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Contenido
2 Presentación
4 Introducción
6 1. Acceso a la información
6 1.1 Proceso de envío de solicitudes
7 1.2 Nivel de acceso a la información en el sistema penal
7 1.3 Principales problemas para acceder a la información pública en materia de justicia
Presentación
EDNA JAIME | DIRECTORA GENERAL DE MÉXICO EVALÚA
Tras el análisis de los diversos factores que impactan en la operación del sistema penal, este
año hemos puesto el énfasis en las capacidades de las instituciones de procuración de
justicia para realizar investigaciones criminales confiables y científicas. Existen aún mu-
chas brechas y rezagos, pero también hemos detectado prácticas exitosas en algunas entidades
federativas que, sin duda, merecen ser reproducidas. Nuestro país atraviesa un momento crucial
para la procuración de justicia, pues se está efectuando la transición de las procuradurías locales
y federal hacia fiscalías autónomas. Esto abre un espacio de oportunidad, no sólo para garantizar
que el cambio no sea meramente nominativo, sino también para que la reorganización de estas
instituciones se ajuste al criterio del uso estratégico de los recursos disponibles y de su focali-
zación, y lograr así una mayor eficacia en la atención del fenómeno delictivo. El establecimiento
de políticas y planes para la priorización en la persecución de los delitos era uno de los ejes de la
reforma constitucional de 2008, y continúa siendo una de las grandes tareas pendientes este año.
El sistema de justicia acusatorio mexicano ha sido fuertemente criticado desde diferentes fren-
tes, durante los últimos años. Se le acusa de constituirse como una “puerta giratoria” por la que
Presentación ME 3
los imputados de los delitos salen y entran sin ser sancionados y de no garantizar un equilibrio
entre los derechos de las partes dentro del proceso penal. Atendiendo a estas voces, pero sin
evidencia contundente que las avale, se han realizado cambios legislativos en los últimos meses
que son absolutamente contrarios a la lógica y principios del modelo acusatorio, y que en nada
contribuyen a mejorar el acceso a la justicia.
Ante este escenario, se observan dos posibles salidas: echar marcha atrás y volver al sis-
tema anterior –que probadamente no funciona– a través de una contrarreforma, o darle una
oportunidad al sistema acusatorio que, aunque está muy lejos todavía de tener los resultados
esperados, comienza a dar algunas señales alentadoras. Nuestra postura va por la segunda
opción, pues consideramos, tras los resultados presentados en estos Hallazgos 2018, que esta-
mos a tiempo de defender la Reforma Penal y de corregir y atender los temas pendientes. Estamos
convencidos de que no debemos renunciar a un modelo prometedor sin haber garantizado antes
que contó con las herramientas y los recursos necesarios para operar de forma adecuada.
Pero más allá del modelo adoptado o de su denominación, no habrá sistema de justicia que sea
sostenible si no se abate la impunidad. Por ello, como parte de la evaluación realizada en Hallaz-
gos 2018, se desarrolló y calculó el índice de impunidad del sistema de justicia penal. Podemos
adelantar que los resultados son realmente alarmantes, por lo que resulta urgente tomar cartas
en el asunto.
Por último, con base en todo lo aprendido tras la evaluación hecha al sistema de justicia, elabo-
ramos una serie de recomendaciones con el objetivo de contribuir al proceso de consolidación
del sistema de justicia acusatorio en México, que tan necesario nos parece.
Introducción
1 CIDAC, Metodología de Seguimiento y Evaluación de la Operación del Sistema de justicia Penal en México, 2016, México. Disponible: http://cidac.org/wp-content/
uploads/2016/11/metodologia_seguimiento_web.pdf
Introducción ME 5
Impacto: el seguimiento y la evaluación integral del qué grado las instituciones están cumpliendo con sus
sistema de justicia penal necesitan del desarrollo de objetivos en el contexto del sistema penal acusatorio.
indicadores que permitan medir de forma completa En el quinto capítulo se incluye el Ranking Nacio-
y unificada el impacto en los distintos usuarios del nal de Consolidación de la Reforma Penal, que da
sistema de justicia penal acusatorio en México. luz, por sexto año consecutivo, sobre los avances de las
entidades federativas en sus procesos de consolidación
Estos componentes, que se integran a su vez por dis- del modelo acusatorio. En el sexto capítulo se pre-
tintos subámbitos, constituyen la columna vertebral de senta por segunda vez el Índice de Impunidad,
Hallazgos 2018. que compara la capacidad de los sistemas de justicia
penales para dar respuestas satisfactorias a los asuntos
En el primer capítulo se aborda el proceso con el que conoce. Por último, se incluye un capítulo en el
que se obtuvo la información pública que sirvió de que se exponen las conclusiones más relevantes
insumo para el presente documento, así como los princi- del reporte, así como una serie de recomendaciones,
pales obstáculos que se presentaron a lo largo del mismo elaboradas a partir de los avances y las brechas detec-
y la calidad de las respuestas otorgadas por las institu- tados hasta el momento y, sobre todo, considerando el
ciones federales y locales. El objetivo de dicha sección es momento coyuntural del país.
identificar los avances y las brechas que se observaron
en relación con el derecho de acceso a la información en Es necesario vislumbrar cuáles han sido los efectos de
materia de justicia en el país. En el segundo capítulo las acciones emprendidas en los últimos 11 años sobre
se evalúan las condicionantes, partiendo del análisis las capacidades de las instituciones para proveer jus-
detallado de diversos aspectos de la política pública. El ticia, pues a partir de ahí será posible establecer una
tercer capítulo, relativo a las habilitantes, se enfo- base para la construcción de la agenda de justicia penal
ca en el análisis de las capacidades institucionales para la siguiente década. Corregir y ajustar las defi-
que son necesarias para llevar a cabo investigaciones ciencias del sistema de justicia dependerá de que
criminales, en particular aspectos como: gestión insti- se consolide una transformación que hoy se apre-
tucional, modelo de investigación y capacidades pericia- cia inacabada y distorsionada. No hay tiempo para
les y forenses. Además, se incluye el análisis de cuatro improvisar. Las demandas ciudadanas requieren de la
investigaciones criminales que evidencian el despliegue implementación de cambios sustantivos que garanticen
de las capacidades de las fiscalías locales y la federal en una forma distinta de entender los objetivos, medios y
el marco del sistema acusatorio. En el cuarto capítulo estándares de las instituciones de justicia en México. El
se hace un análisis exhaustivo de diversos indica- reporte de Hallazgos 2018 pretende ser una contribución
dores de resultados, con la finalidad de evaluar hasta en esta dirección.
6 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
CAPÍTULO 1
Acceso a la
información
A
fin de recabar la información necesaria para la elaboración de la serie
Hallazgos, año con año se lleva a cabo un ejercicio de transparencia y acceso
a la información pública, consistente en el envío de diversas solicitudes a
instituciones tanto estatales como federales de justicia penal.
información a las instituciones de justicia estatales y información requerida; con “1” cuando sí hubo alguna
12 solicitudes a las del ámbito federal. Con corte al respuesta, pero la información proporcionada estaba
30 de mayo, ninguna institución estatal contestó el incompleta o resultaba ilegible; y con un “2” cuando la
100% de las solicitudes enviadas 2, siendo los pode- solicitud fue contestada en su totalidad. Las entidades
res judiciales quienes presentaron la mayor tasa de federativas con mayor número y mejor calidad de
respuesta, en tanto que los sistemas penitenciarios respuestas a las solicitudes de información fueron
estatales, las UMECA y las instancias de coordinación Querétaro, Zacatecas y Baja California Sur, en tan-
tuvieron la más baja. En cuanto al ámbito federal, to que los estados con menor calificación fueron
fueron contestadas el 100% de las solicitudes de in- Nayarit, Yucatán y Morelos. En el caso de Nayarit,
formación enviadas. sólo se respondieron cuatro de las 11 solicitudes envia-
das, mientras que Morelos y Yucatán atendieron siete de
las 11 solicitudes.
1.2 Nivel de acceso a la información
en el sistema de justicia penal
1.3 Principales problemas para
Para evaluar las respuestas de las instituciones esta- acceder a la información pública
tales, éstas fueron calificadas del 0 al 2, en términos
en materia de justicia
de si fueron desahogadas y, de haberlo sido, si en ellas
se respondió a todos los cuestionamientos planteados.
Se calificó con un “0” cuando las solicitudes no fueron Se detectaron algunos problemas durante el proceso de
contestadas o cuando la respuesta no contaba con la envío de las solicitudes de información:
Hasta la fecha de elaboración del presente repor- sí. Lo anterior sucedió para la solicitud de instancia
te, para el Estado de México y Veracruz no fue posi- de coordinación de Quintana Roo, entre la Secre-
ble utilizar la Plataforma Nacional de Transparencia taría General de Gobierno y el Tribunal Superior de
(PNT) para el proceso de envío de solicitudes, por Justicia del Estado. También ocurrió con la solicitud
lo que debieron ser presentadas a través de los de UMECA de Michoacán, entre la Secretaría de
sistemas INFOMEX estatales. Seguridad Pública y la Procuraduría General de
Justicia Estatal.
En Colima no se registró ninguna de las solicitudes
ingresadas por la PNT y tuvieron que enviarse a Falta de sistemas informáticos que permitan
través del sistema INFOMEX estatal. agregar la información estadística: algunas ins-
tituciones contestaron las solicitudes de manera
En Hidalgo y Nayarit la PNT presentó problemas al separada por municipio, por área dentro de la
adjuntar archivos en las solicitudes. institución o por distrito judicial. Esta situación se
presentó en los estados de Jalisco (Fiscalía, Poder
En algunas ocasiones, la PNT notificó errores al Judicial y Secretaría de Seguridad Pública), Baja
generar las solicitudes, impidiendo que quedaran California (Procuraduría), Baja California Sur (Po-
registradas en el sistema. der Judicial), Coahuila (Fiscalía), Durango (Fiscalía y
Poder Judicial), Oaxaca (Poder Judicial), Quintana
Los operadores tuvieron problemas al adjuntar las Roo (Poder Judicial), Tabasco (Poder Judicial) y
respuestas y los anexos en la plataforma, por lo que Veracruz (Fiscalía).
debieron enviarlas a través de correo electrónico.
3 Consejo Nacional del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, Orden del Día de la Primera Sesión
Ordinaria 2019, celebrada el 28 de marzo de 2019. Disponible en: http://snt.org.mx/images/Doctos/ordendia28marzo2019.pdf
Capítulo 2: Condicionantes: ¿qué factores propician o dificultan la operación del sistema de justicia penal ME 9
CAPÍTULO 2
Condicionantes:
¿qué factores propician o dificultan
la operación del sistema de justicia penal?
PRINCIPALES HALLAZGOS
1. Prevalece una perspectiva de seguridad 3. Se observa un naciente liderazgo con la
que no se ve articulada con una de creación de la Unidad de Apoyo al Sistema
justicia, dejando de lado a los poderes de Justicia (SEGOB), que exigirá retomar
judiciales, las defensorías públicas y e impulsar las funciones de coordinación,
los asesores jurídicos para las víctimas. apoyo y evaluación del SJPA a nivel nacional.
2. Pese a los esfuerzos, sigue siendo inexistente 4. La inversión destinada al fortalecimiento de las
un esquema homologado de información instituciones, no se ha traducido en un cambio
para el seguimiento y evaluación del SJP. de prácticas y, en algunos casos, ha propiciado
incentivos negativos para el acceso a la justicia.
E
xisten elementos que configuran la factibilidad de toda política
pública, conocidas como condiciones mínimas o factores que posi-
bilitan su desarrollo. Por supuesto, la operación del sistema de justicia
penal acusatorio cuenta también con estos elementos.
Las condicionantes se configuran por medio de Asimismo, los ejes buscan propiciar y verificar que en el
siete subámbitos, los cuales sistematizan y orde- sistema de justicia penal confluyan diversos elementos,
nan las acciones institucionales de política pública como se explica a continuación:
que deben generarse en el sistema de justicia. En
principio, deben darse dos niveles de coordinación: uno Comunicación dinámica y estrecha que posibili-
a nivel nacional –cuyo objetivo sea la generación y el se- te la coordinación entre las instituciones de justicia
guimiento de políticas nacionales en materia de justicia, penal a nivel nacional y estatal, para mantener las
capaces de asegurar la mejora continua del sistema de buenas prácticas, detectar áreas de oportunidad y
justicia penal a través de las instancias nacionales exis- potenciar los procesos de mejora continua en la ope-
tentes del sector justicia–, y uno institucional de coordi- ración del sistema acusatorio.
nación técnica, que tiene los mismos fines pero opera a
nivel local, tanto dentro de las instituciones como entre Mejora continua del sistema de justicia penal y
ellas. Aunado a ello, deben converger otros elementos, priorización eficiente de decisiones.
como un proceso de planeación integral continuo y públi-
co, la existencia de sistemas de registro de información, Fomento del intercambio de información
la proyección y uso eficiente de recursos financieros y interinstitucional con el objetivo de generar
una adecuada y progresiva publicidad, transparencia políticas públicas que sirvan de marco, pero que
y participación ciudadana. también respeten el ámbito de atribuciones de
cada institución en particular.
Como se muestra en el siguiente esquema, todos estos
ejes se determinan por la “simetría institucional” como Continuidad en los esfuerzos de planeación
eje transversal, pues es factor fundamental para la con- entre las instituciones del sector justicia y al interior
solidación y el fortalecimiento del sistema de justicia de ellas, implementando políticas que busquen im-
penal, logros que se reflejan en el hecho de que todas las pactar positivamente en la calidad y eficiencia de la
instituciones operadoras cuenten con un grado homogé- respuesta institucional.
neo de desarrollo en todos y cada uno de los ámbitos.
Capacidades y voluntad institucional para po-
ner en marcha sistemas de registro, procesa-
miento y reporte de información estadística en
materia de justicia, que generen información confia-
ble, actualizada, verificable y oportuna.
SISTEMA NACIONAL
DE LA COORDINACIÓN TÉCNICA Inversión constante, planeada y eficiente de
recursos financieros para mantener los esfuer-
zos institucionales iniciados durante el proceso de
implementación −como la creación y adecuación de
Sistema institucional de la coordinación técnica infraestructura−, para asegurar el correcto funciona-
miento del sistema acusatorio a lo largo del tiempo y
SISTEMA INSTITUCIONAL
b) Impulsar la atención temprana y el uso de me- ● En octubre de 2018 se llevó a cabo el Primer Con-
canismos alternativos de solución de contro- versatorio Nacional de Policía Procesal “La seguri-
versias en materia penal dad para el Sistema de Justicia Penal”, en el que
operadores y expertos en el traslado de imputa-
● Se llevó a cabo el evento de lanzamiento del progra- dos y la seguridad en salas intercambiaron buenas
ma Seguridad con Justicia en los estados de Baja prácticas, con la finalidad de homologar criterios de
California, Chihuahua, Colima, Hidalgo, Jalisco, Mi- actuación con base en los estándares nacionales e
choacán, Nuevo León y Yucatán, con la asistencia de internacionales.
académicos, servidores públicos de los tres órdenes
de gobierno, sociedad civil e iniciativa privada. e) Avanzar en la implementación de la Ley Nacio-
nal del Sistema Integral de Justicia Penal para
● Se elaboró el diagnóstico para la implementación Adolescentes
del Modelo Homologado de Órganos Especializados
en Mecanismos Alternativos de Solución de Contro- ● En marzo de 2018 se realizaron el taller Justicia para
versias en Materia Penal y Unidades de Atención la Juventud es Justicia para Todos: transformando la
Temprana7, en las fiscalías generales de justicia de justicia juvenil en México, y el foro Retos de la Ley
Durango y Oaxaca. Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para
Adolescentes, con la participación de servidores pú-
● Se celebró el Primer Congreso Nacional de Órganos blicos federales y locales, así ́ como integrantes de
Especializados en Mecanismos Alternativos de So- la sociedad civil.10
lución de Controversias, en el que se convocó a las
instituciones encargadas de la consolidación del SJP ● Se han instalado 22 subcomisiones de justicia para
y a los titulares de los órganos de justicia alternativa adolescentes, encargadas de dar seguimiento a la
correspondientes. implementación de la referida Ley Nacional en las
entidades federativas.
c) Fortalecer las unidades estatales de supervi-
sión a medidas cautelares y suspensión condi- f) Profesionalizar a los operadores del sistema de
cional del proceso justicia penal
● Se publicó el Autodiagnóstico Nacional 2017 sobre la ● Con la Fiscalía Nacional de Chile se llevó a cabo la
implementación del Modelo Homologado de Unida- primera capacitación, denominada Formación de
des Estatales de Supervisión a Medidas Cautelares Relatores para la Capacitación de Litigación Oral
y Suspensión Condicional del Proceso 8. Avanzada de Ministerios Públicos en México.11
● Se instaló la Red Nacional de las Unidades de Segui- g) Impulsar un Modelo Nacional de Justicia
miento y Supervisión de Medidas Cautelares. Terapéutica
● Se construyó un proyecto de Modelo Nacional de SJP se han enfocado en las instituciones de seguridad
Justicia Terapéutica12, que tiene como fin prevenir elpública, de procuración de justicia (incluyendo asesoría
consumo de sustancias psicoactivas como un factor de víctimas) y del sistema penitenciario, pues sus facul-
que incrementa la probabilidad de que las personas tades legales se encuentran limitadas y no le permiten
desarrollen conductas violentas o delictivas, de ma- tener injerencia en los poderes judiciales, los centros de
nera conjunta entre la Subsecretaría de Prevención justicia alternativa y las defensorías públicas. Esto se
y Participación Ciudadana, el SESNSP y la Comisión ha observado consistentemente en los criterios para la
Nacional Contra las Adicciones. Fue socializado con asignación de los recursos del Fondo de Aportaciones de
operadores de las entidades federativas a fin de Seguridad Pública (FASP), ya que de acuerdo con la Ley
revisarlo y fortalecerlo. de Coordinación Fiscal (artículo 45), sólo las instituciones
de seguridad pública pueden ser receptoras de dichos
h) Diseñar e implementar indicadores que evalúen recursos federales. Entre los programas con prioridad
la operación del sistema nacional para destinar recursos del FASP se encuentra
el de Implementación y Desarrollo del Sistema
● El 11 de mayo de 2018 se llevó a cabo de Justicia Penal y Sistemas Complemen-
el taller de revisión del Modelo de tarios; sin embargo, los subprogramas
Evaluación y Seguimiento del Hacerse cargo de la que cubre no involucran a defenso-
Sistema de Justicia Penal en su rías o tribunales14. Como se pue-
coordinación del sistema
fase de consolidación (MES),
13
de observar, el hecho de que
con el fin de evaluar el des- de justicia penal a nivel la instancia que está a cargo
empeño de los operadores nacional ha representado de la coordinación del siste-
de las instituciones de segu- un reto para el SESNSP, ma de justicia penal tenga
ridad pública, procuración de pues es una institución una naturaleza eminente-
justicia y sistema penitencia- mente de seguridad pública,
más de corte operativo
rio, mediante 10 indicadores. repercute en la reproducción
Se hizo pública la plataforma y de ejecución, y conservación de asimetrías
para su visualización. que de coordinación en cuanto a recursos y, por lo
y planeación tanto, de capacidades e impulso.
Para dar respuesta a las necesidades
técnicas específicas que implicó su nueva Como veremos más adelante, otra cues-
responsabilidad, el SESNSP realizó ajustes en tión a considerar es el hecho de que los esfuer-
su estructura orgánica, con la finalidad de desarrollar zos para la generación de información relacionada con el
las encomiendas pendientes de la etapa de implemen- sistema de justicia penal también se han diluido e incluso
tación y llevar a cabo los trabajos para la consolidación. revertido. Concretamente se observa que, aunque no se
Creó una Dirección de Seguimiento a la Consolidación ha detenido el levantamiento de información en las 32
del Sistema de Justicia Penal, que funge como enlace entidades federativas, únicamente se hace con la corres-
con otras instituciones del ámbito federal y local y es la pondiente a las procuradurías o fiscalías, y no al resto de
responsable del diseño de proyectos y planes de trabajo, las instituciones operadoras. Es importante aclarar que
así como de su ejecución, en caso de ser aprobados por estas limitaciones no tienen relación con la capacidad del
el Secretario Ejecutivo del SNSP. Secretariado Ejecutivo para realizar funciones de coordi-
nación, planeación o seguimiento y evaluación, sino más
Hacerse cargo de la coordinación del sistema de justi- bien se aprecian como resultado de la falta de voluntad
cia penal a nivel nacional ha representado un reto no y esfuerzos abocados a transparentar y hacer accesible
menor para el SESNSP, pues es una institución más de la información.
corte operativo y de ejecución, que de coordinación y
planeación. Además, por su propia naturaleza, las ac- El 31 de mayo de 2019 se publicó en el Diario Oficial de
ciones que ha llevado cabo para la consolidación del la Federación el Reglamento Interior de la Secretaría de
12 Ibidem, p. 35
13 Ídem.
14 Tal como puede observarse de la lectura de los subprogramas corresponden a instituciones distintas a defensorías y tribunales: Implementación y Desarrollo del
Sistema de Justicia Penal, Fortalecimiento de las Unidades Estatales de Supervisión a Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso, Fortalecimiento de los
Órganos Especializados en Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal y las Unidades de Atención Temprana, Modelo Nacional de Policía en
Funciones de Seguridad Procesal y finalmente el Fortalecimiento de Asesoría Jurídica de Víctimas.
14 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Gobernación, en el que se aprecia la creación de una No parece que el diseño de estas nuevas áreas
Unidad de Apoyo al Sistema de Justicia, bajo cuya administrativas emule el diseño original de la
responsabilidad se encuentran dos Direcciones Genera- SETEC ni tampoco contempla facultades que su-
les, una para el Fortalecimiento de los Tribunales Supe- gieran que sustituirán en sus labores al SESNSP,
riores y las Procuradurías Estatales y otra para la Recon- pues sus facultades están más relacionadas con accio-
ciliación y la Justicia. Entre las principales atribuciones nes de coordinación, elaboración de propuestas sobre
de estas tres unidades administrativas se identifican: criterios técnicos y jurídicos, así como acciones para el
análisis legal y la generación de información y estudios.
Fungir como enlace operativo y de coordina- Sin embargo, no se consideran acciones de capacitación,
ción entre las autoridades locales y federales para evaluación ni de programación y asignación presupues-
el fortalecimiento y consolidación del SJP. tal, mismas que se desconoce cómo se están contem-
plando y quién tendrá a su cargo dicha responsabilidad.
Implementar acciones de coordinación con las
autoridades competentes de la Federación, de las en- Esta situación es inquietante, pues si bien en la etapa
tidades federativas, de los municipios o de las alcal- actual del sistema puede no ser necesario contar con
días para el fortalecimiento del sistema de justicia. una réplica idéntica de la SETEC, sí es necesario con-
tar con una instancia que establezca medidas y
Impulsar programas o estrategias que permi- procesos estandarizados de planeación y evalua-
tan obtener indicadores de desempeño en ma- ción, además de llevar a cabo los trabajos de coordi-
teria del sistema de justicia. nación y colaboración que hagan plausible el desarrollo
e instrumentación de una política pública nacional para
Coordinar la celebración de convenios y otros consolidar el SJP. En vista de esta situación, será ne-
instrumentos jurídicos que permitan fortalecer el SJP. cesario observar con atención el rol y desempeño del
SESNSP, ente encargado de continuar administrando los
Establecer criterios técnicos, jurídicos, de forma- recursos financieros federales que son provistos a las
ción y difusión sobre el SJP. distintas instancias, tanto federales como locales, para
el fortalecimiento del SJP.
Coordinar la emisión de opiniones con el objeto
de unificar criterios en la atención de los asuntos. Por lo anterior, es necesario que tanto la nueva Unidad
de Apoyo al Sistema de Justicia dependiente de la SE-
Establecer acciones de coordinación con las GOB como el SESNSP, comprendan bien los alcances y
instituciones de procuración e impartición de expectativas de su facultades y logren actuar de manera
justicia, así como con las de seguridad pública, de coordinada para el fortalecimiento del sistema.
los tres órdenes de gobierno.
ción con las diversas instancias involucradas. Asimismo, miento de políticas públicas. En este sentido, el
debe tener las siguientes características: seguimiento adecuado se logra con la integra-
ción de esquemas de coordinación y generación
a) Contar con personal especializado y preferen- de información, tanto a nivel nacional como
temente experimentado en el día a día que interinstitucional e incluso regional.
enfrentan las instituciones de justicia.
Para el proceso de consolidación, se señalaba como
b) Apoyarse de las tecnologías de información prioridad que las distintas instancias encargadas de
para concentrar los datos necesarios para el la coordinación a nivel estatal transformaran su vi-
seguimiento y la evaluación constantes. sión, atribuciones y operación hacia esquemas más
orientados al fortalecimiento, la mejora continua y la
c) Establecer, de manera periódica, reuniones evaluación. Actualmente, en las entidades federativas
presenciales tanto con los enlaces como con los esquemas institucionales de coordinación son he-
titulares de las distintas instituciones, a fin de terogéneos. En algunas entidades, se establecieron
armonizar la visión estratégica con la operativa. en un primer momento instancias de coordinación que
posteriormente se transformaron en instancias de con-
d) Integrar información para el desarrollo de diag- solidación, ya sea adscritas a la misma institución u
nósticos y evaluaciones, así como propuestas otra. Mientras que en otros casos, una vez concluida la
que logren un impacto en la operación y los fase de implementación del Sistema, fueron disueltas.
resultados de desempeño institucional, bajo El estado general que guardan estos órganos a nivel
una lógica de diseño, implementación y segui- nacional es el siguiente:
ellas. En cuanto al sistema de evaluación, el plan inte- Entre los aspectos que deben destacarse del modelo se
gral contempló indicadores de resultado e indicadores encuentra la construcción de un sistema informático úni-
de proceso por cada uno de los ejes que lo componen. co –empleado por todas las instituciones integrantes–,
De esta manera, permite el seguimiento periódico y la y el desarrollo de un marco jurídico integral y de un
toma de decisiones oportuna. modelo de formación única, así como de nueve modelos
de operación en los que se ve reflejada la reingeniería
Otro elemento destacable es la integración de ejes, tanto de procesos institucionales e interinstitucionales. En
de seguridad pública como de justicia penal, lo que apoya este sentido, y dados los esfuerzos por contemplar un
el desarrollo y perfeccionamiento de una visión sistémi- proceso de planeación sistémico y paulatino, también se
ca. Entre sus ejes temáticos incorpora el fortalecimiento requerirá observar si con el tiempo éste va logrando los
de las UMECA, la protección de víctimas y testigos, la resultados esperados.
difusión del SJP acusatorio entre audiencias específicas,
la transformación del órgano de coordinación en uno
de consolidación, el fortalecimiento de las policías en HIDALGO
su labor de primer respondiente y el mejoramiento del
desarrollo de audiencias. Al respecto, habrá que hacer En esta entidad se ha observado
un seguimiento puntual del trabajo tanto de coordinación un proceso de creación y di-
como de planeación, a fin de identificar si se van adap- solución de instancias encar-
tando a las necesidades o requerimientos específicos y si gadas de la consolidación del
en el tiempo logran dar los resultados esperados. SJP. Tan es así que, a la fecha, a
pesar de mencionarse en el acuer-
do de creación del Secretariado
QUERÉTARO Ejecutivo del Consejo Estatal de
Seguridad Pública, no existe ninguna instancia o comi-
Es de resaltar la publicación sión interinstitucional. La ausencia de un órgano que
de la Ley Cosmos, que entró en involucre a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial
vigor el 3 de octubre de 2018, y en la toma de decisiones integrales del SJP limita a la
que busca asegurar a los ciudada- instancia coordinadora para fungir como un órgano téc-
nos que todos los operadores del nico de consolidación, por lo que en la actualidad no se
SJP trabajarán de manera coordi- llevan a cabo tareas relacionadas con planeación, pro-
nada y sistémica, y no a través de gramación y evaluación. Al respecto, se observa que la
esfuerzos aislados e inconexos. identificación de necesidades y propuestas de solución
Para lograr la implementación de la ley, se ha contem- es responsabilidad de cada una de las instituciones, sin
plado la transformación de la Comisión para la Imple- que exista una visión conjunta y sistémica.
mentación de la Reforma Penal y la Modernización de
la Justicia –creada originalmente en el 2010– hacia una Considerando lo anterior, a partir de marzo de 2019
Comisión para la Evaluación de la Operación del Sistema Hidalgo solicitó apoyo a México Evalúa para la elabo-
de Justicia Penal Acusatorio. ración de un diagnóstico sobre el estado que guarda la
implementación del SJP, así como sobre los esfuerzos
La propuesta es sumamente interesante por el enfoque que tendrían que desarrollarse para lograr una mejora
sistémico que privilegia, en el cual, a partir de una visión visible en su operación. Derivado de estos trabajos se
clara sobre la forma de establecer un modelo transversal detectó que, pese a la inversión financiera que se ha he-
y plenamente operativo entre instituciones, se desarrolló cho para generar y sistematizar información estadística,
un modelo que establece los roles y objetivos por insti- existe una problemática consistente y generalizada en
tución, al igual que se definieron objetivos y resultados las instituciones operadoras del SJP para el registro de
esperados de manera sistémica. Una vez que se contó la información. Entre las diversas deficiencias se cuen-
con tal modelo, se integró a la legislación en la materia ta la duplicidad de registros entre áreas. Además, se
y se definió el proceso de transformación de la comisión, usan libros de gobierno y no existe algún mecanismo
así como la ruta a seguir por parte de la entidad federa- institucional para aprovechar la información en la toma
tiva en su conjunto. Por lo tanto, la comisión define las de decisiones, elaborar informes o incluso transparentar
políticas públicas del SJP y a la vez es responsable de su información.
evaluación, realizando ejercicios transversales de moni-
toreo por procesos e incidiendo en la asignación y ejer- No obstante, a partir del diagnóstico que se está inte-
cicio presupuestal, con enfoque de derechos humanos. grando será posible detonar un proceso sistémico de pla-
18 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
neación y toma de decisiones que podrá ser instituciona- Para lograr la consolidación del SJP acusatorio es
lizado, por lo que en los próximos meses la entidad podrá urgente realizar una planeación sistémica basada
contar con un plan interinstitucional de fortalecimiento y en el seguimiento y la evaluación periódicas, pues
consolidación del SJP, que involucre igualmente un pro- de lo contrario todo esfuerzo que se realice puede no
ceso de generación y procesamiento de información y tener un impacto real en los resultados y en la eficiencia
que posibilite el seguimiento continuo. del sistema, al ser acciones no institucionalizadas y sin
garantía de continuidad. Además, las acciones aisladas
promueven asimetrías entre las instituciones, generando
ESTADO DE MÉXICO inevitablemente un estancamiento de la operación.
La instancia encargada de la
coordinación es el Órgano de 2.4 Sistemas de registro,
Consolidación del Sistema de seguimiento y evaluación integral
Justicia Penal en el Estado
de México, concebido como un Durante años se ha discutido ampliamente sobre la
órgano colegiado de carácter in- importancia de la evidencia para tomar decisiones y
terinstitucional para el análisis y formular políticas. Para que eso pueda ocurrir, el punto
propuestas de ejecución y evaluación de planes, progra- de partida obligado es contar con información confiable,
mas y acciones para la consolidación del SJP, encargado accesible, oportuna y de calidad, a disposición de todos
de la coordinación de las diversas áreas involucradas y los actores del Estado. Tras un breve repaso de las fuen-
de la relación interinstitucional. Entre sus principales tes de información existentes, es posible advertir que
atribuciones tiene la de establecer un canal de comuni- México ha sido reconocido internacionalmente por sus
cación permanente con todos los actores involucrados, avances en la producción, sistematización e instituciona-
por lo que sus integrantes se reúnen una vez al mes para lización de estadísticas de seguridad y justicia.
compartir experiencias y detectar áreas de oportunidad
dentro del sistema, así como para crear acuerdos que Este reconocimiento no ha sido fortuito. Al menos en la
permitan llevar un seguimiento y cumplimiento de cada última década se han desarrollado proyectos de interés
una de las acciones. Esta instancia también es la respon- nacional, con encuestas de victimización como la EN-
sable de establecer y coordinar acciones de intercambio VIPE (población) y la ENVE (empresas). Gracias a estos
y sistematización de información entre los operadores, instrumentos hoy tenemos una aproximación confiable
con el apoyo de la Dirección General del Sistema Estatal y periódica sobre aspectos que anteriormente eran des-
de Informática del Estado de México (DGSEI). conocidos: la cifra negra, el número y características de
las víctimas, los costos de la inseguridad, la percepción
La DGSEI se encuentra desarrollando (a junio de 2019) ciudadana sobre seguridad, la confianza en las autori-
un sistema informático único que contendrá la informa- dades, la incidencia de tortura en el proceso penal, por
ción de cada uno de los operadores jurídicos, con el fin nombrar sólo algunos. Sin embargo, y a pesar de los
de complementar una base de datos general. Para tal esfuerzos, la historia sobre la producción de información
efecto, se integró un diagnóstico a cada operador jurídi- a partir de registros administrativos no ha sido igual-
co para el desarrollo del sistema, buscando la posibilidad mente exitosa16. Sin lugar a dudas es mejor contar con
de interconexión informática entre los operadores. los censos de gobierno que no tenerlos, pero debemos
cuestionarnos sobre su calidad y alcances. Dicho de otra
El Órgano de Consolidación cuenta con un Plan de Trabajo manera, su aporte es considerable, pero también lo son
que fue diseñado para su implementación durante 2019, el sus áreas de oportunidad.
cual comprende los ejes de capacitación, normatividad, tec-
nologías de la información, indicadores, gestión e infraes- Por otra parte, el SESNSP mensualmente recaba infor-
tructura. Abarca información específica que es aportada mación sobre los delitos y las víctimas registradas en
por cada instancia integrante del SJP. Si bien en el caso del las carpetas de investigación, con el propósito de medir
Estado de México pueden apreciarse esfuerzos de coordi- la incidencia y prevalencia delictivas, con base en una
nación, la buena práctica identificada más bien se refiere metodología que definió para estandarizar los criterios
al desarrollo del sistema informático y a la base de datos de clasificación y registro de las distintas procuradurías
conjunta, por parte de todas las instancias del sistema. y fiscalías locales.
16 Además durante el último año se decidió reducir el presupuesto para realizar diversos ejercicios de recolección de información, entre estos la Encuesta Nacional de
Poblacion Privada de la Libertad (ENPOL).
Capítulo 2: Condicionantes: ¿qué factores propician o dificultan la operación del sistema de justicia penal ME 19
2.4.1 Registro y reporte de información vale la pena apuntar que las fiscalías no tienen nece-
sariamente los mejores incentivos para registrarlas,
Del diseño de las variables y sus indicadores no dado que su reconocimiento, al momento de abrir
se identifica una visión que contemple armóni- una carpeta de investigación, puede involucrar pos-
camente los principios del modelo acusatorio teriormente la activación de los fondos de reparación
(la igualdad procesal tanto de víctimas como de im- y apoyo.
putados, las diversas salidas previstas por el siste-
ma, etcétera). Tanto la información del Inegi como Prevalecen diferencias en cuanto a los criterios
la del SESNSP sigue respondiendo a una lógica del para el registro y clasificación de información.
sistema inquisitivo –cuyo centro son los expedientes Pese a los esfuerzos para la estandarización –como
y no las audiencias, y en el que prevalece el uso el uso de la Norma Técnica– tanto en entidades fe-
de la prisión sobre otro tipo de conclusiones–. Por derativas como a nivel federal, existen factores que
ejemplo, el Censo de Procuración de Justicia continúa afectan a su homologación y que pueden significar
registrando el número de actas circunstanciadas, riesgos de “reclasificación”. Por ejemplo, la tipifica-
aun cuando la figura no se encuentra prevista en el ción de los delitos en cada código penal puede su-
sistema acusatorio. gerir diversos supuestos, con sus correspondientes
formas de registro y protocolos de atención, como es
Prevalece un enfoque de seguridad sobre una el caso de los feminicidios.
visión sistémica que articule también a la jus-
ticia. Esto se observa tanto en el diseño de los ins- La indefinición de competencias entre ámbitos
trumentos de captación de información como en el de gobierno abre también riesgos de posible
establecimiento de las prioridades y los ejercicios de impunidad. En casos en los que no se define adecua-
planeación. Por ejemplo, la información del Secre- damente un hecho delictivo, se incide directamente en
tariado continúa enfocada en el registro de delitos la posible indefinición de competencias entre el fuero
considerados prioritarios –anteriormente denomina- federal y el local, lo que genera riesgos de subregistro
dos “de alto impacto”–, como son: robo, secuestro, y potencial impunidad.
homicidio y extorsión. Entretanto, otros fenómenos
criminales que pueden causar graves afectaciones, Además, la poca o nula claridad en los criterios
que son de interés público (desaparición, otras for- de registro de información conlleva otra con-
mas de violencia de género y violencia feminicida, secuencia crítica: el desconocimiento de lo que
etcétera) o que interesan en términos de efectividad realmente sucede con los casos al interior de las
del sistema de justicia, no son puestos sobre la mesa. instituciones. Por poner un ejemplo concreto, mien-
La pregunta no es si es necesario dejar de medir tras en algunos estados se registran los asuntos que
la incidencia de ciertos delitos, sino si son ésos los se resuelven por justicia alternativa como “carpetas
únicos que reflejan la realidad nacional. Esto abarca de investigación iniciadas”, en otros se registran como
no sólo contemplar los tipos de delitos, sino también “asuntos conocidos”. Esta situación sesga la información
a las distintas instancias operadoras del sistema de sobre el desempeño y las cargas de trabajo de los opera-
justicia penal que debieran corresponsabilizarse en dores en esas instituciones. Lo anterior responde a que
la generación de información. la incidencia delictiva (medida por el SESNSP) se basa
en el número de carpetas de investigación reportadas
No es posible identificar un compromiso real por las procuradurías o fiscalías estatales, lo que puede
para registrar y visibilizar la información de generar incentivos perversos, pues entre mayor número
las víctimas del delito. Aun cuando la metodología de investigaciones se registren, mayor será la incidencia
del SESNSP ha promovido el registro del número y delictiva en un estado.
género de las víctimas, la información que ingresan
las procuradurías es incipiente y de baja calidad. Por Entonces, se debe interpretar con sumo cuidado el
ejemplo, se mantiene un promedio de una víctima comportamiento de la información registrada por las
por carpeta de investigación, independientemente instituciones de seguridad, procuración e impartición
del delito de que se trate. Si bien esta situación es de justicia, pues un aumento en las investigaciones
probable en algunos tipos de delitos, para otros es no necesariamente implica un incremento en los
más bien atípica. Esto permite inferir que el registro delitos ocurridos. La incidencia delictiva, además de
puede atender más a una lógica inercial de carpetas reflejar la ocurrencia del crimen, también muestra en
y no de víctimas efectivamente involucradas, con qué medida las víctimas se acercaron a las instituciones
posibles características diferenciadas. Al respecto, de justicia para solucionar los conflictos penales y en
20 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
qué grado los ministerios públicos iniciaron un proceso Prácticas en la operación, que también inci-
de investigación. Visto así, el aumento en las investi- den en la forma de registrar la información.
gaciones podría ser una señal positiva sobre el uso del Por ejemplo, la adopción de modelos de gestión
sistema de justicia penal como una alternativa para la específicos en las fiscalías locales (como el de
solución de conflictos penales. No obstante, al existir un los “tres pisos”, el de atención diferenciada de la
posible subregistro de los asuntos que son conocidos por demanda u otros) pueden privilegiar el descon-
el sistema penal, difícilmente se está en posibilidades de gestionamiento de las instituciones e incentivar
identificar patrones en la operación y tomar decisiones. la canalización de casos, sin que se guarde un
registro específico de los delitos. El ejercicio de la
Estos son algunos de los aspectos que afectan la gene- facultad de abstenerse de investigar, bajo el su-
ración de información, pero no son los únicos riesgos puesto de que los hechos no sean constitutivos de
latentes para la calidad de la misma. Tanto en el pro- delito, puede propiciar el registro de información
ceso penal como en el procesamiento de información inexacta o incompleta.
estadística, existen peligros de subregistro, “errores” de
registro y manipulación de datos, respecto de los cuales b) Segunda etapa: alteración de
es necesaria su identificación, prevención y contención. cifras en momentos posteriores
En general, se advierten dos tipos de peligros: 1) los Los propios cauces del proceso penal pueden
que se desarrollan en una primera etapa y que inducen implicar cambios en la información original-
al subregistro o a “errores” de registro y, 2) los que se mente registrada. Por ejemplo, el mismo Minis-
desarrollan en una etapa más avanzada, que alientan la terio Público puede solicitar la reclasificación del
manipulación deliberada de los datos. delito, o bien requerir ajustes derivados del proce-
so de investigación complementaria. En tales casos
a) Primera etapa: subregistro requiere valorarse la forma en que los cambios se
o errores de registro llevarán a cabo –que debiera ser bajo estrictos con-
troles y no como parte de alguna estrategia para
Principalmente son dos los factores que pueden dar reducir la incidencia delictiva–. Aun cuando pueden
lugar a este problema: existir cambios posteriores de manera justificada,
es indispensable prever un mecanismo de vigilan-
La toma de decisiones o determinaciones cia para que no se abran ventanas de arbitrariedad
procesales por parte de los operadores. Por estadística, a fin de evitar inconsistencias o vacíos.
ejemplo, cuando un ministerio público conoce
un hecho delictivo toma una primera decisión: 2.4.2 Seguimiento y evaluación
abrir una carpeta de investigación, levantar un
acta circunstanciada o asignarle un número de Uno de los aspectos ausentes desde el inicio de la opera-
atención. En los dos últimos casos, los delitos ción del SJP, y que ha sido constantemente señalado en
no quedarán registrados como parte de la inci- Hallazgos anteriores, es el seguimiento. Esto es resulta-
dencia delictiva; quizá generen algún registro, do de la convergencia de distintos factores:
pero no será el estadístico ni uno que permita
su trazabilidad y seguimiento. Otro caso de toma Los inexistentes criterios y los deficientes me-
de decisiones que ejemplifica esta situación es canismos para el registro de la información,
cuando se decide remitir el asunto a un Centro que resultan en un registro heterogéneo y arbitrario.
de Justicia Alternativa, en el que se le asignará
algún otro número de seguimiento, sin que éste La ausencia de sistemas informáticos interco-
se sume a las estadísticas delictivas. Nos bastó nectados y de bases de datos compartidas que per-
una encuesta17 levantada a mujeres víctimas del mitan el intercambio de información. Esta condición
delito y atendidas en estos centros, para encon- impide contar con una fotografía integral y confiable
trar casos de intento de feminicidio, abuso sexual de la operación del SJP.
de menores, violación y otros, que no se encon-
traban reflejados en los delitos registrados en las No se ha concretado un esfuerzo por parte de las
carpetas de investigación. instancias de coordinación para realizar una evalua-
17 México Evalúa, Derechos de los usuarios en el sistema de justicia, 2018. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2018/10/Derechos_
usuarios_SJ.pdf
Capítulo 2: Condicionantes: ¿qué factores propician o dificultan la operación del sistema de justicia penal ME 21
ción y seguimiento sectorial, que sirva de insumo pilación de la información se encuentran aún en desa-
para la toma de decisiones y la definición de políticas. rrollo. En un primer esfuerzo, el 11 de agosto de 2017
inició operaciones el módulo correspondiente al Registro
La estrategia para el desarrollo del Modelo de Evaluación Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de
y Seguimiento del Sistema de Justicia Penal atiende a Controversias en Materia Penal (RNMASC), el cual ha
tres premisas:18 empezado a generar los primeros reportes de informa-
ción estadística sobre la justicia alternativa en todo el
Que cuente con indicadores pertinentes para país. Asimismo, se encuentra en desarrollo el módulo
evaluar la operación del SJP en su fase de con- de registro de información sobre medidas cautelares.
solidación. Es decir, que a través de métricas o Sin embargo, los módulos de información desarrollados
indicadores se reflejen los principales resultados del hasta el momento no permiten contar con una fotografía
proceso penal y el estatus de las capacidades insti- completa y sistémica de lo que está sucediendo con la
tucionales, de manera que puedan ser comparados operación del SJP, por lo que su seguimiento y evalua-
en el tiempo, de manera regional, entre instituciones ción aún están en pausa. Esto implica un alto riesgo
y con estándares definidos. para la consolidación pues, como hemos insistido, estas
acciones resultan fundamentales para la mejora conti-
Que existan mecanismos de recopilación de nua del sistema.
información sistémica, que proporcionen informa-
ción actualizada, suficiente y sistematizada. 2.4.3 De las Unidades de Análisis,
Monitoreo y Evaluación (UAME)
Que se cuente con un esquema de difusión de
los resultados, que garantice la transparencia y la La Unidades de Análisis, Monitoreo y Evaluación, mejor
rendición de cuentas de las acciones instrumentadas conocidas como UAME, son instancias creadas con la
y recursos invertidos. finalidad de generar información y dar seguimiento al
desempeño de las instancias que integran el SJP en el
Considerando la situación crítica en que se encuentran los ámbito local. Surgieron como una iniciativa del Proyecto
mecanismos de registro de la información a nivel nacional, Promoviendo la Justicia (Projusticia), financiado por la
sería razonable acotar los indicadores para el seguimiento Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional
y la evaluación de la operación del SJP, con la finalidad (USAID). Sus principales objetivos son identificar áreas
de contar con la información más completa y confiable de oportunidad, proponer e implementar soluciones y
posible. Sin embargo, incluso haciéndolo, no existen las proveer de información estratégica a los tomadores de
capacidades para generar información confiable. decisiones de la institución. En este sentido, implican la
creación de una unidad por instancia operadora a nivel
El propio SESNSP ha reconocido la necesidad de generar, estatal y su adaptación al modelo general propuesto y
en el interior de las instituciones operadoras en todos los a las necesidades particulares de cada institución. De
estados, las capacidades para la recopilación de la in- acuerdo con la información disponible, hasta marzo de
formación de manera confiable, oportuna y sistémica19. 2018 se encontraban instaladas y operando en el país un
Ante este panorama, es necesario que se desarrollen total de 14 UAME y es posible inducir que a la fecha (ju-
indicadores que den cuenta de la operación del SJP en su nio de 2019) estén en proceso de instalación alrededor
conjunto, pero que al mismo tiempo permitan identificar de 25. En este sentido, hasta el momento sus resultados
áreas de oportunidad o cuellos de botella en cada una nos llevan a considerarlas como esfuerzos limitados20,
de las etapas del proceso. Por ello, es fundamental que por las razones siguientes:
paralelamente al desarrollo e implementación de los indi-
cadores, se establezcan los criterios que vinculen las ins- La creación de estas unidades puede considerarse en
tituciones a un registro homologado de la información. algunos casos como una superposición de estructu-
ras dispuestas para el mismo fin, que pueden entrar
Ya que 2018 se trata del segundo año de consolidación en tensión con la dinámica de la institución. En otros,
del sistema de justicia penal, los procesos para la reco- su creación es una cuestión meramente nominal,
18 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Consolidación del Sistema de Justicia Penal, Informe de Acciones Octubre 2016 a Noviembre 2018,
México, op. cit.
19 Idem.
20 USAID, Reporte de evaluación de medio término del Proyecto Promoviendo la Justicia en México (Projusticia). Disponible para descarga en idioma inglés en https://
pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00TF1Z.pdf
22 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
pues fueron habilitadas en unidades administrativas dad por parte de las instituciones y asegurar un compro-
previamente existentes que mantuvieron sus funcio- miso real que derive en la reingeniería de los procesos
nes originales y que ya asumieron las nuevas, como y la generación y aprovechamiento de la información.
las unidades de transparencia.
En virtud de lo anterior, es preciso revisar el diseño de Si bien en el marco conceptual del Censo Nacional de
estas unidades y sus resultados para analizar la perti- Procuración de Justicia Estatal se establecen los su-
nencia de su continuidad. En dado caso, se deben iden- puestos por los que una carpeta de investigación puede
tificar las áreas de mejora y explorar la necesidad de concluir en el “no ejercicio de la acción penal” (NEAP),
replantear su gestión con un enfoque sistémico que, de es necesario visibilizar las razones que motivaron ese
manera adicional a la generación de información esta- tipo de determinación, pues de lo contrario no es posible
dística, se oriente al desarrollo de evaluación precisa que distinguir si dentro de esos casos algunos fueron resuel-
apoye la toma de decisiones. En este mismo sentido, tos a través de mecanismos alternativos de solución de
es necesario evaluar los criterios de asignación de los controversias y cerrados posteriormente bajo el NEAP.
fondos que provienen de financiamiento internacional Asimismo, sería de utilidad que el censo distinguiera
en relación con los resultados obtenidos, pues se ha las investigaciones que fueron cerradas en virtud de un
observado que si bien pueden servir para fortalecer las sobreseimiento de las que se resolvieron vía acuerdos
capacidades institucionales de las instancias operadoras, reparatorios.
también pueden implicar la generación de estructuras de
incentivos perversos. Por otra parte, se ha observado en los censos del Inegi
el uso de distintas unidades de medida, lo que dificulta
Es innegable que los mecanismos de cooperación inter- la trazabilidad y comparabilidad de la información entre
nacional son esenciales para la consolidación del SJP. Sin el ámbito de procuración y el de impartición de justicia.
embargo, es importante realizar un análisis exhaustivo Por ejemplo, en sede ministerial se habla de carpetas de
sobre los mecanismos óptimos para la asignación y eje- investigación (expedientes), que pueden involucrar “N”
cución de los recursos, a fin de lograr la corresponsabili- delitos, “N” víctimas y “N” imputados registrados. Sin
Capítulo 2: Condicionantes: ¿qué factores propician o dificultan la operación del sistema de justicia penal ME 23
embargo, la información de la sede judicial registra las necesariamente se ha visto reflejada ni en la calidad del
conclusiones en términos de sentencias individualizadas, desempeño institucional ni en los resultados obtenidos
por lo que la unidad de medida es el número de imputa- por el sistema para garantizar el acceso a la justicia a los
dos registrados en las causas penales. Algo similar po- ciudadanos. Además, no se han generado mecanismos
dría estar ocurriendo con los criterios de registro de los eficientes para el seguimiento y la evaluación del gasto
acuerdos reparatorios que reporta la sede ministerial, realizado, con base en indicadores de resultados.
ya que por el comportamiento estadístico de la variable
se puede inferir que la unidad de medida es el número La distribución de los recursos para la consolidación ha
de delitos y no el de las investigaciones o, en su caso, sido un aspecto en el que claramente se ha impuesto
los imputados. En este mismo sentido, respecto a los el enfoque de seguridad pública. Eso, adicionalmente
procesos de validación de las cifras se debe verificar que a la disolución de las instancias interinstitucionales de
los acuerdos reparatorios que reporta la sede judicial no coordinación, devino en un proceso de debilitamiento de
contengan los que hayan tenido lugar en sede ministe- las fuentes de inversión para el SJP. Como se ha do-
rial, sino que se trate de universos excluyentes, a fin de cumentado en Hallazgos anteriores, durante el proceso
no duplicar los registros. de implementación de la Reforma Penal existieron dos
fuentes principales de recursos para el financiamiento de
De la exploración de la información se destacan algunos proyectos en las entidades federativas:
casos de entidades federativas que registraban única-
mente ceros (“0”) en los microdatos, situación que pa- a) Subsidio de apoyo a las entidades federativas
rece poco probable. Por ello, se debería garantizar que para la implementación del nuevo sistema de
los valores reportados por las entidades efectivamente justicia penal (administrado por SETEC). Se tra-
sean ceros y no se trate de vacíos o de respuestas de taba de un subsidio federal que fue clave para la ejecu-
la categoría “No Sabe”, a las que se les atribuyó esa ción de proyectos para la implementación del sistema
calificación. acusatorio en las entidades federativas. Fue retirado
del Presupuesto de Egresos de la Federación a partir de
b) Recomendaciones al SESNSP 2017, una vez que la SETEC, órgano que lo administra-
ba, fue disuelta. A pesar de tratarse de la fuente de re-
En lo que toca al sistema para el monitoreo de la asig- cursos más importante para fomentar el desarrollo de
nación y el ejercicio de los recursos federales, se detec- capacidades institucionales para una operación óptima
taron inconsistencias en la información reportada, desde del sistema de justicia, su administración y monitoreo
situaciones en las que la suma de los subconjuntos no fue bastante deficiente. No contaba con mecanismos
corresponde al conjunto total, hasta casos en los que las sólidos para la ejecución de los proyectos financiados,
cifras de los subconjuntos eran idénticas entre sí y no ni mucho menos para la evaluación de su impacto. De
guardaban relación alguna con la suma total. La recomen- hecho, como se documentó en Hallazgos 2017, había
dación en este caso es instrumentar procesos mínimos proyectos que no fueron concluidos y cerrados, sin que
de validación de la información, con el objeto de cerrar hubiera claridad sobre su estatus. Esta ausencia de
posibles espacios de error, subreporte o desactualización. transparencia sigue sin ser solventada. Para la elabora-
ción del presente reporte se solicitó al SESNSP (órgano
que retomó las funciones de la SETEC) la información
2.6 Proyección adecuada y gasto acerca de los proyectos que fueron financiados con el
eficiente de recursos financieros subsidio, pero señalaron que dichos datos no se encon-
traban en sus archivos.21
Durante el proceso de implementación y consolidación
de la reforma penal, un factor determinante para que los b) Fideicomiso de Apoyo para la Implementación
operadores en el ámbito local y federal emprendieran ac- de la Reforma al Sistema de Justicia Penal (5 mil
ciones de transformación y fortalecimiento institucional, millones de pesos). Junto con el subsidio que era
fue el apoyo a las entidades federativas mediante la inver- administrado por la SETEC, este fideicomiso represen-
sión de recursos federales. Como lo hemos documentado tó una fuente importante de recursos para el finan-
durante los últimos años, a pesar de las enormes cantida- ciamiento de proyectos de equipamiento tecnológico
des de recursos que han sido destinados específicamente e infraestructura. Dicho fideicomiso es administrado
para el sistema de justicia acusatorio, esta inversión no por la Unidad de Política y Control Presupuestario
(UPCP) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi- 1. Desarrollo de capacidades en las instituciones locales
co (SHCP). Para junio de 2019, la SHCP reportó que para el diseño de políticas públicas destinadas a la
todos los recursos autorizados por el Comité Técnico prevención de la violencia y la delincuencia con par-
para la implementación de proyectos ya habían sido ticipación ciudadana en temas de seguridad pública.
transferidos a las entidades federativas correspon-
dientes22. Durante 2018 se aprobaron recursos para 2. Desarrollo, profesionalización y certificación policial.
Chiapas, Durango y Guanajuato; los montos totales de
dichos proyectos fueron de $3,345,059, $6,400,000, y 3. Tecnologías, infraestructura y equipamiento de apoyo
$6,300,000, respectivamente23. Asimismo se reportó a la operación policial.
que no hay recursos pendientes de ejecutar. Al 30 de
abril de 2019, los intereses generados por la inversión 4. Implementación y desarrollo del sistema de jus-
del patrimonio ascendían a 573.2 millones de pesos24. ticia penal y sistemas complementarios.
8,549
120 600
Estado
de México Ciudad de México Chiapas Jalisco Veracruz
512.2 400.9 378.3 378
580
Sonora
373.1 Sinaloa Chihuahua Oaxaca Guanajuato San Luis
289.8 285.6 279 268.5 Potosí
260.3
Nuevo León
365.5
Guerrero
256 Durango Quintana Querétaro Tabasco
218.4 Roo 191.6 190.3
206.4
Puebla
348.1 Hidalgo
243.7
Zacatecas
186.7 Campeche Colima Tlaxcala
Baja California 169.9 153.8 149.9
Coahuila Baja
342.3 California Sur
239
183.5
Nayarit
Michoacán
120.4
148
Tamaulipas Yucatán Morelos
292.5 221.6 181 Aguascalientes
134.1
Como el año anterior, el Estado de México y la Ciudad de Por lo que respecta a la distribución de los recursos entre
México fueron las entidades mayormente beneficiadas los distintos programas de prioridad nacional en 2018, al
con la distribución de estos recursos (6.8% y 6.0% res- igual que en el año anterior la mayoría de los recursos
pectivamente), como se muestra en la página anterior. (40.2%) fueron asignados para “Tecnologías, infraestruc-
En el caso del Estado de México, fue pagado un total tura y equipamiento de apoyo a la operación policial” y
de $580,087,792.2, y $512,177,656.2 para la Ciudad de para “Desarrollo, profesionalización y certificación poli-
México. En contraste, Michoacán fue el estado que me- cial” (15.9%), mientras que para el programa “Implemen-
nor cantidad de recursos recibió del FASP en 2018, con tación y desarrollo del sistema de justicia penal y sis-
$120,377,599.9, lo que representó 1.4% del total de los temas complementarios” únicamente fueron asignados
recursos pagados durante ese año. $315,192,894.8, equivalentes al 3.7% del total.
40.2%
Tecnologías, Infraestructura
y Equipamiento de Apoyo
a la Operación Policial
6.8% tema
al Sis Ejecución
4 %
.
ie n t o e
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De Sist icia
7.9%
15.9%
l t
de Jus al
de Pen
Sistema Nacional de
zación y
Atención de Llamadas Profesionali
Desarrollo, Policial
Cer tificación
de Emergencia y
Denuncias
Ciudadanas
0.3%
Especialización de las
Instancias Responsables
de la Búsqueda de Personas Fuente: Avance FASP 2018, SESNSP.
Capítulo 2: Condicionantes: ¿qué factores propician o dificultan la operación del sistema de justicia penal ME 27
Ahora bien, según el Mecanismo de Evaluación y Trans- cipios (SUBSEMUN), y se trata de un recurso meramente
parencia de Recursos Federales en materia de Seguri- relacionado con temas de seguridad. De acuerdo con la
dad Pública (MET)27, de los casi 350 millones que fueron información pública sobre FORTASEG, la diferencia esen-
convenidos para el programa de “Sistema de justicia cial con el SUBSEMUN radica en que el primero se basa
penal”, el 68.9% de los recursos se etiquetó para el sub- en el desarrollo de los operadores en las instituciones de
programa con la misma denominación, por lo que no es seguridad pública, mientras que el segundo se enfocaba
posible conocer o desagregar el tipo de proyectos, ejes en temas de seguridad de manera más general. Con es-
o acciones a los cuales pueden ser dirigidos. Únicamente tos recursos se cubren aspectos de evaluación de control
el 6.3% de los recursos de dicho programa fue asigna- de confianza de los elementos operativos, capacitación,
do para asesorías jurídicas de víctimas, en tanto que el acciones para la mejora de las condiciones laborales de
9.2% fue etiquetado para el subprograma “Modelo de los policías y, en general, apoya la profesionalización,
policía de seguridad procesal”, el 8.9% para “Unidades la certificación y el equipamiento de los elementos de
de medidas cautelares” y el 6.7% al subprograma “Ór- las instituciones de seguridad pública. Los programas
ganos especializados en MASC”, como se aprecia en la de prioridad nacional que contempla este subsidio son:
siguiente gráfica.
1. Desarrollo, profesionalización y certificación policial.
Fuente: Mecanismo de Evaluación y Transparencia de Recursos Federales en materia de Seguridad Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2018. Defensoría Pública: Respuesta a solicitud
Pública (MET) de información con número de folio 0320000143419.
28 Auditoría Superior de la Federación, Cámara de Diputados, Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2017.
Disponible en: http://informe.asf.gob.mx/
Capítulo 2: Condicionantes: ¿qué factores propician o dificultan la operación del sistema de justicia penal ME 29
óptima operación del SJP. En febrero de 2019, la Audito- En general, la PGR no definió indicadores ni metas
ría Superior de la Federación (ASF) emitió el informe de para establecer un parámetro de lo que pretendía
resultados de la fiscalización de la cuenta pública 2017. hacer para contribuir a que la procuración de justicia
Observó, en términos generales, que las instituciones sea eficaz y eficiente. Por ello, tras año y medio de la
federales han aplicado de forma deficiente los recursos puesta en operación del sistema de justicia acusato-
asignados para la operación del SJP. Las principales con- rio, la institución no contó con información suficiente
clusiones de la ASF fueron las siguientes: para evaluar su contribución a una mejor procuración
de justicia en el país.
a) Poder Judicial de la Federación (PJF)29
Según las observaciones de la ASF, en 2017 las
La operación del PJF careció de indicadores, metas e deficiencias en la capacidad de la PGR para contri-
información para evaluar lo que pretendía lograr en buir a una procuración de justicia eficaz y eficiente
materia de audiencias y atención de la saturación y persistieron. En efecto, la institución continuó con
dilación en la impartición de justicia, lo que fue una la determinación y la consignación de las averigua-
limitante para determinar si las acciones emprendi- ciones previas derivadas del sistema inquisitivo, pero
das contribuyeron a la impartición de justicia pronta, no culminó con la totalidad. Se proyecta que en 2027
completa e imparcial, y para ejercer el presupuesto la PGR aún tendrá el 16.3% de las averiguaciones
con base en resultados. previas en trámite registradas al cierre de 2017. Por
ello, requiere implementar mecanismos para reducir
Lo anterior impidió realizar un seguimiento de la su rezago a fin de cumplir con el mandato establecido
operación del sistema de justicia acusatorio, orien- en el Presupuesto de Egresos de la Federación, y
tado a evaluar si el PJF fue capaz de impartir justicia así finiquitar las actividades del sistema de justicia
de manera más eficiente, y si se hizo un uso eficien- anterior a la reforma.
te de los recursos destinados para la operación del
sistema. La PGR no promovió el uso de los mecanismos al-
ternativos de solución de controversias, componente
El PJF careció de elementos que permitieran deter- esencial del sistema acusatorio (reparación del daño)
minar si con el modelo acusatorio se avanzó en la y desconoció el avance de la profesionalización del
resolución de la problemática estructural del sistema personal sustantivo.
de justicia, caracterizada por prácticas de corrup-
ción, faltas al debido proceso, opacidad, saturación, C) Policía Federal (PF)31
dilación, defensoría pública rebasada y deficiente,
vinculación entre policía y Ministerio Público, entre En 2017 la PF mostró debilidades en la implementa-
otros. ción del Programa Presupuestario E903 (“Operativos
para la prevención y disuasión del delito”), relacio-
b) Procuraduría General de la República nado con la operación del SJP acusatorio. Los proto-
(ahora Fiscalía General de la República)30 colos de actuación relativos al primer respondiente,
policía procesal y cadena de custodia, no cumplieron
En 2017, la PGR, aun cuando alcanzó las metas es- con su objetivo, que era dotar al policía de lineamien-
tablecidas en materia de actos de investigación de tos que homologuen su actuación en las detenciones
peritos y policías, operó de manera inercial al no en flagrancia, en las actuaciones previas, durante
contar con un parámetro de medición que le permi- y posteriores al procesamiento del lugar de la in-
tiera evaluar si el desempeño del MP fue eficiente tervención. Tales protocolos permitirían, además, la
en la conducción y coordinación de la investigación, integración de la cadena de custodia, la preservación
o conocer el grado de avance en los mandamientos del lugar de los hechos y la integridad de los indicios
ministeriales solicitados por la policía. Con ese pará- del hecho delictuoso.
metro estaría en condiciones de avanzar en el escla-
recimiento de los hechos delictivos, podría obtener La PF no acreditó avances en la atención al problema
los medios de prueba e indicios. de inseguridad pública, pues desconoció en qué medi-
da contribuyó en la operación del SJP, pues no dispu- agrupa programas bajo objetivos estratégicos. Si bien
so de objetivos, indicadores y metas para evaluarlo. esta estrategia ha operado desde diciembre de 2008
como un mecanismos de cooperación internacional orien-
La PF no contó con un indicador para evaluar sus tado al fortalecimiento institucional, también es necesa-
logros en materia de capacitación del personal en rio advertir que ha impuesto una agenda entre ambos
sus divisiones, en relación con la operación del SJP, países cuya continuidad se condiciona al establecimiento
a fin de establecer la profesionalización y fortalecer de medidas de seguridad y justicia que pueden atender
las capacidades y competencias de la policía. a las prioridades estadounidenses, sin necesariamente
definir cuáles son las prioridades del contexto nacional.
Dado lo anterior, el actual titular del Ejecutivo Federal
2.7 El papel de la cooperación ha considerado la posible cancelación del acuerdo con el
internacional propósito de orientar dichos recursos al desarrollo social
y la creación de empleos.
Desde el inicio de la implementación de la reforma en
materia de justicia penal, e incluso desde antes de 2008, En 2016, el portafolio de USAID sobre el Estado de
la cooperación internacional ha jugado un papel crucial Derecho ascendió aproximadamente a 94 millones de
en la inversión de recursos para impulsar la implemen- dólares.35 El programa Projusticia36, por su parte, ha
tación y consolidación del SJP acusatorio. Las fuentes sido el principal canal para brindar asistencia técnica a
de apoyo de la cooperación internacional han sido di- las instituciones operadoras del sistema de justicia en
versas; entre ellas se encuentran la Unión Europea y determinadas entidades federativas 37, en materia de
la Embajada Británica. Sin embargo, es el Gobierno de armonización normativa, reorganización institucional y
Estados Unidos el que ha tenido un papel preponderante asesoría sobre sistema de justicia penal, así como en
en el impulso del sistema de justicia penal acusatorio en asesoría de víctimas.
México, especialmente a través de la Oficina Internacio-
nal de Antinarcóticos y Procuración de Justicia (INL) y En octubre de 2018 se celebró el Primer Congreso Na-
de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo cional de Órganos Especializados de Mecanismos Alter-
Internacional (USAID). nativos de Solución de Controversias organizado por
el SESNSP, en coordinación con la Fiscalía General de
Bajo la Iniciativa Mérida –una estrategia de cooperación Justicia del Estado de Oaxaca y Projusticia. En él se con-
entre Estados Unidos y México en el área de seguridad vocó a los titulares de las instituciones encargadas de la
regional–, la asistencia de USAID apoyó la realización consolidación del Sistema de Justicia Penal de las entida-
de la transición del sistema inquisitivo al nuevo sistema des federativas, titulares de los órganos encargados de
de justicia penal adversarial-oral,32 y ha brindado apoyo justicia alternativa y unidades de atención temprana de
técnico y financiero a instituciones federales y estados33, las procuradurías y fiscalías del país, así como de la PGR.
trabajando estrechamente con la desaparecida SETEC
y en la actualidad con el SESNSP. Con más de 2.3 mil
millones de dólares de fondos asignados por el Congreso 2.8 Elementos de prospectiva
de los Estados Unidos, la Iniciativa Mérida ha entrega-
do, a la fecha, 1.4 mil millones de dólares en equipo y En el balance, la asignación de recursos presupuestales
entrenamiento34. federales para el ámbito local fue permeada por una vi-
sión más orientada a las labores de seguridad pública y
El marco estratégico para implementar la gran variedad de procuración de justicia que a defensorías, asesorías
de programas y actividades de la Iniciativa Mérida se de víctimas, UMECA y tribunales. Esto generó incentivos
conoce como los Cuatro Pilares, cada uno de los cuales perversos en las entidades federativas para bajar los
32 USAID, México. Estado de Derecho, 7 de mayo de 2019. Disponible en: https://www.usaid.gov/es/mexico/estado-de-derecho
33 Las instituciones federales y los estados varían en función de cada pilar considerado por la Iniciativa Mérida. Por ejemplo, para el Pilar IV se incluyen el Estado de
México, Ciudad de México, Chihuahua, Nuevo León, Morelos y Durango.
34 Información publicada por la Embajada de los Estados Unidos en México.
Disponible en: https://mx.usembassy.gov/es/our-relationship-es/temas-bilaterales/iniciativa-merida/
35 USAID, México. Estado de Derecho, 9 de marzo de 2016. Disponible en: https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1862/DO2FactSheet_09Mar2016_Sp.pdf
36 Implementado en México por la agencia Management Systems International (MSI) y cuya evaluación es pública.
Disponible en: https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00TF1Z.pdf
37 Por ejemplo, Zacatecas, San Luis Potosí, Tabasco, Baja California, Chihuahua, Coahuila, Guanajuato, Nuevo León, Tabasco, Morelos, Nayarit, Michoacán, Querétaro y
Sonora.
Capítulo 2: Condicionantes: ¿qué factores propician o dificultan la operación del sistema de justicia penal ME 31
recursos sin planificar su ejecución con una visión sisté- En términos de cooperación internacional, es necesaria
mica, basada en sus necesidades específicas. la reflexión sobre cómo optimizar la asignación y ejerci-
cio de recursos, con miras a priorizar lo que requiere el
Se observa, en suma, que las entidades se han adherido sistema y la conjunción de esfuerzos entre instancias. En
aparentemente a modelos y políticas nacionales, pero sin el balance, los montos de inversión internacional que han
los consecuentes cambios en los procesos. Esta misma sido asignados al fortalecimiento institucional no han lo-
situación provocó que los órganos de consolidación loca- grado traducirse en el cambio de prácticas y paradigmas
les, al no encontrar cabida para el diálogo y colaboración entre operadores ni en la mejora de las capacidades y
conjunta con una instancia nacional, comenzaran a di- resultados institucionales. Los recursos se bajaron sin la
sipar los esfuerzos de coordinación interinstitucional en previa definición de prioridades y sin un claro enfoque a
sus propios ámbitos de gobierno, lo que limitó su rol en la corto, mediano y largo plazo.
operación del propio SJP. Así, son contadas las instancias
locales cuya labor haya sido determinante para iniciar En la actualidad se observa un riesgo: la existencia
procesos de planeación y seguimiento conjun- de tres posibles liderazgos en la coordinación
tos. En este sentido se destacan Guanajua- de la praxis del SJP, sin que necesaria-
to, Querétaro, Colima, Estado de México mente guarden visiones compatibles
y, más recientemente, Hidalgo, cuya entre ellos. Por un lado está la vi-
iniciativa propia los llevó a integrar sión desde la Fiscalía General de
diagnósticos que involucran a todas
Se continúa la República, que desde su auto-
las instancias responsables y a beneficiando a las nomía puede perseguir cambios
definir medidas específicas. instituciones de seguridad legislativos, la posible creación
pública y procuración de de un Código Penal Único y el
Aunado a lo anterior, entre los impulso de medidas específi-
justicia, dejando de lado
operadores de todos los ámbitos cas de justicia cívica que no
de gobierno es posible identificar
a los poderes judiciales le corresponden. Por el otro se
la ampliación de brechas en las y defensorías públicas identifica el rol del SESNSP en su
capacidades para generar, sistema- impulso al Modelo Nacional Policial
tizar y vincular información estadís- y de Justicia Cívica, que no terminan
tica con la toma de decisiones. Esto ha por consolidarse (además, habrá que
implicado una disminución en la calidad y dar seguimiento a su perfil de operador,
accesibilidad de la información que generan las ya que en las diversas agendas institucionales
instancias integrantes del SJP, y que se hace evidente el Secretariado puede incidir fuertemente y promover
en la información pública disponible, comparada con sus propios criterios de efectividad). Finalmente, la
ejercicios previos. En efecto, la necesidad de contar con Secretaría de Gobernación, a través de la naciente
información estadística completa, de calidad y oportu- Unidad de Apoyo al Sistema de Justicia, puede consti-
na para el seguimiento y evaluación del SJP no ha sido tuirse como un posible espacio facilitador y promotor
resuelta ni con las denominadas Unidades de Análisis y de la coordinación y diálogo entre poderes, instancias
Monitoreo (UAME) ni con los ejercicios de integración y ámbitos de gobierno; por añadidura, puede identi-
de información que desarrollan el Inegi y el SESNSP. ficar, socializar y promover experiencias locales que
Prevalecen las deficiencias al no existir mecanismos y enriquezcan el debate, socialicen buenas prácticas y
capacidades reales para generar, clasificar, sistematizar difundan sus propios procesos y herramientas como
y aprovechar información estadística. mecanismos aleccionadores.
32 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
CAPÍTULO 3
Habilitantes:
¿cuáles son las capacidades institucionales
para garantizar el acceso a la justicia?
PRINCIPALES HALLAZGOS
1. Se han aprobado y anunciado reformas 3. Se ha consolidado la autonomía en la
constitucionales y legales que tendrán procuración de justicia como el modelo a
un impacto significativo en la operación seguir en el país. No obstante, no hay evidencia
del sistema de justicia; algunas, de que la autonomía por sí sola tenga
abiertamente incompatibles con efectos positivos en el acceso a la justicia. Es
el modelo acusatorio. necesario definir modelos de investigación
efectivos y políticas de priorización.
2. Persiste el reto de modificar la lógica
de capacitaciones aisladas por 4. La operación de políticas de priorización en la
la profesionalización de los persecución delictiva es incipiente; la investi-
operadores del sistema de justicia. gación de los delitos responde, en la mayoría
de los casos, a la voluntad de las autoridades.
P
ara que el SJP pueda generar resultados satisfactorios requiere de un
andamiaje institucional sólido, que soporte su operación. Siguiendo la lógica
secuencial de la Metodología de Seguimiento y Evaluación de la Operación
del Sistema Penal en México, las habilitantes definen la calidad y la cantidad
de los resultados de la operación del sistema de justicia, mismas que, a su
vez, dependen directamente de la ejecución cabal de las condicionantes para
la consolidación. Los habilitantes responden a la necesidad de congruencia
entre el marco normativo y el conjunto de los elementos físicos, humanos,
administrativos o de gestión, indispensables para el adecuado funcionamien-
to del sistema de justicia.
Este año, el análisis de los habilitantes –particularmente la configuración de la justicia penal en el país. Asimismo,
los referidos a modelos de gestión– se enfocó en las se han presentado algunas iniciativas y se han colocado
labores vinculadas con la investigación de los delitos, con en la agenda pública diversas propuestas normativas
el objetivo de identificar los factores que contribuyen a relacionadas con el tema. A continuación presentamos
una mayor capacidad de respuesta en las instituciones. un análisis de los cambios más relevantes –aprobados y
en discusión– y sus probables efectos en la operación de
la justicia nacional.
3.1 Marco legal
3.1.1 Análisis de cambios legislativos
La reforma de 2008 modificó un total de diez artículos
de la Constitución (16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22, 73, frac- a) Prisión preventiva oficiosa
ciones XXI y XXIII, 115, fracción VII y 123, apartado B,
fracción XIII), lo cual detonó un proceso de armonización A partir de la Reforma en Materia de Seguridad y Justicia
normativa que implicó la expedición o modificación de de 2008 se incluyó de forma explícita la presunción de
352 leyes (federales, generales y locales) en el país38. inocencia en la Constitución mexicana. El respeto a este
Para finales de mayo de 2016, prácticamente se había derecho se encuentra condicionado a asegurar que las
culminado con la armonización normativa necesaria para personas acusadas de la comisión de un delito perma-
operar el SJP, pues sólo estaban pendientes diez leyes39. nezcan en libertad mientras se lleva su proceso, a menos
que se demuestre −con evidencia− que el encarcela-
Durante los años posteriores a la aprobación de miento es necesario para garantizar su comparecencia
la reforma constitucional, el ámbito normativo se al juicio, para evitar que se obstaculice la investigación
ha caracterizado por su dinamismo. Por ejemplo, en o para proteger la integridad de la víctima o testigos.
2013 se aprobaron reformas constitucionales que otor- En este sentido, la prisión preventiva oficiosa (o
garon al Congreso de la Unión la facultad de expedir automática) impone por adelantado un castigo a
leyes nacionales vinculadas con la justicia penal, y en los acusados de algún delito y es contraria a los
2014 se aprobó la reforma que dotó de autonomía a la principios y a la lógica de un sistema acusatorio
ahora Fiscalía General de la República. El inicio de la nue- de corte garantista.
va Administración Federal no ha sido la excepción a este
cambiante entorno legislativo: en los últimos meses se El 12 de abril de 2019, tras el aval de 21 legislaturas loca-
aprobó una serie de modificaciones, tanto constituciona- les, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF)
les como legales, que han impactado de forma directa en una reforma al artículo 19 constitucional, que amplió el
38 Ver México Evalúa, Hallazgos 2017, Seguimiento y Evaluación del Sistema de Justicia Penal en México, México, 2018.
39 Ídem.
34 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
catálogo de delitos con prisión preventiva oficiosa (PPO). La iniciativa fue duramente criticada por diver-
Ya el catálogo original de la reforma de 2008 había sido sos sectores de la sociedad civil y la academia,
duramente criticado por resultar incompatible con los principalmente por carecer de evidencia que res-
postulados y la lógica del SJP de corte acusatorio, cuyo paldara sus argumentos. La exposición de motivos
propósito fundamental es garantizar el respeto de los de la reforma y las participaciones legislativas que la
derechos humanos de las personas involucradas en los defendieron ahondaron en los costos asociados al delito,
procesos penales. Así, la reforma de 2019 representó un pero no aportaron datos que demostraran una relación
retroceso aún mayor. significativa entre encarcelar imputados y disminuir la
incidencia delictiva o la impunidad.41 De acuerdo con
NUEVO CATÁLOGO DE DELITOS los transitorios de la reforma, el Congreso cuenta con
CON PRISIÓN PREVENTIVA OFICIOSA40 un lapso de 90 días a partir de su publicación en el
(ARTÍCULO 19 CPEUM) DOF para realizar los ajustes necesarios al artículo 167
del Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP)
Delincuencia organizada y a otras normas relacionadas. Para finales de mayo de
Homicidio doloso 2019 no habían realizado modificaciones. Asimismo, los
Violación transitorios establecen que la continuidad de la prisión
Secuestro preventiva oficiosa deberá evaluarse en un lapso de
Trata de personas cinco años.
Delitos violentos cometidos con armas
La evaluación para determinar la continuidad de la me-
Delitos cometidos en el uso de programas
dida cautelar a la que nos hemos referido, deberá reali-
sociales con fines electorales*
zarse a partir de los siguientes criterios:
Enriquecimiento ilícito*
Ejercicio abusivo de funciones*
Desempeño de las Unidades Estatales de Supervisión
Delitos en materia de hidrocarburos* a Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del
Abuso y violencia sexual contra menores* Proceso (UMECA).
Feminicidio*
Robo a casa habitación* Eficacia de las medidas cautelares aplicadas.
Robo a transporte de carga*
Desaparición forzada* Creación y desempeño de instancias de atención in-
Delitos contra ley de armas de fuego* tegral a víctimas.
40 Se señalan con asterisco (*) los delitos incluidos en el catálogo en virtud de la reforma constitucional de 2019.
41 López, Monserrat; de la Rosa, Carlos, “Prisión preventiva oficiosa ¿más cárcel, menos víctimas?” en Nexos. Prevención y castigo. Blog sobre la política de seguridad,
diciembre 2018. Disponible en: https://seguridad.nexos.com.mx/?p=1144
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 35
Avances de la implementación de elementos críti- forma que se asegure la continuidad de las operaciones
cos, como la capacitación de operadores de poderes y la transferencia de los distintos recursos. Asimismo, el
judiciales y del Ministerio Público, peritos, policía de Ejecutivo Federal establecerá lo necesario para la incor-
investigación y policía preventiva, entre otros. poración de los elementos de las policías militar y naval
a la Guardia Nacional y designará al titular del órgano
En un contexto caracterizado por la ausencia de informa- de mando superior y a los integrantes de la instancia
ción periódica, sistematizada y confiable, parece difícil de coordinación operativa interinstitucional, que estará
contar con datos suficientes para evaluar la idoneidad de conformada por representantes de las secretarías del
la PPO en los términos establecidos en los transitorios. ramo de seguridad, de la Defensa Nacional y de Marina.
El 26 de marzo de 2019, tras la validación del Congreso Finalmente, los transitorios de la reforma establecen que,
y la totalidad de las legislaturas locales, se publicó la re- en tanto se desarrollan la estructura y las capacidades de
forma constitucional que estableció la creación de una la Guardia Nacional, el presidente de la República podrá
Guardia Nacional43 de carácter civil. La reforma implicó disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de
la modificación de diez artículos constitucionales, entre seguridad pública de manera extraordinaria, regulada,
los que se encuentran el 21, que da origen a la Guardia fiscalizada, subordinada y complementaria. Para estos
Nacional y establece su finalidad y características princi- efectos (y como se muestra en el gráfico de la página
pales; el 76, que otorga al Senado facultades para analizar siguiente), se estableció un plazo máximo de cinco años
y aprobar el informe anual que el Ejecutivo Federal le para la consolidación de la Guardia Nacional y asegurar
presente sobre las actividades de la Guardia Nacional y el el repliegue de las fuerzas armadas que actualmente se
89, que otorga al Presidente la facultad para disponer de encuentran distribuidas en varias regiones del país.
esta nueva institución, en los términos que señale la ley44.
A finales de mayo de 2019, tras un proceso expedito y
De acuerdo con la reforma, la Guardia Nacional estará sin la publicidad de las reformas constitucionales que le
integrada por elementos de la Policía Federal, la Policía precedieron, el Congreso de la Unión aprobó las leyes
Militar y la Policía Naval y su composición específica se secundarias de la Guardia Nacional, que fueron publica-
determinará a partir de un acuerdo de carácter general das en el DOF el 27 de mayo. En particular, se expidieron
del Presidente de la República. Asumirá los objetivos, cuatro normas que constituyen el marco legal de la re-
atribuciones y obligaciones que se encontraban previstas forma constitucional publicada el 26 de marzo de 2019:
en los artículos 2 y 8 de la Ley de la Policía Federal, de 1) Ley de la Guardia Nacional, 2) Ley sobre el Uso de la
42 El 15 de noviembre de 2018 la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la inconstitucionalidad de la muy criticada Ley de Seguridad Interior, publicada en el
DOF el 21 de diciembre de 2017, que buscaba legalizar la participación de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública.
43 La reforma modificó los artículos 10; 16, párrafo quinto; 21, párrafos noveno y décimo y su inciso b); 31, fracción III; 35, fracción IV; 36, fracción II; 73, fracción
XXIII; 76, fracciones IV y XI, y 89, fracción VII. Asimismo, se adicionaron los párrafos décimo primero, décimo segundo y décimo tercero al artículo 21 y se derogaron la
fracción XV del artículo 73 y la fracción I del artículo 78.
44 Kánter Coronel, Irma; Palazuelos Covarrubias, Israel; Gómez Macfarland, Carla Angélica, “Componentes de la Reforma Constitucional que da origen a la Guardia
Nacional” en Cuadros Analíticos de Propuestas Legislativas No. 35, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, México, 2019.
45 Causa en Común, Lineamientos mínimos para una Ley Nacional sobre Uso de la Fuerza, México, 2019. Disponible en: http://causaencomun.org.mx/beta/wp-content/
uploads/2019/03/USO-DE-FUERZA-1.pdf
36 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Reforma constitucional 60 días para expedir 90 días para expedir 180 días para que 5 Años para que las
(26 de marzo de 2019) Ley de la Guardia las Leyes de Uso de la Ejecutivos estatales Fuerzas Armadas
Nacional Fuerza y de Registro presenten plan de salgan a la calle
de Detenciones fortalecimiento de policías
Fuerza, 3) Ley Nacional del Registro de Detenciones y 4) La publicación de estas leyes no estuvo exenta de críticas46.
Reforma a la Ley General del Sistema Nacional de Segu- Si bien es cierto que el marco regulatorio de la Guardia Na-
ridad Pública. A continuación, en la parte inferior de esta cional incluye aciertos –como establecer con claridad que
página se presentan algunas de las características más se trata de una institución de carácter civil, sujeta al fuero
relevantes de estos instrumentos normativos, seguidos civil y cuyos elementos provenientes de las fuerzas arma-
de algunas críticas que han surgido tras su publicación. das deberán separarse y someterse a las reglas civiles–,
46 En la Ley sobre el Uso de la Fuerza, específicamente en el capítulo sobre la “Actuación de las policías en manifestaciones y reuniones públicas”, resulta preocupante
lo relativo a la idea de “controlar multitudes”, en lugar de privilegiar la protección del ejercicio de derechos humanos en el contexto de la protesta social, así como la
inclusión del “objeto lícito” −un concepto sin una definición clara− como una restricción al uso de armas; lo que interpretado en forma inversa podría implicar que en las
manifestaciones públicas que la autoridad considere que se producen bajo un “objeto ilícito” el uso de las armas estaría justificado. Ver Knapp, Luis, “La Ley Nacional sobre
Uso de la Fuerza es un riesgo para la protesta social” en El Plumaje, Animal Político, 27 de mayo de 2019. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/altoparlante/la-
ley-nacional-sobre-uso-de-la-fuerza-es-un-riesgo-para-la-protesta-social/
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 37
hay muchos aspectos cuya ambigüedad o falta de defini- con autonomía constitucional50. El decreto determinó que
ción preocupan, pues pueden posibilitar abusos por parte dicha autonomía entraría en vigor tras la expedición de
de las autoridades47. El tema en torno a la Guardia que la Ley Orgánica de la institución. Cuatro años más tarde,
genera más dudas no es necesariamente normativo, el 27 de agosto de 2018, se modificó el artículo décimo
y se refiere a los desafíos que plantea su operación. sexto transitorio del decreto de reforma en mención, es-
Aún cuando la Ley define su carácter civil, se advierte un tableciéndose que una vez que dé inicio la vigencia de la
fuerte componente militar en su operacion reflejado en autonomía de la FGR, el Senado deberá designar de forma
su liderazgo y el origen de la mayoría de sus integran- inmediata a su titular, con lo cual se eliminó la posibilidad
tes. Observamos que la Guardia Nacional tiene facultades de que el procurador general transitara de forma auto-
vastas, que van desde la prevención e investigación del mática al cargo de primer fiscal general de la República.
delito, operaciones encubiertas y de usuarios simulados,
vigilancia, identificación, monitoreo y rastreo de sitios web, A partir del análisis de dos proyectos de ley y de mesas
hasta la georreferenciación. En este particular, deberán de trabajo con organizaciones de la sociedad civil, las co-
evaluarse sus interacciones con el resto de las instituciones misiones de Justicia y de Estudios Legislativos desarrolla-
de seguridad y justicia, y analizar sus resultados como una ron la propuesta que sirvió de base para la Ley Orgánica
nueva institución integrante de este sistema. de la Fiscalía General de la República (LOFGR), que fue
publicada el 14 de diciembre de 2018. El 20 de diciembre
Otro tema preocupante es la ausencia de mecanismos siguiente se expidió la declaratoria de la entrada en vigor
de supervisión que garanticen publicidad, transparencia de la autonomía constitucional de la Fiscalía General.
y rendición de cuentas de una institución con amplias fa-
cultades y márgenes de discrecionalidad significativos. Si El objetivo de la LOFGR es reglamentar la organización,
bien se contemplan órganos de disciplina48, una Unidad de el funcionamiento y el ejercicio de las facultades de la
Asuntos Internos y la obligación del secretario de Segu- Fiscalía como un órgano autónomo, con personalidad
ridad de presentar un informe anual ante el Senado49, no jurídica y patrimonio propios. Tras el estudio de la nueva
parecen suficientes –al menos como están en la ley– para ley se ha detectado una serie de riesgos potenciales que
garantizar un esquema efectivo de rendición de cuentas. podrían desvirtuar los propósitos de la reforma consti-
Por otra parte, la ley no establece los procedimientos de tucional de 2014. En general, se advierte el peligro de
desarrollo y promoción de los elementos de la Guardia crear estructuras paralelas adicionales a las actuales,
ni los criterios de evaluación de sus integrantes. Sólo sin que sean reformuladas o reorganizadas para la foca-
se señala que será facultad del Consejo de Carrera de lización de recursos, lo que incrementaría la burocracia
la Guardia asumir estas responsabilidades y establecer administrativa, en lugar de reducirla 51. En particular,
las normas que regulen la permanencia, estímulos, pro- se observan riesgos vinculados a los siguientes temas
moción y reconocimiento del personal. Salta a la vista, puntuales: (Para mayores detalles, ver Anexo 1)
además, una incongruencia: la profesionalización de los
miembros de la Guardia se realizará, según los planes, en Concentración de facultades en el fiscal general.
instituciones de formación policial y de educación militar y
naval. Se plantearon dos años para realizar la evaluación Falta de definiciones respecto de la estrategia de
de confianza de los integrantes de la nueva corporación. despliegue territorial.
47 Pérez Correa, Catalina, “Guardia nueva, viejas prácticas” en El Universal, 28 de mayo de 2019. Disponible en: https://www.eluniversal.com.mx/articulo/catalina-
perez-correa/nacion/guardia-nueva-viejas-practicas
48 Junta de Comisarios, Consejo de Honor Superior, los Consejos de Honor Ordinarios.
49 Este informe deberá incluir el número de eventos en los que haya participado la Guardia, desglosando aquéllos en los que se haya hecho uso de armas de fuego, así
como personas detenidas, bienes incautados y quejas sobre violaciones a derechos humanos.
50 México Evalúa, De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición, México, 2019.
51 Ídem.
38 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
En este sentido, se considera indispensable discu- do que será procedente sobre bienes patrimoniales cuya
tir el contenido de LOFGR a la luz de los objetivos procedencia no pueda acreditarse y que se encuentren
perseguidos originalmente por la reforma cons- relacionados con investigaciones derivadas de hechos de
titucional de 2014, a fin de que las precisiones o corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servi-
adecuaciones sean armónicas y enriquezcan el dores públicos, delincuencia organizada, robo de vehícu-
texto. Además de la armonización legislativa necesaria los, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la sa-
para la adecuada operación de la FGR y las posibles me- lud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en
joras a su ley orgánica, está pendiente llevar a cabo una materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.
reforma al artículo 102 constitucional, con el objetivo de Además, se facultó al Congreso de la Unión para emitir
garantizar que la FGR sea efectivamente un órgano públi- una norma nacional en la materia. A partir del inicio de su
co autónomo, pues persisten algunas condiciones −tanto vigencia (15 de marzo de 2019), el Congreso cuenta con
en la Constitución como en la ley orgánica− que impiden 180 días para expedir la legislación nacional única en la
considerar que la Fiscalía cuente con autonomía plena: materia. En tanto eso ocurre, la Ley Federal de Extinción
de Dominio y sus homólogas locales seguirán en vigor.
Autonomía limitada en relación con el Ejecu-
tivo: el presidente de la República conserva una El 1 de julio de 2019, el Senado de la República aprobó
influencia significativa en la designación del titular la Ley Nacional de Extinción de Dominio reglamentaria
de la Fiscalía General e incluso tiene la facultad de del artículo 22 constitucional. Entre los delitos que son
designarlo directamente, si no se logra una mayoría susceptibles de la extinción de dominio se encuentra el
calificada en el Senado 52. secuestro, la delincuencia organizada, delitos en materia
de hidrocarburos, delitos contra la salud, trata de per-
Perfil del titular de la FGR: los requisitos que se sonas, delitos por hechos de corrupción, encubrimiento,
encuentran establecidos actualmente en la Consti- delitos cometidos por servidores públicos, robo de ve-
tución y en la LOFGR 53 no aseguran que la persona hículos, recursos de procedencia ilícita y extorsión. La
que encabece la FGR cuente con la experiencia y las ley aprobada por el Senado establece el procedimiento
capacidades necesarias para desempeñar el cargo y los mecanismos para que las autoridades administren
con plena autonomía y de forma óptima. los bienes sujetos al proceso. Tras su aprobación fue
enviada a la Cámara de Diputados para su discusión.
Subordinación de fiscales especializados: el fis-
cal general tiene la facultad de designar y remover e) Reformas a la Ley Orgánica
a los titulares de las fiscalías especializadas, con la de la Administración Pública Federal
posibilidad de que el Senado objete la decisión. No
obstante, tanto la designación como la remoción de El viernes 30 de noviembre de 2018 se publicaron en el
estos funcionarios debería ser una facultad del Se- DOF las reformas a la Ley Orgánica de la Administración
nado de la República. Pública Federal, en virtud de las cuales se modificaron,
entre otros, aspectos relacionados con la seguridad pú-
d) Extinción de dominio blica, que están vinculados con el sistema acusatorio. En
particular resulta relevante la creación de la Secretaría de
El 14 de marzo de 2019, tras la aprobación del Congreso Seguridad y Protección Ciudadana, la cual implicó, en tér-
de la Unión y de 17 congresos locales, se publicó en el minos amplios, la remoción de las funciones de seguridad
DOF una reforma en materia de extinción de dominio, pública de la Secretaría de Gobernación para trasladarlas
que modificó los artículos 22 y 73, fracción XXX de la a esta nueva dependencia. Entre éstas se encuentran las
Constitución. A través de esta reforma se ampliaron los relativas a formular y ejecutar las políticas, programas y
alcances de la figura de extinción de dominio, disponien- acciones vinculadas a la seguridad pública, aquéllas rela-
52 Esta facultad podría incentivar que el partido del presidente impidiera que se alcanzara una mayoría calificada en el Senado, con la finalidad de que el titular del
Ejecutivo realizara el nombramiento de forma directa. Ver “¿Por qué México necesita una reforma al 102 constitucional?”, en la iniciativa #Reforma102. Por una fiscalía
autónoma, eficaz e independiente. Disponible en: https://coparmex.org.mx/downloads/prensa/Por_que_Mexico_necesita_una_reforma_al_102_Constitucional_.pdf
53 Artículo 16. De la designación de la persona titular de la Fiscalía General de la República.
Quienes aspiren a ocupar la titularidad de la Fiscalía General de la República deberán cumplir, como mínimo, los siguientes requisitos de elegibilidad:
- Ser ciudadano mexicano por nacimiento;
- Tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación;
- Contar, con una antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho;
- Gozar de buena reputación, y
- No haber sido condenado por delito doloso.
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 39
cionadas con la coordinación del Sistema Nacional de Se- sión condicional del proceso) en el caso de los delitos pa-
guridad Pública, la organización, dirección y supervisión trimoniales cometidos sin violencia sobre las personas, en
de la Policía Federal y la ejecución de penas y administra- su modalidad de casa habitación. Similar a lo ocurrido con
ción del sistema penitenciario federal, además de quedar la reforma constitucional en materia de prisión preventiva
bajo su adscripción el Centro Nacional de Inteligencia. oficiosa, esta iniciativa carece de justificación empírica en
cuanto a sus posibles efectos disuasivos y resulta contraria
La reforma le otorgó a la misma Secretaría la facultad para a los principios del sistema acusatorio.
proponer al titular del Ejecutivo la “política criminal” y las
“medidas que garanticen la congruencia de ésta entre las b) Ley de Justicia Cívica
dependencias de la Administración Pública Federal”, así
como proponer al Consejo Nacional de Seguridad Pública El 6 de mayo de 2019 se hizo público un diagnóstico de
acciones y estrategias para delinear la política criminal. la FGR denominado “Informe General, Primeros Cien
Esto último es crucial para la operación del SJP, porque la Días” que, además de dar cuenta de la situación de la
LOFGR establece que el plan de persecución penal institución, incluyó la intención de presentar un
deberá considerar las prioridades nacionales paquete de reformas para la creación de
establecidas en la política criminal para La reforma nuevas leyes de carácter nacional. Entre
orientar las atribuciones institucionales. estas normas, destaca la Ley Nacional
constitucional en
Hasta junio de 2019 continúa ausen- de Cultura y Justicia Cívica que, de
te una definición clara de la política materia de prisión acuerdo con el informe, buscaría
criminal, al menos entendida como preventiva oficiosa facilitar la atención de conductas
la articulación de las instituciones carece de justificación de bajo impacto social y cuyo
de seguridad y justicia, en térmi- empírica en cuanto a objetivo es dar respuesta al 70%
nos de ámbitos y acciones de in- de la carga cotidiana de la FGR,
sus posibles efectos
cidencia. Esto resulta preocupante al colocar el énfasis en tres pre-
porque la FGR tendría que articular disuasivos, y resulta misas: 1) prontitud, 2) reparación
su plan de persecución penal con un contraria a los principios inmediata del daño y 3) estable-
instrumento que todavía no existe. del sistema acusatorio cimiento de controles sociales para
prevenir delincuencia. El informe no
3.1.2 Análisis de iniciativas provee mayores detalles de la iniciativa,
ni de sus contenidos o alcances, por lo que,
Además de las reformas aprobadas, se han aunque a primera vista podría parecer una idea
anunciado o presentado iniciativas –incluso algunas ya positiva que contribuiría a focalizar recursos y a rearti-
aprobadas por una de las cámaras del Congreso de la cular a las distintas instituciones de seguridad y justicia,
Unión– vinculadas con la operación del sistema de justicia no existen elementos que permitan evaluar su ido-
penal acusatorio. Para mediados de 2019 se han identifica- neidad hasta que sea presentada en sus términos.
do distintas iniciativas respecto de los mismos temas (por
ejemplo, justicia cívica) provenientes de distintas instancias En el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica también
de gobierno, y que probablemente expresan visiones distin- se planteó, con mayor detalle, la necesidad de legislar en
tas. Estas diferencias sustantivas habrán de ser discutidas materia de justicia cívica54. De acuerdo con el modelo,
y resueltas a profundidad en los foros legislativos perti- esta legislación contribuiría a la prevención terciaria del
nentes. A continuación abordamos las más destacadas, en delito, por medio de intervenciones oportunas dirigidas
función del impacto que podrían tener en la articulación de a cierto tipo de conductas sociales para evitar que es-
las instituciones de seguridad y justicia en el país. calen a hechos de mayor gravedad. Además, implicaría
la despenalización de un catálogo de conductas que
a) Iniciativas de reformas al Código hoy son consideradas delitos (sin pena privativa de la
Nacional de Procedimientos Penales libertad, que se persigan por querella y culposos), para
que puedan atenderse a través de mediación o justicia
La Cámara de Diputados aprobó una iniciativa de reforma, restaurativa. Esto, con el objetivo principal de aliviar la
presentada por el grupo legislativo del PAN, a los artículos saturación de los ministerios públicos y poderes judicia-
187 y 192 del CNPP, con el objetivo de restringir la proce- les. Como se señaló, no es claro que ambas versiones se
dencia de salidas alternas (acuerdos reparatorios y suspen- ajusten al mismo modelo de justicia cívica.
54 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, 2019.
40 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
su rol en el proceso, en coordinación con otros opera- sobre todo en lo que toca a la prontitud en la procura-
dores. Por descontado, tampoco se cuenta con indica- ción de justicia. Aunque no existe un estándar definido
dores que permitan evaluar los resultados de los es- sobre la tasa de personal necesario para la operación
fuerzos de capacitación. En todo caso, se trata de del sistema, se observan divergencias importantes en
proyectos focalizados a determinados operadores la proporción de operadores entre una y otra entidad
y para funciones específicas, sin que se observe federativa. Para este Hallazgos 2018, con el objetivo de
una intención de que la capacitación sea integral. superar las inconsistencias e insuficiencia de información
Esta visión sistémica no debe perderse en la etapa de en las ediciones de Hallazgos anteriores, acudimos a los
consolidación, si bien, en teoría, durante esta fase los censos del Inegi, que brindan una fotografía más com-
esfuerzos tendrían que enfocarse a la especialización y pleta del panorama nacional.60 Como se observa en las
al perfeccionamiento de las habilidades y capacidades siguientes gráficas, la tasa61 de agencias del Ministerio
específicas de los operadores. Público y operadores en las instituciones de procuración
de justicia es notablemente dispar.
e) Personal suficiente
Baja California Sur tiene la tasa más alta de agencias
Para garantizar el acceso a la justicia el personal no sólo del MP, con 11.1 por cada 100 mil habitantes, seguida
debe estar capacitado, sino que también debe integrarse de Colima, con una tasa de 9.9, y Zacatecas, con 7.5. En
con el número suficiente de individuos para cubrir las contraste, en Veracruz no existe ni siquiera una agencia
necesidades de la población. El número de ministerios del Ministerio Público por cada 100 mil habitantes, pues
públicos, jueces o asesores de víctimas en funciones tiene una tasa de 0.3. Otras entidades, como el Estado
tiene un impacto significativo en la calidad del sistema, de México (1.1), Puebla (1.1) o Yucatán (1.4), entre otras,
apenas rebasan la tasa de una agencia. Como resultado
de esto, el promedio nacional es de 2.8 agencias
AGENCIAS DEL MP del MP por cada 100 mil habitantes.
POR 100 MIL HABITANTES
Por lo que respecta al personal de atención a víctimas,
BC Sur Colima mucho se ha insistido en que es una de las figuras más
Veracruz 11.1 Zacatecas
9.9 debilitadas no sólo en términos de capacidades, sino
México 0.3 7.5
1.1 Coahuila
Puebla 6.0 también en suficiencia para cubrir las necesidades de
Yucatán
1.1 Michoacán los millones de víctimas que cada año hay en el país.
1.4 5.9
Hidalgo Campeche Como muestran los datos, el personal para brindar
1.4 5.7 atención a las víctimas resulta insuficiente, pues
Quintana Roo Nayarit
1.8 4.9 el promedio nacional alcanza tan solo 2.2 por cada
Tlaxcala Morelos 100 mil habitantes. El estado que cuenta con la tasa
1.9 PROMEDIO 4.3
más alta es Sonora (7.7), seguido de la Ciudad de México
Guerrero NACIONAL Nuevo León
(5.9), Morelos (5.6) y Colima (5). Si bien no existe un es-
2.8
2.0 4.1
Baja California SLP tándar definido sobre el número adecuado para atender
2.2 4.0
Querétaro con calidad y eficiencia las necesidades de las víctimas,
Tamaulipas
2.2 3.9 resulta alarmante el hecho de que varias entidades fe-
CDMX
2.2
Chihuahua derativas no alcancen la tasa de 1. Tal es el caso de Ta-
3.9
Aguascalientes
Sonora maulipas, Veracruz, Jalisco, Guerrero, Chiapas, Durango,
2.3 3.8
Chiapas Guanajuato
Yucatán, Aguascalientes y Campeche. En cuanto a los
2.3 Durango
Sinaloa Oaxaca
Jalisco 3.8 jueces del Poder Judicial, se encuentran tasas más bajas
2.5 3.5
2.6 Tabasco 3.3 que las de los operadores del MP e incluso menores que
2.8
las de atención a víctimas, como se aprecia en la gráfica
Fuente: Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2018 y Proyecciones de Población de la página 45.
de CONAPO.
60 Para este año igualmente fue solicitada la información directamente a las instituciones. Sin embargo, dicha información presenta inconsistencias que la hacen poco útil
para la elaboración de análisis completos y a nivel nacional.
61 Número de operadores por cada 100 mil habitantes
44 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Baja
Zacatecas California Baja
Aguascalientes California Sur
29 31.2
Yucatán
39.8 Campeche
Veracruz
9.4 16.5
0.7 11.2 8.1
Tlaxcala 13.6 14.3 Coahuila
12.5
0.2 6 7.7
Tamaulipas
6.8 4.7 9.4 Colima
3.3 2.3 6.3
5.7 13.5
3.4 4.1
Tabasco 7.8 11.8
Chiapas
2.8 0.5 2.8
28.4 0.5 16.7
2 1.1
11.4 5.9 0.2 0.5 11.5 11.9
1.6 Chihuahua
Sonora 7.6 0.1 4.5
5 32.6
5 0.4 25.7
2.1 6.2
2.6
1.4 7.7 4.6
Sinaloa 8.8 3.4 16.3 15.6 14.5 CDMX
5.9
PROMEDIO NACIONAL
12.1 8.3 4.8 2.2 Fuente: Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2018 y Proyecciones de Población de CONAPO.
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 45
0.9
0.6 1.2
1.6 2.7
Querétaro Colima
Tamaulipas Durango
0.6 1.2
Tlaxcala 1.7 2.6
Tabasco Querétaro
0.6 Aguascalientes
1 2.5
Nuevo León 1.8
México Sonora
0.6 1
Nuevo León
Tamaulipas 1.9 2.5
Guanajuato Morelos
0.6 1
Quintana Roo
2.3
Jalisco 2.1 Hidalgo México Michoacán
Campeche
0.6 Yucatán Sonora 0.9
2.1 2.2 2.3
Coah. Ags. Gro.
0.7 0.9
0.8 0.8 0.8
Fuente: Solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
62 No se consideran los estados de Campeche, Jalisco, Tabasco y Yucatán ya que no contestaron la información requerida para calucliar el indicador.
63 En Nayarit los defensores públicos fungen como asesores de víctimas, a esta situación se puede atribuir el número tan alto de defensores públicos por cien mil
habitantes.
46 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
64 Será importante dar seguimiento con detalle al impacto que las políticas de austeridad de la Administración federal puedan tener en el número de operadores de las
instituciones federales.
65 Para consultar la información de la Subprocuraduría de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo, ver Anexo 3 en www.mexicoevalua.org.
La Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada reservó la información.
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 47
PERSONAL ACTIVO EN LA COMISIÓN los 74 asesores jurídicos distribuidos por todo el país, 40
EJECUTIVA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS son hombres y 34 son mujeres, mientras que 67 tienen
licenciatura y siete maestría.
ND
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Ciudad de México
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Fuente: Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2018 y Proyecciones de Población de CONAPO.
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 49
3.3 Investigación criminal hasta ahora, más interrogantes que certezas, pues vie-
nen acompañados de múltiples modificaciones al marco
Probablemente el aspecto más ambicioso de la reforma normativo, pero de cambios menores en el diseño orga-
constitucional en materia penal es la instauración de un nizacional y en los modelos de gestión. En cuanto a la
nuevo modelo procesal con estándares altos y nuevos autonomía, ésta puede tener diferentes grados, que vale
y mejores controles. Esto trae consigo la necesidad de la pena explicar:
perfeccionar procedimientos, técnicas y protocolos de
actuación, para garantizar un alto grado de especiali- Fiscalía autónoma: la Constitución Política del Es-
zación y pericia en las labores de los operadores del tado o la Ley Orgánica correspondiente prevén dotar
sistema de justicia. Al interior de las instituciones a la institución de autonomía técnica, de gestión y
de procuración de justicia, esto ha implicado un financiera, lo que implica que no existe subordinación
tránsito accidentado hacia el fortalecimiento de al Poder Ejecutivo.
las capacidades de investigación, en el que se
han emprendido algunas acciones, no necesaria- Fiscalía con autonomía relativa: sólo prevé la
mente articuladas, que han obtenido resultados autonomía técnica y de gestión.
diversos. Así, por ejemplo, se ha dado la transición
de las procuradurías hacia fiscalías, con el objetivo de Fiscalía sin autonomía: por exclusión, la que no
asegurar su autonomía política y técnica; se han desa- satisface ninguno de los criterios señalados en los
rrollado distintos modelos de gestión −documentados dos tipos anteriores.
desde el año pasado− para focalizar recursos y lograr
una mayor eficiencia y, por último, se han planteado Con base en la revisión normativa, fue posible iden-
distintas definiciones para la conformación de los equi- tificar que, en el universo de los procesos locales de
pos de investigación. transformación, en tres no se cumple ningún criterio
de autonomía; en uno se cumple sólo con uno y en
A continuación, se presentan algunos elementos desta- 22 se cumple con ambos. Adicionalmente, se observa
cados en términos de capacidades para realizar inves- que la Ciudad de México, Tamaulipas 66 y la Federa-
tigaciones criminales en el país, como son el panorama ción se encuentran actualmente en el proceso de
nacional de la transición hacia fiscalías autónomas, los transición.
últimos desarrollos en materia de gestión para la inves-
tigación, los casos de investigación criminal específicos
en el ámbito local y federal; y el estado de los servicios
periciales y forenses en el país, entre otros. Esto, con el
TRANSICIÓN HACIA FISCALÍAS
objetivo de focalizar el análisis en la piedra angular del AUTÓNOMAS
sistema acusatorio: la investigación criminal, y contar
Procuraduría
con los elementos necesarios para entender el desem-
peño y los resultados del SJP, que se abordan en el si- Fiscalía autónoma
guiente capítulo. Fiscalía sin
autonomía
Procuraduría en
3.3.1 De procuradurías a fiscalías:
transición a fiscalía
transiciones hacia las autonomías Fiscalía con
autonomía relativa
Hasta mediados de 2019, son 28 las entidades federati-
vas que han transitado o iniciado procesos de transición
de procuradurías a fiscalías, con la finalidad de contar
con órganos autónomos y profesionales. Únicamente
Baja California, Baja California Sur, Hidalgo y Tlaxcala
continúan con un esquema de Procuraduría. Estos pro-
cesos de transformación institucional han despertado, Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de leyes orgánicas.
66 Tamaulipas publicó una reforma a su Constitución en noviembre de 2018 para establecer una Fiscalía autónoma; para mediados de 2019 no se ha publicado la Ley
Orgánica de la nueva institución.
50 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
La autonomía es una gran oportunidad para cons- recursos y la atención diferenciada de los distintos tipos
truir legitimidad y credibilidad institucional, pero de fenómenos delictivos.
será insuficiente por sí sola para garantizar una
transformación efectiva en la operación de la a) Modelos de gestión
procuración de justicia. La autonomía mal entendida
podría incluso ser fuente de conflictos e inestabilidad Ámbito estatal
política, por ello el diseño institucional y los esquemas
de rendición de cuentas son cruciales 67. En la experiencia De cierta forma, ya algunas procuradurías habían de-
nacional, no existe una relación clara entre la capacidad sarrollado modelos de gestión que respondían a la
de resolver la carga de trabajo y el grado de autonomía necesidad de utilizar los recursos limitados de forma
en las fiscalías 68. estratégica. En el reporte anterior73 se identificaron y
desarrollaron a profundidad tres modelos de gestión
Para que la función de procuración de justicia resulte operados en el país y que, a grandes rasgos, operan
exitosa, es necesario que se garanticen ciertas condi- como se muestra en la tabla de la siguiente página.
ciones, como la independencia en la labor de los opera-
dores y su permanencia en el empleo, así como modelos Estos modelos han representado avances positi-
de investigación funcionales y políticas de priorización vos en la gestión de las fiscalías y procuradurías,
en la persecución delictiva69. A partir de un ejercicio pues se ajustan a una lógica de priorización en
de comparación de experiencias internacionales, Voigt la persecución delictiva y abonan a construir res-
y Wulfhan han identificado dos tipos de indicadores de puestas diferenciadas para los distintos fenóme-
independencia: de jure y de facto70. Entre los indicadores nos criminales. Sin embargo, su uso no se ha exten-
de jure se encuentran: la persecución de delitos de ofi- dido aún por el país y persisten muchas instituciones
cio –mandatory prosecution, que contrasta con sistemas que carecen de modelos de gestión funcionales. Más
con mayores grados de discrecionalidad–; el monopolio allá de esto, aunque positivos, los modelos de gestión
en el ejercicio de la acción penal; la estabilidad laboral existentes no se encuentran articulados en torno a una
de los fiscales y el hecho de si el Poder Ejecutivo tiene política criminal y a una política de priorización de la
o no la facultad de dar instrucciones directas a esos fis- persecución penal que contemple de forma sistémica
cales71. Entre los indicadores de facto se encuentra: la los objetivos y medios de las distintas instituciones de
permanencia de los instrumentos normativos bajo los seguridad y justicia. Dicho de otra forma, los modelos de
que operan los fiscales, sus ingresos y el presupuesto gestión contribuyen a una operación más eficiente pero
de las fiscalías72. que todavía no está pensada en términos más amplios y
estratégicos, que justifiquen qué delitos se perseguirán,
3.3.2 Reorganización cómo se investigarán y cuáles serán los indicadores para
y gestión institucional evaluar los resultados de estos esfuerzos.
En el último año se dieron una serie de cambios significa- Paralelamente a la operación de estos modelos, durante
tivos en materia de procuración de justicia en el ámbito el último año se identificó el uso de metodologías que pre-
nacional, que impactarán en la organización institucional tenden contribuir a mejorar la eficiencia en el desempeño
de las fiscalías y procuradurías. Como consecuencia de de las instituciones del sistema de justicia. La más signi-
esto, deberán desarrollarse modelos de gestión y planes ficativa es la desarrollada por el Rapid Results Institute
de priorización, que posibiliten el uso estratégico de los (RRI)74, que en México ha sido implementado en alianza
67 Un ejemplo de esto es lo recientemente ocurrido en el estado de Veracruz, en donde se dio un enfrentamiento abierto, derivado de diferencias políticas, entre el
gobernador electo y el fiscal general autónomo, que ha imposibilitado cualquier intento de coordinación efectiva entre las instituciones de seguridad y justicia, con el
consecuente resultado negativo para la ciudadanía del estado.
68 México Evalua, AC. De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición, op. cit.
69 Ídem.
70 Voigt, Stefan & Wulf, Alexander, “What makes prosecutors independent? Analysing the institutional determinants of prosecutorial Independence”, Journal of
Institutional Economics, 2017.
71 Ídem.
72 Ídem.
73 México Evalúa, Hallazgos 2017, Seguimiento y Evaluación del Sistema de Justicia Penal en México, op. cit.
74 Organización sin fines de lucro con sede en Estados Unidos, surgida en 2007 de Schaffer Consulting, una firma asesora de gestión de cambios con 50 años de
antigüedad, que fue pionera en el uso de proyectos de 100 días para estimular y acelerar cambios importantes en grandes corporaciones en Estados Unidos y Europa.
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 51
Este modelo permite distinguir y atender Primer piso. Unidad de Atención Centro de Atención Temprana (CAT)
de forma diferenciada, personal, Temprana (UAT): Es la encargada de Se recibe al solicitante del servicio y se
especializada e inmediata las diversas recibir los reportes que se canalizarán inscribe en un Registro de Atención
necesidades de las personas que ya sea a las unidades de investigación, al Ciudadana (RAC). Dependiendo del
acuden al órgano de procuración de Centro de Solución de Controversias o, asunto se iniciará un acta circunstancia-
justicia. Tiene como base la clasificación en su caso, a otras instancias de da por hechos que no requieran
de necesidades en torno a cuatro gobierno. investigación o en los que por el
grupos de delitos (demandas). momento no existan los datos suficien-
Segundo piso. Unidad de Tramitación tes para generar una carpeta de
Demanda 1: Delitos patrimoniales
Masiva de Casos (UTM): Si el caso se investigación (NAC). También puede
en los que se desconoce la identidad
consideró susceptible de ser atendido generarse una constancia de extravío
del imputado.
en la UTM, ésta recibe la carpeta de (NCE) por hechos que sólo requieran un
Demanda 2: Delitos susceptibles de investigación y, en el supuesto de no trámite administrativo o bien porque el
un acuerdo por medio de MASC. existir delito, dicta la facultad de asunto sea de otra materia, en cuyo
abstenerse de investigar. De sí existir caso será derivada a la instancia
Demanda 3: Delitos del artículo 19 delito, cuando éste se persiga de oficio, correspondiente.
constitucional o de alto impacto. se localiza a la víctima y se levanta la En caso de que se requiera iniciar una
Demanda 4: Delitos susceptibles de querella; de no poder hacerlo se dicta carpeta de investigación, se turna con
resolverse por medio de MASC o, si criterio de oportunidad. En caso de un Ministerio Público Orientador.
no es posible, son judicializables. lograr su integración, se remite a la UIL.
Ministerio Público Orientador (MPO)
Tercer piso. Unidad de Investigación y El MPO generará un número único de
Litigación (UIL): Cuando se levanta la caso (NUC) e iniciará la investigación
querella y la víctima declara interés por ministerial, recabando la entrevista de la
la persecución penal, se busca al persona víctima o agraviada del delito y
imputado. En caso de no identificarlo, se ordenando la intervención de los
dicta archivo temporal. En caso de sí servicios periciales y de los agentes de
identificarlo, se pide apoyo a la policía investigación, según corresponda. Se
para su búsqueda. dictan las medidas de protección que se
requieran, en su caso, y se turna el
expediente a la unidad de investigación
competente.
con el Proyecto Promoviendo la Justicia (Projusticia)75. La vieron las procuradurías/fiscalías, defensorías públicas, los
metodología del RRI tiene como objetivo cerrar la brecha poderes judiciales y las UMECA, así como organizaciones
entre las aspiraciones y el impacto vinculado con pro- de la sociedad civil e instituciones del sector público. La
blemas sociales críticos, a través del apoyo y desarrollo implementación del modelo buscó incidir en mejorar la efi-
de acciones colaborativas y articuladas en un periodo de ciencia en la solución de casos de violencia familiar y robos
100 días para acelerar la obtención de resultados. Estos a casa habitación, negocios y vehículos, así como brindar
proyectos de 100 días posibilitan obtener “resultados rá- mejores servicios a las víctimas de violencia familiar. La
pidos” e impulsar una inercia de cambio institucional. metodología se implementó en una segunda ronda entre
julio y noviembre de 2018, en la que se incluyeron siete
En el contexto de la reforma penal, Projusticia impulsó el ciudades (Chihuahua, Ciudad Juárez, Fresnillo, Mexicali,
uso de la metodología de resultados rápidos en varias ins- Saltillo, Tijuana y Villahermosa), nuevamente con el obje-
tituciones de cinco ciudades (Chihuahua, Monterrey, Tijua- tivo de mejorar los niveles de respuestas institucionales a
na, Villahermosa y Zacatecas) entre septiembre de 2017 diversos delitos77. En específico, se reportaron los resul-
y marzo de 201876. Entre las instituciones incluidas estu- tados que se muestran en la tabla de la siguiente página.
75 Programa de apoyo técnico de Management System International (MSI) financiado por USAID.
76 Ver RRI Catalyzing reform in Mexico’s criminal justice systems, 2019. Disponible en: https://www.rapidresults.org/blog/tag/Anti-Corruption
77 Ídem.
52 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
TIJUANA
Tipo de Antes Después Incremento en Resultados Ronda
delito casos solucionados
MEXICALI
Robo 410 698 70% ● 120 días Segunda
● Comunicación efectiva entre operadores
● Registro de representantes legales
● Orden y seguimiento de carpetas
● Audiencias efectivas
● 3 de cada 10 en procedimiento abreviado
CHIHUAHUA
Robo a casa 18 173.3 863% ND Primera
● 120 días
● Capacitación a policías en temas de género
● Registro de ONG de apoyo a víctimas e imputados
● 8 de cada 10 por suspensión condicional
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 53
CIUDAD JUÁREZ
Tipo de Antes Después Incremento en Resultados Ronda
delito casos solucionados
SALTILLO
Robo 25 250 896% ● 116 días Segunda
● Recuperación de más de 1 millón de pesos
● Calidad de la información del Informe Policial Homologado
● Procesos eficientes y mejor uso de salas
● 9 de cada 10 por acuerdo reparatorio
● 116 días
Violencia 36 301 746% ● Recuperación de más de 3 millones de pesos
familiar ● Método de supervisión a imputados
● Innovación judicial en gestión
● Policías capacitados en temas de género
● Todos por suspensión condicional
VILLAHERMOSA
Robo a 14 47 243% ND Primera
comercio
MONTERREY
Violencia 67 213.3 220% ND Primera
familiar
ZACATECAS
Tipo de Antes Después Incremento en Resultados Ronda
delito casos solucionados
FRESNILLO
Robo 8 69 735% ● 116 días Segunda
● Mayor infraestructura (vehículos y equipos de computo)
● Coordinación desformalizada
● Uso eficiente de salas
● 8 de cada 10 por acuerdo reparatorio
Fuente: Arzubide, Jorge, ¿Se pueden obtener resultados rápidos en problemas tan complejos como seguridad y la justicia?, Ágora, 2019 e información presentada por USAID.
De acuerdo con el proyecto, además de los resultados (193%), Saltillo (746%) y Fresnillo (787%)78. Con base en
específicos en términos de eficiencia, se lograron otros la información disponible de la segunda ronda para el de-
como el establecimiento de canales de coordinación y lito de violencia familiar, en Mexicali 9 de cada 10 asuntos
colaboración interinstitucionales entre los distintos acto- se resolvió en suspensión condicional, en Chihuahua y
res del sistema de justicia, capacitación de operadores, Ciudad Juárez 8 de cada 10, y en Saltillo y Fresnillo prac-
así como más capacidades para atender a las víctimas. ticamente todos los asuntos se resolvieron por esta vía.
Si bien la metodología tiene un enfoque innovador y Al respecto, puede resultar riesgoso para las víctimas
permite la articulación de metas y acciones de distin- determinar suspensiones provisionales por considerarla
tas instituciones, más allá de los incrementos radicales un resultado “satisfactorio” sin que existan mecanismos
existen algunos elementos que deben señalarse y que de seguimiento y monitoreo que garanticen la protección
deberían considerarse para evaluar de forma justa y de las personas involucradas, el cumplimiento de las con-
completa su impacto. En primer lugar, tenemos que el diciones de la suspensión y la inclusión de perspectiva de
principal indicador de éxito de muchas de las acciones género. Este tipo de variable debe necesariamente ser
instrumentadas consiste en alcanzar un mayor número considerado en ejercicios subsecuentes.
de casos resueltos, lo que puede ser problemático si no
se atiende al tipo de resolución que puso fin al asunto Además, si bien la metodología propicia la comunica-
y al hecho de si con éste se garantizó efectivamente ción interinstitucional, no se sabe en qué grado ayuda
el acceso a la justicia y la protección de los derechos a institucionalizar esta comunicación para traducirla en
humanos de las partes. acciones de coordinación sustentables en el tiempo. Aun-
que se destaca cierta inercia posterior a los ejercicios
En otras palabras, privilegiar la eficiencia sobre –dado que su enfoque es detonar o iniciar procesos–,
otro tipo de indicadores más cualitativos –como tampoco queda claro si la comunicación propiciada por
acceso efectivo a la justicia– podría derivar en si- la metodología se concretó en políticas institucionales
tuaciones problemáticas. De hecho, el aumento en el que garanticen su sustentabilidad más allá del periodo
porcentaje de asuntos de violencia familiar finalizados ha de 100 o más días. Por lo anterior, existe el riesgo de que
sido dramático durante la primera ronda en Monterrey estos esfuerzos, producto de la voluntad política de un
(220%) y Zacatecas (3,309%) y durante la segunda ron- tiempo determinado, no sean adoptados por los actores
da en Mexicali (922%), Chihuahua (74%), Ciudad Juárez de las distintas instituciones y, por lo tanto, se traduzcan
78 Arzubide, Jorge, “¿Se pueden obtener resultados rápidos en problemas tan complejos como seguridad y la justicia?”, Ágora, 2019. Disponible en:
https://jorgearzubide.com/2019/05/12/se-pueden-obtener-resultados-rapidos-en-problemas-tan-complejos-como-la-seguridad-y-la-justicia/
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 55
en ejercicios aislados sin efectos en el mediano o largo fiscalías79. De acuerdo con el artículo noveno transitorio,
plazo. No obstante, probablemente la mayor carencia de la FGR tendrá un plazo de un año para definir un Plan
estas metodologías −como ocurre con los modelos de Estratégico de Transición (PET). Este documento aporta
gestión mencionados− sea que no están sustentadas en elementos –en particular, programas y líneas estraté-
una política de priorización penal que, a su vez, derive gicas generales– que sirven de insumo para trazarlo 80.
de una política criminal definida. En este sentido, ante un La LOFGR establece que el PET deberá contar con la
escenario de recursos limitados, la elección de determi- definición específica de objetivos, estrategias, acciones,
nados delitos, resultado de un acuerdo político pero no metas e indicadores de resultados para el proceso de
necesariamente producto de la planeación estratégica, transición. En la siguiente tabla se presentan las unida-
puede derivar en comprometer las capacidades institu- des que integraban la estructura orgánica de la extinta
cionales para atender otros delitos de mayor impacto. PGR frente a las unidades de la nueva FGR.
Asimismo, cabría explorar la posibilidad de reorientar
este tipo de metodologías a otros ámbitos de incidencia En este contexto, la reorganización de la FGR de-
(profesionalización, reorganización institucional) más bería privilegiar la coordinación y organización
allá de la eficiencia institucional. de las personas que operan las actividades sus-
tantivas de la institución. El gran desafío de reorga-
Ámbito federal nización institucional para la nueva FGR es garantizar
una transformación efectiva, que se ajuste a los obje-
En el ámbito federal, el cambio más notorio en relación tivos del plan de persecución penal y que evite repetir
con la organización y gestión institucionales ha sido la los errores de la PGR, sobre todo los que generaron
publicación de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de el crecimiento innecesario de su aparato burocrático y
la República (LOFGR), en la que se define una estructura terminaron obstaculizando la efectiva investigación de
orgánica distinta, con nuevas coordinaciones, unidades y los delitos.
PGR FGR
Subprocuraduría de Derechos Humanos, Prevención del Fiscalía Especializada en Materia de Derechos Humanos
Delito y Servicios de la Comunidad
Fiscalía Especializada en Delitos Electorales
Oficialía Mayor
Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción
Visitaduría General
Fiscalía Especializada de Asuntos Internos
Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales
Órgano Interno de Control
Agencia de Investigación Criminal
Centro de Formación y Servicio Profesional de Carrera
Coordinación de Planeación, Desarrollo e Innovación
Órgano de Mecanismos Alternativos de Solución de
Institucional
Controversias
Unidades Especializadas
Las Fiscalías, órganos o unidades que determine la persona
Direcciones Generales titular de la FGR, de acuerdo con la Ley, su reglamento y el
Plan de Persecución Penal.
Órganos desconcentrados
79 Ver México Evalúa. De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición, 2019. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2019/03/PGRaFGR.pdf
80 Ídem
56 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Si bien el énfasis de este Hallazgos se encuentra en la integrales que permitan la interoperabilidad y el re-
investigación criminal, es necesario señalar el escenario gistro de información para facilitar y documentar la
en términos de reorganización institucional en el Poder investigación de los delitos.
Judicial Federal. De acuerdo con el Manual de Organi-
zación y de Puestos del Centro de Justicia Penal (CJP), Ausencia de coordinación efectiva. Ante la di-
el perfil de la persona a cargo de la administración de versidad de prácticas, las instituciones del sistema
los Centros de Justicia es el “administrador del CJP”. No de justicia han sido incapaces de desarrollar meca-
obstante, no se han realizado aún los cambios necesarios nismos de comunicación y coordinación efectivos que
para ajustar la operación al manual, y se continúa con la les permitan superar los retos que les presenta –por
figura del juez administrador, es decir, un juez de distrito ejemplo, la fragmentación de la información o los
especializado desempeña las funciones de administra- obstáculos jurídicos que generan las indefiniciones o
ción de estos centros. Durante 2018, de acuerdo con lo ambigüedades en términos de competencia–.
reportado por el Consejo de la Judicatura Federal, los
cambios en la gestión únicamente incluyeron acciones Ausencia de políticas de priorización. Si bien el
para mejorar el Sistema Integral de Seguimiento de Ex- desarrollo de políticas de priorización en la perse-
pedientes (SISE), el sistema de gestión integral de los cución penal parece inminente, aún son muy inci-
centros. Al respecto, el Consejo de la Judicatura Federal pientes. En la inmensa mayoría de las instituciones
creó un grupo de trabajo integrado por la Dirección Ge- se carece de criterios para focalizar los recursos en
neral de Estadística Judicial, la Unidad de Consolidación función de los fenómenos delictivos, lo que signifi-
para el Nuevo sistema de Justicia Penal y la Dirección ca que en realidad la priorización se hace de forma
General de Tecnologías de la Información. discrecional y con base en la voluntad política de las
autoridades.
b) Modelo de investigación
No obstante, el mayor conflicto proviene de las dis-
La Reforma Penal derivó en más de 30 formas de tintas interpretaciones que se hacen sobre la re-
entender la configuración de los recursos huma- lación entre los fiscales y la policía, en las labores
nos y materiales disponibles para llevar a cabo de investigación. Como se observará en el análisis de
la investigación de los delitos; en otras palabras, casos de investigación subsecuente, aún en los estados
más de 30 modelos de investigación. Mucha de esta que cuentan con mayores capacidades de investigación,
disparidad continúa hasta el día de hoy, a pesar de los los fiscales retienen la preeminencia en la conducción
intentos por homologar el modelo de investigación en el de la investigación e incluso en la ejecución material de
país; es decir, establecer bases mínimas para una ope- la misma.
ración estandarizada, pero que, al mismo tiempo, sea
flexible y permita su adaptación a los distintos contextos Existen dos interpretaciones distintas de lo estipulado
subnacionales 81. En este sentido, probablemente los ma- por el artículo 21 constitucional en este sentido, en rela-
yores obstáculos para la operación efectiva de las insti- ción con los conceptos de conducción y mando 82:
tuciones de procuración de justicia sean los siguientes:
1. La policía cuenta con una autonomía relativa, que se
Uso excesivo de esquemas de especialización acompaña de un control posterior por parte del fiscal.
(tanto por tipo penal como por etapa procesal). Si
bien la especialización es necesaria para cierto tipo 2. El fiscal retiene el control estricto de todos los actos
de delitos complejos, las fiscalías mantienen equi- de investigación, lo que implica que la actuación poli-
pos de trabajos separados investigando delitos muy cial se encuentra supeditada, en todo momento, a su
similares, con lo que en lugar de propiciar mejores autoridad.
investigaciones las obstaculizan al fragmentar la in-
formación. La propuesta de México Evalúa apunta hacia la
consolidación de un modelo en el que la planifi-
Ausencia de desarrollos tecnológicos para la cación, dirección y ejecución de la investigación
operación. Con determinadas excepciones, aún de los delitos corresponde a la policía o agentes
es incipiente el desarrollo de sistemas informáticos de investigación, quienes realizan estas actividades de
81 CIDAC, Lineamientos para un modelo homologado de investigación criminal, 2017, México. Disponible en: http://cidac.org/wp-content/uploads/2017/11/lineamientos.pdf
82 CIDE, Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, Informe Ejecutivo 2017, p. 30. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/
file/267793/Informe_consulta_nacional_2017-_PublicacionWeb.pdf
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 57
forma autónoma 83. El fiscal no interviene directamente debe darse en un esquema subsidiario que parte de los
en la investigación y su labor consiste en el control ju- municipios, con la responsabilidad primaria de la policía
rídico posterior de la misma, en la asesoría en relación local, apoyada en lo subsecuente por la policía estatal y
con las necesidades de carácter probatorio y procesal finalmente por la Guardia Nacional, como se muestra en
de cada caso y en todas las actuaciones frente al ór- el siguiente esquema:
gano jurisdiccional; es decir, que su participación tiene
preponderantemente un carácter litigioso 84. De forma
orgánica, puede plantearse la existencia de dos células: MODELO NACIONAL DE POLICÍA
una de investigación, que incluya policías investigadores, (ESQUEMA SUBSIDIARIO)
peritos y analistas; y una de conducción legal, integrada
por uno o más fiscales 85. FEDERAL
Guardia Nacional
c) El papel de la policía en la investigación Delitos federales y zonas federales
MUNICIPIOS
La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ya se
ha pronunciado sobre la facultad de todas las policías (Regiones y/o municipios
–no sólo de las adscritas a fiscalías– para llevar a cabo que requieren apoyo federal)
actos de investigación, pero en la práctica su participa- Funciones de policía municipal en municipios
ción se ha limitado a las funciones del “primer respon- sin policía o con mando único.
diente”. Esto obedece a que en el sistema de justicia Policía Municipal
anterior la investigación y persecución de los delitos era (130 zonas urbanas y municipios con policía)
una facultad exclusiva de los ministerios públicos, lo que Proximidad
ha establecido una inercia que no ha logrado romperse Investigación
Reacción
pese a que ya ha transcurrido más de una década desde
de la aprobación de la Reforma Penal. Fuente: Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, SESNSP.
83 México Evalúa. De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición, op. cit.
84 Ídem.
85 Ídem.
86 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, 2019.
87 Ídem.
88 SESNSP, Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, op. cit.
58 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
que permita descriminalizar conductas y ofrecer de los delitos. De hecho, el Plan de Persecución Penal
respuestas distintas a las penales. Además, muchos (PPP) es la manifestación concreta de la política de prio-
de los componentes del modelo son operables sin la ne- rización, entendida como “el diseño e implementación de
cesidad de realizar cambios legislativos. El artículo 21 una técnica de gestión estratégica de la carga de trabajo
constitucional, la Ley General del Sistema Nacional de de la Fiscalía, para el manejo analítico de la investigación
Seguridad Pública (en sus artículos 75 y 76), el CNPP y y el ejercicio de la acción penal (...)”91. En otras palabras,
la Suprema Corte 89 reconocen la facultad de las policías se trata de hacer más efectiva la investigación y la
no ministeriales para recibir denuncias, atender víctimas litigación penal por medio del uso adecuado de los
y realizar actos de investigación, bajo la conducción del recursos humanos, administrativos, económicos y
Ministerio Público. Como señala el SESNSP, la operación logísticos disponibles.
exitosa del modelo está principalmente condicionada al
desarrollo de un sistema de medición y evaluación de En México, los PPP son de reciente adopción. En el ámbito
resultados efectivo, a la viabilidad financiera, a una defi- federal, apenas en diciembre de 2018, con la publicación
nición estructural y de participación social que lo hagan de la Ley Orgánica, se determinó la obligación para la
operable, así como a elementos legales y normativos 90. FGR de contar con un Plan de Persecución Penal, que
deberá establecer las prioridades en la investigación,
La implementación correcta del modelo policial en estos persecución y ejercicio de la acción penal, las respon-
términos contribuiría a mejorar la procuración de justicia sabilidades de los distintos operadores, así como los
en el país, al incrementar significativamente el personal objetivos y metas a corto, mediano y largo plazo. El plan
facultado para la investigación y al generar confianza de persecución, por otra parte, debe responder a las
y vínculos con la ciudadanía, por medio del enfoque de prioridades establecidas en la política criminal. A partir
proximidad. No obstante, las capacidades actua- de la modificación a la Ley Orgánica de la Administración
les de las policías locales en el país plantean un Pública Federal de noviembre de 2018, se determinó que
escenario adverso. Y la situación empeora con la corresponde a la Secretaría de Seguridad y Protección
recién creada Guardia Nacional que, si bien retoma Ciudadana desarrollar la propuesta de política criminal.
varias facultades de la Policía Federal, es una institución Como se ha planteado en ediciones anteriores de Ha-
nueva con personal proveniente de las fuerzas armadas, llazgos, México Evalúa entiende la política criminal
que deberá incorporarse y articularse con el sistema de como la articulación de las instituciones de segu-
justicia, sin que necesariamente cuente de inicio con las ridad y justicia para definir ámbitos de incidencia y
capacidades necesarias para ajustarse a los estándares un conjunto de respuestas para prevenir y sancio-
requeridos. nar delitos. No obstante, hasta la fecha de elaboración
del presente reporte continúa ausente la definición de la
Por todo lo anterior, la voluntad política para impulsar política criminal en estos términos.
el modelo desde la Federación será crucial para poder
articular los esfuerzos institucionales y financieros de las En el ámbito local, únicamente cinco entidades contem-
más de 30 entidades de seguridad pública. plan la obligación de establecer lineamientos para la
priorización en la persecución de los delitos. De estos,
d) Política de priorización sólo dos, Michoacán y San Luis Potosí, mencionan ex-
en la persecución de delitos presamente la herramienta de un “plan de persecución
penal”; mientras que Morelos y la Ciudad de México se
Una de las mayores novedades de los últimos me- refieren a un “plan de política criminal” y el Estado de
ses en materia de procuración de justicia es el de- México a un “plan de gestión institucional”. Con dis-
sarrollo de planes de persecución penal. El concep- tintas denominaciones, todos atienden a la necesidad
to es consistente con los objetivos iniciales de la reforma de establecer prioridades, de forma estratégica, en la
constitucional de 2008: lograr una mejor aplicación de persecución de los delitos. El detalle se aprecia en el
los recursos y una mayor eficiencia en la investigación apartado de la siguiente página.
La definición de un PPP no implica un simple ejercicio de partir del establecimiento de indicadores y de ejercicios
prelación entre fenómenos delictivos, sino una labor que de evaluación.
incluya el uso de diversas herramientas de gestión ad-
ministrativa y de investigación criminal, que considere al Los PPP se configuran como un instrumento inno-
menos los siguientes factores 92: 1) Las cargas de trabajo, vador que puede contribuir de forma significativa a
es decir, el conjunto de casos, situaciones y fenómenos atender los problemas de saturación e impunidad
criminales que son competencia de las fiscalías; 2) Crite- de los sistemas de justicia locales y federal. El mayor
rios de priorización, entendidos como parámetros lógicos desafío será articular los desarrollos en materia de gestión
que guían la acción investigativa; 3) Herramientas de institucional y de capacidades investigativas con los linea-
ponderación entre criterios, que permitan aplicarlos de mientos establecidos en los planes, para que no se consti-
forma articulada y 4) La ejecución de la política, enten- tuyan como esfuerzos aislados, cuyos resultados puedan
dida como el despliegue de actividades concretas para la ser contraproducentes para el SJP. Contar con planes
priorización. En la operación se busca que los planes de contribuiría a reducir la incertidumbre y discrecionalidad
persecución se traduzcan en una aplicación homogénea, en el sistema de justicia, pues el despliegue de recursos
pero descentralizada, por parte de los distintos operado- para resolver un asunto dependería de criterios claros y
res. Además, deben estar en constante reconfiguración a justificados, y no del interés político de las autoridades.
92 Ídem.
60 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
ACTOS DE INVESTIGACIÓN
26 marzo
2017
Se identifica Análisis de padrón Se identifica Análisis de cientos Se realiza retrato
vehículo con las vehícular y búsqueda características de horas de videos hablado
características de vehículo de un vehículo
Se solicita
orden de
cateo
Se realiza cateo
del domicilio
Se solicita
extracción de
información
Se solicita
orden de
cateo Se ubica geográficamente Se desarrollan Caligrafía coincide con
a los agresores redes de vínculos mensajes intimidatorios
Junio
2017
Coincide con Se solicita orden Se ejecuta orden de Vinculación
evidencia previa de aprehensión aprehensión de uno a proceso
de los imputados
Investigación
complemetaria
Se identifica Coordinación con
a los agresores autoridades de Sonora
Es importante destacar que en tres días la Fiscalía logró Otro aspecto a evaluar en este asunto es el involucra-
localizar un vehículo involucrado en el incidente, tras ho- miento de las autoridades del ámbito federal. Por una
ras de análisis de videograbaciones y búsqueda de campo. parte, los entrevistados reportaron que se compartió
De acuerdo con los entrevistados, se realizaban reuniones información con la entonces PGR desde el principio, ins-
diarias –las primeras con más de 20 personas–, que even- titución que inició investigaciones al conocer la noticia.
tualmente se fueron reduciendo en periodicidad y número De acuerdo con los ministerios públicos, la principal in-
de asistentes. Asimismo, las acciones de investigación, teracción con el ámbito federal se produjo en las activi-
principalmente las de los primeros tres días, involucraron dades necesarias para analizar la información obtenida
a un gran número de operadores. La búsqueda del vehí- a partir del primer cateo, específicamente para solicitar
culo identificado en los videos implicó la participación de actos de investigación que requerían autorización judicial
casi todos los policías ministeriales, que fueron divididos federal y para compartir tecnologías con las que única-
en grupos para buscar entre un universo de 160 vehículos mente contaba la PGR. La PGR decidió atraer el asunto
posibles. Los entrevistados atribuyeron este hecho a la sólo tras la vinculación a proceso, durante los meses
relevancia del caso y a la existencia de voluntad política de investigación complementaria; y fue entonces que la
para su resolución, expresada tanto en los ámbitos del Fiscalía local entregó toda la información a la Fiscalía
Gobierno Estatal como de la Fiscalía Regional y la Gene- Especial para la Atención de Delitos Cometidos contra la
ral. De acuerdo con los entrevistados, la prontitud en los Libertad de Expresión (FEADLE). Actualmente, el caso
resultados de la investigación (sobre todo en los primeros se encuentra en el ámbito federal y los operadores que
tres días) se debió principalmente a tres factores: fueron entrevistados desconocen el estado del asunto.
1. Coordinación. Tanto al interior de la Fiscalía como Este asunto, nos lleva a la necesidad de plantear la re-
con otras instancias de gobierno. Los entrevistados definición de las competencias en la procuración e
destacaron la coordinación con la instancia encargada impartición de justicia en el país. El actual diseño ha
del padrón vehicular, el cual proporcionó información derivado en una obstaculización innecesaria y en la frag-
de forma rápida para iniciar la búsqueda del vehículo mentación en la investigación de los delitos, lo que puede
identificado. generar impunidad. Si bien el tipo de criminalidad cuya
persecución es competencia de la Federación se encuen-
2. Voluntad política. Desde el Gobierno Estatal se dio tra delimitado en la CPEUM y en las normas federales,
prioridad a la resolución del asunto. No se limitó la para aquellos casos en los que la competencia no es ex-
cantidad de personal desplegado para lograr los pri- clusiva no hay criterios claros para su atracción. Existen
meros resultados. espacios de discrecionalidad y arbitrariedad que
tienen un impacto negativo en las posibilidades
3. No fragmentación de actos de investigación. de acceder a justicia, como lo demuestra el caso Mi-
De acuerdo con los entrevistados, el hecho de que el roslava, pues les coloca cargas de trabajo inapropiadas
personal que se involucró desde el inicio diera segui- y les exige actuar de manera coyuntural93. Atender esta
miento al asunto permitió que trabajaran con informa- necesidad podría pasar por la expedición de una ley o
ción completa y no se fragmentara u obstaculizara de derivar en una reforma a la legislación vigente.
forma innecesaria la investigación.
93 CIDE, Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C., Informe Ejecutivo 2017, Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia, México, 2017,
p. 30. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/267793/Informe_consulta_nacional_2017-_PublicacionWeb.pdf
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 63
con base en una priorización de los fenómenos crimina- Como se observa, los policías de investigación de-
les. La canalización de los asuntos es determinada por sarrollaron un papel crucial. A diferencia de otros
un Fiscal Decisor, quien recibe el asunto directamente estados, su participación no se limita a ejecutar los
del primer respondiente. actos de investigación que le solicitan los agentes del
Ministerio Público, sino que en gran parte del proceso
Es importante recordar que en Querétaro se estable- la conducen, desde el establecimiento de las líneas de
ció el Modelo de Justicia Cosmos, que articula a las investigación, hasta la recopilación, análisis y comuni-
distintas instituciones del sistema de justicia y que cación de la información obtenida. De hecho, tanto mi-
fue diseñado a partir de procesos. El modelo pretende nisterios públicos como policías coincidieron en que la
responder a un enfoque integral y sistémico que tenga definición de las líneas y la determinación de los actos
como objetivo el desarrollo organizacional. Uno de sus de investigación fueron en su mayoría facultades que
elementos cruciales –y el que más ha contribuido en asumieron los policías en el desarrollo del proceso, lo
la operación– ha sido el desarrollo y aplicación de un que evidencia un arreglo prácticamente horizontal entre
Sistema de Información Único (SIU), a través ambos operadores y no una relación de estric-
del cual se realiza la gestión de los casos ta subordinación, como ocurre en muchas
de forma electrónica y en el que a partir otras entidades federativas.
del conocimiento del hecho se le asig-
En Querétaro se
na un Número Único de Caso (NUC), La respuesta rápida por parte de
que será el mismo durante todo el
estableció el Modelo la unidad de homicidios y el des-
proceso. de Justicia Cosmos, pliegue de recursos permitió que
que articula a las distintas la Fiscalía identificara a los tres
El 14 de agosto de 2017 la instituciones del sistema de imputados en tan sólo cuatro
policía municipal de Queré- justicia y pretende responder días. Los entrevistados desta-
taro recibió el reporte de tres a un enfoque integral y caron que el modelo de atención
cuerpos sin vida, una mujer sistémico que tenga como diferenciada de la demanda per-
y dos menores de edad, en el objetivo el desarrollo mitió focalizar todos los recursos
interior de una casa. Este caso es de la unidad de homicidios (alrede-
organizacional
relevante porque además de su grave- dor de 20 policías de investigación)
dad, permite ver la operación del mode- y consolidar una línea de investigación
lo de atención diferenciada y el despliegue que produjo resultados significativos en
de las unidades de investigación especializadas un tiempo breve. Explicaron también que el
(en este caso, para homicidio). Para conocer los detalles SIU fue un complemento determinante para lograr la
de la operación, se entrevistó a tres fiscales, tres policías coordinación efectiva entre los actores involucrados
ministeriales y tres peritos, que estuvieron involucrados en la investigación, pues a través de él los MP realizan
en distintas capacidades en esta investigación. Este caso las solicitudes a peritos y policías y también permite la
permite observar la investigación criminal en el marco conexión directa con jueces, para gestionar audiencias
del sistema acusatorio e identificar las ventajas y las sobre actos que requieren control judicial. No obstante,
brechas de uno de los sistemas locales con mayores ca- si bien el SIU permitía “formalizar” las solicitudes y las
pacidades del país. comunicaciones entre los operadores, la comunicación
siempre se produjo en tiempo real y de manera desfor-
A continuación, se presenta de forma gráfica la investi- malizada en reuniones personales o vía telefónica. En
gación que derivó en la identificación de tres personas estas reuniones, a las que acudía todo el personal de
que eventualmente resultaron imputadas. El esquema investigación de la unidad, se definían las líneas y los
identifica como el primer acto de investigación las la- actos de investigación a realizar, en una estrecha comu-
bores realizadas en la escena del crimen; sin embargo, nicación entre agentes del Ministerio Público, policías de
de acuerdo con el modelo de gestión de Querétaro, el investigación y peritos.
conocimiento del caso por parte de la Fiscalía se pro-
dujo una vez que la policía municipal lo notificó al Fiscal Tras la detención de dos de los tres imputados, se con-
Decisor, quien remitió el asunto a Demanda 3, la unidad tinuaron las labores de investigación para ubicar a la
especializada en homicidios 94. tercera persona, quien fue rastreada por autoridades de
94 La unidad está integrada por un grupo de agentes del Ministerio Público y policías de investigación o ministeriales. Cada grupo tiene, a su vez, un líder que define la
cantidad de personal necesario y les asigna tareas específicas.
64 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
15 agosto
2017
ACTOS DE INVESTIGACIÓN
Se ejecutan de manera Se ubica material Se solicitan más Se ejecutan Se ubica testigo que
simultánea los cateos genético cateos a domicilios los cateos refiere participación
de los identificados de 3 personas
18 agosto
2017
19 agosto
Se obtienen Se ejecutan dos 2017 Se solicita aprehensión de Se corrobora Perfil genético
perfiles genéticos y cateos y se detienen 3 personas y órdenes de hipótesis de coincide con trozo
20 agosto arma de fuego a dos personas cateo de 2 domicilios criminalistas de guante
2017
Vinculación a Investigación
proceso de 2 complemetaria
imputados
Seguimiento por Se recupera auto Se ubica a imputada Se solicita orden
rastreo telefónico abandonado en Michoacán de aprensión
por la imputada
Es importante mencionar que, a diferencia de Chihuahua Antes de iniciar la descripción y análisis del caso, es im-
y Guanajuato, en la Fiscalía de Querétaro no existe la portante señalar que la Fiscalía de Guanajuato presenta
figura de “analista”, que en otras instituciones realiza características que la diferencian del resto del país, como
análisis de gabinete, como la identificación de redes de el desarrollo de una Agencia de Investigación Criminal
vínculos o la evaluación de material audiovisual, entre (AIC) que tuvo como finalidad impulsar la creación de
otras tareas. Ahí son los policías de investigación o mi- herramientas y esquemas de inteligencia táctica y de es-
nisteriales –al menos los de la unidad de homicidios– trategia que permitan situar a la institución en un plano
quienes realizan labores de recolección de información de ventaja analítica, y que permitan identificar, perseguir
en campo, así como el análisis de información e investigar cualquier modalidad del delito. En
en gabinete. De acuerdo con los policías cada unidad de investigación, los equipos
entrevistados, todos los integrantes de trabajo están integrados por los
de la unidad tienen capacidades para agentes del MP y por una célula de
analizar información; sin embargo, la AIC que, a su vez, se conforma
Los entrevistados
se desarrollan de manera informal por un agente de investigación, un
ciertas “especialidades” depen-
destacaron el papel de perito y un analista. Este equipo
diendo de los intereses y habili- los peritajes que sirvieron de trabajo se reúne para realizar
dades de los distintos miembros. para consolidar la línea de análisis de los asuntos y estable-
Los entrevistados manifestaron investigación y permitieron cer estrategias de investigación,
que la prontitud con la que se contar con evidencia lo que sienta las bases para una
consiguieron resultados en la in- contundente para lograr cooperación eficaz y expedita.
vestigación se debió principalmen- sentencias condenatorias La incorporación de analistas de
te a dos factores: información, el establecimiento de
un certificado de competencia laboral
1. Coordinación. Hubo una estrecha y, particularmente, la homologación de
coordinación entre los agentes del Mi- un procedimiento único para la cadena de
nisterio Público y el personal de investigación custodia, constituyen buenas prácticas al plan-
(policías y peritos), facilitado por la interconexión tec- tear anticipadamente soluciones a posibles problemas
nológica y una comunicación en tiempo real. relacionados con la investigación. Además, el caso que
se expondrá consiste en un secuestro, por lo que se in-
2. Modelo de gestión. El modelo de atención dife- volucró la Unidad Especializada en Combate al Secuestro
renciada permitió focalizar recursos y, en este caso, (UECS) de la Fiscalía 95. Para conocer los detalles de la
desplegar al personal de investigación de la unidad de investigación se entrevistó al coordinador de la UECS de
homicidios. Guanajuato, al fiscal que se encuentra litigando el asunto
y a personal de investigación que estuvo involucrado en
Asimismo, todos los entrevistados destacaron el papel distintas capacidades en esta investigación.
de los peritajes que sirvieron para consolidar la línea
de investigación y permitieron contar con evidencia El 13 de marzo de 2017 se perpetró el secuestro
contundente para lograr sentencias condenatorias. Las de una mujer de nacionalidad extranjera en la lo-
muestras genéticas recolectadas en la escena del crimen calidad de San Miguel de Allende. El esposo de la
corroboraron mucho del material genético obtenido en víctima, tras ser alertado del hecho por medio de un
los distintos cateos. De esta forma, se obtuvieron sen- correo electrónico, acudió a reportar el secuestro a la
tencias de 40, 75 y 105 años de prisión para los imputa- Fiscalía del estado. De inmediato se activó la UECS, y
dos. La pena menor fue determinada para un imputado, se localizaron dos vehículos abandonados que habían
que optó por un procedimiento abreviado, en tanto que sido utilizados en el momento del secuestro. Con estas
las otras fueron dictadas en juicio oral. pistas se establecieron líneas de investigación, mien-
95 Las UECS fueron creadas a partir de 2009 como parte de una estrategia nacional de combate al secuestro. Están integradas por un área ministerial, un área policial,
un área pericial y de atención a víctimas, y tienen como función atender a las víctimas de secuestro y extorsión telefónica. Actualmente hay una UECS en cada entidad
federativa y 15 subsedes en los estados. Para conocer su distribución en el país, consultar el Anexo 4.
66 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
ACTOS DE INVESTIGACIÓN
Tras peritajes los Confirma nacionalidad Rastreo de origen Análisis de correo Análisis de correo
vehículos no ofrecen extranjera del de los vehículos no genera datos electrónico
Envían información comprador relevantes
objeto
personal
como prueba
de vida
Liberación
de la víctima
Investigación Vinculación
complemetaria a proceso 30 mayo
Se ubica lugar Se realizan cateos Solicitud de 2017
de resguardo a domicilios cateos a
de la víctima domicilios
Durante la investigación complementaria
22 enero se activan todas las áreas de la UECS
2019
tras se llevaba a cabo, de forma paralela, el proceso de dieron por correo electrónico y continuaron desde el 13 de
negociación con los captores. El diagrama muestra de marzo hasta el día de la detención (30 de mayo). Además,
forma gráfica la investigación del caso que derivó en la el caso demuestra la importancia y los beneficios de foca-
detención de una persona y la liberación de la víctima. lizar recursos en delitos de alto impacto. Aquí la Fiscalía se
coordinó con la policía municipal de San Miguel de Allende
El caso permite observar el despliegue de capacidades de para realizar una vigilancia de distintos domicilios vincu-
las UECS en un caso de “secuestro industrial” o profesio- lados con las víctimas. La interconexión institucional que
nal particularmente complejo, dadas las vías en las que posibilita el C5 de Guanajuato permitió que la llamada de
transcurrió la negociación y experiencia de los captores. emergencia fuera identificada por personal de la Fiscalía
De acuerdo con los entrevistados, las negociaciones se y se pudiera dar respuesta prácticamente inmediata con
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 67
el apoyo de las policías municipales. De acuerdo con los que han sido entrevistados de forma exhaustiva tanto por el
entrevistados, los factores que posibilitaron los buenos Fiscal como por la defensa, lo cual también retrasó la finali-
resultados en la investigación fueron los siguientes: zación del asunto96. Finalmente, a mediados de junio de 2019
la persona detenida fue sentenciada a 60 años de prisión.
1. Coordinación con policía estatal y municipal. La
coordinación de la Fiscalía del estado con la policía
local, particularmente la municipal de San Miguel de FEDER ACIÓN:
Allende, posibilitó un despliegue operacional por me- EL CASO VALLARTA
dio del cual se logró la vigilancia de los domicilios y una
respuesta inmediata a la llamada de emergencia que En vista de la importante transición que enfrenta la
derivó en la detención. Fiscalía General de la República (FGR), se consideró
oportuno incluir un caso del ámbito federal. Es impor-
2. Conexión interinstitucional. El C5, que comunica tante destacar que desde 2013 la FGR cuenta con una
a las instituciones de seguridad y justicia del estado, Agencia de Investigación Criminal (AIC) –que subsiste
permitió que ante una llamada de emergencia, la Fis- hasta el momento, pese a la transformación en marcha
calía identificara elementos probablemente vinculados de la institución–, cuya naturaleza es ser un órgano des-
en el caso y coordinara una reacción inmediata. concentrado adscrito a la oficina del procurador (ahora
fiscal) general, con el fin de planear, ejecutar, supervisar
3. Coordinación con el ámbito federal. Facilitada y evaluar las acciones para combatir el fenómeno delicti-
por la Estrategia Nacional Antisecuestro, se dio una vo por medio de la inteligencia y de servicios científicos
comunicación estrecha entre las UECS locales y la y forenses. La AIC pretende resolver las deficiencias en
FGR. Los entrevistados destacaron el intercambio de la operación y coordinación de la Policía Federal Minis-
información entre los dos ámbitos como un elemento terial, la Coordinación General de Servicios Periciales y
crucial para entender el modus operandi y prever las el Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información
acciones que se llevarían a cabo. para el combate a la Delincuencia.
Por último, el caso permite observar las ventajas de contar El 5 de febrero de 2018 dos suboficiales de la
con un modelo homologado a nivel nacional, que contem- Agencia de Investigación Criminal de la enton-
pla herramientas comunes para estandarizar la actuación ces PGR fueron vistos por última vez en Puerto
del personal. La Coordinación Nacional Antisecuestro, Vallarta. Cinco días después se publicó un video de
creada en 2014, tiene como objetivo la coordinación, vin- 2:20 minutos en YouTube, que confirmaba el secuestro
culación, evaluación y seguimiento de las acciones de las de las víctimas y constituía la única pista disponible
distintas UECS del país, con marco en la Estrategia Nacio- para establecer una línea de investigación que permi-
nal Antisecuestro. De hecho, los entrevistados destaca- tiera dar con el paradero. En el diagrama se presentan
ron las reuniones nacionales y regionales que se realizan de forma gráfica las acciones de investigación que se
entre las UECS y que han contribuido no sólo a compartir desplegaron una vez que fue conocida la desaparición
información, sino también a generar confianza interinstitu- de los agentes. Para conocer los detalles del caso, se
cional, que es crucial para la colaboración entre entidades entrevistó al 95% de los funcionarios que intervinieron
federativas. La Coordinación Nacional Antisecuestro es un en las investigaciones.
ejemplo positivo de la articulación de los esfuerzos locales
y federales para el combate al delito, que podría ser re- El 15 de febrero, diez días después de la desaparición,
plicable para otros delitos con particularidades similares. los cuerpos sin vida de los agentes fueron localizados al
interior de un vehículo en el municipio de Xalisco, en el
Entre los aspectos preocupantes está el tiempo excesivo estado de Nayarit, a casi 160 kilómetros de Puerto Va-
que ha llevado el juicio (medio año). De acuerdo con los llarta. Las investigaciones continuaron y 39 días después
entrevistados, la prolongación del plazo (originalmente de de la desaparición se logró la detención de 18 personas
cuatro meses para la investigación complementaria) se de- presuntamente involucradas en el secuestro y el homi-
bió a solicitudes de prórrogas por parte de la defensa, así cidio de los agentes de la AIC.
como a procesos que lo retardaron (como una solicitud de
extradición). Asimismo, el juicio iniciado en enero de 2019 En un primer momento, la Fiscalía de Personas Desapa-
ha incluido el desahogo probatorio de más de 60 testigos, recidas –adscrita a la Subprocuraduría de Derechos Hu-
96 La Fiscalía de Guanajuato mantiene un esquema no lineal de trabajo, es decir, se separan las labores de investigación y litigación en fiscales distintos.
68 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
CASO VALLARTA
5 febrero Difusión de un video
2018 de YouTube que
confirma el secuestro
de las víctimas La SEIDO
La Fiscalía de
decide atraer el
Personas
Desaparecidas 10 febrero caso por los
vínculos con
Los agentes son
asume la 2018 crimen
investigación
vistos por última organizado
vez en Puerto
Vallarta 12 febrero
2018
ACTOS DE INVESTIGACIÓN
15 marzo 19 febrero
Se ubican y analizan armas, Se ejecutan cateos 2018 Se solicita orden Se entregan 2018
sustancias equipo de simultáneos en de aprehensión cuerpos a
telefonía, pasaportes, 10 domicilios y cateos familiares
computadoras discos duros
Vinculación
a proceso
Se detienen Se realiza la identificación de las personas
a 18 personas detenidas por medio de un sistema
biométrico, tonal y espectográfico
Por razones de espacio, se incluyen los actos de investigación más significativos. Es probable que algunos se hayan
dejado de lado porque fueron complementarios o porque no necesariamente condujeron a resultados útiles.
Capítulo 3: Habilitantes: ¿cuáles son las capacidades institucionales para garantizar el acceso a la justicia? ME 69
Trilogía de la investigación
Fuente: Información proporcionada por la AIC, en el marco del Convenio General de Colaboración celebrado entre la PGR y México Evalúa AC.
manos–, asumió la investigación del caso, pero después 3.4 Servicios periciales y forenses
fue la Subprocuraduría Especializada en Investigación
de Delincuencia Organizada (SEIDO) quien condujo la Como se observó en el análisis de los casos anteriores,
investigación, con apoyo del personal de investigación de tanto el uso de tecnologías como las capacidades peri-
la AIC. Al preguntar sobre los factores que posibilitaron ciales y forenses de las Fiscalías resultan fundamentales
la identificación y detención de las personas que pre- para desarrollar investigaciones criminales sólidas y con
suntamente participaron en el crimen, los entrevistados resultados positivos. Si bien las primeras fueron útiles
destacaron los siguientes: para establecer y confirmar líneas de investigación, las
pruebas más contundentes para fincar responsabilidades
1. Coordinación. De acuerdo con las personas a cargo fueron obtenidas a través de los servicios periciales y
de la investigación en la AIC y la Unidad de Secuestro forenses. En esta sección se presenta un panorama ge-
de la SEIDO, se estableció una comunicación estrecha neral del estado de estos servicios en el país.
y directa para compartir hallazgos y desarrollar líneas
y actos de investigación. Los entrevistados destacaron 3.4.1 Ámbito local
una coordinación efectiva entre el Ministerio Público,
la unidad de investigación y el trabajo de inteligencia Con la finalidad de conocer las capacidades institucio-
y campo. nales en materia de servicios periciales y forenses, se
recabó la siguiente información por parte de las fiscalías
2. Equipo multidisciplinario y especializado. La in- y procuradurías de 29 entidades federativas 97:
vestigación se realizó por un equipo multidisciplinario
integrado por policías, peritos, criminalistas, psicólo- 22 reportaron contar con una base de datos o regis-
gos, expertos en tecnología, analistas e investigadores tros de información genética.
con alto grado de especialización.
17 reportaron contar con un sistema de registro y
Evidentemente, el hecho de que las víctimas hayan sido procesamiento de información.
agentes de la AIC tuvo un papel preponderante en la
respuesta de la institución. En palabras de los propios 15 reportaron contar un sistema de información y
entrevistados, el secuestro implicaba una “vulneración registro, que genera información estadística.
a la institución” que no podía quedar impune, pues en-
viaría una “muy mala señal”. El asunto no ha concluido 17 reportaron contar con indicadores para el segui-
y continúa en litigio. miento, monitoreo y evaluación de sus labores.
16 reportaron contar con mecanismos de colabora- Este primer acercamiento revela un desarrollo medio, en
ción interinstitucionales. términos de capacidades instaladas. Como se observa en
la siguiente tabla, el mayor avance se presenta en el
18 reportaron contar con protocolos para el trata- desarrollo de bases de datos o registros de infor-
miento de restos humanos y cadáveres. mación genética, seguido de manuales de organi-
zación y operación, así como de los protocolos para
15 reportaron contar con un modelo de gestión y el tratamiento de restos humanos y cadáveres.
asignación de casos. Asimismo, la mitad de las fiscalías reportan contar con
mecanismos de colaboración interinstitucionales para sus
18 reportaron contar con un manual de organización servicios periciales y forenses; y menos de la mitad dicen
y operación. tener un sistema de registro que genere información es-
tadística y con modelos de gestión y asignación de casos.
Si No ND
De acuerdo con la información obtenida, la Fiscalía con AGS Arquitectura o Ingenieria Civil
el mayor desarrollo de capacidades instaladas es la de BC Balística
Querétaro, seguida por las fiscalías de Baja California BCS Contabilidad
y de Chihuahua. En el siguiente nivel de desarrollo se CAM Criminalistica o Criminología
ubican Baja California Sur, Chiapas, Guanajuato, Estado COL Genética
de México, Quintana Roo y Tamaulipas; y muy por detrás,
CHIH Medicina
las fiscalías de San Luis Potosí y Durango, que reportaron
DGO Psicología o Psiquiatría
menos capacidades instaladas.
GTO Química
HGO Tránsito Terrestre
Asimismo, se solicitó a las fiscalías estatales información
sobre los tipos de especializaciones que integran sus ser- JAL Dactiloscopia
2) Dirección General de Especialidades Médico Forenses, Además, se cuenta con el Centro Médico Forense Federal
3) Dirección General de Ingenierías Forenses y 4) Direc- para el resguardo de cadáveres. De acuerdo con la infor-
ción General de Laboratorios Criminalísticos. Estas áreas mación proporcionada, la Coordinación cuenta con 1,750
tienen a su cargo los siguientes laboratorios, distribuidos peritos (786 mujeres y 964 hombres) y 210 personas para
por el territorio nacional: funciones administrativas (101 mujeres y 109 hombres);
es decir, 1,960 personas en total. Por lo que hace a los
esquemas de contratación, el personal está catalogado
Número de laboratorios de la siguiente manera: 1,733 de confianza, 28 de base
Delitos ambientales 1 y 199 por designación especial. A su vez, reportan que
1,551 se encuentran incorporados al servicio profesional
CGSP (Sector central)
de carrera. Del total del personal, 558 funcionarios (512
Ingeniería mecánica y eléctrica 1 peritos y 46 administrativos) fueron capacitados en el SJP
CGSP (Sector central) acusatorio durante 2018. Se reportaron las siguientes
especialidades con las que cuenta la CGSP:
Informática y telecomunicaciones 1
CGSP (Sector central)
Antropología Se requiere Licenciatura
Incendios y explosivos 1
Contabilidad y Especialidad
CGSP (Sector central)
Delitos ambientales
Tránsito terrestre 1 Electrónica y Análisis de voz
CGSP (Sector central) telecomunicaciones Audio y video
Fiscales y financieros Balística
Valuación 1
Genética
CGSP (Sector central) Criminalística
Informática y
Dactiloscopia
Documentos cuestionados 1 telecomunicaciones
Ingeniería mecánica Documentos cuestionados
CGSP (Sector central)
Ingeniería y arquitectura Fotografía
Balística 13 Medicina Incendios y Explosivos
Uno en CGSP (sector central) y el resto en: Baja California, Odontología Retrato hablado
Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Poligrafía Traducción
Oaxaca, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas.
Propiedad intelectual Tránsito terrestre
Química 62 Psicología Valuación
Uno en CGSP (Sector central) y el resto en: Aguascalientes, Baja Química
California (3), Baja California Sur, Campeche, Coahuila (3), Colima,
Chiapas (3), Chihuahua (2), Durango, Guanajuato (2), Guerrero En relación con la carga de trabajo, el promedio anual
(2), Hidalgo (2), Jalisco (2), Estado de México (3), Michoacán, para un perito es de 187 intervenciones periciales. La
Morelos (2), Nayarit, Nuevo León, Oaxaca (2), Puebla, Querétaro
Coordinación reportó que sí cuentan con un modelo de
(2), Quintana Roo (2), San Lui Potosí (2), Sinaloa (3), Sonora (5),
Tabasco, Tamaulipas (4), Tlaxcala, Veracruz (4), Yucatán, gestión, dado que la Subdirección de Control Documental
Zacatecas. es la encargada de recibir y asignar las solicitudes de
servicios periciales y dicha labor se encuentra regulada
Genética 2 por el Instructivo de Trabajo y, en general, por el llamado
EN LA CGSP (Sector central) y en Jalisco. “Modelo de sistema de gestión basado en procesos”.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 73
CAPÍTULO 4
Resultados:
¿cómo se mide la operación
del sistema de justicia penal?
PRINCIPALES HALLAZGOS
1. El porcentaje de delitos no denunciados 4. Existen deficiencias en la gestión
continúa por encima del 90% a nivel nacional. de las causas, las cuales se evidencian
por el alto diferimiento y segmentación
2. A pesar de que el porcentaje de determinación de las audiencias.
ministerial es relativamente alto, tanto en
el ámbito estatal como federal se sigue 5. La prisión preventiva continúa siendo
utilizando el archivo temporal como principal la medida cautelar más utilizada. Esto
forma de finalización de las investigaciones. resulta patente al observar el alto
porcentaje de población privada
3. Siguen existiendo importantes de la libertad procesada, tanto
cuellos de botella, principalmente del fuero común como del federal.
en la investigación complementaria.
L
a evaluación y observación de la información estadística registrada
por las instituciones operadoras del SJP es fundamental para en-
tender el funcionamiento del proceso penal acusatorio y el impacto
de los esfuerzos institucionales en su mejora. En este capítulo ana-
lizaremos los resultados en la operación de las procuradurías o fiscalías,
poderes judiciales, defensorías públicas, centros de atención a víctimas,
servicios periciales y forenses, sistema penitenciario y unidades de su-
pervisión de medidas cautelares, tanto estatales como federales. Para su
elaboración, acudimos a fuentes de información pública y a las estadísticas
proporcionadas por las mismas instituciones.
74 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
40
20
4.1 Contexto e incidencia delictiva VIPE durante el mismo periodo se estimó la ocurrencia
de 33,614,30799 delitos. Esta diferencia en los datos se
En 2018 a nivel nacional se registró la comisión de explica porque la fuente de información de la ENVIPE
1,918,352 delitos en el fuero común, de acuerdo con son las personas entrevistadas, en tanto que la del
cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional SESNSP considera las investigaciones iniciadas por las
de Seguridad Pública (SESNSP) 98. Los más frecuentes procuradurías o fiscalías estatales. Precisamente, la cifra
fueron el robo, las lesiones y la violencia familiar. negra comprende aquellos delitos que fueron cometidos
pero no denunciados o investigados, cuya estimación es
La información proporcionada por el SESNSP re- posible conocerla a través de la misma ENVIPE. En los
sulta insuficiente, pues deja afuera la cifra negra, es últimos siete años, la cifra negra se ha mantenido por
decir, la cantidad de delitos que no fueron denunciados o encima del 91% en nuestro país, como se muestra en el
que habiéndolo sido no dieron lugar a que se iniciara una gráfico de arriba.
carpeta de investigación. Por lo anterior, para contar
con un panorama más claro sobre la realidad delictiva Uno de los objetivos principales de la reforma de
en el país, es necesario analizar de manera adicional justicia fue el de aumentar el nivel de confianza
la información proporcionada por la Encuesta Nacional en las instituciones de procuración y adminis-
de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública tración de justicia, lo que debería reflejarse en
2018 (ENVIPE), a pesar de que registre la información la disminución de la cifra negra. Sin embargo, a
ocurrida el año anterior de su levantamiento (en este nivel nacional el 64.5% de las víctimas declararon no
caso, 2017). haber denunciado por causas atribuibles a la auto-
ridad, es decir, “por miedo a que lo extorsionaran”,
A manera de ejemplo, de acuerdo con las cifras pro- “pérdida de tiempo”, “trámites largos y difíciles”,
porcionadas por el SESNSP, en 2017 se registraron “desconfianza en la autoridad” y “por actitud hostil
1,884,807 delitos, mientras que de acuerdo con la EN- de la autoridad”.
98 SESNSP, Incidencia Delictiva del Fuero Común 2018, corte a abril de 2019. Disponible en: https://www.gob.mx/sesnsp/acciones-y-programas/datos-abiertos-de-
incidencia-delictiva?state=published
99 Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2018, INEGI, México, 2018. Disponible en:
https://www.inegi.org.mx/programas/envipe/2018/
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 75
MOTIVO DE LA NO DENUNCIA
10.5% 10.1%
Pérdida de tiempo
34.2%
Por miedo
Otro motivo al agresor
9.1% 5.3%
Por actitud
hostil de la
Desconfianza
autoridad
en la autoridad
Trámites largos
16.5% y difíciles 4.7%
7.7%
Como se puede observar, la desconfianza a las autorida- desconfianza por parte de la ciudadanía. Esto explica
des representa un alto porcentaje dentro de las causas que la cifra negra no baje de 90% desde que se tiene
de la no denuncia (sólo superado por el de “pérdida de registro.
tiempo”). Esta circunstancia se corrobora con el hecho
de que el Índice de Confianza100 hacia las autoridades del La Ciudad de México se encuentra en el primer lugar de
sistema de justicia penal101 a nivel nacional es del -7.8%. falta de confianza en las autoridades, con un -28.2%, y
El índice de confianza por entidad federativa se presenta presenta una cifra negra de 93.4%. En contraste, Yuca-
en la siguiente página. tán es la entidad federativa que tiene mayor confianza
en sus autoridades, con 11.4%, y tiene una cifra negra
Estas cifras son alarmantes. Decir que las autoridades de 90.4%, y se encuentra dentro de los siete estados
que están encargadas de proteger a la población, investi- con porcentaje más bajo de cifra negra102 . Del total
gar y perseguir la comisión de los delitos no cuentan con de delitos estimados a nivel nacional, los encuestados
la confianza ni el apoyo ciudadano, es quedarse corto. por la ENVIPE declararon haber denunciado sólo en el
El fenómeno se caracteriza, más bien, por una profunda 10.4%103 de los casos. De éstos, en el 65.3% se inició
100 El Índice de Confianza en el sistema de justicia penal, elaborado por México Evalúa, se calcula con base en el promedio de la diferencia entre “mucha” y “nada de
confianza” (o entre “mucha confianza” y “mucha desconfianza”) de las cifras de la ENVIPE desde 2011 hasta 2018.
101 Incluyendo a la policía estatal, policía ministerial o judicial, ministerios públicos y jueces.
102 Sólo superado por Baja California Sur (85.7%), Colima (88.3%), Hidalgo (89%), Baja California (89.2%), Aguascalientes (89.4%) y Campeche (89.6%).
103 El porcentaje de denuncia se calcula con base en las veces en que las víctimas declararon haber denunciado en el MP, se haya iniciado o no una investigación. Por
esta razón, el porcentaje de denuncia es más alto que el complemento de la cifra negra (6.8% para 2018).
76 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Promedio
10 Nacional
-7.8
-5
-10
-15
-20
-25
-28.2
-30
Yucatán
Zacatecas
Guanajuato
Nuevo León
Aguascalientes
Nayarít
Sinaloa
Chiapas
Campeche
Querétaro
Colima
Sonora
Coahuila
Tamaulipas
Jalisco
Oaxaca
Baja California Sur
Tlaxcala
San Luis Potosí
Baja California
Hidalgo
Durango
Tabasco
Veracruz
Chihuahua
Quintana Roo
Michoacán
Puebla
Guerrero
Morelos
México
Ciudad de México
Fuente: Elaboración propia con información de la ENVIPE 2018.
2,031,045
(96%)
DENUNCIAS
Y QUERELLAS
1,798,005
(88.5%)
70
60
50
40
30
20
10
0
Zacatecas
Querétaro
Durango
Hidalgo
Colima
Chihuahua
Coahuila
Sonora
Chiapas
México
Nacional
Ciudad de México
Aguascalientes
Tamaulipas
Quintana Roo
Guanajuato
Campeche
Veracruz
Oaxaca
Tabasco
Guerrero
Baja California
Puebla
Fuente: Solicitudes de información realizadas por México Evalúa a los Poderes Judiciales estatales.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 79
TUBERÍA PROCESAL
PENAL 2018
Fuente: Elaboración propia con información del MES.
EN PROCESO DE INVESTIGACIÓN
(PREVIO A LA VINCULACIÓN A PROCESO)
835,378
PROCEDIMIENTOS DERIVADOS
DE LAS CARPETAS DE
INVESTIGACIÓN INICIADAS
(40%)
2,085,842 VINCULADOS
A PROCESO
(100%)
81,080
(3.9%)
DETERMINACIONES
1,035,179
(49.6%) Otra conclusión
33,496 (3.2%)
Acumulación
7,875 (0.8%)
Incompetencia
75,291 (7.3%)
Criterio de Oportunidad
41,086 (4.0%)
No Ejercicio Acción Penal
170,110 (16.4%)
Abstención de Investigar
Resueltos 81,230 (7.8%)
62,590
(49%) ARCHIVO TEMPORAL
626,091 SOLUCIONES
ALTERNAS (SEDE
PROCEDIMIENTO
ABREVIADO (0.4%)
JUICIO ORAL
(.27%)
(60.5%)
JUDICIAL) (1.24%) En trámite Resueltos
En trámite OEMASC En trámite 2,288 (18.8%) 2,142 (26%)
65,257 6,682 (18.0%) Resueltos En Trámite
(51%) 9,866 (81.2%) 6,087 (74%)
OEMASC Resueltos
5,142 (13.8%)
DERIVADOS OEMASC (SEDE MINISTERIAL)
127,847(6.1%)
Suspensión condicional
25,346 (68.2%)
80 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
4.4 Resultados de las fiscalías Como se puede observar en el gráfico de esta página, sólo
y procuradurías105 el Estado de México, Chihuahua, Durango y Yucatán repor-
tan información coincidente en cada una de las fuentes. En
Las fiscalías o procuradurías son las encargadas de iniciar cambio, en 17 estados106 se reportó información diferente
y dirigir la investigación, con la finalidad de esclarecer al menos en una fuente. Esto evidencia los problemas
hechos delictivos y encontrar a la persona responsable existentes en el registro de información estadística dentro
de su comisión. Para el cumplimiento de sus objetivos, de las instituciones de procuración de justicia, los cuales
estas instituciones deben tomar las determinaciones son descritos en el Capítulo 2 de este reporte.
tempranas que resulten pertinentes sobre los asuntos
que conocen, ya sea para judicializar la investigación o 4.4.1 Investigaciones iniciadas
para hacer uso de alguna forma de terminación antici-
pada o de salida alterna. Es importante destacar que De acuerdo con el MES, para 2018 a nivel nacional el
existe disparidad en la información sobre el núme- 88.5% de las investigaciones iniciadas durante 2018 lo
ro de investigaciones iniciadas, dependiendo de la hicieron sin detenido. En 19 entidades federativas107 esta
fuente que se utilice. Por ejemplo, en el 2017 el MES circunstancia se dio en más del 90% de las investigacio-
reporta que a nivel nacional se iniciaron 2,002,664 inves- nes, mientras que sólo en cuatro estados el porcentaje
tigaciones; mientras que según las cifras de Incidencia fue menor a 75%108. En contraste, los estados que ini-
Delictiva del SESNSP, fueron 1,884,807. El Inegi, por su ciaron un mayor número de investigaciones con detenido
parte, reporta 1,760,063 investigaciones iniciadas. fueron Campeche, Coahuila y Chihuahua.
200,000
150,000
100,000
50,000
0
México
Ciudad de México
Jalisco
Baja California
Guanajuato
Veracruz
Nuevo León
Chihuahua
Coahuila
Tabasco
Puebla
Morelos
Michoacán
Tamaulipas
Hidalgo
Querétaro
Oaxaca
Zacatecas
Durango
San Luis Potosí
Aguascalientes
Sonora
Guerrero
Chiapas
Colima
Yucatán
Baja California Sur
Quintana Roo
Sinaloa
Tlaxcala
Nayarit
Campeche
Fuente: Elaboración propia con información de MES, Incidencia Delictiva del SESNSP y Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal (Inegi, 2018).
105 En esta sección analizaremos algunos indicadores construidos con información del MES para las investigaciones iniciadas durante 2018 con corte a diciembre de este
mismo año. A pesar de que el MES es una herramienta útil para el seguimiento y la evaluación del SJP, existen algunas inconsistencias en la información proporcionada,
que serán analizadas en este mismo capítulo.
106 Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Coahuila, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo,
Sonora, Veracruz y Zacatecas.
107 Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Colima, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa,
Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.
108 Yucatán (73.5%), Coahuila (60%), Chihuahua (69.2%) y Campeche (59%).
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 81
109 Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Colima, Durango, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca,
Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán.
82 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Fuente: Elaboración propia con información del MES. Fuente: Elaboración propia con información del MES.
El uso del archivo temporal por sí solo no es malo, pero de sólo 6.2%, del cual el 41.8% corresponde a archivo
si viene acompañado de una tasa de congestión110 alta temporal y el 36.2% al no ejercicio de la acción penal111.
puede revelar ineficiencia y una mala gestión por parte Es importante continuar observando las cifras de carga
de las instituciones de procuración de justicia y de las de trabajo o congestión ministerial en los próximos años,
policías. Por ejemplo, es notable el caso de Chiapas, que pues se corre el riesgo de que vayan en aumento, gene-
tuvo un porcentaje de resolución de casos de 59.6% y rando un mayor rezago.
al mismo tiempo fue el estado con el uso más alto de
archivo temporal, con 94.3%, mientras que 43.1% de 4.4.4 Vinculación a proceso
las investigaciones continúan en trámite. Estos datos ha-
cen suponer que se usa con exceso la figura del archivo Cuando como resultado de su investigación el ministerio
temporal para ocultar carencias en la labor investigativa. público considera que cuenta con los datos de prueba
que determinan la existencia de un hecho que la ley
4.4.3 Tasa de congestión ministerial señala como delito, y la probable participación del impu-
tado, judicializará la investigación, solicitando al juez de
La tasa de congestión en sede ministerial a nivel nacional control la vinculación a proceso. El porcentaje de asuntos
fue de 40%. Si consideramos que casi el 60% de las que fueron vinculados a proceso a nivel nacional fue del
resoluciones fueron por archivo temporal, resulta que el 3.9%. A continuación, se muestran los datos en ese ru-
porcentaje de actividad investigativa es mínimo cuando, bro de cada una de las entidades federativas.
por el contrario, las tareas y diligencias de investigación
tendrían que ser mucho más intensas, toda vez que la
mayoría de las investigaciones son iniciadas sin detenido. PROCEDIMIENTOS VINCULADOS
A PROCESO DURANTE 2018 (PORCENTAJE)
Como se puede ver, el estado con mayor tasa de con-
Nayarit
gestión fue Quintana Roo, con un 89.5% de casos que Campeche
36.6
Chiapas 24.7 Sonora
continúan en trámite y un porcentaje de resoluciones Tamaulipas 0.2 13
Quintana Roo
0.8 Durango
9.7
0.9 Zacatecas
San Luis Potosí
1.1 8.5
CONGESTIÓN EN SEDE MINISTERIAL 2018
Oaxaca CDMX
1.1 7.2
(PORCENTAJE) Veracruz Sinaloa
1.4 7.1
Guerrero Coahuila
Q. Roo Guerrero 1.5 PROMEDIO 6.9
México 89.5
NACIONAL
88 Tamaulipas
Guanajuato 7.9 Michoacán Querétaro
73.1
3.9%
Querétaro
9.1 Puebla 1.7 6.8
69.3 Colima
11.2 Hidalgo
Nuevo León
Michoacán 1.7
65.6 6.5
18.9 Jalisco
Nayarit Chihuahua Chihuahua
1.8 5.5
20.8 65.5 Guanajuato
Zacatecas Sinaloa Baja California
1.8 4.6
21.2 65.4
Baja California Sur Yucatán
CDMX Nuevo León
21.6 PROMEDIO 65.1 1.9
Hidalgo
4.5
Morelos
Morelos NACIONAL Sonora 2.1 México Ags. 4.1
40%
27 64.7 Tab. Tlax.
2.3 Puebla 3.9
Coahuila 2.5 2.9
Yucatán 2.6
38.8 61.3
Durango Colima Fuente: Elaboración propia con información del MES.
38.8 59.5
Baja California
BC. Sur
41.6 57.7
Chiapas Oaxaca
43.1 55.8 Los estados con porcentajes de vinculación más altos du-
Veracruz Aguascalientes
44 Tabasco Tlax. 54.5 rante 2018 fueron Nayarit (36.6%), Campeche (24.7%)
Camp.
48.5 Jalisco SLP. 54.4 y Sonora (13%), en tanto que los estados con el menor
49.6
52.2 54.1
número de asuntos vinculados a proceso fueron Chiapas
Fuente: Elaboración propia con información del MES. (0.2%), Tamaulipas (0.8%) y Quintana Roo (0.9%).
6.1%
2 10.8 Nuevo León
Campeche Yucatán Quintana Roo
2 10.6
BC. Sur Oaxaca
Yucatán
3 9.5 Aguascalientes
Quintana Roo San Luis Potosí Nayarit
3.3 9.2 Morelos
Durango Baja California
Tabasco
3.5 8.6
Jalisco Tamaulipas Puebla
3.8 Hidalgo Mor. 7 Jalisco
Colima
4.1 Puebla Ver. 5.8
4.3
4.8 5
0 20% 40% 60% 80% 100%
Fuente: Elaboración propia con información del MES. Fuente: Elaboración propia con información del MES.
Los estados que durante 2018 hicieron mayor uso de la miento, en la mayoría de los estados predomina el uso
justicia alternativa en sede ministerial fueron Tlaxcala, de la mediación, seguida por la conciliación y, en menor
con 29.6%; Zacatecas, con 25% y Querétaro, con 22.3%. medida, por las juntas restaurativas. Destacan los casos
Los que menos la utilizaron fueron Chiapas, con 0.1%; de Chiapas y Chihuahua, en donde únicamente se utiliza
Sonora, con 0.2% y la Ciudad de México, con 0.3%. Re- la conciliación.
sulta notable el hecho de que las entidades federativas
que más usaron esta figura muestran un incremento de El estado de Veracruz tuvo el porcentaje más alto de
entre el 11% y el 20% respecto del año anterior. procedimientos en trámite (sin acuerdo), con 100%,
seguido de Tlaxcala, con 97.6%; Michoacán, con 92.1%
Los estados que presentaron el mayor porcentaje de y Morelos, con 90.8%. Es importante destacar que
procedimientos derivados a justicia alternativa resuel- Tlaxcala y Michoacán fueron las entidades federativas
tos fueron Veracruz, Sinaloa y Querétaro; mientras que que mayor número de asuntos remiten a MASC (29.5%
Jalisco, Puebla y Tabasco son los que tuvieron la tasa y 18.9%, respectivamente), lo que podría explicar su
de resolución más baja. En cuanto al tipo de procedi- alto porcentaje de asuntos sin acuerdo. En el lado
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 85
Aguascalientes Veracruz
Baja California Tlaxcala
BC. Sur Michoacán
Campeche Morelos
Chiapas San Luis Potosí
Chihuahua Puebla
CDMX Coahuila
Coahuila Aguascalientes
Colima Tabasco
Durango México
Guanajuato Jalisco
Guerrero Oaxaca
Hidalgo Guerrero
Jalisco Nacional
México Quintana Roo
Michoacán BC. Sur
Morelos Guanajuato
Nayarit Querétaro
Nuevo León Chihuahua
Oaxaca CDMX
Puebla Zacatecas
Querétaro Hidalgo
Quintana Roo Durango
San Luis Potosí Yucatán
Sinaloa Tamaulipas
Sonora Sonora
Tabasco Campeche
Tamaulipas Nuevo León
Tlaxcala Baja California
Veracruz Sinaloa
Yucatán Chiapas
Zacatecas Colima
Nacional Nayarit
0 20% 40% 60% 80% 100% 0 20% 40% 60% 80% 100%
Fuente: Elaboración propia con información del MES. Fuente: Elaboración propia con información del MES.
opuesto se encuentran Chiapas, Nayarit y Colima, con Destaca el hecho de que en los estados de Coahuila,
el 100% de asuntos con acuerdo, pero con un bajo Morelos, Nayarit, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas
porcentaje de derivación de asuntos a justicia alter- y Zacatecas más del 50% de los imputados se encuen-
nativa en sede ministerial (0.10%, 1.05% y 4.34%, tran sin una medida cautelar impuesta. Por otra parte,
respectivamente). observamos que las entidades federativas que más
utilizaron la prisión preventiva oficiosa fueron el Es-
4.4.6 Medidas cautelares tado de México (70%), Michoacán (58.3%) y Veracruz
(50.7%); mientras que las que menos la usaron fueron
Las medidas cautelares son determinaciones del juez de Tabasco (0.6%), Nayarit (4.4%) y Coahuila (4.5%). La
control impuestas al imputado para asegurar su presen- oficiosidad en la prisión preventiva atiende al
cia en el procedimiento, así como para salvaguardar a catálogo de delitos establecido en el artículo 19
la víctima y los fines del procedimiento. Estas medidas constitucional, por lo que el uso tan alto de esta
deben estar justificadas en el riesgo cautelar, ser excep- figura en dichos estados deriva de la incidencia
cionales y proporcionales. delictiva.
86 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Fuente: Elaboración propia con información del MES. Fuente: Elaboración propia con información del MES.
4.4.7 Secuela procesal con el juez de control, como Tlaxcala (94.6%), Chiapas
de la vinculación a proceso (87.9%) y San Luis Potosí (82.2%). Esto resulta rele-
vante porque durante 2018 se presentó un incremento
Del porcentaje nacional de los asuntos que fueron vinculados en este rubro respecto del año anterior, así como una
a proceso, en el 21.7% se determinó suspensión condicional reducción en los porcentajes de asuntos en suspensión
del proceso; el 10.1% se derivó a algún mecanismo alterna- condicional, procedimiento abreviado, enviados a juicio
tivo de solución de controversias; el 47.2% se encuentra en oral, derivados a MASC y sobreseídos. Tenemos aquí
trámite ante el juez de control; el 10.4% se fue a procedi- otro foco rojo, pues si este comportamiento persiste
miento abreviado y el 7% a juicio oral, mientras que sólo un se corre el riesgo de que el sistema se sature por la
3.6% se ha sobreseído. El detalle por entidad federativa se carga de trabajo de los jueces de control. Todo parece
muestra en la gráfica de la columna a la derecha. indicar que el cuello de botella se da después de
la vinculación a proceso y antes del juicio oral, es
Como se puede observar, existen estados en los que decir, durante la investigación complementaria y en la
el mayor número de casos se encuentra en trámite etapa intermedia.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 87
112 En esta sección se excluyen los estados de Jalisco, Nayarit, Morelos y Yucatán, ya que no proporcionaron la información que les fue requerida. De igual manera,
se señalará por cada indicador los estados que no fueron incluidos en dicho cálculo por ausencia de información. Además, se habla del “promedio nacional” únicamente
para los indicadores que fue posible calcularlos al menos para 24 estados. Para los indicadores que fueron calculados con menos de 24 estados, se trata únicamente de
promedio.
113 En caso de que la investigación se haya llevado a cabo con detenido, la solicitud de audiencia se debe dar dentro de las 48 horas siguientes a la puesta a disposición
al ministerio público, para verificar la legalidad de la detención y realizar después la formulación de la imputación.
114 Salvo que los fiscales soliciten realizar diligencias que requieran autorización judicial, como determinados actos de investigación o la liberación de una orden de
aprehensión.
88 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Fuente: Con información del MES y solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
que la mayoría (89.3%) las iniciaron sin detenido. Sin DETENCIONES CALIFICADAS COMO
embargo, de las investigaciones que se lograron judi- ILEGALES POR EL JUEZ DE CONTROL
cializar, la gran mayoría fueron con detenido (89.9%),
San Luis Potosí
mientras que sólo 10.1% se judicializaron sin detenido, lo 71.7 Chiapas
Sonora 65.1
que parece ilustrar la poca eficiencia en la investigación Durango 0.6 Puebla
63.3
de los delitos. Lo mismo sucede con Puebla y Veracruz, Sinaloa
1.1
México
en donde sólo iniciaron con detenido el 6.2% y el 4.2% 4.7 47.9
de las investigaciones, respectivamente. En contraste, Campeche Quintana Roo
4.7 39.2
Campeche tuvo el porcentaje de investigaciones con de-
Zacatecas BC. Sur
tenido más alto con 41%, mientras que inició la misma 5.5 37.2
proporción de causas con detenido (47.5%). PROMEDIO
Ags. Tlaxcala
7.1 NACIONAL 37
Llama la atención el hecho de que el 21% de las
detenciones a nivel nacional fueron calificadas
Michoacán
7.2 20.2% Colima
27.5
como ilegales; es decir, que el juez determinó que Guerrero
Tabasco
8
no fueron realizadas en apego a los requisitos Baja California
22.1
constitucionales y legales. Los estados en donde 8 Coahuila
Tamaulipas 21.6
mayor número de detenciones fueron calificadas como
8.7 Chihuahua
ilegales fueron San Luis Potosí (71.7%), Chiapas (65.1%) Querétaro 15.3
Veracruz
y Puebla (63.3%). Si bien, en el caso de San Luis Potosí, 9.7 Oaxaca CDMX 14.9
Gto.
únicamente se inició el 5.5% de las causas penales con 10.3 12.2 13.7
detenido, las determinaciones de ilegalidad fueron muy Fuente: Solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 89
altas, lo que refleja el mal desempeño de las policías de acuerdo116. El promedio de causas penales que fueron
para llevarlas a cabo y una deficiente determinación derivadas a MASC o a justicia alternativa en sede judicial
preliminar del ministerio público, quien debe realizar un fue de 4.2%. Los estados que más recurrieron a estas
control previo cuando el detenido es presentado y, en figuras fueron: Nuevo León (16.4%), Tamaulipas (12.5%)
su caso, ordenar su retención. En contraste, los estados y Quintana Roo (11.3%). En el otro extremo están Tabas-
con el menor número de liberaciones por ilegalidad en co (0%), Guerrero y Baja California (ambos con 0.1%).
la detención fueron: Sonora (0.6%), Durango (1.1%), Si-
naloa y Campeche (ambos con 4.7%). Como se puede 4.5.3 Porcentaje de resolución
observar, la brecha entre los estados con mayor de los casos117
y menor porcentaje es particularmente notable.
El porcentaje de resolución de casos en sede judicial a
4.5.2 Justicia alternativa en sede judicial115 nivel nacional, es decir, las causas penales que fueron
finalizadas durante 2018, fue de 30.5%. Esto significa
Una de las principales características del SJP acu- que el 69.5% continúa en trámite en los poderes judi-
satorio es que introduce y privilegia la solución ciales estatales.
de los conflictos penales a través de mecanismos
alternos, tanto en sede ministerial como en sede judi- Los poderes judiciales estatales que más casos resol-
cial, que tienen como objetivo el restablecimiento del vieron en 2018 fueron: Zacatecas (65.3%), Querétaro
tejido social. En apego a esta lógica, los jueces tienen (61.2%) y Durango (60.4%), en tanto que los que tuvie-
la obligación de dar prioridad al uso de estos métodos, ron el porcentaje más bajo fueron: Puebla (4.8%), Baja
cuando las circunstancias lo permitan y las partes estén California (6.7%) y Guerrero (9.7%).
Veracruz Sonora
Puebla Oaxaca 15.6 38.4
0.5 6.4
Campeche
Chiapas
Campeche 18.5 35.9
Chiapas
0.5 San Luis Potosí
6.1 México
Coahuila 20.4
Tlaxcala Guanajuato 30.5
1.4
4.3 21.6 CDMX
Baja Californa Sur Zacatecas
Sonora Quintana Roo
Tamaulipas Ags. 28.1
1.5 3.1 21.9
2.2 23.5 27.9
Fuente: Solicitudes de información realizadas por México Evalúa. Fuente: Solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
115 El promedio considera sólo los estados en los que fue posible calcular el indicador, excluyendo a Colima, Chihuahua, Ciudad de México, Durango, Hidalgo, Michoacán,
San Luis Potosí y Sinaloa.
116 Los requisitos de procedencia se encuentran contemplados en el artículo 187 del Código Nacional de Procedimientos Penales y se rigen por la Ley Nacional de
Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal.
117 El promedio considera sólo los estados en los que fue posible calcular el indicador, excluyendo a Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León y Sinaloa.
90 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Las figuras más utilizadas para la resolución de las cau- Este indicador es calculado dividiendo el número de cau-
sas penales a nivel nacional fueron la suspensión condi- sas penales que se encontraron pendientes al finalizar
cional del procedimiento, con 26.8%; el procedimiento el año entre el número de causas que se encontraron
abreviado, con 15%; el juicio oral, con 9%; y el acuerdo activas en el poder judicial durante el año. Es decir,
reparatorio, con el 6.3%. A nivel nacional, el 33.1% de los refleja el porcentaje de casos en trámite o que no
asuntos concluyen por una salida alterna al procedimien- fueron resueltos y que se sumarán a la carga del
to. Es decir, tres de cada diez casos son resueltos ya sea trabajo del año siguiente.
mediante acuerdo reparatorio119 o suspensión condicional
del procedimiento. La Ciudad de México resolvió el 88.3% Como se puede observar en el gráfico de la siguiente
de sus asuntos mediante suspensión condicional del pro- página, los estados con mayor porcentaje de congestión
cedimiento, seguida por Coahuila (63.7%) y Michoacán de casos en 2018 fueron Puebla (96.4%) y Tamaulipas
(36.6%). Por lo que hace al procedimiento abreviado, (82.6%); mientras que los del menor porcentaje fueron
Sonora terminó el 66.1% de sus asuntos de esa manera, Tabasco (8.8%) y Campeche (12.3%). Esta información
mientras que Aguascalientes y Campeche lo hicieron en es congruente con la de las fiscalías (que se determinó
el 47.4%. como un foco rojo), debido al gran aumento de casos
CDMX Desistimiento
Durango Prescripción
Guanajuato
Otro tipo de conclusión
Guerrero
Hidalgo
México Fuente: Respuestas a las solicitudes de
Michoacán información realizadas por México Evalúa.
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Zacatecas
Nacional
118 Al calcular este indicador nos encontramos que de la información proporcionada la desagregación de las causas penales no suma el 100% de las conclusiones en los
estados de Campeche, Chiapas, Chihuahua, Estado de México, Puebla Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas. Para graficar los tipos de
finalización, se tomó como total la suma de cada una de las desagregaciones.
119 De acuerdo con la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal se puede llegar a un acuerdo reparatorio mediante
mediación, conciliación y junta restaurativa.
120 El promedio nacional se calculó sólo con los estados en los que fue posible calcular el indicador, excluyendo a Colima, Chihuahua, Ciudad de México, Durango,
Hidalgo, Michoacán, Nuevo León, Sinaloa, Tlaxcala y Veracruz.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 91
PROMEDIO
1 NACIONAL 6.8
4.3%
Zacatecas Oaxaca
42.3%
Sinaloa Veracruz
27.5 43
1.6 4.5
Guanajuato
1.9 Querétaro
San Luis 4.2
Quintana Roo San Luis Potosí
Potosí Zacatecas
29.2 2.5
41.3 3.8
Tabasco
Chiapas 2.7 Quintana Roo
Sonora Sonora 3.8
32.5 39.4 Oaxaca
3 Tlaxcala
Chihuahua Gro. 3.3
Guanajuato Querétaro 3 3.2 3.2
33.8 Coahuila 37.8
33.9
Fuente: Respuestas a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa. Fuente: Solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
pero fue impuesta en un 59.6%. Esta circunstancia llama El porcentaje de uso de medidas cautelares a nivel nacional
la atención, ya que existe la prohibición expresa para el fue de 36.3% para la prisión preventiva, 25% para la pre-
juez de control de imponer medidas cautelares más graves sentación periódica y 12.1%124 para la prohibición de con-
que las solicitadas por el ministerio público o la defensa, y vivir, acercarse o comunicarse con determinadas personas.
la prisión preventiva es la medida cautelar más lesiva para El estado que mayor uso hizo de la prisión preventiva fue
el imputado. La disparidad también puede explicarse por el Estado de México, con 64.2%, seguido de Michoacán con
fallas en el registro estadístico. 59.6% y Sonora con 58.2%. Por el contrario, las entidades
124 El promedio nacional se calculó considerando solo los estados en los que fue posible obtener el indicador.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 93
que tienen el menor porcentaje de uso de esta medida cau- su parte, los estados que emitieron menos sentencias
telar –lo que significa que los imputados se encuentran en fueron: Puebla, con 0.5%; Campeche, con 0.9% y Baja
libertad durante el desarrollo del proceso– fueron Aguas- California Sur, con 1.7%.
calientes, con 1.5%; Durango, con 11.5%; Baja California
Sur, con 16.4% y Sinaloa, con 17.2%. Por otro lado, los estados que mayor número de senten-
cias condenatorias emitieron fueron: Sonora (99.8%),
Cabe resaltar que no existe concordancia entre la Chihuahua (99.3%) y Baja California (98.9%). Por lo que
información proporcionada por las procuradurías hace a las sentencias absolutorias, los estados con mayores
generales de justicia y la de los poderes judiciales. porcentajes fueron Chiapas (37.8%), Colima (33.9%) y San
Por ejemplo, de acuerdo con el MES, en los estados de Luis Potosí (26.7%). Existen también estados que reporta-
Coahuila, Morelos, Nayarit, San Luis Potosí y Ciudad de ron sentencias mixtas, es decir, en las que se condena y ab-
México más del 50% de los imputados se encontraban suelve, ya sea a diferentes imputados o al mismo imputado
sin medida cautelar impuesta, pero dicha circunstancia por diferentes delitos, como Querétaro, Oaxaca y Veracruz.
no concuerda con la información proporcionada por los
poderes judiciales, como tampoco lo hacen los porcenta-
jes obtenidos por tipo de medidas cautelares. TIPO DE SENTENCIA EMITIDA
Absolutorias Condenatorias Mixtas
4.5.8 Distribución de las sentencias Sonora
Chihuahua
Durante 2018, del total de los asuntos en trámite a nivel Baja California
nacional, se emitieron sentencias en el 13.6% de los ca- Tabasco
sos. De éstas, el 88.7% fueron condenatorias, el 9.3% CDMX
Coahuila
absolutorias y 2% mixtas. Los estados con mayor por-
Guanajuato
centaje de sentencias emitidas durante el mismo periodo
Aguascalientes
fueron: Sonora, con 26%; Ciudad de México, con 26%; el Zacatecas
Estado de México, con 24.7% y Chiapas con 16.2%. Por Hidalgo
BC. Sur
Nacional
SENTENCIAS EMITIDAS RESPECTO Tlaxcala
Campeche
A LAS CAUSAS EN TRÁMITE Nuevo León
Sonora México
CDMX
Puebla 26 Michoacán
26
0.5 México Sinaloa
Campeche 24.7
0.9 Quintana Roo
Chiapas
Baja Californa Sur Durango
1.7 16.2
Guerrero
Oaxaca Ags.
Tamaulipas
2 11.6
San Luis Potosí
SLP. Hidalgo Colima
2.4 11
PROMEDIO Chiapas
Tabasco NACIONAL Chihuahua Oaxaca
13.6%
2.8 9.9 Veracruz
Querétaro
Veracruz Querétaro
3 8.5 0 20% 40% 60% 80% 100%
Coahuila Fuente: Elaboración propia con información del MES.
Quintana Roo
3.1 7.6
Guerrero
Durango
4.5.9 Duración de las audiencias125
3.1
7
Baja California
Guanajuato
4.7 La duración de las audiencias es uno de los factores
Zacatecas
Colima Tamps. 6.7
5.1 5.9 6.2 a los que debe prestarse atención para entender
Fuente: Solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
si el modelo de gestión utilizado es el adecuado,
Este indicador fue calculado tomando en cuenta las sentencias emitidas respecto a las causas pues tiene un impacto directo en la buena administración
en trámite durante 2018. El promedio nacional se calculó considerando sólo los estados en los
que fue posible obtener el indicador.
125 El promedio nacional se calculó sólo con los estados en los que fue posible calcular el indicador, excluyendo a Baja California, Chihuahua, Puebla, Tlaxcala y Veracruz.
94 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
de los poderes judiciales, particularmente en cuestiones Coahuila, con 27 minutos; Colima, con 53 minutos, así
como la planeación de audiencias, la asignación de salas como Sinaloa y Chiapas, ambos con una hora.
y la determinación de los jueces que las presidirán. El
promedio de duración de las audiencias a nivel nacional Respecto a los actos procesales en particular, los pro-
en los dos últimos años ha sido el siguiente: medios nacionales de duración durante 2018 fueron los
siguientes:
4:00:00
Colima SLP.
4 29.6
3:00:00
Querétaro
PROMEDIO Q. Roo
2:00:00
1:27:57
1:57:39 2:01:22 7.7
22.2% 28.3
Guanajuato
Oaxaca
0 10 26.9
Audiencia inicial
Formulación
de imputación
Control
de detención
Vinculación
a proceso
Solicitud
de medidas
cautelares
Solicitud de
plazo para
investigar
Audiencia
intermedia
Audiencia
de juicio oral
Audiencia de
individualización
de sanciones
Tabasco Puebla
16.1 24.5
Coahuila Sonora Baja Californa Sur
17.2 21.5 23
Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa. Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 95
Aguascalientes no reportó ningún diferimiento de sus una defensa de calidad, pues, como ya se explicó, la
audiencias, en tanto que Zacatecas y Tamaulipas mani- adecuada preparación de los asuntos requiere tiempo. La
fiestan porcentajes de 1.8% y 2.9%, respectivamente. carga de trabajo se calcula dividiendo el número de im-
putados representados entre el número de los defensores
Las causas del diferimiento de las audiencias no siem- públicos que operan en el estado. Es decir, en función de
pre son atribuibles a los poderes judiciales, pues puede la distribución de los asuntos por cada defensor.
deberse, por ejemplo, a la inasistencia o retraso de las
partes. No obstante, la mayoría de las veces obedece En promedio, durante 2018 cada defensor público re-
a una deficiente gestión judicial, como la mala progra- presentó a 219 imputados. En el estado de Nuevo León
mación de audiencias, la distribución deficiente de las la proporción es de 1,496 imputados por cada defensor
cargas de trabajo o la insuficiencia de jueces o de salas público, en tanto que en Oaxaca es de 434 por defensor.
para el desahogo de las audiencias iniciales. Estas cargas de trabajo, claramente excesivas, po-
nen en duda que los defensores puedan dedicarle
suficiente tiempo a cada asunto para su prepara-
4.6 Resultados de las defensorías ción. En contraste, los estados con menor carga de tra-
bajo fueron Guerrero en donde cada defensor representó
Una de las garantías, dentro del debido proceso, es la 10 personas, Quintana Roo, con 26 personas; Nayarit, con
de contar con una defensa técnica y de calidad. Para 27 representados y Zacatecas, con 44. Ahora que se co-
que la defensoría pública pueda garantizar esto a los im- noce la carga de trabajo de las defensorías, es importante
putados, se requiere de profesionales capacitados, que analizar la eficiencia en su operación y si esta carga tiene
cuenten con las habilidades necesarias y, sobre todo, que algún impacto en sus resultados. En cuanto al control de
puedan dedicarle el tiempo suficiente a la preparación de detención –que es la primera participación que tiene el
los asuntos que les son asignados. defensor público en audiencia, cuando la causa penal ini-
cia con detenido– el promedio de liberaciones derivadas
4.6.1 Carga de trabajo de haberse decretado ilegal la detención fue de 3.1%126.
La carga de trabajo de los defensores públicos tiene Los estados con mayor número de imputados puestos
un impacto directo en las posibilidades de brindar en libertad, que han sido representados por defensores
Querétaro Hidalgo
37 206 San Luis Potosí Q. Roo
Colima
PROMEDIO Durango
0.3 6.8
47 NACIONAL 156
Querétaro
PROMEDIO Durango
Aguascalientes
53
219 Coahuila
118
0.4
3.1% 6.5
Tamaulipas Morelos
Chihuahua BC. Sur 0.8 3.8
68 109
Tamaulipas Chiapas Nayarit Chihuahua
68 105 1.5 3.2
Michoacán Sinaloa
69 Veracruz 98 Veracruz Tlaxcala
Morelos 1.8 3.2
69 BC. Tlaxcala
75 Guerrero
70 72 Puebla Baja California
2.1 2.6 2.7
Fuente: Respuestas a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa. Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa
126 El promedio se calcula únicamente considerando a las entidades federativas que brindaron la información requerida para la construcción del indicador, excluyendo a
Aguascalientes, Ciudad de México, Guanajuato, Hidalgo, Estado de México, Michoacán, Nuevo León y Sonora.
96 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Fuente: Respuestas a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa. Fuente: Respuestas a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
públicos, fueron: Coahuila (18.1%), Chiapas (14.9%) y participación del imputado en su comisión; o bien, cuan-
Colima (13.8%); mientras que los estados con menor do se actualiza alguna causa de extinción penal o alguna
porcentaje fueron: Sinaloa (0%), Oaxaca (0.1%) y Za- excluyente de un delito. Aunque la carga de la prueba
catecas (0.2%). la tiene el ministerio público, la defensa puede aportar
elementos para desacreditar la existencia del hecho o
4.6.2 Porcentaje de finalización de asuntos de la probable participación del imputado. El promedio
de determinaciones de no vinculación a proceso fue de
Este indicador se calcula con base en el número de ca- sólo 2%128. Los estados con mayores porcentajes en
sos finalizados por los defensores públicos durante 2018, este rubro fueron Durango (23%), Baja California Sur
dividido entre el número de casos activos en el mismo (16.7%) y Chiapas (15.4%); en tanto que los que menos
periodo. En promedio, el porcentaje de asuntos finaliza- usaron esta figura fueron Nuevo León y Sinaloa (ambos
dos en defensorías públicas fue de 53.4%127. con 0.3%) y Oaxaca (0.6%).
127 El promedio se calcula considerando únicamente a las entidades que brindaron la información requerida para la construcción del indicador, excluyendo a
Aguascalientes, Baja California, Campeche, Ciudad de México, Durango, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Morelos, San Luis Potosí, Sonora y Tabasco.
128 El promedio se calcula considerando únicamente a las entidades que contestaron la información requerida para la construcción del indicador, excluyendo a
Campeche, Ciudad de México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Sonora, Tabasco, Yucatán y Zacatecas.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 97
20.9%
11.7 56
Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
Cabe resaltar que la carga de trabajo puede ser un factor todos los casos, pero no es así, salvo en los estados de Baja
que impide a los defensores públicos resolver los asuntos California Sur y Querétaro. Esto quiere decir que en el
a su cargo. Tenemos como ejemplo el estado de Puebla, resto de las entidades federativas la policía está de-
en donde cada defensor representa a 227 imputados por teniendo a muchas más personas de las que pone a
año, y el de Oaxaca, en donde la proporción es aún mayor: disposición, lo que puede estar evidenciando deficiencias
de 434 a uno. Sin duda, esta situación puede explicar los en el registro de las detenciones o, peor aún, una situación
bajos porcentajes de sentencias que tienen estos estados. irregular que puede comprometer los derechos humanos
de los detenidos. El promedio nacional fue de 20.9%130.
Los estados que menos números coincidentes tienen son
4.7 Resultados de las Secretarías Nuevo León (6.30%), Tamaulipas (7.7%) y Durango (8.8%).
de Seguridad Pública129
Dentro del SJP acusatorio, el policía, como primer res- 4.8 Resultados de las comisiones
pondiente, juega un papel fundamental en las acciones de atención a víctimas131
que ocurren inmediatamente después de la comisión de
un ilícito, pues se encuentra facultado para realizar las Las comisiones estatales de atención a víctimas deben
detenciones en flagrancia y para poner al detenido a dis- proveer asesoría jurídica y psicológica a las víctimas
posición del Ministerio Público. del delito. Este indicador mide la carga de trabajo de
los asesores jurídicos, dividiendo el número de víctimas
La gráfica de arriba a la derecha representa el número de representadas por los asesores jurídicos de cada estado
detenidos que fueron puestos a disposición del Ministerio durante 2018 entre el número de asesores jurídicos. De
Público. Idealmente, estos números deberían coincidir en esta manera, tenemos que el promedio de víctimas que
129 Se excluyen del análisis en esta sección los estados de Coahuila, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Sonora, Tabasco, Veracruz y Yucatán, ya que no contestaron la
información solicitada.
130 El promedio se calcula únicamente considerando a las entidades que contestaron la información requerida para la construcción del indicador.
131 No se consideran a los estados de Baja California Sur, Colima, Morelos, Nayarit, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala y Yucatán, ya que no respondieron la
información requerida.
98 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
147
en tanto que el Estado de México tuvo el porcentaje más
Durango
59
SLP. bajo, pues sólo reparó el daño al 2.8% de las víctimas.
129
Querétaro Jalisco
95.7 100
PROMEDIO
PROMEDIO Nayarit
10.5%
Guerrero BC. Sur
96.5%
96.3 100
3.7
Nuevo León
Zacatecas Nuevo León
18.8
100 100
Yucatán Oaxaca
100 100
Querétaro
Quintana Roo Veracruz Quintana Roo
15.6
5.7 100 100
Tlaxcala Sonora
San Luis Potosí 100 Tamaulipas Tabasco 100
11.7 100 100
Fuente: Respuestas a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa. Fuente: Respuestas a solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
132 El promedio nacional se calcula únicamente considerando a las entidades que contestaron la información requerida para la construcción del indicador.
133 No se consideran los estados de Coahuila, Chihuahua, Guerrero, Michoacán, Morelos y Durango, ya que no contestaron la información solicitada.
134 El promedio se calcula únicamente considerando a las entidades que contestaron la información requerida para la construcción del indicador, excluyendo a
Aguascalientes, San Luis Potosí y Sinaloa. En este indicador también se excluyó a la Ciudad de México, ya que la información proporcionada no era consistente.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 99
La medida cautelar cuya supervisión fue la más solici- POBLACIÓN PENITENCIARIA DEL FUERO
tada es la de presentación periódica, con un promedio COMÚN POR CIEN MIL HABITANTES
nacional del 37.8%, seguida de la prohibición de convivir,
acercarse o comunicarse con determinadas personas, BC. CDMX
Sonora
Tlaxcala 287.7
con 18.3% y la prohibición de concurrir a determinadas 255.1
Yucatán 35.5 224.9
56.1 Durango
reuniones o acercarse a ciertos lugares (13.4%). Chiapas 202.8
60.2 Chihuahua
Coahuila
60.6 192.8
Oaxaca Colima
4.10 Población privada de la libertad 74.3 174.9
Veracruz México
74.7 156.1
A nivel nacional la población penitenciaria es de 131.8 SLP. Nayarit
76.2 PROMEDIO 153.2
internos por cada 100 mil habitantes. Los estados que
Guanajuato NACIONAL Q. Roo
mayor población penitenciaria tienen son Baja California
131.8
81.6 152.4
(287.7), la Ciudad de México (255.1) y Sonora (224.9), en Ags. Tabasco
82.5 149.2
tanto que los estados con la tasa de población peniten- Zacatecas Morelos
ciaria por cada 100 mil habitantes más baja son Tlaxcala 85.7 141.5
Michoacán
(35.5), Yucatán (56.1) y Chiapas (60.2). La población 91.9
Jalisco
128.7
penitenciaria en el fuero común durante 2018 estuvo Guerrero
Baja California Sur
95.5
distribuida entre un 36.7% de personas que se encon- Querétaro 127.7
Hidalgo
traron en prisión preventiva, y un 63.3%135 que han sido 95.9
Puebla Camp. 125.1
Tamps. NL. Sin. 118.5
sentenciadas. Como se puede ver, el promedio de 100.8
102.5 107.2 114.2
internamiento por prisión preventiva continúa
siendo muy alto. Fuente: Información de los Cuadernos Mensuales de Estadística Penitenciaria
(corte a diciembre, 2018) OADPRS.
135 De acuerdo con los Cuadernos Mensuales de Estadística Penitenciaria (2018) del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social (OADPRS).
100 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
65% 12.3%
63.3%
61.2% 60.1% Patrimoniales
60
60.3% 60.8% 63.4% 45.6%
Leyes de Instituciones
de Crédito, Inversión,
Fianzas y Seguros
38.8% 39.9%
36.7% 9%
40 35%
39.7% 39.2% 36.6%
Otros
24.3% Contra la Salud
20 5.7%
De acuerdo con información proporcionada por la FGR, Por otro lado, de acuerdo con la ENVIPE, a nivel federal
durante 2018 se cometieron 112,635 delitos federales, la percepción ciudadana sobre la corrupción de las auto-
distribuidos de la siguiente manera: 45.6%, delitos pa- ridades es menor que la que se tiene sobre las autorida-
trimoniales; 12%, delitos contra la Ley Federal de Armas des estatales, sin que por ello deje de ser alta, como se
de Fuego; 5.7%, delitos contra la salud. muestra en el gráfico anterior136.
136 Inegi, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2018, op. cit.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 101
INVESTIGACIONES
EN TRÁMITE 2018 TUBERÍA PROCESAL
166,400 (100%)
INVESTIGACIONES FEDERAL
17,601 (10.6%) REACTIVADAS
FGR CJF
FINALIZADAS
(EGRESOS)
INVESTIGACIONES INICIADAS 5,739 (3.4%)
112,635 (67.7%) Sentencias
INVESTIGACIONES 3,040 (53.0%)
JUDICIALIZADAS CAUSAS PENALES Sobreseimiento
16,809 (10.1%) EN TRÁMITE 2018 1,647 (28.7%)
33,235 (20%) Salidas alternas
Sin detenido 997 (17.4%)
EXISTENCIA ANTERIOR Existencia inicial
10,689 (63.6%) Incompetencia
36,164 (21.7%) 15,344 (46.2%) 52 (0.9%)
Con detenido
6,120 (36.4%) Prescripción
Ingresos 0 (0.0%)
17,891 (53.8%)
DETERMINADAS
110,349 (66.3%)
PENDIENTES
27,496 (16.52%)
NEAP
45,342 (41.1%)
Acuerdo reparatorio
961 (0.9%)
SALIDAS
ARCHIVO TEMPORAL ALTERNAS SENTENCIAS
44,726 (40.5%) PENDIENTES
997 (0.6%) 3,040 (1.8%)
56,051 (33.7%)
Suspensión Condenatoria
Acumuladas condicional 2,984 (98.2%)
1,756 (1.6%) 945 (94.8%) Absolutoria
Acuerdo 56 (1.8%)
reparatorio
52 (5.2%)
Fuente: Fuente: Solicitudes de información realizadas por México Evalúa a la FGR y al CJF.
sólo el 3.4% de las causas penales en trámite: 17.4% a Los dos tipos de determinaciones más utilizadas fueron
través de salidas alternas, 28.7% por sobreseimiento y el archivo temporal, con 40.5%, y el no ejercicio de la
53% por sentencias. Del total de investigaciones inicia- acción penal (NEAP), con 41.1%138. Como se observa en la
das, 0.6% de las causas penales en trámite terminaron siguiente gráfica, de 2017 a 2018 se dio un incremento del
por salidas alternas, mientras que 1.8% terminaron por 8.3 puntos porcentuales en el uso del archivo temporal.
sentencias. Las sentencias fueron condenatorias en un
98.2%, y absolutorias en el 1.8% restante.
INVESTIGACIONES
4.11.3 Resultados de la Fiscalía POR TIPO DE DETERMINACIÓN
General de la República
Acumuladas
Durante 2018, el 83.9% de las investigaciones en la FGR Archivo
temporal
fueron iniciadas sin detenido, mientras que el 16.1% con 36% 33.1% 48.1% 41.1%
detenido. Esta proporción fue muy similar en los años Incompetencia
externa
anteriores, como se muestra a continuación:
NEAP
Incompetencia
interna
INVESTIGACIONES INICIADAS Absteneción
de investigar
Con detenido Sin detenido
37.2% 39.1% 32.3% 40.5%
Criterio de
oportunidad
Acuerdo
reparatorio
60
62% 66.3% 4
40 3.26%
2
36.2%
20
0 0 0.8%
0
138 La preferencia por el uso de estas dos figuras también se observa en el ámbito local, en donde el archivo temporal representa el 60.5% de las determinaciones y el
NEAP el 16.4%.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 103
Por otra parte, se observa en 2018 un aumento del 3.38 de investigaciones con detenido en las que se aplicó la
puntos porcentuales en la reapertura de las investiga- facultad contenida en el artículo 140 del CNPP es alto.
ciones, con respecto al año anterior. Si bien la cifra
no es significativa en relación con el número de
investigaciones que se archivan temporalmente, INVESTIGACIONES INICIADAS
resulta positivo el hecho de que las investigacio- CON DETENIDO POR LAS QUE
nes sí sean en ocasiones reactivadas y que la cifra
SE DECRETÓ LA LIBERTAD
vaya en aumento; y no se trate sólo de un tipo de de-
terminación que es utilizado arbitrariamente para dejar Libertad Art. 140 Libertad otros supuestos
en el olvido a las investigaciones, lo que genera mayor
impunidad. Como ya se había dicho, el 10.1% de las in-
vestigaciones fueron judicializadas. De este universo, el 54.4% 53%
36.4% se hace con detenido y 63.6% sin detenido. El
número de investigaciones que se judicializan sin
detenido ha aumentado en los últimos dos años, lo
que podría interpretarse como síntoma de mejoría
en las capacidades investigativas del Ministerio 13.3%
Público federal y de las policías. 10.2%
44.1% 54.7% 62.4% 63.6% El rezago en la FGR 139 durante el 2018 alcanzó un 33.7%.
A pesar de que esta cifra ha disminuido desde 2016,
como ya se ha mencionado, las determinaciones por
archivo temporal han aumentado, lo que podría simular
100% 55.9% 45.3% 37.6% 36.4% efectividad.
139 Las investigaciones que quedaron pendientes de alguna determinación más las investigaciones judicializadas entre las investigaciones en trámite durante el periodo.
104 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Del total de investigaciones iniciadas durante 2018, úni- orden de comparecencia o aprehensión, en donde solo
camente el 9.3% fueron vinculadas a proceso. Esto re- se vinculó el 43%. Esto quiere decir que el Ministerio Pú-
presenta una reducción de casi 1.5 puntos porcentuales blico no logró acreditar la existencia del hecho que la ley
respecto al año anterior, pero es casi tres veces mayor señala como delito –y la probabilidad de que el imputado
al porcentaje nacional de vinculación a proceso en el lo cometió– en el 57% de estas audiencias. El porcentaje
ámbito estatal (3.9%). de vinculaciones de las investigaciones judicializadas sin
detenido tuvo un decremento de 6.3 puntos porcentuales
respecto a 2017.
INVESTIGACIONES VINCULADAS
A PROCESO 4.11.4 Resultados del Poder
Judicial de la Federación
8,980 9,099
2017 2018
7,500
Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
6,975
La información proporcionada para la elaboración de esta gráfica cataloga los datos como
investigaciones vinculadas a proceso con origen en el control de detención (con detenido) y origen
5,000
en otra forma de conducción a proceso (sin detenido, mediante citación, orden de comparecencia
o de aprehensión).
2,500
Ahora bien, de las investigaciones que fueron judiciali-
zadas con detenido o iniciando con el control de la de-
tención, el 92.9% se vincularon a proceso, a diferencia 0 24/NOV/2014 01/ENE/2017 16/JUN/2017 01/ENE/2018 01/JUL/2018
de las que se judicializaron sin detenido o por citatorio, AL 31/DIC/2016 AL 15/JUN/2017 AL 31/DIC/2017 AL 30/JUN/2018 AL 31/DIC/2018
INVESTIGACIONES VINCULADAS Durante 2018 el 39.7% de los procesos penales por perso-
A PROCESO na imputada se encontraron finalizados; 33.3% se encon-
traban en trámite; 10.4% en suspensión condicional (en
Con detenido Sin detenido proceso); 8% en no vinculación; 5.1%, suspendidos; 3.3%
en detención ilegal y 0.2% en incompetencias. El estado
de los procesos penales en trámite con corte al 31 de
diciembre de ese mismo se observa en la página siguiente.
93.7% 92.9%
Es de hacer notar que el 48% de los procesos en trámite
se encontraron entre investigación complementaria y
audiencia intermedia, lo que implica que casi la mitad
49.4% de los asuntos en trámite se encontró entre esos dos
43% actos procesales. Éste es un comportamiento que hay
que seguir de cerca, porque ocurre de forma muy simi-
lar en el ámbito local y parece que está generando un
cuello de botella, que podría tener como consecuencia la
sobrecarga de trabajo de los jueces de control. En cuanto
2017 2018
a las causas penales finalizadas, que ascienden al 39.7%
Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 105
de las iniciadas en 2018, las formas más comunes de re- Como analizamos en el ámbito local, para una adecuada
solución fueron las siguientes: 63.4% en procedimiento gestión judicial es necesario conocer la duración de las
abreviado y 29.7% en salidas alternas (26.5%, suspen- audiencias. Los promedios de duración en diferentes pe-
sión condicional y 3.2%, mediante acuerdos reparato- riodos han sido los siguientes:
rios), mientras que sólo el 5.4% concluyó por juicio oral.
PROMEDIO DE DURACIÓN
ESTADO DE LOS PROCESOS PENALES DE LAS AUDIENCIAS
EN TRÁMITE POR PERSONA IMPUTADA Inicial Intermedia Juicio oral
24 DE NOVIEMBRE DE 2014 - 31 DE DICIEMBRE DE 2018
15:03:28
(INICIO DE OPERACIONES HASTA DICIEMBRE)
16:00:00
13:28:51
12:42:50 12:30:45 12:28:00
14:00:00
12:00:00
Audiencia intermedia
10:00:00
Previo a audiencia inicial 23.3%
45.6%
08:00:00
06:00:00
04:00:00
1:35:38 1:15:15 1:13:11 1:17:12 1:16:25
02:00:00 0:50:11 0:40:40 0:44:05 0:39:06 0:49:04
Acuerdo
Juicio oral reparatorio
5.4% 3.2%
Sobreseimiento
1.5%
Fuente: Consejo de la Judicatura Federal, 5° Informe al Congreso de la Unión (diciembre 2018).
106 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Guerrero
9.3 33.2
Puebla IMPUTADOS REPRESENTADOS PUESTOS
10.7
Coahuila
28.5
Morelos
EN LIBERTAD POR CALIFICARSE
11.8 27.8
Tlaxcala
DE NO LEGAL LA DETENCIÓN
Michoacán
12.3 PROMEDIO 27.5 10
BC. Sur NACIONAL Nuevo León
26.3%
13.9 26.6 8
Querétaro Tabasco
14 24.9 6
Colima Durango
14.8 24.4 4 2.6% 2.3%
CDMX
Chiapas 1.9% 1.4%
15.3 23.3 2
San Luis Potosí Jalisco
1.3%
15.5 22.2
0
Sonora Tamaulipas 2014 2015 2016 2017 2018
16.8 Ags. Sinaloa 21.5
Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
16.8 Zac. Oaxaca Yuc. 21.5
18.6 19.4 20.2
Fuente: Consejo de la Judicatura Federal. Tabla sin título, disponible para consulta en: La misma tendencia se observa en las vinculaciones a
https://www.cjf.gob.mx/cjpf/reportes/2018/14.pdf
proceso, en donde hubo un incremento en las deter-
minaciones de no vinculación a proceso de 2.6 puntos
porcentuales, con respecto del año anterior.
4.11.5 Resultados del Instituto
Federal de la Defensoría Pública
IMPUTADOS REPRESENTADOS
Como ya se había apuntado, la carga de trabajo de los NO VINCULADOS A PROCESO
defensores públicos se determina en virtud del número
de imputados que representa cada uno de ellos. Así, te- 20
140 Es importante señalar que estos indicadores también se ven afectados por factores externos, como la actuación de las policías y ministerios públicos, por lo que el
incremento porcentual puede deberse a que se hayan realizado más detenciones que no respetan los extremos constitucionales y legales.
Capítulo 4: Resultados: ¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal? ME 107
40
POBLACIÓN PENITENCIARIA
20 DEL FUERO FEDERAL
50,000
0
2014 2015 2016 2017 2018 49,427 48,871
Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa.
40,000
41,901
30,000 32,775
4.11.6 Resultados de la Comisión
Ejecutiva de Atención a Víctimas 20,000
665 19
49.8% 48.3% 49.2% 48.9% 50% 52.7% 56.1%
16 46 84
12
2,797 4,910 4,981 5,940 6,489 50.2% 51.7% 50.8% 51.1% 50% 47.3% 43.9%
2014 2015 2016 2017 2018 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Fuente: Respuesta a las solicitudes de información realizadas por México Evalúa. Fuente: Información de los Cuadernos Mensuales de Estadística Penitenciaria (2012-2018) OADPRS.
108 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
CAPÍTULO 5
Ranking
Nacional
de Avance en la Consolidación
del Sistema de Justicia Penal
A
dos años de la consolidación del sistema de justicia penal, resulta indis-
pensable evaluar si las entidades federativas cuentan con las condiciones
necesarias para operar las distintas instituciones de justicia y lograr resul-
tados efectivos. Bajo una perspectiva de política pública, la consolidación
del sistema de justicia penal requiere la instrumentación de acciones coor-
dinadas que contemplen la planeación integral y continua, la existencia de
sistemas de registro, procesamiento y reporte de información integrales, la
proyección adecuada y eficiente de los recursos, la simetría institucional y la
transparencia y rendición de cuentas.
00
ar ideal: 1,0
Estand
RANKING
800
en 2018:
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110 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
En 2018 se observa un rezago a nivel nacional en de justicia penal fueron el Estado de México, Baja Cali-
la consolidación del sistema de justicia penal, ya fornia Sur, Hidalgo y Colima, los cuales, a través de sus
que ninguna de las entidades federativas logró al- instancias de coordinación, están elaborando o ya tienen
canzar el estándar mínimo. Querétaro fue la entidad elaborados planes institucionales de mejora. Destaca el
con mayor avance en la consolidación del sistema de caso del Estado de México; su Órgano de Consolidación
justicia penal, seguido de Guanajuato, Chihuahua, Baja del Sistema de Justicia Penal cuenta con un plan de tra-
California, Yucatán y Nuevo León. Por otro lado, las enti- bajo que comprende los ejes de capacitación, normativi-
dades peor evaluadas en términos de sus condicionantes dad, tecnologías de la información, indicadores, gestión
fueron Guerrero, Nayarit y Quintana Roo. e infraestructura. Por su parte, en Baja California Sur
la Comisión de Consolidación, Evaluación y Seguimiento
Querétaro, al igual que en la medición an- del Sistema de Justicia Penal desarrolló su pro-
terior, fue la entidad con mayor avance pio plan para la consolidación, que contiene
en la consolidación del sistema de A pesar las acciones y estrategias en materia
justicia penal. El modelo de justicia normatividad, capacitación, tecnolo-
de los diversos
Cosmos sigue siendo un referente gía, infraestructura y difusión para
esfuerzos hacia la
a nivel nacional en cuanto a su todas las instituciones del sector
sistema informático único y su
consolidación, siguen justicia.
coordinación interinstitucional. existiendo rezagos en la
Como ya se ha mencionado, la operación del sistema. El Como se ha mencionado en
“Ley Cosmos” creó la Comisión impacto de una falta de ediciones anteriores de Ha-
para la Evaluación del Sistema coordinación y articulación llazgos, las entidades más
de Justicia Penal Acusatorio del de políticas entre instancias rezagadas en la consolidación
Estado de Querétaro, que es la ha derivado en esfuerzos son aquéllas en las que el Se-
encargada diseñar políticas públi- aislados y resultados cretariado Ejecutivo Estatal de
cas, propuestas y recomendaciones Seguridad Pública ha quedado
incipientes
para lograr una consolidación eficiente. como el responsable de la coordi-
nación interinstitucional. A pesar de
Por otra parte, la existencia de una instancia que en estados como Sinaloa, el SESESP ha
de coordinación interinstitucional es uno de los pilares desarrollado diversas acciones para la consolidación,
más importantes para el desarrollo de políticas públicas estados como Guerrero, Morelos y Michoacán reportan
integrales. La Comisión para la Implementación de la que los esfuerzos se han limitado a cumplir con las diez
Reforma del estado de Guanajuato se encuentra elabo- acciones del Secretariado Ejecutivo Nacional de Segu-
rando un Plan Integral de Mejora del Sistema de Justicia ridad Pública.
Penal, que tiene como característica básica la integrali-
dad. Sin embargo, el estado aún presenta algunas áreas A pesar de los diversos esfuerzos hacia la consolidación,
de oportunidad en cuanto a la interoperabilidad de sus siguen existiendo importantes rezagos en la consolida-
sistemas de información, y todavía no logra dotar de ción del sistema. Una de las principales brechas es la
personalidad jurídica a su instancia de coordinación. inexistencia de sistemas informáticos que permitan la
interconexión interinstitucional, así como de sistemas
Por otro lado, algunas entidades que demostraron im- de evaluación y seguimiento que permitan la mejora
portantes esfuerzos hacia la consolidación del sistema continua.
Capítulo 6: Índice de impunidad ME 111
CAPÍTULO 6
Índice
de Impunidad
L
a finalidad del sistema de justicia penal en un Estado democrático
de derecho es proveer respuestas satisfactorias a los conflictos de-
rivados de la comisión de un delito, garantizando el esclarecimiento de
los hechos, la identificación de los responsables, la reparación del daño a las
víctimas y a la sociedad, así como procurar evitar la comisión de nuevos de-
litos. Para ello, es necesario que cada institución del SJP cumpla de manera
eficiente con las funciones que le fueron encomendadas. Cuando el propó-
sito del sistema de justicia no es cumplido, surge la impunidad, que
se traduce en “el principal indicador del fracaso de la justicia”.141
141 Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Defensor. Revista de Derechos Humanos. Número
11, “Impunidad: síntomas de un Estado ausente”, noviembre de 2011.Disponible en:https://cdhdf.org.mx/
wp-content/uploads/2014/05/dfensor_11_2011.pdf
112 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
Por lo tanto, en un sentido más amplio, la impunidad A mayor porcentaje se considera que hay una
implica la falta de investigación y resolución de mayor impunidad, pues significa que el sistema
un caso, ya sea por una sentencia condenatoria no logró ofrecer una respuesta satisfactoria
o por alguna vía alterna142. Si bien se trata de un a un mayor número de los casos. El cálculo se
fenómeno presente en todas las sociedades, los niveles refiere a la “impunidad directa”, entendida como la
en que la impunidad permea un sistema de justicia es capacidad de responder de forma efectiva a los he-
lo que diferencia un Estado de derecho robusto, de uno chos delictivos que son conocidos y procesados por
que no lo es143. Los sistemas de justicia que son efectivos las autoridades, en comparación con la “impunidad
resuelven los delitos en mayor medida, en tanto que los indirecta”, que contempla la totalidad de delitos
deficientes o desestructurados “son incapaces de absor- cometidos, incluso los que quedaron sin denunciar
ber de manera eficiente los delitos que les corresponde (cifra negra).
atender y resolver”144.
El cálculo se plantea bajo la lógica del sistema acu-
satorio, por lo que acepta como respuestas satis-
6.1 Construcción factorias no sólo las sentencias, sino también otras
del Índice de Impunidad posibles salidas previstas por el SJP (salidas alternas
y anticipadas). Asimismo, se excluyen del universo a
México Evalúa se ha dado a la tarea de generar un indi- analizar o se desestiman los casos cuya resolución
cador que se aproxime a un registro de la efectividad con no es atribuible al sistema de justicia, por no consti-
la que las instituciones de procuración e impartición de tuir hechos delictivos o por no ser competencia de la
justicia responden ante la comisión de delitos y cómo los autoridad.
resuelven. Por ello, se desarrolló un índice que permite
medir el nivel de impunidad derivada de la inefectividad Es importante señalar que se realizaron ajustes a la ver-
de dichas instituciones para la atención de los casos que sión de la metodología del Índice de Impunidad utilizada
conoce, sin considerar los delitos que no son denunciados. en Hallazgos 2017. Estos ajustes constituyen mejoras
significativas en el ‘poder explicativo’ y de precisión del
Usando como referencia el sistema de medición de la Índice, por lo que se buscará construir una serie esta-
impunidad creado por la Comisión Internacional contra la dística a partir del dato correspondiente a 2018. En este
Impunidad en Guatemala (CICIG) en 2015145, se planteó sentido, no debe realizarse una comparación entre
un índice adecuado para medir la impunidad en el sis- los resultados de 2017 y 2018, pues metodológica-
tema de justicia mexicano146, considerando las diversas mente no son comparables. Sin embargo, a pesar de
salidas, determinaciones o formas de terminación sa- las diferencias en términos cuantitativos, los resultados
tisfactorias previstas en el CNPP. Para su construcción, del Índice de este año sugieren de manera consistente
fueron utilizados los Censos Nacionales de Procuración un ordenamiento de las entidades federativas similar al
e Impartición de Justicia Estatales 2018 para el ámbito del año pasado, lo que permite inferir que la construc-
local y la información entregada por las propias autori- ción metodológica actual únicamente responde a mejo-
dades, para el ámbito federal. El Índice de Impunidad se ras en el cálculo, pero no significa una transformación
calcula de la siguiente manera: profunda del propio Índice.
142 Calvet Martínez, Elisenda, “Impunidad (Ausencia de castigo)”, en Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, número 10, abril-septiembre de 2016, pp. 144-157.
Disponible en: http://e--revistas.uc3m.es/index.php/EUNOM/article/download/3054/1751
143 Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, op. cit.
144 Ídem
145 Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, Sistema de Medición de la Impunidad en Guatemala, julio de 2015. Disponible en: http://www.cicig.org/
uploads/documents/2015/Docto_SisMedImp_20160414.pdf
146 Para la descripción de la metodología, ver Anexo 7.
Capítulo 6: Índice de impunidad ME 113
147 Con información de 2017 (Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2018)
148 Los estados de Aguascalientes, Nayarit, San Luis Potosí, Sonora y Sinaloa fueron excluidos del cálculo, por no haber proporcionado la información requerida para
la construcción del Índice. De hecho, varios estados tuvieron incidencias en la información, a razón de las cuales se aplican determinados criterios que se describen en el
Anexo 6 en la versión web de este documento.
114 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
ÍNDICE DE IMPUNIDAD
EN EL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL
TAMAULIPAS
99.99%
CRUZ
GU
6 % EÓN
99.8%
AN
VERA
99. EVO L
AJU
87.
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6%
100%
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9 9 HIAP
%
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%
75% O
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90 UEBL A
.1 A T AB . 4%
% 99
50%
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9 1 . ECHE BC
9.4
%
7% 9
25%
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B YUCA
9 1 . 8 %C . 99.0%
0 0
OA X ACA
96.1% TL A XCAL A
94.2% PROMEDIO 98.9%
NACIONAL
J A L IS
CDMX CO
98.8%
94.5%
MO
A HU
A 9 8 . RELOS
IHU .6% 1%
CH 94
G
A S 9 8 UERR
EC % .1 ER
CA
T .1 % O
ZA 95
CO
.0 O
97
9 6 DALG
LI
%
M
.9
A
%
HI
MIC .6%
9 6 .A N G O
97
2%
HO
QUINT
LA
97.6%
R
97.6%
AC
97.6%
MÉXICO
DU
UI
ÁN
COAH
ANA R
OO
Fuente: Elaboración propia con datos de los Censos Nacionales de Procuración e Impartición de Justicia 2018.
Capítulo 6: Índice de impunidad ME 115
Vale la pena analizar en específico a los estados con los Por el contrario, Baja California Sur, Tabasco, Chiapas,
mayores y menores índices de impunidad para entender Nuevo León, Veracruz y Tamaulipas presentan una efec-
las razones de sus posiciones. En cuanto a los mejor tividad menor al 1%, debido al uso mínimo de salidas
calificados, observamos que: alternas, anticipadas y sentencias respecto del total de
casos conocidos. En particular, Tamaulipas reporta úni-
En Guanajuato el mayor número de asuntos con- camente cuatro sentencias condenatorias y ningún otro
cluidos fue por acuerdos reparatorios en sede minis- tipo de conclusión, lo que representa una efectividad
terial (85.7%). prácticamente nula.
En Querétaro, la mitad de los asuntos fueron con- Como se señaló en la edición anterior de Hallazgos,
cluidos de la misma forma. persiste un uso considerable del archivo temporal.
Las entidades federativas que más uso hacen de este
En Puebla se identificó un uso considerable de recurso son: Chihuahua (89.6%), Baja California Sur
acuerdos reparatorios (95.3%). (89.09%), Tabasco (87.09%), Michoacán (86.92%) y Jalis-
co (86.23%). Si bien se trata de una determinación con-
En Campeche, hay porcentajes considerables tanto templada por el modelo acusatorio, el problema radica en
en acuerdos reparatorios en sede ministerial (17.3%) que apenas se reactiva el 3.7% de estas investigaciones
como judicial (18.8%), y un mayor número de asun- a nivel nacional. Con excepción de Colima, Nayarit y San
tos resueltos por procedimiento abreviado (38.6%). Luis Potosí, el porcentaje de casos reactivados es menor
al 10% en todos los estados; y en Chiapas, Tlaxcala y
En Baja California hay un uso significativo de cri- Aguascalientes es de 0%. En este sentido, el archivo
terios de oportunidad, pues prácticamente siete de temporal podría estar distorsionando gravemente
cada diez asuntos se resuelven así. los índices de eficiencia de las instituciones y obs-
taculizando el acceso a la justicia para las víctimas.
Coahuila
Zacatecas Fuente: Elaboración propia con datos
de los Censos Nacionales de Procuración
Michoacán e Impartición de Justicia 2018.
Morelos
Guerrero
Quintana Roo
Colima
Tabasco
Nuevo León
Yucatán
Chiapas
BC. Sur
Campeche
Veracruz
Tlaxcala
Tamaulipas
0 20% 40% 60% 100%
116 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
En suma, el Índice de Impunidad 2018 demuestra que 2. No fue necesario emplear algún ponderador (como sí
no se ha presentado una mejoría en las condiciones lo fue a nivel estatal), dado que la información prove-
de eficiencia y eficacia de las instituciones del SJP niente del ámbito de procuración de justicia presenta
para proporcionar justicia a los ciudadanos. Aunque la misma unidad de medida que la del ámbito de im-
algunos estados han logrado avances para dar una salida partición de justicia.
satisfactoria a los asuntos que conocen, el porcentaje de
casos no resueltos es muy alto y, de manera preocupante, La información proporcionada por el PJF no distingue
a veces corresponde casi a la totalidad de los asuntos. Si las sentencias mixtas, sino que únicamente reporta
pensamos en la cantidad de delitos ocurridos que ni siquie- las sentencias condenatorias y las absolutorias, tanto
ra llegan al conocimiento de las autoridades, las alarmas provenientes de tribunales de enjuiciamiento como las
deben seguir encendidas para buscar la implementa- derivadas de procedimientos abreviados. Por ello, para
ción de mecanismos que logren revertir la impunidad el cálculo federal sólo fueron consideradas como salidas
generalizada que hoy impera en todo el país. satisfactorias las sentencias condenatorias.
149 El cambio significativo respecto de Hallazgos 2017 se debe principalmente a las modificaciones en la metodología previamente descritas.
Capítulo 6: Índice de impunidad ME 117
En el ámbito federal es importante destacar una situa- das en el modelo acusatorio, si no se aplican con criterios
ción que ya ha sido señalada en el capítulo 4. Desde claros y consistentes podrían generar el espejismo de
2015 se ha dado un aumento significativo en el número que se está abatiendo el rezago y, por lo tanto, aumen-
de casos determinados con “no ejercicio de la acción tando la eficiencia del SJP, cuando la realidad sería muy
penal” (NEAP). Si bien era previsible un aumento, distinta, pues no se estaría atendiendo el fondo de los
debido a que un mayor número de casos son ini- asuntos ni cumpliendo con el fin último del sistema, que
ciados en el sistema acusatorio, de 2015 a la fecha es el de garantizar el acceso a la justicia de las partes.
el incremento está fuera de toda proporción, pues
asciende al 3,750%. En otras palabras, en 2015 fueron
determinados como NEAP 1,209 casos de un total de 6.4 Cruce del Índice de Impunidad
3,358 (36%), mientras que en 2018 recibieron esta de- del Sistema de Justicia Penal con los
terminación 45,342 casos de un total de 110,349 (41%),
resultados obtenidos en el ranking 2018
con un salto considerable entre 2016 y 2017, cuando se
pasó de 33% a 48%. Aunque rebasa los alcances de este
reporte, sería interesante evaluar los criterios y procesos Se esperaría que un mayor nivel de avance en las condi-
al interior de la FGR para determinar el NEAP. Tanto el cionantes para la operación del SJP estuviera relaciona-
NEAP como muchas otras determinaciones contempla- do con una mayor capacidad institucional para responder
a las demandas ciudadanas y, por tanto, un menor nivel
de impunidad o mayor efectividad. A partir del Ranking
2018 y el Índice de Impunidad del Sistema de Justicia
Determinadas NEAP % NEAP frente
al % de determinadas Penal se realizó un cruce para identificar si se confirma
la siguiente relación: a mayor avance en las condi-
83,452 ciones de política pública, una mayor efectividad.
QRO
600
II I
GTO
CHIH
BC
YUC
NL
500
COAH
RANKING 2018
ZAC
TAB
OAX
MEX
PUE
400
JAL NAL
COL
DUR CDMX
MICH
III IV
BCS
300
MOR
TAM HGO
CHIS TLAX
CAMP
VER
QROO
GRO
200
* No se incluyen los estados de Aguascalientes, San Luis Potosí, Sonora, Sinaloa y Nayarit porque no entregaron la información requerida al Inegi para la construcción del Índice de Impunidad.
Conclusiones y recomendaciones ME 119
Conclusiones y
recomendaciones
or sexto año consecutivo, el reporte de las iniciativas anunciadas durante el último periodo de
Hallazgos presenta una evaluación sesiones y en el discurso de las autoridades federales,
amplia de la operación del sistema parece apuntar hacia el segundo escenario planteado
de justicia penal en México. No anteriormente, es decir, la contrarreforma.
obstante, este año el reporte se
produce en condiciones distintas a
los anteriores, pues a 11 años de CONCLUSIONES
la reforma constitucional en ma-
teria penal, y en un contexto de La principal herencia de Administración Federal
transición política en el ámbito federal y local, el SJP se 2012-2018 es la falta de gobernanza en el SJPA,
encuentra en un momento crucial. El inicio de un nuevo puesto que en su periodo transcurrieron cuatro años del
Gobierno Federal y una serie de reformas constitucio- proceso de implementación y dos del proceso de conso-
nales durante los últimos meses plantean un escenario lidación, sin que se imprimiera una visión integral que
dicotómico respecto del futuro del sistema acusatorio conectara armónicamente la seguridad pública con la
en el país. En este sentido, parece haber dos escena- justicia penal. Los esfuerzos de coordinación técnica
rios divergentes en el mediano plazo: 1) la apuesta a nivel nacional, para el ámbito local, se encuen-
por la consolidación del modelo acusatorio, que tran en un estado de desamparo. Son contadas las
implicaría atender las brechas de la última déca- instancias locales cuya labor ha sido determinante para
da o; 2) asumir como verdadera la narrativa del iniciar procesos de planeación y seguimiento conjuntos,
“fracaso” del modelo y dar inicio a un proceso de y que han logrado apropiarse de la idea de “coordinación
contrarreforma. interinstitucional” en la operación del SJP.
Antes del inicio de la nueva administración federal se Si bien se le había asignado al SESNSP la responsabilidad
anunció la intención de implementar mecanismos de de continuar con el proceso de consolidación del SJP, lo
justicia extraordinaria para atender las crisis de dere- cierto es que su naturaleza y la conducción del tema no
chos humanos e inseguridad, pero ahora esta iniciativa le han permitido alcanzar el objetivo. Actualmente, el
parece haber sido relegada frente a otros temas. Si bien entramado de instituciones y políticas públicas se carac-
la implementación de mecanismos extraordinarios es teriza por la ausencia de mecanismos específicos para
necesaria para hacer frente a ciertos fenómenos crimi- impulsar la consolidación. Esto afecta una multiplicidad
nales, la garantía de no repetición siempre deberá acom- de procesos, desde la planeación y programación presu-
pañarse de una apuesta seria por la justicia ordinaria. puestal, hasta la evaluación y la definición de mejoras.
La información incluida en el reporte no evidencia esta La ausencia de liderazgo también se percibe en el ámbi-
intención, pues hasta ahora los cambios legislativos van to federal, donde cada instancia se ha visto obligada a
en el sentido contrario. La ampliación del catálogo de avanzar en su propia definición de prioridad, sujetándose
delitos con prisión preventiva oficiosa, así como varias a la voluntad de sus titulares y a la falta de comprensión
120 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
integral del SJPA. Por tanto, más que elementos de re- que desarrollan el Inegi y el SESNSP. Ya que al no
gresión explícita, se observan esfuerzos desarticulados existir mecanismos y capacidades reales para gene-
que no implican medidas transversales y sustentables rar, clasificar, sistematizar y aprovechar información
de solución. estadística, en los esfuerzos de concentración de in-
formación prevalecen las deficiencias inherentes a la
La reciente creación de la Unidad de Apoyo al Sis- propia información.
tema de Justicia, adscrita a la Subsecretaría de
3.
Derechos Humanos en la Secretaría de Goberna- Enfoque de seguridad sobre justicia.
ción, es una noticia positiva en este tema. Al ser En el ámbito nacional el enfoque de se-
de reciente creación, será necesario evaluar el respaldo guridad en el proceso de consolidación ha
político e institucional con el que contará, pero podría impactado de manera significativa en distintos ámbi-
ayudar a impulsar la consolidación del sistema de justicia tos. La inversión para la consolidación en las institu-
en los siguientes años. En este contexto, la evaluación ciones a nivel local proveniente de recursos federales
integral del sistema de justicia es una condición nece- se concentra en instituciones de seguridad pública,
saria para generar evidencia que posibilite la toma de dejando a los poderes judiciales y a las defensorías
decisiones adecuadas. Como se desprende del reporte, públicas supeditadas a la inversión de recursos en
persisten muchas brechas en términos de desarrollo de lo local.
capacidades en las instituciones del SJP, pero también
existen ejemplos de que el cambio es posible. A conti- La existencia de tres posibles liderazgos que asuman
nuación, se incluyen las conclusiones pormenorizadas. la coordinación en la praxis del SJPA, sin que nece-
sariamente entre ellos guarden visiones compatibles,
1.
Recursos. Más allá del monto, lo fun- representa un riesgo en la actualidad. Por un lado,
damental es que los recursos asignados tenemos la visión desde la Fiscalía General de la Re-
sean aplicados de la manera más eficiente pública, que desde su autonomía podría pretender
posible para el cumplimiento de las condiciones de cambios legislativos; por otro lado, hay que tomar en
operación óptima del SJP. De acuerdo con la Auditoría cuenta el papel que pueda asumir el SESNSP en el im-
Superior de la Federación, las instituciones federales pulso del Modelo Nacional Policial y de Justicia Cívica.
han aplicado de forma deficiente los recursos asigna- Finalmente, la Secretaría de Gobernación, a través
dos para la operación del SJP, pues no han logrado de la naciente Unidad de Apoyo al Sistema de Justi-
ofrecer resultados óptimos en términos del acceso a cia, puede constituirse como un espacio facilitador y
la justicia. Esta situación es similar en los estados, promotor de la coordinación y diálogo entre poderes,
donde además prima la desarticulación de esfuer- instancias y ámbitos de gobierno.
zos, con contadas excepciones. En el ámbito federal
4.
prevalecen las asimetrías en cuanto a la inversión de Profesionalización. Durante 2018 las
recursos. La defensoría pública y la CEAV sufren las acciones de capacitación no tuvieron la
mayores desventajas. misma magnitud que en años anteriores,
y las acciones llevadas a cabo por el SESNSP se foca-
2.
Disponibilidad y acceso a información. lizaron en instituciones de seguridad pública y procu-
Entre los operadores de todos los ámbitos ración de justicia, por lo que no se generaron acciones
de gobierno es posible identificar la am- coordinadas interinstitucionales. Esto dejó fuera de
pliación de brechas en las capacidades para generar, los proyectos de capacitación a poderes judiciales
sistematizar y vincular información estadística con la y defensorías. Persisten las brechas en materia de
toma de decisiones. Esto ha implicado el detrimento servicio profesional de carrera, y también se mantie-
en la calidad y accesibilidad de la información que ge- ne el reto de modificar la lógica de “capacitaciones”
neran las instancias integrantes del SJP y que se hace desarticuladas por el de profesionalización.
evidente en la información disponible públicamente,
5.
con respecto a ejercicios previos. Marco Legal. Se han aprobado cambios
constitucionales y legales que tendrán un
La necesidad de contar con información estadística impacto no menor en la operación del SJP,
completa, de calidad y oportuna para el seguimiento como la Guardia Nacional y el aumento del catálogo
y evaluación del SJP no ha sido resuelta ni con las de- de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa.
nominadas Unidades de Análisis y Monitoreo (UAME) Algunos, como la reforma al artículo 19 constitucio-
ni con los ejercicios de integración de información nal, son abiertamente incompatibles con un modelo
Conclusiones y recomendaciones ME 121
acusatorio. Asimismo, se ha anunciado la intención portante continuar observando las cifras de carga de
de reformar el CNPP y de aprobar nuevas leyes que trabajo o congestión ministerial en los próximos años,
podrían distorsionar los objetivos de la Reforma Pe- pues se corre el riesgo de que vayan en aumento, ge-
nal bajo la falsa premisa de que son necesarias para nerando un mayor rezago y, con ello, incrementando
la persecución delictiva. La práctica común ha sido la sensación de impunidad en el país.
legislar sin evidencia y, en este sentido, los cambios
10.
legislativos probablemente terminarían siendo contra- Resultados en sede judicial. La
producentes. carga de trabajo en los poderes ju-
diciales, en específico para los jue-
6.
Autonomía. Se ha consolidado la auto- ces de control, ha aumentado significativamente. Se
nomía en la procuración de justicia como identificó un cuello de botella durante la investigación
el modelo a seguir en el país. Tanto en el complementaria. El 47.2% de las investigaciones a
ámbito federal como en el local, las fiscalías autóno- nivel nacional que fueron vinculadas a proceso conti-
mas se configuran como la gran apuesta de la procu- núan en trámite ante el juez de control. Mientras que
ración de justicia. No obstante, no hay evidencia de en el orden federal el 48% de los procesos en trámite
que la autonomía por sí sola tenga efectos positivos se encuentran entre investigación complementaria y
en la persecución de los delitos. Al contrario, autono- audiencia intermedia.
mías “nominales” o carentes de diseños, capacidades
11.
institucionales y mecanismos efectivos de rendición Impunidad. Se mantiene en niveles
de cuentas y transparencia que les permitan ejercer inaceptables. En el ámbito estatal el
su autonomía de forma efectiva, pueden terminar promedio nacional de impunidad di-
obstaculizando el acceso a la justicia. recta, es decir, de aquellos casos que conocen las
autoridades, es de 96.14%, mientras que en el ám-
7.
Persecución estratégica de los delitos. bito federal es de 94.6%. Es el gran síntoma de las
La operación efectiva de modelos de ges- dolencias del SJP. No obstante, su combate no debe
tión y priorización es incipiente. La foca- recurrir a reformas legales sin sustento empírico,
lización de los recursos como uno de los objetivos sino a redefiniciones en las metas y estrategias de
primarios de la Reforma Penal sigue pendiente. La las instituciones. Asimismo, deberá atenderse la
investigación de los delitos no se encuentra articulada impunidad “disfrazada” o “institucionalizada”, es
con base en planes estratégicos, sino que responde, decir, aquellas determinaciones ministeriales que,
en la mayoría de los casos, a la voluntad política de privilegiando la eficiencia, pueden dar por concluido
las autoridades. un asunto, pero que no necesariamente resuelven
el fondo.
8.
Investigación criminal. A 11 años de la
Reforma Penal, las capacidades para rea-
lizar investigación criminal han alcanzado LAS SEÑALES POSITIVAS
un desarrollo mediano. Es cierto que hay avances en
relación con la situación que existía antes de 2008 A pesar de las brechas y las deficiencias heredadas de un
–como la apuesta por el desarrollo de nuevos perfi- proceso de implementación con altibajos, existen tam-
les (analistas) e inversiones importantes en servicios bién rasgos valiosos que vale la pena destacar. Como
periciales y forenses–, pero aún no son suficientes. lo demuestran los casos documentados, sí es posible
La articulación efectiva entre fiscales y personal de hacer investigación criminal seria en el país. Estos casos
investigación no se ha consolidado y la falta de una prueban que un despliegue institucional coordinado y ar-
definición clara de dicha relación, así como la ausencia ticulado puede dar resultados satisfactorios, si se acom-
de profesionalización de los operadores, juegan en paña de personal capacitado y con condiciones institu-
contra de este objetivo. cionales óptimas. Los avances de aquellas entidades
que han optado por apostar por la coordinación
9.
Resultados en sede ministerial. Se iden- y comunicación interinstitucional son evidentes
tificó un alto número de rezago en sede y se traducen en la mayoría de los casos en mayores
ministerial, lo que se suma al uso excesivo capacidades y mejores resultados. No obstante, el gran
de archivo temporal. Del total de investigaciones que desafío es lograr que esto no sea la excepción sino la
son determinadas en el orden local el 60.5% se va a regla en el país. Hacia este objetivo apuntan nuestras
archivo temporal, y 40.5% en el orden federal. Es im- recomendaciones.
122 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
RECOMENDACIONES
El siguiente gran desafío para la Reforma Penal es po- Fortalecimiento de las capacidades de investiga-
tencializar los cambios legales y las capacidades que se ción. La articulación institucional, así como la defini-
han ido construyendo en una década de operación, por ción de prioridades en la persecución delictiva, sólo
medio de transformaciones institucionales. La articula- será efectiva si es implementada por personal con
ción de objetivos, medios y estrategias en la procura- condiciones institucionales óptimas y las capacidades
ción e impartición de justicia es la siguiente frontera. necesarias. El fortalecimiento de capacidades implica
La reforma constitucional se construyó a partir de las tomar en serio el papel de las policías en las labores de
premisas de la focalización de recursos, la priorización investigación, e invertir en el desarrollo de perfiles es-
en la persecución y la elevación de los estándares en el pecíficos para la investigación científica de los delitos.
desempeño, en particular en el respeto y la protección Sin policía profesional no hay investigación de calidad.
de los derechos humanos. México Evalúa apuesta por
garantizar estos objetivos en la operación, y para ello Fortalecimiento del ámbito local. Durante 2018,
propone atender los siguientes ámbitos: de todas las investigaciones iniciadas en el país, el
94.3% fueron del fuero local, mientras que sólo 5.7%
Articulación de instituciones de seguridad y jus- iniciaron en el federal. El grueso de los delitos son
ticia. Es necesario impulsar una instancia nacional responsabilidad de las autoridades locales y la apues-
desde la cual se puedan articular los esfuerzos de ta por el mejoramiento de la justicia debe considerar
las instituciones de seguridad y justicia en el país. este hecho. Se requieren, de inicio, dos cosas: pri-
Esta articulación habrá de definir objetivos, es- mero, una redefinición de las competencias federales
trategias, responsabilidades y áreas de incidencia y locales que corrija muchas de las ambigüedades
consensuados entre las distintas instituciones invo- actuales y los márgenes de discrecionalidad; segun-
lucradas, para atender de diferentes formas y por do, revisar la asignación de recursos para que sea
medio de acciones específicas al fenómeno criminal. proporcional a las necesidades y cargas de trabajo.
Además, deben desarrollarse instrumentos normati-
vos, operativos y presupuestales que hagan viables Legislar con evidencia. Durante los últimos meses
los acuerdos en la materia. Esto también exige una se ha aprobado una serie de modificaciones legisla-
distribución clara de competencias entre el ámbito tivas carentes de cualquier respaldo empírico (por
federal, estatal y municipal. ejemplo, la reforma al artículo 19 constitucional), que
terminarán afectando la operación del sistema de
Desarrollo de política de priorización penal. En la justicia acusatorio. Por ello, se recomienda insistir en
procuración de justicia ha existido siempre de facto la evaluación oportuna y exhaustiva de la operación y
la priorización en la persecución delictiva; no obs- realizar ajustes necesarios en términos de operativi-
tante, la focalización de los recursos se ha basado en dad, antes de proponer nuevos cambios normativos.
criterios subjetivos y opacos, en un alto margen de Aquellos cambios legislativos estrictamente necesa-
discrecionalidad y en la voluntad política de las auto- rios, deberán acompañarse de una evidencia sólida
ridades. El combate a la impunidad está condiciona- y estudios previos que garanticen su viabilidad en
do al desarrollo de planes de persecución penal –la términos financieros y operativos.
expresión material de políticas de priorización–, que
determinen de forma estratégica, bajo mecanismos y Aprovechar la Unidad de Apoyo al Sistema de
criterios específicos y consistentes, la focalización de Justicia. Esta nueva instancia, adscrita a la Secre-
recursos para el combate de los delitos. Los planes taría de Gobernación, podría cubrir la ausencia de
de persecución penal contribuirán además a fortale- una instancia articuladora de los distintos esfuerzos
cer la rendición de cuentas, al contar con objetivos en la materia. El gran desafío para la Unidad será ha-
claros y periódicos a partir de los cuales se podrá cer uso de sus facultades para dotar de gobernanza
evaluar el desempeño institucional. a un proceso que particularmente en los últimos tres
años se ha desarticulado, y reimpulsar el posiciona-
miento de la consolidación de la Reforma Penal en
la agenda pública.
Anexos ME 123
Anexos
1. Análisis de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República
pondan en cada caso. Además de estos requerimientos ● En vista del tipo de delitos a su cargo y la ambigüedad
mínimos, no se ahonda en la descripción de un modelo de la fracción IV, esta Coordinación puede derivar en
de investigación como tal. En estos términos, la LOFGR una forma de Fiscalía Especializada para Delincuencia
podría justificar mantener una dinámica similar a la del Organizada y Secuestro, que minimice o de plano sus-
sistema tradicional, en la que los fiscales realicen mate- tituya las funciones cruciales de carácter administrati-
rialmente las investigaciones, ante la falta de capacidad vo y de coordinación que se le encargan.
de la policía.
Además, se recomienda analizar si la Coordinación es-
A la par, el artículo 49 establece la creación de “Unidades tará a cargo de la gestión, movilidad e integración de
de Análisis Estratégico y de Contexto”, que se ubicarán las unidades y equipos que dependen directamente del
en las Fiscalías Especializadas y en la Coordinación de Fiscal General o también de las que dependen de las
Investigación y Persecución Penal (encargada de ejercer fiscalías especializadas. Dejar estos aspectos irresueltos
la acción penal en materia de delincuencia organizada y mantendría los problemas de fragmentación de inves-
secuestro) y que deberán coordinarse con la Coordina- tigaciones, incompetencias internas y dificultades en
ción de Métodos de Investigación. Se advierte la posibi- términos de la especialización del personal, que se ha
lidad de conflictos de competencia entre la Coordinación buscado corregir en la ley.
de Métodos de Investigación “central” y las Unidades de
Análisis Estratégico y de Contexto. Además, no queda Posible conflicto de funciones
claro si el personal (analistas, técnicos, expertos) de las (Coordinación General de la Fiscalía)
Unidades de Análisis Estratégico y de Contexto estará
adscrito a la Coordinación de Métodos de Investigación De acuerdo con la LOFGR, en la Coordinación General
y si podrá ser comisionado por ésta, en los términos del confluyen una serie de funciones sustantivas y admi-
último párrafo del artículo 21 nistrativas. Las primeras quedan concentradas de la
siguiente manera:
Separación de funciones operativas
y administrativa a) Representación jurídica (fracciones I, II, V, VII, IX y
(Coordinación de Investigaciones XIII)
y Persecución Penal)
b) Representación internacional (fracciones VIII, XIV y
De acuerdo con la LOFGR la Coordinación de Investiga- XVII)
ciones y Persecución Penal está encargada simultánea-
mente de: 1) coordinar a las unidades de investigación y c) Sistemas de información y tecnología (fracciones IV,
litigio, y 2) llevar a cabo tareas sustantivas de investiga- VI y X)
ción y litigación de casos. En específico, se le faculta para
conducir la investigación y litigar casos de delincuencia Lo que se observa es que se concentraron ahí las funcio-
organizada y secuestro, como lo hacen hoy la SEIDO y la nes que en la PGR correspondían a la Subprocuraduría
SEIDF, además de otros delitos “cuando así se requiera”. Jurídica y de Asuntos Internacionales junto con otras de
Al respecto se advierten dos riesgos: carácter administrativo, que parecen más propias de una
unidad de planeación y gestión de información, como la
● Problemas en términos de competencia al interior de Coordinación de Planeación y Administración.
la FGR.
Anexos ME 125
Coahuila $569,000 73 $0 0 $0 0 $0 0
Guanajuato $0 0 $375,000 25 $0 0 $0 0
Jalisco $0 0 $0 0 $0 0 $260,000 8
¿Durante el año 2018 cuál fue la cantidad ¿Durante el año 2018 cuál fue la cantidad ¿Durante el año 2018 cuál fue la cantidad
promedio de asuntos que llevó cada agente del promedio de asuntos que llevó cada perito promedio de asuntos que llevó cada policía
ministerio público como operador con función como operador con función sustantiva? como operador con función sustantiva?
sustantiva?
SCRPPA/DGAMC/0881/2019
SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 0001700100819
10. ¿Cuál es la carga promedio de casos que lleva cada operador con funciones sustantivas
(fiscales, investigadores, peritos) en el año?."
¿Durante el año 2018 cuál fue la cantidad ¿Durante el año 2018 cuál fue la cantidad ¿Durante el año 2018 cuál fue la cantidad
promedio de asuntos que llevó cada agente del promedio de asuntos que llevó cada perito promedio de asuntos que llevó cada policía
ministerio público como operador con función como operador con función sustantiva? como operador con función sustantiva?
sustantiva?
Quintana Roo A.M.P.F. adscrito a la Unidad de Perito en materia de balística forense 185 Policía federal ministerial, adscrito al área de
Averiguaciones previas (sistema inquisitivo Perito en contabilidad 201 mandamientos judiciales
mixto) Perito en criminalística de campo 557 107 órdenes de aprehensión
192 averiguaciones previas Perito en dactiloscopia forense 386 8 órdenes de reaprehensión
A.M.P.F. adscrito a los Juzgados de Distrito, Policía federal ministerial adscrito al área de
Subdelegación de Procesos Penales mandamientos judiciales diversos
35 causas penales
473 investigaciones de domicilio y personas
A.M.P.F. adscrito a la Unidad de Atención
Inmediata (nuevo sistema penal acusatorio) 17 presentaciones de personas, ordenadas a
esta policía federal ministerial por diversos
192 carpetas de investigación juzgados federales.
A.M.P.F. adscrito a la Unidad de Investigación y Policía federal ministerial (investigador)
Litigación (nuevo sistema penal acusatorio)
125 investigaciones cumplidas en promedio
195 carpetas de investigación por cada elemento
San Luis Potosí 82 por cada AMPF 222 por Perito 125 por Policía
Sinaloa 94 184 58
Sonora 1250 6300 6960
Tabasco 123 354 80
Tamaulipas 986 No se cuenta con la información solicitada No se cuenta con la información solicitada
Tlaxcala 199 408 160
Veracruz 200 280 320
Yucatán 47.71 No se cuenta con la información solicitada No se cuenta con la información solicitada
Zacatecas 50 189 76
Medir la proporción de casos en los que se cometieron 1. Identificar la eficacia del sistema acusatorio para dar
delitos, que fueron conocidos por las instancias del Sis- respuesta positiva a los casos que conoce en cada
tema de Justicia Penal Acusatorio y que no recibieron etapa procesal, tanto del ámbito estatal como federal.
una respuesta efectiva (salida alterna, procedimiento
abreviado, sentencia). 2. Identificar la proporción en la que el sistema acusato-
rio emplea las salidas previstas para la resolución de
los conflictos, de manera independiente a la imposición
de sentencias, tanto del ámbito estatal como federal.
128 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
El índice busca analizar la ineficacia del sistema de jus- por no constituir hechos delictivos o por no ser com-
ticia para resolver los delitos y/o casos que conoce y petencia de la autoridad, como son las incompetencias,
procesa, por lo que se precisa necesario distinguir entre sobreseimientos y los casos con determinación de no
salidas satisfactorias y no satisfactorias. En las primeras ejercicio de la acción penal).
se consideran los casos en los que se llega a alguna
solución y/o sanción. Se contemplan las sentencias con- El índice no distingue la impunidad por tipo de delitos o
denatorias, los criterios de oportunidad, los acuerdos re- la impunidad para delitos específicos, sino que se hace
paratorios, las suspensiones condicionales del proceso, un cálculo global respecto de la totalidad de casos que
los procedimientos abreviados (sentencia condenatoria y fueron conocidos y procesados por las instancias; por lo
mixta) y el perdón del ofendido. Como no satisfactorias, que no es sensible a la medición de la impunidad respec-
se consideran las conclusiones o determinaciones que no to a delitos o fenómenos criminales de alta complejidad o
resuelven el conflicto. Es decir, las sentencias absoluto- impacto social. Tampoco busca medir comparativamente
rias y el archivo temporal. Asimismo, se consideran los la impunidad entre el sistema tradicional y el acusatorio,
casos remitidos y las desestimaciones (aquellos casos dado que el diseño del índice atiende a la lógica del acu-
cuya resolución no es atribuible al sistema de justicia, satorio y solo fue aplicado para este.
Ámbito estatal:
Ámbito federal:
● Abstención de investigar
● Incompetencia externa
● No Ejercicio de la Acción Penal
● Sobreseimiento
Para el análisis del proceso era necesario contar con caso del ámbito estatal la medición es para 2017. A di-
información que empleara la misma unidad de medida ferencia del índice del año pasado, que solo consideraba
en las diversas etapas procesales, ya fueran casos (car- los ingresos del año 2016, el nuevo índice considera el
petas, investigaciones, causas) o personas (imputados, rezago existente al inicio de 2017, es decir las carpetas
procesados). Sin embargo, para el cálculo de la justicia de investigación que se encontraban como pendientes
estatal que se construye a partir de los Censos de Go- al inicio del año. En el caso de la información para el
bierno, fue posible percatarnos que mientras la informa- ámbito federal, dada la temporalidad de la información
ción relativa a la etapa ministerial se brinda en carpetas disponible de los Censos de Gobierno Federales, fue ne-
de investigación, la correspondiente a la etapa judicial cesario emplear la información obtenida por solicitudes
se brinda de manera individualizada como conclusiones de información de manera directa por México Evalúa.
judiciales por persona procesada. Dado lo anterior, fue Al respecto, la información para el ámbito federal se
necesario emplear un factor de ponderación (relación de refiere al periodo 2018, considerando el rezago exis-
imputados por carpeta de investigación a nivel estatal) tente anterior a dicho año. Igualmente, otra acotación
para realizar la estimación de carpetas de investigación refiere a que en el caso del ámbito federal la información
determinadas considerando como unidad el número de proporcionada tanto por la sede ministerial (FGR) como
imputados, a fin de hacerlo comparable (en proxy) con la proporcionada por la sede judicial (CJF) fue entregada
la información judicial. en la misma unidad de medida, es decir en carpetas
de investigación y causas penales, por lo que no fue
Otro elemento relevante del indicador es que mide la necesario emplear algún tipo de ponderador para estan-
impunidad en un periodo de tiempo específico, en el darizar la información.
130 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
CNPJE 2018 Procuración de Cierres ACUE_APR Contiene variables que caracterizan a las AC_REPAR Total
justicia durante el entidades federativas de acuerdo con los
año acuerdos reparatorios que aprobó el
agente/fiscal del Ministerio Público del Fuero
Común en las carpetas de investigación
cerradas, según el tipo de acuerdo que se
celebró, durante el año 2017
CNIJE 2018 Impartición de Conclusiones CAUPENJC Contiene variables que caracterizan a las CONCLP1 Acuerdo reparatorio
Justicia en entidades federativas de acuerdo con los
CONCLP2 Suspensión
materia penal procesados y/o imputados registrados en las
condicional del
causas penales concluidas en los juzgados de
proceso
control o garantías (sistema penal acusatorio),
según tipo de conclusión, durante el año 2016 CONCLP3 Procedimiento
abreviado - Sentencia
condenatoria
CONCLP5 Procedimiento
abreviado -
Sentencia mixta
CONCLP9 Sobreseimiento
(Tribunales de
control o garantías)
CONCLP10 Prescripción
CNIJE 2018 Impartición de Conclusiones CAUPENJO Contiene variables que caracterizan a las CONCTE1 Sentencia
Justicia en entidades federativas de acuerdo con los condenatoria
materia penal procesados y/o imputados registrados en las
CONCTE3 Sentencia Mixta
causas penales concluidas en los tribunales de
enjuiciamiento o juzgados de juicio oral CONCTE4 Sobreseimiento
(sistema penal acusatorio), según tipo de (Tribunales de
conclusión, durante el año 2016 enjuiciamiento)
Anexos ME 131
NACIONAL ESTATAL
Donde: Donde:
Impunidad= Porcentaje de impunidad Nacional para Impunidadi= Porcentaje de impunidad para delitos del
delitos del fuero común durante 2018. fuero común en la entidad federativa i durante 2018.
Ki= Relación de inculpados y/o imputados registrados en Ki= Relación de inculpados y/o imputados registrados en
las carpetas de investigación en la entidad federativa i. las carpetas de investigación en la entidad federativa i.
COi= Carpetas de investigación determinadas por crite- COi=Carpetas de investigación determinadas por criterio
rio de oportunidad en la entidad federativa i. de oportunidad en la entidad federativa i.
ARM= Acuerdos reparatorios registrados en las carpe- ARM= Acuerdos reparatorios registrados en las carpe-
tas de investigación cerradas en sede ministerial en la tas de investigación cerradas en sede ministerial en la
entidad federativa i. entidad federativa i.
ARJi= Inculpados o procesados registrados en las cau- ARJi=Inculpados o procesados registrados en las cau-
sas penales finalizadas por acuerdo reparatorio en sede sas penales finalizadas por acuerdo reparatorio en sede
judicial en la entidad federativa i. judicial en la entidad federativa i.
SPi= Inculpados o procesados registrados en las causas SPi=Inculpados o procesados registrados en las causas
penales finalizadas por suspensión de proceso en la en- penales finalizadas por suspensión de proceso en la en-
tidad federativa i. tidad federativa i.
PAi= Inculpados o procesados registrados en las causas PAi=Inculpados o procesados registrados en las causas
penales finalizadas por procedimiento abreviado en la penales finalizadas por procedimiento abreviado en la
entidad federativa i. entidad federativa i.
POi= Inculpados o procesados registrados en las causas POi=Inculpados o procesados registrados en las causas
penales finalizadas por perdón del ofendido en la entidad penales finalizadas por perdón del ofendido en la entidad
federativa i. federativa i.
SCi= Inculpados o procesados registrados en las causas SCi= Inculpados o procesados registrados en las causas
penales finalizadas por sentencia condenatoria en la en- penales finalizadas por sentencia condenatoria en la en-
tidad federativa i. tidad federativa i.
SMi= Inculpados o procesados registrados en las cau- SM= Inculpados o procesados registrados en las causas
sas penales finalizadas por sentencia mixta en la entidad penales finalizadas por sentencia mixta en la entidad
federativa i. federativa i.
ICIi= Inculpados y/o imputados registrados en las Car- ICIi= Inculpados y/o imputados registrados en las Car-
petas de Investigación abiertas en la entidad federativa i. petas de Investigación abiertas en la entidad federativa i.
EAi= Carpetas de Investigación pendientes de concluir al EAi= Carpetas de Investigación pendientes de concluir al
inicio del periodo para la entidad federativa i. inicio del periodo para la entidad federativa i.
INi= Carpetas de investigación determinadas por incom- INi= Carpetas de investigación determinadas por incom-
petencia en la entidad federativa i. petencia en la entidad federativa i.
FAIi= Carpetas de investigación determinadas por facul- FAIi= Carpetas de investigación determinadas por facul-
tad de abstenerse a investigar en la entidad federativa i. tad de abstenerse a investigar en la entidad federativa i.
NEAP= Carpetas de investigación determinadas por no NEAP= Carpetas de investigación determinadas por no
ejercicio de la acción penal en la entidad federativa i. ejercicio de la acción penal en la entidad federativa i.
SOi= Inculpados o procesados registrados en las causas SOi= Inculpados o procesados registrados en las cau-
penales finalizadas por Sobreseimiento en la entidad sas penales finalizadas por Sobreseimiento en la entidad
federativa i. federativa i.
PR I= Inculpados o procesados registrados en las cau- PR I= Inculpados o procesados registrados en las cau-
sas penales finalizadas por Prescripción en la entidad sas penales finalizadas por Prescripción en la entidad
federativa i. federativa i.
132 ME Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México
NACIONAL ESTATAL
Donde: Donde:
Impunidad= Porcentaje de impunidad nacional para Impunidadj= Porcentaje de impunidad para delitos del
delitos del fuero federal en el periodo 2018. fuero federal en la entidad federativa j en el periodo 2018.
COj= Carpetas de investigación determinadas por crite- COj= Carpetas de investigación determinadas por crite-
rio de oportunidad en la entidad federativa j. rio de oportunidad en la entidad federativa j.
ARMj= Carpetas de investigación determinadas por ARM= Carpetas de investigación determinadas por
acuerdo reparatorio en sede ministerial en la entidad acuerdo reparatorio en sede ministerial en la entidad
federativa j. federativa j.
ARJj= Número de inculpados y/o procesados en las cau- ARJj= Número de causas penales finalizadas por acuerdo
sas penales finalizadas por acuerdo reparatorio en sede reparatorio en sede judicial en la entidad federativa j.
judicial en la entidad federativa j. SPj= Número de causas penales finalizadas por suspen-
SPj= Número de causas penales finalizadas por suspen- sión de proceso en la entidad federativa j.
sión de proceso en la entidad federativa j. PAj=Número de causas penales finalizadas por proceso
PAj=Número de causas penales finalizadas por procedi- abreviado en la entidad federativa j.
miento abreviado en la entidad federativa j. SCj= Inculpados o procesados registrados en las causas
SCj= Causas penales finalizadas por sentencia condena- penales finalizadas por sentencia condenatoria en la en-
toria en la entidad federativa j. tidad federativa j.
CIj= Carpetas de investigación iniciadas en la entidad CIj= Carpetas de investigación iniciadas en la entidad
federativa j. federativa j.
EAj= Carpetas de investigación en existencia anterior en EAj= Carpetas de investigación en existencia anterior en
la entidad federativa j. la entidad federativa j.
REj= Carpetas de investigación reactivadas en la entidad REj= Carpetas de investigación reactivadas en la entidad
federativa j. federativa j.
INj= Carpetas de investigación determinadas como in- INj= Carpetas de investigación determinadas como in-
competencia en la entidad federativa j. competencia en la entidad federativa j.
FAIj= Carpetas de investigación determinadas como facul- FAIj= Carpetas de investigación determinadas como facul-
tad de abstenerse a investigar en la entidad federativa j. tad de abstenerse a investigar en la entidad federativa j.
NEAP= Carpetas de investigación determinadas como NEAP= Carpetas de investigación determinadas como
no ejercicio de la acción penal en la entidad federativa j. no ejercicio de la acción penal en la entidad federativa j.
SOj= Causas penales finalizadas por sobreseimiento en SOj= Causas penales finalizadas por sobreseimiento en
la entidad federativa j. la entidad federativa j.
Anexos ME 133
Poderes Judiciales
Entidad Fiscalías (Condicionantes Fiscalías (Resultados) (Condicionantes Poderes Judiciales Defensorías
y Habilitantes) y Habilitantes) (Resultados)
Folio Plataforma Folio Plataforma Folio Plataforma Folio Plataforma Folio Plataforma
Aguascalientes 00028919 PNT 00031319 PNT 00032119 PNT 00034419 PNT 00046519 PNT
Baja California 00066119 PNT 00071719 INFOMEX 00075519 PNT 00080919 Infomex 00107219 INFOMEX
Baja Californa Sur 00035219 PNT 00039219 PNT 00040619 PNT 00046519 PNT 00065619 PNT
Campeche 0100055219 PNT 0100058319 PNT 0100059919 PNT 0100062119 PNT 0100077119 PNT
Coahuila 00092219 PNT 00100119 PNT 00102719 PNT 00111219 PNT 00140319 PNT
Colima 00033719 INFOMEX 00033819 INFOMEX 00034019 INFOMEX 00034119 INFOMEX 00043719 INFOMEX
Chiapas 00072919 INFOMEX 00077819 INFOMEX 00078719 PNT 00082419 PNT 00127419 INFOMEX
Chihuahua 012592019 INFOMEX 013412019 INFOMEX 014142019 PNT 014972019 PNT 019412019 INFOMEX
Ciudad de México 113000076519 PNT 0113000078019 PNT 6000000030319 PNT 6000000023019 PNT 0116000028019 PNT
Durango 00035219 PNT 00038119 PNT 00040019 PNT 00042219 PNT 00058219 PNT
Guanajuato 00146819 PNT 00156019 PNT 00181919 PNT 00190319 PNT 00254319 INFOMEX
Guerrero 00045219 PNT 00047719 PNT 00049219 PNT 00230719 PNT 00086019 INFOMEX
Hidalgo Sin folio - Sin folio PNT sf - Sin folio - sin folio -
Jalisco 00882319 PNT 00963119 PNT 00962419 PNT 00695819 PNT sin folio -
México 00071/FGJ/IP/2019 INFOMEX 00075/FGJ/IP/2019 INFOMEX 00053/PJUDICI/IP/2019 PNT 00065/PJUDICI/IP/2019 PNT 00017/SJDH/IP/2019 INFOMEX
Michoacán 00059819 PNT 00068219 PNT 00072019 PNT 00091019 PNT 00133119 PNT
Morelos 00063419 PNT 00070419 PNT 00071819 PNT 00076919 PNT 00103719 PNT
Nayarit 00065819 PNT 00065819 PNT 00060719 PNT 00061619 PNT 00062219 PNT
Nuevo León 00096819 PNT 00102919 PNT 00108819 PNT 00112419 PNT 00168619 PNT
Oaxaca 00051219 PNT 00063819 PNT 00065819 PNT 00069219 PNT 00087919 PNT
Puebla 00081319 PNT 00090219 PNT 00096719 PNT 00101919 PNT 00142119 PNT
Querétaro 00052219 PNT 00054419 PNT 00058419 PNT 00061319 PNT 00077119 PNT
Quintana Roo 00154419 INFOMEX 00092719 PNT 00098019 PNT 00109419 PNT 00137119 PNT
San Luis Potosí 00090019 PNT 00099119 PNT 00101919 PNT 00108819 PNT 00134819 PNT
Sinaloa 00092219 PNT 00095519 PNT 00098719 PNT 00105119 PNT 00149719 PNT
Sonora 00139319 PNT 00143219 INFOMEX 00237019 INFOMEX 00159419 PNT 00192119 PNT
Tabasco 00301419 PNT 00321219 PNT 00237019 INFOMEX 00343819 PNT 00416219 PNT
Tamaulipas 00059819 PNT 00033719 PNT 00065019 PNT 00068419 PNT 00085919 PNT
Tlaxcala 00031419 PNT 00033719 PNT 00036119 PNT 00040919 PNT 00061919 PNT
Veracruz 00152219 PNT 00157619 PNT 00166719 PNT 00181519 PNT 00253319 PNT
Yucatán 00080619 PNT 00086219 PNT 00114119 PNT 00098719 PNT 00311819 PNT
Zacatecas 00064719 PNT 00069719 PNT 00072119 PNT 00079019 PNT 00107819 PNT
Anexos ME 135
Folio Plataforma Folio Plataforma Folio Plataforma Folio Plataforma Folio Plataforma Folio Plataforma
00053019 PNT 00038919 PNT 00050219 PNT 00104319 PNT 00059519 PNT 00135319 PNT
00115419 PNT 00096019 INFOMEX 00110519 INFOMEX 00128319 PNT 00129819 INFOMEX 00130919 PNT
00074919 PNT 00054319 PNT 00069619 PNT 00083019 PNT 00081819 PNT 00082319 PNT
0100154819 PNT 0100068019 PNT 0100084919 PNT 0100097419 PNT 0100096519 PNT 0100097019 PNT
00155119 PNT 00366019 PNT 00151019 PNT 00178819 PNT 00176819 PNT 00178219 PNT
00048319 INFOMEX 00036119 INFOMEX 00051419 INFOMEX 00053919 INFOMEX 00053019 INFOMEX 00053819 PNT
00166919 INFOMEX 00095519 INFOMEX 00129319 PNT 00171519 INFOMEX 00171119 PNT 00172219 INFOMEX
020242019 PNT 016202019 PNT 019742019 PNT 022142019 PNT 021922019 PNT 022102019 PNT
6000000032019 PNT 0109000032119 PNT 0101000039919 PNT 0113000234419 PNT 6000000055619 INFOMEX 0113000111719 PNT
00065419 PNT 00051719 INFOMEX 00061519 PNT 00145719 INFOMEX 00071419 PNT 00072419 INFOMEX
00278819 PNT 00224119 PNT 00262619 PNT 00326319 PNT 00322319 PNT 00325819 PNT
00097219 PNT 00075519 PNT 93919 PNT 00104919 PNT 103219 PNT 00104219 PNT
Sin folio - Sin folio - Sin folio - Sin folio - Sin folio - Sin folio -
00986219 PNT 00766219 PNT 00944119 PNT 01581919 PNT 01675519 PNT 01656619 PNT
00019/SJDH/IP/2019 PNT 00029/SSEM/IP/2019 INFOMEX 00034/SSEM/IP/2019 INFOMEX 00021/SJDH/IP/2019 INFOMEX 00045/SSEM/IP/2019 INFOMEX 00167/FGJ/IP/2019 INFOMEX
00140319 PNT 00106719 PNT 00140319 PNT 00178519 PNT 00231719 PNT 00178319 PNT
00118219 PNT 00279319 PNT 00113819 PNT 00133719 PNT 00131319 PNT 00133619 PNT
00063419 PNT 00062119 PNT 00065819 PNT 00064819 PNT 00064019 PNT 00064719 PNT
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El documento Hallazgos 2018: Seguimiento y evaluación del
sistema de justicia penal en México es resultado del esfuerzo de
los integrantes de México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas
Públicas. La investigación, el análisis y la redacción no hubieran
sido posibles sin la participación de cada miembro del equipo:
Edna Jaime
Directora de México Evalúa
María Novoa
Coordinadora del Programa de Justicia
Janet Kuri
Pablo García
Editores
Miguel Cedillo
Diseño gráfico
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nocimiento a los autores y a México Evalúa como fuente de la información.
Los anexos que contienen las bases de datos (como los folios con las solici-
tudes de información) se encuentran disponibles en: www.mexicoevalua.org
y proyectojusticia.org