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«La presente publicación ha sido elaborada con el apoyo técnico y financiero de la Unión Europea. Su
contenido es responsabilidad exclusiva de la Secretaría de Coordinación General de Gobierno y no
necesariamente refleja los puntos de vista de la Unión Europea».
Coordinación General
INTRODUCCIÓN 3
ANEXOS 97
ANEXO 1: PLAN DE TRABAJO Y EL CRONOGRAMA DE TIEMPOS Y RESPONSABLES PARA LA ELABORACIÓN DEL PEI 97
ANEXO 2: PLANTILLA EXCEL ÁRBOL DE PROBLEMA 98
ANEXO 3: FICHA TÉCNICA DEL INDICADOR 99
ANEXO 4: FICHA TÉCNICA DE INTERVENCIÓN 100
ANEXO 5: METODOLOGÍA DE LA COLORIMETRÍA 102
1
Siglas y Abreviaturas
2
Introducción
Los objetivos de la Metodología son: apoyar a las instituciones a fijar el curso de acción para
“cerrar la brecha” entre la situación actual y la situación deseada, incorporar elementos
clave de la planificación como los ejes estratégicos e intervenciones, repensar la producción
institucional, facilitar la definición de la cadena de valor público y dar pautas para gestionar
exitosamente el PEI.
La metodología contiene cinco capítulos. En el primero se hace una breve explicación del
modelo de gestión por resultados como contexto general. En el segundo capítulo, se
explican los fundamentos de la planificación estratégica institucional y el modelo lógico
como sustento metodológico, que sirve de base para abordar el análisis situacional y la
definición del marco estratégico. En el capítulo tres se explica el rol de la Planificación
Estratégica Institucional en el marco del Sistema Nacional de Planificación.
3
La efectividad de un PEI no depende solo de la aplicación rigurosa de la metodología, sino
en gran medida del liderazgo y compromiso de las máximas autoridades en la formulación,
implementación y seguimiento sistemático de los avances para tomar decisiones
correctivas y oportunas que garanticen los resultados esperados. De igual manera, es
fundamental socializar el PEI a todos los niveles de la organización y promover el
compromiso del recurso humano con la implementación exitosa del mismo.
4
I. Breve explicación del Modelo de Gestión por Resultados
Uno de los principios fundamentales de la Visión de País al 2038, establece que: “El
Gobierno basará su accionar en un sistema de planeación estratégica conformado de
manera coherente y eficiente, con apego a los principios de liderazgo y apropiación
ciudadana, gestión basada en resultados y responsabilidad compartida con el resto de los
poderes del Estado”1.
Este modelo tradicional esta siendo sustituido por un Modelo de Gestión por Resultados en
el cual lo fundamental es optimizar el valor público generado por las instituciones del Estado
para lograr los cambios y transformaciones en la población objetivo, los grupos de interés,
los sectores y la sociedad en su conjunto.
Para transformar el modelo tradicional de gestión pública a uno por resultados, la gestión
institucional debe ordenarse en torno a un “ciclo continuo” integrado por cinco pilares, tal
y como se observa en la ilustración siguiente.
1
República de Honduras. Visión de País 2010-2038. Plan Nación 2010-2022.
5
Ilustración 1: Pilares de la gestión por Resultados
Por un lado, la planificación determina los resultados y metas que se pretende lograr
y las estrategias e intervenciones para alcanzarlos. Por el otro lado, el Marco Fiscal
de Mediano Plazo (MFMP) determina el nivel global de ingresos y gastos posibles
en un escenario de sostenibilidad; por su parte, con base en las proyecciones del
MFMP, el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) define la asignación de los
recursos públicos por sector e institución en función de las prioridades establecidas
en la planificación. El punto de encuentro entre la planificación y los recursos, es la
estructura programática presupuestal, la cual debe rediseñarse transformando los
programas presupuestales a partir del marco estratégico definido en el PEI y las
políticas sectoriales.
7
El monitoreo (o seguimiento) para la OCDE2 es una función continua que utiliza una
recopilación sistemática de datos sobre indicadores específicos para proporcionar a
los administradores y a las partes interesadas, indicadores sobre el avance y el logro
de los objetivos así como de la utilización de los fondos asignados.
En este contexto, la implementación del Modelo de Gestión por Resultados es el medio por
el cual la administración pública creará las condiciones institucionales para alcanzar los
desafíos del desarrollo de Honduras optimizando los recursos disponibles para obtener el
máximo valor público posible.
2
Esta definición es asumida como referencia por la DPGR en el documento del informe final del consultor Hernado Latorre.
3
La implementación de este modelo impulsado y coordinado por la SCGG presenta avances en la elaboración de
instrumentos técnicos importantes, entre ellos, a) el redireccionamiento del Sistema Nacional de Planificación, b)
Metodología de Planificación sectorial, c) Metodología del Plan de Gobierno, d) Metodología del Plan Estratégico
Institucional, e) Metodología de presupuesto por resultados, f) Político de Modernización del Estado-Simplificación de
trámites, g) Metodología para desarrollo de procesos, h) Sistema Nacional de seguimiento y evaluación, j) Guías para la
evaluación de resultados, k) Política integral de transparencia, probidad y ética, l) Plan de acción PEFA (gestión de gasto
público).
8
en la implementación en entidades piloto, aún queda bastante camino por recorrer en la
consolidación del mismo que llevará varios años de trabajo continuo y será sostenible en la
medida en que se cuente con un recurso humano capaz de apropiarse de sus principios y
herramientas y aplicarlos de manera rigurosa y eficiente.
Para Carlos Matus, la planificación estratégica es una forma de mediación entre el presente
y el futuro, diseñando con anticipación lo que debe hacerse hoy para obtener los cambios
deseados4.
La mediación supone alcanzar acuerdos entre los actores que participan en el proceso de
planificación sobre los problemas que explican la situación presente, y que deberían ser
objeto de intervención, así como sobre el escenario futuro que se desea alcanzar, según el
horizonte temporal escogido (mediano o largo plazo).
Una vez alcanzados los acuerdos, lo que supone no solo construir una base técnica que de
soporte a la toma de decisiones, sino un consenso entre los tomadores de dichas decisiones,
la planificación estratégica diseña anticipadamente las estrategias e intervenciones a ser
implementadas para enfrentar con efectividad la problemática encontrada.
El análisis anticipado de las estrategias e intervenciones marca la diferencia entre una forma
de actuación improvisada y una forma de actuación planificada, preparada con anticipación
para posibilitar mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos, mayor efectividad en el
logro de los resultados y un alto desempeño institucional.
4
Adiós, Señor Presidente, Carlos Matus, 1987, pag. 23
9
el presente y el futuro deseado, la planificación define previamente las estrategias e
intervenciones. En la ilustración 3, se visualiza el planteamiento anterior.
De esta manera, las posibilidades de “cerrar la brecha” están dadas en gran medida por la
capacidad de adaptar la estrategia y las intervenciones a los cambios que van ocurriendo
en el entorno. Los procesos de monitoreo y evaluación, como pilar fundamental de la
Gestión por Resultados, debe ofrecer los insumos para retroalimentar a la Alta Dirección y
tomar a tiempo los correctivos en la estrategia.
2.2 El Modelo
El modelo lógico es el proceso que guía la formulación del plan estratégico, mediante la
aplicación de un conjunto de herramientas metodológicas (árbol de problemas, árbol de
10
solución y cadena de valor) que garantizan la coherencia interna entre los problemas
identificados, las estrategias propuestas y los cambios deseados (resultados)5.
El modelo lógico permite tomar una situación problema y clarificar qué causa qué, en qué
orden y como derivar las estrategias e intervenciones para propiciar el cambio deseado. En
este orden de ideas, dicho modelo está compuesto de una parte explicativa y una
prescriptiva o propositiva, tal como se muestra en el esquema 1. Los dos modelos se
explican a continuación.
Según Sotelo, un modelo explicativo es: “un conjunto de hipótesis que postulan relaciones
causales de naturaleza diversa entre distintas variables con el propósito de desarrollar una
mirada integral sobre la estructura multicausal de la situación y su dinámica de cambio. Para
ello, es necesario llevar a cabo un proceso de análisis que permita reconocer y describir
variables-problema, así como identificar los vínculos que tienen lugar entre ellas”6.
La base teórica de este modelo es la corriente filosófica del determinismo, que sostiene que
todo acontecimiento físico, incluyendo el pensamiento y acciones humanas, está
causalmente determinado por la irrompible cadena causa-consecuencia, y por tanto, el
estado actual "determina" en algún sentido el futuro.
5
No se debe confundir el “Modelo Lógico” con el “Marco Lógico”, este último es una herramienta analítica para la
planificación de proyectos orientada mediante objetivos pero ha diferencia del Modelo Logico, no hace énfasis en el
análisis de problemas como base para la formulación de las acciones.
6
Metodología para la Planificación Estratégica Sectorial, Jorge Sotelo, pag. 13.
11
El determinismo asume que existe una fuerte correlación entre el estado presente y los
estados futuros, aun admitiendo la influencia de sucesos esencialmente aleatorios e
impredecibles, lo que implica entender la realidad como la consecuencia directa de una
serie de causas.
a. Concepto de Problema
La definición anterior, conlleva un postulado importante: “si un problema admite una única
solución, se está frente a un falso problema”. Por ejemplo, asumir la falta de una
ambulancia disponible durante las 24 horas del día en un centro de salud para el traslado
de urgencias implica sesgar el problema hacia una solución única, la adquisición de una
ambulancia. Según el postulado, un problema enunciado de esta manera es un falso
problema. Si se entendiera desde una perspectiva amplia de la situación, se podría advertir
una realidad más compleja caracterizada, por ejemplo, por el deficiente funcionamiento de
la red de emergencias o el incremento de la inseguridad por el ingreso de organizaciones
criminales en la zona, cuya solución va más allá de contar con suficientes ambulancias en el
centro de salud7.
Entender un problema como la ausencia de una solución implica asumir que los problemas
públicos son unicausales, cuando la realidad es más compleja. Los problemas públicos son
multicausales, es decir, están explicados simultaneamente por varias causas, cada una de
las cuales, a su vez, es explicada por otras causas, configurando una red multicausal
explicativa del problema (Ilustración 4).
7
Tomado de “El trabajo con problemas en el proceso de planificación en salud pública”, Carlos Giovacchini.
12
Problema
RED
MULTICAUSAL
b. El Árbol de Problemas
13
Ilustración 5: Árbol de Problema
• El árbol debe incluir todas las causas que explican un problema central y no limitarse
solo a aquellas sobre las que se tiene mayor grado de control institucionalmente
hablando. Se trata de construir un modelo explicativo de un problema desde una
perspectiva amplia y holística, tal cual se presenta en la realidad. Posteriormente,
en la etapa de definición de la estrategia (programación estratégica), es el momento
de concretar si se interviene sobre una causa y la forma de hacerlo (si es
directamente o mediante esquemas de cooperación interinstitucional u otro tipo de
intervenciones).
14
• Aunque a cada problema central se le construye su propio árbol, es decir, su modelo
explicativo particular, resulta obvio que pueden existir relaciones causales con el
modelo explicativo de los otros árboles analizados, dado que se trata de
problemáticas comunes a un sector y una institución. En otros términos, las
relaciones causales van más allá de aquellas identificadas en un árbol en particular,
y en este sentido los modelos explicativos configuran una red causal. En lo posible
este relacionamieto causal entre los árboles de problemas debe hacerse explícito en
la explicación de cada uno de los mismos.
• Partiendo que los problemas públicos son complejos y, por lo tanto, multicausales,
el modelo explicativo se entiende como un conjunto de hipótesis que postulan
relaciones causales de naturaleza diversa entre distintas variables con el propósito
de desarrollar una mirada integral sobre la estructura multicausal de la situación y
su dinámica de cambio. En algunos casos, es posible contar con suficiente evidencia
investigativa (estudios, análisis estadísticos de correlaciones, investigaciones de
campo, evaluaciones expost, entre otros) para corroborar anticipadamente la
veracidad absoluta de las relaciones de causalidad identificadas en el proceso de
construcción del árbol, pero esto no siempre es así y, en ese sentido, se asume que
dichas relaciones son hipótesis de trabajo basadas en el conocimiento y la evidencia
empírica acumulada por los grupos de interés.
15
A continuación se explicará cada uno de los componentes del árbol de problemas y se
incluyen ejemplos prácticos para ilustrar los conceptos8.
c. Problema Central
Otro ejemplo de problema central es la “contaminación del áire en las principales ciudades
del país” identificado por MiAmbiente10. Una parte importante de este problema se da en
la ciudad de San Pedro Sula, afectada mayormente por emisiones ocasionadas por fuentes
fijas, debido a la concentración de la mayor actividad industrial de Honduras. Este problema
central genera a su vez efectos negativos como el aumento en la presencia de gases de
efecto invernadero y aumento de riesgo de enfermedades en la población.
8
Estos ejemplos están basados en los casos piloto de las instituciones públicas que fueron seleccionadas para la aplicación
de la metodología PEI, tales como MiAmbiente, SAG, INJUPEMP, entre otros.
9
PEI 2018-2021, Secretaría de Agricultura y Ganadería.
10
PEI 2018-2021, MiAmbiente.
16
articulados entre sí”11. Este problema central genera efectos negativos como la
desvinculación de la asignación de recursos a las prioridades de desarrollo y la baja calidad
del gasto público, que están a su vez asociados con problemas estructurales en materia de
desarrollo económico y social en el país.
Por otra parte, el problema central debe descomponerse en sus descriptores con el fin de
conocer como se distribuye a su interior, según distintos criterios de análisis. Para Sotelo
los descriptores son: “enunciados que hacen referencia a situaciones cotejables que
manifiestan y corroboran la existencia del problema focal, especificando dimensiones del
mismo”12.
Los criterios para descomponer y analizar el problema central son diversos y están en
función de la naturaleza del problema mismo. Algunos de estos criterios pueden ser:
distribución territorial, grupos etáreos, género, sector de actividad, entre otros.
11
PEI 2017-2020, SCGG, pag. 20.
12
Metodología para la Planificación Estratégica Sectorial, Jorge Sotelo, pag. 10.
17
Como plantea Sotelo “no solo es importante identificar la magnitud del problema sino a
quiénes afecta y cuál es el grado de necesidad existente para su adecuada atención y
solución”13.
En el caso de la SAG, uno de los descriptores del problema central de bajo crecimiento de
la producción agropecuaria podría ser diferenciar el crecimiento por rubros de actividad,
tales como: granos básicos (frijol, sorgo, arroz, etc), tubérculos, hortalizas, legumbres y
frutas, cría de ganado vacuno, pesca, silvicultura y otros cultivos. Otro descriptor podría ser
el crecimiento de la producción agropecuaria por regiones y departamentos y un tercero
podría ser comparar la producción y la productividad de algunos productos agropecuarios
con otros países de la región.
Adicionalmente, respecto a los descriptores Sotelo resalta lo siguiente: “se trata de una
desagregación de dimensiones de la variable que comporta el problema en cuestión, de
modo tal que las dimensiones no mantienen relación de causalidad alguna con el problema
ya que forman parte de él”. En otros términos, los descriptores están inmersos en el
problema mismo, lo describen pero no lo explican causalmente.
Las consecuencias son efectos negativos que se generan por la permanencia del problema
central en el tiempo y que impiden a la población objetivo, los grupos de interés y la
sociedad en su conjunto mejorar sus condiciones de bienestar.
En el caso del problema central de la contaminación del áire los efectos negativos para la
población se traducen en la presencia de gases de efecto invernadero lo que, a su vez, es la
causa principal del calentamiento global14. Otra consecuencia de la contaminación del áire
es el aumento de enfermedades en la población como la obstrucción pulmonar crónica
(COPD, por sus siglas en inglés) condición asociada a la frecuente inflamación pulmonar e
infecciones como la bronquitis y la neumonía.
13
Idem 16
14
Al quedarse estos gases entre suelo y atmósfera, sin poder quedar liberados al espacio, el efecto producido a escala
planetaria es muy similar al de un invernadero.
18
la SCGG. La débil planificación conlleva consecuencias como la asignación de recursos
desvinculada de las prioridades de desarrollo, baja calidad del gasto público, inefectividad
de las instituciones para atender los problemas de la población, y ello conduce a efectos
negativos estructurales que afectan la institucionalidad y gobernabilidad del Estado.
Las primeras se originan directamente del problema central sin mayor intervención de otros
factores externos. Por ejemplo, en el caso de la SAG el problema central de bajo crecimiento
de la producción agropecuaria genera como consecuencia directa la baja productividad de
algunos productos en comparación con los estándares de la región Centroamericana.
Por su parte, las indirectas son consecuencias que se explican por el problema central pero
también están determinadas de manera relevante por otros problemas. En el caso del bajo
crecimiento de la producción agropecuaria, el aumento del desempleo es una consecuencia
indirecta porque está explicado no solo por el bajo crecimiento de la producción sino por
otros factores como la falta de oportunidades para las personas, los bajos niveles educativos
en las zonas rurales y otros problemas que, en su conjunto, explican la falta de empleo en
las zonas rurales.
19
En el caso de la SCGG, la baja calidad del gasto público es una consecuencia indirecta porque
además de estar explicada por la desarticulación, débil institucionalidad y no adopción de
la gestión por resultados del Sistema Nacional de Planificación también influyen problemas
de otro tipo como las debilidades operativas de las entidades ejecutoras y la incidencia de
factores políticos en las decisiones públicas.
Las causas son los factores que explican el problema central. Normalmente, en el ámbito
público los problemas se generan por múltiples causas, que deben ser plenamente
identificadas y explicadas desde la perspectiva de las relaciones causa-efecto, hasta lograr
un análisis amplio, ordenado y consistente de la situación problema. El modelo explicativo
contribuye a ello mediante dos elementos: clasificando las causas en directas e indirectas y
construyendo una red causal explicativa del problema central.
Las causas directas son las raíces primarias o de primer orden del problema central.
Constituyen cada uno de los ejes explicativos del problema y, por lo tanto, son factores de
orden estructural, no puntual ni específico, que explican en primera instancia dicho
problema y determinan las brechas entre la situación observada y la situación deseada. De
ahí que una fuente para determinar las causas directas es la evidencia de mejores prácticas
sobre problemas centrales similares.
20
En el caso del problema central “bajo crecimiento de la producción agroalimentaria”, se
identificaron 4 causas directas en el PEI de la SAG:
En el caso del problema central “contaminación del áire”, se plantea como causas directas
explicativas en el PEI de MiAmbiente las siguientes:
En el caso del problema central “Sistema Nacional de Planificación desarticulado, con débil
institucionalización y sin plena adopción del enfoque de Gestión por Resultados”, del PEI de
la SCGG, las causas directas identificadas fueron:
Cada una de las causas directas es un problema estructural en si mismo y, por tanto, se
constituyen en un eje explicativo del problema central, que debe ser sujeto de intervención
para cerrar la brecha respecto de la situación deseada.
Por su parte, las causas indirectas son los factores explicativos de la causa directa y aunque
se relacionan de manera indirecta con el problema central, su adecuada definición es un
elemento fundamental en la construcción del modelo explicativo y el diseño de la
estrategia.
Las causas indirectas son las raíces secundarias o de segundo orden del problema central.
Como tal, corresponden a problemas concretos o específicos de un problema más
estructural representado en las causas directas. Siguiendo los ejemplos anteriores, a
continuación se muestran las causas indirectas asociadas a algunas causas directas.
21
En el caso de la causa directa Limitado acceso a la asistencia técnica, se identificaron 3
causas indirectas en el PEI de la SAG:
Estas causas indirectas explican el limitado acceso a la asistencia técnica como causa
directa, no solo por un problema de oferta y cobertura sino por problemas de calidad del
servicio ofrecido y por duplicidad de esfuerzos institucionales. Cada una de estas causas
indirectas es un problema particular y específico susceptible de ser intervenido.
• Incendios forestales
• Poca capacidad técnica y analítica para el control de emisiones industriales
• Débil gestión de las actividades generadoras de emisiones difusas
• Insuficiente control del parque vehicular existente y del ingreso de más vehículos
De los ejemplos anteriores, se resalta que las causas indirectas son problemas específicos
que se explican por si mismo, es decir, dado su nivel de especificidad no sería necesario
continuar explorando causas adicionales para ahondar en la explicación del problema
central. De ahí que las causas indirectas son el nivel de explicación del problema del cual se
desprenden las intervenciones estratégicas. En otros términos, las causas indirectas
22
permiten derivar el conjunto de intervenciones para enfrentar el problema central e implica
mejorar, transformar o redefinir la producción institucional.
Tomando como base los componentes del modelo explicativo: problema central, causas y
consecuencias, el modelo prescriptivo posibilita estructurar “vis a vis” un marco estratégico
(efectos, objetivos, ejes estrategicos e intervenciones) efectivo para enfrentar una situación
problema.
El modelo prescriptivo se basa en una serie de premisas o proposiciones básicas, que son el
fundamento para la construcción del marco estratégico. Estas premisas son:
• Los problemas centrales, al ser el núcleo de la situación problema, son los grandes
desafíos estratégicos que enfrenta una institución y hacia donde deberán
canalizarse todos los esfuerzos para generar cambios positivos en el bienestar (valor
público). Por lo anterior, la primera premisa del modelo prescriptivo es:
• Las consecuencias, al ser los efectos negativos generados por la permanencia del
problema central en el tiempo, generando condiciones de bienestar menos
favorables para la población, representan a su vez los cambios o transformaciones
a lograr en el mediano plazo para generar valor público. Por lo anterior, la segunda
premisa del modelo prescriptivo es:
• Las causas son los factores explicativos del problema central y, por lo tanto, sus
determinantes fundamentales. Para reducir o eliminar este problema y sus
consecuencias, necesariamente se debe intervenir sobre cada una de las causas
23
identificadas. Por su naturaleza, las causas son el referente para definir el “como”
enfrentar una situación problema, es decir, determinan la estrategia institucional.
El primer nivel de causas de un modelo explicativo son las directas. Cada una de
ellas, al ser un problema estructural en sí mismo, se constituyen en un eje explicativo
del problema central. Por lo tanto, la tercera premisa del modelo prescriptivo es:
Bajo las premisas anteriores, el marco estratégico (efectos, objetivos, ejes estrategicos e
intervenciones) surge como parte integral del proceso de planificación y de manera
consistente con el análisis de problemas y no como ideas aisladas y puntuales, en ocaciones
desconectadas de la realidad y del entorno institucional.
De igual manera, abordar el diseño de una estrategia desde el enfoque de relaciones causa-
efecto garantiza mantener una perspectiva amplia e integral, evitando contaminar dicho
diseño con ideas preconcebidas o soluciones puntuales, no pertinentes y de bajo impacto.
a. Árbol de Solución
Con base en las premisas anteriores y a partir del modelo explicativo de una situación
problema (árbol de problema), se construye el árbol de solución. La interrelación entre el
árbol de problemas y el árbol de solución se presenta en la ilustración siguiente.
24
Ilustración 7: Interrelación entre el Árbol de Problemas y el Árbol de Solución
Cada uno de los elementos del árbol, corresponde a un componente específico del marco
estratégico institucional, cuyos conceptos y definiciones se explican a continuación.
Objetivo Estratégico
En el caso del PEI de la SAG, a partir del problema central de “Baja Producción en el Sector
Agroalimentario” se derivó el objetivo estratégico “Incrementar la producción del sector
agroalimentario para contribuir a la disponibilidad de alimentos y la exportación de
productos agroalimentarios”.
Como se observa este objetivo contesta dos preguntas: ¿qué se pretende lograr? y ¿Para
qué?. La primera hace referencia al cambio que se pretende alcanzar para transformar el
problema central en una situación positiva o favorable para la población objetivo, los grupos
de interés, el sector o incluso la sociedad en su conjunto. La segunda esta asociada con el
25
propósito de ese cambio, es decir, con el beneficio esperado, dándole sentido estratégico
al objetivo.
Disminución de la disponibilidad
Incrementar la
y la calidad del recurso hídrico
disponibilidad y la calidad
para el uso doméstico, agrícola,
del recurso hídrico para el
industrial y comercial uso doméstico, agrícola,
MiAmbiente industrial y comercial a nivel
nacional
Contaminación del agua por Disminuir la contaminación
aguas residuales sin tratar del agua por aguas
residuales a nivel nacional
15
Estas instituciones serviieron de laboratorio para la aplicación, revisión y ajuste de la metodología de Planificación
Estratégica Institucional en su primera versión elaborada a inicios de 2017.
26
Ejemplos de Objetivos Estratégicos a partir de Problemas Centrales
Los efectos son los cambios positivos que se espera obtener en la población objetivo, los
grupos de interés, el sector o la sociedad en su conjunto como resultado de intervenir sobre
el problema central. En otros términos, son los beneficios derivados de transformar en
positivo las consecuencias de un problema central.
Al igual que las consecuencias, los efectos se dividen en directos e indirectos. Los primeros
son los beneficios producidos exclusivamente por las intervenciones llevadas a cabo por la
institución para revertir las consecuencias directas derivadas de un problema central. Los
segundos son los beneficios generados al revertir las consecuencias indirectas de un
problema central, derivados de las intervenciones realizadas por la institución como por
otras instituciones públicas y no públicas, hayan sido o no previamente concertadas,
generando externalidades positivas que impactan un sector o varios sectores, o a la
sociedad y al país en su conjunto.
27
Ejemplos de Efectos Directos a Partir de las Consecuencias de un Problema Central
Como se observa en la tabla, los efectos directos están asociados a las consecuencias
directas de un determinado problema central y, en términos de su alcance, se circunscriben
a la naturaleza propia de dicho problema.
28
Tabla 3: Ejemplos de efetos indirectos a partir de las consecuencias de un problem central
29
Ejes estratégicos
30
Ejemplos de Ejes Estratégicos a Partir de las Causas Directas de un Problema Central
Problema Central
Entidad Causas Directas Ejes Estratégicos
Incipiente articulación Articulación de los
planificación- procesos de
presupuesto Planificación y
Presupuesto con un
enfoque de GxR.
Fortalecimiento de la
Débil gobernanza en gobernanza en
materia ambiental materia ambiental a
nivel nacional
31
Para MiAmbiente el problema de contaminación del agua requiere actuar conjuntamente
en 4 ejes estratégicos: fortalecimiento del marco regulador, incremento de re-uso de aguas
residuales, fortalecimiento de la gestión del recurso marino-costero y fortalecimiento de la
gobernanza. Estos 4 ejes constituyen su estrategia institucional en materia de
contaminación del agua.
Intervenciones
De esta manera, con la aplicación del modelo lógico (modelo explicativo y prescriptivo) las
intervenciones surgen como parte integral del proceso de planificación, y no de esfuerzos
institucionales aislados, lo que suele suceder en instituciones con débiles procesos de
planificación. Por otro lado, a partir de la aplicación del modelo explicativo de relaciones
causa-efecto, las intervenciones se derivan del conocimiento y análisis profundo de la
situación problema y no de ideas preconcebidas o de percepciones personales sobre las
posibles soluciones o, como sucede a menudo, continuando con las mismas acciones que
tradicionalmente han sido ejecutadas. En este caso, el riesgo de deficiente desempeño en
el logro de los objetivos y de bajo impacto en los resultados tiende a ser significativamente
alto.
16
“Sobre el Sistema Nacional de Planificación”. Informe de consultoría, paginas 26 y 28. SCGG-MADIGEP. 2017.
32
• Las regulaciones o acciones de regulación son leyes, decretos, resoluciones y
disposiciones orientadoras que, basadas en los principios de coerción o de
persuasión, regulan el comportamiento de terceros.
• Las prestaciones son bienes y servicios y prestaciones dinerarias. Se refiere tanto a
la prestación de bienes y servicios, características de la producción pública, como a
las prestaciones dinerarias, propia de la función de distribución directa.
• Los proyectos de inversión son obras de infraestructura y/o equipamiento que
supone la formación bruta de capital fijo público.
• Las acciones político-estratégicas se refiere a las acciones de argumentación y
defensa, fijación de agendas, generación de consenso y construcción de viabilidad.
33
Ejemplos de Intervenciones a Partir de las Causas Indirectas de un Problema Central
Causas Causas
Entidad Directas Indirectas Intervenciones
Duplicidad de esfuerzos en la de los entes prestadores de
Asistencia Tecnica por parte de esos servicios con
ONG's en el campo prioridades definidas.
Falta de estadarización e
integración en los instrumentos
de la planificación institucional
34
El esquema anterior ayuda a comprender el concepto de valor público y su importancia para
la planificación estratégica con enfoque de resultados. A continuación se resaltan los
elementos más relevantes de este concepto.
35
• Por lo anterior, en el árbol de solución se genera valor público en los ejes
estratégicos, los objetivos y los efectos y este valor está determinado por los
resultados intermedios, los resultados estratégicos y los impactos.
• Los productos (producción institucional) obtenidos con las intervenciones, son los
generadores primarios del valor público, pero no son valor público en si mismo. Este
solo se materializa cuando los productos generan los cambios esperados en los
problemas, favoreciendo el desarrollo de un sector, a los grupos de interés, a la
población objetivo o a la sociedad en su conjunto.
• Los impactos son el valor público de mayor envergadura por la amplitud de sus
beneficios hacia la sociedad. Este se logra como resultado de la agregación de valor
aportado por cada componente del marco estratégico, desde los productos hasta
los resultados intermedios y estratégicos.
• El valor público entendido como una medida del cambio positivo esperado, incluye
tres elementos: indicador, línea de base y metas. La medición se hace mediante la
36
definición del indicador técnicamente más adecuado y la cuantificación se hace
definiendo la línea de base y las metas a ser alcanzadas a mediano plazo para cada
uno de los componentes del marco estratégico.
• Dado que el diseño del marco estratégico parte del árbol de problemas y que este
se construye de manera deductiva, la medición del valor público implica transitar
también de mediciones más estructurales hacia mediciones más específicas. En
otros términos, los indicadores tienden a ser más específicos en la medida en que
se pasa de los impactos a los productos.
Impactos
El impacto es la medida del valor público generada por los efectos. Mide el cambio positivo
que se espera obtener al revertir las consecuencias generadas por el problema central. Por
ello, es el nivel más estructural de medición de la cadena de valor, el que genera beneficios
de mayor amplitud y envergadura en grupos poblacionales, la economía, el ambiente, la
gobernabilidad, la institucionalidad, entre otras dimensiones.
37
Aquellos impactos atribuibles exclusivamente a las intervenciones ejecutadas por la
institución, son denominados directos. Desde el punto de vista de la planificación
estratégica institucional, este tipo de impactos son especialmente importantes porque
determinan la contribución de la institución a la generación de valor público.
Los impactos indirectos son los cambios positivos a los que se espera contribuir desde la
institución pública pero a los cuales contribuyen también, de manera intencional o no, otras
instituciones públicas y no públicas. Normalmente estos impactos miden cambios en
problemas de alta complejidad como por ejemplo la pobreza, el crecimiento económico o
la distribución del ingreso, los cuales requieren un conjunto articulado de intervenciones en
distintos campos que van más allá de lo que pueda hacer una institución pública por si sola.
Este tipo de impactos están definidos normalmente en instrumentos de planificación de
largo plazo como la visión de país o las políticas sectoriales.
38
Ejemplos de Impactos Directos e Indirectos
Porcentaje de
Cuerpos de agua con Porcentaje de cuerpos sectores con acceso a
adecuada calidad de agua con un ICA > agua
85%
Resultado estratégico
El resultado estratégico es la medida del valor público generado por los objetivos
estratégicos. Mide directamente el cambio positivo que la institución espera lograr al
intervenir sobre el problema central. Ese cambio se hace explícito en la redacción del
objetivo estratégico y, como todo cambio, debe incluir el indicador de medición, la línea de
base y las metas de mediano plazo.
Por estar relacionado directamente con la transformación del problema central, este
resultado es un elemento clave de la cadena de valor, expresando la dimensión de ese
cambio y, en consecuencia, el valor público ofrecido por la institución. Por lo complejo de
39
los problemas centrales, normalmente determinado por un conjunto amplio de causas
directas e indirectas, el resultado estratégico implica el uso de variables estructurales
acorde con la naturaleza de dicho problema.
40
Reducir la contaminación por
emisiones atmosféricas, a nivel Porcentaje de mejora en el
nacional Indice de Calidad del Aire
Aumentar el acceso a Aumentado en el ratio de
STSS oportunidades de empleo para la colocación por oportunidades
fuerza de trabajo a fin de propiciar de empleo.
de manera gradual el empleo
decente en el país.
Aumento en el porcentaje de
Aumentar el acceso a los sistemas incremento en el acceso de la
de previsión social a fin de fuerza de trabajo a sistemas de
garantizar condiciones de vida digna previsión social
para la población jubilada y
pensionada
Resultado intermedio
El resultado intermedio es la medida del valor público generado por los ejes estratégicos.
Mide el cambio positivo que la institución espera lograr al intervenir sobre las causas
directas explicativas del problema central.
Este resultado es intermedio porque por si solo no es suficiente para alcanzar el resultado
estratégico, es decir, para transformar el problema central así como para contribuir a
generar los impactos directos e indirectos.
41
Crédito Productivo Mejora en el indice de acceso
al crédito para pequeños y
medianos productores
agroalimentarios
SAG
Servicio Nacional de Asesoría Mejora en el indice de asesoría
Técnica Agrícola técnica agrícola bajo el modelo
de la SAG
42
Productos
Ejemplos de Productos
Fortalecer la Asesoría Técnica del campo por Asesoría técnica Agrícola a los
medio de las oficinas regionales mejorando la productores de las Cadenas priorizadas
cobertura y la coordinación de los entes
prestadores de esos servicios con prioridades
definidas.
SAG
Acreditar los servicios de Asesoría Técnica para Alianzas estratégicas con la academia
el aseguramiento de la calidad. para acreditación de los servicios de
asesoría técnica a los productores
43
Ejemplos de Productos
Creación del Registro Público de las Aguas Registro Público de Aguas funcionando
MiAmbiente
Creación del Catastro de las Aguas Catastro de Agua funcionando
Modernización, adaptación y
cumplimiento del marco legal de los
grupos vulnerables.
El esquema siguiente hace una síntesis del modelo lógico mediante la interrelación entre el
árbol de problema, árbol de solución y cadena de valor.
44
Cómo se ha venido explicando, el modelo lógico permite derivar un marco estratégico (árbol
de solución) y su respectiva cadena de valor, para problemas públicos altamente complejos
por sus múltiples causas y consecuencias. La principal virtud de este modelo es facilitar la
coherencia y consistencia entre los problemas identificados, las estrategias propuestas y los
cambios deseados (resultados).
45
es desde la perspectiva de la cadena de valor público, porque son los resultados e impactos,
expresados en dicha cadena, los conectores entre los diferentes instrumentos de
planificación.
A su vez los niveles global e institucional, están cruzados transversalmente por dos
enfoques: la perspectiva sectorial y la perspectiva territorial. El primero se traduce en
políticas de desarrollo sectorial y transversal, formuladas en virtud de su valor estratégico
para el país, se rigen por los principios de selectividad estratégica y direccionalidad y definen
las principales transformaciones que se pretende alcanzar en el sector en el mediano y largo
plazo.
Por su parte, la perspectiva territorial define las políticas y estrategias para incentivar y
articular el accionar de los gobiernos municipales y los actores en el territorio con las
acciones del gobierno nacional, buscando contribuir de manera más efectiva al Plan de
Gobierno y a la Visión de País.
17
“Direccionamiento Estratégico del Sistema Nacional de Planificación”. Jorge Sotelo,. SCGG-MADIGEP. 2017.
18
“Sobre el Sistema Nacional de Planificación”. Informe de consultoría, Jorge Sotelo, pagina 12. SCGG-MADIGEP. 2017.
46
Estructura del Sistema Nacional de Planificación
47
LA CADENA DE VALOR PÚBLICO Y LA ARTICULACION DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN
Mediano Plazo
Producción
Insumos Procesos Resultados Impactos
Institucional
Según Sotelo la Visión de País es “la situación objetivo que expresa las características
sociales, políticas y económicas que distinguirán al país en el largo plazo. Constituye el
instrumento de planificación global de mayor jerarquía. Cumple la función de guía
orientadora de las políticas gubernamentales, durante los distintos periodos de gobierno.
Se rige por el principio de direccionalidad estratégica”19.
19
“Sobre el Sistema Nacional de Planificación”. Informe de consultoría, Jorge Sotelo, pagina 23. SCGG-MADIGEP. 2017.
48
El Plan de Gobierno articula los objetivos de la Visión de País con las acciones
gubernamentales de mediano plazo, y con las políticas públicas para lo cual dicho Plan se
estructura por capítulos sectoriales. A su vez, el Plan de Gobierno sirve de enlace con la
planificación institucional al definir las entidades responsables de la implementación (sean
rectoras o ejecutoras) y brinda orientaciones generales para la planificación de las
instituciones públicas.
20
“Sobre el Sistema Nacional de Planificación”. Informe de consultoría, Jorge Sotelo, pagina 28. SCGG-MADIGEP. 2017.
49
sector, y sobre ella se toman decisiones en distintos niveles y se las plasma en distintas
herramientas de planificación.
Este objetivo se soporta en tres ejes o programas estratégicos derivados de las causas
directas del problema central, a saber: Crédito Productivo, Sistema Nacional de Asistencia
Técnica Agrícola y Programa de Infraestructura Productiva en apoyo a las Cadenas
Agroalimentarias.
Alianzas estratégicas
Mejorado el acceso
con instituciones
a crédito
financieras
50
Como se observa en el esquema anterior, el resultado “Incremento en el volumen de
producción agrícola” esta asociado a dos impactos definidos en la Visión de País, el aumento
de la relación Exportaciones/PIB y el aumento de la tasa de crecimiento del PIB en términos
reales. La relación Exportaciones/PIB y la tasa de crecimiento del PIB en el sector
agroalimentario deberán contribuir en el mediano y largo plazo a los impactos globales de
la Visión de país.
En el caso del resultado intermedio de mejoramiento del acceso al crédito, y dado que la
SAG no es un banco, el producto son alianzas estratégicas con instituciones financieras en
las que el crédito estaría dirigido al pequeño y mediano productor en las cadenas
productivas priorizadas. Las Instituciones financieras para estas alianzas podrían ser:
Banhprovi, FIRSA, Banrural, cooperativas, Cajas Rurales, ONG’s, sociedades financieras
(FINCA, ODEF, VISIONFUND, etc.). Se integraría el seguro agrícola a los créditos otorgados y
a un modelo de garantías recíproca para reducir el riesgo y facilitar la aprobación de los
créditos.
51
Productores recibiendo asesoría técnica especializada. Bajo un modelo único de apoyo que
garantiza mejor atención al agricultor en términos de calidad, pertinencia y sostenibilidad.
La asistencia técnica definirá modelos diferenciados de acuerdo con la demanda de los
distintos rubros según sus propias particularidades y trabajará bajo un plan de asistencia
técnica focalizada a las cadenas productivas priorizadas y con el recurso humano técnico
especializado de las oficinas regionales.
Alianzas con ONG para brindar AT. Establecer Alianzas con la Academia nacional
(universidades), para brindar apoyo de asistencia técnica (práctica profesional supervisada)
• Fijar el curso de acción para contribuir a “cerrar la brecha” entre la situación actual
y la situación deseada. Este curso de acción se obtiene de la aplicación rigurosa del
modelo lógico, el cual permite derivar un marco estratégico coherente y consistente
con los problemas y desafíos que enfrenta la institución a nivel de su población
objetivo, los grupos de interés y, en términos más globales, el desarrollo del sector
y del país.
52
• Construir las cadenas de valor público a partir de los problemas centrales
identificados. La propuesta de valor público institucional a nivel de resultados e
impactos, surge como parte integral del proceso de planificación estratégica y de
manera coherente con el modelo explicativo de los problemas.
Desde el punto de vista metodológico el árbol muestra en forma condensada una situación
problema, pero detallar su explicación supone retomar la evidencia documental a nivel de
datos, estadísticas, hechos, casos, etc, para sustentar las relaciones de causalidad
(hipótesis) identificadas y su coherencia interna.
54
construyendo modelos explicativos (no diagnósticos descriptivos) para analizar los
factores particulares que los determinan y condicionan su persistencia. Supone el
retorno al análisis de problemas para comprender la realidad a intervenir.
• Red multicausal explicativa. Se parte de la premisa que los problemas públicos son
complejos y, por lo tanto, su explicación es necesariamente multicausal, lográndose
una comprensión más cercana a la realidad de la situación a intervenir.
• Efectividad de las intervenciones. Los modelos explicativos facilitan encontrar el
camino correcto para intervenir estratégicamente y de manera más efectiva sobre
problemas públicos complejos. El árbol de solución derivado vis a vis del árbol de
problemas es el instrumento usado para este efecto.
• Entidad enfocada a generar transformaciones. La metodología promueve que las
entidades públicas no se conciban simplemente como una unidad productora de
bienes y servicios sino como generadoras de cambios y transformaciones
sostenibles en el bienestar de las personas. Este es el principio fundamental para
transformar la gestión de una entidad con enfoque tradicional en una con enfoque
por resultados.
• Producción institucional que genera valor público. La producción institucional al
surgir como una respuesta consistente y lógica a la red multicausal de problemas
configuran una oferta de bienes y servicios capaz de generar el valor público
esperado.
• Cadena de valor. La metodología facilita la determinación de la cadena de valor
público de manera consistente con la red multicausal de problemas y se configura
como la base del seguimiento y la evaluación de productos, resultados e impactos.
• Cultura de seguimiento y evaluación. La metodología contribuye a crear una cultura
de seguimiento y evaluación en las instituciones públicas, introduciendo procesos
que incentivan la toma de decisiones oportunas en la Alta Dirección para corregir el
rumbo y alcanzar los resultados esperados. En este sentido, la planificación
estratégica institucional tiene un enfoque dinámico en el que la estrategia se va
ajustando bien sea por cambios en el entorno o porque no ha sido efectiva para el
logro de los resultados esperados.
55
Tabla 10: Estructura de la Metodología de la Planificación Estratégica Institucional
Etapa 5: Gestión del Plan Estratégico Monitorear los avances del PEI y evaluar • Mecanismos para el seguimiento del
Institucional la efectividad de la estrategia desempeño del PEI
• Mecanismos de evaluación de la estrategia
Esta etapa tiene por objeto crear las condiciones operativas para contribuir al éxito del
proceso de Planificación Estratégica Institucional. La etapa incluye 4 pasos, tal como se
muestra en el esquema siguiente.
56
Paso 1: Conformación equipos de trabajo
57
Paso 2: Socialización de la metodología
Este paso consiste en una inducción general por parte de la Secretaría de Coordinación
General de Gobierno sobre la metodología de Planificación Estratégica Institucional que
será aplicadá durante el proceso. Esta inducción estará dirigida a los miembros del equipo
de trabajo de la entidad pública beneficiaria conformado en el paso 1 y a miembros de su
cuerpo directivo y tendrá los siguientes propósitos: realizar una explicación general de la
guía metodológica, lograr el compromiso incondicional de todos con el proceso de
planificación y contar con insumos para la elaboración posterior del plan de trabajo y
cronograma del paso 4.
58
5.2.1 Análisis del Marco Legal
Este análisis tiene por objeto hacer una revisión crítica de la normativa que sirve de base a
la institución para desarrollar su gestión. Esta revisión debe llevar a concluir cuales normas,
o parte de ellas, son o pueden llegar a ser, un freno al desarrollo de la misión y visión
institucional y a la implementación del marco estratégico.
Por esta razón, la revisión del marco normativo debe tener un carácter crítico y analítico.
No se trata simplemente de elaborar y describir las normas legales, sino de analizar las
implicaciones que éstas pueden tener en la gestión institucional en el mediano plazo. De
esta manera, el análisis normativo es una oportunidad para hacer evidente problemas de
interpretación, ambigüedad e incluso de contradicción en el marco normativo vigente.
Este análisis debe estar orientado a contestar, para cada una de las normas más relevantes,
las siguientes preguntas:
¿La norma responde a los desafíos que enfrenta la institución o es una norma anacrónica
para el contexto institucional actual? Esta pregunta permite tener una idea general sobre si
la norma está desfasada en sus enfoques e instrumentos para abordar los desafíos actuales
que enfrenta la institución.l
Este análisis incluye la normativa legal más relevante para la gestión institucional a nivel de
leyes, reglamentos, acuerdos, así como los tratados y convenios internacionales vigentes.
Así mismo, incluye la normativa en proceso de discusión en el Congreso Nacional o decretos
ejecutivos pendientes de aprobación presidencial, para evaluar si introducen nuevas
responsabilidades a la institución que deberán ser incorporadas en la planificación de
mediano plazo.
59
Para facilitar el análisis del marco legal se propone elaborar una matriz como la presentada
en seguida.
En la primera columna se incluyen las normas más relevantes para la gestión institucional y
en las siguientes las preguntas claves para el análisis. En la matriz se incorporaría una
respuesta corta a cada pregunta. Dicha matriz ya procesada podría presentarse como anexo
del documento PEI de la respectiva institución.
Una adecuada comprensión del marco legal facilita: i) la elaboración del árbol de
problemas, ii) la definición de la misión institucional y iii) la definición de programas e
intervenciones estratégicas.
A continuación se explican los pasos requeridos para el desarrollo del análisis del marco
legal:
60
Esquema 8: Pasos para el Anális de Marco Legal
Se trata de priorizar dentro del catálogo de normativas aquellas que son más relevantes
para el desarrollo de la gestión institucional. Se debe llegar a una cantidad de normas en lo
posible acotada a unas 10 a 15 seleccionando las prioritarias.
Usando como referencia el formato propuesto, deberá elaborarse la matriz para el análisis
de la normativa considerando solo aquellas normas priorizadas en el paso 1. Para cada una
de ellas se contestarán de manera sintética las preguntas contenidas en cada columna.
En este paso se analizan los resultados de la matriz para determinar donde están los
aspectos claves de la normativa que condicionan la gestión institucional, y priorizarlos de
acuerdo con la urgencia del ajuste, según la información contenida en la última columna.
61
En este paso se hace una explicación de los aspectos críticos detectados en la matriz del
marco legal que requerirían mayor atención por sus implicaciones en la gestión institucional
de mediano plazo, según la priorización realizada en el paso 3. Así mismo, deberán
plantearse los posibles cambios requeridos para darle solución a esta problemática.
De igual manera, este paso incluye una explicación de las implicaciones que para la gestión
institucional de mediano plazo tiene la normativa en proceso de aprobación y las
recomendaciones del caso.
El objeto de este componente del análisis situacional es responder a esta pregunta: ¿Cuáles
productos finales (bienes y servicios) no están contribuyendo a la generación de valor
público en el contexto de la misión institucional?.
A esta altura del proceso de Planificación Estratégica Institucional, se debería tener una
primera reflexión alrededor de esta pregunta como insumo para el análisis más profundo
de los problemas (a ser realizado en el punto siguiente) así como para la definición del
marco estratégico, especialmente de las intervenciones.
Un ejemplo de ello es la prestación del servicio de guarderías que ofrece la STSS para cuidar
los hijos de madres que trabajan y no tienen quien se haga cargo de ellos. Esta Secretaría
cuenta con un importante número de guarderías a lo largo de la geografía nacional y destina
un significativo monto de recursos financieros y humanos para su operación. Si bien podría
pensarse que la prestación de un servicio como éste contribuye al bienestar de los niños y
a su vez le permite a la madre mantener su trabajo, especialmente sí son cabeza de familia,
indudablemente este valor público no esta relacionado directamente con la labor misional
de la STSS quien, por su naturaleza, no es una entidad prestadora de servicios de este tipo
ni ejecutora de programas de inversión, sino que debe ejercer un rol protagónico como ente
rector y ejecutor de la política laboral y de seguridad social de Honduras.
Como éste hay otros ejemplos ilustrativos. La administración de represas que hace
MiAmbiente o la entrega de letrinas a las familias campesinas que hace la SAG. Estos y otros
casos evidencian la importancia de hacer una discusión sobre el valor público de la oferta
actual de bienes y servicios previo al análisis de problemas.
62
En este mismo sentido, puede suceder que algunos bienes y servicios, aunque encajen
perfectamente en la misión institucional, la baja calidad y escasos atributos no proveen una
solución efectiva a la población objetivo, generando un valor público de bajo impacto y un
enorme desperdicio de recursos.
63
valor público en la institución y determinar los productos que podrían ser sujeto de cambios
o incluso de su reducción o de ser eliminados de la oferta actual.
En este sentido, el Plan Estratégico debe promover una discusión amplia y objetiva sobre la
conveniencia de mantener la producción de algunos bienes y servicios que poco aportan a
la misión institucional y a la generación de valor público.
64
Paso 1: Identificación de los bienes y servicios finales
Identificar los bienes y servicios finales entregados por la institución a su población objetivo,
información con la cual se trabajará en la matriz del paso 2.
Este análisis utiliza el árbol de problemas como su principal instrumento para construir un
modelo explicativo amplio y suficiente, que será la base para derivar un conjunto coherente
y efectivo de estrategias e intervenciones.
El objeto de esta parte es explicar los pasos metodológicos para construir el árbol de
problemas. Antes de ello, es importante repasar algunos aspectos claves.
• El Plan de Gobierno es la fuente primaria para encontrar los temas relevantes que
deberán ser sujeto de análisis mediante el árbol de problemas. Al definir las
prioridades de gobierno, las metas de mediano plazo y las entidades responsables
de su implementación (sean rectoras o ejecutoras), el Plan de Gobierno contiene
insumos fundamentales para seleccionar los problemas relevantes a ser abordados
en la Planificación Estratégica Institucional.
65
causas que explican un problema central y no limitarse a aquellas sobre las que se
tiene mayor grado de control institucionalmente hablando.
En este contexto, la construcción del árbol de problemas requiere los pasos siguientes:
66
Paso 1. Definir los problemas centrales
El primer paso para la construcción de los árboles de problemas es definir los problemas
centrales. Esta discusión debe ser amplia y participativa para lo cual se sugiere llevar a cabo
una o dos reuniones de trabajo en las que participe el equipo directivo de las distintas áreas
de la institución y se use la metodología METAPLAN21.
La pregunta es entonces: ¿Cómo identificar los problemas centrales para elaborar el PEI?
Las fuentes primarias de consulta son el Plan de Gobierno y las políticas de desarrollo
sectorial pertinentes. Una revisión minusiosa de estos instrumentos de planificación
contribuye a identificar un grupo preliminar de problemas relevantes para la institución.
Testeo
Tabla 13: Testeo de problemas de
centrales Problemas Centrales
Es el núcleo de ¿Es un problema ¿Es la causa explicativa ¿Es un problema ¿No es factible de
Problemas la situación estructural y de un conjunto de prioritario a resolver y resolver en el corto
Centrales problema? multicausal? consecuencias? demanda importantes y mediano plazo?
Identificados recursos?
Si No Si No Si No Si No Si No
21 Es un método de Visualización compartida que se originó a finales de los años 60s en Alemania, y consiste en la
utilización de una superficie porosa, llamada biombo o pizarra de pinchar, en la que se ubican tarjetas de “cartulina” u
otro papel suficientemente fuerte, escritas con ideas, conceptos, imágenes, etc. La ubicación panorámica de éstas diversas
ideas permite su clara diferenciación, análisis y depuración, lo que puede ser aprovechado en eventos de discusión y
aprendizaje grupal. Tomado de “Técnicas Básicas de Moderación”, Marlen Lucia Landero, GIZ.
67
La tabla incorpora una serie de preguntas con los elementos más relevantes que
caracterízan un problema central. El llenado de la tabla debe promover una extensa
discusión hasta lograr consenso en el grupo. Aquellos problemas centrales preliminares en
los que las respuestas hayan sido un (sí) se dejan en firme, en los demás casos se deberá
decidir si se redefinen o si se eliminan de la lista.
Al final de este paso debe contarse con una selección de problemas centrales relevantes
para la institución, alineados a las políticas públicas sectoriales y a las prioridades de
gobierno, que servirán de base para construir el modelo explicativo y el marco estratégico
correspondiente a cada uno de ellos.
Con base en los problemas centrales definidos en el paso 1, se procede a trabajar en los
descriptores para mapear con mayor detalle las características intrínsecas más relevantes
de los mismos. Como ha sido explicado anteriormente, los descriptores son
desagregaciones de la variable en distintas dimensiones que describen el problema central
pero no lo explican causalmente.
Para ello, lo primero es definir las distintas dimensiones en las que se va a describir cada
uno de los problemas centrales, estas pueden ser: geográficas, grupos etáreos, género,
sector de actividad económica, entre otros. Las dimensiones se aplican según la naturaleza
particular de cada problema central.
Una vez definidas las dimensiones, se determina la variable o variables más apropiadas para
su medición en cada uno de los problemas centrales. Posteriormente, se procede a la
búsqueda de información y a la estimación de las variables para los años con información
más actualizada posible, la cual constituye la línea de base correspondiente.
La definición de las consecuencias debe iniciar con una revisión de las investigaciones,
estudios, documentos, informes y análisis estadístico, en los cuales sea posible encontrar
evidencia que facilite la identificación de las consecuencias asociadas a los problemas
centrales y dar respaldo científico a esta selección.
68
✓ Planes estratégicos institucionales anteriores
✓ Informes y estudios de organismos internacionales
Además de los estudios e investigaciones, la evidencia puede complementarse, en lo
posible, con opiniones de expertos en el tema y con el conocimiento y la experiencia
adquirida por actores públicos y privados que han participado en el diseño e
implementación de las políticas públicas.
Es importante recordar que las consecuencias son efectos negativos que se generan por la
permanencia del problema central en el tiempo, impidiendo a la población objetivo, los
grupos de interés y la sociedad en su conjunto mejorar sus condiciones de bienestar. Estas
se dividen en directas e indirectas. Las primeras se originan directamente del problema
central sin mayor intervención de factores externos, mientras que las indirectas se explican
por el problema central pero también por otros factores relevantes.
69
en mayor proporción por el problema central? Esta pregunta debe suscitar una amplia
discusión y un consenso para determinar una respuesta afirmativa o negativa, si es
afirmativa se debe considerar como una consecuencia directa. En la última columna
(observaciones) se explican los aspectos más relevantes que sustentan la respuesta.
Al final de este paso deben quedar definidas las consecuencias directas e indirectas más
relevantes que representan problemas estructurales con tendencia a reproducirse en el
mediano y largo plazo de no actúar sobre el problema central.
Una vez definidas las consecuencias, se procede a identificar las causas directas e indirectas
explicativas de cada problema central.
Este trabajo debe retomar los documentos revisados en el paso anterior, para encontrar
evidencia que facilite la identificación de las causas asociadas a los problemas centrales y
dar respaldo científico a esta selección.
A partir de la revisión documental, deben identificarse en primer lugar las causas directas,
es decir, las raíces primarias o de primer orden del problema central. En segundo lugar, para
cada causa directa, se procede a identificar las causas indirectas correspondientes. Esto es,
las raíces secundarias o de segundo orden del problema central.
Para ello, se sugiere llevar a cabo una o dos reuniones de trabajo con participación del
equipo directivo de las distintas áreas de la institución. Para facilitar la discusión y el
consenso sobre las causas directas e indirectas y la veracidad de las relaciones de causalidad
entre ellas, se sugiere visualizar cada árbol de problemas mediante la plantilla Excel incluída
en el anexo 2.
Es importante desagregar las causas indirectas con el mayor detalle posible de acuerdo con
la evidencia estudiada, para lograr construir una estrategia de solución sólida de los
problemas analizados.
70
Paso 5. Validación de los árboles de problemas
Una vez finalizado el proceso de construcción de los árboles de problemas, debe realizarse
una reunión del equipo directivo de la institución, en lo posible con la participación de
algunos actores externos pertinentes, para someter a validación el modelo explicativo de
cada problema central.
Cómo resultado de esta reunión deberá contarse con los árboles de problemas que servirán
de base para continuar el proceso metodológico con la etapa de direccionamiento
estratégico.
El capítulo debe incluir la explicación detallada de los tres componentes del Análisis
Situacional, esto es, análisis del marco legal, análisis de la producción institucional y análisis
de problemas, los cuales deben estar ampliamente soportados en la evidencia estadística y
documental revisada, en los instrumentos metodológicos aplicados (matrices y árboles de
problemas) y en los acuerdos alcanzados en el desarrollo de esta etapa.
71
5.3.1 Misión, visión y valores institucionales
Misión
72
Paso 1: Revisión del marco legal pertinente
De esta revisión deben quedar claros los elementos fundamentales que deberán ser tenidos
en cuenta al momento de formular la Misión institucional.
Es muy probable que la institución ya cuente con una Misión vigente al momento de iniciar
el proceso de formulación del PEI. Sin embargo, es necesario determinar si esta misión sigue
siendo válida en el marco de la revisión legal realizada en el paso 1 y dejar en claro los
nuevos elementos que deberán ser incorporados a dicha misión.
Así mismo, se debe revisar la formulación de la Misión vigente para determinar si cumple
con los estándares requeridos, para lo cual se sugiere utilizar la tabla de testeo siguiente:
Características de la Misión Si No
Institucional Cumple Cumple Observaciones
Este testeo debe promover una amplia discusión para determinar los cambios requeridos
en la Misión en función de las características definidas en la primera columna de la tabla.
Aquellas características cuya respuesta fue “no cumple”, debe incluir una breve explicación
en la columna de observaciones. Si todas las respuestas a las característica fueron “si
cumple”, la Misión debe mantenerse tal cual fue formulada.
73
Paso 3: Propuesta de ajuste de la Misión vigente
Con base en las observaciones definidas en la tabla anterior, debe redactarse una propuesta
de nueva Misión y discutirse en el grupo de trabajo.
Visión
Una visión capaz de motivar a todas las personas de la organización con un reto claro,
conciso y retador en un horizonte de tiempo concreto para ser alcanzada, le da mayores
posibilidades de posicionarse como una idea inspiradora y desafiante.
74
Paso 1: Revisión de la Visión institucional vigente
Al igual que en el caso de la Misión, es muy probable que la institución ya cuente con una
Visión vigente al momento de iniciar el proceso de formulación del PEI. Sin embargo, es
necesario determinar si esta Visión sigue siendo válida en el marco de los desafíos que
implican los problemas analizados en la etapa 2 y determinar los nuevos elementos a ser
incorporados a dicha Visión.
Así mismo, la Visión vigente debe revisarse en su formulación para determinar si cumple
con los estándares requeridos, para lo cual se sugiere utilizar la tabla de testeo siguiente:
75
Testeo de la Visión Actual
Características de la Visión Institucional Si No
Cumple Cumple Observaciones
Este testeo debe promover una amplia discusión para determinar los cambios requeridos
en la Visión en función de las características definidas en la primera columna de la tabla.
Aquellas características cuya respuesta fue “no cumple”, debe incluir una breve explicación
en la columna de observaciones. Si todas las respuestas a las característica fueron “si
cumple”, la Visión debe mantenerse tal cual fue formulada.
Con base en las observaciones definidas en la tabla anterior, debe redactarse una propuesta
de nueva Visión y discutirse ampliamente en el grupo de trabajo hasta llegar a un consenso.
Valores
Los valores son principios que fortalecen la actitud de las personas y son capaces de inducir
mejoras en el desempeño organizacional. Se expresan como conceptos, con significados
construidos en lo posible colectivamente, con una amplia participación de representantes
de las distintas áreas de la organización.
76
Los valores no deben quedarse como simples enunciados. Tienen un carácter de acuerdos
de comportamiento, y la capacidad de transformar actitudes que mejoran el desempeño
organizacional.
Para definir los Valores se deben llevar a cabo los pasos siguientes:
Se debe promover una discusión amplia en el equipo directivo sobre cada uno de los valores
vigentes en la institución y determinar si es necesario modificar su significado y alcance a la
luz de los desafíos que conlleva la problemática analizada en la etapa 2.
77
El equipo directivo debe discutir la incorporación de nuevos valores que se consideren
deben hacer parte de la cultura organizacional, en el marco de la nueva Misión y Visión
institucionales.
Los Valores discutidos en los pasos 2 y 3, deben someterse a validación de las máximas
autoridades de la institución e incorporarse los ajustes del caso.
Una vez definida la Misión, Visión y Valores institucionales se procede a continuar con la
formulación del Direccionamiento Estratégico con la definición de los objetivos y resultados
estratégicos.
Como se explicó en el modelo lógico, se debe definir un objetivo estratégico por cada uno
de los problemas centrales identificados en la etapa 2: Análisis Situacional.
78
Si bien se entiende que el positivo del problema central es el objetivo estratégico
institucional, la redacción del mismo debe ser más robusta por la importancia que tiene
para la orientación estratégica de la organización. Para ello, se deben tener en cuenta los
siguientes criterios:
En este paso se definen los indicadores de resultado estratégico para medir adecuadamente
el cambio que se pretende lograr con el objetivo estratégico al intervenir sobre el problema
central. Para ello, se sugiere seguir las directrices de la DPGPR/SCGG respecto a la
formulación de indicadores.
Los indicadores deben ser testeados con base en los criterios CREMA: claridad, relevancia,
economía, monitoreable y adecuado. Posteriormente, se debe proceder a elaborar la ficha
técnica del indicador tomando como base el formato estándar del anexo 3.
22
Los verbos en infinitivo son aquellas palabras que manifiestan acciones y que no están determinados por un tiempo, ya
sea presente, pasado, futuro, o ningún otro. Representan las formas básicas de los mismos, ya que están en su forma
original.
79
En este paso se hace el levantamiento de la línea de base para los indicadores definidos en
el paso 2 tomando las fuentes de información identificadas en la ficha técnica respectiva. El
año base debe ser aquel para el que se disponga de la información más actualizada posible.
Una vez definidos los indicadores y la línea de base, se procede a determinar las metas
anuales para cada Resultado Estratégico. Estas deben ser realistas y viables y representar
un desafío significativo no subvalorado23.
Por lo anterior, los criterios a ser considerados para determinar una meta deben ser: la
tendencia histórica del indicador, la línea de base, y la disponibilidad de recursos financieros
según los techos de gasto dados por el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
Una vez definidos los objetivos y resultados estratégicos se procede a la definición de los
efectos e impactos. Para ello, se sugieren los siguientes pasos:
23
Definición de metas: Aspectos a considerar para asegurar su confiabilidad y utilidad para la evaluación, ILPES/CEPAL
80
Paso 1. Definición de los efectos directos
Se define un efecto directo a partir de cada una de las consecuencias directas de los árboles
de problema. Dado que estos efectos son cambios positivos esperados como resultado de
intervenir en el problema central, su redacción puede hacerse usando un verbo en
participio pasado24 denotando una acción que ya se ha cumplido. Así mismo, la redacción
de los efectos además de ser corta y precisa debe reflejar un cambio concreto y medible.
Se define un efecto indirecto a partir de cada una de las consecuencias indirectas de los
árboles de problema. Este efecto debe reflejar un cambio concreto y medible y redactarse
en un verbo en participio pasado de manera corta y precisa.
Dado que estos efectos indirectos no son atribuibles exclusivamente a las intervenciones
de la institución, su medición y el monitoreo y evaluación no son tan relevantes para la
institución. No obstante, es importante definirlos para hacer explícito el valor público
adicional al cual contribuirá la institución.
En este paso se definen los indicadores de impacto directo para medir adecuadamente el
cambio que se pretende lograr con el efecto directo al intervenir en la consecuencia directa.
Para ello, se sugiere seguir las directrices de la DPGPR/SCGG respecto a la formulación de
indicadores.
Los indicadores deben ser testeados con base en los criterios CREMA: claridad, relevancia,
economía, monitoreable y adecuado. Posteriormente, se debe proceder a elaborar la ficha
técnica del indicador tomando como base el formato estándar del anexo 3.
En este paso se hace el levantamiento de la línea de base para los indicadores definidos en
el paso 3 tomando las fuentes de información identificadas en la ficha técnica respectiva. El
año base debe ser aquel para el que se disponga de la información más actualizada posible.
81
Paso 5. Definición de metas del indicador de impacto directo
Una vez definidos los indicadores y la línea de base, se procede a determinar las metas
anuales para cada indicador de impacto directo. Estas deben ser realistas y viables y
representar un desafío significativo no subvalorado25.
Por lo anterior, los criterios a ser considerados para determinar una meta deben ser: la
tendencia histórica del indicador, la línea de base, y la disponibilidad de recursos financieros
según los techos de gasto dados por el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
Misión
Visión
Línea
Efectos Directos Impacto Año 1 Año 2 Año 3 Año 4
de Base
Directo
ED 1
ED 2
ED n
Resultado Línea
Objetivos Estratégico de Base Año 1 Año 2 Año 3 Año 4
Estratégicos
OE 1
OE 2
OE n
Valores Institucionales
25
Definición de metas: Aspectos a considerar para asegurar su confiabilidad y utilidad para la evaluación, ILPES/CEPAL
82
A su vez, este tablero sirve como instrumento de control de gestión para la toma de
decisiones al más alto nivel de la institución, en la medida en que debe ser sujeto de
monitoreo y evaluación sistemática para medir el desempeño en su cumplimiento y servir
de base para la rendición externa de cuentas.
Por otra parte, el PEI como parte del Sistema Nacional de Planificación, se articula a la Visión
de País, a los ODS y el Plan de Gobierno, del cual toma elementos para identificar los
problemas centrales y los objetivos y metas a los que contribuirá la institución mediante la
ejecución del PEI.
En este punto, se hace explícita esa vinculación para lo cual se suguiere utilizar el siguiente
formato.
Tabla 18: Tablero de Relacionamiento Objetivos del PEI, Visión de Pais, ODS y Plan de Gobierno
PEI
Objetivo 1 y Efectos Directos asociados
Visión de País ODS Plan de Gobierno
Objetivos Metas ODS Metas Objetivos Metas
OVP1 M1 y M5 ODS 2 M1 y M4 OPG 4 M2
OVP4 M2 y M3 ODS6 M2
OVP8 M4 ODS8 M1 Y M4 OPG3 M1
Para cada uno de los objetivos del PEI con sus respectivos efectos directos, en la columna 1
se incluye los objetivos de la visión de país asociados a ellos con las metas respectivas
(columna 2) que sean pertinentes al objetivo 1 del PEI. En la columna 3 se incluye los ODS
asociados al objetivo del PEI y en la columna 4 las metas de estos ODS que le sean
pertinentes. La columna 5 incluye los objetivos del Plan de Gobierno asociados al objetivo
del PEI y en la columna 6 las metas que le sean pertinentes. Este cuadro debe elaborarse
para cada uno de los objetivos del PEI.
La etapa de programación estratégica tiene como propósito definir los ejes estratégicos y
las intervenciones y sus respectivos resultados intermedios y productos, necesarios para
alcanzar los retos propuestos en el Direccionamiento Estratégico.
En este sentido, mientras la etapa 2 responde a la pregunta ¿cuáles son los grandes retos
institucionales de mediano plazo?, la etapa 3 responde a la pregunta ¿cómo alcanzar dichos
83
retos?. En otros términos, la etapa 2 define hacia donde vamos y la etapa 3 define como
llegar.
Como se explicó en el modelo lógico, los ejes estratégicos se definen a partir de las causas
directas identificadas en los árboles de problema. A cada causa directa corresponde un eje
estratégico. Cada uno de ellos es un componente esencial para la solución del problema
central y, en su conjunto, conforman la estrategia institucional de mediano plazo. Al
responder a las causas directas, cada eje estratégico forma un bloque vertical de
intervención para enfrentar el problema central.
De esta manera, los ejes estratégicos constituyen los frentes de ataque de las causas
directas y orientan la toma de decisiones sobre el portafolio de intervenciones requerido
para alcanzar los objetivos estratégicos.
Por su parte, los resultados intermedios son la medida del valor público generado por los
ejes estratégicos. Mide el cambio positivo que la institución espera lograr al intervenir sobre
las causas directas explicativas del problema central. Este resultado es intermedio porque
por si solo no es suficiente para alcanzar el resultado estratégico, es decir, para transformar
el problema central.
Para la definición de los Ejes Estratégicos y los resultados intermedios se proponen los pasos
siguientes:
84
Paso 1. Denominación de los Ejes Estratégicos
A partir de cada una de las causas directas se define un eje estratégico. Dado que en su
conjunto estos ejes representan la estratégia institucional y cada uno de ellos es un bloque
vertical de actuación, su denominación debe reflejar lo que se petende hacer con un
nombre llamativo, fácilmente identificable y que promueva el interés de la población
objetivo y los grupos de interés.
En este paso se definen los indicadores de resultado intermedio para medir adecuadamente
el cambio que se pretende lograr con el eje estratégico al intervenir en la causa directa. Para
ello, se sugiere seguir las directrices de la DPGPR/SCGG respecto a la formulación de
indicadores.
Los indicadores deben ser testeados con base en los criterios CREMA: claridad, relevancia,
economía, monitoreable y adecuado. Posteriormente, se debe proceder a elaborar la ficha
técnica del indicador tomando como base el formato estándar del anexo 3.
85
Paso 3. Línea de base
En este paso se hace el levantamiento de la línea de base para los indicadores definidos en
el paso 2 tomando las fuentes de información identificadas en la ficha técnica respectiva. El
año base debe ser aquel para el que se disponga de la información más actualizada posible.
Una vez definidos los indicadores y la línea de base, se procede a determinar las metas
anuales para cada Eje Estratégico. Estas deben ser realistas y viables y representar un
desafío significativo no subvalorado26.
Por lo anterior, los criterios a ser considerados para determinar una meta deben ser: la
tendencia histórica del indicador, la línea de base, y la disponibilidad de recursos financieros
según los techos de gasto dados por el Marco de Gasto de Mediano Plazo.
Los Ejes Estratégicos con sus respectivos resultados intermedios deben presentarse en la
tabla resumen denominada: “Tablero de Ejes Estratégicos”, el cual permite visualizar en un
solo cuadro la estratégia institucional de mediano plazo. Para ello, se sugiere utilizar el
esquema que se presenta a continuación.
Metas
Ejes Objetivo Resultado Línea Año Año Año Año
Estratégicos Estrategico Intermedio Indicador de 1 2 3 4
Base
EE 1
EE 2
EE n-1
EE n
En la columna 1 de la tabla se incluye cada uno de los ejes estratégicos del PEI, en la columna
2 incluye el objetivo estratégico al cual está asociado el eje estratégico. Por su parte, en la
columna 3 incluye el resultado estratégico asociado a cada eje mientras que el resto de
columnas corresponde a los indicadores, línea de base y metas de cada uno de los
resultados intermedios.
26
Definición de metas: Aspectos a considerar para asegurar su confiabilidad y utilidad para la evaluación, ILPES/CEPAL
86
5.4.2 Intervenciones y productos
Como se explicó en el modelo lógico, las intervenciones surgen como parte integral del
proceso de planificación y no como ideas sueltas o improvisadas. Estas se definen a partir
de las causas indirectas explicativas del problema central y, por lo tanto, corresponden a
acciones o iniciativas concretas y específicas de actuación destinadas a ampliar la oferta de
bienes y servicios y/o mejorar la calidad de dicha oferta (atributos de los productos).
Para definir las intervenciones se sugiere tener en cuenta los pasos siguientes:
87
Paso 1. Agrupamiento de causas indirectas comunes
Por su parte, aquellas causas indirectas que no pudieron ser agrupadas, deben considerarse
vis a vis como una intervención.
Una vez realizado el agrupamiento de las causas indirectas, se procede a denominar cada
una de las intervenciones correspondientes. Dado que la intervención implica la obtención
de un producto, representado en un objeto o cosa, la denominación debe iniciar con un
sustantivo. Ejemplos de ello son: desarrollo, diseño, construcción, elaboración, formación,
intervención, entre otros.
A continuación del sustantivo, la denominación debe incluir una explicación corta y clara
del alcance de la acción a implementar para facilitar la comprensión de lo que se pretende
lograr y permita hacerse una idea de los productos esperados.
Como resultado de lo anterior, se debe obtener una lista de las intervenciones por cada uno
de los Ejes Estratégicos.
88
Paso 3. Elaboración de las fichas de intervención
Si las intervenciones demandan recursos de inversión del presupuesto, deben cumplir con
los procedimientos para ser registrados en el sistema nacional de inversión pública para
optar por recursos del Estado. Si la intervención puede ser ejecutada con el presupuesto
corriente de la institución y con los recursos técnicos y humanos disponibles, no requiere
tramitarse en el sistema de inversión pública, y se incluirá como actividad en el programa
presupuestal pertinente.
Las intervenciones con sus respectivos productos deben presentarse en una tabla resumen
denominada: “Tablero de Intervenciones”, el cual permite visualizar en un solo cuadro la
nueva producción institucional propuesta en el PEI. Para ello, se sugiere utilizar el esquema
que se presenta a continuación.
En la columna 1 de la tabla se incluye cada una de las intervenciones del PEI, en la columna
2 se incluye el objetivo estratégico al cual está asociado dicha intervención. Por su parte, en
la columna 3 se incluye el producto principal de la intervención y en el resto de columnas
las metas de cada producto.
89
5.5 Etapa 5: Gestión del Plan Estratégico Institucional
El propósito de esta etapa es posicionar el PEI como un instrumento efectivo para orientar
estratégicamente la gestión institucional hacia el logro de resultados de alto valor público.
En otros términos, es evitar que el PEI se fosilice (ni se use ni se actualice) y, por el contrario,
se convierta en el instrumento que conduce estrategicamente la gestión de la institución.
En este contexto, para lograr el propósito de esta etapa se requiere trabajar en varios
frentes simultáneamente: comunicar la estrategia, integrar la planificación al presupuesto,
articular la estrategia con la operación, gestionar por procesos y hacer seguimiento al Plan.
El abordaje de cada uno de estos frentes requiere desarrollar instrumentos metodológicos
complementarios al del PEI.
A continuación se explica de manera general la conección del PEI con cada uno de estos
frentes y los instrumentos complementarios requeridos.
Como primer punto, es necesario contar con el documento PEI formalmente aprobado por
las máximas autoridades de la institución. Para ello, se sugiere incluir después de la portada
del documento una hoja con las firmas de las máximas autoridades (Ministro y
Viceministros) aprobando el documento respectivo.
Para elaborar el documento PEI se sugiere tomar como referencia el siguiente orden de
contenidos:
90
respectivos. Se sugiere organizar esta última parte por cada uno de los problemas
centrales identificados.
• Direccionamiento estratégico. Incluye objetivos y resultados estratégicos, efectos e
impactos, y el tablero de direccionamiento estratégico en el que se sintetiza la
propuesta de indicadores, línea de base y metas de mediano plazo. Así mismo,
incluye la articulación con la Visión de país y los ODS.
• Programación estratégica. Incluye los ejes estratégicos y resultados intermedios y
las intervenciones y productos, con sus respectivos tableros en los que se sintetizan
la propuesta de indicadores, línea de base y metas de mediano plazo.
• Anexos: fichas de indicadores, fichas de intervenciones y otros que se consideren
necesarios.
Una vez se cuente con el documento PEI aprobado por las máximas autoridades, se debe
dar a conocer ampliamente en toda la organización. Una condición clave para el éxito en la
ejecución del PEI es asegurar que las personas, tanto directivas como operativas de las áreas
misionales y de apoyo, conozcan ampliamente el Plan pues son ellos realmente los
responsables de ejecutar las intervenciones, generar la producción institucional y gestionar
los procesos.
En primera instancia son los líderes de la institución los que deben comunicar la estrategia,
generando motivación y compromiso del recurso humano con la ejecución del PEI. Si las
personas dentro de la institución no ven que sus líderes creen en la estrategia, hablan de
ella en las reuniones con su gente, hacen énfasis en los resultados trazados y posicionan la
estrategia como la principal prioridad, será difícil contar con el apoyo efectivo del personal
para la ejecución exitosa del PEI.
Una condición esencial para la efectiva implementación del PEI, es lograr articular
adecuadamente el marco estratégico (objetivos, ejes estratégicos, intervenciones,
impactos, resultados y productos) con la asignación de recursos en el presupuesto.
En estas circunstancias, se hace difícil vincular estrechamente el marco estratégico con los
programas presupuestales para garantizar no solo el financiamiento del PEI sino para
mejorar la transparencia en el uso de los recursos públicos.
Además de ello, contar con mayor predictibilidad de los recursos financieros esperados en
el mediano plazo por medio de instrumentos como el MGMP, facilita a la institución
priorizar las estrategias e intervenciones, definir metas de resultado viables y manejar una
perspectiva de financiamiento de mediano plazo.
Contar con un buen PEI no es suficiente para ser exitoso en los resultados y garantizar la
creación efectiva de valor. Se requiere que el trabajo del día a día de las áreas y equipos de
la organización, a lo que suele denominarse la “operación”, vaya en la misma dirección de
la estrategia, es decir, la estrategia y la operación deben estar perfectamente alineadas.
De esta manera, el POA hace visible la actual y la nueva producción institucional y las
responsabilidades de cada área de la organización al logro de los objetivos y resultados del
PEI.
92
Para una adecuada formulación del POA, se debe consultar la metodología respectiva
elaborada por la DPPEPIP de la SCGG27.
Normalmente las actividades y tareas requeridas para producir un bien o servicio en una
organización no se hacen en una única área funcional. La regla general es que éstas fluyen
a través de la organización, pasando por distintas áreas. De ahí que el fundamento para
mejorar el desempeño operativo en una organización es: Un bien o servicio (producto) se
obtiene más eficientemente cuando las actividades y recursos se gestionan como un
proceso. Las organizaciones alcanzan su mayor eficiencia cuando el conjunto de actividades
se gestiona como un sistema de procesos y no de funciones.
Cuando una organización es capaz de identificar sus procesos, documentarlos, precisar las
interrelaciones entre ellos, medirlos y mejorarlos continuamente, está gestionando su
operación con un enfoque de procesos. Al adoptar este enfoque, la estructura
organizacional se mantiene pero la atención se centra en el resultado de cada proceso y en
la manera en que cada uno contribuye a generar valor.
Al respecto, los expertos Michael Porter y Michael Hammer, coinciden en que “sin procesos
excelentes en las operaciones, es imposible implementar la estrategia no importa lo
visionaria que pudiera ser. A su vez, sin la visión y la guía de la estrategia, la excelencia
operacional no es suficiente para alcanzar, y menos aún, sostener el éxito”28.
En este contexto, la gestión por procesos tiene como propósito generar la producción
institucional requerida en el marco estratégico (producción nueva) y la producción actual,
satisfaciendo los requerimientos de calidad de la población objetivo y optimizando el uso
de los recursos públicos. De ahí que cada producto (bien o servicio) ofrecido por la
institución debe tener un proceso detrás que le de soporte, genere la producción
intermedia y lo mejore continuamente.
27
Esta metodología debe estar disponible formalmente durante el segundo semestre de 2018
28
¿Qué es estrategia? M. Porter Revista INCAE, Vol. X, N°1, 1997
93
metodología de procesos y procedimientos como guía para la actualización de dichos
manuales.
Un buen proceso de seguimiento del PEI requiere al menos dos elementos fundamentales:
informes periódicos de seguimiento y reuniones de la Alta Dirección.
En cuanto al informe, este debe organizarse por cada uno de los objetivos estratégicos del
PEI e incluir los siguientes aspectos:
Las UPEG o el área que haga sus veces debe ser la encargada de coordinar la elaboración
del informe con el aporte de todas las direcciones de línea. Se sugiere que la UPEG elabore
las directrices para estandarizar la presentación de los aportes de cada área. El informe
debe ser corto, ejecutivo, con ayudas visuales (gráficos, tablas, esquemas), utilizando
preferiblemente la metodología de la colorimetría (una breve explicación de esta
metodología se presenta en el anexo 5).
El segundo elemento son las reuniones para el seguimiento del PEI. El propósito de estas es
socializar los avances en la ejecución del Plan y facilitar la toma de decisiones correctivas.
Estas reuniones deben hacerse al menos trimestralmente y, por su carácter estratégico,
convertirse en el espacio de reflexión más importante para la Alta Dirección.
Estas reuniones deben promover una amplia discusión con la participación activa de todo
el equipo directivo para analizar si la ejecución del marco estratégico sigue su curso normal,
identificar los factores que afectan la buena marcha del proceso y definir acciones
correctivas y responsables de su ejecución.
En las reuniones de seguimiento, cada dirección debe rendir cuentas sobre los avances del
PEI que le corresponde. Lo anterior exige a los directores hacer reuniones previas con sus
94
respectivos equipos, entender en detalle los problemas de ejecución de las intervenciones
e identificar las potenciales medidas de ajuste.
Para lograr reuniones de seguimiento del PEI efectivas, se deben seguir las
recomendaciones siguientes:
En el caso en que el PEI cumpla el periódo para el cual fue elaborado, se sugiere hacer una
actualización integral, en la cual se revisen y actualizen desde los modelos explicativos,
tomando como referencia los elaborados para el PEI anterior, hasta el direccionamiento y
la programación estratégica.
En el caso de nueva normativa, la revisión y ajuste del PEI dependerá de la magnitud del
cambio aprobado, si este implica solamente la incorporación de responsabilidades
adicionales a las que ya tiene la entidad, se podría incorporar en un eje estratégico y definir
las intervenciones necesarias para hacer efectivo esas nuevas responsabilidades. Pero si la
norma implica cambios substanciales, por ejemplo, en el caso de la SAG con la modificación
del estatus institucional de la Dirección de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (DICTA) y del
Servicio Nacional de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria (SENASA) al convertirlos en
Organismos Desconcentrados. Este tipo de cambios radicales implicarían la necesidad de
una revisión y actualización a fondo del PEI desde los modelos explicativos hasta el
direccionamiento y la programación estratégica.
En el caso en que la evidencia muestre que después de pasado un tiempo, al menos dos
años, de ejecución del PEI, no se han logrado conseguir las metas de resultado e impacto,
es decir, no se está generando el valor público esperado, ello significa que el marco
estratégico no está siendo efectivo y que probablemente esto se deba a un modelo
explicativo deficiente o que ha venido cambiando por condiciones del entorno institucional.
Cuando esto pase se sugiere una revisión a fondo del PEI desde los modelos explicativos
hasta el direccionamiento y la programación estratégica.
96
ANEXOS
Anexo 1: Plan de trabajo y el cronograma de tiempos y responsables para la elaboración
del PEI
Plan de Trabajo y Cronograma de Tiempos y Responsable para la Elaboración del PEI
Etapa 2:
Actividades Etapa 2:
Etapa 3:
Actividades Etapa 3:
Etapa 4:
Activiades Etapa 4:
97
Anexo 2: Plantilla Excel árbol de problema
SECRETARIA DE ESTADO
ARBOL DE PROBLEMA
CONSECUENCIA INDIRECTA
CONSECUENCIA INDIRECTA
CONSECUENCIA INDIRECTA
CONSECUENCA INDIRECTA
CONSECUENCA DIRECTA
PROBLEMA CENTRAL
CAUSAS DIRECTAS
CAUSAS INDIRECTAS
98
Anexo 3: Ficha técnica del indicador
Formato Modelo de la Ficha Técnica del Indicador
Formula de cálculo
Metas del Indicador Institucional Valor de la meta propuesta para cada uno de los años del período de vigencia del PEI
99
Anexo 4: Ficha técnica de intervención
NOMBRE DE LA INSTITUCION
1. Información General
1.2. Responsables:
Dirección Responsable Unidad, División
1.4. Eje(s) Estratégico (s) e Indicador(es) según PEI al cual contribuye la intervención:
Indicador de Resultado
Eje Estratégico del PEI
Intermedio
2. Perfil de la intervención
2.1. Justificación
Justificación
Objetivo
100
2.4. Área de Influencia
Departamento Municipio
2.6. Productos
2.7. Beneficiarios
Beneficiarios de la Intervención
3. Aprobación
Aprobado por:
Coordinador responsable de la intervención
Nombre Dependencia Firma Fecha
101
Anexo 5: Metodología de la colorimetría
La colorimetría funciona clasificando los resultados obtenidos en los indicadores con base
en rangos de desviación respecto de la meta, ubicando dicho resultado en una de tres
posibilidades: rojo, amarillo o verde.
Estos colores son usados en los semáforos y en otro tipo de señales, porque tienen una
connotación especial. El rojo tiene una visibilidad muy alta, por lo que suele utilizarse en
avisos importantes y llamadas de precaución. El amarillo es un reclamo de atención. El verde
tiene una fuerte relación a nivel emocional con la seguridad y el logro.
ESTADO ALERTA
Verde Iguala o supera la meta esperada
Situación de atención, pero
Amarillo
gestionable
Precaución, se aleja de la meta
Rojo
esperada
Por su parte, los rangos para clasificar el resultado de un indicador en uno de los tres
estados representados en los colores explicados anteriormente, se sugieren sean los
siguientes.
SEMÁFORO ALERTA
102