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De conformidad con lo dispuesto en la Ley 322 de 1996, que crea el Sistema Nacional de
Bomberos de Colombia, la prevención y control de incendios y demás calamidades
conexas es un servicio público esencial a cargo del Estado.
Específicamente, es obligación de los distritos, municipios y entidades territoriales
indígenas la prestación eficiente de este servicio a través de los cuerpos de bomberos,
que son las instituciones organizadas para tal fin.
Estas instituciones pueden ser oficiales y voluntarias. Son cuerpos de bomberos oficiales
los que crean los concejos distritales, municipales y quien haga sus veces en las
entidades territoriales indígenas; y los cuerpos de bomberos voluntarios son asociaciones
cívicas, sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica, reconocidos como
tales por la autoridad competente, organizadas para la prestación de este servicio público.
Para financiar esta actividad bomberil los concejos, a iniciativa del alcalde, podrán
establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y
tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro impuesto de ese
nivel territorial, de acuerdo a la ley. Por ello, la sobretasa para la financiación de la
actividad bomberil es un porcentaje, alícuota o recargo adicional al impuesto a cargo de
que se trate.
En San José del Guaviare se constituyó el Cuerpo de Bomberos Voluntarios como una
institución de utilidad pública, sin ánimo de lucro y con personería jurídica otorgada a
través de la Resolución 8012 del 15 de diciembre de 1980, municipio en el cual existe
como tributo la sobretasa bomberil, que recae sobre el impuesto de industria y comercio.
Los recursos que se generen por concepto de esta sobretasa deben ser transferidos
bimestralmente al Cuerpo de Bomberos Voluntarios pues están destinados a la
financiación de sus gastos de funcionamiento e inversión.
Pues bien, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 311 y 315 de la Constitución
Política, en concordancia con lo previsto en el artículo 2.° de la Ley 322 de 1996, le
corresponde al municipio, como entidad fundamental de la división político-administrativa
del Estado, prestar el servicio público esencial de la actividad bomberil a través de los
cuerpos de bomberos y, precisamente, le compete a su alcalde, como jefe de la
administración local y representante legal, asegurar el cumplimiento de la prestación de
dicho servicio.
Entendida como la afectación sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello
implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública, en este caso
partiendo del comportamiento omisivo asumido por el alcalde.
Sobre este concepto, debe precisarse que el derecho disciplinario pretende encauzar la
conducta del servidor público, reprochando comportamientos que vulneren la garantía de
la función pública en aras de que se cumplan los fines del Estado Social de Derecho.
Precisamente, uno de los principios que enmarcan la función pública y, de manera
particular la administrativa, es el de la moralidad pública frente al cual la Corte
Constitucional ha sostenido que hace referencia al comportamiento legítimo del servidor
público, es decir, respetuoso de las formalidades y finalidades de nuestro ordenamiento
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jurídico. Por ende, la moralidad administrativa como principio constitucional de la función
pública involucra, entre otras aristas, el impecable manejo de los recursos públicos de
conformidad con la legislación vigente
1. ANTECEDENTES:
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realizó los giros al Cuerpo de Bomberos Voluntarios y a la Corporación de
Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico CDA (ff. 2-3 c. o. 1).
En cuanto a la sobretasa ambiental, dijo: «el municipio de San José del Guaviare,
por mandato del artículo 317 de la Constitución Politica, el articulo 44 de la Ley 99
de 1993 y el Articulo 1 del Decreto 1339 de 1994, esta obligado a recaudar una
sobretasa ambiental con destino a la CDA, cuya tarifa es del (1.5 x 1.000) según el
articulo 30 del estatuto de rentas Municipal. En el año 2007, por ese concepto se
recaudo un total de $144.039.000 y solo se giro a esa Corporación Autónoma la
suma de $91.314.578. A 31 de diciembre de 2007, existe en caja por concepto de
sobretasa ambiental un saldo de $9.093.421,46, suma que no representa la
diferencia entre lo que se debió girar y el realizado efectivamente».
2. ACTUACIONES PROCESALES:
Con auto del 6 de octubre de 2008, la Procuraduría Regional del Guaviare resolvió
abrir indagación preliminar contra el alcalde municipal de San José del Guaviare
para la época de los hechos (ff. 28-35 c. o. 1) y el 31 de octubre siguiente, remitió
por competencia las diligencias a la Procuraduría Delegada para la Economía y la
Hacienda Pública, por tratarse de un asunto relacionado con el presupuesto
municipal destinado al pago de obligaciones de carácter legal, en el que interviene
el alcalde como director de la acción administrativa y ordenador de los gastos
municipales, de acuerdo con el presupuesto de la entidad (ff. 59-60 c. o. 1).
Mediante oficio No. 0134 del 28 de enero de 2008, la doctora MARIA DEL
PILAR BUITRAGO TORRES, Procuradora 14 Judicial Ambiental Agraria
solicita se inicie investigación disciplinaria contra el Alcalde del municipio de
San José del Guaviare, por no girar los recursos a la Corporación para el
Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amazónico C.D.A., por concepto
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de sobretasa ambiental al Impuesto Predial del segundo y tercer trimestre de
2007.
3. ACERVO PROBATORIO:
3.1. Acuerdo 062 del 10 de diciembre de 2004 por medio del cual el Concejo
Municipal de San José del Guaviare adopta el Estatuto Tributario del municipio (ff.
85-157 c. o. 1);
3.2. Orden de pago 0253 del 24 de abril de 2007 por valor de $6.722.140, a favor
de CUERPO DE BOMBEROS, correspondiente a la transferencia sobretasa bomberil,
primer bimestre de 2007, según CDP 0688 y RP 461 (ff. 7 c. o. 1 y 20 anexo 1);
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3.3. Obligación 503 del 1.° de junio de 2007 por valor de $25.578.997, a favor de
CUERPO DE BOMBEROS, concepto: pago segundo bimestre del 2007, según CDP 895
y RP 656, nombre de la cuenta: sobretasa bomberil (f. 198 c. o. 1);
3.9. Decreto 016 del 9 de enero de 2008 por el cual el alcalde municipal de San
José del Guaviare establece unas cuentas por pagar de la vigencia comprendida
entre el 1.° de enero y el 31 de diciembre de 2007 (ff. 184-193 c. o. 1); y,
4. DILIGENCIA PRACTICADA:
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2.- Cuanto (sic) giró y que saldo quedó en cada uno de los rubros.
En el rubro sobretasa bomberil giró $40.438.810; se efectuó un pago de
$6.722.140 quedando un saldo sin recaudar de $40.029.743. Las cuentas 503,
794 y 1637, quedaron en cuentas por pagar en tesorería […].
3.- Que (sic) cuentas tenia (sic) la tesorería pendientes de pago. Establecer si
se pagaron o no.
En el rubro sobretasa bomberil; Las cuentas 503, 794 y 1637, quedaron en
cuentas por pagar en tesorería. Se agrega copia comprobante egreso abono
$10.000.000 a la cuenta 503. A la fecha se debe $23.716.670 […].
5. CARGOS:
Artículos 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma
causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
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todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos
que señale la ley.
- Acuerdo 062 de 2004 «Por medio de la cual se adopta el Estatuto Tributario del
municipio de San José del Guaviare, se dictan otras disposiciones y se deroga el
Acuerdo 019 de 2001»:
Artículo 66: DESTINACIÓN: Los recursos que se generen por este concepto
serán destinados a la financiación de los gastos de funcionamiento e inversión
que requiera el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de San José del Guaviare; el
valor de los recursos recaudados será manejada[o] en una cuenta especial de
la Tesorería Municipal, y transferida bimestralmente de acuerdo al contrato
que se suscriba para este caso. La vigilancia, seguimiento y control en el
manejo de los recursos de que trata el presente artículo, será ejercida por la
Secretaria de Hacienda, además de los controles definidos por la ley.
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funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones
colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por
funcionario competente.
Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código.
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea
encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la
suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique
abuso indebido del cargo o función.
3. Formular, decidir oportunamente o ejecutar los planes de desarrollo y los
presupuestos, y cumplir las leyes y normas que regulan el manejo de los
recursos económicos públicos, o afectos al servicio público.
[…]
21. Vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados
y cuidar que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los
fines a que han sido destinados.
- Manual de funciones
El cargo que ostentaba este servidor público, pertenecía al nivel central, tenía
un propósito principal, cual era hacer cumplir la constitución, la ley, los
decretos, acuerdos, etc. Por ello el disciplinado TORRES MORENO, en su
calidad de alcalde al omitir ordenar el pago de la sobretasa bomberil para el
año 2007, incumpliendo los deberes como servidor público (numerales 1, 2, 3
y 21 del Artículo 34 de la Ley 734 de 2002), al no atender lo dispuesto en el
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artículo 2 de la Ley 322 de 1996 y acuerdo 062 de 2004 artículos 63 a 66,
como quiera que no ordenó el pago total en la vigencia 2007 dejando un saldo
de $33.716.670 por transferir al cuerpo de Bomberos Voluntarios de San José
del Guaviare, lo cual afectó el servicio mismo, al no poder realizar sus pagos
tanto de nómina como de servicios generales, recursos que correspondían al
8% de la Sobretasa del Impuesto de Industria y Comercio recaudado.
6. DESCARGOS:
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN:
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Sistema de correspondencia de la Procuraduría General de la Nación.
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9. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO:
Para financiar esta actividad bomberil los concejos, a iniciativa del alcalde, podrán
establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio,
circulación y tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro
impuesto de ese nivel territorial, de acuerdo a la ley. Por ello, la sobretasa para la
financiación de la actividad bomberil es un porcentaje, alícuota o recargo adicional
al impuesto a cargo de que se trate.
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Ver folios 282 y 285 c. o. 2 del expediente.
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- Uno de los tributos municipales vigentes regulado por el Estatuto Tributario del
municipio es la sobretasa bomberil, el cual recae sobre el impuesto de industria y
comercio;
- Los recursos que se generen por concepto de esta sobretasa deben ser
transferidos bimestralmente al Cuerpo de Bomberos Voluntarios, y destinados a la
financiación de sus gastos de funcionamiento e inversión;
- Dentro de la relación de las cuentas por pagar al 9 de enero de 2008, con cargo
al déficit de tesorería, se encuentran las siguientes obligaciones a favor de dicho
cuerpo de bomberos:
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Aunado a lo anterior, una de las atribuciones constitucionales del burgomaestre
es la de ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el
presupuesto. Sobre el particular, la Corte Constitucional, ha manifestado que «El
concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecución del
presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos
aprobado -limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto-, se
decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto,
funciones que atañen al ordenador del gasto […]».3
Por ello, comoquiera que la función de ordenación del gasto implica, entre otras
facultades, la disposición de los recursos previamente apropiados, frente a la
actividad bomberil dicha función se manifiesta en la destinación que el ordenador
del gasto debe dar a los ingresos recaudados por concepto de la sobretasa
bomberil.4
Ahora bien, el Estatuto Tributario del municipio de San José del Guaviare reguló
como uno de sus tributos el impuesto de industria y comercio sobre el cual se
cobra la sobretasa bomberil; fijó como tarifa el 8% de sobretasa de ese impuesto;
dispuso que los recursos que de allí se generaran deberían ser destinados a la
financiación de los gastos de funcionamiento e inversión que requiriera el cuerpo
de bomberos voluntario de San José del Guaviare; y señaló que estos recursos
debían ser transferidos bimestralmente a dicha institución bomberil.5
Sin embargo, a pesar de que durante la vigencia 2007 el municipio recaudó por
concepto de sobretasa bomberil la suma de $40.899.672 (tal y como se
desprende del auxiliar de ejecución presupuestal del 1.° de enero al 31 de
diciembre de 2007 rubro 020266), tan sólo destinó $6.722.140, valor
correspondiente al primer bimestre de 2007 según consta en la columna PAGO de
dicho auxiliar de ejecución y en la orden de pago 0253 del 24 de abril de 2007.
Colígese de lo anterior que el señor Marcel Gustavo Torres Moreno, quien para
dicha vigencia se encontraba ejerciendo el cargo de alcalde del municipio de San
José del Guaviare, omitió el cumplimiento de deberes funcionales propios y
3
Sentencia C-101 de 1996. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
4
El parágrafo del artículo 2 de la Ley 322 de 1996 prevé: «Los Concejos Municipales y Distritales, a iniciativa del alcalde
podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y tránsito, demarcación
urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro impuesto de ese nivel territorial, de acuerdo a la ley y para financiar la
actividad bomberil».
5
Ver artículos 9 y 60 a 66 del Estatuto Tributario del municipio (ff. 85 a 155 c. o. 1).
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directos del cargo6 toda vez que no transfirió bimestralmente al Cuerpo de
Bomberos Voluntarios del municipio la suma recaudada por dicho concepto,
vulnerando con ello, además, su función de asegurar la prestación del servicio
público esencial bomberil pues al no facilitar los recursos para financiar la
prestación del servicio de prevención y control de incendios, explosiones y demás
calamidades conexas, puso en riesgo la seguridad de los bienes inmuebles y de
los habitantes de dicho ente territorial.
Así las cosas, este despacho considera que el manejo dado por el alcalde del
municipio de San José del Guaviare, señor Marcel Gustavo Torres Moreno, a los
recursos recaudados por concepto de la sobretasa bomberil, no se ajustó a las
normas que lo regulan, pues el deber que se le exigía al disciplinado, según lo
dispuesto en la Ley 322 de 1996 y en el Estatuto Tributario, era el de ejecutar este
ingreso girando bimestralmente al Cuerpo de Bomberos Voluntarios del municipio
el valor correspondiente al recaudo de la referida sobretasa.
6
El legislador disciplinario, refiriéndose a la figura de la omisión propia, contempló en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002
que: “Las faltas disciplinarias se realizan por (…) omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función
(…)”.
7
Entendida como la afectación sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los
principios que rigen la función pública.
8
Ley 734 de 2002. Art.22.- El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad,
legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que
debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las
prohibiciones y estará sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses,
establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
9
En Sentencia C-631 de 1996 se definió la función pública en los siguientes términos: “conjunto de tareas y de actividades
que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes
cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines. Se dirige a la atención y satisfacción de los intereses
generales de la comunidad, en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se desarrolle con arreglo a
unos principios mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la
publicidad, que permitan asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar la legitimidad y buena imagen de sus
actuaciones ante la comunidad”.
10
“La función administrativa es una de las funciones del poder público, o sea, una clase de función pública, de modo que el
género es función pública y una de sus especies es la función administrativa, en la medida en que ésta se inscribe en la
función ejecutiva, de suerte que su primera característica es la de ser inherente al poder del Estado, igual que lo son las
demás funciones públicas clásicas: la legislativa y la jurisdiccional, correspondientes a las tres ramas en lo que constituye
la tradicional división tripartita del poder público, según lo consagra el artículo 113 la Constitución Política” (Consejo de
Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, 1º de
noviembre de 2007, Rad. 25000-23-24-000-2000-00772-01).
11
Sentencia C-046 del 10 de febrero de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
12
Sentencia AP 055 del 20 de abril de 2001. M.P. María Inés Ortiz Barbosa.
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A pesar de ello, desconociendo que este dinero tenía una finalidad específica,
incumplió con la obligación de giro durante la vigencia 2007 en las condiciones
legales señaladas, conculcando con este comportamiento omisivo la moralidad
pública al perturbar el cumplimiento de los fines de la actividad bomberil y, por
consiguiente, atentando contra el buen funcionamiento del Estado.
13
En materia de culpabilidad, el artículo 13 del C.D.U. consagra que «Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o
culpa» y por su parte, el parágrafo del artículo 44 ibídem contempla las dos modalidades de culpa así: «Habrá culpa
gravísima cuando se incurra por falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de
reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del
cuidado necesario que cualquier persona de común imprime a sus actuaciones».
14
Ver folios 48 a 51 c. o. 1.
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Sin embargo, el disciplinado Marcel Gustavo Torres Moreno, en su calidad de
alcalde, al omitir ordenar el pago de la sobretasa bomberil para el año 2007,15 no
solamente incumplió los deberes que como servidor público le han sido
asignados, sino que afectó la prestación de un servicio público esencial pues
dicha institución bomberil no pudo realizar sus pagos de nómina y de servicios
generales de manera oportuna: al 16 de enero de 2008 se le estaba adeudando a
seis unidades del cuerpo de bomberos cinco meses de salario con su
correspondiente carga prestacional, servicios públicos y otros conceptos.16
En consecuencia, para este despacho resulta claro que el señor Marcel Gustavo
Torres Moreno, con su actuar omisivo, transgredió los artículos 6, 122 y 209 de la
Constitución Política; 2 de la Ley 322 de 1996; 64 a 66 del Acuerdo 062 de 2004;
34, numerales 1, 2, 3 y 21 de la Ley 734 de 2002; y numerales 1, 3 y 9 del manual
de funciones, toda vez que como alcalde municipal y, por ende, como servidor
público, debía destinar la sobretasa bomberil para la financiación de la actividad
desplegada por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios, girando bimestralmente el
valor recaudado por este concepto, el cual ascendió en la vigencia 2007 a
$40.899.672; a pesar de ello, quebrantó sustancialmente sus deberes al dejar de
transferir a dicha institución la suma de $33.716.670, truncando con dicha omisión
la debida prestación de un servicio público esencial como es la actividad bomberil
y, con ello, atentó contra el correcto funcionamiento de la administración pública.
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Voluntarios de la sobretasa bomberil recaudada, fue calificada como grave a título
de culpa, la sanción a imponer para este tipo de faltas,18 es la suspensión en el
ejercicio del cargo, cuyo límite no debe ser inferior a un mes ni superior a doce
meses.19
Ahora, teniendo en cuenta que el alcalde de San José del Guaviare al omitir girar
bimestralmente durante la vigencia 2007 la sobretasa bomberil, infringió varias
veces el artículo 66 del Acuerdo 062 de 2004 o Estatuto Tributario del municipio,
en concordancia con el artículo 2 de la Ley 322 de 1996 y, por ende, los
numerales 1, 3 y 9 del manual de funciones y el artículo 34 numerales 1, 2, 3 y 21
de la Ley 734 de 2002, la suspensión se incrementará hasta en otro tanto, sin
exceder del máximo legal. 21
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que el disciplinado ya no se encuentra vinculado a la mencionada entidad
territorial, la sanción de suspensión impuesta se convertirá en salarios de acuerdo
al monto devengado en el año 2007,22 que equivale a la suma de TREINTA
MILLONES TRESCIENTOS TRES MIL OCHENTA PESOS ($30.303.080), de
conformidad con lo previsto en la certificación visible en el folio 46 del cuaderno
original 1.
R E S U E L V E:
22
Ley 734 de 2002. Límite de las sanciones. Art.46. […] Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el
momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción, se
convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el
momento de la comisión de la falta […].
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CUARTO: LIBRAR por la Unidad Coordinadora para la Contratación Estatal las
comunicaciones pertinentes y efectuar las anotaciones de rigor.
RGN / XPGH
Revisó: GQM
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