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UNIDAD IV

___________________________________________________________________________
PROBLEMATICA ACTUAL DEL SECTOR AGRÍCOLA MEXICANO.
INTRODUCCIÓN
Exponer los principales problemas a los que se ha enfrentado el sector, cual ha sido el desarrollo y las perspectivas a las que se enfrenta el sector.
Cuáles han sido las políticas que se han realizado, su impacto y tendencias. Analizar las opciones a otras alternativas para el desarrollo del sector

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
 Realiza la lectura del material correspondiente a la unidad.
 Escribe un ensayo de
Objetivos particulares
Exponer los principales problemas que enfrenta el sector y discutir la política agrícola reciente respecto a otras alternativas
Contenidos
4.1. Período de ajuste 1983-1991.
4.2. Situación reciente de la agricultura.
4.3. Política agrícola actual y perspectivas de viabilidad.

Para cubrir la información de los subtemas, consultar las siguientes fuentes:

Fichas bibliográficas de los documentos


Ficha Documento
4.A BOLTVINIK, Julio
Política económica para el desarrollo sostenido con equidad. Tomo II.
Edit. Casa Juan Pablos, UNAM, Instituto de investigaciones económicas, México,
2002.
Págs. 379-437.
4.B La fuerza del pasado
WARMAN Arturo.
http://www.catedrawarman.org/articulos/1986_fuerza_pasado.pdf (Disponible en
red)
Fecha de revisión 7 Septiembre 2011.
Pags 1-17
4.C Retrospectiva y actualidad de la economía mexicana
ABOITES, Jaime.
http://www.izt.uam.mx/economiatyp/numeros/numeros/13/articulos_PDF/13_5_Retro
spectiva_economia_mexicana.pdf (Disponible en red)
Fecha de revisión 7 Septiembre 2011.

4.D RELLO Fernando,


Inercia estructural, globalización y agricultura.
Lecciones del caso mexicano
Economía UNAM,
Editorial UNAM Facultad de Economía,
Mayo-agosto, 2009,
Págs. 30-45
4.E SOLLEIRO José Luis, ROCHA Lackiz Alma
El reordenamiento agrícola en los países pobres
Edit. Instituto de Inv. Eco. UNAM, México, 1996,
Págs. 289-299.
4.F TAPIA N. A., GALVAN C. F., BUSTOS C. D.
Perspectiva del cambio tecnológico en la agricultura mexicana
En: Torres Felipe (et al) El reordenamiento agrícola con los países pobres
Edit. Instituto de Inv. Eco._UNAM, México, 1996
Págs. 327-345, 350-351
4.G TURRENT, Fernández Antonio y CORTES Flores José
Ciencia y tecnología en la agricultura mexicana Producción y sostenibilidad
Terra Latinoamericana Vol.23,Núm.2 Abril-Junio, 2005,
Universidad Autónoma Chapingo
http://redalyc.uaemex.mx/pdf/573/57323214.pdf (Disponible en red)
Fecha de revisión 7 Septiembre 2011.
4.H El desarrollo autónomo: un camino a la sostenibilidad. Ecología política.
Naturaleza, sociedad y utopía
BARKIN David
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/ecologia/barkin.pdf (Disponible en red)
Fecha de revisión 7 Septiembre 2011.

4.I TORRES Torres Felipe


Desarrollo sustentable y alimentación sana. Inicio de un debate En: El
reordenamiento agrícola en los países pobres
Edit. Instituto de Inv. Eco, UNAM, México, 1996
Págs. 301-326
4.J CALVA José Luis, Órnelas Raúl
Agenda política económica 2000-2006 Una propuesta para el desarrollo sostenido
con equidad
En: Política económica para el desarrollo sostenido con equidad. Tomo II de José
Luis Calva (coordinador)
Edit. Casa Juan Pablos, UNAM, Instituto de Investigaciones Económicas México,
2002
Págs. 495-503.
Ayala Espino José
Un nuevo arreglo institucional para el desarrollo económico.
En política económica para el desarrollo sostenido con equidad
4.K Tomo I de José Luís Calva (Coordinador)
Edit. Casa Juan Pablo, UNAM Instituto de Investigaciones Económicas, México,
2002.
Págs. 315-345
VILLAREAL René
4.L
Nueva Institucionalidad para el desarrollo de una economía de mercado.
En Política económica para el desarrollo sostenido con equidad. Tomo I de José
Luis Calva (coordinador)
Edit. Casa Juan Pablos, UNAM, Instituto de Investigaciones Económicas, México,
2002.
Págs. 348-368
4.M CALVA José Luis
La estrategia neoliberal en México y sus efectos en la dinámica agrícola.
En: El reordenamiento agrícola en los países pobres,
Felipe Torres, María del Carmen del Valle y Eulalia Pena (coord.)
Edit. Instituto de Inv. Eco. UNAM, México, 1996
Págs. 113-133
4.A BOLTVINIK, Julio
Política económica para el desarrollo sostenido con
equidad. Tomo II.
Edit. Casa Juan Pablos, UNAM, Instituto de investigaciones
económicas, México, 2002.
Págs. 379-437.

Subtema 4.1. Período de ajuste 1983-1991.

BIENESTAR Y POBREZA EN MÉXICO: 1970-1995


Julio Boltvinik*
Introducción
La nueva agenda de pobreza en México
El discurso oficial de la política pública gira, cada vez más, en torno a la lucha contra la pobreza. En primer lugar, esto indica el abandono de las
políticas públicas en otros campos del desarrollo, en los cuales se ha dejado que rijan las fuerzas del mercado (al menos en el discurso). Por
ejemplo, el secretario de comercio durante el gobierno de Salinas de Gortari sostenía que la mejor política industrial es no tener política industrial.
En segundo lugar, el auge de las políticas contra la pobreza refleja la moda impuesta por el consenso de Washington, según el cual uno de los
pocos campos que sí requieren la intervención gubernamental activa (pues ahí los mercados son imperfectos) es el de la lucha contra la pobreza
extrema. La manera de abordar esta lucha está dictada por la llamada nueva agenda de pobreza promovida por el Banco Mundial (Moore y
Devereux, 1999). En tercer lugar, este énfasis de las políticas manifiesta la respuesta mínima, si se quiere mantener el conflicto social en escalas
manejables, ante la creciente pauperización de la población.
En la exposición de motivos de la iniciativa del presupuesto de egresos de la Federación (Presidencia de la República, 1999: 1-3) para el
año 2000, se establece como un gran logro que casi 60.7% del gasto programable (es decir, excluyendo el servicio de la deuda) sea gasto social. A
su vez, una parte creciente de este total, aunque aún pequeña (10.8%), se dedica a la lucha contra la pobreza, según el documento citado.
Mientras esto ocurre, el gobierno ha intentado dejar la responsabilidad del desarrollo de la infraestructura básica en manos del sector
privado, disminuyendo la inversión pública en este rubro, mientras el Banco Mundial (1998) encuentra en el abandono y estancamiento de la
infraestructura básica una de las causas del lento crecimiento de la economía mexicana.
La manera de abordar el problema de la pobreza ha cambiado de manera radical. En el pasado, se intervenía vigorosamente para alterar
los parámetros básicos que determinan la pobreza: la dotación de activos de los pobres (reforma agraria, mejoramiento de la tierra y del ganado,
crédito, asistencia técnica, servicios de salud, seguridad social, educación) y los precios relativos de aquello que los pobres compran y venden
(subsidios a los insumos; precios de garantía; salarios reales, mínimos y medios, crecientes; subsidios al consumidor; prestación directa de
servicios; venta subsidiada de bienes básicos e intervención en los mercados básicos para evitar las ganancias excesivas y especulativas). En esta
vieja agenda, desarrollada autónomamente en el país, aunque sin duda influenciada por el keynesianismo y el pensamiento de la CEPAL (que se
concebía como una agenda para el desarrollo y para la justicia social más que como una agenda de lucha contra la pobreza), el diagnóstico
implícito era que la pobreza se originaba en múltiples causas y, por tanto, debería ser atacada sobre todo con una política vigorosa de desarrollo
que actuara sobre todos los factores de la producción y alterara los desequilibrios que provocaban la pobreza. Los programas sociales eran
dominantemente universalistas y gratuitos para la población, sobre todo en educación. Aunque también se introdujeron algunos programas
focalizados, como el de Liconsa, que sigue operando y que vende leche subsidiada a los hogares de ingresos bajos en el medio urbano, el papel
de éstos fue siempre secundario. Los programas eran operados directamente por el sector público y entregaban sus beneficios en especie.
En la nueva agenda de pobreza, las intervenciones no deben alterar las señales del mercado y sólo se puede subsidiar la demanda,
nunca la oferta, de preferencia a través de transferencias monetarias. Los precios relativos, tal como lo señala la doctrina, no deben alterarse para
no "distorsionar" los incentivos económicos. El crecimiento debe dejarse al libre juego del mercado, por lo que al Estado corresponde solamente
ayudar a los que por sí mismos no pueden participar en dicho juego, los que por definición son los pobres extremos. La pobreza no extrema no
constituye un problema especial que amerite la intervención del Estado. El gasto social dirigido a la población que no se encuentra en pobreza
extrema se considera un desperdicio y se procura evitarlo de muchas maneras. Una de ellas es mediante la focalización de los programas para que
beneficien sólo a los pobres extremos. Dichos programas se han vuelto centrales en la nueva agenda. En los programas universalistas
preexistentes se recomienda introducir cuotas de usuarios para evitar beneficiar a quien no lo necesita. De ser posible, los programas deben ser
operados por el sector privado en un marco de competencia. Los beneficios deben ser entregados en dinero o en cuasi -dineros (vales para bienes
específicos que se puedan usar libremente entre los diferentes oferentes privados). El diagnóstico, a veces explícito, es que la pobreza extrema se
originó por dos razones: por un lado, la intervención indebida del Estado que distorsionó las señales del mercado; por el otro, la insuficiencia del
capital humano de los pobres que les impide participar en el juego del mercado. Una vez eliminadas estas distorsiones, y generalizado el apoyo a
los pobres extremos para eliminar tal insuficiencia, la pobreza extrema remanente se debe a fallas individuales, cuyas consecuencias el Estado no
debe intentar corregir.

* Profesor-investigador, Centro de Estudios Sociológicos, El Colegio de México.


La discusión y evaluación de esta nueva agenda rebasa los marcos de este ensayo. El propósito de las líneas precedentes es ayudar a
que el lector comprenda el lugar que el problema de la pobreza ha cobrado en la agenda pública nacional y las orientaciones más generales de la
nueva política. En este marco deben ser ubicados los análisis contenidos en esta investigación. Volveremos sobre este asunto en las conclusiones.
Las fuentes de bienestar
El bienestar de los hogares-personas depende de las seis fuentes siguientes: 1) el ingreso corriente; 2) el patrimonio familiar, concebido como el
conjunto de activos y bienes durables que proporcionan servicios básicos a los hogares (vivienda y equipamiento doméstico básico); 3) los activos
no básicos y la capacidad de endeudamiento del hogar; 4) el acceso a bienes y servicios gratuitos; 5) el tiempo libre disponible; y 6) los
conocimientos de las personas, concebidos no como medio para la obtención de ingresos, sino como satisfactores directos de la necesidad
humana de entendimiento.
Los tres rubros iniciales representan los recursos económicos privados, el primero en forma de flujo y los dos siguientes en forma de
acervos. El cuarto, señala el flujo del recurso económico público (el llamado salario social). Si se quiere, el conjunto de los cuatro primeros rubros
representa los recursos económicos expresables en términos monetarios, mientras los dos últimos tienen sus propias unidades de medida, en mi
opinión no reductibles a montos de valor monetario. Es decir, recursos económicos, tiempo libre y conocimientos son las tres dimensiones
irreductibles de las fuentes de bienestar. Esta perspectiva de análisis la usaré tanto en el ámbito macroeconómico, al calcular el conjunto de
oportunidades para el bienestar social (COBS) en la segunda sección, como al medir los distintos tipos de pobrezas en las secciones tercera y
quinta.
Es necesario destacar dos características de estas fuentes. Por una parte, su grado de sustitución. Ingresos corrientes bajos pueden ser
sustituidos por desahorro de los activos no básicos o por endeudamiento, sin afectar la satisfacción presente de otras necesidades, pero no por
disminuciones de los activos básicos ya que en este caso tal satisfacción sí se afecta. Si disminuyo mis ahorros bancarios (activo no básico) puedo
mantener mi consumo privado corriente. Pero si empeño la televisión o el refrigerador, o la cama, lo que gano en liquidez lo pierdo en servicios
básicos proporcionados por estos activos. Con ingresos corrientes más altos es posible sustituir la falta de acceso a servicios gratuitos (p. ej.,
pagando por la educación y la atención a la salud privadas) y la carencia de patrimonio familiar (rentando una casa o departamento amueblado).1
Sin embargo, esta capacidad de sustitución tiene límites. La falta de tiempo libre o la ignorancia no pueden ser compensadas con más ingresos.
El hecho que la sustitución entre fuentes no sea total está relacionado con la segunda característica de las fuentes: su especificidad. En
general, podemos decir que las fuentes no son genéricas, no sirven para la satisfacción de todas las necesidades. No obstante, el grado de
especificidad entre fuentes es también diverso. Mientras el ingreso corriente monetario y los activos no básicos permiten la satisfacción de una
amplia gama de necesidades (en principio, cualquiera que se satisfaga mediante el consumo de bienes y servicios adquiribles en el mercado), otras
fuentes son más específicas. El ingreso corriente no monetario y el patrimonio básico toman la forma de bienes específicos que proporcionan
servicios determinados (por ejemplo, maíz, una vivienda, una mesa). Sirven, por tanto, sólo para la satisfacción de necesidades específicas. La
política social suele proporcionar bienes y servicios (educación, salud, alimentos) circunscritos a una necesidad específica. Dicho con el lenguaje
de la economía política clásica y marxista, mientras los ingresos monetarios son valores de cambio expresados en montos del equivalente general
y transformables en casi cualquier valor de uso a través del intercambio mercantil, los ingresos no monetarios, el patrimonio básico, y los bienes y
servicios proporcionados gratuitamente por el gobierno son valores de uso específico.
Desde otra perspectiva, cada necesidad puede requerir el concurso de una o varias fuentes. Por ejemplo, para aumentar los
conocimientos de un niño se requiere que éste asista a la escuela, es decir, que dedique tiempo personal. Si bien los servicios escolares pueden
ser proporcionados gratuitamente por el gobierno, el niño necesitará útiles escolares, ropa adecuada y transporte, que suelen ser cubiertos a través
del mercado, es decir, financiados mediante el ingreso corriente familiar o el desahorro.
La evolución del bienestar en una sociedad depende de la evolución del nivel y distribución (entre las personas) de las seis fuentes
anotadas. A su vez, el nivel y distribución de cada fuente tiene determinantes específicos. Por ejemplo, y de manera puramente ilustrativa, el nivel
medio del ingreso corriente de los hogares en términos reales está determinado, en un año dado, por la dinámica económica y por los factores que
la determinan, entre ellos la política macroeconómica. Por su parte, el acceso a los bienes y servicios gubernamentales gratuitos, tanto su nivel
como su distribución, dependen casi totalmente de la política social (expresada en el gasto público social) y de la legislación en la cual ésta se
basa. El tiempo libre depende de las costumbres sobre la duración de la jornada de trabajo, descansos semanales y anuales, así como
inversamente de los ingresos del hogar (los hogares con problemas de ingresos se verán impulsados a intentar alargar las jornadas de trabajo) y
de las preferencias individuales. Como se aprecia, los determinantes de las tres fuentes de bienestar son diferentes. Esto no significa que estos
factores sean plenamente independientes los unos de los otros. El tiempo libre y la política social, por ejemplo, pueden estar influidos (aunque no
determinados mecánicamente) por la dinámica económica.
El bienestar de la población es, a su vez, el determinante fundamental de las tasas de mortalidad por grupos específicos de edad. Esto se
manifiesta en la asociación empírica entre niveles de vida y esperanzas de vida al nacer entre países.
Como síntesis de lo dicho hasta ahora, es posible señalar que el bienestar social está establecido por múltiples fuentes cuya evolución en
el tiempo puede ser diversa, ya que sus determinantes también lo son, y que, por consiguiente, en el estudio de la evolución del bienestar en una
sociedad (tanto desde la perspectiva de los hogares ―visión microsocial― como desde una visión macrosocial) es necesario considerar estas
diversas fuentes y determinantes del bienestar humano.
Contenido del trabajo
La estructura de este trabajo es la siguiente. Después de esta introducción, en la que he esbozado la nueva agenda de pobreza en México y
presentado el esquema conceptual de las fuentes de bienestar, que sirve como hilo conductor en todo el desarrollo, la segunda sección presenta

1 Lo cual casi nunca es posible fuera de las grandes ciudades.


cálculos del COBS (versión modificada) para el periodo 1981-1996. Los cálculos muestran una manera de articular, en el nivel macroeconórnico, el
grado y distribución social del flujo de recursos materiales sociales (dos de las primeras cuatro fuentes citadas) con el tiempo de trabajo y un
indicador de los conocimientos (nuestras últimas dos fuentes). Sólo dos fuentes de bienestar, las referidas a los activos básicos y a los no básicos
(acervos), no se incorporan de manera explícita en el análisis. Al presentar un panorama de la evolución de cuatro de las seis fuentes, y dada la
manera en que se les combina, se alcanza un resultado global que muestra el deterioro de lo que he llamado el conjunto de oportunidades para el
bienestar social (COBS). Este resultado prefigura la evolución de las diferentes dimensiones de la pobreza y sus efectos en la mortalidad, que son
la materia del resto del trabajo. Las distintas formas de acercarse a la realidad del bienestar social pueden interpretarse como aproximaciones al
conjunto de realizaciones del bienestar social (CRBS).
Desde otra perspectiva, el inciso 3 presenta, por una parte, los perfiles de evolución de la pobreza por ingresos y, por la otra, los de un
grupo de pobreza específica (carencias de necesidades básicas), en el periodo 1970-1995. Mientras la pobreza por ingresos está asociada con la
fuente de bienestar 1 (ingresos corrientes) y, de manera parcial, con la pobreza de salud y seguridad social, 2 las necesidades específicas
analizadas se vinculan sobre todo con las fuentes de bienestar 2 (activos básicos: vivienda), la 4 (acceso a bienes y servicios gratuitos: servicios de
la vivienda, educación, salud y seguridad social), la 5 (tiempo libre: pobreza de tiempo) y la 6 (conocimientos: educación). En esta etapa, cada
necesidad específica, al igual que los requerimientos de ingresos, se analiza en forma fragmentaria. Este cálculo sólo deja fuera del análisis la
fuente 3, activos no básicos. El hallazgo central apunta a la paradoja del aumento de la pobreza por ingresos al tiempo que disminuyen todas las
pobrezas específicas en la década de los ochenta, aunque a un ritmo inferior al observado en los años setenta. En éstos, tanto la pobreza por
ingresos como todas las pobrezas específicas para las cuales tenemos datos decrecen con rapidez. En la primera mitad de los años noventa (hasta
1994), la pobreza por ingresos tiende a estabilizarse, mientras la mayoría de las pobrezas específicas vuelve a disminuir rápidamente, con la
notable excepción de salud y seguridad social. Con ello, confirmamos que los periodos 1970-1981, 1981-1989 Y 1989-1994 o 1989-1996 son
adecuados para el análisis.
El inciso 4 verifica si la paradoja encontrada en el análisis fragmentario se presenta también al integrar la medición de la pobreza con el
método de medición integrada de la pobreza (MMIP), que lleva a cabo al interior de cada hogar la medición de la pobreza por ingresos y por
necesidades específicas. La evidencia encontrada confirma los hallazgos del análisis fragmentario. La paradoja está presente también y, aunque
los periodos no son los mismos, las tendencias en ambos grupos de pobrezas son similares.
El inciso 5 introduce una dimensión del bienestar hasta ahora no tomada en cuenta: el tiempo o cantidad de vida. En el subinciso 5.1, la
cantidad de vida se introduce mostrando, con evidencia para México, que hay una asociación entre pobreza y muerte temprana. En general, quien
sufre carencias en la calidad de vida, también la padece en la cantidad de vida en la forma de muerte prematura. En el subinciso 5.2 se presenta
una periodización de la evolución de las tasas de mortalidad por grupos de edad en México entre 1979 y 1994. Esta periodización coincide en
muchos sentidos con la establecida antes sobre la evolución de las pobrezas. En los años ochenta se encuentran periodos de estancamiento en las
tendencias descendentes de las tasas de mortalidad para todos los grupos jóvenes, lo que se intenta explicar en el subinciso 5.3 postulando una
hipótesis general sobre la evolución paradójica de las pobrezas y su vinculación con los periodos de evolución de las tasas de mortalidad.
El texto termina con una reflexión sobre las relaciones entre los tres grandes temas que se han analizado a lo largo del trabajo: las
oportunidades para el bienestar social, expresadas en el COBS, la evolución heterogénea de las diferentes dimensiones de la pobreza, la evolución
de la pobreza integrada y, por último, la evolución de la mortalidad por grupos de edad.
Terminado el texto, se añaden tres anexos metodológicos. El anexo metodológico 1 explica las normas y formas de cálculo de los
indicadores del cuadro 2, referidos a pobrezas específicas, con la excepción de la pobreza de tiempo que se presenta en el anexo metodológico 2.
El anexo 3 explica, en términos generales, los procedimientos para el cálculo de la pobreza por ingresos y por el método de medición integrada de
la pobreza (MMIP).
Evolución de las oportunidades para el bienestar social
Evaluar el desarrollo requiere una concepción del PIB distinta a la dominante que reduce el concepto al crecimiento de la producción. Sin rechazar
la función de este crecimiento, e incorporando el bienestar humano como el propósito del desarrollo, desarrollé en un trabajo anterior, junto con
Meghnad Desai y Amartya Sen, el planteamiento del índice de progreso social, 3 concebido como una manera alternativa de medir el desarrollo.
Este índice se construye a partir de dos visiones complementarias: el conjunto de oportunidades y el conjunto de realizaciones. El primero evalúa la
disponibilidad de bienes, servicios y tiempo libre en relación con las necesidades, así como su equidad distributiva, constituyendo una mirada
macrosocial de las potencialidades para el bienestar. El segundo es una evaluación microsocial, en el nivel de los hogares, del bienestar
efectivamente alcanzado. En la presente sección se presenta el cálculo de una versión modificada del conjunto de oportunidades para México en el
periodo 1981-1996. El análisis de las diferentes dimensiones de las pobrezas que se presenta en la sección siguiente, y sobre todo la cuantificación
del MMIP que se observa en la sección 4, pueden concebirse como aproximaciones al conjunto de realizaciones, aunque diferentes a las
desarrolladas por Meghnad Desai en varios aspectos, el más importante es que se refieren de manera fundamental a las condiciones de vida de
una parte de la población, la que vive en la pobreza, mientras que el planteamiento de Desai cubre a toda la población.
Para cuantificar el conjunto de oportunidades para el bienestar debemos considerar: 1) la evolución del volumen de bienes y servicios a
los que la población en su conjunto puede tener acceso en relación con la evolución en sus propias necesidades y la igualdad en la distribución de
dicho acceso; 2) el tiempo libre disponible o su complemento, el esfuerzo de trabajo realizado, así como su distribución social y 3) el nivel y
distribución de los conocimientos en la población. He explorado dos posibles ponderaciones para cada una de estas tres dimensiones. En primer
lugar, ponderado res iguales. En segundo lugar, otorgar a la primera dimensión, por su indiscutible mayor generalidad, la mitad del peso y a las

2 La carencia de salud y seguridad social se determina mediante un procedimiento mixto en el cual se verifica, en los hogares que carecen de seguridad social, si sus ingresos les
proveen la capacidad de satisfacer estas necesidades por la vía del mercado. Para más detalles véase el anexo metodológico 3.
3 El planteamiento del índice se encuentra desarrollado en Desai, Sen y Boltvinik (1992). El cálculo presentado en el texto añade una dimensión adicional no considerada en esta fuente:

los conocimientos de la población.


otras dos dimensiones la otra mitad. He optado por la segunda versión, ya que parece más adecuada y porque refleja mejor el curso de los
acontecimientos.
Las variables que usaré serán:
1. El ingreso nacional disponible (IND), en lugar del usual Producto Interno Bruto (PIB), como indicador de la disponibilidad de bienes y
servicios (el "tamaño del pastel").
2. El número de varones adultos equivalentes (VAE), en lugar de la población, como indicador del crecimiento en las necesidades (el
hambre de los comensales).
3. El coeficiente de Gini de la distribución del ingreso entre los hogares, como indicador de la desigualdad en la distribución en el acceso a
los bienes y servicios (la distribución del "pastel").4
4. Un indicador del tiempo libre igualitario (TLI) calculado a partir del indicador de exceso de trabajo (ET) del MMIP.
5. Un indicador de logro educativo igualitario (LEI), como proxy de los conocimientos.
El IND es mucho mejor indicador del tamaño del pastel que el PIB porque excluye la depreciación de los activos (el llamado consumo de
capital fijo) y los ingresos de los no residentes en el país. Es igual a la suma de consumo privado, consumo público o colectivo y ahorro neto. Por
tanto, es una expresión de la capacidad social para sostener un cierto nivel de vida. Conjunta de manera sintética las primeras cuatro fuentes de
bienestar enumeradas antes, lo que hemos llamado los recursos materiales expresables monetariamente.
El número de VAE es mejor indicador de la evolución de las necesidades que la población total porque además del número de personas toma
en cuenta la estructura de sexos y edades. En la medida en que los adultos tienen mayores necesidades que los niños o los bebés, el
envejecimiento de la población que la transición demográfica está generando supone un crecimiento más rápido de las necesidades de lo que el
crecimiento demográfico refleja.
Al dividir el IND entre el número de VAE obtenemos el tamaño del pastel por unidad de necesidad, o ingreso nacional disponible por varón
adulto equivalente (INDVAE). Sus valores en años seleccionados del periodo 1981-1996 se presentan en la columna (a) del cuadro l. Si éste crece,
la disponibilidad de bienes y servicios por unidad de necesidad aumenta.
El coeficiente de Gini es la medida más conocida y usada de la desigualdad del ingreso. Cuando el Gini es 1 la desigualdad es total (un hogar
posee todo el ingreso). Cuando el Gini es cero existe igualdad total. Su complemento, el valor resultante de restar el Gini de la unidad, es una
medida de la igualdad en la distribución del ingreso (columna e del cuadro 1). Al multiplicar el INDVAE por el complemento del Gini, se obtiene el
ingreso nacional disponible igualitario por varón adulto equivalente (INDVAE). Éste expresa el ingreso que sería necesario, si estuviese distribuido
con igualdad total, para generar el mismo nivel de bienestar que el ingreso observado produce con la desigualdad. Sintetiza las tres variables
mencionadas hasta ahora.
El TLI se construye en dos pasos. En primer lugar, se parte del indicador de exceso de trabajo (extradoméstico), ET uno de los componentes
del MMIP que expresa el exceso de trabajo extradoméstico del hogar en relación con la norma social en la materia y tomando en cuenta los
requerimientos de trabajo doméstico de cada hogar según su tamaño, estructura de edades y los recursos de apoyo a las labores domésticas de
que dispone. La metodología para el cálculo de ET se presenta en el anexo metodológico 2. Dado que ET varía de 0 a 2, con la norma en el 1, al
restar su valor de 2 se obtiene una nueva variable, TL, que también varía de 0 a 2, cuya norma se ubica también en 1, y que es una medida
indirecta del tiempo libre disponible. En el valor 0, los hogares carecen de tiempo libre y en el valor 2 alcanzan un nivel de tiempo libre después del
cual el bienestar ya no aumenta, es decir, alcanzan el máximo bienestar que el tiempo libre puede proporcionar. En segundo lugar, se construye el
indicador de igualdad en el tiempo libre (ITL) como el cociente entre el TL de los pobres y el de los no pobres según el MMIP (TLP / TLNP). El
producto del valor medio de ITL para el conjunto de la población e ITL es el TLI. Dado que TL varía de 0 a 2 con la norma en el 1, y (TL P / TLNP)
varía entre 0 y 1, TLI variará también entre 0 y 2, y la norma estará en el 1.
El indicador de LEI, utilizado como proxy del nivel medio e igualdad en el acceso a los conocimientos, se obtiene multiplicando 1-RE, al que
denominamos logro educativo o LE, por un indicador simple de igualdad distributiva, definido como la proporción entre el logro educativo de los
pobres y de los no pobres (LEP/LENP). El concepto de rezago educativo (RE) es uno de los indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI)
que forman parte del MMIP. Se calcula comparando el nivel educativo de los miembros de cada hogar con las normas de secundaria completa para
los adultos y asistencia escolar en un grado adecuado por edad para los menores. En LE la norma está en el valor 1 y la peor situación en 0. El
máximo alcanzable está en el 2.
Los indicadores (en la opción de ponderadores elegida) se combinan para obtener el COBS de la siguiente manera:
COBS = [(INDVAE)(I_Y ) ][{(TL)(I_TL ) + (LE)(I_LE )/2} ] (1)
Donde IY, el indicador de igualdad del ingreso, es igual a (1-GY); ITL el indicador de igualdad en el tiempo libre es igual (TLP/TLNP) y el indicador de
igualdad en materia educativa, ILE, es igual a (LEPI LENP). Por tanto, (1) se puede rescribir de la siguiente manera:
COBS = [(INDVAE)(1 - G_Y ) ][{(TL)(TL_P/TL_NP ) + (LE)(LE_P/LE_NP )/2? ] (1)
= (INDVAE)[(TLI + LEI)/2] (2)
= (INDVAE)(TLEI) (3)

4El planteamiento original, que se presenta en Julio Boltvinik (1992), incluye los primeros cuatro elementos pero no el quinto. El texto hace notar la necesidad de ajustar el indicador de
disponibilidad de bienes y servicios para no incorporar como progreso social la destrucción del medio ambiente o la producción de bienes dañinos (que deberían llamarse "males"),
como el cigarrillo o las armas. Estos últimos elementos no los he podido incorporar en la cuantificación presentada en el texto.
Ya que: (INDVAE)= (INDVAE)(1-GY; (TLI)= (TL)(TLP/TLNP); (LEI)=(LE)(LEP/LENP) y TLEI=(TLI+LEI)/2. Donde INDVAE es el ingreso
nacional disponible por varón adulto equivalente; G es el coeficiente de Gini del ingreso corriente monetario de los hogares; INDVAE, el producto
de INDVAE y (1-GY), es decir, el ingreso nacional disponible igualitario por adulto equivalente; TL es el tiempo libre medio en los hogares del país y
TLPY TLNP son los valores medios de esta misma variable en los hogares pobres y no pobres; LE es el logro educativo promedio de la población
mayor de siete años de edad, mientras LEP y LENP son los respectivos indicadores para los pobres y los no pobres. Por último, TLEI es el tiempo
libre y educación igualitarios.
INDVAE es multiplicado por la media de TLI y LEI. Esta operación deja intacta la unidad de medida en pesos constantes de INDVAE, ya
que ambos son índices expresados en números puros que toman valores entre 0 y 2, con la norma en el 1. Por tanto, en una sociedad en la cual
todo mundo estuviera en el límite de bienestar del tiempo libre (TL sería igual a 2 e I TL= 1, por lo cual TLI sería también igual a 2). Si en esa misma
sociedad todo mundo estuviera en el máximo educativo, LE sería 2 e ILE sería 1. Por tanto, la media aritmética de los indicadores igualitarios de
tiempo libre y de logro educativo sería 2. Al multiplicar por dos el ingreso disponible igualitario (INDVAE), duplicaríamos su valor como
consecuencia de los altos logros alcanzados en materia de tiempo libre y de educación. En valores al nivel de la norma en TL y en LE, y con total
igualdad en ambas dimensiones, TLEI vale 1 y el ingreso igualitario permanece igual al multiplicarlo por la unidad. Lo más común es que los
valores empíricos de TU y de LEI estén entre 0 y 1. En este caso, el paso de INDVAE a COBS implica una reducción mayor mientras más cerca de
cero se sitúe TLEI.
El resultado final, el COBS, es el INDVAE ajustado por tres conceptos: la equidad en su distribución, por el TLI y por el LEI.
Como se puede apreciar leyendo horizontalmente el cuadro 1, los tres ajustes mantienen la unidad de medida del INDVAE (pesos
constantes de 1994), pero reduciendo su monto.5 Por ejemplo, en 1989, los 17 490 pesos del INDVAE quedan reducidos a 8 940 en el INDVAE,
como efecto de la desigualdad. Conceptualmente, esto significa que el bienestar de ambas cifras es equivalente: 8 940 pesos distribuidos de
manera equitativa (1-Gini igual a la unidad, es decir Gini igual a 0) producirían el mismo bienestar agregado que 17 490 con el 1-Gini observado de
0.5438. Algo similar ocurre al combinar el INDVAE con el indicador de tiempo libre y educación igualitarios. Al hacerla, el COBS se sitúa en 5 370
pesos indicando que esta cifra, con equidad total y con tiempo libre y educación al nivel de las normas para todos, generaría el mismo bienestar
que 17 490 pesos con la igualdad observada del ingreso, y los niveles de tiempo libre y educación y sus distribuciones.
CUADRO 1
CONJUNTO DE OPORTUNIDADES PARA EL BIENESTAR SOCIAL
Media
INDVAE Igualdad INDVAE Igualdad TLI TLI y COBS COBS
INDVAE Índice 1-Gini INDVAE índice TL=2-ET TL (h)=(f)(g LE=1-RE Lep/Lenp LEI LEI (m)=(d)* índice
(a) (b) (c) (d)=(a)*(c) (e) (f) (g) ) (i) (j) (k) (l) (l) (n)
1981 22.55 100.00 0.5438 12.27 100.00 0.9357 0.7261 0.6795 0.6999 0.6642 0.4649 0.5722 7.02 100.0
1984 17.80 78.94 0.5438 9.68 78.96 0.9357 0.7261 0.6795 0.6999 0.6642 0.4649 0.5722 5.54 78.89
1989 17.49 77.56 0.5111 8.94 72.92 0.9421 0.7308 0.6885 0.7641 0.6716 0.5132 0.6008 5.37 76.51
1992 19.05 84.48 0.4914 9.36 76.35 0.9147 0.7009 0.6411 0.7825 0.6366 0.4981 0.5696 5.33 75.95
1994 19.51 86.52 0.4863 9.49 77,41 0.9147 0.7009 0.6411 0.7825 0.6366 0.4981 0.5696 5.41 77.00
1996 17.64 78.23 0.5111 9.01 73.43 0.8820 0.6515 0.5747 0.8207 0.6042 0.4959 0.5353 4.82 68.70

La conclusión central que se desprende del cuadro 1 es que las oportunidades para el bienestar de los mexicanos en 1996 (el valor del
COBS), tras casi tres lustros de vigencia del nuevo modelo económico o modelo neoliberal, no sólo no han crecido sino que son 31.3% más bajas
que en 1981 (sólo 4 820 pesos en 1996 contra 7 020 en 1981, ambas cifras por VAE a pesos de 1994). Esto resulta de la evolución negativa de
cinco de los seis indicadores utilizados: el INDVAE, la igualdad del ingreso de los hogares (I Y), el tiempo libre (TL), la ITL entre pobres y no pobres
(ITL) y la igualdad en los logros educativos (ILE). El único indicador que evolucionó positivamente fue el LE.
Los datos muestran, por una parte, la incapacidad de la economía para hacer crecer el ingreso más rápido que el crecimiento de las
unidades de necesidades. En efecto, el INDVAE (que sólo incorpora ingreso y unidades de necesidades) en 1996 es menor en casi 22% que en
1981. Debe notarse, sin embargo (véase gráfica 1), que prácticamente la totalidad de la baja de este indicador se produce entre 1981 y 1984, y a
partir de entonces lo que se observa es un estancamiento sostenido con fluctuaciones intermedias.
Este estancamiento en el ingreso por unidad de necesidad se generó, además, con mayores esfuerzos relativos de trabajo y, por tanto,
menores disponibilidades de tiempo libre. Como se aprecia en la gráfica 1, el valor de TL para toda la población disminuye lentamente a partir de
1989 y cierra 6% abajo del nivel de 1984. Con ello, las oportunidades para el bienestar se ven mermadas aún más. En cambio, en el nivel de los
logros en los valores medios para la población en su conjunto, la educación registró un avance significativo del 17% (gráfica 1).
Al conjuntar los tres indicadores de logro medio, sin tomar en cuenta los indicadores de desigualdad, obtenemos los resultados que se
muestran en el cuadro 1.A, en el cual se ha calculado un COBS no igualitario. Este indicador experimenta una pérdida de 18.6% en el periodo en
su conjunto que es casi 6 décimas de la pérdida del COBS (31.3%). Esto significa que las otras 4 décimas partes se explican por la evolución de
los indicadores de desigualdad. Como veremos más adelante, la desigualdad es el signo dominante del periodo que empieza en 1984 y termina en
1996. Volviendo a los indicadores de logros medios, podemos apreciar en el cuadro 1.A y en la gráfica 1 que la pérdida hubiese sido más alta si no
fuera por los logros alcanzados en educación que indican que el valor de la media de TL y de LE aumente en el periodo.
Los datos señalan las tendencias crecientes a la desigualdad que el nuevo modelo económico ha significado. Los valores de la igualdad
del ingreso, del tiempo libre y de la educación son entre 6 y 10% más bajos al fin del periodo que al principio, como puede verse en la gráfica 2. La
igualdad del ingreso disminuye sistemáticamente entre 1984 y 1994, Y aumenta entre 1994 y 1996, lo que la sitúa en 1996 al mismo nivel que en

5 Ésta es una particularidad del índice de progreso social que se buscó lograr concientemente Se partió de un diagnóstico que postulaba que el fracaso de los indicadores alternativos
del desarrollo se debían, en parte, a que "cuando llegan a una sola cifra, ésta se expresa normalmente en unidades artificiales, las cuales no se corresponden con las unidades de la
vida diaria"(Boltvinik, 1998a: 48). Al desarrollar la propuesta se postuló que el índice desarrollado tiene, entre otras, la propiedad de expresarse "en unidades de medida manejadas
cotidianamente por la población y por lo mismo, permite su adopción social generalizada" (Boltvinik, 1998: 13).
1989. De todas maneras, el periodo cierra con un IY más bajo que el de 1984 (usado también para 1981). Por el contrario, los indicadores de
igualdad en el acceso al tiempo libre y a la educación aumentan ligeramente entre 1984 y 1989, y luego caen de manera importante entre 1989 y
1992, así como entre 1992 y 1996. Es decir, el nuevo modelo fue incapaz de crecer y, además, concentró más el ingreso, el tiempo libre y la
educación; reduciendo con ello las oportunidades de bienestar para la población.
CUADRO 1.A
CONJUNTO DE OPORTUNIDADES NO IGUALITARIO (COBSNI)
INDVAE Media Media TL-LE COBSNI
INDVAE Índice Tl=2-ET LE=1-RE TL-LE Índice COBSNI Índice
(a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h)
1981 22.55 100.0 0.9357 0.6999 0.8178 100.0 18.44 100.00
1984 17.80 78.94 0.9357 0.6999 0.8178 100.0 14.56 78.94
1989 17.49 77.56 0.9421 0.7641 0.8531 104.32 14.92 80.91
1992 19.05 84.48 0.9147 0.7825 0.8486 103.77 16.17 87.66
1994 19.51 86.52 0.9147 0.7825 0.8486 103.77 16.56 89.78
1996 17.64 78.23 0.8820 0.8207 0.8514 104.10 15.02 81.44

GRÁFICA 1
EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES MEDIOS DEL COBS
1981-1996

GRÁFICA 2
EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE IGUALDAD DEL COBS.
1984-1996 (1984=100)

La gráfica 3 sintetiza el papel de la desigualdad en la evolución de las oportunidades de los nacionales. En efecto, cuando no se toman
en cuenta los indicadores distributivos, más de 100% de las pérdidas del periodo analizado se pueden atribuir al subperiodo 1981-1984, ya que a
partir de ahí el conjunto de oportunidades para el bienestar social no igualitario (COBSNI) crece hasta 1994, año en el que casi llega a 95% de lo
alcanzado en 1981. En términos de logros medios, una vez pasado el ajuste fuerte inicial, los defensores de la política actual podrían argumentar
que el desempeño ha sido positivo, que incluso después de la crisis de 1994 el COBSNI se encuentra por arriba del de 1984 (8l.4 contra 78.9).
Aunque tendrían que reconocer que la mejoría ha sido muy leve y que todavía no se recuperan los niveles de 1981. Una historia muy diferente
resulta de la introducción cabal de la desigualdad social, como lo muestra la evolución del COBS. Éste continuó descendiendo después de 1984, Y
en 1996 se encuentra muy separado del COBSNI. El área entre ambas "curvas" puede interpretarse como el efecto de la desigualdad (gráfica 3).
Cuando a los logros medios se incorpora la educación y el tiempo libre, el desempeño global sin desigualdad mejora entre 1984 y 1994,
gracias al positivo desempeño de la primera. En cambio, como hemos visto, los indicadores de igualdad empeoran todos entre 1984 y 1994. El
saldo final es el de un sistema que en 1996 ofrece oportunidades para el bienestar mucho menores, como consecuencia de sus tendencias
concentradoras y de su escasa capacidad de crecimiento económico.
GRÁFICA 3
EVOLUCIÓN DEL COBS Y COBSNI
1984-1996

Gráfica 4
Evolución de los componentes del COBS
1981-1996

Aunque en el COBS se toman en cuenta las tres dimensiones de la desigualdad (ingreso, tiempo libre y educación), la que más peso
recibe es la desigualdad del ingreso. Por ello vale la pena destacar algunas características de su evolución. En primer lugar, es necesario hacer
notar que la distribución del ingreso en México había evolucionado entre 1963 y 1984 de manera muy favorable. Hernández Laos (1999: 177),
quien ha construido la única serie larga disponible de coeficientes de Gini calculados con base en datos de encuestas de ingresos y gastos
ajustados a cuentas nacionales de una manera comparable, llegó a la conclusión que el Gini disminuyó desde 0.606 en 1963 hasta 0.501 en 1984,
con valores intermedios en 1968 y 1977 de 0.586 y 0.518. El autor citado subraya que esta "tendencia es consistente con lo postulado por la
hipótesis de Kuznets-Lydall-Robinson que sostiene que, como efecto de la transferencia de población entre sectores de baja a alta productividad
(tecnología), la distribución del ingreso tiende en las primeras etapas [los treinta y los cuarentas] a hacerse más desigual, alcanza un máximo, y
posteriormente decrece, cuando la mayoría de la fuerza de trabajo labora en el sector no tradicional o tecnológicamente moderno de la economía"
(p. 180).
Según el mismo autor, esta tendencia se interrumpió a partir de 1984. Entre 1984 y 1989, la distribución del ingreso en el país empeoró
drásticamente, el Gini pasó de 0.501 a 0.549. Este cambio de tendencia es explicado por Hernández Laos como resultado de la interrupción del
crecimiento y la instrumentación de programas de ajuste propensos a reducir la demanda doméstica, limitando la creación interna de crédito,
elevando impuestos y reduciendo los gastos y las transferencias gubernamentales. El autor destaca los fuertes cambios registrados en los precios
relativos de los factores de la producción desde comienzos de los ochenta: las bajas en los salarios y aumentos en las tasas reales de interés.
Después de 1989 no disponemos de una serie de coeficientes de Gini con datos ajustados a cuentas nacionales. Con los datos sin
ajustar, que deben ser tornadas con todas las reservas del caso, lo que resulta es que el aumento en la concentración continuó hasta 1994. En el
cuadro 2 se presentan tanto los datos publicados de las encuestas (del ingreso monetario y del total, que es la suma de éste y del no monetario),
así corno los que ha calculado Fernando Cortés con base en el ingreso monetario de los hogares. Los coeficientes de Gini están calculados por
Cortés según una ordenación de los hogares basada en el ingreso per cápita de los mismos, mientras que la ordenación de los datos de INEGI
contempla el ingreso total de los hogares. Empero, ambos muestran las mismas tendencias. El Gini aumenta de manera sostenida y fuerte no sólo
en el periodo 1984 y 1989 (lo que coincide con los datos ajustados a cuentas nacionales de Hernández Laos), sino que continúa haciéndolo en el
periodo 1989-1994. Es decir, el cambio de tendencia notado por este autor se mantiene hasta 1994. Esto es importante porque la mayor
concentración del ingreso no parece limitarse a los periodos de estancamiento económico, sino que comprendería también los de recuperación,
con lo cual la mayor desigualdad parecería ser consustancial al nuevo modelo. Aunque la caída de la concentración en 1996 se explica porque los
ingresos de todos los deciles caen, los del decil 10 lo hacen de manera más pronunciada.
CUADRO 2
COEFICIENTE DE GINI DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE LOS HOGARES

F. Cortés: deciles de ingreso


Año INEGI: deciles de ingreso total monetario per cápita
Ingreso total Ingreso monetario
1984 0.429 0.456 0.466
1989 0.469 0.489 0.504
1992 0.475 0.509 0.521
1994 0.477 0.514 0.528
1996 0.456 0.489 0.503
Fuentes: INEGI, publicaciones de las encuestas nacionales de ingresos y gastos de los hogares de cada uno de los años
reportados. Cortés (en prensa).

Pobrezas por ingresos y pobrezas específicas.


Evolución contradictoria
En diversos trabajos previos6 he mostrado que la pobreza por ingresos en México disminuyó sistemáticamente en los años sesenta y setenta
(hasta 1981). Que esta tendencia cambió de signo en los ochenta y la pobreza por ingresos aumentó de manera importante, sobre todo entre 1981
y 1989, y que finalmente estos aumentos tendieron a estabilizarse hacia finales de los ochenta y comienzos de los noventa (1989-1994). A partir de
la publicación de la ENIGH 96 sabemos que la pobreza volvió a aumentar muy rápidamente entre 1994 y 1996. Al estudiar las pobrezas específicas
de educación, vivienda, servicios de la vivienda, seguridad social y servicios de salud, he concluido que su evolución en los años setenta coincide
con la de la pobreza por ingresos: todas bajan muy rápidamente. En los años ochenta, sin embargo, las dos trayectorias dejan de coincidir: las
pobrezas específicas desaceleran su ritmo de disminución pero siguen bajando, mientras la de ingresos cambió su trayectoria en más de 90°. De la
investigación aquí presentada se desprende que en la primera mitad de los años noventa, mientras la pobreza por ingresos tendía a estabilizarse,
si cortamos el periodo de análisis en 1994, aunque continuaría aumentando si lo hacemos hasta 1996, la mayor parte de las pobrezas específicas
vuelve a acelerar su ritmo de reducción, con la muy notable excepción de la pobreza de seguridad social, que cambia de trayectoria y empieza a
aumentar.
En el cuadro 3 he recogido de manera sintética resultados de mis investigaciones anteriores y he añadido los datos correspondientes a
1995 o año más cercano. He procurado sintetizar los resultados de necesidades específicas obteniendo medias por grupos de necesidades. Estas
medias deben ser tomadas no como un cálculo que pretenda expresar una medición correcta, sino como un ejercicio heurístico para ayudar en la
estilización de los resultados. Veamos como se leen éstos a partir de esta nueva síntesis.7
CUADRO 3
SÍNTESIS DE LAS TRAYECTORIAS DE LAS POBREZAS ESPECIFICAS Y DE INGRESOS
(% DE LA POBLACIÓN NACIONAL)
Tasas medias anuales
Concepto 1970 1980 1980 1995 70-80 80-90 90-95
1. Indigencia educativa adultos 31.6 16.1 13.7 10.4 -6.5 -1.6 -5.4
2. Pobreza extrema educativa adultos
(sin indigencia) 38.9 32.1 23.3 21 -3.7 -2.6 -3.1
3. Pobreza moderada educativa
adultos (sin pobreza extrema) 20.6 27.9 25.9 24 -1.8 -1.9 -2.4
4. Media ponderada de las pobrezas
educativas de adultos 62.2 43.801 35 30 -3.4 -2.2 -3
5. Pobreza educativa menores
(Inasistencia escolar a primaria) 36.1 13.5 13.1 6.4 -9.4 -0.3 -13.3
6. Pobreza educativa promedio
ponderado (adultos y menores) 53.6 33.802 28 22.1 -4.5 -1.6 -4.6
7. Pobreza de espacio habitacional
(sobrecupo en % de personas) 43.31 27.23 21.91 17.76 -4.5 -2.2 -4.1
8. Indigencia servicios de la vivienda

6 Véase Boltvinik (1998). En esta fuente, sin embargo, no están incorporados todavía los datos del conteo 95, lo cual se ha actualizado en el presente trabajo.
7 Los procedimientos han sido los siguientes: en educación, se distribuyó la población pobre en tres estratos distintos: indigente s (sin instrucción), pobres extremos (sin primaria pero
con algún grado de instrucción) y pobres moderados (con primaria pero sin secundaria completa). Para obtener la "media ponderada de las pobrezas educativas de adultos" (renglón
cuatro), se valoró cada una de las tres incidencias de los estratos (proporciones respecto a la población adulta) con su brecha. Así, los indigentes van ponderados por uno (su brecha es
total, comprende los nueve años de la educación secundaria), la proporción de pobres extremos se pondera por 6/9 (la brecha proporcional que se encuentra a la mitad del rango de
variación del estrato) y los pobres moderados por 2/9, que es la brecha intermedia del estrato. Esto permite llegar al valor sintético de la pobreza educativa de los adultos. Ésta se
combina con la pobreza educativa de los menores para obtener la pobreza educativa de adultos y menores (renglón seis). El indicador de adultos se ponderó por 2/3 y el de menores
por 1/3 para reflejar su importancia numérica aproximada. En materia de pobreza habitacional se eligió, en vez de la proporción de personas que viven en viviendas hacinadas, que no
expresa más que la incidencia del hacinamiento pero no su intensidad, el indicador de déficit o sobrecupo, que expresa la proporción de personas en la población por arriba de la
capacidad normativa de alojamiento de las viviendas que habitan, es decir, una síntesis de incidencia e intensidad. En materia de pobreza de servicios se llevó a cabo algo enteramente
similar a lo realizado para educación: se estratificaron las viviendas pobres en tres grupos: sin ningún servicio (indigencia), con un servicio (pobreza extrema) y con dos servicios
(pobreza moderada). Las proporciones da cada una se valoraron con su brecha (3/3 para indigentes, 2/3 para extremas y 1/3 para moderadas). Así se obtuvo el renglón once. A través
de una media simple se combinó la pobreza de servicios con la de pobreza de espacio habitacional para obtener la pobreza de vivienda y servicios (renglón doce). Por último, las
pobrezas de seguridad social y de acceso a servicios de salud se combinaron con una media simple para obtener el renglón quince.
(ningún servicio en la norma) 35.8 19.1 10.7 5.8 -6.1 -5.6 -11.5
9. Pobreza extrema servicios de la
vivienda (c/dos servicios) 20.4 20.4 23.2 20.3 -3.4 -1.5 -5.2
10. Pobreza moderada servicios de la
vivienda (c/dos servicios) 12.8 20.8 20.6 22.2 -1.3 -1.0 -2.3
11. Pobreza de servicios (media
ponderada) 53.7 39.6 33.0 26.7 -3.0 -1.8 -4.1
12. Pobreza de vivienda y servicios
(media simple) 48.5 33.4 27.5 22.2 -3.7 -1.9 -4.2
1970 1981 1989 1995 70-81 81-89 89-95
13. Pobreza de seguridad social 74.3 50.9 41.5 50.8 -3.4 -2.5 3.4
14. Pobreza de servicios de salud 58.91 48.4 39.9 37.0 -6.33 -2.4 -1.52
15. Pobreza de salud y seguridad
social (media simple) 66.15 49.7 41 43.9 -2.9 -1.9 1.4
16. Pobreza por ingresos (incidencia) 72.65 48.5 64 66.02 -3.1 3.5 0.64
(1968) (1994)
17. Pobreza de tiempo (incidencia) n.d. 40.6 39.1 41.8 n.d. -0.8 2.3
(1984) (1992) (84-89) (89-92)
11978 21994 378-82 489-94 51968. Para una explicación de los cálculos, véase el anexo metodológico 2.

En primer lugar, es notable el gran contraste que se establece en materia de pobreza por ingresos entre el periodo 1968-1981 y el que le
sigue, en particular hasta 1989 (véase línea 16 del cuadro 2). Mientras en el primero disminuye la incidencia de la pobreza muy rápidamente (-3.1%
anual), en el segundo aumenta aún más rápidamente (3.5% anual). También se puede apreciar que entre 1989 y 1994 la pobreza por ingresos
tiende a estabilizarse (crece a una tasa de 0.6% anual). Es decir, encontramos tres periodos claramente diferentes que pueden caracterizarse
como: disminución rápida, aumento rápido, estabilización.8
Al analizar la evolución de la satisfacción de necesidades específicas (renglones uno a quince del cuadro 3) observamos también tres
periodos con contrastes importantes entre ellos, aunque distintos a los de ingresos. Mientras en materia de ingresos la década de los ochenta se
caracteriza como de empeoramiento de las condiciones de vida de la población, y la primera mitad de los noventa como, en el mejor de los casos
(si se corta el análisis en 1994), un periodo de tendencia a la estabilización en materia de educación, vivienda, servicios de la vivienda, atención a
la salud, y seguridad social; la década de los ochenta se caracteriza por el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, aunque a un
ritmo mucho menos acelerado que en los años setenta y la primera parte de los noventa, como una de recuperación de los ritmos de mejoría.
En el primer bloque del cuadro 3 se presentan cuatro indicadores de incidencia de la pobreza educativa, tres para adultos y uno para
menores. En dos de los tres indicadores para adultos (pobreza extrema e indigencia) y en el indicador de menores, el patrón encontrado es una
rápida tasa de decrecimiento de la incidencia de la pobreza en los años setenta, seguida de un decrecimiento más lento en los ochenta y una
recuperación del ritmo de decrecimiento en el primer quinquenio de los noventa. La tasa de decrecimiento de los años ochenta es un poco más alta
que en los setenta sólo en el indicador de pobreza moderada (menos de secundaria), y el aceleramiento (del decrecimiento) se mantiene en la
primera mitad de los noventa.
En vivienda y sus servicios se presentan tres indicadores. Uno, de hacinamiento (pobreza de espacio habitacional, expresado en términos
de sobrecupo) y tres, de pobreza de servicios (indigencia, pobreza extrema y pobreza moderada). En los cuatro casos se observa la misma pauta.
La disminución de la pobreza es muy rápida en los setenta y se desacelera, pero sigue bajando en los ochenta. Tanto en los indicadores de
servicios como en el de hacinamiento, el comportamiento durante el periodo 1990-1995 observa el mismo signo que en educación: un
aceleramiento muy fuerte en la disminución de la pobreza.
Por último, tenemos el bloque de salud y seguridad social. En éste, los datos que disponemos son de carácter anual porque provienen de
registros administrativos. Ello permite cortar donde se quiera. He cortado en 1981 y en 1989 porque ambos constituyen años de cambio. El primero,
el fin del auge, y el segundo, el fin de la crisis y el inicio de la recuperación que dura hasta 1994. No obstante, en salud la serie comienza en 1978 y
termina en 1994, donde es muy clara la desaceleración entre 1981 y 1989, después de un decrecimiento muy rápido de la pobreza de salud
durante el periodo 1978-1981, pero no hay recuperación en el primer quinquenio de los noventa, sino al contrario, una desaceleración adicional,
pero sin cambio de signo. Por último, si bien en materia de cobertura de la seguridad social se observa el mismo patrón de desaceleración entre el
primer periodo (1970-1981) y el segundo (1981-1989), en el primer quinquenio de los noventa hay un cambio radical de tendencia que se traduce
en aumento de la pobreza.
En síntesis, en un total de diez indicadores (sin contar los que son promedios de otros), cuatro de educación, cuatro de vivienda y sus
servicios, y dos de salud y seguridad social, se encuentran las regularidades siguientes: a) todos los signos son negativos, lo que indica que todas
las pobrezas específicas descendieron en ambas décadas; b) en nueve de los diez casos la tasa de descenso se desacelera en los ochenta, y en
un caso se acelera muy levemente y c) los contrastes entre las tasas no son leves sino muy marcados: de los nueve en los que se da esta pauta,
en cinco las tasas de los setenta más que duplican las de los ochenta, y en otros tres casos, las diferencias son de entre 30 y 40%. Por tanto,
ambas pautas se pueden considerar absolutamente dominantes y podemos concluir que la pobreza por necesidades básicas específicas disminuye
a lo largo de las dos décadas completas estudiadas, además de que el contraste entre la primera y la segunda es la fuerte desaceleración que se
experimenta en ésta. El ritmo al que baja la pobreza en la segunda es sustancialmente más lento que en la primera.

8Naturalmente, el carácter del último periodo se vería alterado radicalmente si lo alargamos a 1995 o 1996, ya que la nueva crisis, que estalló en diciembre de 1994, dio lugar a un
aumento muy rápido de la pobreza.
Al analizar las tasas de crecimiento en el periodo 1990-1995 (o similar) de las pobrezas específicas, encontramos lo siguiente: a) las
pobrezas específicas continúan descendiendo, salvo en el caso de la seguridad social (y la media entre ésta y la de salud) en el que aumentan (¡las
únicas tasas positivas en todo el cuadro, excepto las de ingresos!); b) en diez de los trece casos, las tasas de decrecimiento de las pobrezas
específicas son más altas que en los ochenta, es decir, se acelera la disminución de la pobreza respecto a los años ochenta; c) en siete de los
trece casos, la tasa que se alcanza también es más rápida que la de los setenta. Podemos concluir que en la década de los años noventa hay una
importante recuperación de algunas de las tasas de descenso de la pobreza (que ocurren en educación y en servicios de la vivienda), a la par de
un retroceso en salud y seguridad social. De cualquier manera, el saldo parece positivo para el primer quinquenio de los años noventa.
Por consiguiente, nuestro resultado estilizado (simplificado) es que la pobreza por necesidades específicas mantuvo su descenso a lo
largo de los 25 años estudiados, a ritmos más altos en los setenta, seguidos por la primera mitad de los noventa, y con mucho mayor lentitud en la
década de los ochenta.
Debemos preguntarnos ahora por qué encontramos este patrón que contrasta tanto con el experimentado por la pobreza por ingresos.
Una primera razón de esta diferencia sustancial en las tendencias de los años ochenta radica en la naturaleza de las variables analizadas. La
variable de ingresos es una variable de flujo. En las variables de flujo, el nivel de hoy no está ligado, fuertemente al menos, al nivel alcanzado ayer.
Mi nivel de ingresos hoy puede ser cero aunque ayer haya sido muy alto. En cambio, en las variables de acervo (stock), el nivel de hoy está
determinado en gran medida por los niveles alcanzados ayer. Las viviendas que tenían agua entubada ayer es casi seguro que la tengan hoy. Para
disminuir el peso de esta característica se han analizando en el cuadro tasas de cambio de las variables de acervo, y se han añadido algunas
variables de flujo como atención a la población demandante en educación primaria. Aun así, no podemos eliminar la naturaleza de la variable: un
adulto con educación secundaria tendrá este nivel durante toda su vida.
Una segunda razón deviene de que en las necesidades analizadas predomina una forma de acceso no mercantil, ya sea porque domina
la vía de las transferencias públicas, como en educación, atención a la salud y servicios de agua y drenaje, o porque lo hace la de la
autoproducción, como ocurre con la vivienda. Las necesidades que se satisfacen por la vía de transferencias públicas se comportaron de manera
diferente que el ingreso corriente en la crisis. El ajuste de los servicios de educación y de salud no se llevó a cabo reduciendo el volumen del
empleo y del servicio, sino abatiendo los salarios reales de sus empleados. Esto es, el número de médicos, enfermeras, maestros, no dejó de
crecer, y si se deflacta correctamente como lo he hecho en otro lado (Boltvinik, 1999), observamos que el gasto público social, incluso en términos
per cápita, no se redujo en los ochenta. Esto fue a costa, naturalmente, de los sueldos de profesores, médicos y enfermeras. De todas maneras, la
desaceleración del crecimiento en los servicios fue notable en relación con la década anterior, y es muy probable que en muchos casos haya
ocurrido una baja en la calidad de los mismos.
Ante las modas de privatización en la esfera de lo social, ante los intentos de "racionalizar" el gasto y de eliminar subsidios, es
conveniente anteponer esta experiencia: durante los años ochenta, los niños no dejaron de ir a la escuela, a pesar de la pauperización de sus
padres, porque la educación es gratuita. Las instituciones de la esfera social desempeñaron en esta década un papel de protección, seguramente
insuficiente, contradictorio y desigual, que sin embargo debemos valorar y defender.
Una interrogante que tendrían que responder los estudiosos de la ciencia política es por qué durante la administración de Miguel de la
Madrid no se ajustó más severamente el gasto social y en cambio sí se hizo con otros rubros de gasto muy importantes, como el de desarrollo
rural, inversión en infraestructura, etcétera.
En síntesis, los resultados del cuadro 3 muestran que:
a) La pobreza educativa mantiene el perfil temporal que hemos visto como dominante en los tres periodos estudiados, con una pobreza
siempre disminuyendo: baja rápida, desaceleración, aceleración.
b) Lo mismo ocurre con la pobreza por espacio habitacional, servicios de la vivienda y su indicador promedio.
c) Las pobrezas de salud y seguridad social muestran una tendencia a la baja que se desacelera entre el primer y segundo periodo, que
cambia de signo y aumenta en la primera mitad de los noventa en seguridad social y se sigue desacelerando en salud. La media de
ambos muestra el patrón de la de seguridad social.
d) La pobreza por ingresos baja entre 1968 y 1981, cambia de signo entre 1981 y 1989, y tiende a estabilizarse entre 1989 y 1994.
Las dos grandes excepciones se encuentran en la pobreza por ingresos, que cambia de signo en los ochenta y tiende a estabilizarse entre
1989 y 1994; así como en la pobreza de seguridad social, que cambia de signo en los noventa. Ambas pueden considerarse como pobrezas
determinadas más por las fuerzas del mercado y por la política económica que por la política social.
De esta manera, el periodo 1981-1989 no puede caracterizarse de manera simple como de retroceso en todos los frentes. El mantenimiento
del gasto público social, algunas medidas de expansión horizontal de la seguridad social y el mantenimiento de condiciones mínimas para el
mejoramiento de la vivienda provocaron que mientras la pobreza por ingresos aumentaba a la estrepitosa tasa de 3.5% anual, todas las pobrezas
específicas continuaran bajando, aunque a tasas más bajas que en los años setenta.
El periodo 1989-1994, o 1990-1995, a pesar de que muestra una recuperación notable en los ritmos de descenso de algunas de las pobrezas
por necesidades específicas (nótese que no ocurre en servicios de salud), que en algunos casos incluso rebasan los ritmos de los setenta, no
puede concebirse como un retorno a la dinámica de los setenta porque la pobreza por ingresos continúa ascendiendo, aunque de manera
asintomática, hasta 1994, y porque ocurre una reversión histórica, por primera vez en el país, en la cobertura de la seguridad social. Naturalmente,
si alargásemos esta historia hasta 1996, la pobreza por ingresos volvería a crecer rápidamente, y aunque no hay información para conocer la
dirección en que se movieron los indicadores de necesidades específicas, probablemente se desaceleró de nuevo su tendencia a la baja sin
cambiar de signo, puesto que se evitó el desmantelamiento del gasto público social.
Otros autores que han estudiado la pobreza en México suelen centrarse sólo en la pobreza por ingresos. La mayoría de los autores ha hecho
estimaciones para un año en particular o un par de años. Son pocos los que han construido series largas que se puedan comparar con la que
presentamos en el cuadro 3. Dos de ellas son las del Banco Mundial9 y las de la CEPAL. En la gráfica 5 se presenta la evolución comparativa entre
los datos llamados HLB (Hernández-Laos-Boltvinik), que son los que se presentaron de otra manera en el cuadro 3, los del Banco Mundial y los de
la CEPAL y CEPAL-INEGI. Antes de mirar los resultados debe notarse que los datos para el año 1981 son una estimación que he añadido a las
series del Banco Mundial y de la CEPAL para hacerlas coherentes con la evolución de la economía. De la gráfica destaca lo siguiente:
1) El patrón de evolución histórica de las tres estimaciones es igual: baja de la pobreza entre 1968 y 1981 y aumento, en términos
generales, a partir de entonces.
2) En los tres casos, la incidencia de la pobreza en 1996 es mayor que en 1977, y en dos de los tres casos es más alta que en 1968, lo que
implica que el consenso apunta a la presencia de al menos tres décadas pérdidas en términos de lucha contra la pobreza.
3) La diferencia más importante entre la serie HLB y las otras dos estimaciones radica en el nivel de la pobreza, lo que deriva de líneas de
pobreza sustancialmente diferentes.
4) Una segunda diferencia se encuentra en los resultados sobre el periodo 1989-1994, durante el cual según el Banco Mundial y CEPAL-
INEGI,10 la pobreza disminuyó, mientras para HLB ésta aumentó levemente.
GRÁFICA 5
EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO.
TRES VERSIONES 1968-1996

El MMIP y la paradoja de las evoluciones dispares de las pobrezas


Evolución de la pobreza durante 1984-1989-1992 por el MMIP y sus componentes
En el cuadro 4 se presenta la incidencia, intensidad e incidencia equivalente de la pobreza en los tres años estudiados, tanto por el MMIP como por
NBI y LPT. El porcentaje de pobres en la población nacional pasa de 68.5% en 1984 a 73.4% en 1989 y a 74.2% en 1992. Un aumento
relativamente rápido en el primer subperiodo que tiende a estabilizarse en el segundo. En efecto, la tasa media anual de crecimiento del porcentaje
es 1.39% en el primer subperiodo y 0.36% en el segundo.
CUADRO 4
INCIDENCIA (H), INTENSIDAD(I) E INCIDENCIA EQUIVALENTE (HI) DE LA POBREZA
MMIP, NBI Y LPT, 1984, 1989, 1992 Y CAMBIOS 84-89, 89-92 Y 84-92
1984 1989 1992
NBI LPT MMIP NBI LPT MMIP NBI LPT MMIP
H 0.750 0.508 0.685 0.701 0.628 0.734 0.707 0.649 0.742
I 0.466 0.484 0.391 0.454 0.536 0.435 0.467 0.547 0.455
HI 0.349 0.246 0.268 0.336 0.336 0.319 0.330 0.355 0.338
Cambio en NBI % Cambios en LPT % Cambios en MMIP %
84-89 89-92 84-92 84-89 89-92 84-92 84-89 89-92 84-92
H -6.55 0.83 -5.77 23.6 3.39 27.7 7.12 1.14 8.34
I -2.57 2.81 0.17 10.7 2.03 12.9 11.3 4.52 16.34
HI -8.95 3.67 -5.61 36.8 5.49 44.3 19.2 5.71 26.05
La incidencia de la pobreza en el periodo no sólo aumentó, sino cambió su estructura cargándose hacia los pobres extremos (lo que no
se presenta en el cuadro 4) y, en particular, hacia la indigencia, lo que implica un aumento de la intensidad promedio de la pobreza. También debe
notarse que el aumento de la indigencia explica el aumento total en el número de pobres. El deterioro que existe a todo lo largo de la estratificación
social puede expresarse sintéticamente de la manera siguiente: en 1984, por cada persona de la clase alta había cuatro indigentes, en 1989 había
cinco y en 1992 llegó a seis. Aun si establecemos la relación entre clase media e indigentes ocurre un deterioro grave: en 1984 había dos
indigentes por cada miembro de la clase media, en 1989 la relación es de 2.8 y en 1992 de 3.2.

9 La fuente de los datos del Banco Mundial es Globál Economic Prospects (1999). Aunque el BM parece basar casi todos sus datos (las excepciones pueden ser 1968 y 1977) en
cálculos de otros autores, particularmente Székely y Lustig, los asume como propios.
10 Sin embargo, el estudio INEGI-CEPAL tiene graves defectos que distorsionan la evolución de la pobreza en el periodo referido. El más grave de todos es que la evolución de la

composición urbano rural de la población es la opuesta a la realmente ocurrida, lo cual, dadas las muy diferentes líneas de pobreza utilizadas en ambos medios, distorsiona los
resultados. Para una crítica detallada véase Boltvinik (1999: 90-118). La metodología de cálculo de la serie del Banco Mundial se desconoce.
En el cuadro 4 se presenta también la evolución de la intensidad de la pobreza (I) y de la incidencia equivalente (HI). Para el conjunto de
los pobres por el MMIP, la intensidad, o brecha media de esta pobreza integrada era de 0.391 en 1984, aumentó a 0.435 en 1989 y a 0.455 en
1992. Como se ve, la brecha media de los pobres aumentó en los dos subperiodos, y aunque el ritmo de aumento es también más rápido en el
primer subperiodo (2.2% anual) que en el primero (1.5% anual), las diferencias no son tan notables como en el primer indicador.
Cuando pasamos de H (= q/n) a HI (= qI/n) ,11 sustituimos el numerador q por qI, es decir, en lugar del número de personas
pobres, el número de pobres equivalentes. Este concepto indica la homogeneización de la variable personas pobres. Como no todos los pobres lo
son por igual, sumar el número de personas pobres es como sumar peras con manzanas. Al multiplicar el número de pobres de un hogar o de un
estrato (q) por su brecha promedio (I), obtenemos la masa carencial del grupo. El numerador de HI es, entonces, la masa carencial o número de
pobres equivalentes. Al dividirlo entre n obtenemos la incidencia equivalente o la masa carencial per cápita. HI se presenta en el cuadro 4 para el
MMIP, para LPT y NBI en los tres años analizados. HI (MMIP) aumenta rápidamente desde 0.268 en 1984 a 0.319 en 1989 y a 0.338 en 1992. HI,
la masa carencial per cápita, crece entre 1984 y 1989 a una tasa media anual de 3.5%, mientras que desde 1989 hasta 1992, lo hace con menor
rapidez: 1.9% medio anual. La masa carencial es, en mi opinión, la más exacta medida de la pobreza de una Nación o de cualquier otro conjunto
de hogares. Por tanto, la conclusión es ineludible: durante el periodo 1984-1992, la pobreza creció en México y lo hizo rápidamente. La
desaceleración observada entre 1989 y 1992 en términos de H, queda algo desvanecida al analizar HI.
Analicemos ahora los componentes básicos del MMIP: NBI o medición directa de la insatisfacción de un grupo de necesidades, y LPT (la
combinación ingresos-tiempo) o medición indirecta de otro grupo de necesidades. Con ello desagregamos la pobreza del MMIP en sus
componentes básicos y nos preparamos para confrontar los hallazgos del inciso 3. El cuadro 4 presenta la incidencia de la pobreza por NBI y por
LPT en 1984, 1989 Y 1992.
Lo primero que salta a la vista son las trayectorias inversas de LPT, y de NBI. La incidencia de la pobreza por NBI baja significativamente
entre 1984 y 1989 (de 75 a 70.1 %) y luego tiene un pequeño repunte (71 %) que, sin embargo, deja su nivel en 1992 sustancialmente (4.3 puntos
porcentuales) por debajo del de 1984. En cambio, tanto la incidencia de la pobreza por LP (los datos no se presentan en el cuadro 4) como por LPT
sube en ambos subperiodos, pero lo hace de manera mucho más aguda desde 1984 hasta 1989. En efecto, la pobreza por LP 12 aumenta
abruptamente entre 1984 y 1989, de 41.3 a 55.6% (14.3 puntos porcentuales), equivalente a 34.6% de la cifra inicial. Entre 1989 y 1992 aumenta
nuevamente, pero lo hace mucho más despacio, pasando de 55.6 a 57.8%, un incremento de 2.2 puntos porcentuales, equivalentes a 4% de la
cifra inicial. Algo similar ocurre con la pobreza ingresos-tiempo o LPT. Crece muy rápido entre 1984 y 1989, de 50.8 a 62.8%, y luego sólo 2.1
puntos porcentuales para llegar a 64.9% entre 1989 y 1992. Estos resultados coinciden con lo que encontramos en el inciso 3.
Miremos ahora en qué componentes del MMIP se produce el crecimiento en la masa carencial. En primer lugar, notemos que mientras la
intensidad de la pobreza (I) de NBI baja en forma significativa en el primer subperiodo (de 0.466 a 0.454 en 1989), la brecha relativa de la pobreza
ingresos-tiempo crece muchísimo (desde 0.484 hasta 0.536 en 1989). Entre 1989 y 1992 ambas intensidades crecen levemente. En el periodo en
su conjunto, mientras la intensidad de la pobreza por NBI se mantiene constante, la de LPT aumenta notablemente. Como resultado de estos
movimientos, la intensidad de la pobreza en ambas dimensiones, que era muy similar en el año inicial (menos de 4% de diferencia), muestra una
diferencia bastante amplia al final del periodo (17% más alta la de LPT). La intensidad del MMIP aumenta en el periodo 1984-1989 como
consecuencia, exclusivamente, del aumento en la intensidad de la pobreza por LPT. Por el contrario, en el periodo 1989-1992, ambas intensidades
aumentan levemente y explican, entre ambas, el aumento en la intensidad de la pobreza por el MMIP.
La trayectoria de HI es el resultado de la de I que acabamos de ver y la de H que vimos antes. En la parte inferior del cuadro 5 he reunido
los porcentajes de cambio de H, I y de HI para NBI, LPT y MMIP en los dos subperiodos (1984-1989 Y 1989-1992), así como en el periodo
completo (1984-1992). Empezando por la casilla del extremo inferior derecho vemos que la masa carencial per cápita aumentó 26% en todo el
periodo, el cual se explica por un aumento muy grande de la masa carencial por ingresos-tiempo, 44.3%, y una disminución de la correspondiente a
NBI, 5.6%. Es decir, la disminución de la masa carencial en NBI no alcanzó a compensar el aumento brutal en LPT. Puesto que el incremento en I
fue mayor (16.3%) que el incremento en H (8.3%), la primera indica una mayor proporción del cambio. Esta conclusión resalta las limitaciones del
indicador H aislado y la importancia de tomar en cuenta también I, así como su combinación HI. Entre 1984 y 1989, cuando se da el contraste
fuerte entre las trayectorias de NBI y LPT, estas diferencias se presentan tanto en H como en I. Mientras H(NBI) disminuye 6.6%, H(LPT) aumenta
23.6%; mientras I(NBI) disminuye 2.6%, I(LPT) aumenta 10.7%. También en este caso la baja en NBI no fue suficiente para compensar el alza en
LPT y la H(MMIP) aumentó 7.1%e I(MMIP) 11.3%. Nuevamente, el aumento más importante se presenta en I que resulta el factor que más
contribuye al aumento de la masa carencial.
CUADRO 5
PROPORCIONES DE SOBREVIVENCIA Y “MORTALIDAD” POR ESTRATOS DE NIVEL DE VIDA. URBANO Y RURAL
Proporción de Proporción de Proporción de mortalidad
Estrato y medio mortalidad1 sobrevivencia2 relativa3
Indigentes rurales 12.84 87.16 3.22
Muy pobres rurales 9.82 90.18 2.46
Pobres moderados rurales 9.71 90.29 2.43
Indigentes urbanos 9.43 90.37 2.36
SANBRI rurales 8.84 91.36 2.22
Muy pobre urbanos 7.45 92.55 1.87

11Recuerde el lector que en ambas expresiones q es el número de personas pobres y n la población total.
12La pobreza por LP que aquí se mide, utilizando una línea de, pobreza derivada de la canasta normativa de satisfactores esenciales (CNSE), difiere de la que se mide cuando se
aplica en forma aislada el método de LP en su variante CNSE como lo hicimos en el inciso tres, ya que hemos eliminado de la CNSE las necesidades como vivienda y otras, cuya
verificación se llevó a cabo por NBI y, al mismo tiempo, hemos restado del ingreso del hogar los gastos en estos rubros, de tal manera que lo que se contrasta es el ingreso disponible
para un conjunto de necesidades con el costo de su satisfacción al nivel de las normas. Para más detalles véase el anexo metodológico 3.
Pobres moderados urbanos 6.39 93.61 1.60
SANBRI urbanos 4.63 95.27 1.16
Clase media urbana 4.22 95.78 1.06
Clase alta urbana 3.99 96.01 1.00
Total pobres rurales 12.26 87.74 3.07
Total rural 12.19 87.81 3.05
Total pobres urbanos 8.05 91.95 2.02
Total urbano 7.51 92.49 1.88
Suma pobres nacional 9.38 90.62 2.35
Población nacional 8.72 91.28 2.19
1 Se calcula como los no sobrevivientes entre los nacidos vivos, por 100.
2 Es igual a los sobrevivientes entre los nacidos vivos, por 100.
3 Es igual a la proporción de mortalidad del estrato, dividida entre la de la clase alta urbana, por 100.

MMIP y análisis fragmentario. Una comparación de los hallazgos


Hasta este momento del análisis hemos encontrado coherencia entre los hallazgos del inciso tres, en el cual encontramos que la pobreza por
ingresos cambia de rumbo en los años ochenta y empieza a crecer, mientras las pobrezas específicas por necesidades básicas (de las cuales
analizamos las de educación, espacios de la vivienda, agua, drenaje, electricidad, acceso a la salud ya la seguridad social) continuaban
descendiendo, aunque a un ritmo menor que en los setenta. Es decir, durante los años ochenta encontramos que los componentes de la pobreza
se movieron contradictoriamente: las pobrezas específicas continuaron bajando mientras la pobreza por ingresos subía. También encontramos que
desde 1990 hasta 1995 los indicadores de educación y de servicios de la vivienda mejoran muy rápidamente, recobrando los ritmos de los años
setenta. Pero también observamos que el indicador de pobreza de acceso a servicios de salud continúa a la baja, si bien aún más despacio que en
los ochenta, y que la pobreza de seguridad social aumenta por primera vez en la historia moderna del país.
Esto que se manifiesta externamente con indicadores de fuentes diversas, en los análisis realizados en el inciso anterior, lo hemos
"internalizado" en el MMIP en este inciso. Los hallazgos se pueden considerar en términos generales ratificados, puesto que encontramos que
entre 1984 y 1992 la pobreza por ingresos crece y la pobreza por NBI decrece. En la segunda parte, donde al igual que los organismos
internacionales como el Banco Mundial o la CEPAL y la inmensa mayoría de los estudiosos de la pobreza, no teníamos manera de sintetizar y
medir conjuntamente la totalidad de los movimientos en la pobreza, lo más que podíamos hacer era apuntar las contradicciones. Por el contrario,
en esta parte contamos con el MMIP que permite, en primer lugar, sintetizar el conjunto de los indicadores de pobrezas específicas o por NBI en
medidas de incidencia, intensidad y pobreza equivalente de NBI en su conjunto. Es necesario recordar que una de las pobrezas específicas que se
integran en el indicador global de NBI es la de salud y seguridad social que se construye como un indicador mixto, tomando en cuenta el acceso a
la seguridad social y los ingresos de los hogares que no tienen tal posibilidad. En segundo lugar, el MMIP permite integrar la dimensión de
ingresos, que hemos combinado con la de tiempo disponible y le hemos llamado LPT, en un indicador global de la pobreza de cada hogar y, a partir
de ahí, construir el de pobreza integrada a escala social expresable en las medidas de incidencia (H), intensidad (l) y masa carencial per cápita
(HI).
Estas características del MMIP nos han posibilitado sintetizar el resultado de las tendencias contradictorias en la resultante, lo que nos ha
llevado a la conclusión que la pobreza, que es la HI(MMIP), aumentó con rapidez entre 1984 y 1989 (19.2-3.5% medio anual), y entre 1989 y 1992
menos rápidamente (5.7-l.9% media anual). Pero además, hemos podido ver el papel que en tales cambios han tenido cada uno de los
componentes (NBI y LPT). Es decir, su carácter de medida integrada no le impide expresarse también de manera desplegada y revelar la
contribución de cada componente al total.
He realizado la desagregación de las pobrezas por NBI, aunque no las analizaré ahora con detalle. No obstante, una mirada a estos
resultados confirma que:
1) La incidencia de la pobreza por calidad y espacio de la vivienda (el indicador CCEV) disminuye en los dos subperiodos analizados desde
una H(CCEV) de 86.3% en 1984, a 78.8% en 1989 y 76.4% en 1992, confirmando los hallazgos que en materia de hacinamiento se
presentaron en el inciso 3. También decrecen los indicadores respectivos de intensidad e incidencia equivalente: I(CCEV) y HI(CCEV).
2) La incidencia de la pobreza por carencia sanitaria, H(CS), disminuye fuertemente entre 1984 y 1989, de 63.3 a 55.9%; entre 1989 y 1992
vuelve a bajar para cerrar en 50.4%, y aunque la intensidad aumenta levemente en este segundo periodo, el valor final de I(CS) es más
bajo que el de 1984, de tal manera que la HI disminuye desde 1984 hasta 1992, de 0.404 a 0.297.
3) La proporción de pobres en bienes durables (CBD) baja de 58 a 53 y 51.9%, y también baja la intensidad. Éste es un indicador que
depende del ingreso de los hogares, como el de vivienda y, por tanto, debe notarse de manera especial el que disminuya (es decir, se
requiere una explicación).
4) La proporción de pobres en rezago educativo disminuye en forma drástica de 83.5 a 74.7 y 74.1 %. A pesar de la alta incidencia de esta
pobreza debe notarse que la intensidad es la más baja de todos los indicadores, y baja también en los dos subperiodos (de 0.40 a 0.39 y
a 0.38).
5) La pobreza en materia de salud y seguridad social (CASS) tiene un comportamiento distinto. La incidencia se mantiene casi constante
entre 1984 y 1989 (40.4 Y39.8%) y después cambia su dirección para aumentar entre 1989 y 1992 (llegando a 48.1 %, muy por arriba del
dato de 1984). La intensidad crece a lo largo de los tres años pasando de 0.846 a 0.878 y a 0.895 (nótese que los niveles de intensidad
no tienen parangón con los de otros rubros). La masa carencial per cápita permanece casi igual entre 1984 y 1989, y sube drásticamente
en el segundo subperiodo, muy por arriba del año inicial. El deterioro en esta dimensión del bienestar en el segundo subperiodo coincide
con lo observado en la segunda parte sobre el comportamiento en el periodo 1990 y 1995 de los indicadores de salud y seguridad social,
a pesar de que los periodos no coinciden. Además, marcan un contraste notable con la baja en todos los demás indicadores de NBl.
Subsiste un problema de periodización que impide comparar plenamente los resultados de este inciso con los del inciso 3. En el 3 usamos los
periodos 1970-1981 (o 1970-1980), 1981-1990 (o 1981-1989) y 1990-1995. Aquí, en cambio, hemos podido analizar solamente el periodo 1984-
1992 subdividido en dos subperiodos: 1984-1989 y 1989-1992.
Evolución de las pobrezas y de la mortalidad
Hacia 1984, cuando vivíamos las secuelas de la crisis de 1982, algunos estudiosos de la realidad social del país esperábamos que las tasas de
mortalidad infantil hubiesen subido como consecuencia de la baja brutal en los niveles de vida de la población. Sin embargo, cuando empezaron a
conocerse las estadísticas vitales de 1982,1983 y años sucesivos, nos llevamos una gran sorpresa: las tasas de mortalidad infantil no sólo no
habían aumentado sino que continuaban bajando. Hoy sabemos que tampoco se redujo la satisfacción de ciertas necesidades como educación,
atención a la salud, agua y drenaje, como se ha mostrado en la tercera sección.
A continuación, analizo las tasas de mortalidad por grupos de edades que estuvieron asociadas con el patrón de comportamiento de los
niveles de vida en México. Se intenta después una hipótesis global que involucra las pobrezas específicas, la pobreza por ingresos y la mortalidad.
La esperanza es procurar una respuesta a la sorpresa que vivimos a principios de los ochenta. En primer lugar, miro la evidencia sobre la
asociación entre mortalidad y nivel de vida en México.
La pobreza mata
Las evidencias globales apuntan a la enorme distancia que hay en las esperanzas de vida entre países que tienen niveles de vida muy dispares.
Mientras la esperanza de vida de Japón era de 79.8 años en 1994, la de Haití era de 54.4 años. Parece evidente la conclusión de que existe una
vinculación muy clara entre niveles de vida y años de vida. Que la pobreza mata.
A continuación exploro dos evidencias específicas sobre México que muestran que, en efecto, la pobreza mata. Se trata, en el primer
caso, de resultados derivados de la muestra de 1% del Censo de 1990. En la segunda evidencia, los datos provienen de la encuesta nacional de
planificación familiar de 1995 (Enaplaf 95). Se presentan los resultados escuetos, sin detallar la metodología, lo que puede encontrarse en un
trabajo previo (Boltvinik, 1996: 17-19) y en Romero (1999).
Las mujeres pobres tienen más hijos que, sin embargo, sobreviven menos en comparación con hijos de mujeres no pobres. Es decir, los
pobres mueren más jóvenes que los no pobres, lo que también quiere decir que tienen proporciones de mortalidad más altas. Las proporciones de
sobrevivencia, PS, (=hijos sobrevivientes/hijos nacidos vivos) y su complemento (1-PS), al que llamaremos proporción de mortalidad por estratos
del nivel de vida y zona urbana y rural, se presentan en el cuadro 513 ordenadas de mayor a menor proporción de mortalidad. Ahí se aprecia que,
hablando literalmente, la pobreza mata. La proporción de sobrevivencia crece y la de mortalidad disminuye claramente a medida que pasamos de
los estratos más pobres a los mejor situados, y a medida que nos movemos del medio rural al urbano. El espectro total de variación en la
proporción de mortalidad va desde 12.84% entre los indigentes del medio rural, hasta 3.99% entre la clase alta urbana. Una relación de 3.22 a 1
(cuadro 5). Esto significa que más de dos terceras partes de las muertes de hijos de indigentes rurales son evitables si se adopta como patrón de
referencia el de la clase alta urbana.
En todos los estratos de pobres rurales, e incluso en el estrato rural SANBRI, se observa una proporción de mortalidad de más del doble
que en la clase alta urbana. Como resultado, la proporción de mortalidad rural promedio es de 12.19, más del triple que la de la clase alta urbana,
mientras que la del conjunto de los pobres rurales es de 12.26. Estos datos significan que dos terceras partes de las muertes rurales ―muertes de
pobres básicamente― son evitables.
Las proporciones de mortalidad de la población rural son sustancialmente más altas que las de la urbana: 12.19 en contraposición con
7.51. Al parecer, sólo parte de la explicación proviene de la mayor pobreza de la población rural, puesto que al comparar los mismos estratos en
ambos medios siempre hay una diferencia en favor de la población urbana, de tal manera que otra parte de la explicación vendría de variables no
medidas dentro del índice de pobreza, por ejemplo, acceso a servicios de salud. 14 En efecto, la relación de proporciones de mortalidad entre los
indigentes rurales y urbanos es 1.36; entre los muy pobres es de 1.32 y entre los pobres moderados es de 1.52. Incluso entre la población con
SANBRI la relación es de 1.91. Si no hubiese errores de medición grandes, estos datos estarían señalando que las diferencias de mortalidad rural-
urbana se agudizan a medida que ascendemos de estrato de nivel de vida.
Con microdatos de la Enaplaf 95, Romero (1999) estratificó la población de acuerdo con el MMIP. Presenta resultados para nueve
estados "prioritarios" (que incluye a los más pobres del país: Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca,
Puebla y Veracruz) y para el total nacional. Calculó para cada estrato la mortalidad infantil. Sus resultados confirman lo descrito arriba para el caso
específico de la mortalidad infantil. Encontró una fuerte asociación entre ésta y el estrato social. Mientras los indigentes tienen una proporción de
mortalidad infantil de 41.3 por cada 1 000 nacidos vivos, el valor correspondiente para los pobres no indigentes es de 26.5 y para los no pobres de
22.0. Como se aprecia, la proporción de mortalidad infantil entre los no pobres es prácticamente la mitad que la de los indigentes. Los resultados
para los nueve estados prioritarios confirman esta asociación. Su evidencia establece, en términos generales, la presentada con anterioridad.

13 En el cálculo de las proporciones de mortalidad aparece un problema metodológico. Los eventos (nacimientos y muertes) que dan lugar al cálculo de la proporción de mortalidad
ocurrieron a lo largo de un periodo relativamente amplio, aunque se comparan con una estratificación presente. Sin embargo, la evidencia parece restarle importancia al problema
metodológico. Los cocientes indigentes/ no pobres y pobres/ no pobres de las proporciones de mortalidad según edad de la madre muestran un rango de variación sorprendentemente
pequeño. Una vez eliminado el grupo 12-20 que tiene muy pocas observaciones en los estratos de no pobres, los mencionados cocientes varían de 1.48 entre las madres mayores de
70 años y 2.73 entre las de 31-40 el primero, y entre 1.40 y 2.28 el segundo. Si se elimina el grupo de 71 y más años, los rangos de variación resultan realmente pequeños (de 2.13 a
2.73 en el primer caso y de 1.86 a 2.28 en el segundo). Esto muestra, nuevamente, que nada de lo dicho en el texto se alteraría sustancialmente si todos los cálculos los hubiésemos
hecho sólo para los grupos de madres más jóvenes, con lo que hubiésemos acortado de manera significativa el periodo de análisis. Esto parece mostrar una baja movilidad social en el
país.
14 La aplicación del método de medición integrada de la pobreza (MMIP) en la que se basan los cálculos presentados, y que puede consultarse en Julio Boltvinik (1994), al basarse en

datos del Censo de Población y Vivienda de 1990, no contó con la variable acceso a los servicios de salud.
Empero, si la pobreza mata, si los pobres mueren más jóvenes, por qué no se presentó el cambio de tendencia en las estadísticas de
mortalidad que esperábamos a principios de los ochenta, a pesar de que había signos evidentes de que la pobreza estaba aumentando. Lo que se
confirma en análisis de corte transversal como el que acabamos de presentar ¿se mantiene a lo largo del tiempo? Es decir, cuando la pobreza
aumenta en una sociedad ¿crecen las tasas de mortalidad? Por el contrario, sabemos que ha habido un descenso importante en las tasas de
mortalidad en prácticamente todos los países que experimentaron un aumento sostenido en los niveles de vida de la población. En la siguiente
sección analizo algunas evidencias sobre la evolución de las tasas de mortalidad en México.
Evolución de las tasas de mortalidad por grupos de edad en México
El cuadro 6 sintetiza las etapas de evolución de las tasas de mortalidad identificadas para cada grupo de edad y para la población en su conjunto.
Tasa de mortalidad infantil (TMI: menores de un año)
Aunque en este caso hay algunos problemas de subregistro que llevan a subestimar las TMI provenientes de los registros administrativos, la
tendencia temporal puede considerarse confiable. Al analizar la evolución de la TMI es posible distinguir tres subperiodos. El primero puede
denominarse "baja muy rápida" en las tasas de mortalidad y va de 1979 a 1985, un periodo de seis años donde la TMI bajó 31% (5.2% promedio
anual), de 4 265.9 a 2 944.9 muertes por cada 100 000 habitantes. El segundo periodo, de 1985 a 1990, puede llamarse de estancamiento, ya que
la tasa sólo baja 2% en los cinco años. Finalmente, el tercer periodo puede calificarse (como el primero) de "baja muy rápida en las TMI", puesto
que bajaron de 2 890.7 a 2 145, esto es, 25.8% (5.2% promedio anual). El periodo de estancamiento representa sólo 2.6% de la baja total, mientras
que en el primer periodo la baja es 62.3% del total.
CUADRO 6
ETAPAS EN LA EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE MORTALIDAD POR GRUPOS DE EDAD
(TODAS LAS TASAS SON NEGATIVAS)
Grupo de edad 1.6 periodos
Pre-escolar Media: 5.2% Media: 0.33% Media: 5.2%
Muy rápida: 79-85 Estancamiento: 85-90 Muy rápida: 90-95
Infantil Media: 10.3% Media: 1.25% Media: 9.4%
Muy rápida: 79-82 Estancamiento: 82-90 Muy rápida: 90-95
Escolar Media: 7.0% Media: 1.62% Media: 6.7%
Muy rápida: 79-83 Estancamiento: 83-90 Muy rápida: 90-95
Productiva Media: 2.63% Media: 1.18%
Muy rápida: 79-90 Estancamiento: 90-95
Posproductiva Media: 0.17% Media: 1.22%
Muy rápida: 79-89 Estancamiento: 89-95
General Media: 3.0% Media: 0.7% Media: 1.45%
Muy rápida: 79-86 Estancamiento: 86-90 Muy rápida: 90-95
Nota: para una explicación de los contenidos, véase el texto.

Tasa de mortalidad preescolar (TMPE: de uno a cuatro años)


Tiene menos problemas de registro que la TMI y nuestra un patrón ligeramente diferente. También podemos identificar tres periodos. El primero,
"descenso ultra rápido en la TMPE", comprende sólo tres años, donde la tasa baja de 365.5 a 25l.8 por cada 100 000 niños: un descenso de 31%
en sólo tres años (10.3% anual). El segundo periodo, "estancamiento en la TMPE", va de 1982 a 1990 y supone un descenso de sólo 10% en ocho
años. El tercer periodo, desde 1990 hasta 1995, otra vez "ultra rápido en la TMPE", va de 1990 a 1995 y significa una baja de 46.9%: un promedio
anual de 9.4 por ciento.
Tasa de mortalidad escolar (TME: de cinco a catorce años)
Muestra tres etapas diferentes. La primera, "baja muy rápida de la TME", va de 1979 a 1983, cuando la tasa cae de 87.4 por cada 100 000
escolares, a 62.9: una baja de 28% en cuatro años. En la segunda etapa, "estancamiento en la TME", que va de 1983 a 1990, de manera similar a
lo encontrado en los otros dos grupos, la tasa cae muy despacio, de 62.9 a 55.7%: 1l.4% en siete años. Finalmente, de nuevo una "baja muy
rápida" ocurre en el periodo 1990 a 1995: una caída de 33.6% en cinco años.
Tasa de mortalidad en edades productivas (TMEP: de 15 a 65 años)
Se pueden distinguir sólo dos periodos. Por una parte, un periodo de baja constante en la tasa que puede llamarse "descenso constante en la
TMEP", de 1979 a 1990, en el cual la tasa disminuye de 443.5 por cada 100 000 personas, a 315.4 en 1990: un descenso de 28.9% en once años
(media de 2.63% anual). El segundo periodo, "estancamiento en la TMEP", muestra una baja de sólo 5.9% en cinco años.
Tasa de mortalidad en edades posproductivas (TMEPP: más de 65 años)
No hay una tendencia significativa. El estancamiento es el signo del periodo de 16 años analizado. No obstante, he distinguido dos subperiodos. En
el primero, de 1979 a 1989, la TMEPP va de 5687.7 a 5590.6, un descenso menor a 2% en 10 años. Es decir, una TMEPP casi constante. De 1989
a 1995 hay un descenso significativo para terminar en 5 183.1, un descenso de 7.3% en los seis años que de acuerdo con nuestra terminología
llamamos estancamiento, pues implica una baja de sólo 1.22% anual.
Tasa general de mortalidad (sin estandarizar) TGM
Como una media ponderada de estas tasas de mortalidad específicas por grupos de edad, en la cual los ponderado res van cambiando por la
transición demográfica, la TGM que no ha sido estandarizada (para evitar el efecto del cambio en la estructura de edades de la población) tiene una
tendencia a la baja que se interrumpe en la segunda mitad de los años ochenta. De 1979 a 1986, el periodo de "descenso rápido en la TGM", la
tasa baja 21% en siete años. De 1986 a 1990, "estancamiento en la TGM", la tasa baja sólo 2.8% en cuatro años. En los últimos años del periodo
el ritmo de descenso se recupera pero sin fuerza suficiente, bajando de 506.4 en 1990, a 469.7 en 1995, 7.2% en cinco años, una tasa anual de
1.45% que ha sido calificada también de "estancamiento en la TGM".
Pobrezas y tasas de mortalidad. Una interpretación de sus relaciones
En la sección precedente hemos identificado etapas en la evolución de las tasas de mortalidad por grupos de edad. Tratemos de resumir las
conclusiones que emanan de tal descripción. Una vez que se dejan a un lado las tasas de mortalidad en edades posproductivas, las cuales no
muestran una tendencia clara en el periodo que se estudia, en todos los demás grupos de edad encontramos una tendencia a la baja y también un
subperiodo de estancamiento. Pero mientras las tasas infantil, preescolar y escolar tienen un comportamiento en tres fases que se suceden en la
misma secuencia: descenso rápido, estancamiento (en los ochenta) y otra vez un descenso rápido (en los noventa), las tasas del grupo en edades
productivas se estancan más tarde, en los noventa, y aún no recuperan su ritmo de descenso. Como consecuencia, las tasas generales de
mortalidad reflejan el comportamiento de los tres primeros grupos, salvo que la fase de recuperación es a un ritmo más lento (cuadro 6).
Hay aquí un doble reto. Tendríamos que explicar la interrupción de la tendencia descendente en las tasas (por un periodo variable de
cinco, ocho y siete años para la mortalidad infantil, preescolar y escolar, respectivamente, todas ellas concluyendo en 1990) y su reanudación
posterior. Asimismo, sería necesario explicar por qué las tasas de las edades productivas se estancan más tarde, cuando las demás están
recobrando su ritmo de descenso.
Empecemos por el periodo de estancamiento. Sobre la base de la evidencia mostrada en el inciso tres, es perfectamente válido sostener
que dos fuerzas, actuando en direcciones opuestas, estuvieron presentes en la determinación de las tasas de mortalidad en los años ochenta. Por
un lado, el incremento en la pobreza por ingresos indica el deterioro de algunas áreas del nivel de vida de la población. Algunas de ellas ligadas,
directamente a las posibilidades de enfermar y morir: la ingesta alimentaría, el acceso a los servicios de salud para aquellos que carecen de
seguridad social y que probablemente tendrían que pagar por el servicio, y la vivienda para los que carecen de vivienda propia y se ven obligados a
pagar renta. Este deterioro jaló los niveles de mortalidad hacia arriba. Por otra parte, las condiciones de vida que dependen del gasto público
(educación, atención pública a la salud, agua entubada, drenaje y electricidad doméstica) o que tienen un carácter de acervo (stock), (vis à vis el
carácter de flujo del ingreso), como vivienda propia, continuaron mejorando durante los ochenta. Estas mejorías empujaron la mortalidad hacia
abajo. En consecuencia, las tasas de mortalidad durante los años ochenta estuvieron sujetas a una fuerza (jalón) hacia arriba y otra fuerza
(empuje) hacia abajo. En esa década, las dos fuerzas casi se compensaron y el resultado fue el estancamiento de las tasas.
El periodo 1990-1995 es notable por la recuperación simultánea de las tendencias descendentes rápidas de las tasas de mortalidad de
los tres grupos de edades más jóvenes. Esto está asociado con la evolución favorable de algunas pobrezas específicas y con la propensión a la
estabilización en la pobreza por ingresos. Es probable, sobre todo en las tasas de mortalidad infantil y preescolar, que algunos cambios
tecnológicos introducidos en la práctica médica, como los sueros de rehidratación oral, o cambios en los énfasis de los programas de atención a la
salud (la mayor importancia otorgada a la atención materno infantil), hayan desplazado la función que relaciona el nivel de vida con estas tasas de
mortalidad. Es muy difícil, sin embargo, establecer el impacto cuantitativo de estos cambios.
En los años setenta, las tasas de mortalidad iban a la baja y ello se explica por el hecho de que en ese periodo las condiciones de vida
mejoraban rápidamente en las dos subdimensiones que hemos analizado. Las dos fuerzas empujaban en la misma dirección.
Así, la misma relación funcional actúa en los tres periodos: las condiciones de vida, clasificadas en dos subdimensiones (las ligadas al
ingreso y las que no lo están) son las determinantes principales de las tasas de mortalidad por grupos de edad, en especial de los grupos más
jóvenes. No obstante, al parecer hay un rezago en la actuación de estas fuerzas por lo que hace a la mortalidad infantil. La preescolar y escolar
parecen haberse estancado casi de inmediato como consecuencia de la baja en los niveles de ingreso de las familias. Igualmente, no parece haber
rezago en la relación en sentido positivo, pues la baja en las tasas de mortalidad reinició en los noventa casi de inmediato cuando las condiciones
de vida empezaron a mejorar más rápidamente y la pobreza por ingresos tendió a estabilizarse. 15
El comportamiento de las tasas de mortalidad en las edades productivas parece más difícil de desentrañar. Resulta particularmente difícil
explicar por qué las tasas siguieron bajando en los años de la crisis a pesar del deterioro en el ingreso. Sin embargo, hay que hacer notar que
durante los ochenta la seguridad social continúa expandiéndose a buen ritmo, lo que contrasta en forma significativa con lo ocurrido en los noventa,
cuando la cobertura cae de manera sustancial. El estancamiento de las tasas de mortalidad en edades productivas tendría como contraparte el
deterioro de la seguridad social y una pobreza por ingresos que, aunque estabilizada, estaría en niveles históricos sumamente altos.
Aunque resulta más especulativo, es necesario señalar que entre 1990 y 1995 hubo una reestructuración económica muy compleja que
expulsó de sus empleos a mucha gente, lo cual es un factor que está detrás del deterioro en la cobertura de la seguridad social. Si bien los
despidos no se manifiestan como desempleo abierto por la ausencia de un seguro de desempleo, suponen la pérdida de la seguridad social, lo que
conlleva la falta de derecho a servicios de salud estructurados y totalmente gratuitos, así como la pérdida de la estabilidad del ingreso. Ser arrojado
al mundo de la incertidumbre entraña una gran carga de estrés que puede manifestarse en problemas cardiovasculares y en alcoholismo, factores
de una proporción muy importante en las muertes de personas en edades productivas. Así ha ocurrido en los países de Europa Oriental en su
transición del socialismo al capitalismo, de una condición que otorgaba plena seguridad en todos los aspectos de la vida a un capitalismo salvaje
carente de toda seguridad. El auge neo liberal no ha significado solamente la apertura, la privatización y el predominio del mercado. En términos
del trabajo ha implicado la tendencia empresarial a descentralizar muchas actividades, convirtiendo lo que antes eran empleados contratados con
seguridad social, en contratistas independientes, en "free-lancers".
Oportunidades para el bienestar, pobrezas y mortalidad.

15 Nuevamente, debe tomarse en cuenta el papel de los cambios técnicos y programáticos de la atención médica.
Reflexiones finales
La evidencia analizada muestra que la ausencia de correlación perfecta entre el ingreso y los indicadores de satisfacción de necesidades básicas
no sólo se presenta cuando se analizan hogares en un momento dado del tiempo (análisis de corte transversal), lo que señala la existencia de
hogares pobres por ingresos que no son pobres por necesidades básicas y viceversa. También al analizar la evolución de ambos tipos de pobrezas
en el tiempo se encuentran patrones de evolución diferentes y, en ocasiones, tendencias de cambio totalmente opuestas. La explicación obvia es
que los factores que determinan la satisfacción de necesidades como servicios de la vivienda (agua entubada, drenaje y electricidad), vivienda,
educación y acceso a servicios de salud son diferentes que los que determinan la evolución del ingreso corriente de los hogares.
Uno de los determinantes fundamentales de estas necesidades (salvo vivienda y bienes durables del hogar) es el gasto público social. En
la gráfica 6 y en el cuadro 7 se presenta la evolución del gasto social per cápita en el periodo 1970-1996, usando cuatro índices de precios
alternativos para deflactar la serie de gasto corriente y expresarla a precios constantes. Ahí se puede ver que, si se utilizan deflactores de carácter
general, como el índice nacional de precios al consumidor (INPC) o el índice de precios implícito del Producto Interno Bruto (IPIB), se produce una
caída abrupta en 1983 y nuevamente en el periodo 1985-1988, quedando los valores del índice (cuya base es 1980=100), en el último año, en 68.6
con el IPIB y en 54.7 con el INPC. Esto implicaría caídas de 31.4 y 45.3%, respectivamente, respecto a 1980, pero mucho mayores (43.3 y 54.1%
respectivamente) en relación con 1981, cuando el gasto social per cápita alcanzó la cima. Se trataría de una verdadera catástrofe. Sin embargo, el
uso de estos índices es incorrecto.

GRÁFICA 6
EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL PER CÁPITA CON CUATRO
ÍNDICES DE PRECIOS 1980=100

CUADRO 7
EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL PER CÁPITA DEFLACTADO CON CUATRO DIFERENTES
ÍNDICES DE PRECIOS (1980=100)
Consumo público en Servicios
Años educación y salud comunales INPC Implícito del PIB
1970 59.0 42.6 36.4 38.6
1971 65.1 48.1 40.3 43.4
1972 78.5 54.4 50.5 54.4
1973 80.2 53.9 53.4 57.6
1974 84.6 59.3 57.7 61.4
1975 86.9 63.5 66.3 69.4
1976 91.4 67.3 74.5 77.8
1977 87.9 65.4 74.9 76.8
1978 95.1 69.3 79.3 82.1
1979 93.1 95.8 91.6 92.8
1980 100.0 100.0 100.0 100.0
1981 114.9 112.7 119.2 121.0
1982 113.9 116.3 116.5 116.6
1983 107.3 108.3 74.8 79.6
1984 109.4 110.6 73.3 81.0
1985 114.2 112.8 75.7 84.2
1986 109.8 113.2 63.7 75.9
1987 102.8 106.2 61.2 70.6
1988 101.4 107.9 54.7 68.6
1989 106.5 104.5 59.6 70.5
1990 114.0 110.4 65.4 75.7
1991 125.1 123.9 78.6 91.7
1992 127.1 124.2 87.7 103.7
1993 126.3 120.8 94.8 112.4
1994 129.2 122.7 104.0 122.5
1995 127.1 121.9 91.4 104.0
1996 132.6 126.7 93.9 109.8
Para obtener una imagen adecuada de la evolución del gasto público social se acudió a dos índices que, en contraste con los anteriores
que reflejan la evolución de los precios al consumidor y los precios del conjunto de la economía, se refieren a la canasta de bienes y servicios
específicos que se adquieren con el gasto público social. De estos dos índices que se refieren al sector público, el implícito del PIB del sector
público en servicios comunales (IPSC) tiene el problema de no considerar más que el valor agregado, que en el caso del sector público se reduce
prácticamente a los sueldos y salarios pagados, aunque en principio incluye también el consumo de capital fijo por tratarse de un valor agregado
bruto. Por consiguiente, queda fuera el consumo intermedio (las compras gubernamentales). En cuanto a la inversión pública, puesto que el
consumo de capital fijo está tomado en cuenta en el valor agregado, incluida llevaría a una doble contabilidad de la inversión. La evolución más
lenta de este índice (implícita en los mayores valores del gasto a precios constantes) refleja la evolución de los sueldos y salarios pagados a los
servidores públicos (médicos, maestros, enfermeras, entre otros) que aumentaron muy por debajo de la inflación general. La selección de este
índice implica una subestimación del alza en el costo de lo pagado para prestar los servicios y, por tanto, utilizado para deflactar las series conlleva
una sobreestimación, en términos reales, del gasto público social. Empero, estos sesgos no deben ser importantes, ya que las compras
gubernamentales representaron alrededor de 20% en el periodo 1988-1996 en el conjunto del consumo gubernamental, pero sólo entre 4 y 6% en
educación, que representa cerca de 50% del gasto público social.
El índice de precios del consumo público (IPCP) parece ser el más adecuado para señalar la evolución de los costos del consumo
público, ya que incluye el valor agregado bruto y la compra de bienes y servicios corrientes. Hay enormes diferencias entre la evolución de los
índices de compras y los de valor agregado. Los primeros se sitúan, en años de fuerte inflación, casi al doble que los primeros. Por lo tanto, la
composición del gasto entre sueldos y salarios (valor agregado), y compras en cada sector es determinante del nivel de su índice de precios del
consumo público. En educación, donde las compras representan, como se señaló antes, entre 4 y 6%, la evolución de los sueldos de los profesores
resulta la determinante principal. En el sector servicios médicos, las compras representan entre 20 y 25% según los años, y en administración y
defensa, entre 27 y 31 %.16-Por tanto, a reserva de seguir ahondando en el futuro sobre este tema, podemos concluir que es bastante sensato
elegir como deflactor del gasto público social la media de los índices de consumo público en salud y en educación. La elección de la media simple
se apoya en el hecho que los montos de gasto público en educación son similares a los de salud (incluyendo laboral).
Con estos dos índices, la evolución a partir de 1983 es radicalmente diferente. Incluso en el peor año, 1988, el índice con base en 1980
se mantiene por arriba de 100, lo que significa que el gasto social per cápita no disminuyó sino que aumentó levemente. Aunque los valores de
1988 se encuentran por debajo de los de 1981 (que es un año con gasto excepcionalmente alto, fuera de la tendencia precedente), las bajas
porcentuales respecto a este año no son catastróficas, sino bastante moderadas: 11. 7 y 4.3% con el IPCP y IPSC, respectivamente.
En la quinta sección mostré el estancamiento en la tendencia descendente de las tasas de mortalidad en los años ochenta, sobre todo en
las edades preproductivas. Por lo tanto, aunque la vinculación entre los dos grupos de indicadores de bienestar que hemos analizado (ingresos de
los hogares y satisfacción de necesidades básicas específicas) y la mortalidad requiere mucho más análisis, hemos vislumbrado una relación
funcional en la cual ésta está determinada por ambos grupos. Así entonces, cuando estos grupos se mueven en la misma dirección, como en los
años setenta, la mortalidad cae rápidamente. Pero cuando se mueven contradictoriamente, como ocurrió en los años ochenta, las tasas de
mortalidad se estancan. Esto permitiría postular la siguiente hipótesis contrafactual: si el gasto público social se hubiese deteriorado con rapidez en
los años ochenta, se habrían observado alzas en las tasas de mortalidad.
De manera esquemática podemos situar dos grupos de políticas públicas, aunque no únicos, como sustantivos en la evolución de cada
uno de nuestros grupos de indicadores de bienestar. Por una parte, la política económica es uno de los determinantes del ingreso de los hogares.
Por la otra, la política social establece la satisfacción de NBI. De esta manera, los resultados analizados también pueden verse, en parte, como
reflejo de la acción conjunta de la política económica y la social. En los años setenta ambas habrían actuado en la misma dirección, mejorando
dimensiones del bienestar (reduciendo la pobreza por ingresos y las pobrezas específicas), lo que se habría reflejado en una baja acelerada de las
tasas de mortalidad. Es decir, habría aquí una articulación virtuosa de ambas políticas. Por el contrario, en los años ochenta, la política económica
y la crisis llevaron al aumento de la pobreza por ingresos; mientras la política social mantuvo el nivel de los servicios sociales básicos (educación y
salud) al continuar datando de agua, drenaje y electricidad a viviendas que carecían de ellos, y a través de la regularización de la propiedad de los
terrenos y la dotación de servicios propició la consolidación de las viviendas en los barrios populares.
El panorama de la primera mitad de los años noventa (hasta 1994) parecería ser una vuelta parcial a la interacción virtuosa de los años
setenta por la reanudacióri muy rápida del descenso en las tasas de mortalidad de los grupos jóvenes, lo cual, sin embargo, está empañado por el
estancamiento en el descenso de la mortalidad en edades productivas, que pareciera tener sus contrapartes en el deterioro de la cobertura de la

16 Queda pendiente contestar la pregunta sobre el mejor manejo de la inversión pública. Conceptualmente, enfrentamos dos grupos de situaciones. Por una parte, en el grueso del
sector educación, la inversión corresponde básicamente a la ampliación de la capacidad para prestar el servicio (más aulas, más escuelas). En este caso, lo que queremos reflejar en
un índice de gasto público es el nivel del servicio educativo. Si no se crearan nuevas escuelas, para lo cual se requieren más profesores y más adquisiciones corrientes, no se ampliaría
el servicio educativo. Por tanto, lo que refleja el nivel del servicio educativo (manteniendo constante la tecnología y la composición entre niveles) es la evolución del consumo público.
En estos casos resulta innecesaria la información de la inversión. En cambio, en otros sectores de lo social, notablemente en agua y alcantarillado, los gastos de operación son muy
pequeños y lo que cuenta es la inversión. Resulta indispensable conocer explícitamente y deflactar con un índice apropiado la inversión pública. En otros sectores como servicios
médicos, la inversión ocupa una posición intermedia entre las dos anteriores. Para ampliar la capacidad del servicio es necesario, igual que en educación, ampliar la capacidad de
clínicas y hospitales, por lo cual el consumo parecería un indicador suficiente. Sin embargo, en este caso parecería haber una mayor variabilidad en el grado de equipamiento de tales
clínicas y hospitales, de tal modo que se podrían operar con diversos niveles de equipamiento. La información sobre la inversión sería necesaria como forma de verificar que no se está
degradando la calidad del servicio. En los tres casos, el mantenimiento, una parte del cual se suele clasificar como inversión, es indispensable para evitar el deterioro de los servicios.
Por último, cuando el gasto público toma la forma directa de transferencias monetarias (o transferencia de bienes adquiridos por el sector público), no existe el concepto de inversión.
En síntesis, el manejo de la información sobre inversión parecería indispensable sólo en sectores como agua y alcantarillado. En los demás casos parecería como información
complementaria para controlar que la calidad del servicio no se esté deteriorando totalmente. Para algunos fines, como el análisis sustantivo de la política social, todos estos detalles
son de la mayor importancia, pero para el fin que aquí nos ocupa, el de la selección de un índice de precios adecuado para deflactar el gasto público social, es necesario notar que en
las series de gasto público (diferentes que las de cuentas nacionales del sector público) se hace evidente que el peso relativo de los sectores donde la inversión pública es importante,
es muy pequeño. En 1991, por ejemplo, educación y salud (este último incluye laboral, que es un rubro menor) representaron 87.5% del gasto social.
seguridad social, la desaceleración adicional de los ritmos de mejoría en los indicadores de cobertura en salud, y el estancamiento (hasta 1994) de
los niveles de pobreza por ingresos y su crecimiento brutal entre 1994 y 1996.
Aunque el análisis de las oportunidades para el bienestar social, expresado sintéticamente en el COBS, lo hemos llevado a cabo sólo
para el periodo 1981-1996, podemos con mucha confianza, a partir de la gran cantidad de indicadores de los que hemos presentado evidencia a lo
largo de este trabajo, afirmar que tales oportunidades aumentaron rápidamente entre 1970 y 1981. Lo mismo hemos hecho respecto a otros
indicadores, como la pobreza integrada (MMIP), respecto de los cuales, si bien no se ha hecho un cálculo directo, se cuenta con suficientes
evidencias indirectas para estimar el sentido de la evolución con certeza y su ritmo de cambio en términos generales. De esta manera, podemos
concluir resumiendo (véase cuadro 8) lo ocurrido en términos cualitativos en las dimensiones analizadas durante los tres periodos básicos que
hemos distinguido. Se ha añadido también, en el último renglón, una caracterización muy general de las políticas públicas. La lectura vertical del
cuadro se presenta en los próximos párrafos.
CUADRO 8
VISIÓN GLOBAL DE LOS ELEMENTOS DE LA EVOLUCIÓN DEL BIENESTAR DE LA POBLACIÓN EN MÉXICO
1ª mitad de los años noventa
Concepto Años setenta Años ochenta (hasta 1994, 95 o 96)
Oportunidades para el bienestar Aumento rápido Caída rápida Estancamiento (94)
social (COBS) Caída lenta (96)
COBSNI (logros medios) Aumento rápido Caída rápida Crecimiento medio (94)
Estancamiento (96)
Igualdad (ingresos) Aumento rápido Caída rápida Caída rápida
Estancamiento
Igualdad (educ. y tiempo libre) n.d. Aumento rápido Caída lenta (94)
Caída rápida (96)
Pobrezas de educación, vivienda Caída muy rápida Caída media Caída muy rápida (95)
y sus servicios
Pobreza de salud y seguridad Caída rápida Caída media Aumento medio (94)
social
Pobreza de ingresos Caída muy rápida Aumentos muy rápido Aumento lento (94)
Aumento rápido (96)
Pobreza integrada (MMIP) Caída muy rápida Aumento medio Aumento lento (94)
Aumento medio (96)
Mortalidad grupos jóvenes Caída muy rápida Estancamiento Caída muy rápida (95)
Gasto público social per cápita Aumento muy rápido Aumento lento Aumento medio (96)
Caracterización de las políticas Fase final desarrollo Estabilización e inicio del Ajuste estructural.
públicas hacia adentro modelo neoliberal Consolidación del modelo
neoliberal
En los años setenta (terminando en 1981 o 1982, cuando los datos lo permiten), última fase del desarrollo hacia adentro o de sustitución
de importaciones, se da una sinergia positiva en todos los aspectos del bienestar social. Es un periodo en el cual las políticas públicas persiguen
como objetivo central mantener el crecimiento económico ante un modelo de sustitución de importaciones que ya ha agotado sus potencialidades
(Boltvinik y Hernández-Laos, 1981), y la creación de empleos bien remunerados. La política salarial protege los salarios reales que hasta 1981
continúan creciendo (Boltvinik, 1998: 259-270), aunque el punto máximo de la participación de los salarios en el producto (la llamada distribución
funcional del ingreso) se alcanza en 1976. Las oportunidades para el bienestar social (expresadas en el COES) crecen como resultado tanto de
logros medios crecientes como de una mayor igualdad en los ingresos (única dimensión de la igualdad con datos conocidos en este periodo). El
aparato estatal contribuye de manera importante a expandir estas oportunidades mediante un mayor gasto público social, expandiendo el consumo
público social con gran rapidez (véase el renglón diez del cuadro 8, el cuadro 7 y la gráfica 6). Estas mayores oportunidades son efectivamente
aprovechadas y se traducen en una disminución muy rápida de todas las pobrezas analizadas. Las mejores condiciones de vida y el acceso
ampliado a los servicios de atención a la salud, explican las muy rápidas caídas en las tasas de mortalidad de los grupos jóvenes. La articulación
entre la política económica y la social fue positiva. Ambas contribuyeron a mejorar las condiciones de vida de la población. El patrón de crecimiento
alcanzado, que se vio favorecido en el periodo 1978-1981 por el auge petrolero y el endeudamiento externo, al parecer no era sustentable y estalló
en severa crisis en 1982.
En los años ochenta se inicia la puesta en vigor del modelo neo liberal que se manifiesta en el llamado consenso de Washington. Casi
todos los movimientos favorables del periodo anterior se revierten. El objetivo principal de la política económica, al que se subordinan los demás, es
atender el servicio de la deuda externa. Es un periodo de estabilización prolongada debido a que la crisis de la deuda se tradujo no sólo en una
interrupción del flujo externo de capitales, sino en la reversión de los flujos, viéndose el país en la necesidad de transferir grandes masas de capital
al exterior. Las transferencias al exterior se financiaron a través de amplios superávits de la balanza comercial. Para lograrlo, se redujo
sustancialmente la demanda agregada mediante el expediente de devaluaciones, inflación acelerada y aumentos nominales de los salarios
significativamente por debajo de la inflación, lo que se tradujo en caídas drásticas de los salarios reales y de la participación de los salarios en el
producto. Por consiguiente, el costo del ajuste re cayó por completo en los trabajadores (Boltvinik y Torres, 1987). Las oportunidades para el
bienestar social sufren una caída rápida como resultado del deterioro tanto de los logros medios como de la igualdad de los ingresos, a pesar del
movimiento favorable, pero muy lento, entre 1984 y 1989, de la igualdad educacional y de tiempo libre. Sin embargo, la caída en las oportunidades
para el bienestar social no se traduce en aumentos generalizados en todas las pobrezas, sino en movimientos heterogéneos. Mientras la pobreza
de ingresos tiene un aumento muy rápido, los dos grupos de pobrezas específicas (renglones cinco y seis) siguen disminuyendo como
consecuencia del comportamiento del gasto público social per cápita, que a pesar de la severa crisis de las finanzas públicas no cae y logra
aumentar en el periodo en términos reales, aunque con lentitud. El empeoramiento de unas condiciones de vida, las que se satisfacen a través del
mercado y dependen del ingreso monetario de las familias, al mismo tiempo que seguían mejorando otras, las que no dependen del ingreso
monetario de las familias, se tradujo en un estancamiento de las tasas de mortalidad de los grupos jóvenes. Mientras la política económica
pauperizaba a la población, la política social actuaba en sentido opuesto. Paradójicamente, este periodo cubre sobre todo el gobierno de Miguel de
la Madrid, periodo en el cual se descontinuaron parcialmente los programas de lucha contra la pobreza que habían funcionado durante el gobierno
de López Portillo (1976-1982).
La primera mitad de los años noventa corresponde al periodo de consolidación del modelo neoliberal. El carácter del periodo cambia si el
corte se hace en 1994 o en 1996. Por ello, en el cuadro 8 se presentan ambos cortes. El comportamiento observado es mixto. El gasto público
social per cápita crece a un ritmo medio (por debajo del ritmo de los años setenta pero por arriba del de los ochenta). Los logros medios del
conjunto de oportunidades dejan de caer y pasan a una situación de crecimiento medio, si cortamos en 1994, y de estancamiento, si lo hacemos en
1996. La igualdad de los ingresos se comporta exactamente al revés: sigue cayendo hasta 1994 y se recupera en 1996, quedando en niveles
similares a los de 1989. La igualdad educativa y de tiempo libre cae lentamente si cortamos en 1994 y rápidamente si lo hacemos en 1996. Todo
esto provoca que el conjunto de oportunidades se estanque desde 1989 hasta 1994, pero disminuya entre 1989 y 1996. La evolución de las
pobrezas específicas da un vuelco respecto a los años ochenta: mientras las pobrezas de educación, de vivienda y de los servicios de la vivienda
vuelve a disminuir muy rápidamente, la media de salud y seguridad social aumenta como consecuencia del crecimiento rápido de la primera y la
disminución lenta de la segunda. Es decir, mientras en los años ochenta ambos grupos de pobrezas disminuían a ritmos similares y se
comportaban homogéneamente, en la primera mitad de los años noventa la evolución se vuelve heterogénea al interior de las pobrezas
específicas. Sorprendentemente, la evolución de las tasas de mortalidad es de una muy rápida caída, a pesar de la evolución poco favorable
(estancamiento o caída lenta según se corte en 1994 o en 1996) de las oportunidades para el bienestar social. Puesto que las tasas de mortalidad
han sido observadas hasta 1995 (y dada la experiencia del periodo de los años ochenta en el sentido que las condiciones de vida afectan con
retraso las tasas de mortalidad infantil), parecería que los datos más pertinentes para asociarlos con las tasas de mortalidad son los que llegan
hasta 1994. En el periodo 1989-1994 o 1990-1995 (dependiendo de las fuentes), los movimientos favorables a la caída en la mortalidad son: el
crecimiento de los logros medios del COBS; la caída muy rápida de las pobrezas de educación, vivienda y sus servicios; la caída lenta de salud; y
el aumento medio en el gasto público social. Los factores desfavorables son los aumentos en la desigualdad de ingresos y de educación tiempo
libre; el crecimiento rápido de la pobreza de seguridad social; y los aumentos lentos de las pobrezas de ingresos e integrada. El factor neutral es el
estancamiento en el conjunto de oportunidades. Naturalmente, debe notarse que, incluso en muchos de los factores clasificados como
desfavorables, la situación es mejor en algún sentido que en los años ochenta. Sobre todo es común pasar del empeoramiento veloz hacia un
cambio más lento o hacia el estancamiento. Si estos cambios bastan para explicar el muy rápido descenso en la mortalidad de los menores, es
algo que queda abierto. Es probable que se requiera acudir a cambios de énfasis en los programas de salud y a la introducción de técnicas como la
rehidratación oral para explicar el cambio, tal como se señaló en el inciso 5.3.
No hay nada en el análisis efectuado que sugiera, siquiera de manera indirecta, que las orientaciones de política social de los años
setenta fuesen ineficientes. El juicio simplista en el cual se basa el vuelco a los programas focalizados, que sostiene que el gasto no focalizado
supone desperdicio de recursos, no toma en cuenta la complejidad de la dinámica social que, al transformar radicalmente el acceso a bienes y
servicios para grandes sectores de la población, puede significar un cambio cultural que convierte los bienes o servicios de referencia en una
necesidad social. Por lo tanto, nada hemos encontrado que justifique el cambio hacia la nueva agenda. Por eso concuerdo con los editores del
número 30 del IDS BuIletin, en el sentido que la agenda de pobreza puesta en vigor por el gobierno mexicano, en particular durante el periodo de
Ernesto Zedillo, es una reproducción de la agenda internacionalmente definida que el informe mundial de 1990 del Banco Mundial puso en el
escenario internacional. Los editores califican correctamente esta agenda como una agenda conservadora y como "save-tax-payers-money-at-all-
costs" (Moore y Devereux, 1999: 1-2). También concuerdo con ellos en la necesidad de nacionalizar la agenda de pobreza de cada país.
Bibliografía
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Romero.David (1999), "La pobreza y la mortalidad infantil en México", tesis de maestría en Demografía, El Colegio de México.
ANEXO METODOLÓGICO 1
DEFINICIÓN DE CONCEPTOS Y FUENTES DELCUADRO 2
Conceptos de pobreza educativa
Indigentes educativos son las personas de quince años y más (adultos) sin instrucción; pobres extremos educativos (sin contar los indigentes) son
los adultos con alguna instrucción pero sin primaria completa; pobres moderados (sin pobreza extrema) son los que tienen la primaria pero no la
secundaria completa. Inasistencia escolar a primaria: la proporción se calcula como la unidad menos el cociente que resulta de dividir la población
que asiste a primaria entre la población de seis a catorce años de edad que no ha terminado la primaria, y que por tanto constituye la demanda de
educación primaria. En todos los casos, las fuentes son cálculos propios a partir de datos de los censos de población y vivienda de 1970, 1980
Y1990, Y del conteo de población y vivienda de 1995.
Conceptos de pobreza de la vivienda y sus servicios
Pobreza de espacio habitacional
Se trata de una variante modificada del hacinamiento. El sobrecupo es igual a las personas que habitan en viviendas sobre ocupadas (hacinadas)
menos la capacidad de alojamiento, de acuerdo con las normas, de esas viviendas. Las normas utilizadas son las de Coplamar: dos personas por
cuarto (sin contar la cocina como tal) en el medio urbano y 2.5 en el rural.
Pobrezas de servicios de la vivienda
La indigencia de servicios es la situación de los habitantes de las viviendas que tienen los tres servicios (agua, drenaje y electricidad) por debajo de
la norma; pobreza extrema es cuando tienen dos servicios debajo de la norma; y pobreza moderada cuando tienen uno en tal situación.
Normas en servicios
La norma de agua se definió como agua entubada en el interior de la vivienda. La norma de drenaje como drenaje conectado al de la calle o a fosa
séptica. La norma de electricidad como que tiene electricidad. En todos los casos las fuentes son las mismas que en educación.
Conceptos de pobreza de seguridad social y de salud
Pobreza de seguridad social es la situación de las personas que no tienen seguridad social. Se calcula como uno menos el cociente que resulta de
dividir la suma de la población derechohabiente del IMSS, ISSSTE, Pemex, Sedena y Secmar entre la población nacional. Pobreza de salud: se
trata de una estimación de la proporción de la población nacional que las instituciones da salud del sector público no alcanzan a cubrir
adecuadamente con los recursos humanos y materiales con que cuentan. Los indicadores utilizados, número de personas que se pueden atender
por un médico, una enfermera, una cama censable, un quirófano, un laboratorio clínico y un gabinete de rayos X, fueron elaborados por Coplamar
(1982, vol. 4). Una vez calculada la población que se puede atender con el total de cada uno de los seis recursos se obtiene la media aritmética.
Ésta es la población que se puede atender. Al restar este total de la población nacional y dividirlo entre la población nacional se obtiene la
población pobre en salud. Las fuentes de los datos de salud y seguridad social son cálculos propios a partir de las memorias estadísticas de las
instituciones de seguridad social, los anexos estadísticos de los informes de gobierno y los boletines de salud y seguridad social del INEGI.
Pobreza por ingresos
Es la población que vive en hogares en los cuales el ingreso per cápita es menor que la línea de pobreza per cápita. La línea de pobreza utilizada
es la de Coplamar (1983). Los datos de 1968 a 1981 fueron tomados de Enrique Hernández-Laos (1992). Los de 1989 y 1994 son estimaciones
mías con el mismo procedimiento a partir de las encuestas nacionales de ingresos y gastos de los hogares del INEGI.
ANEXO METODOLÓGICO 2
CÁLCULO DE LA POBREZA DE TIEMPO
Las ENIGIH permiten conocer las horas trabajadas (en lo que las feministas llaman el trabajo extradoméstico) por los miembros del hogar de doce
y más años. Esto nos permite construir un indicador del esfuerzo relativo desplegado para obtener el ingreso corriente: mientras mayor es dicho
esfuerzo, menor es el tiempo disponible para descanso, educación, recreación y trabajo doméstico.
Las siguientes son las ecuaciones (al nivel de hogar) de exceso de tiempo de trabajo extradoméstico en relación con las normas:

ET_j = (1 + Wj )/(k *j W  ) = (1 + Wj )/(k *j 48) | para k *j > 0


| para k *j  0 y Wj = 0, ETj = 1;
| para k *j > 0 y Wj > 0, ETj = 2;
Si ET > 2, ET = 2
Si ET < 0.1, ET = 0.1
Donde Wj es la suma, por hogar, de las horas semanales de trabajo extradoméstico en el empleo principal y en el secundario, por los
miembros del hogar que trabajaron el mes anterior. Por tanto, es igual a la suma de las Wij, es decir, de las horas trabajadas por cada uno de los
miembros i del hogar j. A su vez, w ij  w ijP + w Sij ) , donde los superíndices indican trabajo principal y trabajo secundario. W* es la norma
semanal de trabajo por cada persona que trabaja. Se definió en 48 horas con base en la legislación y en la práctica más usual k *j es el número de
personas que, normativamente, deberían trabajar de manera extradoméstica en el hogar j, y se calcula de la forma siguiente:

k *j = N15-69 - h j | para h j < N15-69 (58)


k *j  0 | para h j < N15-69 (58' )
15-69
Donde N es el número de personas de quince a 69 años de edad, lo que significa que excluimos de la norma de trabajo a las de
doce a catorce porque deben asistir a la escuela de acuerdo con la tabla de normas educativas usada para construir el indicador de educación del
MMIP, así como a los de 70 y más años por razones de edad.

La variable h j son las personas excluidas de la norma de trabajo extradoméstico ―entre la población de quince a 69― y se calcula de
la manera siguiente:

h j = ONTj + (0.5833) EST j + INCj (RJTDj - JSD j )

Donde ONTj son los ocupados que no trabajaron (por estar de vacaciones, enfermos u otras razones), EST j son los estudiantes,
INC j los incapacitados, RJTDj las necesidades de jornadas de trabajo doméstico requeridas en el hogar y JSD j las jornadas de trabajo
doméstico desempeñadas por los trabajadores domésticos.
Para los ocupados que no trabajaron (ONTJ), no se captaron las horas trabajadas, es decir que WIJ es igual a 0, por lo que resulta
indispensable eliminarlos del denominador también k *j para no distorsionar los resultados. Respecto a los estudiantes (ESTJ) de quince años y
más, se excluyó una fracción de la jornada semanal de 48 horas (0.5833 de jornada, equivalente a 28 horas semanales), lo que significa que en la
norma pueden trabajar 20 horas a la semana. Entre los inactivos no se excluyen los rentistas ni los "otros inactivos", pero sí los incapacitados
(INCJ).
Por lo que se refiere al trabajo doméstico, el procedimiento consiste en excluir no el número de personas que declararon dedicarse a la
actividad, sino un número calculado de jornadas de trabajo doméstico requeridas (RJTDJ). Esto es importante pues de otra manera sería casi
imposible detectar situaciones de trabajo extradoméstico por debajo de las normas. El procedimiento para este propósito se describe en los
párrafos que siguen.
Para realizar el cálculo de las jornadas de trabajo doméstico requeridas se consideraron tres elementos: el tamaño del hogar, la presencia
de menores de edad y lo que se llamó índice de la intensidad del trabajo doméstico. Una vez calculadas las jornadas de trabajo requeridas se
restarán las jornadas llevadas a cabo, en su caso, por servidumbre doméstica (JSDJ) y así se obtendrán las jornadas de trabajo doméstico que
requieren llevar a cabo los miembros del hogar, mismas que se excluirán de la norma de jornadas de trabajo extradoméstico (formarán parte de hj).
Para construir el índice de intensidad del trabajo doméstico se tomó en cuenta el acceso a los servicios de guardería, la asistencia escolar
de los menores, la disponibilidad de algunos equipos y vehículos domésticos, así como la forma de abasto de agua y el tipo de combustible
utilizado para cocinar.
Los servicios de las guarderías y la asistencia de los menores a preescolar o primaria liberan a los adultos del cuidado de los mismos
durante las horas que pasan en estos sitios. Algunos equipos domésticos, como el refrigerador, la lavadora, la licuadora y los vehículos de motor,
reducen la intensidad requerida de trabajo doméstico. En cambio, ésta aumenta si el agua debe ser acarreada y si los alimentos se cocinan con
carbón o leña.
Por la forma de su construcción, ITDJ podrá variar desde 0 hasta 2. Tomando en cuenta ITDJ el tamaño del hogar y la presencia de
menores, se estimaron los requerimientos de trabajo doméstico (RJTDJ). El resultado, en forma de un cuadro que no se presenta aquí por razones
de espacio, expresa un relativamente amplio espectro de necesidades de trabajo doméstico que van desde un mínimo de 0.3 en los hogares sin
menores y de menos de cuatro personas, y con baja intensidad de trabajo, hasta 1.8 en los hogares con menores, de nueve y más personas, y con
alta intensidad de trabajo.
Dadas las condiciones impuestas, en las ecuaciones que los valores de ET superiores a 2 se definan como 2, y que los menores de 0.1
se definan como 0.1, queda acotado el espectro de variación de ET. Puesto que ET será el denominador del ingreso para el cálculo de la variable
ingreso-tiempo, las acotaciones impuestas al rango de ET evitan que se divida entre números mayores de 2 -se disminuya el valor del ingreso a
menos de la mitad- o entre valores menores de 0.1 o negativos, evitando multiplicar por más de diez el ingreso y, desde luego, impidiendo valores
negativos del concepto ingreso-tiempo que no tendrían sentido.
ANEXO METODOLÓGICO 3
LA CNSE y EL MMIP
Se explican aquí brevemente dos métodos utilizados en este trabajo. El de línea de pobreza en su variante de canasta normativa de satisfactores
esenciales (CNSE) y el del MMIP.
El método de línea de pobreza basado en la CNSE
El primer paso de esta metodología consiste en determinar los requerimientos de bienes y servicios de los individuos que conforman un hogar
durante un periodo determinado, por ejemplo un año. En el caso de los bienes durables es necesario distinguir entre la cantidad requerida y el uso
familiar anual, siendo el primero mayor que el segundo. Por ejemplo, la familia necesita una estufa pero sólo usa ―desgasta o deprecia― 0.10
estufas anualmente (si la vida útil de la estufa se estima en diez años). En los no durables, por ejemplo alimentos, las cifras son iguales. La canasta
está definida por el vector de cantidades del uso anual. Es éste el que debe multiplicarse por los precios de los bienes para obtener el costo anual
de cada rubro. La suma de los costos anuales de todos los rubros constituye el costo anual de la CNSE. Este costo constituye la línea de pobreza.
Ésta se compara con los ingresos o el consumo del hogar para definir si el hogar es o no es pobre.
En el cálculo de los requerimientos normativos surgen dos problemas fundamentales. En primer lugar, la sus tentación de las normas en
que dichos requerimientos se apoyan. En la construcción de la CNSE se partió de un doble criterio. Por una parte, la realidad del país reflejada en
los bienes y servicios de consumo frecuente. Por otra parte, la legislación que expresa tanto realidades como objetivos a alcanzar. Con estas bases
se llegó a una definición operacional-a CNSE- que indica un concepto de pobreza relativa.
En segundo lugar, la lista de requerimientos totales debe clasificarse en dos grupos. Por una parte, aquellos que habrán de ser
satisfechos por la vía del consumo privado, es decir, cuyo costo deberá ser financiado por las familias; y por otra parte, el que habrá de ser
financiado por el gasto público (gubernamental o de instituciones de seguridad social). Sólo los rubros del primer tipo deben conformar la línea de
pobreza, puesto que ésta se compara con los ingresos o con los gastos de consumo privados de los hogares. Aquí caben dos procedimientos. El
más simple consiste en definir para todos los hogares, de manera idéntica, cuáles rubros entran en cada categoría. Otro, más arduo, consiste en
formar esta clasificación para cada hogar según sus condiciones particulares de acceso a las transferencias públicas. En la CNSE se adoptó el
primer camino: los satisfactores que habrían de satisfacerse con cargo al gasto gubernamental o de la seguridad social fueron los servicios de
educación primaria y secundaria, tanto para menores como para adultos; la prestación de los servicios de salud; y la instalación y mantenimiento de
la infraestructura de agua y drenaje. La incorporación de estos servicios sería entonces a través de las transferencias públicas. El resto de los
rubros debería ser financiado por los hogares, lo que supone su acceso por las vías mercantil o de autoproducción. Aunque esta división única y
para todos los hogares facilitó los cálculos, subestimó el nivel de la línea de pobreza puesto que, por ejemplo, la población que no tiene servicios de
salud gratuitos se ve obligada a sufragar los gastos en la materia, pero éstos no se contemplan en la línea de pobreza.
La línea de pobreza (LP) resultante se compara con los ingresos de los hogares. Aquí nuevamente hicimos una simplificación en
Coplamar. El cálculo de la línea de pobreza se hizo para la familia promedio nacional según el tamaño y composición media de los hogares en la
fecha del estudio. Lo más exacto es hacer esto para cada hogar, lo que se puede lograr calculando la CNSE por persona o por adulto equivalente,
de tal manera que la LP aplicable a cada hogar resulte de multiplicar este costo unitario por el número de unidades en cada hogar.
El MMIP
Rasgos generales del método y del procedimiento específico utilizado
El MMIP combina dos metodologías previamente existentes. Por una parte, la de LP en su variante de CNSE que acabamos de explicar, y por la
otra, la de NBI en su versión mejorada (Boltvinik, 1992; Gobierno de la República de Bolivia, 1993). Su fundamento es la concepción de las fuentes
de bienestar de los hogares expuesta en la primera sección de este trabajo, así como la crítica de los métodos de LP y de NBI que se deriva de
ésta. En resumen, sostiene que la limitación principal de los métodos de línea de pobreza y de NBI consiste en que proceden, el primero, como si la
satisfacción de necesidades básicas dependiera sólo del ingreso o del consumo privado corriente de los hogares; el segundo, en sus aplicaciones
usuales elige indicadores de satisfacción de necesidades que básicamente dependen, en América Latina, de la propiedad de activos de consumo
(vivienda) o de los derechos de acceso a servicios gubernamentales (agua, eliminación de excretas y educación primaria), por lo cual
implícitamente deja de tomar en cuenta las demás fuentes de bienestar.
El MMIP se desarrolla para tomar en cuenta de manera cabal estas fuentes de bienestar de las personas. Para lograr la plena
complementariedad de los dos métodos en los que se apoya se requiere precisar cuáles necesidades se detectarán por el método de NBI y cuáles
vía LP. En principio, deberían trabajarse por NBI todas las que dependan conceptualmente o de manera preponderante ―y para la mayoría de los
hogares― del gasto público (consumo e inversión), de la inversión acumulada del hogar y del tiempo disponible de las personas del hogar.
Quedarían para ser analizadas por LP las necesidades que dependan de manera básica del consumo privado corriente.
En la aplicación cuyos resultados se presentan en la cuarta sección, seis dimensiones se consideraron por el método de necesidades básicas
insatisfechas (MNBI) o método directo, y una por un procedimiento mixto (salud y seguridad social). Las seis dimensiones de NBI son:
1) Inadecuación de la calidad y cantidad de la vivienda, que se forma a su vez de dos subdimensiones: inadecuación de la calidad de la
construcción (tal como se expresa en los materiales utilizados en muros y techos y los recubrimientos empleados en pisos), e
inadecuación de cantidad de espada por ocupante, o hacinamiento, medida por la relación entre cada uno de los tipos de espacios de la
vivienda (dormitorios, cocina y cuartos multiuso) y el número de sus ocupantes. El índice sintético de inadecuación de la vivienda resulta
de la multiplicación de ambos indicadores.
2) Inadecuación de las condiciones sanitarias, que se integra por los indicadores de agua, drenaje y baño.
3) Inadecuación de otros servicios, que se integra por los indicadores de electricidad y teléfono (este último sólo en zonas metropolitanas).
4) Inadecuación del patrimonio básico, que constituye un indicador de una de las fuentes de bienestar y no de una necesidad específica en
particular (algo enteramente similar a lo que ocurre con el ingreso). En la norma se incluyen equipos domésticos asociados con las
necesidades de alimentación, higiene y recreación, entre otras.
5) Rezago educativo, que se construye a partir de los indicadores de alfabetismo, asistencia escolar y nivel de instrucción.
6) Exceso de tiempo de trabajo, como indicador inverso de tiempo disponible para educación, recreación y trabajo doméstico (también
indicador de una de las fuentes de bienestar). Sobre este último indicador véase el anexo metodológico 2.
7) Inadecuación de acceso a la atención a la salud y a la seguridad social, se utiliza el procedimiento mixto.
La satisfacción de las demás necesidades se identifica por el método indirecto o de la línea de pobreza (LP), comparando el ingreso por adulto
equivalente de los hogares con las líneas de pobreza y de pobreza extrema también expresadas por adulto equivalente.
El procedimiento general de NBI mejorado empieza construyendo un indicador de logro, lo cual supone el otorgamiento de puntajes a
variables como las antes citadas, así como la definición de la norma mínima en cada dimensión. Este indicador se estandariza al dividirlo entre el
puntaje de la norma, de tal manera que la variable queda expresada en número de veces de ésta. Con ello, la variable pierde la unidad de medida
original en la que estaba expresada y se convierte en un número puro. El siguiente paso es uniformar, al máximo posible, el espectro de variación
de los indicadores estandarizados, para lo cual se reescalan los valores superiores a la norma ―cuando el máximo observable rebase el valor 2―
para acotarlos entre más de 1 y 2. Con ello se busca que todos los indicadores de logro queden en el rango de 0 a 2, con la norma en ello El último
paso es reconvertir este indicador a uno de carencia, restando su valor de 1 y dejando el espectro de los indicadores de carencia entre -1 y +1, con
la norma en el 0. Los valores positivos expresan carencias, el 0 equilibrio y los valores negativos, bienestar. Lamentablemente, no en todos ·los
indicadores se pudo lograr el límite total de variación (dadas las opciones del cuestionario de la encuesta), por lo que algunos de ellos son
indicadores de carencia que sólo varían de 0 a +1.
Se obtienen seis indicadores de carencia por NBI, uno mixto y uno de LP para cada hogar. Los indicadores sintéticos de cada una de las cinco
primeras dimensiones de NBI y el indicador mixto se combinan mediante una media aritmética ponderada para obtener el indicador integrado de
NBI en cada hogar, que indica el grado de insatisfacción del conjunto de las necesidades verificadas directamente, o intensidad de la pobreza por
NBI: I(NBI). Por otra parte, el indicador de ET y el de ingresos se combinan en un indicador compuesto de tiempo-ingresos que resulta de dividir el
ingreso entre un índice de exceso de tiempo de trabajo, antes de compararlo con la LP, para obtener la intensidad de la pobreza por ingresos-
tiempo: I(LPT). Para integrar las cinco dimensiones de NBI y la mixta entre sí, así como su indicador sintético con el de la dimensión ingresos-
tiempo, se utiliza un sistema de ponderadores de costos que deviene de la estructura de costos que provee la CNSE.
Al integrar así las dimensiones de LP-tiempo, I(LPT)y el de NBI, l(NBI) se obtiene el indicador integrado de l(MMIP) para cada hogar, que
indica si éste es pobre o no y la intensidad de su pobreza. Una vez identificada la población pobre y la no pobre, tanto por cada uno de los métodos
parciales como por el integrado, se procede a: a) clasificar la población pobre en tres estratos según la intensidad de su pobreza, y a la población
no pobre en otros tres estratos según sus condiciones de riqueza, b) para cada estrato, y para el conjunto de la población pobre, se calculan los
principales índices de pobreza: la incidencia (H), la intensidad (I) y el grado (HI)
4.B La fuerza del pasado
WARMAN Arturo.
http://www.catedrawarman.org/articulos/1986_fuerza_pasado.pdf (Disponible en
red)
Fecha de revisión 7 Septiembre 2011.
Pags 1-17
4.C Retrospectiva y actualidad de la economía mexicana
ABOITES, Jaime.
http://www.izt.uam.mx/economiatyp/numeros/numeros/13/articulos_PDF/13_5_Retro
spectiva_economia_mexicana.pdf (Disponible en red)
Fecha de revisión 7 Septiembre 2011.

Subtema 4.1. Período de ajuste 1983-1991.

RELLO Fernando,
4.D
Inercia estructural, globalización y
agricultura.
Lecciones del caso mexicano
Economía UNAM,
Editorial UNAM Facultad de Economía,
Mayo-agosto, 2009,
Págs. 30-45
Subtema 4.2. Situación reciente de la agricultura.

Inercia estructural, globalización y agricultura.


Lecciones del caso mexicano
Fernando Rello
Introducción
El objetivo de este ensayo es analizar los efectos de la globalización sobre la agricultura mexicana. Primeramente, se sugiere una visión de largo
plazo para estudiar estos efectos porque existe una inercia estructural bajo la cual han surgido los principales problemas del agro y no sería
adecuado atribuirle a la globalización efectos previamente existentes (parte 2). Se pone énfasis en el análisis de Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN) por la importancia que éste ha tenido y por el tiempo transcurrido desde su aplicación. Se analizan los efectos sobre las
principales variables agregadas del sector agrícola: producción, exportaciones, importaciones e ingresos (parte 3).

La globalización implica una transformación de los mercados domésticos e internacionales, la


Profesor de la división de Estudios cual tiene importantes repercusiones sobre los productores y las familias rurales. Se examina en la parte
de Posgrado de la Facultad de 4 el funcionamiento de los principales mercados rurales y se concluye que no han fomentado el
Economía de la Universidad de la crecimiento de la agricultura más allá de las bajas e insuficientes tasas de crecimiento de las dos décadas
Universidad Nacional Autónoma de anteriores y, en cambio, han reforzado la desigualdad en el campo. La globalización abarca no sólo los
México. tratados que afectan el funcionamiento de los mercados, sino también las reformas económicas y las
(rello@servidor.unam.mx) políticas públicas que la acompañan. Por ello, también se estudian en esta parte las principales reformas
rurales y políticas agrícolas que han acompañado el proceso de globalización.
En la parte 5 se sacan las principales lecciones que ofrece el caso mexicano y que podrían ser de interés para otros países que
comienzan a profundizar su inserción en los mercados mundiales finalmente, se examinan los retos actuales que debe enfrentar la política rural y
se hacen algunas recomendaciones.
Inercia estructural y globalización
Es necesaria una dimensión histórica para analizar los cambios estructurales agrarios y los efectos de la globalización
México tiene una historia de varias décadas de cambios rurales y de políticas públicas que han tratado de influir en el desarrollo de la agricultura.
En este largo proceso surgió y se consolidó una estructura agraria frente a la cual las políticas aplicadas en esa materia han sido impotentes para
transformarla de manera sustancial. Es bastante común atribuirle a la globalización y a la llamada política neoliberal los principales problemas que
aquejan a la agricultura. Cabría preguntarse ¿la causa de estos problemas es la globalización o tienen un origen anterior, asociado a las
estructuras de la sociedad rural? La pregunta no es retórica. Si prevalece el punto de vista de que la globalización es la causa más importante
entonces lo conducente sería renegociar el TLCAN y otros tratados comerciales que nos ligan con el resto del mundo. Si, por el contrario, nuestros
problemas rurales obedecen a razones estructurales internas y sólo han sido agravados por la globalización, entonces la estrategia anterior sería
claramente insuficiente y no resolvería los problemas de fondo. Por ello, una visión histórica, de largo plazo, es tan importante y no sólo
conceptualmente, sino para la definición de políticas de cambio rural.
Los principales problemas rurales de la actualidad guardan una estrecha relación con una vieja estructura agraria y su causa principal no es la
inserción de México en el proceso de mundialización
Esto no significa que este proceso no haya tenido un impacto importante sobre la agricultura, sino que los problemas básicos -insuficiencia de la
producción agrícola, dependencia alimentaria, poco dinamismo de empleo rural, pobreza rural, emigración y devastación de los recursos naturales-
ya existían antes. Los problemas de la agricultura mexicana y de los pequeños productores son estructurales, profundos, históricos y no pueden ser
explicados por una política estatal específica, un tratado comercial como el TLCAN, ni siquiera por un proceso tan vasto como la globalización.
Estos problemas son resultado de procesos complejos, en particular de cómo se hizo la reforma agraria en México y cómo se efectuó la
llamada transformación agraria, o sea la transición de la sociedad rural mexicana a otra urbana. En México se hizo una reforma para crear un gran
sector de pequeños campesinos a los cuales se les pidió que cultivaran para su propia subsistencia y abastecieran los mercados locales de
alimentos, pero no se les encargó que dinamizaran la agricultura, ni la economía del país. Para esta tarea se pensó más bien en los medianos y
grandes propietarios, en la nueva agricultura capitalista, orientada a los mercados y que usaba la tecnología agrícola moderna. Así es posible
explicar por qué no fueron creadas las instituciones necesarias para impulsar el crecimiento de los pequeños productores, las cuales habrían
completado el reparto agrario y dinamizado la agricultura de manera sostenible.
En otras palabras, la reforma agraria mexicana careció de una visión estratégica de transformación de la agricultura y se limitó a ser un
esfuerzo redistributivo, parcialmente justiciero y de incorporación política de los campesinos en un régimen de control corporativo.
De esta reforma incompleta -pecado original-, acto fundador estructural, se derivan muchos de los más graves problemas rurales del México de
hoy: estructura dual, minifundio, atraso productivo de la mayor parte de los productores, pobreza perenne, entre otros.
Un análisis comparativo de los censos de 1970 y 1990 -el último disponible- indica que en estos 20 años los rasgos básicos de la
estructura agraria se conservaron sin cambios sustanciales. Se conserva el extenso minifundio, fuente permanente de pobreza: en 1990 más de la
tercera parte de los predios tenían menos de dos hectáreas y estaban en manos de familias que son en realidad trabajadores que tienen un pedazo
de tierra para sembrar maíz y complementar sus salarios. Los predios con hasta 5 hectáreas -los cuales casi no producen un excedente
económico-, representaban 59% de las explotaciones agrícolas y sólo tenían 5.4% de la tierra. En el otro extremo, 84 853 propietarios con más de
100 hectáreas, 2.1% del total, concentraba 68% de la tierra. Esta notable concentración de la propiedad rústica indica que la reforma agraria y las
políticas públicas no han podido disminuir la polarización agraria, la cual se mantiene como la característica básica de la estructura agraria en
México.
En suma, de esta estructura agraria sólidamente arraigada, se derivan problemas como la insuficiencia del ingreso rural familiar, la
búsqueda de empleos fuera del predio, la emigración y la ineficacia de las políticas públicas para hacer frente a estos grandes retos.
El problema rural de hoyes doble: resolver los problemas estructurales de la agricultura y avanzar hacia una más favorable inserción en el mundo
globalizado de la actualidad. En otras palabras, México llegó a la era de la globalización con una agricultura débil en lo productivo y segmentada y
vulnerable en lo social. No debe extrañar que los saldos del Tratado de Libre comercio de América de Norte hayan sido hasta la fecha negativos.
El tratado de libre comercio de América del norte: principales efectos
El principal mecanismo de transmisión de los efectos del TLCAN es el de los precios. Los precios relativos agrícolas descendieron, disminuyendo la
rentabilidad de la agricultura, en particular, de los alimentos básicos
La explicación teórica de este comportamiento es la operación de la ley de un solo precio en un mercado mundial caracterizado por una sobreoferta
global con respecto a la demanda agregada, estimulada por la política de subsidios de Europa y Estados Unidos.
La información estadística indica claramente el descenso de los precios relativos agrícolas y un descenso aún más pronunciado de los precios del
maíz, frijol y café, productos típicamente campesinos (gráfica 1). Esto representó una disminución del ingreso de los productores rurales, en
especial de los pequeños

Gráfica 1
Precios relativos agrícolas1988-2004
Fuente: Banco de México e INEGI. El índice
de Precios al Productor Rural fue deflactado
con el índice Nacional de Precios al
Consumidor. El índice de cultivos
seleccionados, el cual incluye al maíz, frijol y
café, fue deflactado de la misma forma

Por otra parte, un hecho interno que ayuda a explicar la disminución de precios internos, son las importaciones libres de aranceles por arriba de los
cupos establecidos originalmente en el tratado (el cupo es el monto máximo de tonelaje que entra al país sin arancel, a partir del cual es legítimo
aplicar los aranceles pactados). El gobierno mexicano unilateralmente dejó de cobrar aranceles a una parte significativa del maíz importado, lo cual
incrementó la oferta local con importaciones baratas y presionó a la baja los precios. Así, otro factor que reduce los precios agrícolas es la política
comercial del gobierno, que beneficia al sector agroindustrial y al consumidor urbano a costa del productor rural
La balanza comercial agropecuaria no mejoró gracias al TLCAN, como se preveía
En la estrategia gubernamental, la apertura comercial y el aprovechamiento de las ventajas comparativas buscaban aumentar las exportaciones y
mejorar el saldo de la balanza comercial. Éstas aumentaron pero también lo hicieron las importaciones de alimentos, revelando que la aplicación
mecánica del principio de las ventajas comparativas es simplista y no conduce necesariamente a mejorar la posición comercial de un país. Para
lograr este objetivo tuvieron que darse cambios en las políticas e instituciones, los cuales no ocurrieron. Obsérvese en la gráfica siguiente que el
saldo negativo de la balanza comercial no es el resultado del TLCAN, ni de la apertura comercial iniciada antes, sino de una debilidad estructural de
la agricultura mexicana, expresada claramente en las cifras comerciales desde la década de los ochenta. Sin embargo, es claro que el comercio
exterior sigue siendo deficitario aún después de la puesta en marcha del TLCAN
Grafica 2
Balance comercial
Agropecuario
1961-2007
Millones de dólares
Fuente: SIAGRO CEPAL

Las exportaciones de hortalizas y frutas hacia EU crecieron rápidamente conforme a todos los pronósticos
La apertura del mercado norteamericano, fruto del tratado, hizo posible un acelerado crecimiento de las exportaciones de productos en los que
México tiene ventajas. Las tasas de crecimiento de casi todos las exportaciones hortofrutícolas fueron mayores en el período post-TLCAN que en el
período anterior. La importancia relativa, de las exportaciones de frutas y hortalizas en el total de las exportaciones agrícolas, pasó de 60% en los
años anteriores al TLCAN a 86% en 2004, lo que refleja una alta especialización del sector agro exportador.
Otra prueba del éxito de este sector es la participación tan grande que las exportaciones de frutas y verduras mexicanas tienen en las
importaciones norteamericanas totales de estos productos: 95% de las calabacitas, 89% de los pepinos, 72% de los tomates 90% de los limones,
90% de las sandias y 75% de las papayas. La importancia del tomate dentro de los casos exitosos de exportación es el más notable, debido al
elevado monto del valor de la exportación de este producto y a los efectos internos sobre el volumen del empleo y los ingresos rurales. Regiones
enteras y ejércitos de jornaleros temporales viven de este cultivo. Como efecto del TLCAN las exportaciones de tomate son el doble de lo que eran
antes del tratado.
Sin embargo, las importaciones de alimentos y materias primas crecieron aún más rápidamente, reflejando la debilidad estructural de la agricultura
mexicana
El aumento de las importaciones obedece a un aumento sostenido de la demanda de alimentos de una población creciente, con niveles de ingreso
en ascenso y a que la elasticidad- ingreso de la demanda de alimentos es todavía relativamente alta. La oferta interna ha sido incapaz de cubrir la
demanda y, por ende, las importaciones son cada vez más importantes. Elvalor de las importaciones de maíz y trigo han crecido de manera
importante (gráfica 3) y la participación de las importaciones en la oferta interna -un indicador de la dependencia alimentaría- es ya muy elevada en
el caso de la soya, el trigo, el maíz y el sorgo (gráfica 4). Cabe señalar que la mayor parte de las importaciones son insumos de la industria
pecuaria (soya, sorgo y maíz amarillo), la cual se ha expandido con rapidez cubriendo la demanda en ascenso de las clases medias y altas y
respondiendo a las posibilidades ofrecidas por el mercado mundial. El hecho de que la industria pecuaria crezca basada en importaciones
representa un desperdicio de oportunidades para expandir la producción agrícola y la generación de empleos rurales, una debilidad de la
agricultura mexicana.
GRAFICA 3
Valor de las
principales
importaciones.
índice
de crecimiento
1993-2007
Fuente: elaboración
datos
del V Informe de
Gobierno.,
Vicente Fox Quezada,
Presidencia
de la República,2005.
Grafica 4
Participación de
Importantes en la
Oferta total (%)
1980, 1994, 2007
Fuente: elaboración con datos
De FAO, FAOSTATS

La producción de maíz no disminuyó, como pronosticaron casi todos los modelos, sino que creció durante el período post-TLCAN. El trigo y el frijol,
otros alimentos básicos de la dieta popular, cayeron
La superficie sembrada de maíz, el principal cultivo del campo mexicano y alimento popular básico, ha permanecido constante desde 1970,
oscilando alrededor de 7 millones de hectáreas, mientras que el volumen físico de la producción, el cual fue en promedio de 13 millones de
toneladas en el período previo a 1990, creció a 20 millones en promedio en el período 2001-2007. Esto se explica por un aumento de los
rendimientos por hectárea. A partir de los años noventa, creció la producción de maíz en zonas de riego, donde productores comerciales medios y
grandes obtenían rendimientos físicos bastante superiores a la media nacional y, consecuentemente utilidades atractivas, las cuales eran
engrosadas por los subsidios dirigidos a la producción y comercialización de este grano. La productividad del maíz en estas zonas dominadas por
la agricultura comercial, que usa paquetes tecnológicos intensivos en capital e insumos químicos, que era de 3 toneladas por hectárea en promedio
durante el período 1980-1989 creció a 5 toneladas en promedio en el lapso 1995-2007. En cambio, en la agricultura maicera de temporal, donde
operan los agricultores comerciales de pequeña escala y los campesinos de auto subsistencia, los rendimientos por hectárea han crecido muy
poco, pasando de 2 a 2.6 toneladas por hectárea en un lapso de 15 años.
Este comportamiento de la producción de maíz contradijo el pronóstico pesimista de una caída de la superficie cosechada y la
producción. Una explicación de este hecho es que la resiliencia del maíz obedece a que es un cultivo seguro, cuya tecnología de cultivo es
ampliamente conocida, a que los costos de transacción de llevar maíz importado a zonas rurales alejadas es alto y, por tanto, el maíz local sigue
teniendo ventajas competitivas y a que la siembra de granos ha sido premiada con subsidios por programas como Procampo (Yúnez y Barceinas,
2004).
Además, hay una demanda creciente de maíz, sobre todo de maíz amarillo, el cual es un forraje necesario para responder a la creciente
demanda de productos cárnicos. Ante la insuficiencia de la producción nacional, las importaciones de maíz amarillo no han dejado de crecer y
representan casi la totalidad de las importaciones de maíz.
La producción de trigo descendió 44% a nivel nacional. La razón principal es la falta de rentabilidad explicada por los altos costos de los
insumos (fertilizantes yagua principalmente). Además, los altos costos de transporte entre los centros de producción y los de consumo, son también
responsables de la ausencia de ventaja comparativa del grano mexicano frente al de Canadá. Ante este panorama, los ejidatarios decidieron
trasladarse hacia el cultivo de trigo duro, que es insumo para la elaboración de pastas comestibles. King (2006) concluye que aún cuando el
mercado de trigo duro también presenta algún grado de incertidumbre, los ejidatarios lo prefieren a la reconversión hacia las frutas y hortalizas que
requieren de un nivel de inversión alto que no pueden costear.
El frijol es otro cultivo cuya producción descendió debido a la disminución de precios -ocasionada por la caída de la demanda interna- y a los bajos
rendimientos por hectárea.
La producción de productos ganaderos mantuvo un gran dinamismo El volumen de la producción pecuaria (carne de res, leche y carne de
pollo) ha tenido una gran expansión desde 1994. El crecimiento notable de la demanda interna de estos productos -impulsada por incrementos en
el ingreso por persona y cambios en los hábitos alimenticios- explica gran parte de esta expansión. El aumento de la demanda de productos
cárnicos ha sobrepasado a la oferta doméstica y el déficit han tenido que llenarse con importaciones provenientes particularmente de EU.
La creciente competencia de los productos cárnicos norteamericanos, altamente subsidiados, ha contribuido al descenso de los precios de estos
productos en el mercado mexicano. Sin embargo, la caída de los precios de los forrajes (maíz, sorgo y soya), resultado del TLCAN, ha
compensado el descenso de los precios de los productos cárnicos finales. La política oficial de no aplicar los instrumentos arancelarios permitidos
por el propio TLCAN y aceptar la entrada de forrajes a muy bajos precios, ha favorecido a ganaderos y agroindustrias, a expensas de los
productores rurales.
No ha ocurrido el esperado salto cualitativo en la eficiencia agrícola e innovación tecnológica, como resultado de la apertura y de una mayor
competencia, aunque ha habido algunos avances
Hubo un incremento significativo de los rendimientos por hectárea de los principales cultivos a partir del año 2000, probablemente asociado con la
política pública (Turrent, 2006), aunque se requiere de mayor investigación para llegar a conclusiones más sólidas. Además, en el ramo
hortofrutícola algunas empresas agroindustriales de punta han introducido técnicas modernas en riego, preparación de tierras, cultivo y
presentación de productos que han elevado su competitividad, en el' marco de mercados internacionales cada vez más competidos.
Si bien ha habido un crecimiento significativo de la productividad agrícola en los últimos años, su nivel general es notablemente inferior al
que se puede observar en otros países con los cuales México comercia, lo que muestra la debilidad de la agricultura mexicana. Con excepción del
trigo, el cual se cultiva en México bajo riego, su desventaja es patente en los demás cultivos importantes (cuadro 1).
Cuadro 1
Rendimiento de la producción de los granos básicos, según país de Estudio. 2005. Toneladas por hectárea.
País Arroz Maíz Sorgo Trigo
Argentina 6.0 7.1 5.1 2.6
Brasil 3.3 3.0 2.0 2.1
Canadá Nd 7.7 Nd 2.5
España 7.2 9.3 3.7 1.6
Estados Unidos 7.4 9.9 4.3 2.8
Francia 5.7 8.0 5.2 6.9
Italia 6.1 10.1 6.3 3.5
México 4.1 2.6 3.3 5.0
Nd: no disponible
Fuente. FAOSTAT, 2006

Han sido menos los ganadores y más los perdedores con el TLCAN y el proceso de globalización
A reserva de más adelante presentar conclusiones que incluyan otros elementos como los resultados de la política gubernamental, se puede
concluir ahora que el proceso de globalización, acelerado por el TLCAN, ha contribuido a hacer más ancha la desigualdad del campo mexicano.
Los principales beneficiarios han sido productores rurales fuertes (exportado res de frutas y hortalizas), las agroindustrias (empacadoras y
procesadoras de productos de exportación, grandes empresas pecuarias, compañías procesadoras de maíz y tortillas) y grandes empresas
comerciales transnacionales, como Cargill.
En cambio, los perdedores han sido los integrantes del amplio sector de productores comerciales pequeños y medianos que cultivan
granos básicos. La tendencia hacia la baja de los precios agrícolas, acelerada por el TLCAN, ha desestimulado la actividad agrícola en general y
disminuido los ingresos de los productores. Como veremos más adelante, los salarios rurales reales y el empleo rural disminuyeron, golpeando la
economía de las familias que dependen del trabajo rural para sobrevivir, quienes constituyen la mayoría de la población del campo mexicano.
Políticas fallidas, instituciones inadecuadas y fallas de los mercados, talones de Aquiles de la agricultura
El gasto público rural se ha orientado a resolver el problema social mediante transferencias a las familias pobres, limitando el crecimiento del gasto
productivo, el cual no ha servido para aumentar la capacidad de producción de los productores rurales. Este es el dilema que enfrentan países con
sociedades rurales segmentadas y con elevados índices de pobreza
Dentro del debate nacional sobre la política agrícola es frecuente encontrar la opinión de que el Estado ha abandonado al sector rural como
resultado de la estrategia neoliberal aplicada al campo. Los hechos no avalan esta interpretación, pues indican que el Estado ha intervenido
profusamente, aunque sus formas de intervención han cambiado sustancialmente durante este período. Las gráficas 5 y 6 muestran las tendencias
del gasto total rural y su descomposición de rubros específicos antes y después del TLCAN.1 La tendencia indica que el gasto público en desarrollo
rural descendió de manera importante en los ochenta, años de recesiones económicas y planes de ajuste estructural. Durante los noventa osciló en
torno a un nivel bajo pero comenzó a crecer sostenidamente a partir de 2002, alcanzando en 2006 casi el nivel alto de 1982 que permitió el auge
petrolero de esos años.
Gráfica 5
Gasto Público en
Desarrollo Rural,
1982-2006
Millones de pesos
de 1994
Fuente: Cuenta de la
Hacienda Pública Federal,
Secretaría de Programación
y
Presupuesto

El gasto productivo fue con mucho el más importante de los rubros del gasto público en desarrollo rural durante el período anterior al TLCAN,
aunque sus montos en pesos constantes descendieron continuamente como efecto de la inflación y la caída del gasto total. El gasto social rural,
que fue poco importante durante los ochenta, comenzó a crecer rápida y sostenidamente a partir de 1994, llegando a superar al gasto productivo
en varios años (gráfica 6). Esto indica la decisión gubernamental de usar este instrumento para enfrentar los graves problemas de pobreza y

1Estas graficas fueron elaboradas por Oscar Díaz Santos, quien realizo una acuciosa clasificación de rubros de gasto disperso en la base de la
Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
marginación que aquejan al país. Esta decisión es correcta aunque lamentablemente va aparejada de una insuficiente política de fomento
productivo. Obsérvese que el gasto en infraestructura básica y productiva se mantiene estancado en un bajo nivel, lo que refleja la poca
importancia que el gobierno de México le ha dado al impulso de la capacidad productiva y competitividad agrícola.
1. Estas gráficas fueron elaboradas por Oscar Díaz Santos, quien realizó una acuciosa clasificación de rubros de gasto dispersos en la
base de datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Grafica 6
Gasto Publico en
Desarrollo Rural, por
Rubros 1982-2006
Millones de pesos
de 1994
Fuente: Cuenta de la
Hacienda Pública Federal,
Secretaría de Programación y
Presupuesto

La política rural mexicana de los años noventa y mediados de la década del 2000 presenta características marcadas de segmentación, con la
puesta en marcha de una gran variedad de programas especializados y su focalización hacia categorías específicas de beneficiarios. La orientación
de la intervención pública está en perfecta consonancia con las directrices emanadas del nuevo orden comercial internacional bajo la égida de la
Organización Mundial de Comercio (OMC): reducir los programas que influyen directamente sobre los precios y aumentar los pagos directos a los
agricultores, así como el gasto en investigación e infraestructura y el gasto social para compensar a los excluidos del nuevo modelo.
El TLCAN le dio al gobierno 15 años de plazo para crear instituciones que mejorasen la competitividad de los productores rurales, particularmente
la de los pequeños. El gobierno no construyó esas instituciones y desaprovechó la oportunidad de impulsar la fortaleza económica de los
productores del campo
Existen hechos que validan la afirmación anterior. Por ejemplo, la mayoría de los productores rurales operan sin crédito. La estructura de la oferta
de crédito en la economía mexicana está dominada por el sector bancario, el cual otorgó en años anteriores 90% del valor de los préstamos y
absorbió 93% del valor de los depósitos. El problema estriba en que una proporción muy baja del crédito bancario total se dedicó a apoyar el sector
agrícola (4.5%) y prácticamente nada se canalizó a la población de bajos ingresos. Debido a los altos costos de transacción que implican los
préstamos' pequeños, a la política de los bancos de no incurrir en riesgos y a la falta de garantías ofrecidas por los productores rurales,
particularmente la banca privada evita dar crédito a los productores rurales de ingresos bajos y medios y opera relativamente poco en estados y
regiones marginadas.
Banrural fue cerrado y la Financiera Rural que lo sustituyó no ha logrado sustituirlo eficazmente. El número de hectáreas cubiertas con
crédito es hoy en día muy inferior a las hectáreas cubiertas en la época de Banrural, Micro financieras de distinto orden han comenzado a sustituir
al Estado en sus funciones financieras en el campo pero todavía en una proporción insuficiente. Las fallas del mercado de crédito son evidentes.
Otro hecho significativo es que no existen instituciones de asistencia técnica que funcionen de manera adecuada. El gobierno desmanteló
el sistema oficial de asistencia técnica y después de varios años trató de sustituirlo delegando esta función a los bufetes de profesionistas privados,
esquema que ha tropezado con muchas dificultades. No es exagerado decir que los productores cuentan con una asistencias técnica muy
deficiente que no está a la altura de los retos del presente.
No existe un mercado de servicios de aseguramiento agrícola, hecho inaudito en un país con elevado riesgo climático. Los productores
de temporal, la gran mayoría de los agricultores del país, trabajan sin crédito formal, con asistencia técnica deficiente y sin aseguramiento agrícola.
En plena globalización los productores carecen de las instituciones de fomento que los respalden.
Se observa un crecimiento de los poderes comerciales y una subordinación creciente de los productores rurales en los mercados de productos
La transición de un sistema de comercialización agrícola fuertemente intervenido por el Estado a otro regido por los mercados y el capital privado,
ha propiciado la concentración y el trato comercial asimétrico entre actores económicos altamente diferenciados en lo que respecta a su poder
económico y comercial. En el sistema anterior, instituciones gubernamentales como Conasupo, compraban las cosechas de un gran número de
productores, quienes operaban de manera individual y sin ninguna forma de organización comercial. Al retirarse el Estado, su lugar fue ocupado
por un capital comercial que ha encontrado terreno fértil para su expansión sin ningún contrapeso, dada la falta de organización de los productores.
Los procesos de concentración dentro de las cadenas agroindustriales no son algo nuevo pues antes de las medidas de reforma liberal
las empresas más grandes dentro de cada cadena -frecuentemente empresas transnacionales- realizaban la mayor parte de las compras de
materias primas y de venta de los productos agroindustriales finales. Sin embargo, este proceso de concentración ha seguido aumentando. Estas
grandes empresas son un poder comprador oligopsonio frente a productores agrícolas atomizados y sin organización. Las situaciones más
desventajosas para los productores se presentan cuando la relación comercial se da en los mercados regionales, frente a grandes comerciantes
que introducen los alimentos o las materias primas a las grandes ciudades o abastecen a las grandes agroindustrias. En cambio, el sistema de
contratos -el cual obedece a las necesidades de las grandes agroindustrias de tener un abasto adecuado en tiempo y calidad- funciona a través de
la fijación de reglas del juego que representan una mejoría para el productor, lo cual no elimina la asimetría comercial y los abusos derivados de
ella.
El mercado de trabajo rural se caracteriza por una tendencia de largo plazo hacia la contracción del empleo agrícola, en parte importante explicada
por el bajo crecimiento de la productividad. Los salarios reales rurales decrecen, perjudicando a la mayoría de las familias rurales El ingreso de la
mayor parte de las familias rurales depende del ingreso generado en empleos no-agrícolas y del nivel de los salarios pagados en estas actividades.
Por ello, el mercado de trabajo es tan importante para esas familias, especialmente para las de menor ingreso. Los principales afectados por la falta
de empleo y salarios bajos son los más pobres del campo: los jornaleros sin tierra y los minifundistas que tienen que alquilarse como trabajadores
para complementar sus magras cosechas. El fracaso del nuevo modelo económico se expresa en una falta de dinamismo de la oferta de empleos
en las economías regionales. La industria y los servicios no han crecido suficientemente rápido como para absorber los excedentes de mano de
obra rural. La vía de salida ha sido la emigración y el trabajo en el sector informal.
En el período post-TLCAN(1995-2003) el sector agrícola dejó de contratar a 500 mil trabajadores de un total de 9.3 millones de
trabajadores rurales en 2003, de acuerdo a estimaciones del Banco Mundial (2005) basadas en información de la Encuesta Nacional de Empleo.
Otros autores han calculado que el empleo rural se redujo 0.3% promedio anual durante el período post-TLCAN (Puyana y Romero, 2005). Aún
cuando el TLCAN y la mundialización no son los responsables directos de la emigración rural, han contribuido a ella al provocar tendencias a la
baja de los precios, la producción y los ingresos rurales.
La contracción del mercado de trabajo rural se dio en una sociedad rural que no logra aún su transición demográfica -el punto de inflexión
a partir del cual la población del campo comienza a descender en términos absolutos- con la consecuencia de que los jóvenes que se incorporan
cada año al mercado de trabajo sigue aumentando rápidamente.
La salida a este agudo problema ha sido la emigración rural, la cual ha crecido mucho y modificado .el tejido social rural.
Los salarios rurales reales han ido a la baja. La Encuesta Nacional de Empleo capta los salarios pagados por hora en diferentes
actividades y en diferentes años. Esta información indica que los salarios reales cayeron como efecto de la crisis económica de 1995-1996 y que
tendieron a recuperarse a partir del 2000. Sin embargo, los salarios rurales son los que se recuperan más lentamente. De tal forma que los salarios
rurales son crecientemente inferiores a los pagados en otras actividades. Este hecho, aunado a la expansión de la demanda de empleos en la
industria manufacturera y los servicios, explican las razones de la emigración y la búsqueda de empleos no-agrícolas.
Conclusiones
A continuación presentamos 6 lecciones derivadas del análisis del caso mexicano:
 La experiencia mexicana sugiere que al analizar los efectos de la globalización no debe cometerse el error de atribuirle a ésta impactos
que corresponden a inercias estructurales previas.
 Los efectos perniciosos de la globalización son más amenazantes y dañinos cuando una sociedad arriba a ella con problemas severos y
tensiones agudas, en particular con un grado de pobreza y marginación elevado. En este caso, se requieren grandes opciones de salida,
sin las cuales la sociedad, rural y urbana, podrían entrar en crisis profundas. En México, la principal salida ha sido la emigración y la
búsqueda de empleos no-agrícolas pero estas salidas no están disponibles para muchos países.
 El agravamiento de las tensiones sociales hace que la acción del gobierno se oriente más hacia la política social que a la de fomento
productivo, lo cual no ayuda a que la mayoría de los productores pueda integrarse a los circuitos económicos modernos, fortalecidos
durante la globalización.
 La globalización y la acrecentada competencia internacional revelan que las instituciones nacionales son inadecuadas para fomentar la
competitividad y que deben ser reformadas.
 El paradigma neoliberal sostiene que mediante los mercados los países desarrollados podrían impulsar el desarrollo de sus agriculturas y
su economía. El caso mexicano indica que bajo la globalización los mercados rurales no han sido un factor de impulso de la agricultura -
salvo el mercado norteamericano de hortalizas- y han agravado las desigualdades regionales y sociales en el campo. Este insatisfactorio
funcionamiento de los mercados está asociado a un igualmente insatisfactorio funcionamiento de las instituciones rurales.
 A catorce años de la puesta en marcha del TLCAN, se puede concluir que el tratado no ha cumplido con las expectativas de un
crecimiento más dinámico del conjunto de la agricultura mexicana. El tratado ha generado dinámicas reducidas a espacios geográficos
limitados, relacionados con la exportación de hortalizas y frutas. La globalización abre nuevas oportunidades de mercados e ingresos
pero han sido capturadas por agentes económicos previamente poderosos y relativamente minoritarios. Los perdedores son mucho más
numerosos que los ganadores. El proceso conduce a una agudización de las desigualdades en una sociedad ya muy desigual. Otros
países similares a México en estructura agraria y con un grado elevado de pobreza y desigualdad económica, podrían esperar resultados
parecidos.
La globalización y los difíciles problemas derivados de la inercia estructural de la agricultura mexicana, crean grandes desafíos para la política rural.
A continuación exponemos los que nos parecen más importantes.
En una economía rural crecientemente articulada al mercado mundial, la única salida de los pequeños productores como agricultores es elevar su
productividad. El reto de la política pública es cómo lograrlo
Para tal efecto, ésta tendría que sufrir cambios de fondo, desde su concepción misma. En la última década, el gobierno optó por una política social
que trató de compensar a los perdedores a través de subsidios directos, transferidos a una población objetivo específica. Se trata de una política
anti-pobreza que no pasa por el fortalecimiento productivo de las unidades económicas de las familias rurales. Al contrario, esta concepción
presupone que este fortalecimiento es muy difícil de lograr y, consecuentemente, se aplican programas sociales destinados a compensar a los
excluidos de las oportunidades del progreso.
Esta visión tiene que ser cambiada porque no resuelve el problema de raíz. Sólo ofrece paliativos. La salida es aumentar la capacidad
productiva, las oportunidades comerciales y el empleo o, en otras palabras, un crecimiento económico endógeno de la diversas regiones del país,
lo que no equivale a sugerir la abolición de los programas contra la pobreza.
La base de este crecimiento rural endógeno es el mejoramiento técnico y el aumento de la productividad, aunque tiene que estar
complementado con nuevas oportunidades de mercado y un manejo sustentables de los recursos naturales.
La tarea del gobierno es crear las instituciones necesarias para que ello ocurra y tener una estrategia para que todas ellas concurran en
el logro de ese objetivo. Los productores rurales necesitan, a un mismo tiempo, paquetes tecnológicos, asesoría técnica, financiamiento,
aseguramiento agrícola, información de mercado, oportunidades de venta y alianzas estratégicas con otros agentes económicos. Es preciso
refundar las instituciones agrarias, en particular las más importantes como las que ofrecen crédito y asistencia técnica, aunque esto no bastaría. De
poco serviría mejorar los servicios financieros si no están disponibles nuevos paquetes técnicos y oportunidades rentables de inversión. El
problema de la baja competitividad y rentabilidad de los pequeños productores con capacidades de generar un excedente económico debe ser
atacado desde varios frentes y ello requiere de una estrategia que refleje una clara decisión gubernamental y de una institucionalidad que permita a
todas las dependencias públicas actuar de manera coordinada y no de manera aislada, como sucede hoy en día.
Las disyuntivas que enfrenta la política agrícola pueden ilustrarse mejor analizando la problemática de los productores de frijol y maíz, los
principales alimentos de la dieta popular en México. En el caso del frijol é subsidios o medidas para aumentar la productividad. El principal
problema señalado por los propios productores de frijol es el bajo precio que reciben comparado con sus altos costos de producción y, por ende,
los ingresos reducidos que obtienen por sus cosechas. El bajo precio está relacionado con una disminución de la demanda agregada de frijol. La
producción nacional ha podido cubrir la demanda pero en algunos años hay excedentes y en otros déficit que se cubren con importaciones. Los
altos costos de producción obedecen a un bajo nivel de productividad -casi no se utilizan semillas mejoradas- y a los elevados precios de los
insumos y servicios que pagan los productores.
Las organizaciones de productores de frijol demandan del gobierno la fijación de un precio objetivo que asegure un mínimo nivel de
ingreso, lo cual equivale a un subsidio, el cual relajaría una tensión social y política pero no solucionaría el problema de fondo. La mejor manera de
solucionarlo sería elevar la productividad mediante la aplicación de un paquete tecnológico más adecuado y reducir los costos de producción.
Ambas medidas requieren de políticas específicas y mejoramiento de las instituciones que investigan, dan asistencia y brindan financiamiento. El
diseño de una estrategia para apoyar a los productores de frijol no sería complicada porque éstos constituyen un conjunto relativamente
homogéneo: son pequeños productores de bajos ingresos que trabajan en zonas de temporal donde es difícil producir otras cosas y el frijol no sufre
un proceso de transformación importante. Un hipotético Plan Frijol podría ser un instrumento de reducción de la pobreza en las zonas productoras,
mediante una mayor eficiencia productiva y no el subsidio permanente.
En el caso del maíz, políticas universales o diferenciadas?, políticas centradas en la producción o políticas integrales?
El problema del maíz es mucho más complejo porque los productores son muy heterogéneos. Tenemos a los minifundistas, productores de bajos
ingresos, que producen maíz básicamente para el autoconsumo con rendimientos muy bajos (1.3 toneladas por hectárea)y tienen otros ingresos,
sobre todo en forma de salarios, quienes representan 67% del total de productores de este grano (Vega y Ramírez, 2004). Para ellos aumentar sus
rendimientos mediante paquetes técnicos adecuados a sus condiciones de producción, significaría aumentar su consumo de maíz y avanzar en
una seguridad alimentaria familiar y local.
Los productores comerciales son también heterogéneos. Están los pequeños y medianos productores de temporal que aplican paquetes
técnicos incompletos con rendimientos de 3 toneladas en promedio y los grandes productores de los distritos de riego de Sinaloa, que aplican
tecnología modernas y completas con rendimientos superiores a los obtenidos en EU. Las medidas a adoptar en estos dos casos serían diferentes.
En el primero elevar la productividad es prioritario. En Sinaloa no hay problema de producción sino de comercialización, de encontrar las salidas
más convenientes para abundantes cosechas.
El maíz y su transformación es un proceso complejo. Se nixtamal iza y se vende como tortilla, grandes empresas lo convierten en harina,
aceite y otros productos y ganaderos lo demandan crecientemente como forraje. Intervienen muchos agentes en este proceso de tal forma que lo
indicado es tratar los problemas no de forma aislada sino integralmente, es decir, tomar en cuenta todos los enlaces de la cadena agroindustrial del
maíz. Sin embargo, hacer bien esta tarea requiere de una institucionalidad compleja que el Estado sólo ha construido de manera parcial. La
reciente crisis de la tortilla -elevación abrupta del precio interno del maíz y la tortilla debido a la decisión de EU. de utilizarlo como fuente de
energía- mostró lo importante que es contar con una capacidad de interlocución con los principales agentes de dicha cadena agroindustrial.
Sacar de!' TLCAN al maíz y al frijol no solucionaría el problema de fondo
Renegociar el Capítulo Agropecuario del TLCAN, sacando a estos dos productos del tratado, ha sido una demanda de las organizaciones
campesinas y de agrupaciones de izquierda en México. Esta medida, de ser políticamente posible, blindaría temporalmente a los productores de
los influjos negativos de una exposición total al mercado mundial, pero no solucionaría los problemas de fondo de la agricultura porque existían ya
desde antes del tratado.
La elevación de los precios del maíz, ocasionada por la anunciada fabricación de etanol con base en él, esta cambiado todo el mercado
futuro de este grano. Se está previendo una escasez relativa en el mercado mundial y, por tanto, el espectro de bajos precios domésticos debido a
la liberalización ha quedado superado en el mediano plazo. Serviría de poco sacarlo del TLCAN. El problema de fondo es que la producción
nacional no puede cubrir la creciente demanda del grano y que la política agrícola es insuficiente para estimular el crecimiento de la productividad y
producción en la medida necesaria. El gobierno de México y las organizaciones de productores tuvieron 15 años como período de transición para
impulsar el incremento de la productividad y competitividad agrícolas antes de la apertura completa, prevista para el 2008, y fracasaron en esta
tarea esencial.
Es necesaria una política comercial coherente con una estrategia de desarrollo de la pequeña agricultura
Una estrategia de aumento de la producción y la productividad requiere de programas adecuados de fomento agrícola pero también de una política
comercial que defienda a los pequeños productores de los efectos negativos de flujos de importaciones excesivos y controlados por empresas e
intereses privados que buscan maximizar sus ganancias a expensas de esos productores. En el pasado, el gobierno mexicano se rehusó a utilizar
los instrumentos de política que le hubiesen permitido regular el flujo de importaciones de tal forma daño abatir demasiado los precios en desmedro
de los productores de maíz. La normatividad de la OME y del TLCAN permite la utilización de instrumentos para regular las importaciones e impedir
que jueguen en contra de los productores. Las medidas compensatorias, aranceles especiales aplicables cuando la seguridad alimentaría esta en
riesgo, serían ejemplos de estas medidas, las cuales se justifican dado el elevado monto de los subsidios que reciben los productores de maíz en
EU. El principio general sería que la política comercial apoyara los esfuerzos de gobierno y productores para aumentar la producción doméstica y
elevar el ingreso rural.
«Desarrollo sectorial o territorial?
Finalmente, otro reto de la política rural es cómo sacar de la pobreza a la mayor parte de los habitantes del campo, a esa gran masa de
minifundistas que son a la vez productores, trabajadores, comerciantes y migrantes. Lo que ellos requieren son empleos mejor remunerados y
nuevas oportunidades de ganar un ingreso digno. Se requiere generar procesos de desarrollo regional durables. No basta una estrategia de
crecimiento de la agricultura; la mayor parte de los habitantes del campo no vive ya principalmente de la agricultura. Es urgente una estrategia de
desarrollo regional con un enfoque territorial, pues este ha probado su eficacia en otros países ya que fomenta la descentralización, la participación
de los actores y organizaciones locales y su coordinación en torno a proyectos multisectoriales (y no sólo agropecuarios) y la planificación del
territorio, incluyendo el vínculo entre medio rural y ciudades intermedias. Además, al no privilegiar la productividad sectorial sino la competitividad
en el territorio, constituye la mejor forma de integración a la economía global. 2
4.E SOLLEIRO José Luis, ROCHA Lackiz Alma
El reordenamiento agrícola en los
países pobres
Edit. Instituto de Inv. Eco. UNAM, México,
1996,
Págs. 289-299.

Subtema 4.2. Situación reciente de la agricultura.

CAMBIO TÉCNICO E INNOVACIÓN EN LA AGRICULTURA MEXICANA


JOSÉ LUIS SOLLEIRO
ALMA ROCHA LACKIZ
INTRODUCCIÓN
Ha sido ampliamente reconocido que el desarrollo del sector agropecuario requiere la incorporación de nuevas tecnologías compatibles con altos
niveles de productividad y con la conservación del ambiente. Para el caso de México, se suma a estos aspectos el que las tecnologías deben
beneficiar a un sector económico muy heterogéneo, contendiendo con profundas desigualdades sociales y problemas políticos muy complejos.
Este trabajo presenta algunas ideas para definir una política alternativa de innovación, ideas que son resultado de un proyecto de
investigación que incluyó la aplicación de una encuesta a investigadores, productores y funcionarios públicos, la organización de varios talleres de
discusión sobre el desarrollo tecnológico en el sector y un seminario internacional.
LA COMPETITIVIDAD EN EL MARCO DE LA APERTURA COMERCIAL
La apertura comercial surgida de las políticas de liberalización de la economía impone nuevas condiciones para el desarrollo del sector agrícola
mexicano. Dichas condiciones representan una serie de desafíos para las actividades agrícolas pues el imperativo, una vez constituida la zona de
libre comercio, es alcanzar la competitividad. Hoy en día ser competitivo implica tener la capacidad de satisfacer los requerimientos del mercado
ofreciendo precios atractivos, pero también sostener la capacidad de producción sin que esto signifique un mayor deterioro ambiental. La
consecución de estas metas requiere soluciones de alto contenido tecnológico, así como la implementación de instrumentos acordes con las
políticas y los fines perseguidos.
La movilización de recursos hacia los sectores más productivos de la economía es necesaria para generar, utilizar, acumular y aprender
de la tecnología.1 Si bien las decisiones de producción deben dejarse al mercado, el gobierno tiene el deber de definir e informar claramente sobre
las normas que rigen la actividad económica. Además, su intervención se justifica en la concesión de protección selectiva a sectores vulnerables de
la sociedad o a productos específicos, en razón de decisiones estratégicas como la seguridad alimentaria.
En el caso de la agricultura, el cambio tecnológico es muy complejo. Una serie de nuevas tecnologías, provenientes de áreas totalmente
ajenas a la actividad agrícola -tecnologías de la información, químicas, mecánicas y biotecnología-, se incorporan actualmente a las prácticas
productivas. Por ello, a las decisiones de inversión dirigidas al mejoramiento de la producción debe sumarse la movilización de recursos

2 Para una exposición más completa del enfoque territorial del desarrollo rural consultar a Banco Mundial8 (2005)

Las reflexiones presentadas en este documento son producto del trabajo realizado en el marco del proyecto "Dinámica de la innovación tecnológica en la agricultura y en la agro
industria". Las opiniones aquí vertidas son responsabilidad exclusiva de los autores, quienes trabajan para el Centro para la Innovación Tecnológica de la UNAM.
1 H. Colmenares, ponencia preparada para el seminario internacional "Innovación tecnológica en la agricultura y en la agro industria", que se efectuó los días 31 de mayo, 1 y 2 de junio

de 1995 en el Centro para la Innovación Tecnológica de la UNAM.


adicionales, por ejemplo, para evitar así que los rendimientos decrecientes detengan el cambio técnico, afectando la productividad y por ende la
competitividad. Asimismo, deben implantarse los ajustes institucionales que minimicen los impedimentos burocráticos a la entrada de empresas al
mercado, y el establecimiento de normas específicas que protejan a la sociedad de factores externos o ante la violación de normas éticas o legales
establecidas. Puede ser apropiado ofrecer incentivos a la inversión real y productiva, facilitar el acceso a insumos y recursos y fomentar el acceso a
capital de trabajo y asistencia técnica.
EL CAMBIO TÉCNICO EN LA AGRICULTURA
El cambio técnico ha desempeñado un papel crítico en la evolución de la agricultura en el mundo. Actualmente, las actividades agrícolas se
benefician de las innovaciones surgidas como consecuencia de la revolución biológica y química que, desde la segunda guerra, han permitido
lograr un incremento notable de la productividad de las tierras agrícolas. En los próximos años, numerosos desarrollos surgidos gracias a las
nuevas biotecnologías cambiarán la faz de la agricultura, impulsando el cambio tecnológico dirigido a la producción primaria y la utilización de la
ingeniería genética en células vegetales y plantas.
Con apenas una década de existencia, la biotecnología moderna puede ser considerada como área emergente. Sin embargo, las enormes
expectativas que esta disciplina ha generado como una posible salida a la demanda creciente de alimentos, así como coadyuvante para mejorar la
productividad y rentabilidad de las actividades agrícolas, han llevado a que numerosos países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, la
consideren como un área prioritaria y a que le dediquen recursos. La investigación en biotecnología agrícola se ha orientado fundamentalmente a
cinco áreas:2
a]. plantas transgénicas resistentes a virus, hongos, bacterias, insectos o herbicidas;
b]. plantas transgénicas con características nuevas o mejoradas;
c]. mapas genómicos de los principales cultivos;
d]. células y plantas transgénicas como sistemas de producción para metabolitos secundarios, plásticos biodegradables, etcétera, y
e]. reemplazo de agroquímicos por productos de origen biológico como bioinsecticidas, bioherbicidas y control biológico de plagas.
Los productos de estas cinco áreas llegarán al mercado en diferentes etapas. Mientras que las plantas transgénicas resistentes a plagas
son ya una realidad, en plantas con características novedosas o mejoradas no hay resultados definitivos, y los mapas genómicos comienzan a ser
probados por los fitomejoradores. En cuanto a la producción de metabolitos secundarios o productos novedosos, como el plástico biodegradable, la
poca experiencia existente impide evaluar la probabilidad de éxito general o bien si estos productos tendrán éxito comercial. Las preocupaciones
ambientales han favorecido la aparición de los agrobiológicos y el manejo integrado de plagas, pero aún no se puede determinar si su utilización
será masiva o restringida a ciertos tipos de agricultura.
La complejidad y el costo de las pruebas que se requieren para que algún producto de la nueva biotecnología pueda ser liberado en el
campo ha provocado que sean principalmente las compañías tras nacionales las que desarrollan esta actividad. Este factor dificulta la
incorporación de nuestro país a la investigación y el desarrollo de productos mediante la utilización de biotecnologías. Además, los pocos grupos de
investigación existentes están localizados en instituciones de educación superior y centros que no tienen relaciones con los productores agrícolas,
por lo que sus proyectos de investigación no reflejan necesariamente las necesidades del campo mexicano. Por otra parte, existe un grave
problema de financiamiento de la investigación que dificulta el desarrollo de actividades asociadas a las nuevas tecnologías.
Más allá del cambio promovido por las biotecnologías, pueden vislumbrarse desde este momento tres factores adicionales que tendrán
una importancia decisiva en la forma en que se lleva al cabo la innovación en agricultura, a saber:3
a]. Revolución de la información. El uso de las autopistas de la información, así como de software y hardware especializados, permite tener
acceso rápido y casi gratuito a una gran variedad de información importante para la toma de decisiones estratégicas. Esto permitirá en los
próximos años disminuir los riesgos asociados a la producción y aumentar los rendimientos por unidad de insumo agropecuario. En este
sentido, el uso de satélites para la generación y transmisión de datos sobre el clima, la calidad de los suelos, la disponibilidad del agua,
etc. repercutirá considerablemente en las decisiones de inversión y en el uso y difusión de la tecnología.
b]. Aumento en la velocidad de generación de conocimientos. En los últimos 20 años la creación y utilización de conocimientos ha
aumentado de manera vertiginosa en favor de la competitividad de las naciones más industrializadas.
Aunque el acceso a la información tiene en nuestros días un costo relativamente bajo, es posible percibir que sólo podrán incorporarse a
la futura revolución agrícola aquellos productores que formen parte de un sistema altamente organizado, de tipo industrial e internacional,
capaz de fragmentar sus procesos de producción a nivel mundial.
La generación rápida de conocimientos implica, por su parte, realizar un cuidadoso ejercicio de determinación de prioridades que permita
evitar la atomización de los pocos recursos financieros disponibles. Asimismo, es importante darle preferencia a proyectos que impliquen
una derrama de conocimientos con una gran variedad de aplicaciones.
c]. Acompañando la velocidad creciente del cambio tecnológico, se observa un fenómeno de apropiación privada del conocimiento, que
rompe con un principio básico del antiguo paradigma de la innovación en la agricultura: contemplar la tecnología biológica como un bien
público.

2 R. Quintero, ponencia preparada para el seminario internacional "Innovación tecnológica en la agricultura y en la agro industria", que se efectuó los días 31 de mayo, 1 y 2 de junio de
1995 en el Centro para la Innovación Tecnológica de la UNAM.
3 G. Williams, ponencia preparada para el seminario internacional "Innovación tecnológica en la agricultura y en la agro industria", que se efectuó los días 31 de mayo, 1 y 2 de junio de

1995 en el Centro para la Innovación Tecnológica de la UNAM.


Hoy, la difusión de las nuevas tecnologías será ciertamente más selectiva por su nueva característica de bien privado.
NUEVOS RETOS PARA LA INNOVACIÓN EN LA AGRICULTURA
La incorporación de México al Tratado de Libre Comercio, y en general a una serie de convenios comerciales, supone para el país nuevas
condiciones para el desarrollo, generación y difusión de tecnología. La innovación en agricultura enfrenta el reto de aumentar la productividad en un
marco de conservación del medio ambiente, considerando además otros factores como el desarrollo rural y los estándares exigidos por los
mercados internacionales.
Nuestro país enfrenta una fuerte presión internacional, particularmente a raíz de su incorporación al TLC. El Tratado, cuando esté en
plena operación, hará que los flujos comerciales de productos del campo beneficien principalmente a los países que presenten ventajas
competitivas. Para México, esto se expresa como una amenaza clara para los productores de granos básicos y como una eventual oportunidad
para los de hortalizas y frutales, lo que ciertamente influirá en las decisiones de producción. Adicionalmente, el TLC impone estándares altos en lo
que respecta a normas fitosanitarias y de calidad que deberán cumplir los productos para ingresar a los mercados internacionales, así como en lo
que respecta al cuidado del medio ambiente. Los acuerdos paralelos, que resultaron de la renegociación de este tratado comercial, suponen para
nuestro país la obligación de aplicar medidas ambientales muy rigurosas para evitar sanciones comerciales. La innovación debe tomar en cuenta
estas condiciones, propiciando el uso de tecnologías que permitan una mejor convivencia con el ambiente y de aquellas que permitan garantizar la
calidad y la seguridad de los productos agrícolas.
El desarrollo de tecnologías que permitan lograr un aumento en la productividad y que propicien un aprovechamiento adecuado de los
recursos naturales es una tarea sumamente difícil. La sustentabilidad rural presupone superar la crisis productiva en el campo, las desigualdades
sociales, la marginación y la extrema pobreza en un ambiente ecológico, económico y sociocultural sumamente frágil. La intervención
gubernamental en el fomento al desarrollo de tecnologías que beneficien al sector rural se justifica por la agricultura de subsistencia que existe en
el país.
Los acuerdos comerciales, que incluyen disposiciones acerca de la protección del medio ambiente y de la propiedad intelectual, obligan a
nuestro país a aplicar medidas ambientales muy rigurosas y a conferir protección a una gran variedad de invenciones si pretende evitar sanciones
comerciales. Estas medidas constituyen, junto con la exigencia de estándares de calidad y seguridad de los productos agrícolas, un conjunto de
herramientas que facilitan la aplicación de medidas proteccionistas de tipo no arancelario; pueden utilizarse eventualmente en perjuicio de las
exportaciones mexicanas mientras favorecen la competitividad de los países agrícolas más fuertes.
POLÍTICAS DE INNOVACIÓN EN LA AGRICULTURA
Ante los retos que implica la apertura comercial y las exigencias tecnológicas de la globalización, el gobierno mexicano ha anunciado la definición
de una estrategia de conversión productiva de la agricultura que contempla desde los cambios tecnológicos que son necesarios para elevar los
rendimientos o disminuir los costos de producción, hasta la promoción de proyectos que involucren el cambio de uso del suelo e incluso actividades
extrasectoriales. Las principales líneas de estrategia incluyen una mayor orientación hacia el mercado, un aumento en la productividad del sector y
la constitución de unidades de producción que sean la base de verdaderas empresas agropecuarias. 4 El principal factor que se ha considerado
para el diseño de este esquema es el potencial productivo de las diferentes especies vegetales que se cultivan en las áreas agrícolas del país, así
como el tipo de productor.
La tecnología parece tener un papel importante dentro de los lineamientos que rigen la política agrícola puesta en marcha por el Estado,
pues se señalan acciones estratégicas a mediano y a largo plazos, con base en un análisis en términos de cadenas y complejos agro industriales y
agrocomerciales que permitirá identificar las formas eficaces para la generación, difusión y adopción de tecnología en favor de la competitividad de
la agricultura mexicana. El sistema de extensión agrícola parece recobrar su lugar como elemento de enlace entre las fuentes generadoras de
tecnología y las organizaciones de productores; su utilidad como fuente de información necesaria para la toma de decisiones productivas ha sido
revalorada en el discurso.
Dentro de la iniciativa gubernamental, las universidades y centros de investigación parecen estar llamados a participar más activamente
en el cambio técnico mediante la generación, validación y transferencia de tecnología a los productores por medio de proyectos específicos en sus
áreas de influencia, para lo cual contarán con el apoyo de recursos públicos. También se toma en cuenta la importancia de definir programas de
transferencia de tecnología que reconozcan la diferencia de las áreas agrícolas por potencial productivo, por el desarrollo tecnológico que han
alcanzado y por el tipo de agricultores y de agricultura que se practica en cada una de ellas. El mejor aprovechamiento de los recursos naturales
mediante la generación de tecnología apropiada es considerado como uno de los elementos centrales del desarrollo del medio rural.
En la propuesta gubernamental para alcanzar los objetivos planteados dentro de los planes de desarrollo agrícola, se identifican vacíos
importantes. Realmente es difícil estar en desacuerdo con las metas y estrategias generales, pero una ausencia que amenaza con dejar a nivel de
retórica el planteamiento anterior es la de estrategia financiera. Aparentemente nadie tiene claro de dónde provendrán los recursos para sustentar
la estrategia de la modernización del sector agropecuario. Por otro lado, tampoco queda claro cómo será accesible la tecnología necesaria para
elevar la competitividad de los diferentes grupos de productores. Al abordar el tema del desarrollo tecnológico, los planes gubernamentales siguen
partiendo de la concepción errónea de la innovación como un proceso lineal cuya promoción se basa en reforzar la oferta de conocimientos.
Asimismo, se sigue apostando a la participación del sector privado a partir de la sola motivación que representa la amenaza de la apertura
comercial. Sin embargo, la gran mayoría de los empresarios y productores están hoy más preocupados por sobrevivir que por innovar. Por ello, las
propuestas de políticas y procedimientos que intentan fortalecer la generación y la transferencia de tecnología agropecuaria requieren la existencia
de un sistema nacional de innovación agrícola que contemple la participación de diversos actores y las relaciones que tendrían que estar
formalizadas entre ellos. Se puede asegurar que dicho sistema no está conformado en nuestro país, pues más bien se cuenta, parafraseando a

4A. Trueba, ponencia preparada para el seminario internacional "Innovación tecnológica en la agricultura y en la agro industria", que se efectuó los días 31 de mayo, 1 y 2 de junio de
1995 en el Centro para la Innovación Tecnológica de la UNAM.
Alejandro Polanco, con un conglomerado de instituciones de investigación, extensión y producción muy poco integrado, con recursos escasos y
falto de orientación estratégica.
Para tratar de vislumbrar algunas opciones de política de innovación para el sector agropecuario, se presentan a continuación tres
posibles escenarios que han sido discutidos con diversos especialistas de los sectores académico, industrial y financiero, explorando
principalmente las posibilidades de difusión de la biotecnología agrícola en México. Si bien esto le da un sesgo hacia esta disciplina, la mayoría de
las observaciones pueden ser extrapolarizadas a la innovación en el sector agropecuario.
Escenario "más de lo mismo"
En este escenario, que podría llamarse también tendencial, no se presentan cambios radicales en las políticas económica, agrícola, industrial,
científica y tecnológica del país. Esto significa mantener un enfoque "minimalista" en el que la intervención estatal se reduce a actividades
regulatorias y al apoyo a la supervivencia de grupos marginales, dejando la definición del rumbo y la intensidad del desarrollo a las fuerzas del
mercado. Se mantiene a bajos niveles el financiamiento para centros de investigación y universidades, buscando impulsar que estas instituciones
consigan financiamientos complementarios del sector privado. Lógicamente, en este escenario no puede esperarse una situación muy diferente a la
actual: un número selecto de productores tienen acceso a tecnologías avanzadas, mantiene altos niveles de competitividad y se beneficia
plenamente del régimen de libre comercio; el grupo de productores en transición lucha por encontrar algunas oportunidades (cada vez más
escasas), tiene acceso a tecnologías maduras y sobrevive sin alcanzar altas tasas de rentabilidad; millones de campesinos verán agudizada su
situación, de por sí precaria, pues no habrá más fondos de Pronasol, el Procampo en pleno retira el subsidio y, para terminar el cuadro, los cultivos
básicos tendrán que competir con importaciones libres de arancel.
En este escenario los obstáculos a la difusión de tecnología identificados por Solleiro 5 permanecerán prácticamente inalterados (véase
cuadro 1).
Escenario "menos de lo mismo"
En este escenario, la política de innovación es definida por los llamados "agroyuppies", es decir, en una elegía al libre comercio, la retirada del
Estado es prácticamente total. No vale la pena mantener instituciones cuya rentabilidad monetaria es dudosa, por ello se cierra el INIFAP, se
cancelan los programas de extensión, se retiran todo tipo de subsidios a actividades de investigación, difusión tecnológica, producción y
comercialización. El impulso al cambio tecnológico surge de las presiones competitivas. Las grandes empresas agropecuarias y agroindustriales
establecen alianzas estratégicas con sus pares del exterior y así tienen acceso a las innovaciones. Para los productores intermedios, se ofrece la
opción de negociar con empresas grandes que los desarrollan como proveedores, así como la de ligarse a centros universitarios que estarán
motivados para colaborar con la industria por la falta de recursos públicos para proyectos de investigación. Dada esta escasez de recursos, la
investigación que se realiza, salvo en casos excepcionales, se refiere a adaptaciones menores de conocimiento existente. El sistema científico
tecnológico ha perdido iniciativa y visión de largo plazo. Los máximos perdedores serán los de siempre, pues nadie estará interesado en hacer
investigación o extensión para productores que no pueden pagar o para cultivos de baja o nula rentabilidad.
Escenario alternativo
En este escenario, gracias a una composición plural del Congreso de la nación, se ha decidido que el Estado intervendrá selectivamente para
aprovechar al máximo las oportunidades en los mercados de exportación y para reforzar la capacidad de productores locales, inclusive mediante la
canalización de subsidios, con el fin de mantener el abasto interno de alimentos, por simple razón de seguridad nacional. También se toman
decisiones dolorosas que apuntan a cancelar actividades económicas en las que no se podrá competir y no son estratégicas. Para sustentar
tecnológicamente la estrategia nacional, antes que nada se aumentan sustantivamente los fondos dedicados a la formación de recursos humanos.
Para fomentar la participación del sector privado en este esfuerzo, se plantean estímulos fiscales similares a los existentes en Estados Unidos.
Siguiendo el modelo de nuestro mayor socio comercial, también se definen y ponen en marcha programas especiales de desarrollo tecnológico
para empresas pequeñas, minorías étnicas y regiones de menor desarrollo relativo. Se vuelve a tener claridad sobre la importancia y la
especificidad de la investigación agropecuaria, por lo cual se eleva el presupuesto para INIFAP y otros centros, así como para programas
demostrativos y de extensión. Esta elevación de presupuesto proviene de fondos públicos y privados, gracias a que se concertan programas de
largo plazo con grandes grupos de productores y empresas, y a que se impulsa la articulación de las investigaciones con las necesidades de
diferentes grupos de productores, no de manera indiscriminada, sino en las áreas seleccionadas por su importancia económica y social.
No se aspira tener exclusivamente tecnologías propias, pues los diferentes elementos del sistema de innovación están comprometidos
con el uso eficiente de la tecnología y no necesariamente con su origen. Esto significa romper con el esquema lineal e identificarse con un modo
alternativo de producción y difusión del conocimiento en el que, desde luego, importa la calidad en la investigación original, pero dicha calidad sirve
de palanca para tener acceso rápidamente a tecnologías existentes, adaptarlas, dominarlas y difundirlas ampliamente. El sistema de propiedad
intelectual resalta la difusión de la información6 por encima de la exclusión de terceros, lo cual no significa que no se respeten los derechos, pero sí
que se haga uso masivo de la gran cantidad de patentes de acceso libre.
CUADRO 1
Asociado al sector Asociado a la Asociado al sector industrial Asociado a la política
investigación biotecnológica
Falta de capital. Investigación sin poca Falta de planeación y Falta de financiamiento de
relación. estrategia tecnológica. incentivos fiscales para la I-
D industrial.
Composición Manejo inadecuado de Pequeño y con capacidad Preferencia por la

5 J.L. Solleiro, "Biotechnology and sustainable agriculture: the case of México", en OCDE, Technical Papers, núm. 105, enero de 1995.
6 D. Foray, "Production and distribution of knowledge in the new systems of innovation: the role of intellectual property rights", en STI Review, núm. 14, 1994.
heterogénea del sector. las relaciones con el financiera limitada. investigación básica.
socio industrial.
Actitudes Falta de recursos Actitudes conservadoras Sin instrumentos de
conservadoras. humanos. hacia alianzas y promoción específicos.
jointventures.
En la educación La evaluación favorece Capacidades limitadas de I- Sistemas de información
agrícola destaca poco los resultados D así como para monitorear inadecuados.
la biotecnología. académicos y adaptar innovaciones.
tradicionales.
Servicios de extensión Alta concentración Baja competitividad de la Falta de objetivos
inadecuados. Situación geográfica de los industria semillera. estratégicos.
económica centros de investigación.
FUENTE: J. L. Solleiro, “biotechnology and sustainable agriculture: the case of Mexico”, en OCDE, Technical Papers, num. 105, enero de 1995.

4.F TAPIA N. A., GALVAN C. F., BUSTOS C. D.


Perspectiva del cambio tecnológico en la
agricultura mexicana
En: Torres Felipe (et al) El reordenamiento
agrícola con los países pobres
Edit. Instituto de Inv. Eco._UNAM, México,
1996
Págs. 327-345, 350-351

Subtema 4.2. Situación reciente de la agricultura.

PERSPECTIVAS DEL CAMBIO TECNOLÓGICO


EN LA AGRICULTURA MEXICANA
ALFREDO TAPIA N.*
FERNANDO GALVÁN C.**
DIANA E. BUSTOS C.***
INTRODUCCIÓN
En el presente trabajo se realiza un diagnóstico de la agricultura mexicana, con el propósito de establecer las perspectivas de una situación
mejorada al incorporar los nuevos avances tecnológicos. Para ello, en primer lugar, se llega a una aproximación en la definición y caracterización
general de los nuevos avances tecnológicos, en este caso de la informática y la biotecnología; en segundo lugar, se elabora un diagnóstico de la
agricultura, el cual sirve de base para establecer las perspectivas del cambio tecnológico que representen una mejoría para los diversos enfoques
de la agricultura mexicana; finalmente se presentan las conclusiones derivadas del trabajo.
CARACTERIZACIÓN DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS
La informática
De acuerdo con Corona (1992), la información forma parte de la cultura y, por lo tanto, de la historia misma del hombre; es, por definición, un hecho
aprendido o almacenado con cierto propósito. La importancia creciente del manejo de la información hace que las sociedades contemporáneas se
caractericen corno "sociedades informatizadas". Estos cambios sociales pueden ser apreciados a partir de las posibilidades técnicas surgidas, las
cuales están centradas en la llamada revolución microelectrónica.
La informática abarca todos los campos de la actividad humana, aunque sus potencialidades y penetración son diferentes según la región
y actividad de que se trate.
La informática ingresa primero en los "servicios", por medio de la computación de actividades administrativas bajo el criterio económico de
adaptar los principios de estandarización, control y división de tareas que se desarrollaron con la industrialización.
En las "comunicaciones", por medio del desarrollo de redes, la informática aumenta las posibilidades y medios para su manejo y
diseminación, al tiempo que surgen nuevos problemas sobre sus usos respecto a la "privacía" en el nivel personal, la "confidencialidad" para las
empresas y la "soberanía" para las naciones.
En la "industria", la informática penetra en la automatización de los procesos de trabajo, cambia las relaciones técnicas entre el trabajador
y las máquinas, la organización y gestión de la producción, el diseño del producto y la producción y la interacción con los proveedores y con los
consumidores.

*Investigador del INIFAP-CIRCE-Campo Experimental Bajío, actualmente cursa estudios de doctorado en Economía de la Ciencia y la Tecnología, DEP-FE-UNAM.
** Investigador del Programa Sistemas de Explotación de la Tierra, INIFAP-CIRCE-Campo Experimental Bajío.
*** Investigadora del Programa de Socioeconomía, INIFAP-CIRCE-Campo Experimental Bajío.
Los impactos de la informática, así como su difusión, dependen de las condiciones socioeconórnicas y políticas donde se va a usar; es
decir, la tecnología no es neutral y, por lo tanto, responde entre otras cosas a las condiciones de crisis y recesión económica prevalecientes. Ello
explica que dos tercios de las aplicaciones de los circuitos integrados se den en computadoras y equipos de oficina y en la electrónica del tiempo
libre, contra solamente un tercio en actividades básicamente productivas.
En general, todos los tipos de equipo electrónico de la industria en México se ubican en su mayor parte en la fase de ensamblado. Por lo
tanto, se puede afirmar que ha sido resultado de una política de sustitución de importaciones y de una exportación dominada hasta ahora por las
maquiladoras.
En la agricultura, sobre todo en la moderna, las aplicaciones más importantes se relacionan con:
a] Administración, planeación y programación de actividades en los organismos públicos, las agro industrias y de la finca productora. Esto
sucede por medio de: la computadora, el software, los sistemas expertos, la comunicación en red, la imagen por medio de satélites, el banco de
datos y los sistemas de información geográfica, entre otros.
b] Directamente en las prácticas productivas como la nivelación de tierras asistida por computadora (rayo láser) y los sistemas de
irrigación y calibración computarizados, entre los más comunes.
c] En la agroindustria, durante el proceso de selección, embalaje y procesamiento de materias primas.
d] Servicios especializados para la agroindustria, los productores agrícola y pecuarios, mediante análisis, diagnósticos y otros servicios de
laboratorio (alimentos, plantas, animales, suelos, agua).
La biotecnología.1
La biotecnología, aunque su difusión no ha sido tan penetrante como la informática, representa uno de los avances tecnológicos más importantes
del presente siglo.
Esto se debe en gran medida a que se trata de una disciplina en pleno proceso de maduración. Los plazos que transcurren entre una
investigación y su industrialización son generalmente largos, de tal modo que el desarrollo de nuevos productos puede demandar años de
investigaciones, con un coeficiente de riesgo elevado (Quintero, 1992).
De acuerdo con Quintero (1992), algunos de los rasgos que caracterizan a la biotecnología son los siguientes: a] depende de múltiples
disciplinas científicas y tecnológicas (bioquímica, biología molecular y celular, genética, inmunología, microbiología, fermentación, ingeniería de
procesos e ingeniería enzimática); b] sus aplicaciones ofrecen un espectro multifacético que incluye sectores tales como la agricultura, el
alimentario, cría y salud animal, transformación de residuos y subproductos agrícolas e industriales, descontaminación, extracción de minerales,
medicina humana, así como productos químicos; c] depende de manera crítica de insumos científicos, razón por la cual la participación de
científicos y universitarios ha sido clave en el lanzamiento y posterior operación de las bioindustrias, así como en la vinculación de las empresas
con los laboratorios de investigación universitarios; d] la difusión de la biotecnología genera problemas nuevos que exceden el marco meramente
científico e industrial, se proyecta en una multiplicidad de dimensiones que afectan la ética, el derecho, el trabajo, el medio ambiente y las
relaciones interindustriales y entre naciones con diferente grado de desarrollo. Sin embargo, aunque ésta es una característica de todas las
tecnologías, en la biotecnología se ha exagerado su efecto por el bajo nivel de conocimiento sobre su alcance y procedimientos.
La acción estatal de países como Japón, Alemania y Francia ha propiciado su desarrollo, mientras que otros gobiernos sólo se han
conformado con realizar estudios que muestran las posibles repercusiones de la biotecnología. Entre los países en desarrollo, salvo unos cuantos
(Brasil, Cuba e India), existe un gran desconocimiento de lo que significa la biotecnología y por ende no han establecido políticas específicas para
su desarrollo (Quintero, 1992).
Un aspecto fundamental de la nueva biotecnología es el uso intensivo de conocimientos científicos, y por ello los desarrollos de la nueva
biotecnología se originan en los centros de IyD (investigación y desarrollo), generalmente localizados en el seno de las universidades.
a] Tendencias internacionales. La biotecnología en los países industrializados se encuentra en etapa de consolidación; es decir, los productos
empiezan a llegar al mercado y hay una reestructuración de las empresas participantes.
Respecto al patentamiento de procesos y productos biotecnológicos, existe una lucha internacional sobre este tema y el resultado tendrá
grandes efectos sobre el desarrollo y crecimiento de la biotecnología industrial en los países no industrializados. En particular, las fuentes de
germoplasma vegetal adquirirán mayor relevancia ya que de ellas se derivarán los cultivos genéticamente transformados del futuro (Quintero,
1992).
b] Impactos socioeconámicos de la biotecnología. En el sector agrícola se espera que la biotecnología permita el uso de tierras no aptas
actualmente para la agricultura, con la consiguiente expansión de la frontera agrícola, obtención de variedades con un rendimiento mayor por
hectárea, mejoría en la calidad de los productos agrícolas, tanto en lo referente a su composición de proteínas y aminoácidos, como a sus
propiedades organolépticas. También se anticipa que la industria de insumos agroquímicos se modificará al ser desplazados los productos de
origen petroquímico por productos de origen biológico y, en otros casos, porque las plantas del futuro podrán tener nuevos sistemas de defensa y
de generación de insumos (por ejemplo, la fijación biológica de nitrógeno en gramíneas). El cultivo de células vegetales en biorreactores permitirá
la producción de metabolitos secundarios de gran valor (colorantes, saborizantes, aromas, principios activos de uso farmacéutico) hasta ahora sólo
obtenidos por extracción de productos naturales.

1Quintero señala que una de las definiciones más aceptadas de biotecnología es "la aplicación de los principios científicos y de ingeniería al tratamiento de los materiales por los
agentes biológicos para producir bienes y servicios". En otras palabras, es el empleo de organismos vivos, o de sus componentes, en procesos industriales, principalmente la
manipulación del propio material genético.
La producción animal del futuro se verá estimulada por el uso de promotores del crecimiento para cerdos, pollo y salmón y para la
producción de leche de bovino, que tan espectaculares resultados han dado. La medicina preventiva en el campo animal se verá favorecida por la
aparición de nuevas vacunas y de nuevos sistemas de diagnóstico de enfermedades. La técnica de trasplante de embriones se volverá de uso
cotidiano y posiblemente la modificación genética para aumento de productividad de especies de interés económico se inicie a finales de esta
década.
En la industria alimentaria, la producción de alimentos por técnicas biológicas tendrá modificaciones importantes en lo referente a
procesos de producción y de uso de los productos, pero no se estima que haya aparición de nuevos productos. La excepción de este sector está
constituida por los edulcolorantes, ya que en los últimos años, han aparecido dos nuevos productos que han desplazado al azúcar de caña y de
remolacha, el jarabe fructosado de maíz y aspartame. Se estima que en los próximos años llegarán nuevos edulcolorantes y sustitutos de almidón
con menor contenido calórico.
En el sector energía, la importancia de la biotecnología se asocia a la disponibilidad actual de fuentes de energía para los países que son
importadores de energéticos y con grandes recursos renovables, de carácter biodegradable, donde la producción de etanol y biogás constituye
posibilidades interesantes. En el caso del etanol, a nivel rural China e India son grandes generadores de biogás, a pesar de que económicamente
no sea rentable con los actuales precios del petróleo.
En el campo de los agroquímicos las influencias de la biotecnología se reflejarán en la producción de insumos para la agricultura. La
industria de fertilizantes, en especial los nitrogenados, puede ser desplazada, o en el mejor de los casos reducida, si se alcanzan los objetivos de
que los principales granos y oleaginosas fijen el nitrógeno que requieren del aire.
La situación económica y social que vive el mundo actual permite vislumbrar para fines de siglo condiciones muy diversas, pero sobre
todo se habrá establecido una mayor diferencia entre los países industrializados y los no industrializados.
En este sentido, los países que no participen activamente en la biotecnología deberán adquirir los nuevos productos, transformar sus
procesos y ser desplazados en algunas de las materias primas que actualmente exportan.
DIAGNÓSTICO DE LA AGRICULTURA MEXICANA
Población. México cuenta en la actualidad con 91.6 millones de habitantes, de los cuales cerca del 28% es población rural; esto representa poco
más de 25.6 millones de personas que viven en el campo (Programa Nacional de Población 1995-2000).
Unidades de producción.2 De acuerdo con el INEGI (1992), las unidades de producción rural que sustentan la producción agrícola, pecuaria y
forestal ascienden a 4 280 220, de las cuales 3 794 882 (88.7%) son agrícolas. De estas últimas, 504 310 (13.3%) cuentan con riego; 299 707
(7.9%) son mixtas, cuentan con riego y son de temporal y 2 990 865 (78.8%) son de temporal.
En cuanto a organización para la producción, de las 4 280 220 unidades de producción rural, sólo el 1.1% se organizan en grupo o forma
cooperativa.
Superficie agrícola. También con base en estadísticas del INEGI (1992), la superficie agrícola asciende a 31 691 869 hectáreas de las cuales 5 697
228 (18%) son de riego y 25 994 640 (82%) son de temporal. Estos datos difieren bastante de los informados por la Dirección General de
Economía Agrícola (DGEA), de la antes Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), que en 1984 los datos ofrecidos fueron que
había 23 138 000 hectáreas de superficie arable; es decir, 27% menos de superficie, que sería interesante investigar dónde se encuentra.
Aunque no hay estudios recientes que evalúen la calidad de las tierras de temporal sobre esta base estadística, una referencia son los
resultados de un estudio elaborado en 1980 por la propia DGEA y en el cual se emplearon como criterios de clasificación los rendimientos de maíz
(cultivo predominante en las áreas de temporal) y sus costos de producción equivalentes a la fuerza de trabajo empleada durante el proceso
productivo. Así, con un marco de 18.5 millones de ha de temporal, 27% se clasificaron como de buen temporal (938.82 kg/ha o más, a partir de
donde se comienza a generar ganancia); 60% de regular temporal (547.33 a 938.81 kg/ha, que equivalen a la recuperación de la fuerza de trabajo)
y 13% de mal temporal (menos de 547.32 kg/ha, con los cuales ni siquiera se repone la fuerza de trabajo).
Aun en las mejores zonas de temporal, los ingresos obtenidos por los productores resultan insuficientes para llevar una vida decorosa.3
Lo anterior puede dar una idea de la situación económica de casi tres cuartas partes de los productores de temporal en el país.
Superficie sembrada y superficie cosechada. Con estadísticas de la SARH (1991), en el año agrícola 1990, incluyendo cultivos cíclicos y perennes,
se reportó la siembra de 19.7 millones de hectáreas, con las siguientes características:
• Se cosecharon 18 millones de hectáreas (91.3%), lo que significa que en 1.7 millones de ellas (8.7%) hubo siniestro.
• Se sembraron 5.2 millones de hectáreas de riego (26.5% de la superficie total), de las cuales se cosechó el 95% de las mismas.
• Se sembraron 14.5 millones de hectáreas de temporal (73.5%), de las cuales se cosechó el 90% de las mismas; es decir, los siniestros
en tierras de temporal son el doble en comparación con las de riego.
• La superficie con riego en el país se distribuye como sigue: norte del país, 58.7%; en el centro 32.7% y el 8.5% en el resto del país.
• La superficie de temporal en el país se distribuye de la siguiente forma: sur, 21.7%; centro, 54.5%; norte, 23.8 por ciento.

2 Unidad de producción rural: conjunto formado por los predios, terrenos o parcelas con o sin actividad agrícola, ganadera o forestal, que se encuentran en un mismo municipio; los
animales -criados por su carne, leche, huevo, piel, miel o para trabajo- que se posean, independientemente de su ubicación, así como los elementos de producción disponibles para
estas actividades, siempre que en el año agrícola 1990-1991 todo esto se haya manejado bajo una misma administración y que al menos uno de los predios, terrenos o parcelas esté
ubicado fuera de los límites de las Áreas Geoestadísticas Básicas Urbanas (INEGI, VII Censo agropecuario 1991, Resultados preliminares).
3 Véase Tapia, 1995, p. 410, quien, con base en datos de la superficie cosechada en 1990 y con costos de producción actual izados para 1994, realiza un análisis financiero de la

producción de maíz en los mejores y más importantes estados temporaleros productores de este grano en el país: Jalisco y Estado de México. Por la mayor superficie promedio
usufructuada por los productores, en Jalisco se obtienen como ingreso dos salarios mínimos mensuales durante el año con lo que, de acuerdo con el autor, resulta difícil mantener a
una familia considerando el costo de la vida en cuanto a alimentación, vivienda, salud, vestido, educación, etcétera.
Nivel tecnológico. Algunos de los indicadores cuantitativos que pueden mostrar una idea del nivel tecnológico en la producción agrícola moderna
son el uso de tractores, de fertilizantes y de semilla mejorada.
• Tractores: en la región norte, de 503 638 unidades de producción agrícola (UPA), el 63.1% usa tractor; en la región centro, de 2 211 095
UPA, el 41.4% usa tractor; y en el sur, de 1 080 149 UPA, sólo el 16.7% usa tractor. Aquí los datos nos indican que el nivel de mecanización es
gradual, relativamente alto en el norte, medio en el centro y bajo en el sur del país. Esto se puede explicar por el hecho de que en el norte se
concentra la mayor parte de la superficie de riego, la cual es plana, mientras que en el centro del país predominan los suelos de lamería donde es
más pertinente el uso de animales de tiro. Esto explica que los estados del centro del país sean los que usan una mayor cantidad de jornales -89.7
millones- (puente, 1994).En el sur, aunque relativamente planos, los suelos son delgados; ahí ocurren las mayores precipitaciones del país y lo
pequeño de las UPA justifican poco la inversión en un tractor. En este caso, y en particular para el cultivo de maíz, se explica que figuren los
estados que ocupan un mayor número de jornales, que en conjunto representan cerca de 44 millones. A nivel nacional, el 63% de las UPA están
mecanizadas y éstas predominan en el norte del país.
• Semillas mejoradas: de acuerdo con Calva (1991), las semillas mejoradas sólo cubren el 15.9% de las siembras de maíz, el 12% de las
siembras de frijol y en conjunto sólo cubren el 20% de la superficie sembrada con básicos. Al respecto, no es difícil sugerir que éstas se concentran
en las áreas de riego, que es donde existe menos riesgo en la producción.
• Fertilizantes: no se cuenta tampoco con un dato actualizado sobre el uso de fertilizantes. Sin embrago, es de esperarse que su
aplicación se concentre en las tierras de riego y buen temporal, que en su conjunto representan el 50% de la superficie cultivada.
Subsidios a la producción. Tomando como referencia los indicadores económicos de la producción de maíz en México (Puente, 1994), resulta que
los mayores subsidios se aplican a las regiones productoras del norte del país, lo cual se explica porque son las que ocupan las mayores
superficies sembradas bajo riego. Lo anterior contrasta con el sur y centro del país, cuyos estados ocupan índices menores de subsidios.
El hecho de que en el centro y en el sur del país predominen las áreas de temporal explica también la menor transferencia de subsidios
mediante electricidad y facilidades de mecanización.
Niveles de productividad, competitividad y ventajas comparativas. Los niveles de productividad en la producción agrícola están muy por debajo de
su potencial productivo, principalmente en lo que respecta a las áreas de riego y buen temporal. Esto es más claro en los cultivos básicos para los
cuales se ha demostrado que es factible en el corto plazo duplicar los rendimientos de maíz 4 y frijol.
Retornando el estudio de Puente (1994), en el caso del maíz, de 6.3 millones de hectáreas analizadas, el 76.1% mostró competitividad; la
distribución de esta proporción correspondió a un 78.9% en las áreas de temporal, un 15.1% en áreas de riego por gravedad y un 5.9% en las
áreas de riego por bombeo. Aquí, sobresalen los estados del centro y sur del país (México, Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Chiapas y Guerrero,
que son los estados productores de maíz con mayor tradición).
En cuanto a ventajas comparativas, de la misma superficie analizada, sólo l.12 millones de ha (17.8%) presentó este indicador
(perspectivas del país en el mercado internacional); esta superficie se distribuye en 81% en temporal y 19% en riego por gravedad, siendo nula en
bombeo. Asimismo, el 87.8% de la superficie con ventaja comparativa se ubica en el centro y sur del país (Jalisco, México, Michoacán, Chiapas y
Guerrero).
Al incorporarse la tecnología disponible en el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias (INIFAP) (tecnología
potencial), la superficie con ventaja comparativa ascendería de 1.12 millones a 2.8 millones de hectáreas, pudiendo competir eficientemente con las
importaciones. Nuevamente, este potencial se distribuiría en temporal 77.9%, gravedad 16% y bombeo 6.1%, sobresaliendo los estados del centro
y sur arriba señalados.
En el caso de hortalizas, frutas y plantas de ornato, las ventajas comparativas se encuentran prácticamente en las zonas de riego
(gravedad y bombeo), tanto en el norte corno en el centro del país. En estos casos las tecnologías potenciales del INIFAP sólo refuerzan el estatus
de estas regiones agroexportadoras ubicadas principalmente en las áreas de riego del país, en particular en el noreste y Bajío (SARH-CP, 1993 y
Amador, R.F., 1992).
Uso de servicios de apoyo a la producción. El uso de servicios de apoyo a la producción es poco significativo; en efecto, de las 4 280 220 unidades
de producción rural reportadas por el INEGI, el 82% no usan crédito ni seguro; en tan sólo el 4% de ellas se emplean el crédito y el seguro; en el
1% sólo seguro y en el 13% sólo crédito. Éste es un claro ejemplo del fracaso del modelo de apoyo a la producción llevado a cabo por el gobierno
federal que indica la necesidad del cambio hacia un modelo que reconozca la diversidad de condiciones, necesidades y propósitos de los diferente
tipos de agricultura que se practican en el país.
En cuanto al servicio de asistencia técnica, hasta hace algunos años en manos del sector público, ahora prácticamente ha desaparecido y
los bufetes privados son escasos y su proceso de formación aún es incipiente. Nuevamente, el servicio de asistencia técnica privado, que está
consolidado en el país, se concentra en las áreas de riego, principalmente en aquéllas donde se producen hortalizas para exportación y mercado
nacional.
Situación económica / financiera. La situación económica que vive el país, y en particular los productores rurales, es alarmante. El problema de
cartera vencida, así como los bajos niveles de productividad, hacen poco viable la inversión en el campo y difícil su recuperación en el corto y
mediano plazos. Esto explica en gran medida la disminución de la superficie que se espera sembrar para 1995 (14.1 millones de hectáreas), la cual
está muy por debajo de los datos estadísticos que se han dado en párrafos anteriores. 5

4 Véase Torres (1993), El maíz un escudo contra el hambre en México, pp. 24-26, en el que se analiza una propuesta de transferencia de tecnología para maíz donde es factible
incrementar sustancialmente la productividad del maíz.
5 De acuerdo con el Primer Informe de Gobierno del presidente Zedillo, en 1995 se sembrarán 14.1 millones de ha y se obtendrá una producción de casi 25.1 millones de toneladas, lo

que significa una contracción del 4.8 y 13.3% respectivamente, en comparación con 1994. Al resultado anterior se asocian factores climáticos adversos, mismos que se agravan con la
cartera vencida del sector que al mes de junio de 1995 alcanzó los 6 986 millones de nuevos pesos, lo que significa un 32.8% respecto a diciembre pasado, como resultado de la
Innovación y transferencia de tecnología. La desregulación de la actividad económica ha llegado también a la actividad innovativa, en gran medida
egida por el INIFAP, institución que desde su reestructuración organizativa en 1985 ha sufrido un proceso de adelgazamiento caracterizado por una
disminución importante de su personal científico, así como del presupuesto para llevar a cabo las tareas de investigación y desarrollo tecnológico.6
Asimismo, el servicio de asistencia técnica de la SARH que servía de eslabón para transferir la tecnología del INIFAP al sector productivo, ha
desaparecido para transformarse en un servicio privado que se ha venido concentrando en programas muy específicos de transferencia de
tecnología llevados a cabo por el Fideicomiso de Riesgo Compartido (Firco), en áreas agropecuarias con potencial productivo. Estos programas se
han desarrollado en muy estrecha coordinación con el INIFAP y han mostrado efectividad en el incremento de la productividad; sin embargo, a
menudo se ven limitados por falta de continuidad, por problemas de apoyo financiero y por la descapitalización de los productores del campo.
Por otra parte, la actividad de innovación en la empresa mexicana relacionada con la agricultura es relativamente reciente. En efecto,
Tapia (1995) en un reciente estudio exploratorio, encontró que de 20 empresas innovadoras, 7 sólo cinco de ellas (25%) corresponden al área de
biotecnología (micropropagación de plantas, alimentos) y otras dos al área de informática (sistemas de información geográfica, software y servicios
para la planeación y producción agropecuaria). El resto de las empresas corresponde al campo de los agroquímicos, semillas e industria
alimentaria, sólo que en sus procesos emplean tecnologías tradicionales. Estas empresas, con pocas excepciones, son relativamente nuevas pues
más del 75% de ellas surgió a fines de los ochenta y a partir de los noventa; asimismo, con pocas excepciones, las empresas están operando con
dificultades por la falta de capital de riesgo y por la crisis económica que vive el país, repercutiendo en que algunas de ellas estén operando muy
por debajo de su capacidad productiva.
Sustentabilidad de los recursos productivos. La tierra arable, como recurso productivo, hasta ahora base física de la producción agrícola, no sólo ha
disminuido en cantidad (urbanización y usos alternativos), sino también en calidad. En efecto, la erosión del suelo por efecto del agua y del viento a
lo largo del país para nadie es desconocida; desde 1977 las evaluaciones de la Dirección General de Conservación de Suelo y del Agua de la
SARH indicaban que el 80% de los suelos del país se encontraban bajo diferentes grados de erosión (Colegio de Posgraduados, 1977).8 Desde
entonces, a nivel nacional no se ha propuesto programa alguno tendiente a contrarrestar tales efectos. Si bien existen algunos esfuerzos, éstos han
sido más bien aislados.
Tipificación de la agricultura mexicana. Por tipo de agricultura o enfoque de producción, la situación es la siguiente:
"Agricultura empresarial". La agricultura empresarial se caracteriza por el monocultivo cuya orientación es el mercado nacional o de
exportación; se ubica principalmente en las zonas de riego en el noreste del país, en la región La Laguna y en el centro en regiones como El Bajío.
En estas zonas productoras, el abatimiento de los acuíferos es de grandes magnitudes (Vuelvas y Arreola, 1992); aunado a ello, este tipo de
agricultura depende totalmente de insumos externos, siendo los agroquímicos convencionales los que más contaminan el agua, el suelo y el aire
con su consecuente degradación y daños a la salud humana.9
"Agricultura campesina con participación en el mercado". Este tipo de agricultura es más típica de las áreas de buen temporal o de
aquellas que cuentan con pequeñas superficies de riego. De acuerdo con la DGEA (1980), este tipo de agricultura se ubica en gran medida del
centro hacia el sur del país. Algunas características de este tipo de agricultura se relacionan con el bajo nivel de mecanización; bajo uso de
insumos externos, los que se complementan con insumos internos como semillas criollas, uso de estiércoles y prácticas manuales que reducen el
uso de energéticos y agroquímicos como son el deshierbe y la cosecha; se cuenta con una diversidad de cultivos, así como de especies animales,
con los cuales se asegura en gran medida la dieta familiar y productos para el mercado; generalmente viven de su unidad productiva y tienen como
prioridad el autoabasto familiar. No obstante, son comunes los problemas asociados con la degradación del suelo, sobre todo por la falta de
prácticas apropiadas de conservación del suelo y por la creciente presión sobre la tierra, lo que explica la desaparición del sistema "año y vez" que
permitía a las tierras en descanso recuperar parte de su fertilidad natural.
"Agricultura campesina de autoabasto”. Este tipo de agricultura es más típica de las zonas de regular y mal temporal, en las cuales los
productores con frecuencia no obtienen siquiera lo necesario para la alimentación básica. Aunque se trata de una agricultura diversificada, la baja
calidad del recurso suelo y del temporal explican los altos índices de siniestros, lo que obliga a los productores a la emigración temporal hacia las
ciudades más próximas e incluso hacia los Estados Unidos. Es decir, más que de una agricultura de infrasubsistencia, ésta pasa a ser una
actividad complementaria donde el trabajo fuera de la unidad productiva se convierte en la principal fuente de ingresos (Tapia el al., 1989). Este tipo
de agricultura se ubica mayoritariamente en el centro y sur del país donde los suelos no son de "vocación" agrícola, sino más bien ganadera, razón
por la cual los problemas de degradación de las tierras suelen ser más críticos que en el tipo de agricultura descrita anteriormente.
PERSPECTIVAS DEL CAMBIO TECNOLÓGICO EN LA AGRICULTURA
De acuerdo con el diagnóstico de la agricultura esbozado en el punto anterior, se puede establecer que en el umbral del siglo XXI el problema de la
agricultura mexicana estriba en seguir alimentando a una población cada vez mayor en términos absolutos, con recursos naturales muy limitados
en cantidad y calidad, en una situación de profunda crisis financiera e inmersa en un ambiente de apertura comercial, donde la capacidad científica
y tecnológica, así como la innovación son las armas para conquistar los mercados.

devaluación y el incremento de las tasas de interés. En cuanto a políticas de financiamiento, el jefe del Ejecutivo mencionó que durante el primer semestre de 1995 el monto de los
créditos fue inferior en 32.4% al ejercicio en el mismo periodo del año anterior (véase La Jornada, 2 de septiembre de 1995, p.53).
6 Moncada, citado por Tapia (op. cit. 1995), señala que en 1985 el INIFAP contaba con 2 149 investigadores; hoy cuenta con cerca de 1 500, lo que significa que, diez años después, su

planta de investigadores se ha reducido en un 30%; más aún, se plantea una reducción de un 30% más para diciembre de 1995 si se consiguen los recursos financieros para las
liquidaciones que ello implica (declaraciones del ingeniero Morales Topete, vocal ejecutivo del INIFAP, El Financiero, 28 de julio de 1995).
Por otra parte, Calva (op. cit.,1992) encontró que, de 1982 a 1989, el INIFAP sufrió una severa disminución de su presupuesto ejercido, un 43% durante el periodo analizado. Esto es
más drástico en la actualidad ya que el INIFAP deberá conseguir en adelante su presupuesto de operación externamente, ya sea con la iniciativa privada, con los gobiernos estatales y
municipales, con organismos internacionales o bien con el gobierno federal por medio de las delegaciones regionales del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
7 Las empresas innovadoras o de base tecnológica se pueden definir como aquellas que asignan deliberadamente recursos a actividades de investigación y desarrollo, mismas que

constituyen la base de sus innovaciones; mantienen vínculos con universidades, centros de investigación y con otras empresas para complementar o reforzar su capacidad innovadora.
8 Una evaluación más actualizada (1988) y con datos de la Dirección General de Normatividad Agrícola de la SARH, puede verse en Trápaga y Torres (1994).
9 De manera documentada, una idea de los efectos negativos que aquí se exponen puede verse en los capítulos V y VI del libro Naturaleza muerta de Iván Restrepo.
Para países como México, esto implica iniciar una reestructuración institucional de las entidades encargadas de la investigación científica
y tecnológica. La comprensión de la naturaleza específica de la investigación es importante para determinar el apoyo que debe recibir y el que
puede proporcionar tal actividad. En este marco, es importante señalar que el aumento de la producción, la disminución de riesgos de producción,
el mejoramiento de la calidad son, entre otros, propósitos de los responsables de las unidades de producción y no de la investigación científica y
tecnológica, cuya función es proporcionar el conocimiento, métodos y técnicas para apoyar a tales tomadores de decisiones. Por lo tanto, el cambio
en las instituciones de investigación debe apartarse de los modelos solucionistas, orientar su actividad hacia la colaboración compartida y aspirar a:
a] Que el productor vuelva a su función de decidir para lograr sus propósitos; b] Que el gobierno fije claramente sus políticas de apoyo a la
producción para que el productor conozca cuándo y cómo puede aspirar a la ayuda gubernamental; c] Que la investigación apoye los cambios en la
toma de decisiones y que en forma conjunta se logre el equilibrio entre la búsqueda del propósito personal y la satisfacción de las demandas
colectivas.
Se tratará de responder a la pregunta: ¿Cuáles son las posibilidades de la agricultura mexicana para allegarse los avances tecnológicos y
estar en capacidad de competir en el mercado, o al menos para sobrevivir mediante una producción interna eficiente y sostenible? Dada la
heterogeneidad de la agricultura nacional, apenas percibida en el diagnóstico anterior, es obvio que habría que hacer consideraciones para cada
tipo de agricultura según sus metas y características, empezando porque los que toman decisiones políticas y estratégicas reconozcan que no
existe solución única al problema del agro y que deben apoyar programas de desarrollo adecuados a las características de las diferentes formas de
hacer la agricultura. No se debe insistir en un modelo único.
A continuación se presentan tales perspectivas para los diversos tipos y enfoques que se pueden observar en la agricultura mexicana. Un
apoyo para este análisis podemos verlo en el cuadro, el cual nos muestra de los diferentes enfoques de producción propuesto por Haverkort y
Hiemstra (1993).
Agricultura empresarial. Dadas las características observadas tanto en el punto anterior como en el esquema del cuadro, para este tipo de
agricultura las posibilidades de cambio por medios los avances tecnológicos (informática y biotecnología caracterizados en el segundo apartado de
este trabajo), son altas. En efecto, este tipo de agricultura, asociado al modelo de la revolución verde, de hecho es el que ha observado de manera
clara la incorporación de los avances de la informática en aplicaciones como la administración de la producción, el riego computarizado, la
nivelación de tierras por rayo láser. En el caso de la biotecnología, es altamente factible la incorporación de las anunciadas variedades
transgénicas, de las variedades tolerantes a insecticidas y herbicidas, de los biopesticidas, así como de los diversos biorreguladores del
crecimiento vegetal. Sin embargo, considerando una producción sostenible habría que tomar en cuenta otros enfoques alternativos.
Agricultura integrada. Con las mismas características del modelo revolución verde, bajo el enfoque de agricultura integrada se busca una reducción
de riesgos de producción (principalmente por plagas y patógenos), mejor calidad y sanidad de los productos, así como una mayor eficiencia
productiva. En este sentido, la agricultura integrada toma como herramienta para el diseño de su estrategia la tecnología informática. Las
posibilidades de la biotecnología son las mismas que para el enfoque anterior. La agricultura integrada bajo estas características reduce la
contaminación del suelo, agua, aire y disminuye el daño a la entomofauna benéfica por la disminución de aplicaciones de insecticidas a los cultivos
hasta en más del 50%. Este enfoque es relativamente reciente, ya que a partir de esta década ha iniciado su acceso en las principales zonas de
riego del país.10
Agricultura orgánica. Este enfoque, así como otras modalidades como la "agricultura natural" tiene otros principios y filosofía, los cuales están
relacionados con la conservación, cuidado y mejoramiento de la naturaleza, el respeto a la vida ya la salud (CIIDAN, 1989). Tiene por meta una
producción sana y sostenible para el consumo y mercado local. A manera de hipótesis, se puede plantear que, en México, la práctica de la
agricultura orgánica en los sistemas de producción campesina ha obedecido más al bajo nivel productivo y a la escasez de capital para usar
insumos externos, más que a una conciencia basada en los principios y filosofía de este enfoque. Aunque se reconoce que existen esfuerzos en
este último sentido, éstos son incipientes y no existe una cultura en el consumidor mexicano para pagar el sobreprecio de estos productos.11 El
papel de la biotecnología en este tipo de agricultura puede ser importante si se aplica al desarrollo y mejoramiento de las prácticas locales como la
biofertilización, la optimización de los microorganismos simbióticos. En el caso de la informática, el uso del software en la administración, diseño y
modelaje de las prácticas de producción y comercialización puede ser importante.
Agricultura tradicional mejorada. Este tipo de agricultura es más diverso y complejo. El uso de insumos externos es bajo. Se trata de un sistema de
cultivos múltiples donde la interacción entre un amplio rango de organismos desempeña el papel más importante. La meta productiva es el auto
abasto y venta de los excedentes de algunos productos disminuyendo para ello los riegos de producción. Este enfoque puede ser el más típico de
las áreas de temporal bueno y regular. En este tipo de agricultura, el papel de la biotecnología puede ser importante para el desarrollo y
mejoramiento de las prácticas locales como la biofertilización, la optimización de los microorganismos simbióticos, las prácticas veterinarias tanto
de sanidad como de alimentación, la conservación de los recursos genéticos, el uso de biodigestores, entre otros. En el caso de la informática, al
igual que para el enfoque anterior, el uso del software en el diseño y modelaje de prácticas de producción puede ser importante para apoyar la
toma de decisiones: el qué, cuánto y cuándo sembrar.

10 En entrevista personal, el M. en C. Rafael Bujanos, líder nacional del Programa de Crucíferas del INIFAP, señala algunos ejemplos del manejo integrado de plagas (MIP) en el país
como son: el MIP chinche café del sorgo, de la palomilla dorso de diamante en crucíferas y el MIP de la palomilla de la papa. En el noreste del país los casos se remiten al MIP el
algodonero y el MIP de la mosquita blanca; en Yucatán para el amarillamiento letal del cocotero; en Chiapas para la broca del café; en Veracruz para el minador de los cítricos y en
Nuevo León para la tristeza de los cítricos.
11 En entrevista, el M. en C. Moisés Cuevas de la UA de Chapingo, como investigador señaló que el desarrollo de un proceso para producir hortalizas orgánicas le ha llevado ocho años,

más los que se lleve su evaluación, difusión y transferencia a los productores. Actualmente el consumidor no paga un precio mayor a los que rigen en los tianguis; inclusive, el aspecto
fisico de las hortalizas producidas convencionalmente es mejor que las producidas por el método orgánico. Por otra parte, están los timadores que ofrecen productos "supuestamente"
orgánicos sin ser tales. En este sentido, el maestro Cuevas señala que falta una amplia cultura en el consumidor y una organización de los productores. Al respecto, los procesos para
desarrollar la agricultura orgánica en Estados Unidos, Japón y Comunidad Europea, indican lo lento que puede ser el desarrollo de "cultura orgánica".
Algunos aspectos tratados ampliamente y relacionados con este tema, pueden verse en Trápaga y Torres (1994).
Agricultura tradicional de autoabasto. La agricultura tradicional ubicada en zonas de grandes siniestros parece ser la que menos perspectivas tiene
de ser alcanzada por los avances tecnológicos descritos. Esto es así porque las condiciones de suelo y clima no son los apropiados para los
cultivos que ahí se explotan. Por otra parte, el hecho de que el productor dé prioridad al trabajo fuera de la unidad de producción, dificulta las tareas
de investigación in situ, así como las de transferencia de tecnología. Aquí, tal vez la perspectiva de mejoría sea el diseño de prácticas que
impliquen un mínimo de esfuerzo adicional al que hace comúnmente el productor o quienes atienden la unidad productiva en su ausencia. Este tipo
de prácticas estaría orientado a la disminución de riesgos de producción y a la conservación de los recursos naturales (incluyendo los géticos), así
como a la búsqueda de cultivos alternativos que puedan ser de interés para el productor y complementarios de la dieta familiar.
Para estos tres últimos tipos de agricultura las perspectivas de mejoría mediante la biotecnología y la informática no están tan claros
como para los dos primeros. Pero ello se debe a que los esfuerzos de investigación han estado orientados, en mayor medida, al apoyo de la
agricultura comercial. Ahora que se comienza a reconocer la necesidad de enfoques alternativos que deriven en una agricultura sostenible, la
investigación y desarrollo en el corto y mediano plazos podría comenzar a rendir sus primeros frutos, como los ha rendido en 60 años de
investigación orientados a la agricultura comercial de insumos externos.
CONCLUSIONES
De lo expuesto a lo largo de este trabajo se pueden plantear las siguientes conclusiones:
La agricultura mexicana presenta una gran diversidad de sistemas productivos con problemas, potencialidades y perspectivas diferentes.
En este sentido, las posibilidades de incorporar el aporte de las nuevas tecnologías (informática y biotecnología) también son diferentes,
requiriendo para ello políticas de apoyo y enfoques de investigación según sea el tipo de agricultura. Para ello, el conocimiento de las ciencias que
contribuyen a las nuevas tecnologías como la microbiología, la genética y los procesos tecnológicos (en el caso de la biotecnología), así como los
sistemas de información geográfica y el software (en el caso de la informática), pueden desempeñar un papel importante en la comprensión,
planeación y mejoramiento de los sistemas productivos, en especial los de tipo campesino. Además, las ciencias sociales pueden tener un papel
esencial para comprender el uso de las tecnologías en el ambiente sociocultural específico y apoyar el diseño de métodos para el desarrollo
tecnológico.
Dados los problemas económicos, financieros y sociales por los que atraviesa actualmente el país, y en particular la agricultura, la
recuperación y promoción de enfoques sostenibles alternativos parecen una opción viable a la crisis, ya que estos representan nichos potenciales
para los mercados naturistas. Sin embargo, para ello se requiere definir con claridad políticas de apoyo y se necesita una visión y actitud diferentes
de los promotores del cambio y los investigadores, en torno de las características, filosofía y metas de tales enfoques.
Para la agricultura tipo revolución verde, los aportes de las nuevas tecnologías son claros y evidentes. Sin embargo, su conversión hacia
un enfoque que busca el sostén ambiental y productivo ha sido un tanto obligada hacia una agricultura integrada (menos contaminante), ya que los
métodos convencionales para control de plagas y enfermedades son insuficientes. Hacia esta conversión, las tecnologías de la informática, así
como la biotecnología son fundamentales.
La aparición de empresas mexicanas generadoras de innovaciones de producto, servicio y proceso en las áreas de biotecnología e
informática orientadas hacia la agricultura es relativamente reciente. No obstante, su desempeño actual y potencial incluye al amplio espectro de la
agricultura mexicana. Se trata de micro y pequeñas empresas que requieren también de políticas de apoyo diferenciales.
Para la investigación y desarrollo en organismos públicos, algunas prioridades para apoyar el desarrollo de una agricultura sostenible
deberían incluir acciones como: a] mejorar la comprensión de los procesos biológicos y físicos involucrados en las prácticas locales para dominar el
manejo de microorganismos, así como del contexto sociocultural específico en el cual tienen lugar dichas prácticas; b] mejorar los procesos
implicados en las prácticas de los agricultores, para lo cual se podrían rescatar los modelos de investigación "productor-experimentador"
conducidos hace algunos años en el INIFAP y otros similares desarrollados por el Colegio de Posgraduados, tales métodos reforzarían tanto la
experimentación científica como la del agricultor; c] desarrollar capacidades locales para el uso eficiente de la nuevas tecnologías, para ello, se
pueden promover métodos educativos y el intercambio de experiencias; d] asegurar una eficiente producción, distribución y almacenamiento de
productos e insumos; e] apoyar a los investigadores locales para que puedan enfocar sus esfuerzos a las necesidades del medio rural.
Los países en desarrollo como México, con una agricultura tan diversificada y con una alta población rural, deberán dar alta prioridad al
mejoramiento de las prácticas locales antes que importar tecnologías y modelos de los países industrializados. Para ello se requieren políticas
claras de mediano y largo plazos, infraestructura física y educativa, así como sistemas legales de apoyo.
Por último, una de las principales limitantes para llevar a la práctica ideas como las expuestas, son las estrategias globalizadoras de los
creadores de política, que generalmente apuntan a un solo método de desarrollo sin considerar la heterogeneidad de condiciones del país y la
diversidad cultural de sus pobladores. Ahora que se demanda la participación de los agentes productivos en la definición de programas, debe darse
prioridad a programas de educación más que de capacitación, para que los productores puedan realmente dirigir las decisiones que se toman a
nivel regional, aprovechando para ello su experiencia, sentido común y conocimientos de los recursos de la región. Todo ello debe apoyarse en el
conocimiento científico disponible trasmitido mediante los programas educativos señalados. Éste es el apoyo real que requieren los productores
agropecuarios, ya que los apoyos de crédito, seguro, asistencia técnica e infraestructura que requieren serán consecuencia de la toma de
decisiones y serán particulares según la región y el caso de que se trate. En este contexto, los enfoques alternativos de la agricultura, así como los
aportes científicos y tecnológicos, pueden ser reconocidos ahora que se promueve el nuevo federalismo.
[...]
[...]
CUADRO. ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LOS ENFOQUES PARA EL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA TROPICAL

Agricultura Agricultura sostenible


Agricultura tradicional
revolución verde Agricultura integrada Agricultura orgánica Agricultura tradicional
mejorada
CARACRERISTICAS Ciencia y tecnología para Integración de algunos
Sistemas localmente Sistemas integrados
Sistema o complejo
BASICAS condiciones favorables principios agroecológicos:
adaptados basados en complejos basados en un
complementario entre
(riesgo) y monocultivos. manejo integrado de
estándares apropiados máximo sinergismo. Perdidas
cultivos animales y
Intensificación por plagas sistemas
para el desarrollo de la mínimas conocimiento local
personas. Se vasa en el
especialización. integrados de nutrición de
agricultura con un agroecológico y de los
conocimiento local.
plantas. ecosistema y como agricultores. Ciencia,
alternativa hacia la intensificación por
seguridad y diversificación
especialización. Uso de
insumos químicos
considerando el impacto
social y económico.
METAS Económicas: maximizar la Económicas y ecológicas Metas múltiples: económicas, ecológicas y sociales. Autoconsumo.
producción el mercado. reducir daño por uso de Optimizar la producción para el consumo y el mercado, con
agroquímicos. base en la conservación de los recursos y reconocimiento
cultural integro de la población rural.
NIVEL DE INSUMOS Muy alto. Medio. Medio-bajo(solo Medio-bajo. Muy bajo.
EXTERNOS orgánicos)
MANEJO DE PESTICIDAS Químico: eliminar o reducir Químico y natural: Estabilidad y diversidad del agro ecosistema para minimizar el uso de pesticidas.
plagas. reducción y pesticidas;
variedades resistentes y Natural. Natural y reducido en Natural.
enemigos naturales. químicos.
FERTILIZACION. Fertilizantes minerales. Balance entre la Condiciones favorables del suelo debido al manejo de Descanso, acarreo y otras
producción y la materia orgánica. Mejoramiento de la fauna del suelo, fuentes naturales de
conservación: mineral y optimizado la disponibilidad y balanceado del flujo de fertilización.
orgánica. nutrientes.
Orgánica. Orgánica y mineral reducida Orgánica.

DIVERSIDAD DE Baja (cultivos Menos baja. Alta, por la diversidad genérica y por la imitación de los procesos naturales que es el fundamento
SISTEMAS DE CULRIVO especializados) de la estabilidad de los agro ecosistemas.
RIESGOS ECOLOGICOS. Contaminación por uso Potencial de desarrollo de poblaciones de patógenos si Disminución de la Degradación y pérdida de
intensivo de agroquímicos, no se logra un equilibrio ecológico. capacidad de retención de suelo en aéreas no aptas
disminución de reservas de humedad en el suelo y para la agricultura.
recursos naturales. erosión del mismo.

FORMAS DE Laboratorio y estación Investigación en la Experimentación con Desarrollo tecnológico Tecnología desarrollada
INVESTIGACION LOCAL. experimental. Transferencia estación experimental y agricultores y desarrollo participativo. por los agricultores.
de tecnología. con agricultores. tecnológico participativo
ENFOQUE ACTUAL DE modificación genética Modificación genérica Desarrollo de la biotecnología local: optimizar los micro- Manejo local de los micro-
LA BIOTECNOLOGIA. (tolerancia a herbicida) y (resistencia a insecticidas) organismos simbióticos los recursos genéticos locales organismos, conservación
otras tecnologías biofertilizantes y biofertilizantes, biopesticidas prácticas veterinarias de recursos genéricos.
bioinsecticidas. locales y mejoramiento de los procesos tecnológicos.

ENFOQUE ACRUAL DE Administración de la Anteriores, mas simulación Administración, modelaje y diseño de prácticas de Diseño de prácticas para
LA INFORMACION. producción, nivelación de de procesos biológicos producción, sistemas de comercialización, sistemas de disminuir riesgos en
tierras, sistemas de riesgos pronostico para apoyar educación. producción y degradación.
y asistencia técnicos roma de decisiones. Sistema de educción.
computarizados sistemas
de información geográficos.
Fuente: Haverkort y Hiemstra, 1983, modificado por Tapia et. al., 1985
4.G TURRENT, Fernández Antonio y CORTES Flores José
Ciencia y tecnología en la agricultura mexicana Producción y sostenibilidad
Terra Latinoamericana Vol.23,Núm.2 Abril-Junio, 2005,
Universidad Autónoma Chapingo
http://redalyc.uaemex.mx/pdf/573/57323214.pdf (Disponible en red)
Fecha de revisión 7 Septiembre 2011.
4.H El desarrollo autónomo: un camino a la sostenibilidad. Ecología política. Naturaleza,
sociedad y utopía
BARKIN David
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/ecologia/barkin.pdf (Disponible en red)
Fecha de revisión 7 Septiembre 2011.

Subtema 4.3. Política agrícola actual y perspectivas de viabilidad

4.I TORRES Torres Felipe


Desarrollo sustentable y alimentación
sana. Inicio de un debate En: El
reordenamiento agrícola en los países pobres
Edit. Instituto de Inv. Eco, UNAM, México,
1996
Págs. 301-326

Subtema 4.3. Política agrícola actual y perspectivas de viabilidad

DESARROLLO SUSTENTABLE y ALIMENTACIÓN SANA. INICIO DE UN DEBATE


FELIPE TORRES TORRES*
LOS SUPUESTOS DEL DESARROLLO SUSTENTABLE
En tanto que la posibilidad de tener acceso a un esquema de desarrollo sustentable integra diversos factores de elevada complejidad, se ha
pensado en la integración de cuatro dimensiones que podrían garantizar el éxito de cualquier proyecto de este tipo, independientemente de su
especialización productiva:
a] Sustentabilidad social. Garantiza que todo proceso de desarrollo lleva aparejado un crecimiento estable.
b] Sustentabilidad económica. Significa el flujo constante de inversión pública y privada, la asignación y manejo eficiente de recursos y un medio
externo justo.
c] Sustentabilidad ecológica. Plantea que la explotación de los recursos en sí misma conlleva a un rápido deterioro. Por lo tanto hay que reducir el
consumo de combustible fósil y de otros de rápido agotamiento, al igual que el de productos perjudiciales para el medio ambiente. En este contexto
deben implantarse políticas de conservación de recursos, reciclamiento y sustitución por recursos renovables.
d] Sustentabilidad cultural. Propone que el proceso de modernización debe tener raíces endógenas, buscando el cambio dentro de la continuidad
cultural.1
El enfoque sustentable debe estar presente dentro de una estrategia de mejoramiento ambiental gradual, que empiece por reorientar los
procesos antiecológicos de cada sector productivo; más aún en el caso de la agricultura y la producción de alimentos que implican movilidad de la
frontera agrícola, la salud de los consumidores y el equilibrio con todos los factores naturales de la producción. El problema inicial es cómo ubicar
las gradualidades en el marco del desarrollo económico, el compromiso político y las nuevas dimensiones del mercado global para que dicha
estrategia sea exitosa y garantice mejores condiciones de vida y de convivencia con la naturaleza.
Una propuesta de agricultura orgánica dentro del marco del desarrollo sustentable y de la conservación de los recursos naturales, debe identificar
el modelo tecnológico donde se adscribe, la dimensión de la producción y productividad en el corto y mediano plazos, la dinámica del mercado
internacional, las ventajas en la estructura de _precios tomando como referente los esquemas convencionales actuales y emergentes, los costos de
producción que consideren sus ventajas en la recuperación ambiental de largo plazo, la demanda real de consumidores, la biodiversidad en la
estructura productiva agrícola, la vocación natural de los suelos, la problemática de los diversos estratos de productores, el problema de la

*Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM.


1 Ignacy Sachs, Desarrollo sustentable, bioindustrialización descentralizada y nuevas configuraciones rural-urbanas. Los casos de India y Brasil, Madrid, Pensamiento Iberoamericano,
1990
recuperación de la inversión en el corto plazo; la incorporación de un mercado de insumos orgánicos, la estructuración de una industria de
empaque y procesamiento de tipo biológico, el redimensionamiento de un esquema de comercio justo y equitativo, la definición de políticas de
crédito y desarrollo tecnológico la organización para la prevención, el marco jurídico, los esquemas de distribución y, finalmente, la consideración
de que un proyecto de esta naturaleza no puede partir de un criterio conservacionista de los recursos, sino de que su aprovechamiento se integre
en equilibrio con el medio ambiente.
Es importante rescatar el enfoque de la gradualidad para el mejoramiento ambiental sin contravenir los procesos económicos, porque su
problemática no puede reducirse a cuestiones de diagnóstico de aspectos como el de la contaminación o la desaparición de especies, implica un
marco más amplio y la revisión misma del concepto de desarrollo social y el estilo de vida,2 así como la capacidad de adaptación de la tecnología al
medio ambiente, donde está presente la transformación y la perturbación del esquema natural.
Todo sistema agrícola y pecuario implica la perturbación de un sistema natural que tiene reglas y límites de operación; la magnitud del impacto
que causa depende de las condiciones ecológicas originales, de la superficie afectada y de la intensidad tecnológica del sistema de cultivo. Las
diversas condiciones medioambientales dan origen a diferentes sistemas agropecuarios. La idea de sustentabilidad pone en juego las nociones de
necesidad futura y la capacidad limitada del medio ambiente para satisfacer las necesidades. La sustentabilidad implica el reconocimiento de que
los ecosistemas tienen una capacidad de carga y no pueden ser sobreexplotados más allá de ciertos límites sin causar impactos irreversibles en el
medio ambiente. Los sistemas agropecuarios deben partir de una optimización del uso de los recursos en general; las tecnologías futuras deberán
aprovechar el flujo de energía y optimizar el uso de materiales sin deteriorar los ecosistemas naturales. 3 La recuperación de tecnologías
tradicionales puede ser una alternativa, más aún cuando ya existe un espectro de mercado que puede cumplir con el requisito de adaptabilidad a
los procesos económicos.
LA AGRICULTURA ORGÁNICA Y EL DESARROLLO SUSTENTABLE
La concepción más general de desarrollo sustentable es aquella que propone garantizar la producción de hoy, sin poner en riesgo la disponibilidad
de recursos para el mañana. Esto implica un cuestionamiento frontal a los modelos de desarrollo económico seguidos, cuya característica ha sido
la destrucción de la naturaleza sin mejorar el ingreso y la calidad de vida de las mayorías. Se supone que las leyes clásicas del mercado son
incompatibles con un ambiente natural sano y por lo tanto hay que proponer un modelo de desarrollo que tome en cuenta el equilibrio ecológico.
El planteamiento, aparentemente claro, presenta sin embargo grandes dificultades cuando se trata de elaborar propuestas que concilien el
crecimiento económico, la dinámica del desarrollo tecnológico y la conservación de la naturaleza. La propuesta se complica más si se analiza
desde el terreno de la ecología y la cultura y a partir de lo cual se pro ponen soluciones al ordenamiento del mercado. Esto quizá obedezca a que
en estas disciplinas, particularmente en el caso de la ecología, se tiene mayor claridad sobre la fragilidad de los modelos de desarrollo cuando se
trata de revalorizar la naturaleza.
De cualquier manera, la factibilidad del modelo de desarrollo sustentable en un contexto de mercado abierto queda aún por resolver, no por
ausencia de propuestas, sino por falta de acuerdos entre los agentes económicos que dinamizan la producción, los cuales no consideran todavía
como problemática la escasez de recursos naturales, aunque los productores orgánicos ya pagan un sobreprecio. Finalmente, el problema es tan
complejo que requiere de un tratamiento múltiple.
El deterioro y agotamiento mundial de los recursos naturales son pruebas de que las leyes del mercado no funcionan cuando se trata de
garantizar equilibrio ecológico; sin embargo existe el problema de que cuanto más se agotan los recursos, los modelos de mercado se vuelven
antieconómicos en la medida en que suben los costos de producción y baja la tasa de rentabilidad de las empresas. El desarrollo económico ignora
históricamente una estrategia de conservación ecológica y en tanto no contempla el largo plazo como factor de valorización desde la perspectiva de
los recursos naturales, se vuelve no sustentable como modelo de acumulación y de equilibrio ambiental.
Las estrategias que hoy se proponen para resolver la ecuación crecimiento- equilibrio eco lógico varían desde prohibiciones al uso de los
recursos, privatización de los mismos hasta un sistema de premios y castigos encaminado a regular el desperdicio en el proceso productivo. Sin
embargo, ninguna ha sido capaz de proponer una alternativa íntegra que ya no comprometa más el futuro de la vida sobre el planeta, a pesar de
que no se pueden negar avances, al menos en lo que se refiere a una concientización eco lógica.
En el mismo tenor se ubican las diversas asociaciones ecologistas nacionales e internacionales, al igual que la multitud de esquemas de
intervención sobre el ordenamiento ecológico, sustentados científicamente o no, que proponen el uso eficiente del agua y la energía en la cadena
productiva. Se carece de una estrategia clara que armonice los componentes naturales con el desarrollo económico global.
¿Qué es lo que debe proponerse entonces? Existen alternativas que plantean un cambio del marco institucional para diseñar políticas
ecológicas.4 Así, las reglas del juego político y económico deben cambiar en al menos cuatro puntos: ninguna política basada en las reglas del
mercado resulta exitosa cuando el sistema judicial no la puede hacer cumplir; es necesario convertir en instrumento efectivo el Estado de Derecho;
no puede cambiar la política ecológica sin que desaparezcan las condiciones que hacen posible la existencia de monopolios, y, hay que profundizar
la reforma económica.
La estrategia anterior contempla también5 escuchar las demandas de todos los sectores sociales, ya que una política ecológica no puede
funcionar donde paga más el que mayor necesidad tiene de utilizar el ambiente, si no existe junto con ello una compensación para los grupos
perjudicados con la reforma económica. Es necesario cambiar la política social y hacerla compatible con la reforma económica y el marco político.
Otras estrategias ponen el acento en que el mercado sigue determinados lineamientos que no deben violentarse, sino buscar aprovechar su
dinamismo para producir de acuerdo con un nuevo estilo de desarrollo. En tal caso, la empresa debe hacer suya una política de crecimiento con

2 Eduardo Ibarra, "Reflexiones sobre ecología y desarrollo rural", en Estudios Sociales, núm. 8, vol. IV, Sonora, México, CIAD-E1 Colegio de Sonora, 1993.
3 Idem.
4 Informe del Centro de Investigación para el Desarrollo, A c., México, Cal y Arena, 1993.
5 Idem.
equilibrio ecológico en la medida en que constituye el principal usuario de los recursos y fomenta una cultura consumista que va a contrapelo de la
racionalidad de la naturaleza. En todo caso hay que considerar que el mercado manda las señales y la tecnología las readapta al modelo
económico, por lo cual la tecnología debe diseñarse tomando en cuenta la fragilidad de los ecosistemas.
De acuerdo con el enfoque empresarial, el desarrollo sustentable requiere de transformaciones globales que pueden resumirse como sigue: 6 una
nueva perspectiva mundial en la relación individuo-naturaleza; un desarrollo empresarial basado en el ser humano; nuevas perspectivas de trabajo
apoyadas en profundos valores culturales. En tal caso, el desarrollo sustentable debe partir del respeto a la diversidad cultural; de la integración de
una mayor preocupación por el uso de la tierra; del desarrollo empresarial centrado en el ser humano y no en la economía; de planes de desarrollo
empresarial que incorporen el factor pobreza; del fomento y el respeto al concepto de comunidad en todas sus formas. La planeación empresarial
partiría de lograr la sustentabilidad a largo plazo, tomando en cuenta a los afectados por la empresa. Finalmente, las empresas necesitan evaluar
su responsabilidad en el manejo sustentable con un criterio circular y no lineal, ya que han definido su función de producción utilizando cualquier in
sumo de origen natural necesario para cosechar las utilidades correspondientes sin considerar sus límites de reproducción.
Dada la diversidad de agentes que participan en el mercado, resulta imposible lograr acuerdos para que las medidas prosperen. En este sentido,
se considera que el Estado define el contexto del mercado al asignar derechos de propiedad, obligar a que los contratos se cumplan y corregir sus
deficiencias. Asimismo debe garantizar que los consumidores sean informados con veracidad, regular el marco de competitividad del mercado y
garantizar que los precios reflejen los costos, ya que los costos sociales y medioambientales negativos no se reflejan en los precios finales de los
productos. En suma, se parte de la idea de que el Estado y el mercado son complementarios; sin la función del Estado como regulador, no puede
existir el mercado.
El objetivo del capital ecológico consiste en ayudar a garantizar que la base del capital medioambiental necesario para la producción y para el
bienestar humano no se consuma desproporcionadamente en el presente 7 porque entonces cualquier modelo se vuelve antieconómico.
LA CONCEPCIÓN Y EL CONTEXTO DE LA AGRICULTURA ORGÁNICA
Existe una amplia corriente de grupos ecologistas, organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y científicas, así como asociaciones de
consumidores convencidos de que la solución al problema del equilibrio eco lógico (entendido como las entradas y salidas de flujos iguales de
agua, materia y energía a un ecosistema) desde la producción agrícola, estriba en la adopción de formas no dañinas a la naturaleza; sin embargo
cada uno de estos grupos tiene su propio enfoque. Para algunos se sobrentiende que es posible hacer compatible el crecimiento económico con el
cuidado de la naturaleza sin alterar el modelo imperante. Para las organizaciones no gubernamentales, en cambio, no es posible el desarrollo
sustentable sin un cambio profundo del modelo económico, social y cultural; en suma, sin reorientar el rumbo de la civilización.
De cualquier manera existe consenso al menos en que la agricultura orgánica o sustentable8 no abarca sólo aspectos tecnológicos de la
producción agrícola, sino que implica cuestionar el papel que desempeña la agricultura en la sociedad y en el modelo de desarrollo que se quiere
construir. Tiene que ver entonces con la seguridad alimentaria, con relaciones más equilibradas entre campo-ciudad, agricultura-industria,
economía- energía, donde también están incluidos el arraigo campesino y una mayor participación en la definición de políticas agrícolas. La
agricultura sustentable implica componentes ecológicos, técnicos y sociales que permiten obtener una producción de alimentos y fibras sin poner
en riesgo la conservación de los recursos naturales, la diversidad biológica y cultural para las futuras generaciones. El objetivo consiste en que
realmente se permita un modelo de vida y de civilización distinto al que se ha impuesto en el nivel mundial. 9
La propuesta de agricultura orgánica parte del supuesto de que es en la unidad campesina donde podemos encontrar los elementos de un nuevo
paradigma de agricultura, dada la cultura que mediante diversas prácticas agrícolas se ha desarrollado en torno de la relación seres
humanosnaturaleza, el conocimiento del medio, las estrategias económicas diversificadoras, la combinación de producción para autoconsumo y
para el mercado, el manejo integrado y múltiple de los recursos tierra, ganado, agua y bosques. 10
Lo anterior representa una alternativa al planteamiento de eliminar restricciones comerciales y dar rienda suelta a las fuerzas del mercado que se
supone son la base para el desarrollo de una agricultura en sentido amplio. El mercado libre de productos agropecuarios, al intentar satisfacer un
mercado mundial homogéneo, destruye los sistemas locales de producción de alimentos básicos para la seguridad alimentaria nacional.11 En
cambio, la diversidad de los cultivos se ha mantenido gracias a la participación de los campesinos pobres que responden a un patrón sustentable
de la producción.
De lo que se trata entonces es de aprovechar el potencial de un mercado mundial emergente en torno de productos logrados bajo principios
ecológicos que contribuyen a la alimentación sana para diseñar estrategias de sobrevivencia dentro de un nuevo modelo de desarrollo económico
global que es irreversible. El propósito final no es recrear un modelo de vuelta al pasado sólo por el hecho de recuperar lo tradicional, ya que se
está operando dentro de una estrategia social diferente y más compleja. Debe entenderse que la agricultura orgánica requiere de un mayor grado
de cientificidad porque parte de un conocimiento milenario acumulado en relación con la naturaleza y ésta no admite el más mínimo error además
de satisfacer nuevos criterios comerciales demandados por una zona de consumidores acostumbrados a elevadas normas de calidad.
Lo que se propone entonces es una agricultura que se ubique por encima de prácticas artificiales y restaure la pequeña parcela familiar como
base de la organización social y técnica de la producción agrícola, orientada fundamentalmente hacia las necesidades alimentarias de la población
y con la capacidad de generar un esquema productivo diversificado para el mercado interno y externo; asentada en la organización libre y

6 Eva Kras, El desarrollo sustentable y las empresas, México, Grupo Editorial Iberoamérica, 1994. Véase también A. Fernández Soto y Georgina Martínez, Panorama de los estudios de
Administración Ambiental en México, IX Congreso Nacional de Posgrado, Toluca, México, 1994.
7 Paul Ekins, et al., Riqueza sin límite. El Atlas Gala de la economía verde, Madrid, EDAF, 1992.
8 Aún no puede presumirse de que ambas sean lo mismo.
9 Fernando Bejarano, "Reseña", en Pasos, núm. S, año V, México, Programa Pasos, 1993.
10 Víctor Toledo.
11 Idem. Véase también Claude Auroi, La diversité biologique, la vie el le peril, Colletion Dossier L'environnement, volume VII, publicado por la Sociedad Suiza para la Protección del

Medio Ambiente (Societé suisse pour la protection de 1'environnement).


democrática de los productores en cooperativas y asociaciones; encuadrada en un sistema descentralizado de comercialización y de
transformación industrial que permita a los campesinos controlar precios y agregar valor a sus propios productos; que conduzca a patrones de
desarrollo agrícola auto controlados, reproducibles, diversificados, que restauren las condiciones eco lógicas y que estén dotados con bases
tecnológicas y procesos de producción diversificados, asegurando la reproducción sustentada de la familia.
La agricultura orgánica presenta una base más cercana a la racionalidad en el uso de los recursos naturales. Al principio se sustentó en la
recuperación de prácticas tradicionales que venían realizando los campesinos pobres según conocimientos milenarios transmitidos por herencia; se
definió esta opción por el hecho de que, en un contexto de crisis generalizada del campo que afecta a los campesinos más pobres, estas prácticas
prescinden totalmente de la mecanización, del uso de fertilizantes sintéticos y de plaguicidas y a la larga representan menores costos y menos
daño ecológico. Sin embargo, con el tiempo ha venido aumentando su complejidad en la medida en que es necesaria la incorporación del
conocimiento científico,12 ya que se requiere conocer el ciclo de los nutrientes, los tiempos adecuados para la siembra y la cosecha, el manejo de
almácigos y semillas, los sistemas de almacenamiento y conservación natural, el comportamiento de plagas, entre otros.
El modelo orgánico adquiere entonces su propia valorización en el mercado, pero con la garantía de lograr el equilibrio con el medio ambiente.
Así, por ejemplo, incrementar entre los productores la necesidad de uso de abono orgánico que requiere el desarrollo de una industria natural de
fertilizantes en clara conexión con granjas lecheras y avícolas para la fabricación de composta, alienta el desarrollo de la lombricultura, de la
maquinaria apropiada para el manejo controlado de malezas, de la cría masiva de insectos para el control biológico de plagas, de la industria de
envases reciclables, entre otros.
La propuesta no se centra sólo en el rescate ecológico, plantea opciones reales de sobrevivencia a pequeños productores de países pobres,
garantizando alimentos más sanos sin violentar la naturaleza, el mercado y el orden económico.
De cualquier modo, la agricultura orgánica presenta por lo menos dos factores que podrían frenar su éxito y en ello estriba el reto, ya que se trata
de regular un mercado nuevo en expansión donde existen marcados intereses. Uno de ellos es la distorsión en los acuerdos legales para que los
productos orgánicos cuenten con un certificado de garantía y de etiquetación. El otro se refiere al establecimiento de reglas en el comercio mundial
que rescaten el verdadero sentido de la sustentabilidad y sean diferentes a las asimetrías que se generan, en el renglón convencional, ante
prácticas comerciales ventajosas para los agentes comerciales mundiales que controlan la distribución.
En cuanto al primer factor, la veracidad en la etiquetación y la integridad del producto orgánico todavía se encuentran bajo una discusión difícil,
ya que se mezclan y se enfrentan con los intereses de la biotecnología y de la producción convencional en aquellos países que dictan las reglas del
comercio, es decir, los compradores. Junto con ello, las propias reglas de certificación estrictamente orgánicas parecen desalentar, más que
impulsar, un nuevo proyecto de agricultura sustentable mediante trabas en el sistema de ecoetiquetas que además violentan las particularidades
del principio ecológico.
LA ECOETIQUETA COMO REGULADORA y COMO TRABA DE LA PRODUCCIÓN ORGÁNICA
El ecoetiquetado se refiere al uso de rótulos para informar a los consumidores que un producto etiquetado es menos dañino para el medio
ambiente que otros productos de su misma categoría. Los programas de ecoetiquetado están orientados a proteger el medio ambiente induciendo
a los consumidores a que tomen conciencia de los efectos ambientales de los productos para cambiar su conducta y el diseño de la fabricación en
favor de bienes y tecnología relativamente más compatibles con el medio ambiente.13
El acceso a la ecoetiqueta por los productores exige una evaluación global del impacto ecológico durante su ciclo de vida útil en el que se
incluyen producción, uso, consumo y derecho del mismo.14 En la práctica no existe un consenso general acerca de cómo ponderar los distintos
tipos de impacto ambiental. Los programas de ecoetiquetado son voluntarios y están a la disposición de proveedores, tanto nacionales corno
extranjeros, inclusive procedentes de países en desarrollo. Sin embargo, las posibilidades de acceso varían y pueden resultar un mecanismo de
exclusión de la competencia comercial para los productores más débiles.
Los métodos sobre inspección y pruebas de planta son difíciles y costosos en diversos casos, lo cual obstaculiza el comercio de las compañías
procedentes de países en desarrollo. La ecoetiqueta puede actuar como un obstáculo de facto al consumo. La selección de categorías de
productos para el ecoetiquetado puede ser fácilmente orientada por los intereses de la industria y los requerimientos de consumidores del país
importador ya que, a diferencia de compañías extranjeras, ellos participan en el proceso de selección del producto 15
La ecoetiqueta cumple una función promocional importante para el rescate eco lógico y la implantación de un modelo sustentable en la
agricultura, pero en la conexión comercial actúa como un factor de desequilibrio para los. productores. El entorno ecológico y de sustentabilidad
también se ve limitado. Si los países consumidores imponen normas específicas sobre las características de un producto sin considerar la
biodiversidad de los entornos eco lógicos específicos, se rompe el principio de sustentabilidad y pueden inducirse prácticas de cultivo que violenten
la ecología casi de manera similar a los proyectos artificiales que han deteriorado los principales recursos.
En los mercados donde los consumidores prefieren los productos verdes, la etiqueta cumple la función de instrumento de promoción. Los
gobiernos y los grupos ecologistas tienden a apoyar los sistemas de ecoetiquetado, ya que el efecto de promoción de la etiqueta sirve de incentivo
a productores para mejorar las características ambientales de un producto y puede ayudar a cumplir objetivos ambientalistas. Se le considera como

12 Los términos conocimiento tradicional, indígena y rural se han usado indistintamente para describir el sistema de conocimiento de un grupo étnico rural que se ha originado en la
localidad de manera natural. Es difícil separar el estudio de los sistemas agrícolas de las culturas que los nutren. Muchos de los sistemas tradicionales aún utilizan insumos mínimos,
sufren desequilibrios constantes y muestran interacciones complejas entre cultivos, suelos y animales. Por ello se les considera escenarios propicios para evaluar propiedades de
estabilidad y sustentabilidad y elaborar criterios para el diseño y manejo de agroecosistemas alimentarios. Consúltese: Elizabeth Andrade, "La investigación agrícola y la tecnología
tradicional en el INIFAP, Veracruz", en Comercio Exterior, núm. 7, vol. 44, México, 1994.
13 Iha Wheena y Simonetta Zarrilli, "Iniciativas de ecoetiquetado como obstáculos potenciales al comercio. Análisis desde la perspectiva de los países en desarrollo", en Pensamiento

Iberoamericano, Madrid, 1990.


14 ldem.
15 ldem.
un instrumento orientado hacia el mercado que no establece ningún tipo de requerimiento obligatorio o prohibiciones. 16 Sin embargo, las normas y
los procesos de certificación sobre los niveles que debe alcanzar un producto para lograr la etiqueta someten a los productores a un esquema de
comercialización que rompe gradualmente con el principio de equidad, lo cual resulta aun más difícil si al proceso de producción comercialización
se suman otros criterios colaterales, como por ejemplo los criterios de certificación en las parcelas con criterios ajenos.
En el caso anterior se ubican las iniciativas de embalaje ecológico. Los países miembros de la OCAR generan cerca de 140 millones de
embalajes desechados.17 Por tanto, se ha propuesto implantar una política de tipo eco lógico que resuelva el problema.
La propuesta consiste en reducir la cantidad de embalajes que ingresan al torrente de desperdicios mediante un menor uso de material de
embalaje, su reutilización y reciclaje. Se trata de reducir el impacto de los embalajes sobre el medio ambiente18 y al respecto se aplican medidas
que tienen profundas repercusiones en el comercio de países que venden productos a la comunidad. La recuperación, reutilización y reciclaje
obligatorios de embalajes desechados es una práctica impuesta en Alemania ya que éstos deben ser devueltos a los operadores económicos para
su reutilización o reciclado en un porcentaje dado. En el mismo sentido, en Suiza existe la prohibición de botellas PVC. Varios países de la OCDE
pusieron en práctica un sistema de reembolso de depósitos, sobretodo para los recipientes de bebidas que son devueltos a un sistema de
reciclado, cuando el producto potencialmente es contaminante. Otros sistemas son los cargos impositivos al producto, como el tributo italiano a las
bolsas de compra, lo cual permite el uso repetido de estos instrumentos, la disuasión del uso de ciertos materiales como el papel virgen, y
disposiciones sobre contenido de reciclado donde se establece que determinados materiales, como el papel y el cartón, deben contar con un
porcentaje determinado de material reciclado.19
Las ecoetiquetas, el sistema de embalaje y los propios procesos de certificación tienen un profundo impacto en los productos agrícolas que
deben readecuar sus procesos y, particularmente en el caso de la agricultura orgánica, readecuarse a otros criterios que tienen relación con los
sistemas de producción y con los de comercialización si su propósito es cumplir con objetivos ambientales y sobrevivir en un nuevo mercado
constituido por consumidores con una amplia cultura ecológica.
Los grupos de consumidores ecológicos constituyen hoy una fuerza económica de gran peso. El incremento del mercado para los productos
verdes refleja que los consumidores tienen especial atención en las características ecológicas de los productos. Las familias compran productos
alimenticios cultivados biológicamente y sin pesticidas; igualmente seleccionan los desechos para su posterior reciclaje, prefieren utilizar la bicicleta
en lugar del automóvil y comienzan a lavar su ropa en ecolavanderías. Los productores que exportan hacia Alemania tienen ya como principal
preocupación los cambios en las normas de productos como consecuencia de preocupaciones ambientalistas. En este país, las preferencias por
productos ecológicos aumentaron de 51% en 1981 a 72% en 1991.20 Quizás a ello se debe que Alemania haya consolidado, mejor que ningún otro
país, su sistema de ecoetiquetas, las cuales representan un modelo para los exportadores de productos ambientales en general. Destaca en este
último caso la ecoetiqueta Ángel Azul.
La etiqueta Ángel Azul fue presentada durante 1977 en Alemania por el Ministro de Relaciones Interiores y ministros del medio ambiente de los
estados federales. En 1986 la responsabilidad fue transferida al Ministro Federal del Ambiente. La etiqueta se otorga a productos que no dañan el
medio ambiente en comparación con otros de la misma categoría. Se le considera como un instrumento orientado hacia el mercado en relación con
las políticas ambientales, además de un instrumento blando en la medida en que se trata de una identificación positiva sobre una base voluntaria y
no establece requerimientos obligatorios.21 El proceso de asignación comprende dos fases.
Durante la primera fase, la federación ambiental recopila y revisa las solicitudes que son presentadas al jurado dos veces por año. El jurado
preselecciona los grupos de productos que ameritan una evaluación más profunda; posteriormente organiza audiciones de expertos sobre grupos
de productos seleccionados, las recomendaciones de los expertos de productos seleccionados y los criterios establecidos. El ministro del ambiente
se encarga de publicar las decisiones finales. En la segunda fase, los fabricantes presentan sus solicitudes para obtener la etiqueta, las cuales son
examinadas caso por caso. Posteriormente se celebra un contrato donde se autoriza el uso de la etiqueta Ángel Azul para un producto en
particular.22
Para usar la etiqueta el fabricante paga una cuota fija de 180 dólares y una contribución anual de 210 dólares, dependiendo de la facturación
anual de la compañía. Esto ha tenido un efecto positivo en las ventas. A mediados de 1992, aproximadamente 814 fabricantes utilizaron la etiqueta
para 3 325 productos en 75 categorías; de ellas 15% correspondía a compañías extranjeras donde no figura ninguna proveniente de países en
desarrollo.23
La etiqueta puede entonces ser un reactivador del modelo de agricultura orgánica y tener un efecto positivo en la consolidación de un proyecto de
alimentación sana y de equilibrio con el medio ambiente. Pero también, si los criterios de otorgamiento rebasan el marco de las condiciones bajo
las que se produce en países latinoamericanos, pueden constituir una traba para que el modelo prospere en estos países donde existe gran
potencialidad para su desarrollo. En forma paralela a la instrumentación de normas y procesos de certificación debe reglamentarse el esquema de
comercialización y revisar las formas de intermediación a fin de que el proyecto sea más justo para los productores orgánicos desprotegidos por el
mercado libre.

16 Idem.
17 Idem.
18 Simonetta Zarrilli, "Iniciativas de embalaje ecológico: impacto sobre el comercio internacional y las condiciones especiales de países en desarrollo", en Pensamiento Iberoamericano,

Madrid, 1990.
19 Idem.
20 Cristine Wyatt. "Planificación ambiental, ecoetiquetado y ecoempaque en Alemania. Impacto en las exportaciones de los países en desarrollo", en Pensamiento Iberoamericano,

Madrid, 1990.
21 Idem.
22 Idem.
23 Idem.
La industria de alimentos orgánicos es ampliamente elogiada por su cercanía a un proyecto de recuperación eco lógica, pero en la misma
proporción es ignorada dentro de las normas establecidas para la etiquetación, en la producción convencional de alimentos y en la política agrícola
general. Las recientes discusiones en torno de un diseño específico de plátano, en términos del tamaño y curvatura demandado en la CEE que
contraviene a un esquema de producción orgánica, pero que puede ser producido mediante ingeniería genética, parece probar esta discusión.
Los tres últimos puntos son importantes de discutir, ya que de otra manera los productos orgánicos corren el peligro de perder un prestigio que
comienzan a ganar en estratos cada vez más amplios de consumidores de los países desarrollados.
La misma agroindustria convencional provoca confusiones entre los consumidores con leyendas en las etiquetas, tales como "ligero", "sin grasa",
"rico en fibras", "pocas calorías" o "sin colesterol". Debe pugnarse entonces por la legalidad en la información para garantizar verdaderamente una
dieta saludable e identificar los productos que contribuyen a ésta. En tal caso, no deben aceptarse normas universales que sometan a entorno s
eco lógicos específicos a un patrón de homogeneización.
Los consumidores conscientes de una alimentación sana, que finalmente conforman ahora el mercado de productos orgánicos y son los
principales promotores de un cambio en el modelo agrícola, todavía encuentran interrogantes sobre el nivel uso de agroquímicos en la agricultura
ecológica. Al demandar productos saludables necesitan la seguridad de que son producidos de manera natural. Existe un interés considerable por
los productos orgánicos, de tal manera que las ventas anuales alcanzan ya 1.5 billones de dólares y se espera que para el año 2000 concentren el
10% del comercio mundial.
Junto con lo anterior, han aparecido una gran variedad de etiquetas erróneas acerca de la forma en que se producen o cultivan algunos tipos de
alimentos "naturales". En dichas etiquetas se incluyen leyendas tales como "sin rociador", "libre de pesticidas", "probado con test multiclean", entre
otros. Todo ello contribuirá al desprestigio de un futuro modelo alternativo, si antes no se legisla al respecto y se define la especificidad de un
producto orgánico frente al convencional. La leyenda "nivel bajo de residuos" en las etiquetas no es suficiente para marcar las diferencias en el
mercado de los productos saludables respecto a los que no lo son.
La necesidad de nuevas reglas en el comercio mundial encuentra sustento en la propia filosofía de la agricultura orgánica. Es decir, se busca un
mayor sentido de solidaridad y justicia entre productores y consumidores. El inconveniente consiste en que las directrices del comercio mundial son
definidas y controladas por las empresas que venden productos orgánicos en los países compradores más ricos y son ellas las que fijan los
criterios para la certificación, aspecto donde se encuentra la clave para cuestionar la procedencia orgánica de un producto y el castigo consecuente
en el precio. Además, la certificación es un costo que debe absorber el productor si desea colocar sus cosechas.
Lo anterior es especialmente importante porque el mayor volumen de la producción orgánica se localiza justamente en las regiones de los países
más pobres, que tradicionalmente han sufrido los efectos de un esquema comercial inequitativo y carecen de infraestructura para competir en
mercados cada vez más abiertos y sofisticados.
Si bien los productos orgánicos tienen actualmente un sobreprecio en el mercado internacional con respecto a los convencionales, lo cierto es
que los países productores del Tercer Mundo ocupan la misma posición marginal en la división internacional del trabajo agrícola como proveedores
de materia prima pero sin participación ni en el procesamiento, ni en la fijación de precios. De persistir este esquema, únicamente se reorientará la
dependencia que estos países han vivido secularmente, dados los bajos precios de sus productos, la tendencia a la baja de las materias primas de
origen natural y la inequidad en el comercio agroalimentario que contradicen los principios de la agricultura orgánica y hacen más frágil el futuro del
modelo alternativo.
Para que el modelo de agricultura orgánica sea exitoso y pueda traer beneficios reales a aquellos países pobres que no tomen otra expectativa
real en el marco de una economía cada vez más globalizada, con mayores adelantos tecnológicos y sobre todo más competitiva en el renglón de
mercado y precios, debe reglamentarse fuera de un marco de prohibiciones y exclusiones normativas cuyo propósito es la marginación comercial.
Ante todo debe garantizar una vida digna para los productores, la protección del medio ambiente y el rescate de la biodiversidad.
La implantación de un modelo orgánico debe partir de un principio gradual. No se puede plantear el mismo trato para productores de países
pobres, cuyo único propósito al participar en el modelo es la sobrevivencia, que para los consumidores de países ricos que, independientemente
del contenido ambiental de sus demandas, conforman estratos de élite.
Por otra parte, en el proyecto habrá de tomarse en cuenta la configuración de una nueva organización del comercio mundial con base en las
demandas eco lógicas que establecen los países consumidores, particularmente en el rubro de embase y embalaje. Los países pobres deberán
readecuar la estructura de la producción de la materia prima y su envío.
Si bien el anterior no es un principio global, opera ya como una fuerte tendencia en países importadores. Esto acarrea beneficios ecológicos, sin
embargo provoca mayores desequilibrios en el comercio mundial a corto plazo. La exclusión de un producto dentro de un mismo giro comercial,
puede llevar a un país a obtener ventajas comerciales sobre otro, basado solamente en la nueva orientación de la demanda, por ejemplo la
preferencia sobre la madera de origen tropical sobre la templada, el café orgánico sobre el convencional de altura, el jitomate madurado en planta
sobre el de cámaras frigoríficas, etcétera.
De cualquier manera, deberá tomarse en cuenta que a pesar de que el desarrollo de un proyecto de alimentación sana ha sido impulsado por los
consumidores y las empresas provenientes de países industrializados sobre bases que intentan respetar la ecología bajo un criterio propio y
cerrado, en algunos casos no respetan el equilibrio eco lógico de los países productores al exigir un esquema de producción basado en normas y
prohibiciones de insumos inadecuados a escala regional.
En el mismo sentido, el enfoque sustentable en la producción de alimentos mediante la agricultura orgánica, se enfrenta a cuestiones
fundamentales que deben salvarse más allá de la parcela agrícola: un modelo convencional basado en el uso de insumos artificiales con amplias
raíces e intereses y donde habrá 'que implementar estrategias de convencimiento ecológico para los productores; asimismo, el arraigo de un patrón
de consumo alimentaría fincado en lo práctico que se erigió como producto de la expansión urbana, la recomposición de la vida familiar y los
avances tecnológicos de la industria alimentaria que se ha adaptado a los requerimientos de una dieta de preparación cada vez más rápida,
aunque no garantice la calidad nutricional, la alimentación sana ni el cuidado de la ecología. Si el modelo orgánico es capaz de adaptarse a estos
nuevos lineamientos de la vida moderna, entonces se tendrá la capacidad de aspirar a un modelo orgánico global, y se evitará así, el peligro que
implica su elitización.
Hasta aquí se han visto los límites y posibilidades de un modelo tecnológico respecto a otro básicamente en términos de mercado. Falta por
aclarar si podrían ser válidos en términos del aprovechamiento racional de los recursos antes ubicados como inagotables (el agua y la energía),
considerando las demandas alimentarias globales de la población.
Entre los cuatro principales granos básicos existe, en un modelo y otro, una diferencia cuantitativa importante respecto del uso del agua y la
energía. Para el caso de México, más del 80% de la producción nacional de maíz se realiza en condiciones de temporal. Por lo tanto la oferta de
agua depende en esa misma proporción de los ciclos de lluvia. El frijol tiene el mismo comportamiento y en ambos casos el empleo de energía
humana y animal es considerable, si bien ha ganado terreno el uso del tractor y, al incorporarse nuevas áreas de riego, el bombeo absorbe ahora
más energía.
Los casos del trigo y del arroz son diferentes porque en ambos casos se emplea el agua de manera intensiva y la mayor superficie sembrada se
localiza en áreas de riego. Por extensión, el uso de la energía es significativo, sobre todo si se toma en cuenta el alto grado de pendiente de los
suelos agrícolas nacionales.
En tales condiciones, resulta más viable un modelo de agricultura orgánica porque garantizaría recuperar amplias áreas deterioradas y llevaría a
una utilización más intensiva de la energía humana, fortaleciendo de paso el empleo agrícola.
Un repaso a la localización de las principales áreas de producción agrícola orgánica en México refuerzan la idea anterior. Al respecto, la mayor
parte de este tipo de cultivos se distribuyen principalmente en el sur y sureste del país, donde coincide también con la ubicación de agricultores
pobres de subsistencia y de los principales grupos indígenas (véanse mapas anexos). El resto se localiza también en microrregiones que cuentan
con nichos eco lógicos que han iniciado prácticas de restauración del suelo, o que fueron empujadas por la demanda del mercado internacional,
conectado con el problema de la crisis interna de la agricultura.
A pesar de que la estructura productiva de la agricultura orgánica en México reproduce un esquema monoproductor al orientarse principalmente
al cultivo de café, es evidente que los productores están adquiriendo una nueva conciencia de mercado que también es ecológica, si bien ha estado
para revertir el deterioro ambiental que genera la ampliación de la frontera agrícola.
Asimismo, el esquema de agricultura orgánica ha servido como una opción real de ingreso para los productores más pobres al aprovechar la
coyuntura del sobreprecio eco lógico y despertar una nueva actitud microempresarial de frente al mercado internacional. Bajo esta tónica, el
esquema orgánico se ha venido expandiendo a prácticamente todo el espectro de cultivos cuyo destino es el mercado internacional.
La distribución de productores coincide también con zonas de baja intensidad en el uso de fertilizantes sintéticos, plaguicidas y otros in sumas
artificiales (véanse mapas), por lo cual puede aminorar el impacto de los costos que implica un cambio tecnológico en los esquemas de producción.
Sin embargo, el esquema debe todavía incidir en una mejor organización en los procesos de comercialización. Por el momento se vienen
reproduciendo los mismos métodos de intermediación que imperan en los productos tradicionales y donde los productores marginales llevan la peor
parte.
Otro aspecto a considerar es la promoción de la vía orgánica en el mercado interno. Este mercado al momento se encuentra relegado, ya sea por
el sobreprecio, por el peso que tomen los supermercados modernos en la distribución de alimentos o por la escasa capacidad de penetración de
los productores orgánicos y la imposibilidad de garantizar un volumen de oferta estable y con los requerimientos del consumo urbano.
De cualquier manera, los productos orgánicos comienzan a estar presentes en las principales ciudades del país (véanse cuadros) con una oferta
considerablemente diversificada. El problema, por demás también presente en el mercado internacional, estriba en que las posibilidades de una
alimentación sana integral se restringen todavía a estratos sociales de altos ingresos y por ello el proyecto pueda fracasar ante una posición de
élite.
Un segundo punto es el que se refiere a las modificaciones al artículo 27 constitucional. Si las reformas triunfan desde la perspectiva de atraer el
gran capital al campo y se despoja al campesino tradicional de la tierra, entonces no se tendría a los actores principales de la agricultura orgánica,
la biodiversidad sufriría un grave descalabro, lo mismo que el proyecto de desarrollo sustentable.
Los mismos efectos se tendrán si no se pone un freno adecuado a la dinámica del Tratado de Libre Comercio (TLC) en el sector agropecuario. Si
el modelo agroexportador se convierte en el eje del desarrollo agrícola, entonces no tiene cabida un modelo de agricultura orgánica porque se
privilegiarían las economía de escala, la homogeneidad en los cultivos y las inversiones externas con un patrón tecnológico de características
antiecológicas, salvo que se incorporen los productos orgánicos a este esquema conservando sus ventajas de precios y garantizando un espectro
amplio de mercados entre los grupos de consumidores de América del Norte. En este último caso, la coyuntura del tratado comercial tendría un
efecto reactivador de la economía campesina siempre y cuando el productor conservara la posición de la tierra.
LA AGRICULTURA ORGÁNICA, ¿UNA ALTERNATIVA VIABLE A LA CRISIS SECTORIAL?
La caída vertical de la producción en los principales granos básicos, el encarecimiento relativo de los insumos empleados, el déficit externo de la
balanza comercial agropecuaria, la escasez del crédito y el incremento de las tasas de interés, la descapitalización ante los bajos precios y los
intercambios desfavorables con otros sectores, el deficiente nivel de rentabilidad y la escasa capacidad de integración al mercado interno del
componente dinámico de la agricultura constituyen, hasta ahora, junto con la disminución de los niveles de ingesta, los indicadores más utilizados
para analizar los impactos macroeconómicos de la crisis agrícola de las últimas dos décadas en México.
Sin embargo, dicha crisis tiene también otras expresiones que se reflejan en la base social y representan, hoy en día, un enigma a resolver ante
la profundización de la crisis económica global.
De acuerdo con la última Encuesta Agrícola Ejidal del INEGI, el 61% de la población agrícola ocupada recibe un salario mínimo y menos;
asimismo más de 2 millones de productores de maíz obtienen ingresos inferiores a dicho salario. Si se considera una pérdida real del salario
estimada en alrededor del 70% para la última década y los efectos inflacionarios provocados por la devaluación del primer trimestre de este año,
los niveles de sobrevivencia en el campo no tienen ya ningún margen que no sea el hambre abierta, pero lo más grave del caso es que no se
vislumbra una estrategia económica real para la agricultura que permita reactivar la base productiva que revierta los niveles de deterioro tanto del
esquema agrícola como de las condiciones de vida.
Se ha pensado que los recientes estragos devaluatorios de la moneda podrían tener efectos positivos para el sector agrícola en la medida que
los nuevos factores de intercambio fueran favorables en dos sentidos: desalentaran las importaciones alimentarias y de insumos empleados en la
agricultura y estimularan en la misma proporción las exportaciones agrícolas mexicanas.
No obstante, lejos de tener un efecto favorable, tal coyuntura arrastra hacia un mayor déficit comercial por lo que la base productiva, con sus
características actuales no tiene capacidad de respuesta para satisfacer las demandas nacionales, que necesariamente se cubrirán con
importaciones sobrevaluadas. Además, los pequeños nichos exportables dependen en buena medida de insumos importados cuyo costo no se
compensaría con el nuevo margen de las transacciones comerciales.
Las posibilidades de pasar de una crisis localizada por productos a un desastre agrícola global son amplias en la medida en que se combina el
deterioro reciente de los factores macroeconómicos con dos puntos históricos negativos: el carácter regresivo de los precios agrícolas internos, que
para los casos del maíz y el frijol se desplomaron en alrededor del 50% durante el periodo 1981-1994; así como el déficit crónico de la balanza
comercial agropecuaria que se incrementó de 300 000 a 3 millones de dólares durante el mismo periodo, significando una contribución del 20% al
déficit comercial total. Dado el deterioro acumulado y el alza a los precios de los energéticos, queda prácticamente sin efecto el incremento del 42%
reciente a los precios agrícolas.
Por tanto, además de no estar actualmente delineadas las estrategias agrícolas para evitar la profundización de los problemas del campo, la
política hacia el sector carece ya de credibilidad. En primer lugar porque pareciera que no van a modificarse las medidas que son el antecedente
larvario de un nuevo esquema (el TLC y la reestructuración del artículo 27 constitucional). Pero también debido al escaso margen de maniobra
financiera actual del gobierno; además de que las políticas sectoriales precedentes se agotaron rápidamente, o de plano fracasaron.
Bajo tales circunstancias, una nueva estrategia debe plantearse desde los propios agentes productivos en sus diversos estratos, aunque la
estratificación es cada vez menos real dados los altos niveles de pauperización general. Dicha estrategia tiene que diseñarse sobre la base de
equilibrar el ingreso campesino, reactivar el mercado interno considerando el abasto de productos básicos y aprovechar los nichos internacionales
de mercado considerando nuestras propias posibilidades tecnológicas, tradicionales y emergentes.
¿Qué esquema agrícola puede garantizar realmente el cumplimiento de los puntos anteriores? Si se opta por un esquema con las características
actuales, tal y como ha venido funcionando desde hace dos décadas, pero con el agravante de la crisis financiera, se estaría profundizando el
desarraigo campesino y complicando más el ya de por sí precario equilibrio en el campo. También se agudizaría el deterioro ambiental y finalmente
no se resolvería las necesidades alimentarias porque la agricultura mexicana difícilmente puede funcionar bajo las reglas de una economía abierta
que evidencian nuestra falta de competitividad internacional en rendimientos, costos y precios, donde la falta de financiamiento es real y se
encuentra gravemente deteriorada en términos ambientales en las zonas de mayor potencial productivo.
El panorama descrito obliga a formular un proyecto de agricultura orgánica que incorpore, en primer lugar, a los productores de la llamada
reserva campesina donde se localizan los mayores niveles de pobreza, y posteriormente amplíe su base productiva de acuerdo con la dinámica
que registra el mercado interno y externo.
CUADRO 1
VARlEDADES DE PLAGUICIDAS QUE SE USAN EN MÉXICO POR ENTIDAD FEDERATIVA
Entidad Insecticidas y acariciadas Fungicidas Herbicidas
Aguascalientes 30 18 9
Baja California 26 9 13
Baja California sur 24 18 7
Campeche 14 6 18
Chiapas 28 14 18
Chihuahua 25 17 19
Coahuila 16 10 4
Colima 14 13 19
Distrito Federal 12 7 4
Durango 8 - -
Guanajuato 20 1 4
Guerrero 16 6 3
Hidalgo 20 9 3
Jalisco 23 8 10
México 19 8 4
Michoacán 13 4 9
Morelos 17 12 12
Nayarit 19 10 13
Nuevo León 15 5 9
Oaxaca 23 12 13
Puebla 21 1 15
Querétaro 13 - 2
Quintana Roo 13 - 10
San Luis Potosí 5 - 6
Sinaloa 14 9 8
Sonora 14 1 4
Tabasco 14 1 4
Tamaulipas 18 3 3
Tlaxcala 10 8 10
Veracruz 14 5 5
Yucatán 10 2 4
Zacatecas 14 4 3
FUENTE: Dirección General de Sanidad y de Protección Agropecuaria y Forestal, SARH, 1988. Véase Comisión Nacional de
Ecología, Informe General de Ecología 1988, México, 1989.

CUADRO 2
PRODUCTOS ORGÁNICOS COMERCIALIZADOS EN TRES ESTABLECIMIENTOS EN EL SUR DE LA
CIUDAD DE MÉXICO
Producto/marca, Lugar de origen Punto de Precio (nuevos pesos) observaciones
presentación venta Orgánico Convencional
Jugo de manzana Huertas de Suprema Certificador
Pomita 250ml Guadalupe, Copilco 2.30 2.00 OCIA
Pomita 946ml Chihuahua 8.26 7.85

Miel de abeja Sierra de Ecogrupos 8.50 6.00 Certificador


Mazatlán 350gr Manantlán Plaza Inn CUCEPRO
Jalisco
Café M A M 1kg Mototzintla La granja 38.00 Certificador
Chiapas orgánica OCIA-NA-
TURLAND
Café Gramlich Soconusco La granja 19.00 18.65 Certificador
500g Chiapas orgánica DEMETER
Aceite de hueso n.e La granja 10.00 s.d Certificación y
mamey orgánica marca no
especial
Vinagre de San Fco. La granja 6.00 s.d Certificación y
xoconostle Mazapa, Edo orgánica marca no
de México especial
Miel de maguey ” ” 11.00 s.d ”

Jarabe de Cuautla La granja n.e s.d Certificación y


prosopóleos y miel Morelos orgánica marca no
de abeja (Mexica especial
tipo DANA)

Sal de mar Colima La granja 3.50 2.00 Certificador


producto orgánico orgánica OCIA
mexicano 1kg

Frijol negro y bayo Chiapas Loa granja 4.00 5.00


1kg orgánica

Papa Chiapas ” 3.00 2.50-3.00

Manzana 1kg n.e ” 7.00 5.00

Plantas San Fco. La granja 4.00 s.d Certificación


medicinales 20-50 Mazapa orgánica no
g especificada
Polen Manatlán Sierra de La granja 8.00 8.00 Certificador
Manatlán orgánica CUCEPRO
Javon de miel Sierra de La granja 6.00 2.50 Certificador
Manatlán Manatlán orgánica CUCEPRO

Mermelada de Rancho el La granja 18.00 7.90 Certificación


manzana y Amate orgánica no
durazno 500 g especificada

Cacahuate 240 g n.e ” 3.00 3.00

Jamaica 100 g Sierra de La granja 3.50 2.50


Manatlán orgánica
Aguacate hass 1kg Edo. De La granja 3.50 4.00
México orgánica
Té de zarzamora Sierra de La granja 10.00 5.85 Certificador
50 g Manatlán orgánica CUCEPRO
Ensalada verde n.e Superama 10.90 s.d Global Agro-
Cayly salad 300 g organics

Ensalada verde n.e Superama 10.90 s.d


Gourmet Salad
250
FUENTE: Elaboración propia a partir de investigación directa.
n.e. no especificado.
s.d. sin datos.
MAPA 1
USO DE FERTILIZANTES EN MÉXICO

FUENTE: Elaboración propia con base en información de Fertimex, 1991.

MAPA 2
LOCALIZACIÓN DE ÁREAS DE PRODUCCIÓN ORGÁNICA

FUENTE: Elaboración propia a partir del Directorio IFOA 1994-1995; Directorio AMAE; Asociación DANA,
A.C.; BATISA; Trápaga, Y. y F. Torres (coord.) El mercado internacional de la agricultura orgánica, México,
IIEc-FE, UNAM y Juan Pablos Editores, 1994.
MAPA 3
REGIONES INDÍGENAS
I Mayo XI Región Meseta Choco-Mixteca-Popoloca de Puebla
II Tarahumara XII Náhua, Oaxaca-Puebla
III Huichól XIII Náhua, Jalapa-Martínez de la Torre
IV Meseta Purépecha XIV Náhua, Orizaba-Córdoba
V Huasteca XV Popoloca-Náhua
VI Sierra Norte de Puebla XVI Náhua-Tlapaneco-Mixteco-Amuzgo de Guerrero
VII Totonaca de Veracruz XVII Chontal de Tabasco
VIII Otomí XVIII Chiapas
IX Mazahua-Otomí XIX Yucatán
X Náhua, costa del sur de Michoacán XX Oaxaca
FUENTE: Instituto Nacional Indigenista.

4.J CALVA José Luis, Órnelas Raúl


Agenda política económica 2000-2006 Una propuesta para el desarrollo
sostenido con equidad
En: Política económica para el desarrollo sostenido con equidad. Tomo II de
José Luis Calva (coordinador)
Edit. Casa Juan Pablos, UNAM, Instituto de Investigaciones Económicas
México, 2002
Págs. 495-503

Subtema 4.3. Política agrícola actual y perspectivas de viabilidad

CONCLUSIONES
AGENDA DE POLÍTICA ECONÓMICA 2000-2006
UNA PROPUESTA PARA EL DESARROLLO SOSTENIDO
CON EQUIDAD
José Luis Calva*
Raúl Órnelas3
El XVI Seminario de Economía Mexicana se realizó con el propósito de definir los principios e instrumentos fundamentales de una política
económica para el desarrollo sostenido con equidad, viable dentro de las actuales realidades económicas del entorno internacional y congruente
con nuestras propias posibilidades, en particular aplicable en México a partir del sexenio 2000-2006.
Durante seis días de intensos trabajos de análisis económico, divididos en doce paneles de investigación, prestigiados académicos
mexicanos presentaron resultados de investigación de punta orientados al objetivo central del seminario. Sin pretender sintetizar toda la riqueza

*
Coordinador del XVI Seminario de Economía Mexicana.
3 Miembro del Comité Organizador del XVI Seminario de Economía Mexicana.
analítica y propositiva de los trabajos presentados, los debates y los consensos logrados, resumiremos las principales propuestas de política
económica práctica formuladas en el Seminario para la Agenda 2000-2006.
Primero. En virtud de que los procesos de globalización económica no generan espontáneamente un proceso de convergencia económica, sino
más bien un ensanchamiento de las desigualdades entre países pobres y ricos, y entre estratos sociales perdedores y ganadores dentro de cada
país, México debe cambiar de manera sustancial su actitud frente a los procesos de globalización. En vez de un estilo pasivo de inserción en la
mundialización, a través de la liberalización económica a ultranza y de la reducción de las funciones del Estado en la promoción activa del
desarrollo, México debe reprocesar y redefinir internamente, mediante políticas económicas y sociales activas, las "señales" o tendencias
espontáneas del mercado mundial. Se trata de aprovechar márgenes de maniobra y crear márgenes adicionales para una inserción exitosa en la
mundialización. Una estrategia eficiente de inserción en los procesos de globalización, que nos fortalezca como nación, comprende los siguientes
cursos de acción: vigorizar, mediante políticas públicas activas, el mercado interno de bienes y servicios; inducir un mayor encadenamiento interno
de las exportaciones a través del fomento de industrias específicas y de la promoción de redes de subcontratación; evitar procesos de
sobrevaluación cambiaria que ahondan las desventajas competitivas de nuestra planta productiva; desarrollar políticas activas de aprendizaje
tecnológico e innovación endógena, mediante el impulso a la ciencia y tecnología, así como la promoción de proyectos industriales estratégicos;
desplegar una defensa activa de nuestros recursos naturales, creando conglomerados industriales basados en su aprovechamiento racional;
regular internamente nuestros flujos financieros externos; y diversificar nuestro comercio exterior, especialmente con los países asiáticos. En los
foros internacionales, México debe pugnar por redefinir los contenidos de la globalización en favor de los países en desarrollo, creando mayores
márgenes de libertad para el despliegue de estrategias endógenas; en particular, debe pugnar porque sean gravados los flujos monetarios y
financieros (p. ej., mediante el impuesto Tobin). Una reinserción exitosa de México en la mundialización exige mayor activismo de la sociedad civil,
que presione a los partidos políticos y poderes públicos para lograr aumentar presencia directa en los foros y movilizaciones internacionales que
pugnan por una transformación con sentido humanitario de la globalización, promoviendo la creación de instituciones atenuantes y compensatorias
de los efectos polarizantes de la mundialización.
Segundo Para modificar el proceso de desindustrialización observado en las últimas dos décadas, como resultado combinado de la
apertura comercial unilateral acelerada y de los procesos de sobrevaluación cambiaria, México debe reformular su política comercial como
instrumento relevante de una nueva política industrial, aprovechando los márgenes de maniobra que tiene como parte contratante de la OMC y el
TLCAN (en aranceles, normas técnicas, salvaguardas, disposiciones contra prácticas desleales de comercio) y ampliando dichos márgenes en
futuras renegociaciones.
En la nueva agenda del comercio mundial, México debe desplegar una política particularmente activa respecto a los efectos del comercio
sobre el medio ambiente, sobre los derechos laborales, sobre el resguardo de nuestra biodiversidad y sobre el respeto a nuestras culturas
milenarias.
Asimismo, puesto que todas las crisis financieras padecidas por México han estado precedidas por fuertes procesos de apreciación real
del peso mexicano, es necesario instrumentar una política cambiaria activa que preserve la competitividad-precio de nuestra planta productiva y
evite los ciclos de desequilibrio externo-crisis financiera. Si bien las exportaciones manufactureras concentradas en grandes empresas
transnacionales (para no hablar de los procesos de Internación temporal-reenvío al exterior, de las maquiladoras) se han hecho cada vez más
independientes del tipo de cambio, debido al creciente componente importado de sus productos (muy frecuentemente como comercio intrafirma), la
tasa de cambio es aún el instrumento básico del equilibrio de las cuentas-externas.
Tercero. Para lograr el crecimiento sostenido a la tasa que requiere la economía mexicana. ( Más del 6% anual) ,es necesario elevar
significativamente los coeficientes de ahorro interno y de inversión. Ello supone un crecimiento económico que se refleje en los ingresos reales de
la población; además, es necesario sanear y consolidar el sistema bancario; y elevar la cultura financiera de la población para que utilice las
mejores opciones de ahorro. Sin embargo, hay que recordar que mayor ahorro financiero no significa mayor inversión ni, por tanto, mayor ahorro
interno. Así, mientras se incrementa el ahorro en las Afores, no crece el ahorro interno (puesto que los fondos de ahorro han servido, en la práctica,
para financiar el déficit público creado por el Fobaproa); y los enormes depósitos de mexicanos en bancos extranjeros muestran también la
presencia de grandes volúmenes de ahorro financiero que se generan en el país, pero no se convierten en inversión física. Para favorecer la
inversión es necesario reintroducir mecanismos eficaces de regulación financiera, como instrumento relevante de la política industrial, subordinando
el sistema bancario a los objetivos del desarrollo de la economía real: los cajones de asignación selectiva de créditos a actividades prioritarias; los
encajes legales para regular el circulante y el crédito en la economía; y los topes a las tasas de depósitos bancarios y a los márgenes de
intermediación, como instrumento necesario para abatir el costo del dinero destinado a la producción. Finalmente, los efectos desestabilizadores de
los flujos financieros internacionales deben ser reducidos mediante su prudente regulación.
Defendiendo su soberanía monetaria, cambiaria, fiscal y financiera, México debe participar en una negociación internacional que reduzca
la inestabilidad derivada de los flujos de capital. En el marco del TLCAN es necesario promover un acuerdo trilateral de cooperación monetaria y
financiera que contemple la regulación de flujos de capital en la zona del TLCAN; información sobre depósitos de no residentes mexicanos en
Estados Unidos; y la reestructuración de la deuda externa de México con el apoyo de los bancos centrales de Estados Unidos y Canadá con tasas
similares a los bonos del Tesoro estadounidenses y nominados en pesos, a fin de disminuir las transferencias hacia el exterior.
Cuarto. Para lograr una estabilidad de precios Sostenible en el largo plazo en condiciones de crecimiento ininterrumpido de la producción
y del empleo a las tasas requeridas por la economía mexicana, es necesario liberar a la política cambiaria de los objetivos antiinflacionarios y
vincularla con la competitividad de la planta productiva y el equilibrio externo (evitando así los ciclos de sobrevaluación-incremento de
requerimientos de ahorro externo interrupción de éstos-crisis financiera-inflación-ajuste recesivo-reactivación estabilización de precios-
sobrevaluación, etc.). Es necesario, en. consecuencia, reemplazar el modelo neoliberal al que son inherentes los ciclos de freno y arranque, y
pasar a una estrategia económica donde el Banco Central sea verdaderamente autónomo respecto al capital financiero internacional y a la
inversión especulativa. Para ello, el Banco Central debe estar vinculado con los objetivos del crecimiento sostenido con equidad, teniendo por
mandato servir a los intereses de la planta productiva, el empleo y el poder adquisitivo de las mayorías nacionales. En consecuencia, la estrategia
antiinflacionaria debe dejar de utilizar la política salarial como ancla de la inflación (mediante incrementos salariales en función de la inflación
esperada); basarse en la concertación de las expectativas inflacionarias, la promoción de la oferta interna de productos y la regulación monetaria y
crediticia endógena. Para ello, es necesario preservar nuestra soberanía monetaria y cambiaria.
Quinto. Realizar una reforma fiscal orientada a elevar significativamente los ingresos tributarios del gobierno federal y de los gobiernos
estatales y municipales, a fin de que el Estado cuente con recursos suficientes para cumplir de manera eficaz con sus responsabilidades en la
promoción activa del desarrollo económico y social. Las direcciones en las cuales es factible elevar hasta en diez puntos porcentuales del PIB la
recaudación tributaria son las siguientes: 1) eliminación de regímenes simplificados que favorecen inequitativamente a grandes empresas; 2)
eliminación del régimen de consolidación fiscal. que facilita la evasión por parte de las grandes corporaciones; 3) incremento de las tasas de ISR
para los estratos de muy altos ingresos; 4) incremento de las tasas del IVA para artículos suntuarios (sin cancelar la posibilidad de introducir en el
futuro un impuesto progresivo sobre el gasto o consumo global); 5) gravar las transacciones financieras, las ganancias bursátiles y los dividendos
distribuidos entre accionistas; 6) gravar los flujos financieros externos; 7) gravar las exportaciones de empresas transnacionales convertidas en
cuasi maquiladoras, y de las grandes empresas mexicana s basadas en recursos naturales; 8) elevar la eficiencia en la recaudación del IVA,
mediante el recaudo directo en las empresas productoras; 9) reformar el servicio de administración tributaria introduciendo el servicio civil de
carrera; la) combatir resueltamente la evasión fiscal, incrementando las penalidades contra los grandes evasores; 11) delegar responsabilidades
recaudatorias a los Estados y municipios como parte de un mayor federalismo fiscal, de manera análoga a los impuestos provinciales vigentes en
Estados Unidos y Canadá.
Sexto. Es necesario revalorar en México la importancia de las instituciones públicas en el desarrollo. Sin instituciones eficaces erigidas
sobre bases democráticas, promotoras y catalizadoras del desarrollo, garantes del cumplimiento de las leyes y de los contratos que se derivan del
pacto social, México no encontrará el camino del desarrollo sostenido con equidad. La reforma de las instituciones debe comprender: 1) la
introducción de un servicio civil de carrera (basado en los méritos del servidor público y no en favoritismos) que permita elevar la eficiencia de las
instituciones y reducir la corrupción; 2) la verdadera separación de poderes, fortaleciendo al Poder Judicial y al Poder Legislativo, como
contrapesos de un Poder Ejecutivo acotado; 3) el fortalecimiento del federalismo, la soberanía de los estados y autonomía municipal, vigorizando
las legislaturas estatales y los cabildos municipales como contrapesos de los poderes ejecutivos locales; 4) la rendición de cuentas, la supresión de
los fueros en todos los niveles y el fin de la impunidad.
Séptimo. Es necesario desplegar una política industrial con instrumentos sectoriales, en vez de una política industrial puramente
horizontal (tratamiento igual a todos los sectores, ramas, regiones y empresas). Ninguna evidencia indica que el mercado lleva a la convergencia
en niveles de desarrollo e industrialización,
más aún cuando la diferencia tecnológica aporta la base de la competencia para destruir al rezagado, a través de la innovación. La historia
económica muestra que tanto en Europa, Estados Unidos y más aún en Japón, Taiwán o Corea del Sur, la industrialización exitosa derivó de
especialidades buscadas a propósito e impulsadas con instrumentos sectoriales. Las externalidades o ganancias agregadas de las redes o
complejos productivos deben ser consideradas en la selección de industrias promovidas con políticas específicas, así como el desarrollo de
capacidades tecnológicas. El impulso a la micro, pequeña y mediana industria, como parte de estos enlaces productivos, es elemento central de
una nueva estrategia de industrialización, cuyos instrumentos, integrados en paquetes especiales para propósitos específicos, son el crédito
preferencial a través de la banca nacional de desarrollo o de la banca comercial; la construcción de infraestructura; el uso de subsidios directos; la
capacitación laboral y empresarial; las compras de gobierno; etc., vinculando estos paquetes de apoyo con compromisos de desempeño de las
industrias seleccionadas .
Octavo. La industria energética es piedra angular del desarrollo futuro de México; por ello, debe impulsarse con criterios e instrumentos
modernos de política industrial. El desarrollo de capacidades tecnológicas y las externalidades espontáneas e inducidas que generan los complejos
energéticos deben ser revitalizados. En la industria petrolera debe retomarse el objetivo, hoy abandonado, de generar tecnologías propias, cuya
viabilidad está comprobada por experiencias de otros países en desarrollo (p. ej., Petrobras, como un líder tecnológico mundial en perforación
profunda). No obstante, para que la industria petrolera pueda realizar inversiones en ciencia y tecnología, así como en modernización y ampliación
de su capacidad instalada, es necesaria una reestructuración fiscal que permita a Pemex retener una proporción de sus ingresos, suficiente para
efectuar inversiones con la celeridad requerida. Además, para el mejoramiento de su operación se requiere una reforma institucional que otorgue a
dicha institución autonomía administrativa y de gestión.
El Estado debe seguir siendo responsable de la industria eléctrica. Sin vender activos fijos es posible la expansión y modernización de la
industria con horizonte de planeación estratégica de largo plazo. Su privatización no mejoraría el servicio ni reduciría las tarifas eléctricas, que en
México son de las más bajas del mundo (cinco centavos de dólar por kw-hora en tarifas residenciales y cuatro centavos de dólar en no
residenciales, comparativamente con otros países: 23 y quince centavos de dólar, respectivamente, en Japón; 19 y once centavos de dólar en
España; diez y seis centavos de dólar en Corea; ocho y cuatro centavos de dólar en Estados Unidos). Los problemas actuales derivan de la brusca
caída de la inversión pública en la industria eléctrica. Para modificarlos, haciendo factible adelantarse a la demanda de fluido eléctrico, es necesario
pasar a un esquema tarifario que permita a las empresas eléctricas públicas su ampliación y modernización, bajo condiciones de autonomía
financiera y de gestión. El sistema interconectado debe ser preservado. En todo caso, la industria eléctrica estatal podría dividirse en ocho
compañías eléctricas autónomas, coordinadas por una entidad central, lo cual establecerá la competencia entre ellas bajo condiciones de
autonomía administrativa y de gestión. Por último, es necesario formular un plan nacional energético con visión de largo plazo, orientado a la
racionalidad energética y que, por tanto, incluya el uso de fuentes renovables de energía, en especial de la energía solar.
Noveno. Sin solución a los problemas del campo, la viabilidad económica del país está comprometida. El sector agro pecuario puede
desempeñar importantes funciones en el futuro de la economía: satisfacer la demanda interna de alimentos y materias primas agropecuarias, y
generar excedentes exportables en los nichos donde tenemos un lugar tradicionalmente fuerte en el mercado mundial. Contribuyendo así a reducir
presiones sobre el sector externo; generar empleos adicionales en el medio rural, aligerando presiones sobre el mercado de trabajo urbano; irradiar
efectos multiplicadores sobre el conjunto de la economía mexicana; preservar y desarrollar el medio ambiente. Pero una economía agrícola
dinámica sólo es factible mediante políticas sectoriales de fomento: 1) una política de precios que estimule la producción, lo que implica
incrementar subsidios o renegociar el TLCAN; eliminar Pro campo o reformar sus modos de operación; eliminar en la operación de acerca el sesgo
que favorece a grandes empresas transnacionales, etc.; esto también implica coherencia entre las políticas agrícolas y las políticas
macroeconómicas, por ejemplo, evitando sobrevaluaciones del tipo de cambio; 2) incrementar la inversión pública en infraestructura rural,
principalmente para rehabilitar áreas de riego y ampliar la superficie irrigada; 3) ampliar los fondos públicos para investigación agropecuaria y
extensionismo rural; 4) reformular los sistemas de crédito rural y ampliar los fondos canalizados por la banca nacional de desarrollo, a fin de
posibilitar la incorporación de los pequeños productores al capital de trabajo; 5) en la pequeña agricultura, diversificar actividades e impulsar
cultivos con elevado potencial (como los orgánicos, frutales con alta elasticidad-ingreso de la demanda internacional, etc.) e introducir sesgos
preferenciales en los diversos instrumentos de fomento en favor de los pequeños agricultores.
Décimo. Las desigualdades espaciales, acrecentadas dramáticamente durante los dos últimos siglos a escala planetaria, son resultado
del proceso de globalización capitalista. El mercado mundial, por tanto, no reducirá la creciente desigualdad territorial; al contrario, la ahondará. En
México, las desigualdades regionales se han acelerado bajo el modelo neoliberal; acentuando la polarización entre regiones. Para reducir estas
desigualdades es necesaria una estrategia de desarrollo que incluya una geoestratégica nacional de largo plazo (como país respecto a otros
países) y una geoestratégica interna. En esta estrategia interior de desarrollo regional, la descentralización de las políticas públicas y de las
entidades gubernamentales encargadas de su ejecución, así como la descentralización de recursos y de tareas de promoción económica y social
(es decir, de políticas industriales, agrícolas, de fomento turístico, servicios de educación, salud, etc.) deben desempeñar un papel de alta
relevancia, a fin de enfrentar de manera simultánea, desde el ámbito nacional de un nuevo proyecto endógeno de inserción en la economía mundial
y desde el ámbito regional de proyectos regionales endógenos de desarrollo, los efectos adversos y las potencialidades de una inserción exitosa en
la mundialización. Teniendo a la región como variable central de las políticas de fomento económico y social, será factible crear y desarrollar con
más éxito las habilidades regionales, su vocación para absorber desarrollos tecnológicos audaces, sus capacidades empresariales y el
aprovechamiento de las externalidades asociadas con los conglomerados productivos que México deberá impulsar para acortar resueltamente la
brecha que nos separa de los países desarrollados. Finalmente, como parte de la agenda de una futura renegociación del TLCAN, la institución de
fondos estructurales de carácter trinacional (análogos a los de la Unión Europea) destinados a acelerar el desarrollo de las regiones más
rezagadas, así como el libre flujo de mano de obra, deben ocupar un espacio central en las tareas internacionales del gobierno mexicano.
Onceavo. Los esfuerzos de desarrollo tecnológico son inhibidos en tanto el comercio exterior de México tiene como pilares el tipo de
cambio y el diferencial de salarios. Es necesaria la aplicación de una estrategia tecnológica alternativa cuyos ejes son la construcción de
encadenamientos productivos y la formación de recursos humanos en todos los niveles. En esta perspectiva, la intervención del Estado debe
impulsar una especialización eficiente, la cooperación entre empresas y la asimilación de tecnologías. Para ello, la política fiscal y el poder de
compra del Estado deben estimular e inducir los esfuerzos de desarrollo tecnológico
. En el terreno de la formación de los recursos humanos, México debe salir de la vía baja de la reestructuración productiva, basada en una
pobre formación de los trabajadores, para desarrollar un sistema de formación y de capacitación
que fomente la asimilación de tecnologías y contribuya como una de las vertientes al crecimiento de los salarios reales. En esta perspectiva, se
requiere un cambio en las prácticas empresariales y el estímulo y respeto a las regulaciones contractuales.
Los esfuerzos para propulsar un desarrollo tecnológico que favorezca el mejoramiento económico y social deberán enfrentar dos grandes
retos: superar la crisis de la institución escolar y apoyar decididamente la educación pública, desde la preescolar hasta la de posgrado, cumpliendo
el mandato constitucional de la gratuidad de la educación pública. Para ello, la reorientación del gasto público hacia la formación de recursos
humanos se impone como una de las mayores prioridades de la estrategia nacional de desarrollo.
Doceavo. El incremento dramático de la pobreza bajo el modelo neoliberal deriva de las características esenciales de esta estrategia
económica: la orientación hacia el mercado externo a través de un sector exportador cada vez más desvinculado del resto de la planta productiva
mexicana; la apertura comercial a ultranza que, unida a una política cambiaria sobre valuatoria de nuestra moneda, ha cercenado el mercado
interno para la producción nacional; ·la suspensión o severa reducción de las políticas de fomento agropecuario e industrial, como factor que ha
ahondado las debilidades estructurales de la planta productiva mexicana, acrecentando la pobreza rural y saturando los mercados de trabajo
urbano; el grave deterioro de los salarios reales, utilizados como ancla antiinflacionaria; la escasa generación de empleos en el sector formal de la
economía, que obliga a las nuevas generaciones y a los despedidos a emigrar al exterior o a refugiarse en actividades informales de baja
tecnología y productividad; el ensanchamiento de las desigualdades en el desarrollo regional y en la distribución del ingreso; y el pésimo
desempeño del modelo económico neo liberal en el crecimiento del PIE per cápita, que ha resultado casi nulo durante los últimos tres sexenios. Por
eso, para superar la pobreza y reducir la inequidad social es necesario modificar sustancialmente la estrategia económica, superando el
neoliberalismo.
En el futuro, México debe desplegar una nueva política social articulada con una nueva política económica que coloque al ser humano en
el centro de las decisiones.
La nueva política económica debe contribuir a modificar la tendencia al incremento de la pobreza por ingresos, a través de una política
salarial activa concebida como instrumento de desarrollo humano y no como simple instrumento de estabilización; una política de generación de
empleos dignos en el sector formal de la economía; una política que eleve la productividad y rentabilidad en las actividades agropecuarias y en
otras actividades de la economía popular; una política industrial que impulse de manera resuelta la articulación interna de las cadenas productivas
y, en general, que modifique las tendencias negativas del modelo neoliberal.
La nueva política social debe, a su vez, impulsar el mejoramiento en la calidad de los servicios educativos, de salud y de seguridad social,
así como la universalización real de su cobertura; acelerar la dotación de servicios básicos de la vivienda (agua, drenaje, electricidad, etc.),
impulsando al mismo tiempo los programas de vivienda de interés social; y vigorizar los programas de atención a los grupos más vulnerables y el
combate a la pobreza extrema, reformulando su diseño y operación, convirtiendo la asistencia social, que en la actualidad aparece como estigma o
medio de compra de lealtades clientelares, en un derecho social.
4.K Ayala Espino José
Un nuevo arreglo institucional para el desarrollo económico.
En política económica para el desarrollo sostenido con equidad
Tomo I de José Luís Calva (Coordinador)
Edit. Casa Juan Pablo, UNAM Instituto de Investigaciones
Económicas, México, 2002.
Págs. 315-345

Subtema 4.3. Política agrícola actual y perspectivas de viabilidad

UN NUEVO ARREGLO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO


JOSÉ AYALA ESPINO*
Presentación
Recientemente se ha comenzado a discutir, desde muy distintas perspectivas políticas y económicas, sobre la necesidad y pertinencia de una
reforma que conduzca a un nuevo arreglo institucional. 4 El arreglo puede ser definido como un acuerdo básico o fundamental entre los principales
grupos que permite, a través de la negociación política, que los actores realicen sus intercambios (económicos y políticos). Este arreglo es en
realidad un contrato con cuyas reglas los actores se comprometen a la estabilidad macroeconómica y política, la revisión de las políticas públicas,
el cambio consensual de las instituciones, la vigilancia del gobierno, la responsabilidad del legislativo, la independencia e imparcialidad del poder
judicial, etc. Es evidente que no existe una definición ampliamente aceptada sobre nociones que se usan indistintamente para aludir a una misma
idea: reforma del Estado, políticas de Estado, reforma institucional, reforma constitucional, nuevo pacto social, etc. 5 En general, podríamos decir,
que el común denominador en estas definiciones es la preocupación por el establecimiento de nuevas reglas, de acuerdo con las cuales, los
agentes económicos procesen las políticas públicas en áreas importantes: reforma fiscal, reforma financiera, regulación de mercados, Estado de
derecho, combate a la corrupción, para señalar, sólo algunos de los temas más recurrentes.
El argumento fuerte, en favor de una reforma de gran aliento y a fondo, es que el pacto social que surgió de la Revolución mexicana, y su
institucionalización, es decir, su traducción en una red de instituciones públicas, entró en crisis desde la década de los años setenta y virtualmente
se ha agotado. En mi opinión, este factor es una de las causas principales de la trayectoria que ha seguido la economía mexicana en los últimos
años: crisis recurrentes, especialmente agudas al final de cada administración; pobreza y desigualdad social crecientes; crisis de confianza y
pérdida de credibilidad en el gobierno; aumento galopante de la corrupción; y, finalmente pero no menos importante, un notable deterioro del
Estado de derecho. Ello se ha traducido, palmariamente, en una significativa disminución de la capacidad del Estado para atender las principales
demandas sociales de los principales grupos del país. Pero, sobre todo, en la ausencia evidente de unas reglas del juego que permitan discutir,
diseñar; poner en práctica y, por último, evaluar la calidad de las políticas públicas y las reformas de las instituciones que muchos agentes
demandan. Es decir, la gobernabilidad del sistema en su conjunto se ha debilitado, si se compara con los niveles de hace apenas tres décadas, o
con otros países de desarrollo similar.6
Las instituciones importan
En los últimos años se ha comenzado a reconocer que las instituciones, tanto cuando son eficientes como cuando son ineficientes, desempeñan
una función decisiva en el desarrollo económico. La prosperidad de un país –señala Mancur Olson- depende de manera crucial de que los
derechos individuales estén bien definidos y protegidos, y de la ausencia de predación en cualquiera de sus modalidades: corrupción
gubernamental y del sector privado; búsqueda de la renta de los empresarios en actividades en las cuales está involucrado el sector público;
favorecimiento de rentas monopólicas; devaluaciones abruptas; déficits públicos inmanejables e insostenibles; y, finalmente, pero no menos
importante, riesgo de confiscación, o de expropiación estatal de activos en cualquiera de sus modalidades. 7 El principal papel del Estado es la
promoción y mantenimiento de un orden institucional que garantice los derechos individuales de todos los grupos sociales. En un régimen
democrático se refuerza la protección de los derechos individuales, se restringe la predación, y se provee de mayor seguridad a los individuos. Este
círculo virtuoso favorece la inversión y el ahorro, factores clave para la expansión de mercados que, a su vez, permiten desarrollar el intercambio,
para así obtener los frutos de la cooperación y la coordinación sociales.8

* Profesor de tiempo completo de la Facultad de Economía, ocupa la Cátedra Extraordinaria Ignacio Ramírez y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores desde 1990.
4 Para algunos analistas, por ejemplo, K. Shepsle, el arreglo institucional tiene la dimensión y alcance de los acuerdos que surgieron de las revoluciones burguesas del siglo XVlII y que
permitieron en Inglaterra, Francia y EU la construcción de una plataforma que ha permitido la continuidad de la democracia interrumpida por dos siglos y el desarrollo amplio y dinámico
de los mercados. La idea básica es que el acuerdo social y el arreglo institucional han permitido generar incentivos de largo plazo en los grupos importantes para incluir a la mayoría de
los ciudadanos. El arreglo es aceptado por todos y se comprometen a realizar sus intercambios acatando las reglas existentes, incluso para cambiar esas reglas, incluidas las reformas
a la constitución. Véase Shepsle, K., K.A., "The Political Economy of State Reform. Polítical to the Core" en Centennial Lecture at the London School of Economics & Polítical Science,
febrero, 1999.
5 Una discusión sobre las implícaciones conceptuales entre democracia, constitución y reforma puede revisarse en]. Elster y R. Slagstad, Constitucionalismo y democracia, México,

FCE, 1999.
6 La importancia del tema de la gobernabilidad puede verse en D. Kaufmann et al., "La gobernabilidad es fundamental. Del análisis a la acción", en Finanzas y Desarrollo, junio, 2000.

En este estudio se presenta un análisis para una muestra de 155 países y la conclusión es que la gobernabilidad (compuesta por varios indicadores, corrupción, transparencia, calidad
del gobierno, etc.) es un factor crucial para el desempeño económico.
7 M. Olson, Power and Prosperity. Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships, Nueva York, Basic Books, 2000.
8 Ésta es la principal tesis de M. Olson, op. cit., 2000.
Las políticas tradicionales, que buscan promover el crecimiento, y que se han aplicado en los últimos años, aunque parcialmente tienen una
buena parte de razón, están equivocadas, porque colocan el acento sólo en una parte del problema, por ejemplo: disciplina fiscal, liberalización de
mercados, apertura comercial, privatización, desregulación, y política cambiara y monetaria consistente. Estas políticas se han aplicado haciendo
caso omiso, o al menos sin tomar en cuenta suficientemente, el marco institucional existente, por esta razón han sido claramente insuficientes. En
nuestro país se han aplicado políticas de cambio estructural y ajuste fiscal para alcanzar los anteriores objetivos y, sin embargo, los problemas de
la economía no sólo no se han resuelto, sino incluso han empeorado. Por ejemplo, una buena parte de los indicadores convencionales señalan con
claridad que el desempeño de la economía ha sido mediocre y desigual; que la inequidad y marginalidad sociales han crecido significativamente; la
heterogeneidad estructural entre los sectores moderno y atrasado de la economía se ha ampliado; la integración de las cadenas productivas se ha
debilitado; y finalmente, los mercados, aunque se han desarrollado, lo han hecho de manera desigual. En efecto, por un lado, han surgido
mercados sofisticados y de organización compleja y, por el otro, se han mantenido y aun ampliado una vasta gama de mercados informales y
precarios. Pero, también cabe destacar que un buen número de estudios comparativos, que han analizado la calidad del desarrollo por medio de
indicadores económicos convencionales, apuntan a un deterioro de la posición de México en aspectos decisivos para el desarrollo. 9 Por ejemplo, la
corrupción ha seguido aumentando en los últimos años, la calidad del sistema legal se ha venido deteriorando, los índices de incumplimiento de la
ley se han incrementado, la inseguridad pública tiende a aumentar, y los índices de gobernabilidad han empeorado.10 ¿Por qué se han agudizado
estos últimos fenómenos? ¿Por qué las políticas de ajuste y cambio estructural, que habían prometido modernización, a pesar de que se han
aplicado con disciplina y rigor, no han conducido a la prosperidad? Aunque la respuesta no es sencilla, necesitamos, sin duda, de una explicación
alternativa. Es muy probable que eliminar el estancamiento y la desigualdad no es algo que depende exclusivamente de sustituir las políticas
populistas, que se aplicaron en el pasado, por nuevas políticas promotoras del mercado, estas últimas son ciertamente una condición necesaria
pero no suficiente para alcanzar el desarrollo.
La pobreza galopante y las crisis recurrentes se deben no sólo a los evidentes defectos atribuibles tanto a las políticas populistas, como también
a las liberales, sino sobre todo a la carencia de instituciones adecuadas, o simplemente a que no se crearon las nuevas instituciones,
indispensables para mejor coordinación de las decisiones entre todos los agentes y no sólo de una parte de ellos.11 Las políticas populistas
supusieron que bastaba con corregir las fallas del mercado y proteger intereses de los grupos emergentes para alcanzar el desarrollo, se mostró
que ello era insuficiente. Por su parte, las políticas liberales supusieron que la promoción del mercado sería la fuerza que removería, por sí misma,
los obstáculos al desarrollo. Los que diseñaron y aplicaron ambos tipos de políticas dieron como un hecho la existencia de una sociedad y de una
organización capaces de generar un ambiente propicio para la creación de mercados, la defensa de derechos individuales, y la eliminación de las
distintas formas de predación La realidad muestra que las políticas intervencionistas, ni las liberales, por sí mismas, son capaces de generar las
condiciones propicias para la organización del Estado y la sociedad. ¿Por qué?, porque sólo un acuerdo entre las partes, sujeto a reglas
trasparentes y equitativas, será capaz de generar incentivos para que los agentes atemperen sus intereses egoístas y, en contraste, desarrollen
intereses incluyentes. Esta última es una condición sine qua non para que los individuos y los grupos emprendan acciones colectivas incluyentes
de la diversidad de intereses contradictorios y conflictivos. La expansión del mercado y las reformas que buscan promover su desarrollo no crean
las reglas, ni generan los incentivos, ni garantizan la defensa de los derechos individuales, ni aseguran la eliminación de la predación. Entonces,
derechos individuales e incentivos para acciones colectivas son condiciones para que los agentes se involucren en la construcción de mercados
fuertes, que son las únicas fuentes de la prosperidad en el largo plazo.
Las reformas instrumentadas y las políticas aplicadas en el pasado inmediato fueron diseñadas y aplicadas por medio de reglas que sólo
permitieron la participación de los grupos que han venido detentado el poder en los últimos cincuenta años, y que estaban incluidos en el pacto
corporativo. Estos grupos, que surgieron y maduraron a lo largo de varias décadas, tenían incentivos muy claros para evitar, y aun bloquear, la
participación de otros que pudiera amenazar la base del monopolio de su poder. Las restricciones que encontraron los partidos políticos de
oposición, los sindicatos independientes a las centrales oficiales, los movimientos campesinos independientes, y en general, los grupos sociales
que pretendían organizarse al margen del pacto corporativo son una prueba fehaciente. Cuando algunos de estos grupos desafiaron al Estado, aun
sin poner en riesgo su estabilidad, la represión no se hizo esperar. La razón de lo anterior era preservar el monopolio de una estructura de poder
que garantizaba en el largo plazo sus privilegios. Ésta es una de las razones por las cuales, durante muchas décadas, los grupos en el poder se
resistieron a aceptar una democratización de la toma de decisiones, y una revisión a fondo de las políticas económicas seguidas. La reforma fiscal,
la modificación de esquemas proteccionistas, etc., se pospusieron una y otra vez, a pesar de que se reconocía su imperiosa necesidad.
Además, la falta de una democracia plena, impidió, a su vez, que los grupos de oposición, o los que estaban fuera del pacto corporativo pudieran
vigilar o fiscalizar al gobierno como hubiera ocurrido en una democracia "normal". El papel limitado del sistema electoral impedía que las elecciones
se convirtieran en un ejercicio auténtico de evaluación y escrutinio de la política económica. La cauda de errores de la política económica aplicada
se fue acumulando a lo largo del tiempo, porque ni la burocracia tenía incentivos para corregirlos, ni la oposición tenía la fuerza política para
hacerlo. Estos dos elementos originaron un ambiente extraordinariamente propicio para que los grupos en el poder desarrollaran intereses
estrechos, los cuales, a su vez, impidieron una revisión a fondo de las instituciones existentes y las políticas seguidas.
Ejemplos conspicuos de lo anterior se pueden ver en el modo en que fueron diseñadas y aplicadas las reformas institucionales de las últimas dos
décadas o en la manera incompleta en la que se aplicaron algunas de ellas. La reforma fiscal, por ejemplo, no pudo instrumentarse porque los
grupos de poder se han opuesto férreamente a ello. La revisión del proteccionismo industrial fue un proceso lento y tortuoso. Las exigencias de la

9 En los últimos años, de acuerdo con el Programa de la ONU para el Desarrollo (PNUD), la posición de México ha venido retrocediendo significativamente en calidad de vida; por
ejemplo, entre 1998 Y 1999 México retrocedió cuatro lugares en la clasificación mundial, muy por debajo de países de desarrollo similar.
10 Por ejemplo, el Informe de Competitividad del Foro Económico de Davos le atribuye a México una caída de ocho lugares al pasar de la posición 34 a la 42 entre 1999 y el año 2000.

En algunos indicadores México se encuentra casi en los últimos lugares (l el mejor y 59 el peor), por ejemplo, corrupción (52), crimen organizado (54), matemáticas y educación (56),
protección policiaca (57), salud bancaria (57). Otros estudios internacionales muestran tendencias similares, por ejemplo, A.Brunetti, G. Kisunko y B. Weder, eredíbilíty of Rules and
Economíc Grawth: Evídence fram a Worldwíde Survey of the Prívate Sector, Washington, D.C, The World Bank, 1998.
11 Véase por ejemplo el estudio de Scott, según el cual a pesar de la retórica popular de la Revolución mexicana, la política social mexicana ha sido un fracaso, no sólo por lo que

muestran los indicadores sociales, sino sobre todo por la comparación internacional con países de similar desarrollo. En efecto, México tiene resultados sociales mucho más deficientes
que Chile, Uruguay y Argentina. 20% de los pobres de México está muy por detrás de los países antes mencionados y aun muy por debajo de países con niveles de ingreso per cápita
más bajos. Véase]. Scott, "El fracaso social de la revolución", Enfoque, núm. 350, octubre de 2000.
competencia internacional, más que la presión interna de los grupos, se convirtieron en el incentivo más poderoso para que los gobiernos
profundizaran la liberalización comercial y el desmantelamiento abrupto de la política industrial. La revisión de esta política no fue el resultado de un
acuerdo genuino y negociado entre los principales actores. Por el contrario, estas reformas se diseñaban en la oficina del presidente, se aprobaban
por una mayoría aplastante en el Congreso, y los más diversos grupos de interés las aceptaban porque, o recibían beneficios, o les convenía
mantener el statu qua, o sencillamente no tenían el poder para enfrentarse a las decisiones del Ejecutivo. Así, las cámaras de industriales, de
banqueros y comerciantes, los obreros organizados en sindicatos, y las centrales campesinas siempre terminaban por subordinarse a los designios
presidenciales, no porque no pudieran o carecieran de poder, sino porque no tenían incentivos. Los diputados, senadores y, en general, los líderes,
como piezas clave del sistema corporativo de poder, estaban virtualmente obligados a apoyar las políticas del Ejecutivo, pues su existencia, o
sobrevivencia dependía en muy buena medida de los favores que pudieran recibir del Ejecutivo. La carrera política del Legislativo estaba, como
otras, llena de contingencias, pero un hecho inexorable era la imposibilidad de reelegirse y su fuerte dependencia respecto del presidente.
Las reformas de distinta naturaleza que se instrumentaron en las dos últimas décadas fueron sin duda profundas y, en buena medida,
fuertemente reorganizadoras de las relaciones de poder. Sin embargo, el hecho decisivo fue que se siguieron procesando de la misma manera que
en el pasado, es decir, desde arriba, y reflejando los intereses estrechos de los grupos en el poder. Los incentivos de los grupos gobernantes eran
muy claros, introducir sólo los cambios que les sirvieran para mantener una estructura de poder de la cual se beneficiaban. El diseño y aplicación
de estas reformas no significa, por supuesto, que no se hubieran afectado intereses, por el contrario, sucedió y sustantivamente. Estas reformas
explican, en buena medida, el notable cambio en la correlación de fuerzas entre los distintos grupos, así como la modificación de las relaciones
entre las coaliciones que tradicionalmente representaban a los grupos de interés minoritarios, pero que expresaban los poderosos intereses de un
determinado grupo.
Las reformas produjeron, no cabe duda, un profundo reacomodo entre los principales grupos de interés. Uno de los ejemplos, probablemente
más destacados, fue el de los banqueros. Éstos fueron severamente afectados por la expropiación bancaria que produjo uno de los reacomodos en
los grupos de interés más profundos de los que se tenga idea, quizá sólo comparable con el cambio que sufrieron los terratenientes durante la
reforma agraria o las empresas petroleras transnacionales durante la expropiación del petróleo. Los banqueros tradicionales, que habían operado
la banca desde principios del siglo, fueron desplazados por nuevos grupos. Este ejemplo es conspicuo, pero por supuesto no es el único; ilustra
claramente cómo la falta de una nueva institucionalidad condujo, primero, a la expropiación de la banca; luego, a su privatización; y, finalmente, a
una de las crisis más graves de la historia. Todo ello sin haber preparado las instituciones, sin haber hecho la reforma legal pertinente y; por último,
sin un marco regulatorio adecuado. Los resultados no son inexplicables, se trata de un resultado económica y socialmente ineficiente atribuible en
buena medida a la muy deficiente regulación bancaria y a la secuela de arreglos institucionales estrechos e ineficientes.
Los industriales, por ejemplo, resultaron seriamente afectados con la política de apertura y liberalización. Es conocido el hecho de que dicha
política propició la desaparición de un grupo muy grande de pequeños y medianos industriales, que había sido una de las creaciones sociales más
destacadas de las políticas que había impulsado el mismo Estado y; a su vez, una de sus bases de apoyo social más importante. No obstante, y a
pesar de lo anterior, una buena parte de estos industriales no pudo contender exitosamente con las exigencias de una economía que se abrió
prácticamente de la noche a la mañana a la competencia internacional. Nunca encontraron en la política seguida un espacio para un "arreglo
institucional" que diera cauces a la negociación de los costos y beneficios de la nueva política. El fracaso de estos importantes grupos de
industriales no debe buscarse en la política de apertura y liberalización en sí misma, o en su propia incapacidad, sino, sobre todo, en la ilusión de
los instrumentadores de estas políticas que supusieron que, simplemente con la promoción del mercado, los agentes económicos se organizarían
para competir en el mercado internacional contra otros grupos de industriales de otras partes del mundo que no sólo se habían preparado por sí
mismos, sino con la ayuda del Estado para competir en estos mercados. De nueva cuenta, lo que falló es que no se revisó el marco institucional, no
se fijó un calendario, ni se seleccionaron bien los incentivos para que los industriales mexicanos se prepararan para la competencia. Las
instituciones que habían permitido la industrialización sustitutiva no fueron reformadas, sino simplemente desaparecidas, o sus funciones fueron
severamente recortadas.
En el ámbito de los políticos y la burocracia, las reformas también tuvieron un impacto significativo. Las transformaciones que ocurrieron entre los
grupos de las elites burocráticas fueron notables. El desplazamiento de los políticos y burócratas tradicionales que habían prosperado al calor de
las políticas de promoción del crecimiento, a través de la intervención del Estado, fueron progresivamente desplazados de las áreas en las cuales
se tomaban las decisiones fundamentales. El crecimiento del empleo público, la expansión de organismos y empresas públicas de los años sesenta
y setenta, como sabemos, habían sido una de las fuentes de creación de una burocracia fuerte. Las empresas públicas, en particular las del sector
energético, han sido una de las bases más importantes de algunos de los sindicatos más grandes, que, forman parte de la coalición de los grupos
de poder. Los burócratas del gobierno federal y los trabajadores de las empresas públicas fueron un apoyo incondicional a las políticas públicas del
Ejecutivo. Empero, las políticas de ajuste: la privatización y la desregulación afectaron sustantivamente las relaciones entre las organizaciones
sindicales de los burócratas y trabajadores, y las elites dirigentes de la administración pública y, en especial, las relaciones con el presidente. En
este caso, las reformas institucionales de la administración pública y, en particular de las empresas públicas, fueron superficiales y aun frívolas. Los
programas de racionalización administrativa y de recorte del empleo público fueron concebidos como un objetivo en sí mismo, y no como un medio
para lograr una efectiva mejora en la administración pública.
El fracaso de la reforma administrativa del Estado no se localiza en una política que buscó racionalizar las estructuras de la administración
pública, sino en la carencia de una reforma institucional que hubiese permitido una reforma y fortalecimiento de áreas sustanciales. La desaparición
de áreas enteras de la administración pública dejó, a su propia suerte, a miles de pequeños productores de la ciudad y el campo, un número muy
importante de mercados desaparecieron, o vieron muy limitado su campo de acción. Ejemplo dramático de lo anterior es el mediocre desempeño
del sector agropecuario. En algunos casos, la producción de azúcar, café, hortalizas, granos y pescado sufrieron significativos descensos en su
producción.
Las reformas y el cambio de orientación de la política económica fue impulsado y sostenido por un régimen presidencialista, que si bien
mostraba claras señales de haber entrado en una fase de agotamiento, tuvo todavía la fuerza suficiente para imponer su paquete de reformas.12
Ello fue posible gracias a la vigencia de mecanismos restrictivos de la representación política típicos de un Estado autoritario de intereses
estrechos. Los lentos avances que se dieron en materia de participación política se debieron, en buena medida, a las presiones y demandas de los
nuevos grupos que no tenían acceso a la toma de decisiones porque se les impedía abiertamente su participación, por ejemplo, prohibición de
partidos, o se les imponían formidables restricciones legales y extralegales a los partidos, o se les sometía a exclusión a los nuevos grupos
regionales, a través de su marginación deliberada de las esferas del poder.
El resultado de la aplicación de estas reformas fue no la inclusión, sino la exclusión de intereses. Ésta es una de las razones más importantes
por la cual las reformas no fueron negociadas entre los principales agentes, sino implantadas desde arriba por la cúpula burocrática. Lo anterior,
también explica las razones por las que las reformas no han contado con apoyo social amplio. Éste es, además, el resultado de no haber fijado un
marco de reglas claras que hubiese permitido el acceso a la toma de decisiones a grupos que simplemente quedaron marginados o que cargaron
con la mayor parte de las pérdidas atribuibles a las reformas. La falta de reglas tampoco ha permitido revisar con oportunidad, a partir de una
evaluación rigurosa, el resultado de estas reformas y políticas. 13
El Estado no se convirtió en un tercer partido neutral, lo cual le hubiera permitido jugar un papel de mediador entre los grupos que evidentemente
tenían efectivos conflictos de interés, y que no podían resolver por sí mismos. Tampoco pudo convertirse en un facilitador de soluciones, por
ejemplo, a través del diseño de mecanismos de conciliación entre partes que deberían ser obligadas a compartir beneficios y pérdidas. El Estado
tampoco fue un árbitro imparcial que garantizara la aplicación transparente de reglas en las reformas. El Estado fue usado por los distintos grupos
en el poder para desarrollar sus intereses estrechos, aun a costa del deterioro creciente del propio Estado.
En este ámbito, varios ejemplos destacan por su trascendencia. El proceso de privatización, por ejemplo, ocurrió sin haber fijado un marco legal
de referencia para que todas las partes interesadas en participar lo hicieran con reglas justas y claras para todos. En realidad lo que privó fue un
alto grado de discrecionalidad de las autoridades responsables, encabezadas por un jefe de la unidad administrativa encargada de la privatización,
cuyo nombramiento, atributos y funciones estuvieron simplemente fuera del marco legal existente. Los lamentables resultados económicos,
sociales y políticos a los cuales condujo la privatización se explican, en buena medida, por la discrecionalidad con la cual fue llevada a cabo. La
definición de reglas para la privatización, que nunca tuvieron un estatuto legal formal, se dio a conocer mucho tiempo después de que ya había
ocurrido el grueso de ésta. Los procesos de asignación, seguimiento y evaluación carecieron completamente de orden y de normatividad, lo cual
dio lugar a un proceso desordenado y sin transparencia.
El proceso de desregulación ocurrió de manera similar al de privatización. Es decir, se desregularon muchas actividades de la economía sin
haber preparado previamente el marco jurídico de la desregulación y sin haber creado las bases para la organización de las instituciones
encargadas de aplicar las políticas de competencia. Es más, el proceso de desregulación se inició justamente al revés, es decir, primero se
desreguló, y luego se aprobaron las leyes de competencia y se crearon los organismos encargados de aplicar esas leyes. 14
En general, se puede decir que dadas las características del sistema político mexicano los incentivos para diseñar reformas inc1uyentes fueron
débiles; es decir, no fueron capaces de incorporar los intereses de todos los ciudadanos y grupos. Los grupos en el poder no tienen incentivos para
compartir este poder, ello de alguna manera es natural, pero es un problema muy serio cuando los grupos de interés con una visión más estrecha
dominan el Estado, entonces éste no diseñará instituciones incluyentes y políticas que promuevan los intereses de los grupos. Las naturales
diferencias que existen entre los grupos de interés no se pueden eliminar, y menos por un mero acto de voluntad o deseo del presidente, o de todo
el gobierno, lo verdaderamente crucial es contar con un marco institucional que fije las reglas para negociar racionalmente el conflicto de intereses
en una dirección que permita compartir costos y beneficios de las reformas. Si se mantiene como regla que el presidente es el árbitro supremo de
las controversias, su poder discrecional o el de los agentes en los cuales delegue el poder producirá seguramente decisiones más o menos
arbitrarias, sencillamente porque existe un marco de restricciones al presidente o sus agentes, que le otorguen transparencia, credibilidad y
confianza a las reformas y a las instituciones. Habría que reconocer que en realidad existen conflictos y controversias que no pueden ser resueltas
por un árbitro omnímodo.
Pobreza y agotamiento del arreglo institucional
Uno de los resultados más importantes del agotamiento institucional es la notable expansión de la pobreza. Una pregunta que no tiene respuestas
sencillas es: ¿por qué en México se ha ampliado la pobreza? o dicho de otro modo: ¿por qué un grupo de países sí ha logrado eliminar
virtualmente la pobreza y la desigualdad social, y nuestro país no? No deja de ser enigmático reconocer que un grupo de países que hace
cincuenta años tenían un nivel de ingreso per cápita significativamente más bajo que el nuestro, tiene actualmente uno sustancialmente mayor.
México, como muchos de estos países, dispuso de capital, fue un centro importante de atracción de capitales del exterior, tuvo acceso a
tecnologías, construyó infraestructura importante, una parte de su población alcanzó un grado razonable de educación. En México hubo
crecimiento entre 1950 y 1980, pero no desarrollo, porque la pobreza no sólo no se eliminó sino que incluso aumentó. En contraste, el grupo de
países exitosos, a pesar de haber partido de condiciones aun más precarias que las de nuestro país, pudo en esos años multiplicar varias veces su
ingreso per cápita, abatir significativamente los índices de pobreza y mejorar sustancialmente la distribución del ingreso. En México el PIE per
cápita creció siete veces de 1950 a 1999, en contraste, en Japón, Alemania e Italia creció 36, 30 y catorce veces respectivamente. Si comparamos
a México con países de similar desarrollo, su desempeño es muy mediocre. Por ejemplo, el PIE per cápita en Corea, Singapur y España creció 26,

12 Sobre el agotamiento del presidencialismo en el diseño de la política económica puede consultarse R. Cordera, "Sobre el presidencialismo económico y su crepúsculo",
Configuraciones, año 1, núm. 2, México, julio-septiembre de 2000.
13 La reconstrucción de un presidencialismo acotado por una nueva institucíonalidad puede revisarse en M. Palma, "¿Hacia un nuevo presidencialismo mexicano? Reconstruyendo el

barco en alta mar", documento mimeografiado, México, 1999.


14 De acuerdo con algunos expertos en la materia, el gobierno mexicano siguió exactamente el orden inverso de lo que hubiese sido aconsejable adoptar. Véase por ejemplo K. Shyarn,

"Competition Policy and Economic Development", PoIícy Options, octubre de 1997.


28 y 22 veces respectivamente. El desempeño mexicano apenas si es comparable a países de América Latina como Chile (ocho veces), Brasil
(ocho veces) y Argentina (seis veces). La pregunta es: ¿por qué? La respuesta prima facie está en la calidad de las instituciones.15
En México, al igual que en otros países, se ha venido construyendo a lo largo de décadas un marco institucional complejo y sofisticado:
mercados amplios y extendidos; una administración pública razonablemente moderna; una infraestructura física extendida y de una calidad y
cobertura similar a la de los países de similar desarrollo; y una red de organismos de seguridad social en materia de educación y salud que en sus
niveles básicos cubre a un porcentaje alto de su población. Entonces, una pregunta que plantea otras es: ¿por qué unas economías de mercado
son ricas y otras son pobres? La diferencia parecería ser que depende de qué tipos de mercados se hayan constituido. Si los mercados se
extienden por todas partes, pero son informales, no necesitarán de instituciones formales para operarse, de alguna manera son mercados
"autocumplidos", Con toda su importancia relativa, la persistencia dominante de este tipo de mercados no permitirá que la economía alcance la
frontera de crecimiento que le ofrecen sus oportunidades potenciales. En contraste, los mercados fuertes y complejos, necesitan para funcionar de
instituciones sofisticadas, éstos son efectivamente los que permiten que las economías lleguen a la frontera de sus posibilidades de crecimiento y
la fuente más importante de expansión del ingreso. Los mercados, formales o informales necesitan para desarrollarse de instituciones que permitan
la expansión del intercambio a través del tiempo y de las generaciones: mercados de capitales, sistema bancario sólido y confiable, protección de
los derechos de propiedad, cumplimiento de los contratos y un poder judicial independiente y neutral con poder suficiente para garantizar la
protección de los derechos individuales.
Las diferencias en el desempeño económico son explicadas por la calidad de las instituciones
Las diferencias en el desempeño económico pueden ser explicadas por el papel de las instituciones. Los países que lograron industrializarse, el
crecimiento estable y sostenido, y una buena distribución del ingreso se deben a la calidad de sus instituciones, las cuales son un factor clave para
generar un sistema de incentivos económicos, y aun extraeconómicos, para emprender acciones colectivas complejas tales como la inversión, el
ahorro, la innovación tecnológica y, en general, la aplicación y administración de las políticas públicas. Estas instituciones favorecieron un ambiente
que permitió el surgimiento de una "lógica de intereses incluyentes" -como la llama M. Olson de acuerdo con la cual todos los agentes acordaron
metas de largo plazo y el establecimiento de políticas de Estado. La calidad de las políticas públicas y de las instituciones fue el factor decisivo que
explica el crecimiento económico. Los países que han sabido elegidas bien obtienen mejores resultados, en cambio, los que han hecho malas
elecciones se estancan y aún retroceden. Además, en los países en desarrollo en los cuales por lo general existe un at.aso en su infraestructura,
sistema legal, sistema bancario y en la educación, los cambios institucionales tienen tasas de retorno muy altas en las primeras etapas de su
aplicación, pero sobre todo convendría reconocer que esos cambios son los que efectivamente hacen posible ampliar la frontera de producción.
La economía mexicana dispuso de un volumen de capital muy grande en los últimos 25 años (unos 200000 millones de dólares), y sin embargo
el país no ha logrado desarrollarse. Desde una perspectiva muy general, puede decirse, que la explicación no reside en los recursos disponibles y
tasas de inversión relativamente altas. No, la explicación está en la calidad de las inversiones y la selección de proyectos de inversión. En el país,
la reforma de las instituciones, así como las políticas que se aplicaron fueron ineficientes y no contemplaron los intereses de la mayoría de los
grupos. En varios aspectos se reflejó lo anterior:
• Premiaron el uso ineficiente y dispendioso de recursos. Las empresas públicas y sus proyectos de inversión, y los subsidios y
transferencias a actividades perdedoras pronto demostraron que podrían consumir una enorme proporción de los recursos fiscales. El
gobierno y su burocracia gozaron de un margen de maniobra muy amplio y tuvieron pocas restricciones que los obligaran a reformar las
instituciones y cambiar las políticas. El carácter autoritario del sistema político permitió que las políticas, a pesar de su ineficiencia y de la
inequidad que propiciaban, se mantuvieran sin modificaciones mayores, o sin las reformas que pudieran alterar la correlación de fuerzas
que permitía mantener el pacto de la Revolución mexicana. Un sistema sin pesos y contrapesos, cerrado a la participación política, y con un
fuerte presidencialismo actuó con muchos grados de libertad y pocas restricciones institucionales y, prácticamente sin competencia política
a la vista. Las elites en el poder simplemente no tenían incentivos fuertes para impulsar un paquete de reformas, cambios institucionales y
una nueva política económica. La ideología de la Revolución mexicana fue también una cortina de humo que permitió ocultar, con el manto
del populismo, las ineficiencias de las instituciones y la política. Las reformas, cuando se aplicaron, lo hicieron desde arriba y
monopolizadas por las elites. Estas reformas cambiaban la distribución relativa de las áreas de influencia económica y política, pero. no se
traducían en nuevas reglas del juego que favorecieran el surgimiento de incentivos para una reforma a fondo y, sobre todo de incentivos
para que los grupos contaran con la seguridad de que sus derechos serían defendidos.
• La garantía del respeto de los derechos individuales, especialmente, de los derechos de propiedad fue débil, porque siempre existió el
riesgo de la expropiación. En efecto, la Constitución faculta al Estado a conferir a la propiedad las modalidades que dicte el interés público,
ello significaba, en los hechos, la posibilidad no remota, como se probó, que ocurriera una expropiación. Aunque el Estado aplicó la
expropiación sólo como un recurso de última instancia, no cabe duda, que los agentes económicos siempre mantuvieron una duda
razonable sobre el riesgo expropiatorio. Tan importante, o más, que el riesgo de confiscación, fue la baja calidad de los tribunales y de los
registros públicos de la propiedad, lo cual, a su vez, causó frecuentemente dificultades para hacer negocios, propició fraudes de gran
importancia y, en general, encareció significativamente los costos de transacción para toda la economía. La fuga de capitales en México ha
reflejado muy claramente la percepción de que los grupos económicamente poderosos que han colocado una parte importante de sus
activos en el extranjero.
• El sistema tributario se fue paulatinamente debilitando hasta llegar a depender, cada vez más, de ingresos distintos a los tributarios. Es
conocido que las finanzas públicas comenzaron a depender de los ingresos petroleros, del creciente endeudamiento público, y del impuesto
inflacionario. Estas fuentes alternas de ingresos han permitido hasta la fecha posponer la reforma fiscal; sin embargo, la debilidad fiscal es
una de las muestras más claras del agotamiento de un arreglo institucional que ha impedido al Estado cumplir con sus funciones
sustantivas. Es también evidente que el Estado se ha venido debilitando y abdicando de muchas de dichas funciones.

15Esta idea ha sido sostenida por M. Olson. Véase su ensayo, "Distinguished Lecture on Economics and Government. Big Bills on the Sidewalk: Why some Nations are Rich, and Other
Poor" , Joumal 01Economic Perspective, voL la, núm. 2, primavera de 1998.
• Las instituciones existentes favorecieron los intereses "estrechos" de un número reducido de grupos sociales. Los grupos que participaron
del "pacto corporativo de la Revolución mexicana" fueron los que recibieron los mayores beneficios y buscaron mantener su "monopolio"
político.16 Pero la crisis fiscal del Estado comenzó a traducirse en restricciones crecientes para atender las demandas de los grupos
emergentes, principalmente de aquellos que habían quedado fuera del pacto social. La pobreza creciente de México se explica, en buena
medida, porque una parte de los recursos fiscales se usaron para mantener una burocracia grande, un sector de empresas públicas
ineficiente y un desastroso programa de subsidios y transferencias. Cuando los márgenes presupuestarios para atender demandas
crecientes se estrecharon, el Estado se debilitó y no pudo mantener por más tiempo esta política que le había permitido gozar de una
amplia base social de apoyo. El agotamiento del "acuerdo" de mantener una carga tributaria baja comenzó a conspirar contra la propia
lógica de los mecanismos que garantizaban la permanencia del poder establecido.

Instituciones ineficientes disminuyen el crecimiento y mantienen la pobreza


La presencia de instituciones ineficientes, a pesar de los esfuerzos individuales, la dotación original de recursos, la ubicación geográfica, el capital
humano y el capital social, no permiten alcanzar buenos resultados. La presencia de los prerrequisitos convencionales (capital, recursos naturales,
tecnología, capital humanos, etc.) para alcanzar el desarrollo, no necesariamente garantizan per se el establecimiento de condiciones favorables
para aprovechar el potencial de crecimiento existente. Los países se mantienen pobres porque carecen de instituciones que permitan a los agentes
económicos capturar las oportunidades potenciales de ganancias asociadas a la inversión y la innovación. Los empresarios sólo invierten o toman
riesgos cuando las instituciones lo facilitan y premian. Las familias únicamente ahorran, trabajan, y se educan cuando perciben que las instituciones
financieras garantizan la seguridad de sus ahorros, las leyes protegen sus salarios y las instituciones educativas les dan una oportunidad. Así, las
diferencias de ingreso entre países se deben a la calidad de las políticas públicas, pero sobre todo de las instituciones, no se explican por las
dificultades para acceder a los acervos de conocimientos y tecnologías, a la debilidad del mercado de capitales, o las diferentes dotaciones de
tierra y recursos naturales, o por diferencias en el capital humano y social. La idea clave es que las naciones no producen dentro de sus fronteras
aquello que la dotación de recursos permite, sino lo que las instituciones y las políticas permiten.17
En contraste con la visión convencional que atribuye sólo al buen manejo de la política económica el éxito para el desarrollo, hoy comienza a ser
más aceptado que las instituciones son importantes para mejorar tanto el funcionamiento de los mercados, como también de la propia intervención
del Estado.18
• De manera esquemática se puede decir que en México las instituciones que habían permitido en el pasado un crecimiento sostenido y
estable, también presentaron un intercambio fluido entre agentes y mercados.19 Sin embargo, estas instituciones han dado muestras claras
de haber llegado a su agotamiento. En varios aspectos se refleja lo anterior:
• La inestabilidad económica y las crisis recurrentes de la economía mexicana han puesto de relieve que no existen unas instituciones
capaces de ofrecer un contexto económico más predecible que permita a todos los agentes económicos planear sobre bases más firmes
sus programas económicos de inversión, consumo y ahorro. Ajuzgar por los resultados del desempeño de la economía mexicana en los
últimos años, las políticas aplicadas y las instituciones involucradas han sido muy ínefícientes para garantizar una tasa de crecimiento
sostenida y compatible con las necesidades sociales de empleo y mejoría de los ingresos del grueso de la población.
• Es también evidente que el tipo de crecimiento o el modelo de desarrollo implantado ha sido incapaz de reducir los índices de pobreza y
que, por el contrario, éstos se han incrementado notablemente en los últimos años. Un estudio del Banco Mundial revela que los índices de
desigualdad después de las reformas implantadas se han agravado, pues la relación entre el ingreso del 10% más rico y el 40% más pobre
es en México sólo inferior a la registrada en Brasil, Ecuador, Panamá y Paraguay, y ciertamente, esta relación es superior a las de países
de altos ingresos: México, 4.4, EU, 1.9, España, 1.0, y Canadá, 1.4. Si comparamos a México con países en desarrollo, la evidencia es
contundente nuestro país tiene un índice de desigualdad mayor, por ejemplo, China, 1.6, Egipto, 1.3, Vietnam, 1.5, Uganda, 2.0.20
• El Estado de derecho ha sufrido un significativo retroceso si se mide por los índices de inseguridad, incumplimiento de la ley y del
aumento de las tasas de criminalidad. El efecto de la inseguridad sobre el desempeño económico es significativo. De acuerdo con datos del
BID, los costos sociales de la inseguridad pueden llegar a representar en los últimos años hasta 9% del PIB. 21
• Los costos para hacer negocios para las grandes y especialmente para las pequeñas empresas son crecientes, significan un menor
crecimiento de la inversión y de menores empleos. Algunos grupos de empresarios han señalado que de persistir la inseguridad, algunos
programas de ampliación de inversiones podrían suspenderse y en algunos casos hasta retirarse.
• Los mercados son monopólicos, incompletos y segmentados porque no existen las instituciones que ayuden a organizarlos y/o
completados.
Debilidad en la defensa de derechos individuales

16 En opinión de]. Scott, en México se estableció "Un régimen monopólico y centralizado vulnerable a la 'captura' de las los beneficios de las políticas por parte de grupos organizados,
comúnmente urbanos y de ingresos medios y altos".]' Scott, op. cit., p. 8.
17 Este argumento fue expuesto por M. Olson, op. cit., 98.
18 En efecto, las ideas de D. North y, R. Coase y M. Olson en la actualidad gozan de mayor aceptación e incluso han logrado influir en el diagnóstico de los organismos financieros

intemacionales y las políticas que han comenzado a implantar muchos países en transición a economías de mercado y a la democracia.
19 Para un análisis del papel de las instituciones en el desarrollo económico de México véase J Ayala, "Instituciones y desarrollo económico de México", Comercio Exterior, vol. 50, núm.

2, febrero de 2000.
20 The World Bank, "Mexico, Earnings Inequality after Mexico's Economic and Educational Reforms", mayo 16 de 2000, p. 11.
21 Citado por Reforma, 18 de junio, primera plana. Los problemas corrupción y crimen organizado merecieron la atención del Banco Interamericano de Desarrollo en una de sus

conferencias realizada en mayo de 2000. Véase por ejemplo, la ponencia de G. Kopits, "Calidad de gobierno: transparencia y responsabilidad", en Conferencia sobre Tral1sparencia y
Desarrollo en América Latina y El Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo, mayo de 2000.
La falta de reglas del juego aceptadas y cumplidas por todos los grupos crea un contexto de falta de credibilidad y confianza en el gobierno y el
Estado de derecho. Este contexto dificulta notablemente la disposición de los actores económicos y políticos para negociar los costos y beneficios
atribuibles a las políticas públicas y reformas. En este contexto, la definición de políticas de Estado se vuelve inviable. En un ambiente dominado
por la incertidumbre, las posibilidades para establecer .esquemas de coordinación de acciones se reducen notablemente. Por el contrario, surgen
las tentaciones de proponer nuevos "modelos de desarrollo" que ahora sí permitan alcanzar objetivos largamente pospuestos: crecimiento
sostenido y estable, equidad y una mejor distribución del ingreso, productividad y la competitividad, educación de calidad, etcétera, propósitos
loables pero cuya viabilidad no depende de la buena voluntad de los agentes, o de las buenas intenciones de burócratas y políticos iluminados, o
incluso de un mero mandato electoral, como lo sugiere la conducta política de los principales partidos y sus líderes en nuestro país. En realidad se
requiere algo más que voluntad y capacidad, se necesita, además de instituciones que permitan, e incluso obliguen, a los actores a comportarse
más racionalmente, por ejemplo, estableciendo buenos compromisos.
Debilidad institucional y oportunismo
A falta de buena. s instituciones los políticos tendrán , poderosos incentivos para evitar hablar de restricciones, incompatibilidad de intereses,
complejidad de los problemas, costos y disyuntivas sociales. Por el contrario, tendrán motivaciones para decir que los problemas no se han resuelto
por falta de voluntad, impericia, corrupción, etc., aunque lo que en parte es cierto, también es una explicación por lo menos insuficiente.
Las restricciones las enfrentan todos los actores por igual, y por supuesto las enfrentarán cualquier partido político cuando llegue al poder.
Señalemos esquemáticamente algunas de ellas.
• Restricciones económicas, políticas e institucionales. Por ejemplo, las que impone: globalización, la competencia internacional, los
equilibrios f iscales y financieros, la creciente democratización, entre otros.
• Incompatibilidad de incentivos. A los políticos no les preocupa señalar que los intereses entre los grupos de la sociedad pueden diferir y,
en ocasiones notablemente. Los políticos diseñan sus programas dando por sentado que todos los grupos coinciden o que van a
aceptarlas, en cambio, tienden a ocultar que la negociación, la concertación y los costos de implementación de una política no son
componentes decisivos de la política. Los políticos están convencidos de que una vez que ganen, simplemente impondrán sus políticas, sin
importar mucho el consenso de sus propuestas, como si él resultado electoral fuera por sí sólo un elemento suficiente para garantizarlo,
ocultando o disminuyendo la importancia de los acuerdos entre los grupos.
• Inconsistencia intertemporal. Al político le preocupa más el corto plazo, casi siempre acotado por la coyuntura económica y las
necesidades electorales. El político no se atreve a decir que cereris paribus crear 1.3 millones de empleos al año se va a traducir, por
ejemplo, tres años más tarde en déficit público creciente, más deuda pública, más inflación, o mayores impuestos y, por supuesto, en una
muy probable pérdida de empleos. Los escenarios de "ilusión fiscal" son muy frecuentes cuando las instituciones existentes incentivan y
premian a los políticos oportunistas a ofrecer más de lo cual efectivamente pueden sin comprometer la consistencia de la política
económica.
• Costos de los programas. Sin instituciones sólidas, los políticos tenderán a ocultar los costos financieros de los programas, los costos
hundidos de los proyectos, los costos externos a las decisiones, costos de aprendizaje, y los costos de negociación. Todos ellos costos de
transacción importantes en todo proceso político.
• Disyuntivas sociales y económicas. Los políticos no se atreverán a plantear las disyuntivas sociales entre crecimiento/estabilidad;
equidad/reforma fiscal; productividad/salarios, competencia/grupos de interés, eficiencia/ corrupción, etcétera.
En suma el político elude hablar de restricciones e incompatibilidad, porque electoralmente es poco popular y valioso. Los políticos lo pueden
hacer porque no existen instituciones adecuadas, entonces tienen incentivos para ocultar información y, consecuentemente sus acciones, lo que
irremediablemente conduce la mayoría de las veces a establecer compromisos malos y socialmente ineficientes.
¿Cuáles son los costos de tener malas instituciones o de carecer de ellas?
El costo social más alto de las malas instituciones es mantener o amplificar la pobreza y la desigualdad social en niveles comparativamente muy
altos, porque las economías no crecen o lo hacen muy lentamente, o muy por debajo de las necesidades sociales. Algunos ejemplos ilustran lo
anterior. En México, la calidad de las instituciones fiscales es muy deficiente, la ausencia de estructuras regulatorias adecuadas es evidente, la
debilidad de los organismos públicos que promueven la competencia es palmaria, la ineficiencia de las instituciones financieras es notable, la
corrupción en México alcanza niveles extraordinarios debido a la deficiencia de la administración pública y, finalmente, pero no menos importante,
las deficiencias del sistema legal se reflejan en una creciente debilidad del Estado de derecho y en altos índices de incumplimiento de la ley.
Veamos enseguida algunos datos que reflejan la importancia de malas instituciones.
Debilidad de las instituciones fiscales
La debilidad de las instituciones fiscales se sintetiza en una notablemente baja carga tributaria/PIB (11 %) lo cual dificulta, o francamente hace
imposible, la ampliación de la capacidad de invertir para el crecimiento en infraestructura, educación, salud y combate a la pobreza. Pero, además,
el sistema tributario tiene en países como el nuestro unos costos de operación extraordinariamente altos (2.5 en países en desarrollo) contra (0.4
en países industrializados) (Laffont, 1998: 5) En México, el costo de captar un peso de impuestos es de casi 40%, mientras que en los países
industrializados es de 5%. Estas abismales diferencias se traducen en una insuficiente y baja calidad de la infraestructura y, además, en su muy
desigual distribución regional. La población más pobre quedará marginada de servicios públicos básicos. En nuestro país, el nivel de inversión
pública programable alcanzó en 1999 apenas la mitad (12.5%) de lo que había alcanzado en 1982. Con ello se restringen, además, las
posibilidades de inversión y generación de empleos vinculados a la construcción de infraestructura. El acceso a agua potable, electricidad,
transporte y telecomunicaciones es todavía muy restringido para los habitantes en extrema pobreza, la carencia de esos servicios perpetuará su
condición y se abrirá la brecha entre "los que tienen y los que no tienen".
La ineficiencia del sistema fiscal encarece la extensión de infraestructura a las áreas pobres o simplemente el gobierno está imposibilitado para
llevar servicios a esos lugares. El problema se agrava porque no existen instituciones alternativas que permitan el acceso a la provisión de
infraestructura, porque no existen los incentivos adecuados para que algún proveedor local, o incluso la acción colectiva de los mismos pobres se
encargue de establecer la infraestructura. En suma, la debilidad fiscal fortalece el círculo vicioso de la pobreza.
La reforma de las instituciones fiscales es un imperativo, el esfuerzo fiscal para alcanzar a países como Chile, Argentina o Brasil es enorme (10 a
12 puntos del PIB). La modernización administrativa podría agregar 4%/PIB, ello a su vez ayudaría a combatir la corrupción y la evasión fiscales, lo
cual podría llegar a significar otro 2 o 3%/PIB, sin embargo no cabe duda que se requiere un pacto fiscal que permita ir gradualmente elevando la
carga tributaria hasta un 22 o 25% del PIB. Se ha demostrado que la eliminación de la pobreza y la disminución de la desigualdad están asociadas
a una carga fiscal de más o menos 25%.22 Además, existen evidencias firmes que elevar la calidad del sistema tributario potencia el crecimiento de
la inversión y el crecimiento.
Monopolios y rentas de los grupos de interés
La presencia de monopolios infringe pérdidas de eficiencia a la economía en su conjunto, pero también significa pérdidas de bienestar para toda la
sociedad, sin embargo los más perjudicados son los pobres. Los monopolios no sólo contribuyen a elevar los precios y proveer bienes y servicios
de mala calidad, sino también impiden que las zonas marginales y pobres lleguen a contar con servicios e infraestructura, aspectos clave para
elevar su nivel de vida. En México los costos sociales de la carencia de un ambiente de competencia y de una buena y eficiente estructura de
regulación se han convertido en un peso muerto enorme que recae sobre todo en los grupos de más bajos ingresos o en las pequeñas y medianas
empresas. Bastaría mencionar como ejemplos los costos fiscales de una ineficiente regulación bancaria, los aumentos de costos de transporte
debido a los monopolios del transporte carretero y aéreo, las prácticas monopólicas en telecomunicaciones, especialmente en telefonía. Algunos
ejemplos ilustran los efectos de prácticas monopólicas: las tarifas áreas en México son en promedio 35% más altas que en EU, los servicios de
telefonía son de 10 a 15% más altos que en EU, los bancos mexicanos ofrecen créditos a tasas más altas que los bancos estadounidenses, etc.
Estos ejemplos, ilustran que los monopolios elevan los costos de emprender nuevas inversiones, imponen barreras a la entrada a otros productores
y les infringen pérdidas a los consumidores.
En esta área se requiere de una reforma que atenúe el poder de los monopolios a través de una activa política de competencia y de una
regulación económica eficiente, pero también se necesita instituciones democráticas que promuevan el bienestar de los consumidores, para que
éstos se conviertan en promotores de las políticas' de competencia. El Estado requiere un fuerte apoyo social para enfrentarse a los poderosos
monopolios. Una auténtica competencia sólo puede aplicarla un Estado fuerte que cuente con el apoyo de la población. Habría que reconocer que
la competencia no es una política que se pueda implantar fácilmente, por el contrario el Estado debe tener apoyos financieros, técnicos,
administrativos Y políticos. Sostener una política de competencia y mantener una estructura regulatoria no cabe duda que compite con otros
programas de gasto público, pero ciertamente la competencia producirá beneficios en el mediano plazo más importantes. En efecto, una política de
competencia bien administrada disminuirá la desigualdad social y además permitirá dirigir la inversión hacia los usos económicos y socialmente
más valiosos.
Ades y Di Tella (1994) encontraron evidencias empíricas de acuerdo con las cuales un aumento de la competencia reduce significativa mente la
corrupción de la burocracia, muchas veces asociada al mantenimiento de monopolios o de privilegios a ciertos grupos de interés. Asimismo,
señalaron que menos competencia significa que más "rentas" buscarán ser protegidas con el manto de la corrupción. Además, encontraron que
ésta resultó ser un indicador más importante en el abatimiento de la corrupción que el grado de escolaridad, las leyes de competencia y el aumento
del ingreso per cápita. Estos últimos factores efectivamente ayudan a disminuir la corrupción pero tienen un efecto menos que proporcional a lo que
se logra con la competencia. En resumen, no cabe duda que la implantación de prácticas competitivas terminaría por beneficiar a los más pobres.23
Crisis financieras y mercados de capitales ineficientes
Existen evidencias sólidas de que el daño de las crisis financieras como también la ineficiencia de los mercados de capitales recae más en los
pobres. Los grupos más vulnerables a las crisis son, a su vez, los que quedan fuera de los circuitos del crédito, es decir, los pobres y las pequeñas
empresas (F.S. Mishkin, 1996). La evidencia empírica muestra que un mejor sistema financiero ayuda a disminuir la pobreza como el resultado de
una fuerte correlación que se entabla entre crecimiento, profundización bancaria y liquidez. Ésta no ha sido la experiencia mexicana, en efecto,
nuestro sistema bancario ha mostrado un bajo nivel de calidad medida por un indicador compuesto. En un estudio comparativo la banca mexicana
obtuvo una calificación de 0.4 contra 1.4 de Malasia, o 1.0 de Canadá. El mercado accionario mexicano obtuvo una calificación de 0.1 contra 0.8 de
Malasia y 0.4 de Carea. Un dato revelador que refleja la baja calidad de nuestros bancos es que México cuenta con uno de los códigos legales de
protección a acreedores y accionistas minoritarios más deficiente del mundo.24
La desregulación y la liberalización financiera instrumentada en los últimos años con el propósito de mejorar la eficiencia y la competencia de los
bancos tuvo efectos desastrosos, porque no se estableció previamente una estructura regulatoria adecuada, ni se introdujo una política de
competencia que hubiese evitado drásticamente las prácticas oportunistas (daño moral y selección adversa) típicas de mercados en donde priva la
información asimétrica. México es un caso ejemplar al respecto. El costo fiscal del Fobaproa/IPAB ha sido y será extraordinariamente oneroso.
Dicho costo para los próximos diez años está calculado en 0.7% del PIB.
La ineficiente reforma financiera se tradujo en costos fiscales extraordinarios que han contribuido a un más agudo debilitamiento fiscal del
Estado, obligándolo a restringir, aún más, programas de gasto público importantes para el combate de la pobreza. En esta área es necesaria una
reforma que fortalezca la competencia entre bancos y mejore la regulación. Si no se introducen cambios es muy probable que los bancos presten

22 Véase Przeworski, "El Estado y el ciudadano", Política y gobierno, vol. V, núm. 2, México, segundo semestre de 1998; A. Alesina, "Elections, Party Structure and the Economy" en].
Banks, Modern Political Economy, Cambridge, Cambridge University Press, 1995.
23 Citados por].]. Laffont, op. cit., 99.
24 Véase R., Levine, Debilidades del sistema financiero mexicano: ¿hacia dónde ir?, México, Instituto Mexicano de Ejecutivos en Finanzas, 1997.
poco o nada y en todo caso a altos costos. Si esto ocurriera, los grupos sociales más perjudicados serían indudablemente los más pobres, pues
simplemente no tendrían ninguna posibilidad de acceder a crédito alguno.
Credibilidad e incumplimiento de la ley
Los bajos índices credibilidad en el gobierno son uno de los mayores problemas para el establecimiento de políticas económicas consistentes. Los
cambios apresurados e imprevistos en las políticas disminuyen, a su vez, la credibilidad en el gobierno. Los "errores" de política económica han
tenido consecuencias devastadoras sobre la economía popular, el ejemplo más conspicuo es sin duda el "error de diciembre de 1994". Es aceptado
que la baja credibilidad en el gobierno afecta notablemente del crecimiento, la inversión y el desempleo, porque la discrecionalidad de la burocracia
dificulta la planeación de los negocios, encareciéndolos o francamente impidiéndolos.
En un estudio reciente sobre la desigualdad y el crecimiento económico se encontraron evidencias de que las devaluaciones y las crisis
financieras están estrechamente relacionadas con la desigualdad social y la pobreza. 25
Los agentes económicos no se involucran en la inversión porque no existen garantías legales de que se vayan a cumplir los contratos o a
respetar sus derechos de propiedad. La falta de compromisos sostenibles por el gobierno es la otra cara de la falta de credibilidad, en realidad
ambas se retroalimentan. Mantener los compromisos gubernamentales es crucial para sostener la credibilidad de las políticas de combate a la
pobreza como una parte central de la política económica. La credibilidad potencia la posibilidad de atraer inversión, modernizar la infraestructura,
crear empleos y así sostener permanente el compromiso de combate a la pobreza.
La credibilidad de un gobierno aumenta cuando se mejoran los mecanismos de control, vigilancia y rendición de cuentas, pero sobre todo si se
mantiene el compromiso con la defensa del Estado de derecho y el cumplimiento de la ley Cuando bajan los índices de cumplimiento de la ley no
sólo se afectan negativamente las inversiones, el ahorro y la política económica, sino sobre todo se acentúan los efectos sociales directos e
indirectos sobre los pobres: pérdidas de ahorros, de empleos, de programas sociales asociados a la incertidumbre, causada por el incumplimiento
de la ley. Un estudio revela que el porcentaje de delitos sin denuncia pública ante la autoridad es en México extraordinariamente alto y se sitúa en
alrededor de 70% (Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, citado por La Jomada, 27 de septiembre de 2000). Un ejemplo ilustra
dramáticamente los efectos combinados de una mala regulación bancaria, de un sistema bancario ineficiente y del incumplimiento de la ley. En
efecto, en los últimos años, miles de pequeños ahorradores han sido despojados, de la noche a la mañana, de sus ahorros, debido al
funcionamiento anómalo y sin vigilancia de las llamadas cajas de ahorro. El más reciente fraude alcanzó hacia mayo de 2000 la importante cifra de
500 millones de dólares.
Un estudio que usó un indicador compuesto sobre credibilidad (decretos presidenciales intempestivos, decisiones de la corte sin fundamento
claro, incertidumbre de las auditorias fiscales, discrecionalidad en las reglas aduanales, corrupción encubierta y corrupción de altos funcionarios)
encontró que existía una fuerte correlación entre credibilidad, crecimiento y pobreza. Entre más altos los niveles de credibilidad, más alto el
crecimiento económico y menor pobreza. El índice de credibilidad fue muy revelador: países industrializados (4.3) y los de América Latina (3.2). Las
diferencias en el crecimiento del ingreso per cápita son notables de acuerdo con este índice. Dos hechos resaltan: 1) los países que más
.rápidamente aumentan sus índices de credibilidad también incrementan más rápidamente su PIE per cápita, y 2) los países cuyos índices tienen
una diferencia de 0.5% (entre el más bajo y el más alto) lograron aumentos en el crecimiento del ingreso per cápita promedio anual
significativamente mayores, por ejemplo, América Latina, los más bajos (0.001), y el Sudeste Asiático, más altos (0.14). 26
La credibilidad está muy asociada con la calidad del sistema legal. En el caso particular de México existe una correlación muy fuerte con la
calidad de su sistema legal (el más bajo de una muestra representativa con una calificación de O,mientras que Hong Kong tiene 6, Perú 2,
Colombia 1 (R. Levine, 1998). De ahí la importancia de considerar la relación entre Estado de derecho y pobreza. Los pobres son los más
desprotegidos ante el incumplimiento de la ley y, además, los que más dificultades y costos relativos enfrentan para acceder a la justicia.
Corrupción
La ineficiencia fiscal está vinculada de manera estrecha con los altos niveles de corrupción de la administración pública y, a su vez, ésta tiene
consecuencias directas e indirectas sobre la pobreza y la desigualdad. Los programas públicos de distinta naturaleza son distorsionados por la
corrupción, se desvirtúan sus objetivos originales, se desvían recursos, y se pierde eficiencia en la asignación de recursos. Los propios programas
de combate a la pobreza pierden credibilidad y apoyo social, y su eficiencia y justicia es fuertemente cuestionada por la sociedad o los grupos de
interés. Pero, además, la corrupción es un factor crucial que afecta en forma negativa el crecimiento económico. Por ejemplo, 40% de la varianza
del crecimiento en países en desarrollo puede ser explicada por la corrupción. Ello significa que hasta 0.40% del crecimiento del PIB pudiera ser
explicado por la corrupción. La desconfianza asociada con la corrupción influye negativamente en la inversión, el ahorro y las posibilidades de
generar empleos, lo cual evidentemente agudiza el problema de la pobreza.
Para combatir la corrupción y aliviar sus efectos perniciosos sobre la pobreza se necesitan reformas institucionales en las formas de control y
vigilancia (internas y externas) del gobierno. Un aspecto que a menudo se olvida es la necesidad de una política de competencia para disminuir la
corrupción. La competencia permite: 1) combatir el rentismo asociado con actividades públicas, 2) ampliar la información y, 3) mejorar la vigilancia
sobre el desempeño del gobierno. Se ha señalado, con razón, que la competencia y un nuevo marco regulatorio no sólo mejoraría la asignación de
recursos, sino que también disminuiría la corrupción. Si esto último ocurre, no cabe duda que quedaría un mayor margen de acción a los
programas de gasto público vinculados con el bienestar social. 27
La corrupción es especialmente dañina cuando es asimétrica. Por ejemplo, en un ambiente de amplia corrupción, un burócrata puede asignar
recursos escasos hacia fines que él considera más valiosos, y no a aquellos que social y económicamente serían efectivamente más útiles si se
asignaran en un ambiente de transparencia y participación política. Ello es posible porque el burócrata retiene información que es para los usuarios

25 Véase a este respecto el estudio de V Garza, "Desigualdad, crecimiento económico y regímenes latinoamericanos, 1970-1995", Este País, núm. 114, septiembre de 2000.
26 Los datos provienen de Brunetti, 1998.
27 JJ Laffont, 1998.
o destinatarios del programa, pero que ellos desconocen. Ello significa una pérdida de recursos que el gobierno podría haber usado más
eficientemente en el combate a la pobreza.
En suma, la corrupción entraña una pérdida de eficiencia y bienestar siempre que exista la posibilidad de favorecer a un contratista que no sólo
presenta un programa más costosos, sino también el menos eficiente, tanto desde el punto de vista económico como social. La competencia, las
subastas públicas, la licitación de contratos abierta al público, pueden ser mecanismos institucionales que deben usarse para disminuir la
corrupción.
Sistema de incentivos y restricción del oportunismo
Una nueva institucionalidad debería limitar el oportunismo y, en cambio, crear incentivos para que los políticos actúen de manera responsable
porque están obligados a revelar las restricciones y los costos de sus ofertas electorales. Las instituciones deberían castigar las ofertas políticas
irresponsables y, en cambio, premiar la seriedad y las políticas consistentes. En un sistema institucionalizado de incentivos, la responsabilidad
política tiene sus ventajas, aunque las ganancias sólo se pueden ver en el mediano plazo. Las instituciones, por ejemplo, obligan a los políticos a
rendir cuentas a sus electores.
Una pregunta que ilustra muy bien lo anterior es la siguiente: ¿por qué no ha sido posible el desarrollo en México, si toda la sociedad lo desea y,
aparentemente, tenemos todas las condiciones para alcanzarlo? Un político sin restricciones institucionales puede responder con ciertas ideas, por
ejemplo, ha faltado voluntad política, la corrupción no lo permite, hay que gastar más en educación, hay que aumentar los salarios, necesitamos
una "reforma fiscal integral", se requiere una buena infraestructura, etc., lo cual puede, efectivamente, ser cierto, pero es, por lo menos, insuficiente.
Un político sujeto a restricciones, en cambio, se haría la misma pregunta desde una perspectiva completamente diferente, es decir, ¿por qué si el
país ha contado con muchos de los requisitos no se ha desarrollado? México ha tenido, en primer lugar, una generosa dotación de recursos,
acceso a capital, tecnología y mercados, una población razonablemente educada, e infraestructura básica. En segundo, México ha tenido una
política económica que ha promovido la estabilidad macroeconómica, el cambio estructural, la liberación y apertura de mercados. ¿Entonces por
qué no se ha alcanzado el desarrollo? Una posible respuesta es: porque ha carecido de un arreglo institucional que permita, a los distintos grupos
sociales, capturar las ganancias o beneficios que se derivan de los factores que en otros países sí han permitido el desarrollo. El desarrollo se
alcanza, no en la frontera que señalan sus oportunidades potenciales de recursos, población educación y políticas públicas, como lo postulan las
políticas convencionales, sino donde los arreglos institucionales lo permiten.
Negociación política y acciones colectivas
Con un buen arreglo institucional los políticos tienen la necesidad de introducir a la política como parte sustantiva de cualquier programa de
desarrollo, porque se admite la necesidad de la negociación y el acuerdo. Ello pone de relieve que el problema entonces no es sólo de la voluntad
política de los líderes, de su capacidad personal, de su iluminación e ilustración, de sus capacidades técnico-administrativas, factores ciertamente
importantes, pero que por sí solos no son condición suficiente para alcanzar el desarrollo. No, el problema consiste en si se cuenta con un arreglo
político que favorezca la sincronización de acciones y la coordinación de decisiones.
El arreglo institucional se convierte en un asunto crucial para el desarrollo, porque sus instituciones proveen a los agentes económicos de las
señales que les permiten capturar las ganancias potenciales de una mayor eficiencia, productividad y competitividad. Estas últimas son las fuentes
originarias de la creación de riqueza y, en consecuencia, de la posibilidad de su distribución entre grupos en conflicto sometidos por la lógica
inexorable de la incompatibilidad de incentivos y la inconsistencia intertemporal. Estas ganancias potenciales sólo se convertirán en reales si las
instituciones lo permiten. Ya que éstas posibilitan que los agentes distribuyan los costos y beneficios de sus acciones colectivas, disminuyendo o
atenuando los problemas que caracterizan a la conducta de los agentes, incluidos los políticos y los burócratas. En este sentido, las instituciones
permiten manejar el conflicto social a través de la negociación y el acuerdo.
Las instituciones posibilitan encarar algunos de los aspectos sustantivos para el desarrollo, entre los cuales destacan los siguientes:
• Crear, desarrollar y mantener los mercados como los motores más poderosos de intercambio. Sin las instituciones pertinentes, los
mercados serían mecanismos de asignación de recursos ineficientes y el intercambio resultaría costoso. En este contexto, además, las
fallas del mercado serían mayores y, en consecuencia, tenderían a perpetuarse mercados débiles, incompletos o simplemente no surgiría
ningún mercado.
• Corregir fallas del mercado: bienes públicos, externalidades, problemas de información, monopolios, y mercados incompletos, que de no
ser atendidas terminarán por debilitar al mercado como el mecanismo más importante que favorece el intercambio.
• Contar con una red de seguridad social que atenúe la inequidad de la distribución de la riqueza. Se acepta que el mercado no es un
mecanismo que sirva para este propósito.
• Construir un sistema legal que preserve el Estado de derecho para garantizar la seguridad pública y jurídica patrimonial. Todos ellos,
bienes públicos básicos.
• Construir un sistema de toma de decisiones públicas y colectivas (fuera del mercado) sometido a restricciones institucionales. El sistema
electoral y de partidos son las instituciones que le otorgan al sistema político credibilidad y confianza, cuestiones que bajan los costos de
transacción del intercambio.
• Crear los mecanismos de control del propio gobierno y acotar su margen de discrecionalidad permite establecer un sistema decisión al
basado en reglas predecibles que permita mejorar o establecer la rendición de cuentas y aumentar la seguridad en el cumplimiento del
Estado de derecho.
Los anteriores aspectos ponen de relieve la importancia estratégica de defender y proteger los derechos individuales y evitar la predación como
dos requisitos indispensables para alcanzar la prosperidad.
Persistencia de la debilidad institucional
La debilidad institucional, la desaparición de instituciones, y la sustitución de éstas sin consenso ni credibilidad, y lo que es más importante, sin
capacidad para obligar su cumplimiento, han afectado negativamente el potencial del crecimiento y frustrado el desarrollo. La manera en la cual se
han creado o reformado instituciones en el pasado reciente no ha sido un mecanismo que nos haya permitido crecimiento sostenido y a tasas
compatibles con las necesidades sociales. El país, por el contrario, está partido y fracturado, he aquí algunos elementos de esto:
• Una economía moderna y en rápido crecimiento, exitosa en su capacidad exportadora y generadora de empleos, pero también una
economía pobre y sin posibilidades de competir ..
• Creación de nuevos mercados y desaparición de otros. Algunos más se mantienen incompletos y segmentados sin posibilidades de
desarrollo.
• Una fractura social muy grave y extensa.
• Inequidades regionales profundas.
• Una notable heterogeneidad estructural.
• Una economía informal extraordinariamente grande que ha crecido para darle la vuelta a una institucionalidad que no favorece el
desarrollo de mercados "institucionalizados".
• Sistema financiero frágil, vulnerable e ineficiente.
• Notable debilidad fiscal del Estado, expresada en una baja carga tributaria.
• Sistema de regulación sumamente insuficiente para mejorar la competencia y controlar monopolios.
• La administración pública es visiblemente ineficiente, burocrática y corrupta.
• El Estado de derecho está en un claro déficit. La catarata de reformas legales del pasado no mejoró sino empeoró el cumplimiento de la
ley, confirmando el síndrome de una auténtica "enfermedad institucional". El incumplimiento de la ley expresado en múltiples áreas es
abrumador. La certidumbre y estabilidad que ofrecía un régimen político autoritario se ha esfumado, sin que la nueva institucionalidad
ofrezca alternativas de gobierno, confiables y creíbles.
Sin acuerdos basados en instituciones, los políticos tendrán la tentación de "cambiar el modelo" buscando resolver el problema del desarrollo
con una nueva construcción ideológica y discursiva que sea atractiva a los electores, con el ambiguo manto de ciertas fórmulas "nuevas":
alternativa al neoliberalismo, tercera vía, segunda vía, etc. Empero, de poco servirían estas fórmulas si se elude una solución de fondo que pase
por un nuevo arreglo institucional.
La función del Estado en la acción colectiva
¿Sólo el Estado es capaz de lograr un acuerdo de arreglo institucional? La respuesta es definitivamente no, aunque ciertamente juega un papel
importante. El Estado promueve y cataliza la asociación entre agentes locales e internacionales de la economía. El Estado no suple, ni sustituye,
mercados y agentes, sólo crea los ámbitos de encuentro entre éstos. Éste es un papel ya de suyo importante, pero tiene otro igualmente crítico:
establecer, vigilar y hacer cumplir las reglas del juego del intercambio. ¿Por qué?, porque:
• El gobierno, al igual que el mercado, no es un mecanismo perfecto de asignación de recursos. Por el contrario, hay que reconocer que
existen "fallas del gobierno": búsqueda de la renta, fallas de información, etcétera.
• No existe un sistema perfecto, y mucho menos absoluto, que permita el control del gobierno.
• Las políticas públicas dan origen a sesgos que favorecen de manera desigual a los grupos sociales; si bien existen mecanismos
institucionales correctores, son difíciles de aplicar.
¿Si el Estado falla, entonces qué necesitamos? Requerimos un gobierno acotado por las restricciones institucionales para que sea efectivo,
responsable y sensible. Si ello se cumple, entonces todos los agentes, incluido el gobierno, estarán interesados en mantener un buen arreglo
institucional que permita cumplir estos objetivos.
Negociación política y arreglo institucional
Las instituciones son fruto de las negociaciones y arreglos institucionales de largo plazo que los agentes han sido capaces de establecer para
asegurar los beneficios que se derivan del crecimiento. Dichos arreglos se reflejan en los siguientes aspectos clave para el crecimiento y la
equidad:
• La calidad del sistema legal garantiza el cumplimiento de los contratos y la protección de los derechos de propiedad.
• El sistema político institucionalizado garantiza la estabilidad de las estructuras políticas.
• La certidumbre en el cumplimiento del Estado de derecho eleva la confianza en el cumplimiento de la constitución.
• La institucionalidad de la política económica restringe la discrecionalidad de las burocracias y, en cambio, favorece la aplicación de reglas más
justas para todos.
Aparentemente, podría llegar a establecerse sin mayores dificultades un consenso sobre la pertinencia de un arreglo institucional para lograr los
anteriores propósitos, no obstante, sabemos por experiencia que no es así. ¿Por qué?, porque existen intereses contradictorios.
¿Por qué es difícil establecer arreglos institucionales?
Los arreglos institucionales no son fáciles de establecer porque a veces los agentes carecen de entrada de incentivos para crear nuevas
instituciones. Los incentivos de unos grupos suelen llegar a diferir con los incentivos de otros. La propia debilidad institucional dificulta las
posibilidades de la reforma institucional. Esta incompatibilidad dificultará en forma notable las posibilidades de un acuerdo institucional eficiente y
equitativo entre los grupos. En segundo lugar, la necesidad de creación de instituciones refleja una inconsistencia intertemporal entre los intereses
de corto y largo plazo de los agentes. En efecto, los intereses de corto y largo plazo suelen llegar a diferir, a veces marcadamente, de sus intereses
de mediano y largo plazo. Los grupos son la mayor parte de las veces movidos por intereses de corto plazo, sin embargo, estos intereses rara vez
reflejan el cambio institucional que se requiere en el largo plazo, por ejemplo, para sostener el crecimiento y mejorar la distribución del ingreso.
¿Por qué las instituciones permiten acuerdos sociales?
Las instituciones permiten o facilitan que los agentes económicos sociales compartan los costos y beneficios atribuibles a la reforma en el corto y
mediano plazos, esperando recibir beneficios en el largo plazo. Este parece ser un requisito indispensable para que lleguen a establecer
instituciones que gocen de aceptación y apoyo social. Si ello es así, entonces los agentes tendrían incentivos poderosos para que:
• Sincronicen sus acciones.
• Coordinen sus decisiones.
• Atemperen sus intereses dominantes de corto plazo.
• Restrinjan su egoísmo, para dar lugar al desarrollo de intereses incluyentes.
Si se logran los objetivos anteriores, entonces se amplían notablemente las posibilidades para que los agentes se involucren en acciones colectivas
(costosas y complejas), puesto que tienen incentivos para obtener las ganancias del crecimiento en el mediano y largo plazo.
VILLAREAL René
4.L
Nueva Institucionalidad para el
desarrollo de una economía de
mercado.
En Política económica para el desarrollo
sostenido con equidad. Tomo I de José
Luis Calva (coordinador)
Edit. Casa Juan Pablos, UNAM, Instituto de
Investigaciones Económicas, México, 2002.
Págs. 348-368

Subtema 4.3. Política agrícola actual y perspectivas de viabilidad

NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA EL DESARROLLO DE UNA ECONOMÍA DE MERCADO


RENÉ VILLAREAL*
Cuando se pregunta uno: ¿por qué algunas naciones son ricas mientras otras son pobres? La idea clave es
que las naciones producen dentro de sus fronteras no aquello que la dotación de recursos permite,
sino aquello que las instituciones y las políticas públicas permiten.
M. Olson
En la escuela del nuevo institucionalismo económico o neoinstitucionalismo, se plantea que el mercado no se reduce a relaciones de precios y
cantidades entre individuos (homos economicus), en las que la suma de todas las decisiones explica el funcionamiento del mercado, sino que hay
que incorporar el contexto institucional en el que opera el mercado.
En el enfoque institucionalista, el análisis tiene que extenderse e incluir aspectos que se marginan en el enfoque neoclásico y que hoy se
dimensionan como elementos fundamentales para el buen funcionamiento de los mercados, como el marco jurídico, las estructuras de poder, el
acceso a la información, la formación de los individuos (cultura y valores) y hasta las características del sistema político alrededor de lo que
llamamos instituciones o reglas del juego, y las organizaciones o actores.
Esta visión más integral de los diversos aspectos que interaccionan en el mercado han significado para el institucionalismo todo un arsenal
conceptual y metodológico, recuperado e integrado de diversos campos de las ciencias económicas (teoría económica del Estado), ciencias
jurídicas (derecho), sociología (teoría de la acción colectiva), entre otros.
Elemento central en este enfoque es que la calidad de las instituciones, de sus leyes, ordenamientos, disposiciones y normas formales e
informales se traducen en una determinada calidad del funcionamiento y operación de la economía que se mide por el nivel de los costos de
transacción. Si vemos el mercado como un simple mecanismo de precios que permite la interacción y el ajuste entre la demanda y la oferta, que
coordina las decisiones de los agentes económicos en la práctica para que funcione eficientemente, debe estar apoyado en un marco jurídico
formal o de reglas del juego informales, pero basadas finalmente en un sistema jurídico y/o en la confianza de los agentes económicos: Si este
marco no está presente, no permite operar y realizar las diversas transacciones económicas, (comercial, financiera, productivas, etc.). Por otra
parte, cuando los reglamentos, trámites, contratos, etc., son muy complejos o están mal diseñados, los costos de transacción son
improductivamente elevados, no agregan valor real a los productos o servicios, pero sí un costo adicional; ésta es la ineficiencia operacional, o
ineficiencia de transacción, que agrega el enfoque institucional a la ineficiencia en la asignación de recursos del enfoque neoclásico.
El problema en los países en desarrollo es más complejo. Los mercados, en ocasiones, al no contar con un mínimo de marco institucional
posible, simple- mente no operan, son ineficaces (no alcanzan el objetivo), además de ineficientes (elevado sacrificio de recursos) por los altos
costos de transacción.
La crisis y reforma bancaria en México plantea —y hay amplio consenso al respecto—, que se requiere un nuevo marco jurídico para el
desarrollo del mercado financiero y el funcionamiento eficiente de la banca. De ahí el planteamiento de la ley de quiebras y garantías, entre otros
cambios legislativo propuestos. Aquí es evidente que el mercado financiero no es un simple mecanismo de demanda y oferta de dinero, sino una
institución que debe tener tres elementos básicos que caracterizan el enfoque de los mercados en la economía institucional:
 Reglas del juego claras, que son las instituciones.
 Con jugadores transparentes, que son las organizaciones.
 Y los incentivos a la productividad y eficiencia.
El desarrollo de una economía institucional de mercado es lo que permite, primero, que el mercado funcione y, luego, desarrollar mercados
eficientes con costo mínimo de operación o transacción. Esto es porque, a final de cuentas, está sustentado en el capital social que es la confianza
en sus instituciones (leyes) y su gente (organizaciones) y sólo se genera (la economía institucional) en un Estado de derecho donde se hacen
cumplir y se observan las leyes, a través de un sistema judicial que también sea institucional y efectivo (véase diagrama 1).
DIAGRAMA 1

*René Villarreal es doctor en economía por la Universidad de Yale, Premio Nacional de Economía en 1976 y actualmente es presidente y director general del Centro de Desarrollo Organizacional y Capital Intelectual.
DEL CAMBIO ESTRUCTURAL AL CAMBIO INSTITUCIONAL

DIAGRAMA 2
LOS DOS TIPOS DE INSTITUCIONES
Tipos de Institución
Formales Informales
Institución Leyes y reglamentos y reglamentos Reglas no escritas y convenios
Objetivos Atacar problemas específicos Códigos y valores
Cumplimiento Obligatorio y coercitivo Voluntario y autocumplido
Campo Dominio público Dominio privado
Fuente: José Ayala, Institución y Economía, FCE, p. 67.

En este enfoque, el mercado es una institución con un marco jurídico de reglas, normas, etc., tanto formales como informales (costumbres,
culturas, y otras) que determinan el carácter de las reglas del juego (instituciones) y de los jugadores (organizaciones) (véase diagrama 2).
Por lo tanto, se necesitan reglas del juego claras y transparentes que den confianza y credibilidad a los diversos actores nacionales y
extranjeros. Esto es, que las organizaciones que participen sean transparentes y confiables, por ello hablamos de mercados institucionales.
A pesar de las fallas y límites del mercado, parece generarse la percepción en diversos sectores que la aplicación de la política de las tres
des (desestatización, desprotección y desregularización), que promueve el tránsito de una economía estatista y cerrada a una economía de
mercado y abierta a la competencia internacional, da origen de manera automática a mercados eficientes y competitivos.
Los mercados no se vuelven eficientes y competitivos sólo porque se abre la economía a la competencia internacional; no se vuelven
eficientes sólo porque se privatizan los activos del Estado y se desregulan las actividades económicas, se eliminan trabas, normas y disposiciones
costosas que desincentivan la inversión privada. Éstas son condiciones necesarias pero no suficientes. La eficiencia y el funcionamiento óptimo de
los mercados no son términos genéricos y abstractos. El mercado no es un mero lugar donde la oferta y la demanda interactúan para producir sus
equilibrios a partir de las decisiones de individuos que, sin un contexto histórico-cultural e institucional de su sociedad, buscan maximizar su utilidad
o nivel de satisfacción. El mercado es una institución inmersa en un conjunto de condiciones que se recrean en un contexto histórico-social y
político específico. Esto explica la creación e importancia de la Ley y Comisión Federal de Competencia de 1993 en México.
La economía neo clásica plantea que el mercado resuelve de la mejor manera la organización de los factores de la producción, como son el
capital y el trabajo. Aunque en el mercado confluyen los factores de la producción, pensar, según el enfoque institucionalista, que la eficiencia y la
productividad del mercado se alcanzan sólo con inversión en capital físico, humano y tecnológico, es una visión parcial. Desde el enfoque de la
economía institucional de mercado, la visión neoclásica no integra al factor más importante para el funcionamiento eficiente de un mercado: la
estructura institucional y organizativa de la economía.
Para Douglass North (Premio Nobel de Economía, por sus aportaciones a la economía institucional), las instituciones —a diferencia de la
teoría neoclásica, donde las instituciones no existen en el mercado y si se presentan son nocivas porque distorsionan su funcionamiento—, son
elementos clave que intervienen en el rendimiento del mercado dependiendo de su funcionalidad, ya que afectan a los elementos que constituyen
el costo total: los costos de producción y los costos de transacción.1 Es posible concluir que si se quieren mercados eficientes, se necesitan costos
de transacción y de producción bajos y competitivos. En otras palabras, que las instituciones (reglas del juego) y las organizaciones (actores), como
el tipo de incentivos o señales del mercado, sean las adecuadas y funcionales para promover la eficiencia del mercado y la productividad de la
economía.
En la perspectiva de la economía institucional o neoinstitucionalismo, el análisis de la economía y los mercados se enfoca en los siguientes
puntos que José Ayala ha sintetizado de una manera lúcida.2

1 Douglass North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, The Press Syndicate of the University of Cambridge, 1990.
2 José Ayala, Instituciones y economía, México, FCE, 1999, p. 42.
 A las estructuras de poder desde una doble perspectiva: la organización y el control del sistema económico y el proceso jurídico, es decir,
el nexo marco jurídico-proceso económico, que es el proceso central que organiza y estructura la relación marco jurídico-gobierno-
política-economía.
 Enfoca los problemas de asignación de recursos como un proceso de ajuste complejo y de negociaciones entre individuos, grupos, el
Estado, etc., y no normativamente, como la economía convencional.
 Estudia las relaciones entre el tipo de instituciones y los costos de transacción.
 Los problemas de información elevan los costos de transacción en el ámbito del diseño y aplicación de las políticas públicas. La influencia
negativa de las instituciones in eficientes se expresa no solamente en el nivel macroeconómico y macrosocial, sino también en el nivel de
la empresa y de la estructura de la organización industrial, afectando la eficiencia en la asignación de recursos en la microeconomía.
 Las instituciones y las estructuras jerárquicas en las organizaciones económicas son aspectos que pueden cambiar las elecciones y
acciones de los individuos y grupos.
 Supone que los agentes económicos actúan colectivamente, a través del mercado, pero también, y de manera decisiva, del proceso
político y jurídico que se sigue para encontrar soluciones a problemas de asignación de recursos y distribución del ingreso, para los
cuales el mercado no ofrece respuestas o soluciones eficientes.
 Introduce el papel de la cultura en el proceso de evolución de una economía como un proceso acumulativo de conocimientos, hábitos y
valores. La cultura es importante en la formación de las identidades individuales y colectivas, las preferencias sociales y económicas en
cuanto al ahorro, el trabajo, la inversión, etc. Los individuos son formados y moldeados por las reglas que acepta y que la sociedad
sanciona. Su comportamiento y elecciones contribuyen a reforzar o cambiar las reglas del juego existentes.
Hoy, las ventajas competitivas de las naciones no están sustentadas en la abundancia relativa de determinado factor de la producción,
tampoco en la existencia de más o menos mercado, sino en aquellas economías con instituciones de mercado que están generando incentivos a la
productividad, creatividad y eficiencia. Como se infiere del epígrafe del presente ensayo escrito por M. Olson: la riqueza de las naciones no
depende tanto de la dotación de recursos, sino de la calidad de sus propias instituciones y políticas públicas.
Los mercados eficientes, desde el enfoque institucional, son aquellos en los que los costos de transacción y transformación son muy bajos
y presentan un conjunto de características básicas:
 La existencia de un Estado de derecho.
 Clara especificación de los derechos de propiedad, los cuales ofrecen incentivos para el crecimiento productivo.
 Bajo costo de la obligación de cumplimiento de los contratos.
 La existencia de capital social: la confianza en las instituciones y organizaciones.
En Rusia, la liberalización de los mercados y la privatización de la economía significó el fin del régimen comunista centralizado, pero no
significó el nacimiento de un capitalismo de mercado eficiente y funcional. No se pasó por decreto de "mercados negros a mercados blancos". En
Rusia, hoy día, las reglas del juego del mercado y sus jugadores están basadas y marcadas por los intereses de las mafias. En la actualidad, no se
pueden hacer negocios en ese país (además de los riesgos de actos terroristas recientes) porque no se respetan los acuerdos comerciales de
compra venta, los pagos de deuda, el derecho a la propiedad, etc., puesto no hay instituciones de mercado (leyes, etc.) ni organizaciones
transparentes (empresarios, bancos, etc.) que permitan operar al mercado. Como lo señala North:
Tomemos un ejemplo ridículo, aunque realmente no es tan ridículo: si las instituciones son de las que recompensan a la piratería, el resultado será unos
piratas más eficientes y, sin duda alguna, la competencia entre organizaciones de piratas los llevará a aprender cómo ser cada vez mejores piratas, pero
no habrá crecimiento económico sino una mejor piratería. Ahora, si sustituyo la palabra "pirata" con "organizaciones de redistribución" el resultado será lo
que caracteriza a la típica estructura organizativa de casi todos los países pobres del mundo, es decir, países que en su mayoría recompensan la
actividad de redistribución.3
Los mercados no funcionan de manera eficiente por sí solos. Requieren instituciones, que son las reglas del juego de una sociedad, las
cuales están formadas por la normativa formal (leyes, reglamentos, ordenanzas) y, con igual parámetro de importancia, por las normas informales
de comportamiento de los actores (códigos de conducta, convenios), cuya importancia radica en la imposibilidad de que una economía funcione
eficientemente si sólo cuenta con una normativa formal. Además de las normas y reglamentos que ordenan la economía, se hace necesario
complementarla con normas de conducta que rijan el comportamiento de las organizaciones o actores. Las normas de conducta ideales que
promueven bajos costos de transacción son las que establecen la honestidad, la integridad, el cumplimiento de los acuerdos (que finalmente están
basados en la credibilidad y la confianza) y otras virtudes similares, como normas primordiales de funcionamiento, pero, por último, la credibilidad
de sus instituciones y organizaciones.
Las organizaciones son los jugadores, y están formadas por grupos de individuos unidos entre sí por un objetivo común. En el caso de
organizaciones económicas, como las empresas, el objetivo común puede ser la maximización de las ganancias; si se trata de organizaciones
políticas, como los partidos políticos, el objetivo común puede ser mantener el poder o tener buenos resultados políticos; si son organizaciones
educativas, como universidades y escuelas, tendrán el objetivo común de transmitir información y conocimiento, y contribuir al saber universal. Si
bien las instituciones y organizaciones son diferentes, ambas forman parte del mismo proceso. Las instituciones son las reglas del juego y las
organizaciones son los jugadores. Eso es importante diferenciarlo, ya que los agentes del cambio en el mundo son las organizaciones, que como
actores compiten constantemente entre sí intentando cambiar o resistiéndose al cambio de las reglas institucionales.
Por último, existen las reglas no escritas, como la confianza entre los agentes o actores en la realización de las transacciones económicas.
Hay sociedades sin reglas escritas en las que los compromisos se amplían y operan porque hay confianza entre los agentes o actores en la
realización de las operaciones económicas. Esto es el capital social de una comunidad o país.

3 Douglass North, Estructurando instituciones para el desarrollo económico, Conferencia, Banco Central de Venezuela, 3 de agosto de 1995,
El reto es crear una economía institucional de mercado a través de una nueva organización institucional y participativa, con actores que se
apeguen al imperio de las instituciones y la ley, las cuales tienen como fin generar los incentivos en favor del crecimiento económico y tender los
puentes entre el mercado, el Estado y la sociedad para un desarrollo integral y sustentable.
Las reformas y políticas de cambio estructural
En las últimas dos décadas, México y América Latina han venido profundizando un proceso de reformas estructurales que han tenido por objetivo
cambiar el funcionamiento y operación del sistema económico: de una economía estatista, cerrada y sobrerregulada, a una economía privatizada
de mercado libre y abierto a la competencia internacional en un nuevo mundo globalizado.
En este contexto, las reformas han sido profundas, incorporando cambios estructurales en la operación del sistema económico. En la
década de 1960, la intervención del Estado, a través del proteccionismo, la política fiscal, las empresas públicas y la sobrerregulación de los
mercados, implicaba reglas del juego específicas a ese contexto y generaron jugadores acordes a ese marco institucional. El cambio estructural ha
originado un nuevo funcionamiento del sistema económico (economía abierta, desregulada y privatizada) y ha implicado no sólo la racionalización
de la intervención del Estado en la economía, sino nuevas reglas del juego y nuevos jugadores en el proceso, así como nuevos mecanismos para
la determinación de los precios o señales del mercado (tasa de interés, tipo de cambio, salarios, etc.). De aquí que sea necesario analizar cuál ha
sido el proceso de reformas estructurales en la economía mexicana y plantear el nuevo reto del cambio institucional.
El cambio institucional es fundamental. Si han cambiado las reglas de operación en el nuevo sistema de economía de mercado abierto a la
competencia internacional, es obvio y necesario que se requiere que el marco jurídico e institucional de esas reglas del juego cambien y se
adecuen al nuevo funcionamiento de la economía, y le permita generar la confianza y la eficiencia operativa reduciendo los costos de transacción.
La reforma estructural que México y América Latina han venido instrumentando en los últimos años es un conjunto de políticas que se
sintetizan en lo que podemos llamar la política de las tres des:
 Desprotección, vía la apertura a la competencia internacional a través de la liberalización comercial y financiera, así como de la inversión
extranjera directa.
 Desregulación, vía la liberalización de los mercados internos.
 Desestatización, vía la privatización de las empresas públicas y reducción del gasto público. Esto es, redimensionamiento del tamaño del
Estado.
Este conjunto de políticas tiene como objetivo cambiar el sistema económico, así como la orientación y estrategia del crecimiento e
industrialización. En este sentido, son políticas sencillas, pero profundas porque apuntan al cambio de la estructura del sistema económico y
afectan la operación y funcionamiento de los mercados, tanto en lo que se refiere a las reglas del juego (instituciones), como a los propios
jugadores (organizaciones) ya los incentivos o señales del mercado.
El objetivo del cambio estructural es pasar de una economía estatista, cerrada y sobrerregulada, a una economía privatizada de mercado
libre y abierto a la competencia internacional. En este rubro, son los indicadores de precios internacionales (tasa de interés, precios de materias
primas, evolución de los tipos de cambio, etc.) los que determinan las señales para asignar los recursos en la producción y distribución, así como la
evolución macroeconómica determinada por los flujos de capitales externos. Es entrar a un nuevo esquema y organización de capitalismo global de
libre mercado.
El capitalismo de mercado como sistema económico se define como la propiedad privada de los medios de producción, y el sistema de
precios como mecanismo para la asignación de la producción y distribución de los recursos.
La razón de ser de las políticas de cambio estructural de las tres des se explica por los problemas, que todos los países latinoamericanos
enfrentaron, derivados por las tres eses; sobreprotección, sobrerregulación y sobreestatización (véase diagrama 3).
En México, desde finales de 1940 hasta 1982, el país vivió en un proteccionismo basado en un control cuantitativo, altos aranceles y un
esquema de subsidios y transferencias de recursos a la industria nacional. En 1982, a raíz de la crisis externa, todas las importaciones estuvieron
sujetas a controles, y las tarifas en algunos casos eran de 100 por ciento.

DIAGRAMA 3
LAS REFORMAS ESTRUCURALES: LA POLÍTICA DE LAS TRES DES

Los problemas de las tres eses, del Políticas de las tres des del cambio estructural El camino del cambio
sistema estatista y modelo proteccionista

Sobreprotección Desprotección Vía apertura, liberalización comercial,


financiera e IED

Sobrerregulación Desregulación Vía liberalización de los mercados


internos

Sobreestatización Desestatización Vía privatización de empresas públicas y


reducción del gasto público
La globalización de los mercados en la producción, vía la fábrica mundial; en el comercio, a través de los mercados regionales entre países
(CEE, Mercosur, TLCAN); en las finanzas, mediante el dinero electrónico; y en la información, por medio de Internet, hicieron necesaria la apertura
de la economía mexicana y su integración a la globalización.
Por otra parte, la sobrerregulación era un fenómeno presente en la economía mexicana. Ante cualquier falla de los mercados, el Estado
establecía mayores reglamentos y controles con políticas que tendían a sustituir al mercado, más que a tratar de buscar políticas complementarias
al mismo. Así, por ejemplo, en el esquema de autotransportes: una empresa podía transportar su carga de México a Monterrey pero, a causa de los
esquemas de regulación, el camión tenía que regresar vacío a México.
La sobreestatización, a través de las empresas públicas, se manifestaba no sólo por su número elevado, a principios de 1980 existían más
de 1,100 empresas, sino que el Estado era propietario tanto de una fábrica de bicicletas, como de una planta de energía nuclear. Los excesos del
Estado patrimonialista, por una parte, y la ineficiencia en el uso de recursos, por la otra, llevaron a un déficit fiscal que, en 1981, representaba 16%
del PIB.
En ese sentido, la orientación de la política de las tres des tiene total justificación y racionalidad en tanto que proviene de los problemas
generados por las tres eses. No obstante, es importante observar cuáles han sido los avances de la instrumentación de las reformas de cambio
estructural en México y los retos para su consolidación a través de las reformas institucionales.
De las reformas estructurales a las reformas institucionales
Avanzar y consolidar el cambio estructural en México requiere avanzar y realizar las reformas de cambio institucional. Como se puede observar en
el diagrama 4, si bien las reformas estructurales (apertura, desregulación y privatización) promueven la economía de mercado, el carácter
institucional se lo dan las reformas de cambio institucional, las cuales requieren un nuevo marco institucional de reglas del juego, jugadores e
incentivos a la eficiencia de los mercados y productividad de la economía.
El marco institucional de la economía de mercado es definido por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) como
el marco regulatorio que, a través de diversos instrumentos, los gobiernos establecen como requisitos a empresas y a los ciudadanos.

DIAGRAMA 4
DEL CAMBIO ESTRUCTURAL AL CAMBIO INSTITUCIONAL

El enfoque de la OCDE sobre la reforma regulatoria es en realidad el nuevo marco institucional de leyes, normas, reglamentos, etc. que
deben enmarcar los procesos de privatización y de apertura, y liberalización de los mercados para alcanzar el objetivo de ser competitivos y, por lo
tanto, eficientes. Así, plantea que:
Las regulaciones incluyen las leyes, ordenamientos formales e informales y reglas subordinadas emitidas por todos los niveles de gobierno, así como las
reglas emitidas por órganos no gubernamentales o autorregulados a los cuales los gobiernos hayan delegado facultades regulatorias. Las regulaciones se
clasifican en tres categorías:
 Las regulaciones económicas son las que intervienen directamente en las decisiones de mercado, tales como fijación de precios, competencia, entrada o
salida al mercado.
 Las regulaciones sociales son las que protegen los intereses públicos, tales como salud, seguridad pública, ambiente y cohesión social.
 Las regulaciones administrativas son trámites y formalidades administrativas, a través de las cuales los gobiernos recaban información e intervienen en
las decisiones económicas individuales4 (véase diagrama 5).
En este contexto, según la nueva orientación de cambio hacia el mercado, resulta más conveniente hablar de una reforma institucional que
de una reforma regulatoria como lo hace la OCDE, ya que, en nuestra perspectiva, se trata de un nuevo marco institucional que "norma" más que
regula el comportamiento de los agentes (empresas, ciudadanos, trabajadores, bancos extranjeros) en una nueva economía de mercado
privatizada y abierta a la competencia internacional. Esto es, hoy vivimos un nuevo juego que esta generando nuevos jugadores (las
organizaciones) y que requiere actualizar y crear nuevas reglas del juego (instituciones), que permitan crear, finalmente, una nueva economía
institucional de mercado.
DIAGRAMA 5

4 Revisión de la OCDE de la Reforma Regulatoria en México, agosto de 1999


EL ENFOQUE DE LA OCDE SOBRE LA REGULACIÓN Y REFORMA REGULATORIA
No existe una definición generalmente aceptada de regulación que sea aplicable a todos los distintos sistemas regulatorios de los países de la
OCDE. Según el enfoque de la OCDE, la regulación se refiere al conjunto de diversos instrumentos por medio del cual los gobiernos establecen
requisitos a las empresas ya los ciudadanos. Las regulaciones incluyen leyes, ordenamientos formales e informarles y reglas subordinadas
emitidas por todos los niveles de gobierno, así como las reglas emitidas por órganos no gubernamentales o autorregulados a los cuales los
gobiernos hayan delegado facultades regulatorias. Éstas se clasifican en tres categorías:
Las regulaciones económicas son las que intervienen directamente en las decisiones de mercado, tales como fijación de precios, competencia,
entrada o salida al mercado. El objetivo de la reforma es aumentar la eficiencia económica reduciendo las barreras a la competencia y a la
innovación, muy a menudo, a través de la desregulación y el uso de regulaciones que promuevan la eficiencia, así como la mejora de los marcos
regulatorios que determinan el funcionamiento del mercado y la supervisión prudencial.
Las regulaciones sociales son las que protegen los intereses públicos, tales como salud, seguridad pública, ambiente y cohesión social. Los
efectos económicos de las regulaciones sociales pueden ser preocupaciones secundarias o incluso inesperadas, pero pueden ser substanciales.
La reforma tiene como objetivo verificar si la regulación es necesaria, y diseñar instrumentos regulatorios y de otra índole, tales como incentivos de
mercado y enfoques con base a cumplimiento, que son más flexibles, sencillos y eficaces a un menor costo.
Las regulaciones administrativas son trámites y formalidades administrativas —llamadas "papeleo"— a través de las cuales los gobiernos recaban
información e intervienen en las decisiones económicas individuales. Estas pueden tener repercusiones significativas en el desempeño del sector
privado. La reforma tiene como objetivo eliminar los que no se necesiten, hacer más ágil y simple la obtención de los que se requieran, así como
mejorar la transparencia en su aplicación.
La reforma regulatoria se utiliza en el enfoque de la OCDE para referirse a los cambios que mejoran la calidad regulatoria, es decir, mejorar el
desempeño, el costo o la calidad jurídica de las regulaciones y los correspondientes trámites gubernamentales. La reforma puede significar la
revisión de una sola regulación, eliminar y reconstruir un régimen regulatorio en su totalidad, así como sus instituciones, o bien mejorar el proceso
de elaboración de regulaciones y de manejo de la reforma. La desregulación es un derivado de la reforma regulatoria y se refiere a la eliminación
total o parcial de la regulación en un sector para mejorar el desempeño económico.
Fuente: Revisión de la OCDE de la Reforma Regulatoria en México, p. 14.

Las reformas estructurales e institucionales han cubierto diferentes campos. Las principales, que se analizan adelante, se refieren a evitar
el ejercicio de poder monopólico u oligopólico en los mercados, así como las reformas de apertura vía la liberalización comercial, financiera y la
inversión extranjera, y la estrategia de privatización.
De la competencia de los mercados:
la Ley y Comisión Federal de Competencia (1993)
La apertura y liberalización de los mercados ha entrañado observar una serie de reglas de juego sobre la competencia internacional establecidas
en los Acuerdos Comerciales y Organismos Internacionales de los que México es miembro. Sin embargo, para garantizar la competencia en los
mercados internos ha sido necesaria la creación de una nueva Ley y Comisión Federal de Competencia (1993), que es el cambio institucional en
este campo.
La ley y política de competencia de 1993 (y su reglamento, 1998) establece reglas claras en contra de los convenios horizontales, que
funcionan como un instrumento eficaz para abatir los controles de precios. En algunos sectores clave, la autoridad de competencia económica
identifica condiciones de concentración de poder de mercado y autoriza a los reguladores a controlar los precios para proteger a los consumidores.
Por otra parte, y como reconoce el propio informe de la OCDE sobre la Reforma Regulatoria en México (agosto 1999), el marco institucional
de la nueva Ley y Comisión de Competencia" [...] se considera entre las mejores de la OCDE", aunque sus acciones se ven a menudo demoradas
a causa de obstáculos de carácter jurídico. En esta perspectiva, el objetivo del cambio estructural que busca más mercados competitivos, cuenta
con un marco institucional que viene funcionando y que "enfrentará pruebas importantes en el futuro cercano, a medida que vayan requiriendo
mayor atención algunos asuntos de importancia clave en cuestiones de transporte aéreo y de regulación desigual de empresas dominantes".5
El cambio estructural y el reto de la Reforma Institucional en la apertura a la competencia internacional
México ha realizado avances importantes, tanto en la vertiente de cambio estructural como la institucional, quedando algunos retos hacia el futuro
que también dependen de la evolución y de los cambios institucionales en el orden económico internacional.
a) La apertura y la liberalización comercial desde 1985 ha tenido como marco institucional los diferentes acuerdos en que México ha sido no
sólo signatario, sino promotor activo: miembro del GATT y la OCDE, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), así
como los diferentes tratados bilaterales (Chile, Costa Rica, Bolivia, Colombia, Venezuela y Nicaragua). En este contexto, México es uno
de los países más abiertos a la economía mundial y se ha preocupado y ocupado en observar los compromisos, así como el marco
institucional establecido en los principales acuerdos internacionales en términos de apertura y liberalización comercial. Actualmente, se
encuentra en proceso de negociación un acuerdo de libre comercio con la Comunidad Económica Europea.
b) Respecto a la inversión extranjera, México promulgó una nueva ley de inversión extranjera en 1993, modificada en 1997. Sin duda
alguna, el nuevo marco institucional en este campo ha permitido que el flujo de la inversión extranjera directa rebase los 10 000 millones
de dólares anuales. No obstante, a pesar de que el país ha avanzado de manera importante, quedan algunos pendientes en áreas que
todavía son de amplia discusión política, aun en el Congreso, como es la apertura a la inversión privada y extranjera, en el caso de los
sectores eléctrico y bancario.

5 OCDE, p. 7.
c) Respecto a la liberalización financiera y la reforma bancaria, éste es un marco en donde México, desde finales de la década de 1980, ha
venido avanzando de manera importante, tanto en lo que se refiere a los flujos de capitales internacionales, para inversión a diferentes
instrumentos financieros mexicanos, como de los propios bancos y empresas en los mercados financieros internacionales. Sin duda, aquí
queda un campo importante por lograr en la parte de los mercados internos, pero en la parte internacional está sujeto y depende de los
avances de la llamada nueva arquitectura del sistema financiero y monetario internacional.
También en este sentido México ha sido claro: se requiere un nuevo orden internacional institucionalizado en donde las reglas del juego,
principalmente de los capitales volátiles y especulativos, tengan diferentes mecanismos de supervisión y regulación de las propias instituciones
internacionales, como es el FMI, o como han planteado otros organismos internacionales. Sin duda, el desarrollo de un marco institucional de los
flujos financieros de capitales rebasa la capacidad de México, y el camino es seguir colaborando y actuando en los diferentes organismos
internacionales que lleven a la construcción de la llamada Nueva Arquitectura del Sistema Financiero Internacional.
Respecto a la desregulación de los mercados internos, México asumió en 1989-1990 un programa de liberalización financiera acompañado
de reformas al sistema bancario y privatización de la banca.
Las medidas de desregulación implicaron:
 La liberalización de las tasas de interés bancarias.
 La eliminación de los cajones de asignación selectivo del crédito a las entidades productivas.
 La supresión de los encajes legales (o depósitos obligatorios de los bancos comerciales en el Banco Central).
 La apertura externa del sector financiero en sus dos vertientes; tanto para la inversión de extranjeros en el mercado bursátil y de renta fija
(Cetes), como la inversión de mexicanos en el exterior, principalmente a través de la Banca. Si bien dicha apertura promovió un mayor
flujo de movimientos de capital, también originó una mayor vulnerabilidad externa de la economía; fenómeno que se agudizó ante un
proceso de privatización con la falta de supervisión prudencial y regulación bancaria; que ha generado una crisis bancaria profunda,
frenando el desarrollo del sistema financiero.
 Se reformó la constitución para permitir la propiedad privada en los bancos, proceso de reforma que culminó en 1991-1992 con la
privatización de la mayoría de los bancos comerciales.
Por lo tanto, la devaluación de 1994 significó un ajuste macroeconómico en 1995, no sólo de recesión (-7% del PIB) e inflacionario (52%),
sino una maxidevaluación de 100% (de 3.5 a 7 pesos por dólar) y elevación súbita de las tasas de interés a niveles superiores de 100%; lo cual,
combinado con bajos' niveles de capitalización de algunos bancos recientemente privatizados, significó que muchos acreedores, que ya no podían
solventar sus deudas, aumentaran los créditos vencidos. El proceso se profundizó durante la crisis bancaria, ante la cual el gobierno presentó un
programa de medidas para rescatar el sistema financiero y reformar el sistema regulatorio prudencial.
El Fobaproa tomó trece bancos (tres de ellos por problemas ocasionados por fraudes de los grupos de control que originalmente adquirieron los bancos).
El gobierno creó un programa de recapitalización y reestructuración de créditos fuera del presupuesto que le permitía a los bancos cambiar créditos
problema con periodo de diez años por un nuevo "activo", que básicamente eran las ganancias sobre los bonos gubernamentales a largo plazo. Para
finales de 1996, el Fobaproa había "comprado" 30.5% de los créditos existentes. Al mismo tiempo, se introdujeron diversas medidas para proporcionar
ayuda del gobierno a distintos tipos de acreedores, tales como tenedores de hipotecas o acreedores de créditos agrícolas.
Por otro lado, como ha reconocido la OCDE en su informe sobre las reformas regulatorias en México,
El rescate bancario fue en gran medida exitoso, pero a un gran costo. Por una parte, la mayoría de los bancos problemas han sido cerrados,
recapitalizados; por la otra, los créditos vencidos siguen siendo un problema importante cuyo costo ha aumentado constantemente. El programa de
reestructuración de créditos tenía fallas inherentes. El gobierno, en principio, había integrado incentivos específicos para los bancos para que cobraran
estos créditos. En la práctica, estos incentivos demostraron ser inadecuados, en especial en el contexto de un sistema jurídico, judicial y de quiebras muy
poco adecuado. Al mismo tiempo, una serie de medidas de alivio para los deudores crearon un problema de riesgo moral, lo que socavó sus incentivos
para repagar esperando un mayor alivio [...] Las reformas a las regulaciones de carácter prudencial demostraron ser inadecuadas, en particular en la
declaración de activos morosos, las exposiciones de grandes créditos y los créditos entre partes del mismo grupo financiero o a los accionistas
principales [...] Los malos incentivos para cobrar créditos y deudas había ocasionado que el valor de los activos se deterioran constantemente; el costo
de la reforma bancaria, que se estimó en 5% del PIB en 1995 y de 11.9% en 1997, se elevó a 14.4% del PIB en 1998. El Fobaproa será reemplazado a
partir de junio de 1999 con una entidad pública descentralizada el Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) —que venderá los activos, cobrará
los créditos y brindará protección al ahorro.6
En este contexto, se espera que las medidas del rescate bancario permitan capitalizar y limpiar la cartera de los bancos y fortalecer su
capacidad crediticia para financiar el desarrollo del país. La ley de Quiebras y de Garantías que se discute en la actualidad en el Congreso es un
ejemplo de las reformas institucionales del sistema bancario que todavía está en proceso y que deberán concluir de manera satisfactoria para
poder generar un sistema bancario y financiero sanos. La reforma institucional requerirá un enfoque integral con reglas del juego claras y jugadores
transparentes, que permitan crear un mercado financiero e institucional.
El cambio estructural y el reto de la Reforma Institucional en los procesos de privatización
En el tema de la reforma estructural vía la privatización de empresas públicas y liberalización de actividades al sector privado, México ha avanzado
de manera considerable, pero es importante ver los retos hacia adelante y los pendientes.
El universo de más de 1 100 empresas públicas, en 1981, se ha reducido al presente a menos de 100 entidades. En esta perspectiva del
volumen y la velocidad de los procesos, sin duda han sido exitosos los avances alcanzados en el proceso. Empero, de la experiencia de las
diferentes etapas se derivan lecciones que hay que tomar en cuenta para concluir y consolidar el proceso de cambio estructural.

6 OCDE, p. 20.
Las privatizaciones han tenido un efecto positivo en la macroeconomía porque han posibilitado mantener un equilibrio fiscal sano al eliminar
los subsidios a las empresas paraestatales y abrir, a partir de 1992, la inversión privada a nuevos campos que eran sectores reservados al Estado,
como el transporte ferroviario, el almacenamiento, transporte y distribución de gas natural y operación de aeropuertos. Sin embargo, la crisis del
sector bancario, entre otros factores, ha significado regresar a propiedad del Estado a empresas ya privatizadas, como es el es caso de los bancos,
autopistas de cuota y aerolíneas, sin que ello implique la participación del gobierno en la operación cotidiana.
En la evaluación del proceso de privatización, el informe de la OCDE, que reconoce estos avances de México, también subraya los
problemas y retos que enfrenta el proceso hacia adelante:7
 La privatización fue un éxito en la mayoría de los sectores, pero la celeridad y la maximización de ingresos no siempre se equilibraron con
la creación de competencia y de marcos regulatorios apropiados.
 La reforma regulatoria de los monopolios privatizados se demoró en los primeros años de las reformas y se puso poca atención en
incrementar la competencia [...] Desde 1992 insuficiencias regulatorias estaban apareciendo en los servicios telefónicos, en las
aerolíneas, en carreteras y en la actividad bancaria.
 Algunas autoridades creyeron que era necesario limitar la competencia para financiar la inversión necesaria a través de las utilidades
monopólicas o para competir por el capital internacional.
 La privatización también sufrió a causa de las fallas en el establecimiento de un régimen de gobernabilidad corporativa adecuado. En el
caso de algunos bancos, aerolíneas y carreteras de cuota los nuevos propietarios de las empresas privatizados, o los concesionarios,
tenían capacidades financieras y administrativas insuficientes.
Sin duda, la dirección y el balance del proceso de reformas estructurales en el tema de las privatizaciones es positivo en México, sin dejar
de reconocer sus fallas y los retos a futuro. Hoy, el reto de las empresas públicas estratégicas que continúan como parte del sistema económico es
avanzar en lo que podíamos llamar la "privatización de su management"; es decir, que puedan jugar directamente en el mercado abierto (nacional e
internacional) con la misma libertad que las empresas privadas y extranjeras, sin tener que enfrentar los elevados costos de transacción y procesos
de control y sobrerregulación a las propias entidades.
Se requieren reformas institucionales en el propio manejo de la administración pública que permitan a las empresas jugar y competir con la
misma libertad de gestión que la empresa privada internacional.
Uno de los temas pendientes en las privatizaciones es el de la energía eléctrica, donde en febrero de 1999 el gobierno sometió al Congreso
una reforma constitucional para abrir al sector a la inversión privada e introducir competencia en los diferentes segmentos de la industria (véase
diagrama 6).
El desarrollo organizacional
El cambio institucional requiere, en nuestra perspectiva, un nuevo marco de reglas formales (leyes, normas, etc.) e informales (valores, actitudes,
etc.) que promueva la operación eficiente de los mercados en el nuevo sistema de economía privatizada y mercados libres y abiertos a la
competencia internacional, que den credibilidad y confianza en el funcionamiento del sistema económico y del país. Esto es la conformación de un
Estado de derecho con una economía institucional de mercado.
Pero también requiere "nuevos jugadores", que son las organizaciones públicas, privadas y sociales que enfrentan los retos del nuevo
nombre del juego: la hipercompetencia global. Dichos retos consisten en un mundo de cambio continuo, rápido y complejo, en donde el ceteris
paribus (todo lo demás constante) ha sido sustituido por el de mutatis mutandis (todo cambia y al mismo tiempo); en una nueva era del
conocimiento e información que abre grandes oportunidades para desarrollar el capital intelectual en las empresas y el país, mediante la revolución
de tecnologías de la información y la población joven de México.

DIAGRAMA 6
ENERGÍA ELÉCTRICA

Reformas recientes y sobresalientes Reformas a la ley de electricidad en 1992 permitieron la participación privada en la generación
de electricidad por medio de la auto generación y la cogeneración (aunque no está permitida
la venta de energía a los usuarios finales). En 1995 fue creada una agencia reguladora
independiente (CRE).

Regulación de precios La SHCP aprueba los precios de la electricidad. La CRE aprueba las metodologías para el
cálculo de tarifas de todos los servicios de transmisión que estén relacionados.

Regulación de entrada y salida La CRE subasta concesiones y emite los permisos. A todas las personas que cumplan con los
requerimientos legales se les otorga permisos para la autogeneración y la cogeneración. No
existen regulaciones de salida para los generadores privados.

Otras regulaciones que pueden afectar la competencia En febrero de 1999, el gobierno sometió al Congreso una reforma constitucional que abriría el
sector a la inversión privada e introduciría competencia en los diferentes segmentos de la
industria (creación de un operador independiente del sistema y del mercado, y de empresas
privadas de generación, transmisión y distribución separadas).

7 OCDE, pp. 25 y 26
El desarrollo organizacional que debe acompañar el cambio estructural e institucional implica promover nuevas organizaciones públicas
(secretarías y entidades públicas, etc.), privadas (empresas, organizaciones empresariales, etc.) y sociales (sindicatos, ONG, etc.) que sean
comprehensivas, innovadoras y con capacidad y velocidad de respuesta al cambio. Son estas tres las características que debe tener toda
organización del siglo XXI para enfrentar los tres nuevos impulsores del cambio estructural, así como el mundo de la globalización de los mercados
y la era del conocimiento.
Los problemas económicos, sociales y políticos cambian a una velocidad mucho mayor que en el pasado. Eric Hobsbawn ha planteado que
los cambios que hoy se observan en una década, antes tomaban un siglo. De aquí que las organizaciones que no ven, se resisten, o reaccionan
lentamente al cambio terminan por ser rebasadas por el cambio mismo.
Se ha dicho que la "crisis se da cuando lo viejo muere y lo nuevo no puede nacer". La crisis de transición de México y América Latina se
refleja en esta larga marcha y transición, todavía inconclusa de casi dos décadas, donde no ha podido nacer el nuevo modelo de crecimiento
sostenido y sustentable con equidad distributiva. Pareciera ser, parafraseando a Gramsci, que en algunas áreas y sectores lo "viejo se resiste a
morir y lo nuevo no acaba de nacer".
México avanza en la transición política hacia la consolidación democrática. Se han realizado cambios institucionales (reformas electorales)
y se han creado organizaciones modernas (IFE) para garantizar el desarrollo democrático electoral, a pesar de las crisis económicas recurrentes
que ha generado una presión social y política mayor para acelerar la velocidad del cambio en la apertura política. El reto hoyes consolidar la
transición económica, lo cual implica pasar de las reformas de cambio estructural a las reformas de cambio institucional y desarrollo organizacional.
Hay que avanzar en las reformas del Estado, de su etapa de redimensionamiento a la de modernización, con entidades públicas eficientes y
desarrollar la burocracia profesional de servicio civil de carrera.
Conclusión
Sin duda las reformas estructurales en México han ido en la dirección correcta y el balance es positivo, lo que no significa desconocer sus fallas y
limitaciones derivando de ello las lecciones para el futuro.
El reto es, ahora y en el futuro, consolidar el cambio estructural, lo que implica avanzar en las reformas de cambio institucional que permitan
crear una verdadera economía de mercado institucional, abierta y participativa.8
La creación de mercados eficientes y competitivos requiere reformas y políticas de cambio estructural (apertura, liberalización y
privatización), pero no significa que deba de ser acompañada por una economía de "dejar hacer y dejar pasar" (laissez-faire, laissez-passé) donde
se "vale de todo" y no hay reglas del juego claras ni jugadores transparentes, o donde los incentivos del mercado se distorsionan en favor de
políticas concentradas del ingreso y no promotoras de la eficiencia competitiva.
Si la estrategia y la política es el desarrollo de un capitalismo de economía de mercado, hay que entender que el capitalismo es de
instituciones y el propio mercado es una institución fundamental, que requiere un marco institucional explícito, consistente en establecer reglas del
juego claras y con transparencia de los jugadores; esto es desarrollar una economía institucional de mercado. De aquí la necesidad estratégica de
consolidar la reforma y política del cambio estructural avanzado a las reformas de cambio institucional y en el desarrollo de organizaciones
(públicas, privadas y sociales), en donde la reforma y revitalización del Estado son fundamentales, así como la participación activa y liderazgo de la
sociedad civil.
En otras palabras, después de esta larga marcha, todavía inconclusa, de reformas económicas profundas (programas de ajuste y
estabilización), es momento del reencuentro, en el umbral del siglo XXI, del mercado institucional con el Estado reformado y la sociedad
participativa.
4.M CALVA José Luis
La estrategia neoliberal en México y sus efectos en la dinámica agrícola.
En: El reordenamiento agrícola en los países pobres,
Felipe Torres, María del Carmen del Valle y Eulalia Pena (coord.)
Edit. Instituto de Inv. Eco. UNAM, México, 1996
Págs. 113-133

Subtema Política agrícola actual y perspectivas de viabilidad

LA ESTRATEGIA NEOLIBERAL EN MÉXICO Y SUS EFECTOS EN LA DINÁMICA AGRÍCOLA


JOSÉ LUIS CALVA
Los programas de ajuste estructural y estabilización económica –apegados a las "recetas" preconizadas por el FMI y el Banco Mundial, y aplicados
con ejemplar perseverancia desde diciembre de 1982 hasta el presente- comprenden un proceso de liberalización del sector agropecuario, cuyas
vertientes principales son: 1] la severa reducción de la participación del Estado en la promoción del desarrollo económico sectorial; 2] la apertura
comercial externa que culminó al incluir completamente al del sector agropecuario en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte; 3] la
reforma de la legislación agraria que suprimió el carácter inalienable, inembargable e imprescriptible de la propiedad campesina ejidal y comunal
instituido por la Revolución mexicana, abriendo múltiples vías para la concentración de la tierra en grandes unidades de producción.

8René Villarreal, Hacía una nueva economía de mercado: institucional y particípativa, 1998.

Coordinador del área de Estudios Prospectivos de la Economía Mexicana en el Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM; profesor de la División de Estudios de Posgrado
de la Facultad de Economía de la UNAM. El autor agradece al Programa Universitario de Alimentos de la UNAM el apoyo otorgado para la realización de este trabajo
La tecnocracia suponía que este programa liberalizador, que dejaba a los agentes privados y a las fuerzas espontáneas del mercado la
libre asignación de los factores productivos, conduciría al incremento de las inversiones de capital en la agricultura, a elevar la eficiencia y
desarrollar la producción de alimentos y materias primas agropecuarias.
Sin embargo, los resultados no correspondieron a las expectativas: las inversiones agrícolas declinaron simultáneamente con la
producción interna de alimentos (teniendo como contraparte un crecimiento dramático de las importaciones alimentarias). Además, se agudizó la
problemática social campesina, originando un acrecentado éxodo rural y serios conflictos políticos, entre los que destaca la insurrección campesina
de Chiapas.
Esta problemática se analizará en sus determinaciones macroeconómicas, su dinámica interna y sus resultados, en dos apartados: J] la
reforma neo liberal de la economía mexicana; 2] efectos de la reforma neo liberal en la economía rural.
LA REFORMA NEOLIBERAL DE LA ECONOMÍA MEXICANA
En la perspectiva histórica de México, la reforma económica neoliberal, instrumentada a partir de diciembre de 1982, constituye una verdadera
revolución en las relaciones económicas y sociales que habían caracterizado el desarrollo mexicano durante los cincuenta años previos.
Desde los años treinta, y sobre todo a partir del gobierno del general Lázaro Cárdenas, el desarrollo económico mexicano -que alcanzó
una tasa de crecimiento anual medio del 6.1% entre 1934 y 1982, Y trajo consigo una mejoría significativa de las condiciones de vida de la mayoría
de los mexicanos- se había caracterizado por un fuerte intervencionismo económico del Estado, como rector, planificador y promotor activo del
desarrollo económico, como inversionista y empresario, como regulador de los mercados de bienes, servicios y fuerza laboral y como promotor del
bienestar social mediante leyes laborales y agrarias e instituciones sociales de educación, salud y servicios básicos.
La ideología económica y social de la Revolución mexicana, plasmada en el contrato social de 1917, asignó al Estado estas funciones
desechando la ideología liberal del laissez-faire, laissez-passer que, en la esfera económica, había campeado bajo la dictadura de Porfirio Díaz.
A partir de 1983, la estrategia económica neoliberal -sustentada en la ideología ortodoxa que atribuye a la intervención del Estado la
causa de todos los males económicos- se orientó a restaurar el papel del mercado como mecanismo casi exclusivo de asignación óptima de
recursos, maximizador de la producción y del empleo, corrector automático de eventuales desajustes económicos, y garante de la inversión
productiva y el desarrollo económico, transfiriendo a los agentes privados, gradual pero sostenidamente, las funciones económicas.
La reducción de la injerencia del Estado en la economía comprendió la liberación de precios internos, la apertura comercial externa, la
liberalización de los flujos de inversión extranjera, la privatización de la mayoría de las empresas estatales, la liberalización de los mercados
financieros, la privatización de algunos servicios de infraestructura pública, y el achicamiento del papel del Estado como rector, planificador y
promotor del desarrollo económico y del bienestar social, reduciendo o cancelando programas de fomento económico sectorial, de infraestructura
económica y de desarrollo social. La tarea prioritaria del Estado pasó a ser la estabilidad de los precios, para lo cual se desplegaron, entre otras
medidas, la eliminación del déficit fiscal y una política monetaria restrictiva (véase cuadro 1).
Los indicadores macroeconómicos, que se presentan en el cuadro 1, resumen los resultados reales del modelo neo liberal
contrastándolos, como referente obligado, con los resultados del modelo económico precedente.
Bajo el modelo keynesiano-cepalino de la Revolución mexicana, basado en la sustitución de importaciones y en el fuerte intervencionismo
gubernamental en el fomento económico, cuyas sólidas bases se fincaron durante el gobierno cardenista y se desplegaron resueltamente a partir
de la segunda guerra mundial, la economía mexicana creció a una tasa media anual del 6.2% (entre 1940 y 1982); el PIB per cápita creció 3.1%
anual, los salarios mejoraron a una tasa media de 2.5% anual y los pasivos globales de México con el exterior se mantuvieron en un nivel
manejable, a excepción de los dos últimos sexenios del modelo, cuando se disparó el endeudamiento externo (saltando los pasivos externos del
27.2% del PIB al 67% ), lo que condujo al colapso financiero de 1982.
Bajo el modelo neoliberal, basado en la apertura económica externa y el achicamiento de las funciones del Estado en el desarrollo
económico, el PIB se expandió a una tasa de sólo 1.6%, inferior al crecimiento demográfico, por lo que el PIB per cápita descendió 0.5% anual; los
salarios se deterioraron a una tasa de 6.95% anual y los pasivos globales con el exterior saltaron del 67 al 97.9% del PIB, cosa que ocurrió sobre
todo en el último sexenio desembocando en la crisis financiera más grave de la historia mexicana.
Ahora bien, el modelo neo liberal, como estrategia de largo plazo basada en la apertura económica externa y en la reducción de las
funciones del Estado en el desarrollo económico, presenta tres grandes fases o estrategias de mediano plazo, una fase de transición del modelo
económico keynesiano-cepalino de la Revolución mexicana al modelo neo liberal, que va de diciembre de 1982 a 1987; una fase de pleno
despliegue del modelo neo liberal, que arranca del Pacto de Solidaridad Económica (PSE) decretado en diciembre de 1987 y se extiende hasta el
colapso financiero y cambiaría que estalló en diciembre de 1994; y una tercera fase que, a raíz del colapso financiero, introduce modificaciones en
la estrategia de mediano plazo precedente pero mantiene y profundiza el modelo neo liberal corno estrategia de largo plazo.
Durante la primera fase del modelo neoliberal, la prioridad de los programas de ajuste aplicados fue generar excedentes para cubrir el
servicio de la deuda externa, mediante políticas contractivas de la demanda interna agregada, consistentes en la reducción del gasto público
programable (que trajo consigo el achicamiento del Estado en sus funciones promotoras del desarrollo económico y social, a través de la reducción
o supresión de los programas de fomento sectorial: el gasto público en fomento económico corno porcentaje del PIE disminuyó del 18.4% en 1981
al 11.5% en 1988),28 así corno de la privatización de empresas públicas (de las 744 empresas de participación estatal mayoritaria existentes en
1982, fueron transferidas o liquidadas 305),29 la reducción de los salarios reales (mediante férreos topes salariales) el alza de los precios y tarifas
del sector público (para liberar recursos transferibles al exterior); la restricción de la oferta crediticia (para consumo e inversión), y la subvaluación
cambiaria, combinada inicialmente con el mantenimiento de la hiperprotección comercial (que se instrumentó en 1982 corno solución tradicional al

28 Con base en INEGI, El ingreso y el gasto público en México, México, 1991.


29 Jacques Rogozinski, Privatización de empresas paraestatales, México, FCE.
problema de la balanza de pagos que estalló con la crisis de la deuda) y que a partir de 1984 es abandonada en favor de un proceso acelerado de
apertura comercial (el valor de las importaciones sujetas a controles cuantitativos, que en 1981 representaban el 85.5% del total, se redujeron a
27.5% en 1986; y el arancel máximo de 100%fue reducido al 45% en 1986).30
Como resultado de la aplicación prolongada y persistente de este paquete de políticas contractivas, se produjo el clásico círculo vicioso
recesivo: se contrajo la demanda, disminuyó la producción en numerosas ramas y se estancó a nivel agregado (las mayores ventas al exterior no
pudieron contrarrestar la contracción del mercado interno), se desincentivó la inversión, disminuyó el empleo y esto presionó (junto con la política
de topes salariales) los salarios a la baja, deprimiendo la demanda agregada, la producción y la inversión. Suma sumarum: un sexenio de
crecimiento cero (0.22% anual, véase cuadro 1).
Durante la segunda fase del modelo neoliberal, a partir del PSE la prioridad principal de la estrategia económica dejó de ser la generación
de excedentes para servir la deuda externa y se asumió como prioridad central la estabilización de los precios, utilizando como instrumentos
principales: 1] la aceleración de la apertura comercial (la tasa arancelaria máxima es reducida de golpe del 45 al 20% y las importaciones sujetas a
permisos previos se redujeron del 26.8% en 1987 al 9.2% en 1991); 31 2] la fijación primero, y la cuasi fijación del tipo de cambio (deslizamiento del
peso frente al dólar a un ritmo menor que el diferencial inflacionario entre México y su principal socio comercial), que desembocó en la creciente
sobrevaluación de nuestra moneda;32 3) la eliminación del déficit fiscal, a través de la perseverante reducción de la inversión pública, de la
aceleración de la privatización de las empresas paraestatales (que se reducen de 437 en 1987 a 99 en 1993: compañía telefónica, bancos,
acereras, etc., cuya privatización arroja ingresos al fisco por algo más de 23 000 millones de dólares, aplicados principalmente a la amortización de
la deuda pública interna), y del persistente achicamiento o supresión de programas de fomento económico sectorial (el gasto en fomento
económico se reduce a 7.3% del PIB).33
La liberalización acelerada de la inversión extranjera se convirtió en instrumento complementario esencial para contrarrestar el enorme y
creciente déficit de cuenta corriente que resultó de la política comercial y cambiaria, dando lugar a una especie de reaganomics salinista: endeudar
al país y enajenar activos nacionales para comprar en el exterior mercancías que compitan con las locales y presionen la inflación a la baja.
Resultados: un extraño milagro económico sin crecimiento (el PIB per cápita sólo creció 0.92% anual); casi nulo crecimiento del empleo
(entre 1989 y 1994 sólo se crearon 1.5 millones de empleos remunerados, pero cada año ingresaron a los mercados laborales 1.2 millones de
jóvenes demandantes de empleo);34 deterioro de los salarios reales (véase cuadro 1); crecimiento vertical de los pasivos externos que se
incrementaron en 32.5% del PIB, mientras éste sólo se incrementa 19.3%; y, finalmente, el colapso financiero más grave de la historia mexicana
(producto de un enorme déficit comercial que en 1994 ascendió a 24 317.4 mdd) y de un descomunal desbalance de la cuenta corriente (de 29
405.3 mdd en 1994),35 que no pudieron ser financiados con los decrecientes flujos de ahorro externo, y terminaron vaciando las reservas del banco
central, orillando a las autoridades monetarias a la macrodevaluación.
Durante la tercera fase del modelo neo liberal, que arrancó con la macrodevaluación decembrina de 1994, la estrategia económica de
mediano plazo asumió como prioridad dua1 servir la deuda externa y abatir la inflación desencadenada por la macrodeva1uación, utilizando como
instrumentos centrales de política económica: la severa reducción del gasto público corriente y de inversión; el alza de los precios y tarifas del
sector público; un nuevo paquete de privatizaciones de empresas y servicios públicos; una severa reducción de los salarios reales; unas políticas
monetaria y crediticia severamente restrictivas, y un nuevo paquete de privatizaciones que comprende ferrocarriles, telecomunicaciones y
segmentos importantes de la industria energética. Desde luego, se mantuvieron los principios básicos del modelo neo liberal de largo plazo: la
apertura externa de la economía y la reducción de las funciones del Estado en la promoción del desarrollo económico general y sectorial.
La economía real del país se hundió en la peor crisis desde la gran depresión de 1929 1932. Durante el primer semestre de 1995: 1] se
registró una caída del 5.8% en el producto interno bruto; 2] un descenso del 24.3% en la inversión fija bruta; 3] un incremento del 106.2% en el
desempleo abierto; 4] un descenso del 14.5% en el poder adquisitivo del salario mínimo; 5] un incremento del 14.4% en la proporción de mexicanos
en pobreza extrema; 6] un mayor deterioro de la infraestructura, que se plasma en un descenso del 15.9% en el PIB de la industria de la
construcción (véase cuadro 2); 7] un crecimiento vertical de las carteras vencidas, que refleja la angustiosa insolvencia en que ha caído más de un
tercio de los mexicanos acreedores de la banca; 8] se originó un vasto cementerio de empresas, con un promedio de ochenta quiebras diarias;36 9]
se desencadenó un círculo vicioso salvajemente recesivo, donde, acumulativamente, se reduce la demanda interna, caen las ventas, disminuyen
los ingresos líquidos de las empresas, desembocando en una nueva reducción de la demanda, la producción, la inversión, el empleo y nuevos
aumentos en la insolvencia y la pobreza.
EFECTOS DE LA REFORMA NEOLIBERAL EN LA ECONOMÍA RURAL DE MÉXICO
En general, las políticas neoliberales de ajuste económico y estabilización arrojaron resultados notoriamente negativos en el sector agropecuario y
forestal. En valores per cápita, la producción agrícola (PIB) en 1994 resultó 21.16% inferior a la de 1981 (véase cuadro 3), la producción pecuaria
declinó 15.4%, y la producción forestal disminuyó 20.1 %. En kilogramos per cápita, la producción de los ocho principales granos declinó 26.7%; la

30 Con base en INEGI, Estadísticas de comercio exterior y fomento industrial 1983-/988, tomo 1; Comercio exterior, México, 1988 y SECOFI, Mecanismos de examen de las políticas
comerciales, México, marzo de 1993.
31 Idem.
32 Considerando 1988 como año base de equilibrio cambiario peso/dólar (debido a que en ese año se registró un modesto superávit presentado en la balanza comercial, 272 millones de

dólares, y un déficit moderado en la cuenta corriente, financiable con inversión extranjera directa y no por inversión de cartera de naturaleza volátil), la sobrevaluación en 199 ¡ fue de
22.7%; en diciembre de 1993 fue del 4l.9%; y en noviembre de 1994 de 36.54%. Cálculos propios con base en Banco de México, Indicadores económicos; para el índice de precios de
Estados Unidos, Bureau of the Census, Statistical Abstract of the United States, Washington, 1993, Banco de México, Indicadores de precios, diciembre de ¡994.
33 Con base en INEGI, El ingreso y el gasto público en México, México, 1991; CSG, Sexto informe de gobierno, anexos estadísticos, México, 1994; SHCP, Cuenta de la hacienda

pública federal 1994.


34 Véase José Luis Calva, "La deuda social heredada por el nuevo gobierno y la propuesta presidencial de bienestar para todos", en Momento Económico, núm. 77, enero febrero de

1995, pp. 24-99.


35 Banco de México, Indicadores económicos e Informes anuales 1987y 1994.
36 E, Gutierréz y M. Col in, "Sin freno el cierre de empresas; resultaron afectadas 8 mil factorías en el primer semestre", en El Financiero, 4 de agosto de 1995,
producción de carnes rojas (de bovinos, porcinos, caprinos, etc.) declinó 31.2%; la de leche se redujo 21.9%; y la producción forestal maderable
disminuyó 46.2% (cuadro 3). Como resultado, las importaciones de alimentos se dispararon de 1 790 millones de dólares en 1982, a 7 360.3
millones de dólares en 1994.37
Las causas del desastre agrícola derivaron, precisamente, de la aplicación de los principios e instrumentos esenciales del programa
neoliberal. En primer lugar, la apertura comercial (combinada con la política cambiaria estabilizadora que remató en la sobrevaluación de nuestra
moneda, véase cuadro 3) hizo descender los precios reales de numerosos productos así como la rentabilidad agregada del sector agropecuario: los
términos de intercambio del sector se deterioraron 27% entre 1981 y 1994 (véase cuadro 4). La caída de los precios reales agropecuarios afectó
particularmente a los productores de granos: los términos de intercambio del maíz, respecto a los precios de las materias primas de la actividad
agrícola, disminuyeron 49.7%; los del frijol, 48.5%; los del trigo, 42.4% (véase cuadro 4), repercutiendo en las condiciones de sobrevivencia de más
de tres millones de familias campesinas que dependen del cultivo de los principales granos.
En segundo lugar, el abrupto repliegue del Estado de sus responsabilidades en la promoción del desarrollo agropecuario y forestal,
motivado tanto por el fanatismo neo liberal como por la política de eliminación abrupta del déficit fiscal, afectó de manera particularmente severa al
sector agropecuario.
A contracorriente de lo ocurrido durante los ochenta y noventa en los países con sectores agropecuarios vigorosos (Estados Unidos,
Canadá, Comunidad Económica Europea, etc.), que reforzaron su intervencionismo gubernamental en el campo (llegando hasta la guerra de
guerrillas de los subsidios), en México se produjo una precipitada supresión y reducción de los programas de fomento sectorial. La inversión pública
en fomento rural disminuyó 79.5% entre 1981 y 1993 (véase cuadro 5), afectando tanto la necesaria expansión de la infraestructura (v. gr. la
superficie anual abierta al cultivo irrigado disminuyó de 146 050 has en 1981 a 16484 en 1994),38 como las inversiones requeridas para mantener
en operación la infraestructura previamente construida.
Además, el gasto público global en fomento rural declinó 66.1 % entre 1981 y 1993, afectando partidas estratégicas de investigación,
extensionismo, sanidad vegetal, etc., así como programas de apoyo (v. gr. supresión del programa de maquinaria agrícola) que atendían el
desarrollo agropecuario.
En 1994 se registró una expansión del gasto público sectorial, que creció 44.6% respecto al año previo, pero los fondos adicionales no
consistieron en recursos frescos para instrumentar la actividad agropecuaria, sino en recursos de Procampo para compensar parcialmente la caída
de los precios reales de los granos que acompañaron la operación del "Procampo" a partir del ciclo otoño-invierno de 1993-1994 (véase cuadro 4),
no obstante lo cual el gasto público destinado a la agricultura resultó, en 1994, 50.2% menor al gasto ejercido en 1981.
En tercer lugar, la escasez y el encarecimiento del crédito (resultante tanto de las políticas monetarias y crediticias contractivas, como del
fanático achicamiento del Estado), repercutió de manera particularmente adversa al sector agropecuario. El crédito rural ejercido por la banca
nacional de desarrollo disminuyó (en saldos a diciembre, a precios constantes de 1994) de 19 193 millones de nuevos pesos en 1981 a 11 171.6
millones en 1994 (véase cuadro 6), afectando severamente a los campesinos más necesitados: el área habilitada por Banrural se redujo de 7 263
000 hectáreas en 1982 a sólo 1 060 000 hectáreas en 1994.39
Simultáneamente, los créditos agropecuarios concedidos por la banca comercial se redujeron, entre 1986 y 1988 a menos de la mitad de
los ejercidos en 1981. A partir de 1990 se recuperó el crédito agropecuario hasta superar en 1994 el nivel alcanzado en 1981 (37 759.9 millones de
nuevos pesos contra 19 140.4 millones). Sin embargo, el creciente apalancamiento financiero de la agricultura acreditada por la banca comercial
(véase cuadro 6) no reflejó una situación de bonanza rural, sino, más bien, la acumulación de adeudas de agricultores que han re documentado
repetidamente sus deudas insolutas o que han caído de plano en la insolvencia. A precios constantes, las carteras vencidas agropecuarias de la
banca comercial crecieron 2 O15% entre diciembre de 1988 y diciembre de 1994.
La insolvencia de numerosos agricultores fue provocada, en primer lugar, por el desplome de la rentabilidad agregada del sector
agropecuario debida al severo descenso de los precios relativos de numerosos productos rurales. Pero el encarecimiento del crédito contribuyó
también de manera relevante a la acumulación de adeudas insolutos. En 1989, mientras la inflación anual fue de 18.6%, los productores de bajos
ingresos pagaron tasas bancarias de interés del 43.62% anual (en promedio de los doce meses); los productores de granos básicos pagaron
47.98%; Y los productores de otros productos 51.98%; es decir, pagaron intereses usurarios por arriba de la inflación en 25, 29.4 Y 33.4%,
respectivamente. En 1990, 1991 y 1992 los productores continuaron pagando tasas usurarias de interés, aunque con usura decreciente; y aún en
enero de 1993, cuando supuestamente la estabilización se había alcanzado, los productores pagaron tasas de interés del 16.37, 19.8 y 23.88%,
respectivamente, contra una inflación anual del 9.6%; en 1994, las tasas de interés agrícolas se mantuvieron al nivel real del año previo, para
elevarse dramáticamente después de la macrodevaluación. 40
En general, la situación de la agricultura mexicana no ha mejorado después de la macrodevaluación del peso mexicano.
Teóricamente, la devaluación volvería viables las actividades productivas agropecuarias orientadas al mercado interno que se habían
hecho inviables o reducido severamente, a causa de la apertura comercial abrupta combinada con la sobrevaluación del tipo de cambio. Además,
se propiciaría el crecimiento de las exportaciones agropecuarias, al reducirse los costos de producción internos medidos en dólares.
Sin embargo, estos efectos teóricamente esperados no se han producido en la práctica. Más aún, los impactos adversos de la
devaluación se han combinado con una política desfavorable de precios agrícolas y con una política crediticia severamente restrictiva que han
agravado la situación de la agricultura.

37 Con base en INEG!, Estadísticas de comercio exterior, y SARH, Boletín mensual de información básica del sector agropecuario y forestal, varios números.
38 Comisión Nacional del Agua, SARH, en CSG, Sexto Informe de Gobierno
39 SHCP-Banrural, en Carlos Salinas, Sexto Informe de Gobierno. Anexo, México, 1994.
40 Con base en SARH, Boletín mensual de información básica del sector agropecuario y forestal, varios números de 1989 a 1994; R. Schwentasius Rinderman, M. A. Gómez Cruz te

Gobierno. y 1. L. Calva, La cartera vencida del sector agropecuario, CIESTAAM-UACH, México, 1995.
En primer lugar, la devaluación provocó un abrupto crecimiento de los precios de los insumos y, por tanto, de los costos reales de
producción.
En segundo lugar, la política monetaria y crediticia severamente restrictiva, contenida en el plan de choque efectuado por el gobierno (y
amarrado en la Carta de Intención dirigida al FMI y en el Acuerdo Marco suscrito con el gobierno de EU) provocó una dramática elevación de los
costos financieros.
Como resultado, los costos de producción agregados se incrementaron abruptamente, sin que los productores pudieran trasladar a los
precios de venta, el alza de los costos.
En otras palabras: la macrodevaluación no restauró la rentabilidad de la agricultura.
Por el contrario, los precios de garantía o concertación de los principales granos se reprimieron artificialmente, de manera que, por
ejemplo, el precio de garantía del maíz para la primera cosecha de 1995 (otoño-invierno 1994-1995) fue de sólo 715 nuevos pesos por tonelada,
inferior a los 750 pagados como precio de garantía en el ciclo primavera verano de 1993. Y aun considerando el subsidio de Procampo de 181.9
nuevos pesos en promedio por tonelada, el precio de garantía para 1995 resultó apenas 19.6% superior al de 1993, contra 71.3 % de incremento
en los costos sólo durante 1995 (más un incremento de 8.3% en 1994).
Además, los precios al productor de los productos agropecuarios fijados libremente en el mercado se han visto contenidos por la caída de
la demanda interna, como resultado de la reducción del poder adquisitivo de los salarios. Así, los precios al productor no crecieron en una
proporción que compense el alza de los costos de producción. Por ejemplo, mientras entre noviembre de 1994 y marzo de 1995 los costos de
producción del cerdo en pie se incrementaron 84.1 % Y los precios de venta sólo 76.6%, lo que agrava la situación de las granjas porcícolas
sometidas a un prolongado proceso de descapitalización.41
En tercer lugar, la producción agropecuaria se vio gravemente afectada por la política monetaria severamente restrictiva, que redujo los
fondos crediticios frescos para la agricultura, 10 cual, sumado al endurecimiento de la banca con respecto a los deudores morosos, creó un
escenario donde más del 20% del área habitualmente sembrada en los últimos años quedó sin sembrar por falta de capital de trabajo.
Para comenzar el calamitoso año de 1995, el PIE nacional se redujo 5.8% durante el primer semestre. Pero otra vez se cargaron las
pulgas al perro flaco: el PIE agropecuario descendió 9.8% en este lapso.
El drama del campo mexicano ha sido reconocido recientemente desde elevadas esferas del poder público. "El problema de las carteras
vencidas -reconoció el presidente Zedillo al clausurar el Congreso Nacional de la Confederación Nacional Campesina- se presentó primero en el
campo, con fuertes consecuencias económicas y sociales.’’ 42 Previamente, la titular de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca, Julia Carabias, había afirmado: "La política neo liberal en México dejó resultados poco alentadores para el campo. Las estadísticas revelan
que actualmente el sector agrario es un campo en ruinas, porque fue eliminada la presencia del Estado, hubo menos recursos y pocos subsidios al
campo". Además, "la crisis económica del país ha repercutido severamente en el campo y se agudiza con el problema de las carteras vencidas". 43
Una semana después, el secretario de Agricultura y Desarrollo Rural, Francisco Labastida, afirmó: "El campo ya no puede soportar más
atraso"; ahí habitan "once de los catorce millones de mexicanos en pobreza extrema." "Tenemos cerca de diez años con déficit en la balanza
comercial alimentaria, que en algunos años ha superado los 3 000 millones de dólares." El asunto es preocupante porque "los acuerdos de la
Ronda Uruguay del GATT (hoy OMC) comprometen a los países desarrollados a reducir los subsidios al campo, provocando aumentos de precios."
"Se acercan, en ese sentido, visiones que no quisiera calificar de dramáticas, pero que tenemos que enfrentar con realismo y con objetividad."
Nuestro reto es "romper ese vínculo excesivamente dependiente de la producción internacional, que nos afecta en el empleo y en nuestra propia
seguridad alimentaría’'44
De esta manera, al más alto nivel de gobierno y de las secretarías del ramo, se reconoce la agobiante situación del campo mexicano. De
allí la gran responsabilidad que recae sobre la Comisión Intersecretarial del Gabinete Agropecuario constituida para formular una nueva política
agropecuaria, la cual debió entregar sus resultados el 17 de octubre de 1995.
Queda por verse si la dramática situación que vive el campo conducirá realmente a desechar la nefasta estrategia neo liberal,
comenzando por el sufrido sector agropecuario, para formular y desplegar una estrategia pragmática de crecimiento económico sostenido con
equidad y dignidad nacional.
Porque de no ser así, si fanáticamente se mantienen comenzando otra vez con sus concreciones en el indefenso sector agropecuario- la
apertura comercial indiscriminada, el achicamiento de la participación del Estado en la promoción del desarrollo económico, la obsesión por una
baja tasa de inflación y, por tanto, las políticas fiscal y crediticia severamente restrictivas, entonces no habrá verdadera política de fomento
agropecuario y continuará el drama rural agravándose día con día. Además, la buena fe de los hombres del campo que ahora participan en las
consultas de la Comisión Intersecretarial, será otra vez defraudada y simplemente utilizada para seudo legitimar la reconfirmación de la nefasta
estrategia neo liberal, es decir de un "nuevo" programa de fomento rural que, para usar una expresión campesina, será la misma gata, nada más
que revolcada.
Anexo
CUADRO 1
INDICADORES MACROECONÓMICOS POR SEXENIOS PRESIDENCIALES

41 M. A. Gomez y R. Schwentesius, Impactos de la devaluación en el sector agropecuario, México, CIESTAAM UACH,1995.


42 El Financiero, 29 de agosto de 1995.
43 El Universal, 14 de agosto de 1995.
44 El Universal, 21 de agosto de 1995
1935-1940 1941-1946 1947-1952 1953-1958
Concepto Lázaro M. Miguel A.
Cárdenas Camacho Alemán Cortines

Tasa de crecimiento promedio anual

Producto Interno Bruto A 3.94 6.15 5.78 6.42


PIB por habitante 2.17 2.65 2.40 3.24
Salario mínimo real B 3.77 -7.33 8.45 5.06
Inflación C - 14.56 9.86 5.80
Valores en el último año en el sexenio
Salario mínimo real 89.80 54.20 61.60 79.20
Paridad peso/dólar 5.40 4.85 8.65 12.49
Pasivos externos (mill. dis. corrientes) D 270.40 626.20 909.10 1 923.50
Deuda externa 238.80 466.50 382.20 798.00
Publica 238.80 466.50 382.20 798.00
Privada n. d. n. d. n. d. n. d.
Banca Comercial n. d. n. d. n. d. n. d.
Inversión extranjera directa n. d. n. d. n. d. n. d.
Inversión extranjera de cartera 31.60 159.70 526.90 1 125.50
En títulos de deuda pública ‘’interna’’ 0 0 0 0
En renta variable (acciones) 0 0 0 0
Pasivos externos de México 0 0 0 0
(Mil. dls. Constantes 1988) 1 223.00 2 827.09 4 053.05 7 867.08
Porcentaje del PIB 11.60 18.38 20.88 26.10
PIB en dls. Cuenta constantes de 1988 10 519.50 15 378.76 19 410.96 30 181.36

AA precios constantes de 1960 para 1954-1976; a precios constantes de 1970 para 1976-1987 y a precios constantes de 1980 para 1988-1994.
BA precios de 1980
C Para 1934-1970, Índice de Precios al Mayoreo de la ciudad de México, 210 artículos.
D Para el sexenio de Carlos Salinas de Gortari se consideró deuda externa pública hasta junio de 1994, deuda privada, deuda bancaria y deuda externa del

Banco de México hasta el primer trimestre de 1994; inversión extranjera de cartera junio de 1994.
E Deflactados con el Índice de Precios al Consumidor de Estados Unidos.
F Porcentajes del PIB en dólares de cuenta constantes, que eliminan el efecto de la sobrevaluación o subvaluación cambiaria en la conversión del PIB

nacional en dólares.
1959-1964 1965-1970 1971-1976 1977-1982 1983-1988 1989-1994
A López G. Días Luis j. López M. de la C. Salinas
Mateos Ordaz Echeverría Portillo Madrid de Gortari
6.73 6.84 6.17 6.24 0.22 3.04
3.35 3.37 3.11 3.46 -1.84 0.92
8.15 3.31 4.90 -2.71 -9.60 -4.55
12.84 29.64 93.32 18.44

124.10 147.90 187.80 156.40 72.30 54.50


12.49 12.49 15.44 57.18 2 322.10 3 468.00
4 066.40 7 306.60 25 891.80 91 753.60 125 001.60 254 472.00
2 204.30 4 484.30 20 576.00 80 967.20 100 914.20 136 269.70
2 056.00 4 262.80 19 600.20 58 874.20 81 003.20 83 565.00
148.30 221.50 975.80 17 122.00 7 028.00 23 403.40
n. d. n. d. n. d. 4 731.00 8 097.00 24 895.30
n. d. n. d. n. d. 240 4 786.00 4 406.00
1 862.10 2 822.30 5 315.80 10 786.40 24 087.40 43 718.00
0 0 0 0 0 74 495.30
0 0 0 0 0 23 543.00
0 0 0 0 0 50 942.00

15 270 22 276.22 53 829.11 112 484.49 125 001.60 197 613.70


26.07 27.22 45.96 73.72 73.72 97.47
58 579.17 81 832.06 117 116.21 167 765.15 169 556.41 202 733.02

FUENTES: Elaboración propia con base en: para deuda externa total y pública, INEGI, "Estadísticas históricas de México", tomo 11, CSG, Sexto informe de
gobierno y SHCP, "Informes Hacendarios"; para deuda externa total y pública 1994, SHCP, información en La Jornada, 13 de junio, 18 y 20 de agosto de 1994;
deuda privada y bancaria de 1980, Rosario Green, "La deuda externa de México: 1973-1987. De la abundancia a la escasez de créditos"; para deuda externa
privada y bancaria 1981-1983 elaboración propia con base en los flujos de la deuda externa privada y bancaria contenidos en los Indicadores económicos del
Banco de México; para deuda externa privada y bancaria 1984-1986, en José Ángel Gurría, "La política de la deuda externa", FCE; para deuda externa privada y
bancaria 1987-1993, SHCP, "México, economic and financial statistic data boa k", 1990 para 1987, 1991 para 1988,1992 para los datos de 1989, 1990 para los
datos de 1990, 1994 para los datos de 1991 y 1992; deuda externa privada y bancaria de 1993 y primer trimestre de 1994 estimados con base en los flujos
anuales contenidos en los Indicadores económicos del Banco de México.
CUADRO 2
RESULTADOS EN LA ECONOMÍA REAL DE LAS GESTIONES
ECONÓMICAS DE MMH Y EZPL

Variaciones porcentuales en el periodo

Sexenio Semestre
1983-1988 1/1993
PIB por habitante -10.8 -5.9
Inversión fija bruta -23.3 -24.3
Salario mínimo real -47.9 -14.5
Porcentaje de desempleo abierto y encubrimiento 321.4 106.2 a
Porcentaje de mexicanos en pobreza
PIB de la industrias de la construcción 21.6 14.4 b
-19.7 -15.9

a Desempleo abierto
bIncremento de la proporción de mexicanos en pobreza extrema. FUENTE: Elaboración propia con base en INEGI, Sistema de cuentas nacionales; CNSM,
salarios mínimos; Banco de México, Indicadores económicos; y Julio Boltvinik, "La satisfacción de las necesidades esenciales en México en los setenta y ochenta",
en J. L. Calva (coord.), Distribución del ingreso y políticas sociales, Juan Pablos, 1995; El Financiero, 31 de agosto de 1995; y Ernesto Zedillo Ponce de León,
Primer Informe de Gobierno, 1995.
CUADRO 3
PRODUCCIÓN AGROPECUARIA y FORESTAL PER CÁPITA 1981-1994
Producto interno bruto Productos de granos
pesos contantes de 1994 kilogramos por habitante
Año Agricultura Ganadería Silvicultura Casa y pesca Total Granos básicos 1 Oleaginosas 2 Forrajeros 3 Carnes rojas 4 Leche5 Productos
moderables6
1981 807.30 403.91 61.53 50.23 385.34 280.02 16.50 88.82 36.07 100.88 252 652
1982 682.63 357.96 56.33 54.73 299.33 221.71 12.44 65.12 36.70 99.82 248 631
1983 683.66 354.80 52.60 54.91 326.33 246.56 14.21 65.59 35.25 95.50 236 774
1984 773.37 399.10 61.66 49.45 355.54 250.44 12.66 92.44 33.21 94.64 250 484
1985 830.19 405.74 78.62 49.08 373.73 273.10 14.99 85.64 30.75 97.03 258 233
1986 858.62 354.61 48.98 52.69 303.65 230.40 11.80 61.44 29.24 83.13 227 820
1987 803.46 313.70 55.95 54.97 312.97 220.86 13.67 78.43 28.28 79.07 243 853
1988 673.26 314.98 60.43 50.86 268.08 190.48 6.18 71.90 26.44 76.61 227 198
1989 699.05 277.70 66.90 51-12 270.33 196.48 14.10 59.75 23.56 68.14 212 345
1990 793.36 270.39 52.10 40.80 316.12 236.88 9.29 69.94 22.87 73.31 191 068
1991 745.80 286.04 46.65 32.29 288.73 229.63 9.74 49.37 23.92 78.47 176 078
1992 738.16 261.01 46.52 31.43 310.59 243.77 7.38 60.08 24.25 79.93 172 432
1993 744.79 250.30 43.62 31.15 288.54 253.77 6.46 28.31 23.81 83.05 139 600
1994 636.47 341.64 49.22 44.74 282.46 238.53 6.28 37.65 24.83 78.81 136 060
Variación porcentual
1994/ -21.16 -15.42 -20.01 -10.92 -26.70 -14.82 -61.94 -57.61 -31.16 -21.88 -46.15
1981
1 Maíz. frijol. trigo y arroz 2 Soya. cártamo y ajonjolí;3 Sorgo;4 Carnes rojas;5 Litros6 Productos maderables por destino (escuadría. chapa y tripla y. celulosa. durmientes. postes. pilones y morillos y combustibles) y productos

forestales por especie (coníferas. La fifoliadas. preciosas y tropicales corrientes).


FUENTE Elaboración propia con base en INEGI. "Sistema de Cuentas Nacionales". 1980-1986. México. 1988; Idem. 1985-1988; Idem. 1988-1991; ldem. 1991-. 1993; Banco de México. "Informe anual 1994"; SARH. "Boletín
mensual de información básica del sector agropecuario y forestal". diciembre de 1994; para población. Elaboración propia con base en Rodolfo Corona Vázquez. "Migración permanente interestatal e internacional". en Comercio
Exterior. vol. 43. núm. 8. agosto de 1993. pp. 752-762.
CUADRO 4
TERMINOS DE INTECAMBIO DEL SECTOR AGROPECUARIO, FORESTAL Y PESQUERO
Indicé general de los términos de intercambio Términos de intercambio de los granos respecto al INPC3
Precios reales de las granos deflactados con el índice de precios de los insumos 2
Índice Índice del Términos del
Ano general de sector intercambio Maíz Frijol Trigo Soya
precios agropecuario 1981-100 Maíz Frijol Trigo Soya
1

1981 100.0 100.0 0.0 1 472.0 4 045.1 1 174.5 2427.1 1 149.1 3 157.9 920.0 1 894.7
1982 158.9 134.8 -15.2 1 126.3 2 329.9 1 297.9 1 689.4 902.7 1 867.3 962.5 1 354.0
1983 320.7 251.8 -21.5 1 112.1 1 911.3 970.6 1 795.5 936.6 1 609.8 909.1 1 512.2
1984 530.7 413.5 -22.1 1 271.8 2 009.3 1 027.4 2129.1 1 026.1 1 621.2 969.0 1 717.8
1985 837.1 649.7 -22.4 1 144.1 3 327.2 1 022.6 1 889.0 998.1 2 902.6 925.0 1 647.9
1986 1 035.7 1 215.3 17.3 1 012.2 3 342.4 921.0 1 739.7 873.5 2 884.4 821.5 1 501.4
1987 3 614.1 2 706.0 -25.1 936.0 2 005.7 810.3 1 558.7 860.6 1 844.0 756.1 1 433.1
1988 7 834.2 5 748.3 -26.6 968.7 2 056.5 832.6 2 251.5 856.9 1 819.1 788.0 1 991.7
1989 9 288.6 7 843.2 -15.6 980.9 2 081.1 951.9 2 220.9 842.5 1 787.5 846.9 1 907.5
1990 11 764.3 10 458.1 -11.1 1 032.4 3 002.9 958.3 1 379.7 947.0 2754.6 831.0 1 265.6
1991 14 430.3 11 766.6 -18.5 943.1 2 769.8 818.3 n.d. 896.1 2 631.9 772.2 n.d.
1992 16 668.1 13 067.1 -21.6 890.9 2 494.4 678.3 n.d. 839.9 2 351.6 683.1 n.d.
1993 18 293.6 13 795.1 -24.6 832.8 2 331.8 701.4 n.d. 777.6 2 177.3 690.0 n.d.
1994 19 587.6 14 295.7 -27.0 740.1 2 081.8 677.0 1 012.1 716.7 2016.0 682.7 980.1

Variación -27. 0 -49.7 -48.5 -42.4 -58.3 -37.6 -36.2 -25.8 -48.3
1994/ 1981
1Índice nacional de precios al consumidor por sector productivo de origen: "agricultura, ganadería y pesca."
2 Deflactados con el Índice nacional del precio de las materias primas para la actividad agrícola base 1994. Precios de garantía o concertación para el ciclo primavera-verano, excepto trigo, cuya cosecha fuerte es del ciclo otoño

invierno. En los precios de garantía o concertación se incluye el subsidio de Procámpo por hectárea dividiendo entre los rendimientos medios para obtener el subsidio por tonelada (todos los precios en nuevos pesos): 140.06 para
maíz, 481.75 para frijol, 76.95 para trigo y 156.10 para soya. Los deflactores se aplican al costo de reposición de los factores al momento de la venta: a diciembre para el ciclo primavera-verano y a mayo para el de otoño-invierno.
3 Índice nacional de precios al consumidor base 1994. El deflactor se aplica con el mismo criterio de la nota anterior, a poder adquisitivo al momento de la venta.
CUADRO 5
INVERSIÓN PÚBLICA Y GASTO FEDERAL
EN FOMENTO AGROPECUARIO y FORESTAL

Millones de nuevos pesos de 1991 Porcentaje del PIB Porcentajes en la inversión y el gasto
destinados al sector público total
Año Gasta Inversión Gasto Inversión Gasto Inversión
publico publica publico publica publico publica
1980 29 951.6 17 354.5 3.12 1.81 11.88 16.43
1981 32 635.9 14465.3 3.13 1.39 10.50 11.07
1982 26 535.1 12 808.9 2.56 1.23 9.33 11.72
1983 22690.3 8 390.0 2.28 0.84 9.49 10.91
1984 21 265.9 8 379.6 2.06 0.81 8.36 10.45
1985 19 166.3 7 263.4 1.82 0.69 8.00 10.58
1986 18 207.9 5 817.3 1.79 0.57 8.10 9.14
1987 13 403.9 4749.9 1.29 0.46 6.30 8.11
1988 10 662.6 3 054.8 1.03 0.29 5.33 5.94
1989 10287.6 3 640.7 0.95 0.34 5.45 7.69
1990 10 610.7 3 679.4 0.95 0.33 5.43 6.50
1991 10568.1 4 033.7 0.91 0.35 5.17 7.45
1992 11014.0 3 604.0 0.93 0.30 5.16 6.87
1993 11 074.3 2 784.9 0.91 0.23 5.01 6.17
1994 16015.9 2 967.5 1.28 0.24 6.55 6.01

FUENTE: Elaboración propia con base en Carlos Salinas de Gortari, VI Informe de Gobierno, México, 1994; SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1994;
Banco de México, Indicadores económicos.
CUADRO 6
CRÉDITO AGROPECUARIO y CARTERA VENCIDA
(Millones de nuevos pesos .Saldos a final del año o mes)
Crédito agropecuario millones de nuevos pesos constantes PIB agropecuario Crédito Cartera vencida Cartelera Cartera vencida
de 19911 de millones de agropecuario PIB Millones de nuevos pesos constantes de 1991 vencida PIB crédito
nuevos pesos agropecuario agropecuario agropecuario
constantes de
Año Total Banca de Banca comercial 19912 Total Banca de desarrollo Banca comercial
desarrollo
1980 40 126.4 23 597.1 16 529.3 79 194.5 50.7 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
1981 38 333.3 19 193.0 19 140.4 83 987.6 45.6 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
1982 24 823.0 13 141.6 11 681.4 81 282.0 30.5 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
1983 20 829.3 11 229.3 9 600.0 83 129.8 25.1 n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
1984 23 954.0 11 392.6 12 561.3 86 049.3 27.8 1 655.7 1 283.3 372.5 1.9 6.9
1985 23 726.6 12 125.5 11 601.1 88 589.6 26.8 1 748.7 1 101.0 647.7 2.0 8.0
1986 16 544.1 9 355.8 7 188.4 86 552.6 19.1 1 329.9 841.0 488.9 1.5 7.4
1987 12 967.0 6 320.0 6 647.0 87 682.7 14.8 799.0 538.5 260.5 0.9 6.2
1988 19 060.0 9 576.6 9 486.3 83 359.9 22.9 915.1 718.3 196.8 1.1 4.8
1989 26 182.4 10 939.6 15 242.8 80 885.7 32.4 2 705.7 2 314.4 391.3 3.3 10.3
1990 31 847.4 12 092.5 19 754.9 88 300.6 36.1 4 147.7 3 430.6 717.0 4.7 13.0
1991 31 143.9 8 092.5 23 051.4 90 046.9 34.6 2 960.6 1 691.4 1269.1 3.3 9.5
1992 37 393.7 9 092.3 28 301.5 89 028.1 42.0 3 759.9 1 776.2 1 983.7 4.2 10.1
1993 41 313.9 10 828.5 30 485.5 90 527.2 45.6 5 482.7 2 242.4 3240.3 6.1 133
1994 48 931.5 11 171.6 37 759.9 90 852.4 53.9 6 058.3 2 093.1 3965.2 6.7 12.4
1995
mayo 37 426.4 9 404.3 28 022.1 6 064.6 1 826.6 4 238.0 16.2

1 Deflactados
con el INPC al final de cada año o mes.
2Deflactado
con el Índice de Precios Implícito del PIB del sector agropecuario, silvícola y pesquero.
FUENTE: Elaboración propia con base en Banco de México. Indicadores económicos. Edición mensual y acervo histórico; e 1NEGr, Sistema de cuentas nacionales
CUADRO 7
EVOLUCIÓN DE LOS COSTOS DE PRODUCCIÓN EN EL VALLE DEL FUERTE, SINALOA
Maíz Frijol Soya Trigo
Concepto Noviembre Marzo Variación Noviembre Marzo Variación Noviembre Marzo Variación Noviembre Marzo Variación
1994 1995 % 1994 1995 % 1994 1995 % 1994 1995 %
Costos físicos
por ha
Preparación 419.0 555.0 32.5 479.0 647.0 35.1 298.0 386.0 29.5 435.0 574.0 32.0
para tierras
Siembra 555.0 678.0 22.2 444.0 474.0 6.8 274.0 294.0 7.3 280.0 294.0 5.0
Fertilización 681.0 996.0 46.3 280.0 471.0 68.2 208.0 259.0 24.5 449.0 711.0 58.4
Cultivos 239.0 262.0 9.6 157.0 193.0 22.9 229.0 257.0 12.2 90.0 90.0 0.0
Control de 104.0 139.0 33.7 182.0 313.0 72.0 170.0 271.0 59.4 60.0 102.0 70.0
plagas
Control de 126.0 199.0 57.9 n. d. n.d. n.d n.d n.d n.d. 50.0 830 66.0
malezas
Cosecha 505.0 620.0 27.9 492.0 644.0 30.9 229.0 298.0 30.1 294.0 368.0 25.2
Gastos 573.0 646.0 8.2 540.0 631.0 16.9 470.0 484.0 3.0 377.0 402.0 6.6
diversos
Subtotal de 3 202.0 4095.0 27.9 2574.0 3373 31.0 1 878.0 2 249.0 19.8 2 035.0 2 28.9
costos .0 624.0
físicos/ha
Costos 403.0 2.079.0 415.9 186.0 340.9 170.0 804.0 372.9 189.0 463.5
financieros/ha 820.0 1065.0
Costo total/ha 3 605.0 6174.0 71.3 2760.0 51.9 2048.0 3053.0 49.1 2 224.0 65.9
Rendimiento 7.2 7.2 1.6 1.6 4 2.0 4.5 4.5 3689.0
ton/ha 193.0
Costo por 500.7 857.5 71.3 1725.0 2.0 51.9 1024.0 1 526.5 49.1 494.2 65.9
tonelada 819.8
Precio 600.8 1029.0 71.3 2070.0 2620.6 51.9 1 228.8 1 831.8 49.1 593.1 65.9
rentable 20% 983.7
Precio 3
internacional 144.8
en centro de 600.8 n.d I 712.0 1265.0
consumo* 2565.0 n.d 1 833.0 1400.0
sin arancel
con arancel

* Comprende precio CIF en frontera más costos de transporte e internación a los centros de consumo. Se consideró un tipo de cambio de 6.50 nuevos pesos por dólar.
FUENTE: Con base en Asociación Agricola del Río fuerte, Sinaloa-Gerencia de Estudios Económicos y Estadísticas, "Impacto de la devaluación en los costos de
producción agrícola", Mochis, Sinaloa, marzo de 1995.
GUIAS DE AUTOEVALUACIÓN
Preguntas abiertas
Responda a los siguientes cuestionamientos
1. Explicar que sucede con la condición rural en México y que índices están asociados a ello.
Preguntas Opción múltiple
Elija la respuesta correcta
2. Los limites para la propiedad privada se establecieron:
a) Hace 50 años y se han modificado
b) Hace 60 años y no se han modificado
c) Hace 40 años y no se han modificado
d) Hace 30 años y se han modificado
e) Ninguna de las anteriores
3. Es una manera de organizar la vida conformando unidades sociales de pequeña escala, fundadas en relaciones directas como el parentesco y
la vecindad
a)Diversidad
b) Indianida.
c) Localismo
d) Todas las anteriores
e) Ninguna de las anteriores
Preguntas Falso-Verdadero
Responda FALSO o VERDADERO según sea el caso
4. México ha podido enfrentar el problema de su dependencia alimentaria y puede postergarlo indefinidamente: __________
5. Los índices y procesos que afectan al medio rural, son consecuencia de la fatalidad histórica y del crecimiento demográfico:_________

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA
 CORTEZ, Ruiz Carlos y PENZO, D´Albenzio Cristina, Política social del neoliberalismo ¿contra la pobreza o contra los pobres, 351-376
para subtema 4.1
 CALVA, José Luis, Propuestas para un modelo económico de crecimiento agropecuario acelerado e incluyente,
www.scribd.com/doc/46692762/Ponencia-Jose-Luis-CalvaPags 1-7 Para subtema 4.2
 ARIAS, Patricia, Reseña de “¿Ruralidad sin agricultura?”, Espiral, vol.XVI, num.47,enero-abril,2010, Universidad de Guadalajara, México
Pags. 249-259
 BANCO, Mundial, La pobreza rural en México, Pags. 67-83. Para subtema 4.3
 CANABAL, Cristiani Beatriz, La agricultura urbana en América Latina el caso de México: un esbozo, Págs. 22-38.