи с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих
обязанностей».
Таким образом, данной статьей установлен механизм разрешения
возможного конфликта между высшим должностным лицом субъекта и
законодательным органом субъекта. Статья 19 устанавливает, что «решение
законодательного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта принимается

1
Черкасов К.В. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=32419/
2
Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
198

двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не


менее одной трети от установленного числа депутатов и направляется на
рассмотрение Президента Российской Федерации.
Решение Президента Российской Федерации об отрешении высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации от должности влечет за
собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации».
При анализе положений данной статьи закона можно прийти к выводу о
том, что она требует дальнейшего законодательного совершенствования.
Так, часть 2 статьи 19 в качестве одного из оснований выражения недоверия
со стороны законодательного органа высшему должностному лицу называет
«ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской
Федерации своих обязанностей». Аналогичное основание закреплено для
отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Президентом
Российской Федерации. Данное основание имеет субъективный характер и
предоставляет значительную свободу усмотрения Президенту, выражение
недоверия высшему должностному лицу субъекта по данному основанию может
иметь субъективный характер и преследовать политические цели доминирующей
в законодательном органе политической партии, что обусловливает
необходимость законодательной конкретизации понятия «ненадлежащее
исполнение своих обязанностей».
Представляется, что рассматриваемый Федеральный закон нуждается в
доработке. В частности, не является понятным по каким причинам основания
досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта
разделены по двум статьям. Статья 29.1 предусматривает, что «Президент
Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации…», далее идут основания уже ранее прописанные в статье 19 того же
закона, что также является нарушением правил юридической техники.
199

Федеральный закон № 184 устанавливает порядок разрешения


потенциального конфликта, вызванного действиями законодательного органа
субъекта Российской Федерации.
Часть 2 статьи 9 устанавливает, что «высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении
полномочий законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации в случае принятия данным органом
конституции (устава), закона субъекта, иного нормативного правового акта,
противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам,
принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если противоречия
установлены судом, а законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в
течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения».
М.Г. Мирзоев обоснованно обращает внимание на то, что глава субъекта
наделен в конфликтных отношениях более весомыми полномочиями, чем
законодательный орган субъекта, так как судьбу выраженного законодательным
органом вотума недоверия решает Президент Российской Федерации, а глава
субъекта в установленном случае самостоятельно распускает региональный
парламент 1.
Кроме того, часть 4 статьи 9 регламентирует полномочия Президента
Российской Федерации по разрешению потенциально конфликтных отношений,
связанных с неправомерной деятельностью законодательного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации: «если судом
установлено принятие законодательным органом нормативных правовых актов,
противоречащих Конституции и федеральному законодательству, и при этом
законодательный орган в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения
1
Мирзоев М.Г. Некоторые конституционно-правовые способы влияния федеральной власти на формирование и
деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С.36.
200

суда не принял мер по исполнению такого решения, не отменил противоречащий


акт и после истечения этого срока судом установлено, что в результате уклонения
законодательного органа от принятия мер по исполнению решения суда были
созданы препятствия для реализации законных полномочий органов местного
самоуправления или федеральных органов государственной власти, нарушены
права человека, права юридических лиц, Президент выносит предупреждение
данному законодательному органу государственной власти субъекта. При этом,
если в течение трех месяцев после вынесения предупреждения данный орган не
примет мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить этот
законодательный орган».
Положения данной законодательной нормы вызывают довольно
обоснованную критику в конституционно-правовой науке.
Так А.А. Кондрашев указывает, что не следует связывать роспуск
законодательного органа с наличием нарушений прав граждан или реализации
полномочий федеральных органов, так как неисполнение решения федерального
суда уже является свидетельством о несоблюдении принципа верховенства
федерального права1.
Критика установленного порядка роспуска законодательного органа
субъекта содержится в работе Р.М. Дзидзоева, который подчеркивает, что данный
законодательный орган и Президент Российской Федерации относятся к
различным ветвям власти и не находятся в отношениях субординации, в странах,
где предусмотрен роспуск законодательного органа субъекта, он происходит с
участием федерального парламента2. И.В. Копейкин ставит под сомнение
целесообразность закрепленной процедуры в целом, так как она, с учетом

1
Кондрашев А.А. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ как одна из мер
конституционно правовой ответственности в Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://jus.pw/biblioteka/konstitutsionnoe-pravo/rospusk-zakonodatelnogo-organa-vlasti-sub-ekta-rf-kak-odna-iz-mer-
konstitutsionno-pravovoj-otvetstvennosti-sub-ekta-rossijskoj-federatsii?start=1/
2
Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=17095 /
201

возможности обжалования решения Президента и решения суда, может


затянуться более чем на год 1.
Заслуживает внимания точка зрения А.А.Сергеева о том, что введение
рассматриваемых положений в законодательство преследовало скорее
психологические и идеологические цели, чем угрозу реального применения. Но,
если ставится цель надлежащего нормативного оформления мер конституционной
ответственности субъектов, необходимо усовершенствовать процедуру роспуска
законодательного органа субъекта2.
По мнению автора данной работы, необходимо признать обоснованной
точку зрения ученых о том, что нормы статьи 9 Федерального закона №184
нуждаются в совершенствовании.
В целях надлежащей правовой регламентации порядка досрочного
прекращения полномочий законодательного органа государственной власти
субъекта Президентом необходимо внести следующие изменения в пункт 4 статьи
9: в абзаце 1 исключить положение «после истечения данного срока судом
установлено, что в результате уклонения законодательного органа
государственной власти субъекта от принятия в пределах своих полномочий мер
по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации
закрепленных Конституцией и Федеральными законами полномочий органов
местного самоуправления, органов государственной власти, нарушены права и
свободы человека и гражданина, права и интересы юридических лиц». В абзаце
третьем пункта 4 закрепить положение «Президент Российской Федерации вправе
распустить законодательный орган государственной власти субъекта с согласия
Совета Федерации». Данное положение представляется целесообразным
вследствие того, что необходимость получения согласия Совета Федерации будет
соответствовать принципу разделения властей, так как Совет Федерации
относится к законодательной власти и призван отражать интересы субъектов.

1
Копейкин И.В. Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа
субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 8. С.78.
2
Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической
ответственности. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req
=doc;base=CJI;n=3426/
202

Кроме указанных мер федерального вмешательства Президент наделен


полномочиями в сфере обеспечения законности в деятельности органов
государственной власти субъектов. В частности, согласно части 3 статьи 27
Федерального закона № 184 Президент наделен правом обращаться в
законодательный орган субъекта с представлениями о приведении нормативно-
правовых актов этого органа в соответствие с Конституцией и законодательством.
При этом, если возникают разногласия, Президент использует согласительные
процедуры.
Таким образом, особый статус Президента Российской Федерации как
главы государства, арбитра в возникающих конституционных конфликтах,
предопределяет его значимую роль в обеспечении стабильного государственного
развития. Задача успешной реализации Президентом и его полномочными
представителями в федеральных округах примирительной функции актуализирует
вопрос о внесении изменений в действующее законодательство.
Наконец, как показывает государственно-правовая практика возможны
случаи вовлечения Президента Российской Федерации в конституционный
конфликт в качестве стороны, что ставит вопрос о конституционно-правовой
ответственности главы государства.
Е.А. Быкова указывает, что из того высокого положения которое занимает
Президент, наделенный очень широкими полномочиями, вытекает максимальная
общественная опасность последствий нарушений, которые могут быть им
допущены. Президент одновременно является объектом конституционной
ответственности и лицом, полномочным применять санкции конституционной
ответственности к иным должностным лицам и органам1. Г.А. Трофимова также
обращает внимание на то, что ответственность органов власти не может быть
представлена без ответственности Президента, наделенного широкими
полномочиями и осуществляющего координацию деятельности всех ветвей

1
Быкова Е.А. Особенности ответственности Президента Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=61551/
203

власти. Обширнейшие полномочия Президента должны иметь ограничения за


счет возможного применения мер ответственности 1.
Меры конституционно-правовой ответственности Президента закреплены в
статье 93 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает такую
меру как отрешение от должности. Данная статья предусматривает также порядок
отрешения от должности: Президент отрешается от должности Советом
Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в
государственной измене, либо совершении иного тяжкого преступления,
подтвержденного двумя заключениями: заключением Верховного Суда о наличии
в действиях Президента признаков преступления и заключением
Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения
обвинения.
Решение о выдвижении обвинения против Президента принимается двумя
третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по
инициативе не менее одной третьей депутатов. Для принятия такого решения
требуется наличие заключения специальной комиссии, образованной
Государственной Думой. Данная комиссия оценивает как соблюдение
процедурных правил, так и фактическую обоснованность обвинения2.
Конституция не дает однозначного ответа на вопрос, является ли принятие
Государственной Думой постановления о выдвижении обвинения против
Президента основанием для приостановления его полномочий. В связи с этим
представляется верным, что в данном постановлении Государственной Думы
одновременно должен быть разрешен вопрос о возложении обязанностей
Президента на Председателя Правительства Российской Федерации.
Совет Федерации рассматривает обвинение против Президента после
получения постановления Государственной Думы и заключения Верховного Суда
(если оно содержит подтверждение о наличии признаков преступления). Совет

1
Трофимова Г.А. Основания конституционно-правовой ответственности Президента РФ // Конституционное и
муниципальное право. 2011. № 1.С.17.
2
Постановление Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-ГД «О регламенте Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -1998. - № 7. - Ст.801.
204

Федерации получает также заключение специальной комиссии Государственной


Думы и стенограммы заседания, на котором был рассмотрен вопрос о
выдвижении обвинения. Это свидетельствует о том, что Совет Федерации
самостоятельно оценивает все материалы. После получения необходимых
материалов должно быть созвано заседание для направления запроса в
Конституционный Суд о даче заключения. Конституционный Суд не позднее 10
дней обязан дать заключение и в случае, если в заключении констатируется
несоблюдение установленного порядка выдвижения обвинения, рассмотрение
обвинения прекращается.
В течение трех суток после получения заключения Конституционного Суда
созывается заседание Совета Федерации, по итогам которого тайным
голосованием принимается постановление об отрешении Президента от
должности. В случае, если такое решение не набрало двух третей голосов от
общего числа членов Совета Федерации, рассмотрение обвинения прекращается.
Конституцией установлен предельный срок для принятия решения Советом
Федерации об отрешении Президента от должности – не более трех месяцев после
выдвижения Государственной Думой обвинения. Данный срок является
пресекательным: если решение не принято в этот срок, обвинение считается
отклоненным1.
Предусмотренный порядок отрешения Президента от должности был
подвергнут критике в конституционно-правовой литературе. Так, Г.А.Трофимова
считает весьма странным, что в качестве основания отрешения Президента от
должности предусмотрены наряду с государственной изменой лишь тяжкие
преступления. По буквальной формулировке Конституции на данный момент за
особо тяжкие преступления Президент не может быть привлечен к
ответственности. Критикуется также формулировка «Президент Российской

1
Постановление Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О регламенте Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 7. - Ст.635.
205

Федерации может быть отрешен», так как за совершение указанных деяний


санкция должна быть безусловной 1.
Ситуация, при которой положения Конституции Российской Федерации об
отрешении Президента от должности являются практически нереализуемыми,
выступает отражением «конституционных страхов» (в соответствии с
терминологией А.Шайо, М.А.Краснова2), то есть проблем периода создания
Конституции.
По мнению С.А. Авакьяна для устранения ситуации неответственности
Президента необходимо принять закон о поправке к главе 4 Конституции «О
конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации».
С.А. Авакьян обращает внимание, что необходимо устранить ситуацию, при
которой порядок применения ответственности Президента в виде отрешения от
должности определяется Регламентами Государственной Думы и Совета
Федерации, что неоправданно, учитывая чрезвычайность отрешения Президента
от должности.
На основе этого С.А. Авакьян считает необходимым: дополнить главу 4
Конституции статьей 82.1. Статья 82.1: Президент Российской Федерации несет
конституционно-правовую ответственность за нарушение Конституции
Российской Федерации, данной им присяги, и за иные правонарушения в
соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами. Также
предлагается дополнить главу 4 Конституции статьей 93.1: порядок применения
положений статей 93 и 82.1 Конституции определяется Федеральным
конституционным законом3.
На основе вышесказанного можно сделать вывод о том, что институт
конституционно-правовой ответственности Президента в Российской Федерации
нуждается в надлежащем правовом регулировании, так как в настоящее время
Конституция предусматривает ответственность главы государства только за

1
Трофимова Г.А. Основания конституционно-правовой ответственности Президента РФ // Конституционное и
муниципальное право. 2011. № 1.С.18-19.
2
Краснов М.А. «Конституционные страхи». Конституционное и муниципальное паво. 2014. № 6. С. 3.
3
Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и
муниципальное право. 2013. № 2. С.21.
206

государственную измену и тяжкие преступления. В связи с этим весьма


актуальными представляются предложения С.А. Авакьяна, реализация которых
будет способствовать совершенствованию правовой регламентации института
президентства.
Кроме того, часть 1 статьи 93 Конституции необходимо изложить в
следующей редакции: Президент Российской Федерации отрешается от
должности Советом Федерации только на основании выдвинутого
Государственной Думой обвинения в государственной измене, совершении
тяжкого, особо тяжкого преступления, подтвержденного заключением
Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента
Российской Федерации признаков преступления и заключением
Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного
порядка выдвижения обвинения.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что задача
осуществления профилактики конституционного конфликта предопределяет
необходимость дальнейшего развития законодательства в сфере общественного
контроля, реализации потенциала институтов конституционно-конфликтной
диагностики и посланий органов конституционного контроля, а задача
совершенствования механизмов разрешения конфликтов требует формирования
системного подхода к регламентации данных механизмов на законодательном
уровне.
207

Заключение

Конституционный конфликт представляет собой вид взаимодействия


субъектов конституционно-правовых отношений, в основе которого лежит
противоречие сторон, стремящихся к обладанию конституционными ценностями
или их защите.
Конституционно-правовой конфликт конституционных конфликтов
характеризуется следующими признаками:
1) возникает в сфее общественных отношений, входящих в предмет
конституционного права;
2) участниками являются субъекты конституционного права
3) стороны вступают в конфликт с целью защиты своих конституционных
прав, свобод, полномочий, законных интересов, компетенции, восстановления
правового положения, имевшего место до возникновения конституционно-
правового конфликта;
4) возникает в связи с созданием, реализацией, применением, изменением
или толкованием норм конституционного права;
5) вызван в большей степени юридически обусловленными причинами;
6) конституционно-правовые отношения являются правовой формой
существования конституционно-правового конфликта;
7) возникновение и разрешение конфликта влечет конституционно-
правовые последствия.
Конституционный конфликт в форме конституционного кризиса
определяется как состояние государства, характеризующееся расхождением норм
конституции и реально присутствующих отношений, приводящее к наступлению
критического, поворотного момента изменения существующих основ
конституционного строя и может сопровождаться функционированием
государственных органов с нарушением требований конституции, массовым
нарушением правовых норм и прав граждан.
208

Качественная специфика категории «конституционный кризис» может быть


наиболее наглядно продемонстрирована в рамках типологии данного явления. В
зависимости от содержательных особенностей кризиса выделены следующие
виды конституционного кризиса:
Первый вид кризиса возникает, когда субъект конституционного права
публично и открыто применяет внеконституционные меры в целях сохранения
социального порядка либо в связи с чрезвычайными обстоятельствами, и (или)
происходит превышение конституционных полномочий.
Конституционный кризис второго вида возникает, когда все
соответствующие субъекты признают и выполняют свои конституционные
обязанности, но строгое формальное следование принятому толкованию и нормам
Конституции не может разрешить существующие острые противоречия и ставит
под угрозу основы конституционного строя.
Третий вид кризиса характеризуется как крайняя стадия конституционного
противоборства, создающая угрозу для конституционного правопорядка и основ
конституционного строя, которая может сопровождаться отрицанием или
приостановлением действия конституции на территории государства либо его
части.
В зависимости от масштаба выделяется общегосударственный
конституционный кризис и кризис на части территории государства .
Исследование возникновения и развития конституционных конфликтов
1906-1917, 1991-1993 годов подтверждает необходимость рассмотрения
конфликтных процессов в их динамическом аспекте и демонстрирует
возможность перехода одной формы кризиса в другую. Накапливающиеся и не
разрешаемые своевременно противоречия привели к обострению
конституционного противоборства до состояния полномасштабного
конституционного кризиса, явившегося поворотным моментом изменения
существующих основ конституционного строя.
Анализ конституционных конфликтов, имевших место в странах
Содружества независимых государств также продемонстрировал значение
209

конституционного института референдума как способа разрешения


конституционного конфликта
Средствами профилактики конституционного конфликта, согласования
государственных и общественных интересов, выявления существующих проблем
и противоречий выступают конституционно-конфликтная диагностика, институт
общественного контроля, направление органами конституционного правосудия
посланий о состоянии конституционной законности. Анализ действующего
законодательства Российской Федерации позволил сделать вывод об отсутствии
системного подхода к установлению правовой основы функционирования
общественного контроля.
Основными выводами и практическими предложениями по улучшению
качества нормативного регулирования являются следующие:
1)внести изменение в статью 9 Федерального закона от 21 июля 2014 г.
№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»,
включив граждан Российской Федерации, общественные объединения и иные
негосударственные некоммерческие организации в перечень субъектов
общественного контроля.
2) внести изменение в статью 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г.
№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»,
определив общественный контроль как системную деятельность управомоченных
субъектов, осуществляемую в целях наблюдения за деятельностью органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и
муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих
отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки,
анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
3) в целях эффективной реализации положений главы 4 Федерального
закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
представляется необходимым внести изменение в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ и
изложить статью 19.32 в следующей редакции:
210

«Статья 19.32. Нарушение законодательства об общественном контроле


1.Воспрепятствование осуществлению в соответствии
с законодательством Российской Федерации общественного контроля -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на
должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
2. Нарушение лицом, осуществляющим общественный контроль, требований
законодательства Российской Федерации -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в
размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц – от двух до
пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч до тридцати тысяч
рублей».
4) законы субъектов призваны конкретизировать положения Федерального закона
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации», предусмотреть
гарантии осуществления деятельности субъектами общественного контроля,
необходимо исключить нормы законодательства некоторых субъектов,
предусматривающие дополнительные необоснованные ограничения контрольной
деятельности (Например, соответствующие законы Красноярского края и
Алтайского края).
5) в статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации и
деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» от 23 июня
2016 г. № 183-ФЗ допущено нарушение правил юридической техники: часть 7
статьи 11 регламентирует права общественной палаты субъекта Российской
Федерации и не должна включаться в статью «Организация деятельности
Общественной палаты», предполагающую закрепление вопросов
организационного характера. Статья 12 предусматривает право Общественной
палаты направлять запросы в территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской
Федерации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные
организации, иные организации, осуществляющие в соответствии с
211

федеральными законами отдельные публичные полномочия на территории


субъекта Российской Федерации, и их должностным лицам.
Представляется логичным и соответствующим правилам юридической
техники закрепить в тексте Федерального закона статью 12 «Права Общественной
палаты», включив в ее состав правомочия, закрепленные на данный момент
частью 7 статьи 11, а также право Общественной палаты на направление
запросов, регламентированное частями 1-3 статьи 12.
Конституционный конфликт может быть разрешен путем использования
юридических, политических либо внеправовых способов.
Способами разрешения конституционных конфликтов выступают
разрешение споров органами судебного конституционного контроля, применение
процедур, предусмотренных конституцией (отставка правительства, роспуск
законодательного органа, импичмент президента), применение согласительных
процедур управомоченными субъектами, применение мер федерального
вмешательства, рассмотрение вопроса на референдуме.
Основными выводами и практическими предложениями по улучшению
качества правовой регламентации способов разрешения конституционного
конфликта являются следующие:
1) внести изменение в пункт 4 статьи 11 Федерального закона «О порядке
принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»
от 04 марта 1998 № 33-ФЗ и изложить его в следующей редакции:
«4. Президент Российской Федерации, законодательный
(представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней
со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов
рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к
Конституции Российской Федерации вправе направить запрос о соответствии
указанного постановления Конституции Российской Федерации в
Конституционный Суд Российской Федерации.
212

Заявитель, направивший запрос в Конституционный Суд Российской


Федерации в соответствии с настоящей статьей, немедленно извещает об этом
Совет Федерации и Президента Российской Федерации.
В случае направления запроса закон Российской Федерации о поправке
к Конституции Российской Федерации не направляется Председателем Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президенту
Российской Федерации для подписания и официального опубликования до
вступления в законную силу решения Конституционного Суда Российской
Федерации.» Статью 3 Федерального конституционного закона «О
Конституционном Суде Российской Федерации» следует дополнить пунктом «6.1
проверяет на соответствие Конституции Российской Федерации постановления
Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской
Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».
2) Действующее законодательство субъектов Российской Федерации
нуждается в совершенствовании в целях создания условий для успешного и
своевременного устранения разногласий и разрешения возникающих
конфликтов путем применения согласительных процедур.
3) внести изменения в часть 5 статьи 6 Федерального конституционного
закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»,
исключив п. 2) «о досрочном прекращении или продлении срока полномочий
Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов
Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков
проведения таких выборов», п.10) «отнесенные Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной
компетенции федеральных органов государственной власти».
213

Список литературы

Нормативно-правовые акты Российской Федерации

1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства


Российской Федерации. 2014. № 31.Ст. 4398.
2. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О
референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации.2004. № 27. Ст. 2710.
3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О
порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового
субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2001. № 52 (часть I). Ст. 4916.
4. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О
судебной системе Российской Федерации» //Собрание законодательства
Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.
5. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997.
№ 51. Ст.5712.
6. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О
Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.
7. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.
№ 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 января 2005
г. № 1. Ст. 16.
8. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
214

9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от


30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрании законодательства Российской
Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I). Ст. 1.
10. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
11. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности общественных палат субъектов Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 26
(Часть I). Ст. 3852.
12. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2014. № 30. Ст. 4213.
13. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
14. Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном
контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и
о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №24. Ст. 2789.
15. Федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации.2006. № 19. Ст. 2060.
16. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате
Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2005 . № 15. Ст. 1277.
17. Федеральный закон от 04 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. № 10. 1998. Ст. 1146.
18. Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
215

государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание


законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
19. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
20. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2002. № 23. Ст. 2102.
21. Федеральный закон от 19 мая 2005 года № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях»// Собрание законодательства РФ.1995. № 21.Ст.1930.
22. Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию
федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. 2003. № 48. Ст. 4660.
23. Указ Президента Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 337 «О
советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в
федеральных округах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005
. № 13. Ст. 1139.
24. Указ Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по
восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории
Чеченской Республики».Текст указа официально опубликован не был. См.:
Электронная версия документа в системе «КонсультантПлюс»
25. Указ Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению
деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской
Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»// Собрание
законодательства Российской Федерации, 1994. № 33.Ст. 3422.
26. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О
полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном
округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст.2112.
27. Указ Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при
Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
216

государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской


Федерации и органами местного самоуправления»// Собрание законодательства
Российской Федерации.2001. № 26. Ст. 2652.
28. Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования
общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и
федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет
Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных
агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2006. № 32. Ст. 3539.
29. Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении
общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с
использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»//
Собрание законодательства Российской Федерации. 2013 . №10. Ст. 1019.
30. Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном
обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных
законов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст.
939.
31. Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном
совете Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ .2000. N 36. Ст.
3633.
32. Указ Президента РФ от 21 июня 2004 г. № 791 «Об утверждении Положения
об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике» //
Собрание законодательства Российской Федерации.2004. № 26. Ст. 2650.
33. Указ Президента РФ от 7 октября 1993 г. №1598 «О правовом
регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской
Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №41.
34. Указ Президента от 12 мая 1993 г. № 660 «О мерах по завершению
подготовки новой Конституции Российской Федерации» // Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 20. Ст.1757.
217

35. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 года №1400 «О поэтапной


конституционной реформе» // Собрание актов Президента и Правительства РФ.
1993. № 39. Ст.3597.
36. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе
представительных органов власти и органов местного самоуправления в
Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993.
№ 41. Ст. 3924.
37. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 «О
проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской
Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42.
Ст.3995.
38. Распоряжение Президента Российской Федерации от 04 мая 1997 г. №163–
рп. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/10902
39. Распоряжение Президента Российской Федерации от 22 апреля 1999 г.
№ 120-рп. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.kremlin.ru/acts/bank/13758
40. Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об
обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности
Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения
незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и
прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3354.
41. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г.
№ 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных
органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента
Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» //
Собрание законодательства РФ.2000. № 34. Ст.3473.
42. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13
декабря 1994 года № 385-1 «О ситуации в Чеченской Республике, субъекте
218

Российской Федерации, и мерах по ее политическому урегулированию» //


Собрание законодательства Российской Федерации.1994. № 34. Ст. 3575.
43. Постановление Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-ГД «О
регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. -1998. - № 7. - Ст.801.
44. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 17
декабря 2004 г. № 1327-IV ГД «О Федеральном законе «О процедурах
преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации» (проект N 98800539-2)» // Собрание законодательства
РФ. 2004. № 52. Ст. 5341.
45. Постановление Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О
регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 7. - Ст.635.
46. Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://constitution.garant.ru/region/cons_ingush/
47. Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. // Бурятия. 1994. №
43.
48. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия). [Электронный
ресурс]. Режим доступа:
http://constitution.garant.ru/region/cons_saha/chapter/6/#block_600
49. Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. // Ведомости
Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. № 16.
50. Устав (Основной Закон) Кемеровской области // Кузбасс. № 102. 1997. 11
июня.
51. Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г.
[Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://constitution.garant.ru/region/cons_kalmik/#block_30
52. Устав Архангельской области // Волна. 1995. № 21
219

53. Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. // Ведомости Московской


городской Думы. 1995. № 4.
54. Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. // Ведомости
Законодательного собрания Иркутской области. 2009 . № 9.
55. Устав Свердловской области // Ведомости Законодательного Собрания
Свердловской области. 2011. №13.
56. Устав Тверской области. [Электронный ресурс]. Режим доступа.:
http://constitution.garant.ru/region/ustav_tver/chapter/23/
57. Закон Алтайского края от 29 июня 2015 г. № 52-ЗС «Об общественном
контроле в Алтайском крае» // Сборник законодательства Алтайского края. 2015.
№ 30. Ст.95.
58. Закон Амурской области от 29 декабря 2014 г. № 478-ОЗ «Об