RONNY CHARLES LOPES DE TORRES

LEIS DE LICITAÇÕES
PÚBLICAS
COMENTADAS

8ª edição
2017
LEI N º 8. 666 / 9 3 ( CO M E NTADA) Art. 1º

Lei nº 8.666/93 (Comentada)

Lei nº 8.666/93
(Comentada)
Licitações e Contratos Públicos

Lei nº 8.666, de 21 de Junho de 1993

(DOU 06.07.94)

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CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

SEÇÃO I
Dos princípios

Art. 1º. (VWD/HLHVWDEHOHFHQRUPDVJHUDLVVREUHOLFLWD©·HVHFRQWUDWRVDGPLQLVWUDWLYRV

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1. NORMAS MATERIALMENTE GERAIS X MATERIALMENTE ESPECÍFICAS

Neste primeiro artigo, a Lei nº 8.666/93 firma-se como norma geral de licitações,
cumprindo a competência legislativa estabelecida pela Constituição Federal, em seu
artigo 22. Nada obstante, como será melhor tratado adiante, importante lembrar que
esta Lei não possui regras de conteúdo apenas geral, mas também específico, o que
repercutirá na amplitude de sua aplicação obrigatória, pelo demais entes.

1.1 CONCEITO DE LICITAÇÃO

Quando um cidadão efetua uma compra economicamente relevante, ele, mesmo
que de forma intuitiva, realiza procedimentos de planejamento e seleção do objeto
pretendido, antes da contratação. Antes da aquisição de um automóvel, por exemplo,

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ele identifica sua necessidade, define o objeto apto a tal satisfação, afere os eventuais
custos, avalia sua disponibilidade financeira e, por fim, seleciona, no mercado, a melhor
proposta para a respectiva aquisição. Pois bem, a Administração, em suas contratações,
precisa realizar ações semelhantes. Para tanto, em razão da indisponibilidade do inte-
resse público, buscando consagrar a isonomia e a impessoalidade, o legislador optou
por estabelecer procedimentos formais prévios para a realização dessa contratação,
objetivando a escolha da melhor proposta possível. A este procedimento, chamamos
licitação.
A licitação é justamente o procedimento prévio de seleção por meio do qual a
Administração, mediante critérios previamente estabelecidos, isonômicos, abertos ao
público e fomentadores da competitividade, busca escolher a melhor alternativa para a
celebração de um contrato.
Sendo um procedimento prévio à realização do contrato, a licitação tem como in-
tuito permitir que se ofereçam propostas e que seja escolhida a mais interessante e
vantajosa ao interesse público.

1.2 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS

Para o correto estudo desta matéria, é importante visitar seus fundamentos
constitucionais.
• O inciso XXVII do artigo 22 da Constituição Federal outorga à União a compe-
tência privativa para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em
todas as modalidades, para a Administração Pública Direta, autárquica e funda-
cional da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no
art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos
termos do inciso III do § 1º de seu artigo 173. Cabe observar que a competência
privativa para legislar da União se restringe às normas gerais, motivo pelo qual,
como será visto adiante, os demais entes federativos podem legislar sobre nor-
mas específicas em licitações e contratação.
• O inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal estabelece que: ressalvados os
casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão
contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de
condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações
de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei,
o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica in-
dispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
• O inciso III do § 1° do artigo 173 da Constituição definiu que a lei estabelecerá
o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de
suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercia-
lização de bens ou de prestação de serviços. Entre outros aspectos, tal estatu-
to jurídico disporá sobre licitação e contratação de obras, serviços, compras e
alienações, observando os princípios da Administração Pública. Essa disposição

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fundamenta, como se verá adiante, a percepção de um raciocínio diferenciado
em relação à submissão dessas estatais ao estatuto licitatório. A Lei federal nº
13.303/2016, estabeleceu regime licitatório específico para as estatais, explora-
doras de atividade econômica ou prestadoras de serviços públicos.
• O artigo 175 da Constituição, ao tratar sobre a prestação de serviços públicos,
firmou que sua prestação, diretamente pelo Poder Público ou por regime de
concessão ou permissão, decorrerá sempre de licitação.

1.3 OBJETO DA LICITAÇÃO

A licitação tem por objeto as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,
alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando con-
tratadas com terceiros. Assim, quando aliena um bem, realiza compras (papel, cadeiras,
automóveis...), contrata serviços (manutenção, vigilância, telefonia...) ou obras, o ges-
tor deve, em regra, submeter-se a este procedimento prévio.
Segundo a Lei nº 8.666/93, considera-se obra toda construção, reforma, fabricação,
recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta. Serviço seria
toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Adminis-
tração (conserto, transporte, locação de bens, seguro ou trabalhos técnico-profissio-
nais, entre outros). Já compra se caracteriza como toda aquisição remunerada de bens
(para fornecimento de uma só vez ou parceladamente), e a alienação significa toda
transferência de domínio de bens a terceiros.
A conceituação legal pode gerar discussões técnicas sobre a natureza de determi-
nado objeto. Por exemplo, têm-se entendido que o fornecimento de passagens aéreas e
terrestres se enquadra no conceito de serviço, e não no conceito de compra.
Conforme delineou o TCU, em trecho de sua Súmula 177, a definição precisa e sufi-
ciente do objeto licitado é indispensável. Para tanto, antes da execução das obras e dos
serviços, devem ser confeccionados o projeto básico e o projeto executivo (este último,
quando for o caso), devendo o primeiro (projeto básico), necessariamente, preceder a
licitação. No caso da modalidade pregão, usada para a contratação de bens e serviços
comuns, os regulamentos federais fazem alusão a outro instrumento, denominado ter-
mo de referência. Ele deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo
pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia
de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, crono-
grama físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do con-
tratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato,
prazo de execução e sanções.
Conforme sedimentado pelo TCU, em licitações de obras e serviços de engenharia,
é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado
aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666,
de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou a

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elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em

outro de natureza e propósito diversos (TCU, Súmula nº 261).

1.4 OBJETO DA LICITAÇÃO X PRETENSÃO CONTRATUAL

A pretensão contratual envolve a necessidade de contratação da Administração. Ela
pode dar ensejo a um ou a vários objetos licitatórios, que corresponderão a um ou a
vários certames, dentro de uma mesma licitação. Tal percepção é evidente em algumas
situações.
Nas licitações que envolvem vários itens autônomos, por exemplo, temos uma
única pretensão contratual (ex: aquisição de gêneros alimentícios), divida (se for o
caso) em vários itens, os quais representarão objetos licitatórios autônomos, mesmo
que constantes num mesmo edital. Prova disso é que um item1 pode ser adjudicado,
independentemente do outro e até por licitantes diferentes. Outrossim, o cancelamento
de um item não prejudica a adjudicação de outro.
Noutro diapasão, nas licitações que utilizam o procedimento auxiliar Sistema de Re-
gistro de Preços (o qual será tratado mais adiante), podemos ter a reunião da pretensão
contratual de diversos órgãos (órgão gerenciador e órgãos participantes), formando um
único objeto a ser licitado.
Em síntese, a pretensão contratual representa a necessidade de contratação da
Administração (através do órgão ou ente público que concretamente busca uma contra-
tação), enquanto o objeto da licitação é a aquisição, serviço, obra ou alienação que são
apresentados ao público, para contratação após o respectivo certame.

1.5 ADJUDICAÇÃO POR ITEM

Têm-se entendido, com certa razão, que a “divisão do certame” pode gerar poten-
ciais benefícios à competitividade. Na verdade, o desenvolvimento das licitações de-
monstrou que, por vezes, para ampliar a competição, é importante dividir a pretensão
contratual, gerando certames autônomos que permitam uma maior participação de em-
presas interessadas, possibilitando àquelas que não conseguiriam disputar o certame
completo, oferecer melhores propostas, para a disputa dividida.
Essa “divisão do certame” ocorre pelo parcelamento (comum em grandes obras,
que são divididas em várias licitações) ou pela adjudicação por itens (na qual um mes-
mo edital divide a pretensão contratual em vários itens).
Buscando-se o aumento da competitividade, sendo tecnicamente possível e ine-
xistindo prejuízo à economia de escala ou ao conjunto da contratação, as disputas
licitatórias devem ser divididas em parcelas ou itens (adjudicação por itens), gerando

1. Necessário perceber que o item representa o objeto da disputa (licitação), não a unidade de determinado bem
ou serviço.

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certames autônomos, mesmo que em um mesmo edital, de forma a beneficiar o au-
mento da competitividade.
Convém, sobre o assunto, lembrar o que prescreve a Súmula 247 do TCU:
Súmula 247 do TCU – É obrigatória a admissão da adjudicação por item
e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de
obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde
que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia
de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de
licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, for-
necimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com rela-
ção a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação
adequar-se a essa divisibilidade.
Também neste sentido, o TCU já determinou a certa empresa pública que evitasse incluir
cláusulas editalícias que restringissem o caráter competitivo do certame; além de adotar
o critério de menor preço por item, sempre que o objeto fosse divisível e desde que não
houvesse prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, em vez de
menor preço global por lote, como ocorrido em um pregão eletrônico, com vistas a atender
ao estabelecido nos arts. 3º, § 1º, inciso I; 15, inciso IV e 23 § 1º, da Lei nº 8.666/932.
Deve-se esclarecer, contudo, que é possível a utilização do regime de empreitada
por preço global, com adjudicação por itens. Nesse caso, o preço global apresentado
terá como referência a totalidade referente ao item em disputa e não a totalidade dos
itens que formam a pretensão contratual. Cada item, nesse caso, fundamenta um cer-
tame próprio e pode gerar uma relação contratual autônoma, embora inseridos em um
único edital licitatório.
Mesmo nas aquisições de bens de informática, é importante que os equipamentos
acessórios dos microcomputadores que possam ser autonomamente considerados, sem
prejuízo de compatibilidade entre os bens adquiridos, constem em itens específicos, de
forma a permitir uma maior competição para sua obtenção3. Ainda, nesse prumo, o TCU
determinou à PETROBRAS que se abstivesse de firmar contratos do tipo “guarda-chuva”,
ou seja, com objeto amplo e/ou com vários objetos, promovendo os devidos certames
licitatórios em quantos itens forem técnica e economicamente viáveis4.Há, na verdade,
uma presunção de que a adjudicação por itens permite uma ampliação da competiti-
vidade e potencial redução dos custos da contratação. Nesse sentido, por exemplo, o
TCU já firmou o raciocínio de que “é obrigatória, nas licitações cujo objeto seja divisível,
a adjudicação por item e não por preço global, de forma a permitir uma maior partici-
pação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para o fornecimento da
totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas”5.

2. TCU – Acórdão nº 2.790/2006 – 2ª Câmara.

3. TCU – Acórdão nº 2.879/2006 – 2ª Câmara.
4. TCU – Acórdão nº 1.663/2005 – Plenário.
5. TCU – Acórdão nº 122/2014 – Plenário.

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 Art. 1º RO NNY C HAR L ES

É preciso, contudo, estabelecer certa cautela em relação à esta presunção de que a

adjudicação por itens é, necessariamente, vantajosa. Muitas vezes, a divisão da preten-
são contratual em diversos itens pode causar maiores custos e dificuldades na gestão
contratual. Da mesma forma, a disputa fracionada em itens retira a possibilidade de
que o licitante dilua certos custos (como o de entrega dos produtos ou de execução da
contratação), passando a prevê-los em relação a cada item disputado. Assim, medidas
de gestão, potencial perda de economia de escala, prejuízos ao conjunto da contratação
ou mesmo a análise econômica da pretensão contratual podem justificar a quebra desta
preferência pela adjudicação por itens.

1.5.1 ADJUDICAÇÃO POR ITENS X AGLUTINAÇÃO DE OBJETOS

Por vezes, o gestor indevidamente busca, ao máximo, ampliar o objeto contra-
tual, de forma a tornar complexo ou colossal o certame, o que acaba por restringir a
competição, já que muitos dos interessados terminam impossibilitados de participar
da disputa, seja por não atuar no mercado com todos os elementos materiais cons-
tantes do objeto (ex: prestação de serviço de telefonista, com aquisição de central
telefônica), seja por não conseguir arcar com as garantias e condições habilitatórias
de um certame agigantado (ex: junção, em um único certame, de diversas obras em
diferentes lugares ou de grande obra que poderia ser dividida em etapas).
O desenvolvimento das licitações demonstrou que, para ampliar a competição, é
importante dividir a pretensão contratual em vários objetos ou itens, gerando certames
autônomos que permitem uma maior participação de empresas interessadas e a conse-
cução de melhores propostas. Dá-se, no caso, uma adjudicação por itens, dividindo-se a
pretensão contratual em itens autônomos, com o intuito de fomentar a competitividade.
Sendo tecnicamente possível e inexistindo prejuízo à economia de escala ou ao
conjunto da contratação, as disputas licitatórias devem ser divididas em itens (gerando
adjudicação de itens autônomos, portanto, objetos autônomos), de forma a beneficiar
o aumento da competitividade. Nesse sentido, a Súmula 247 do TCU sedimenta que é
obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, desde que não
haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala.
Quando justificável a divisão da pretensão contratual em vários objetos (itens), a aglu-
tinação que prejudica a competitividade e a ampla participação de licitantes é indevida.
Noutro prumo, convém ponderar que a aglutinação apenas será indevida quando
prejudicar injustificadamente a competitividade e quando for recomendável a divisão
em vários objetos. Quando a aglutinação se dá por justificativas técnicas, como impedir
prejuízos ao conjunto da contratação ou mesmo evitar perda de economia de escala,
ela será lícita.
Em suma, a decisão deve visar à obtenção da melhor proposta para a licitação e
para a futura contratação, seja fracionando ou aglutinando o objeto da licitação, embora
presuma-se que ela (a melhor proposta) será alcançada, em regra, com a ampliação da
competitividade.

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Vale, contudo, apresentar a opinião parcialmente contrária do doutrinador Toshio
Mukai6:
“Portanto, em face da expressão ‘sem perda da economia de escala’, não
é dado pensar na comprovação do fato de haver ou não tal perda, em
cada licitação. Simplesmente, a lei já considera que o parcelamento visa
à ampliação da competitividade e que tal ampliação não leva à perda
da economia de escala. De nenhum modo está o dispositivo autorizando
interpretá-lo contraditoriamente, no sentido de que, se houver perda de
economia de escala, estaria autorizado o empacotamento. E isto porque
toda a redação do dispositivo anterior a tal expressão indica para a divisão
obrigatória.”
Temos entendimento diferente. Se por um lado, a divisão em itens (fracionamento)
é sugerida, como forma de ampliação da competitividade, por outro lado, a aglutinação
é possível e até recomendável, caso justificado que o fracionamento (divisão em itens)
não amplia efetivamente a competitividade, prejudica o objeto da contratação (gerando
prejuízo técnico, econômico ou de gestão) ou impede eventual economia de escala.
Em tese, a reunião de diferentes pretensões contratuais em um único certame
pode gerar perda da competitividade, pelo impedimento à participação de empresas
que atuem no mercado, com apenas parte do objeto contratual ampliado. Por outro
lado, algumas vezes, a reunião das pretensões contratuais pode servir positivamente à
Administração, pelo ganho em economia de escala ou pela vantagem no gerenciamento
contratual, elementos que permitem o alcance de uma melhor proposta econômica.
Indubitável que a decisão final envolve contornos gerenciais específicos. É possível
que o órgão/ente licitante identifique a necessidade de reunião dos itens e tome essa
decisão, de forma justificada, fundamentando-a em ponderações econômicas e geren-
ciais como ganhos de economia de escala ou mesmo gerenciamento contratual. Esta
opção pode ser justificada em manifestação técnica específica ou mesmo inserida no
termo de referência. A adjudicação por grupo ou lote não é, em princípio, irregular. O ór-
gão licitante deve, como medida de gestão, analisar sua capacidade, suas necessidades
administrativas e suas condições operacionais, para avaliar e decidir, motivadamente,
sobre a necessidade ou não de aglutinação, tendo em vista, entre outros elementos, a
quantidade de contratos a gerenciar. Nesse sentido, também, a orientação firmada pelo
então Ministro do TCU, José Jorge, segundo o qual “a adjudicação por grupo ou lote não
é, em princípio, irregular, devendo a Administração, nesses casos, justificar de forma
fundamentada, no respectivo processo administrativo, a vantagem dessa opção7.Nada
obstante, convém ponderar que é necessária certa cautela, tendo em vista a jurispru-
dência que vem sendo repetida no TCU, no sentido de que, em licitações para registro
de preços, a adjudicação por item deve ser percebida como regra geral, admitindo-se a

6. MUKAI, Toshio. A empresa privada nas licitações públicas: manual teórico e prático. São Paulo: Atlas, 2000. P. 45.
7. Acórdão 5134/2014-Segunda Câmara, 23.9.2014. No mesmo sentido, vale mencionar o Acórdão 2796/2013-Ple-
nário, 16.10.2013

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aglutinação (em grupos) como medida excepcional, incompatível com a aquisição futura
por itens8. Nesse sentido, são encontradas diversas orientações do TCU:
• A licitação por lote, com a adjudicação pelo menor preço global, sem
comprovação de eventual óbice de ordem técnica ou econômica que
inviabilize o parcelamento do objeto em itens, caracteriza restrição à
competitividade do certame, em vista do disposto nos art. 15, inciso IV,
e 23, § 1°, da Lei 8.666/939.
• Em licitação para registro de preços, é irregular a adoção de adjudica-
ção por menor preço global por grupo/lote, concomitantemente com
disputa por itens, sem que estejam demonstradas as razões pelas
quais tal critério, conjuntamente com os que presidiram a formação
dos grupos, é o que conduzirá à contratação mais vantajosa, compara-
tivamente ao critério usualmente requerido de adjudicação por menor
preço por item10.
• A adoção de critério de adjudicação pelo menor preço global por lote
em registro de preços é, em regra, incompatível com a aquisição fu-
tura por itens, tendo em vista que alguns itens podem ser ofertados
pelo vencedor do lote a preços superiores aos propostos por outros
competidores11.
A preocupação que vem sendo externada pelo TCU decorre da situação fática em
que a adjudicação por grupo, seguida de ulteriores adjudicações ou contratações de
itens isolados, muitas vezes gera uma situação em que o item posteriormente contrata-
do, junto ao licitante vencedor, apresenta valores superiores aos ofertados pelos demais
licitantes. Essa situação se agrava quando, justamente, os itens do grupo nos quais o
licitante vencedor havia apresentado preços menores (o que gerou seu menor preço
para o grupo e, consequente, vitória no certame), não são os efetivamente provocados
para a contratação, seja pelo órgão gerenciador, por participantes ou não participantes.
Tal preocupação já fundamentou orientações mais radicais, por parte do TCU, vedan-
do a possibilidade de contratação de itens isolados, quando da adoção da aglutinação
em grupos:
Nas licitações por lote para registro de preços, mediante adjudicação por
menor preço global do lote, deve-se vedar a possibilidade de aquisição
individual de itens registrados para os quais a licitante vencedora não
apresentou o menor preço12.
Particularmente, embora tenhamos reservas sobre a aplicação deste raciocínio,
como regra absoluta, já que um dos grandes benefícios da aglutinação reside na redu-
ção dos gastos de logística, operacionalização e administração desses contratos, muitas

8. Acórdão 757/2015-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas, 8.4.2015.

9. Acórdão 1913/2013-Plenário, TC 004.526/2013-9, relator Ministro José Múcio Monteiro, 24.7.2013.
10. Acórdão 4205/2014-Primeira Câmara, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira, 29.7.2014.
11. Acórdão 2695/2013-Plenário, TC 009.970/2013-4, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, 02.10.2013.
12. Acórdão 343/2014-Plenário, relator Ministro Valmir Campelo, 19.2.2014.

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vezes, bem superiores a eventuais diferenças relacionadas a itens, percebidas isolada-
mente, convém advertir para essas orientações externadas pelo TCU.
Nas hipóteses em que se adote a adjudicação aglutinada (por grupos), oportuno
que a comissão de licitação ou o pregoeiro, na negociação com o fornecedor classificado
em primeiro lugar, antes da adjudicação, tente solucionar eventuais diferenças relevan-
tes, em relação a itens apresentados pelos demais classificados em suas propostas.
Outra opção é a adoção do desconto linear, evitando que eventuais diferenças sejam
equivocadamente compreendidas como jogo de planilha.
O raciocínio de parcelamento ou adjudicação por itens não deve ser levado a termos
absolutos, pois a divisão da pretensão contratual, em alguns casos, pode prejudicar a
economia de escala e gerar outros custos, relacionados aos diversos contratos, além de
potencializar riscos e dificuldades na gestão de uma pluralidade de contratos autôno-
mos, para atendimento da mesma pretensão contratual.
O próprio TCU, em interessante Acórdão relatado pelo ilustre Ministro André Luis,
com razão, entendeu que seria legítima a reunião de elementos de mesma característi-
ca, quando a adjudicação e itens isolados onerar “o trabalho da administração pública,
sob o ponto de vista do emprego de recursos humanos e da dificuldade de controle,
colocando em risco a economia de escala e a celeridade processual”, o que pode com-
prometer a seleção da proposta mais vantajosa13.
Enfim, a decisão sobre a aglutinação ou não, de itens, envolve contornos técnicos
específicos. É possível que o órgão contratante identifique a necessidade de reunião e
tome essa decisão, de forma justificada (no termo de referência ou mesmo em outra
peça processual), fundamentando-a em ponderações econômicas e gerenciais, como
ganhos de economia de escala ou mesmo gerenciamento contratual.

1.5.2 ITEM X LOTE X GRUPO

Diante da tarefa de dividir ou de aglutinar os itens que formam a pretensão contra-
tual, convém ponderar que é muito comum certa confusão nas denominações dadas.
Rotineiramente, percebem-se escritos e julgados que denominam como “lote”, a
reunião de diversos itens de uma licitação, opção que não parece a tecnicamente mais
correta, já que, muitas vezes, é necessária também a divisão do próprio item, procedi-
mento que tem recebido a mesma denominação (lote).
Concebendo-se o “item” como a unidade divisível da pretensão contratual (não no
sentido quantitativo, mas para fins divisão dos elementos autonomamente licitáveis),
deve-se perceber que, por vezes, será interessante a aglutinação desses itens (em um
único objeto licitatório) ou a divisão de um único “item” (em vários objetos licitatórios),
sempre com o objetivo de ampliar a competitividade ou alcançar maior eficiência, bus-
cando uma contratação mais vantajosa, para o Poder Público.

13 Acórdão 5301/2013-Segunda Câmara. Rel. Ministro André Luis.

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 Art. 1º RO NNY C HAR L ES

Entendemos tecnicamente mais adequado denominar, como “grupo”, a aglutina-

ção de diversos itens (que poderiam, em tese, ser licitados autonomamente), para a
formação de um único objeto licitatório, já que, por sua vez, tecnicamente, o “lote” é
a divisão de um único objeto licitatório (item) em diversos objetos licitatórios (lotes).
Esta premissa consta expressamente definida pelo artigo 8º, do Decreto 7.892, de 2013,
segundo o qual “o órgão gerenciador poderá dividir a quantidade total do item em lo-
tes, quando técnica e economicamente viável, para possibilitar maior competitividade”.
Assim, a aglutinação de itens em um “grupo” ocorrerá quando itens de uma pre-
tensão contratual, os quais poderiam, em tese, ser licitados ou adjudicados separada-
mente, são reunidos em um único objeto licitatório. Isso ocorre, por exemplo, quando,
em uma licitação para gêneros alimentícios, com centenas de itens, estes são reunidos
em um número menor de objetos licitatórios, como: carnes, laticínios, bebidas, entre
outros. Cada um desses grupos reunirá diversos itens (espécies de carnes, espécies de
laticínios, entre outros).
Noutro prumo, a divisão do item em “Lote” ocorrerá quando um único item possa
ser dividido, em diferentes objetos licitatórios, objetivando-se a ampliação de compe-
titividade ou melhor gerenciamento contratual. Esta situação ocorre comumente em
certames que envolvem entrega de produtos em diversas regiões ou localidades. Assim,
por exemplo, quando o Ministério da Saúde decide realizar uma licitação para forneci-
mento de um medicamento ou de um determinado equipamento (ex: ambulância), em
cidades de todo o país, ele pode dividir o respectivo item em lotes, de acordo com cada
estado ou região beneficiada, alcançando, teoricamente, ampliação da competitividade
e melhores propostas,
Em qualquer dos casos, a adjudicação em itens, a aglutinação (em grupos) ou divi-
são (em lotes), devem objetivar a ampliação da competividade na licitação ou a melhor
gestão contratual. Conforme outrora ponderou o então Ministro José Jorge, do TCU, “a
adjudicação por grupo ou lote não é, em princípio, irregular, devendo a Administração,
nesses casos, justificar de forma fundamentada, no respectivo processo administrativo,
a vantagem dessa opção”14.

1.5.3 SERVIÇOS TERCEIRIZADOS DIVERSOS, AGLUTINAÇÃO E ADJUDICAÇÃO

POR ITENS
Quando tratamos de serviços terceirizados, como limpeza, copeiragem, recepção,
entre outros; muitas vezes a pretensão contratual envolve a prestação de serviços dife-
renciados, por vezes até prestados em locais variados, em uma única licitação.
Nesses casos, gera-se dúvida sobre a opção administrativa de adjudicação por preço
global (aglutinando todos os serviços) ou pela adoção da adjudicação por item (fracio-
nando a pretensão em itens autônomos, de acordo com o serviço ou com a localidade
da prestação).

14 Acórdão 5134/2014-Segunda Câmara, 23.9.2014.

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