REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

MUNICÍPIOS
Revista de Administração Municipal – Municípios IBAM Julho/Agosto/Setembro 2012 Ano 58 Nº 281 ISSN 0034 - 7604

Gestão de Pessoas
ARTIGOS E MAIS
Gestão de Pessoas Pareceres
Avaliação de desempenho Em Foco
Servidores Temporários
Contratação de Serviços
Tributação da Propriedade
Administração Estatal

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 1

Editorial
De recursos humanos a pessoas:
uma visão integral do servidor público
M
udam o contexto e os conceitos,
permanece a essência da vocação,
do papel, dos direitos e deveres do
servidor público, enquanto a gestão de pessoas
veio, ao longo dos anos, incorporando valores
renovados de carreira como macrofunção da
Administração.
Se por um lado o servidor é, em essência, um
servidor da sociedade, devendo a ela um retorno
de qualidade do seu trabalho, busca também
satisfação pessoal no trabalho que realiza. Essa
satisfação, portanto, é de duplo sentido. Por um
lado, reconhecendo na melhora da qualidade de
vida do País um pouco de si mesmo, e, por outro,
identificando nesse melhoramento um retorno
de qualidade na sua própria carreira funcional.
De fato, o servidor participa de um extenso
ciclo de passagem pela Administração Pública:
do recrutamento e seleção de pessoal para pro-
vimento de cargos e de funções, passando pela
capacitação e pelo aperfeiçoamento de suas
competências, crescimento ou progresso de
carreira, avaliação de desempenho, remunera-
ção pecuniária e enquadramento futuro como
beneficiário da previdência.
A distinção entre Estado, Governo e Adminis-
tração Pública é fundamental para posicionar
o comportamento e a cultura institucional do
servidor. O cenário político e os valores daí
emanados, em grande parte, costumam definir
o marco de inclusão e de motivação da atuação
do servidor. Políticas públicas se sucedem,
definindo prioridades e modos particulares de
encarar o desafio do desenvolvimento. Novas
Editorial
Os Editores
tecnologias exigem adaptação ou reciclagem
do servidor. Valores antigos, como a ética, e um
pouco mais novos, como o apelo à sustentabi-
lidade, incidem sobre todo o ciclo profissional
do servidor, exigindo o seu ajustamento numa
ordem de valores compartilhados, cada vez
mais, em nível mundial.
A enorme profusão e a atual oferta de in-
formação exigem atualização e processamento
rápido de dados pelo servidor num ambiente
de gestão do conhecimento. O respeito às di-
ferenças e às aptidões particulares favorece o
aproveitamento integral das capacidades hu-
manas. O trabalho individual e setorial, por sua
vez, é posto sob o desafio do resultado coletivo
de equipes e de redes de trabalho.
O início dos mandatos de Prefeitos e Prefeitas
é sempre uma oportunidade para um balanço
dessa macrofunção chamada Gestão de Pessoas
na Administração Pública. A Federação é trina
e as esferas de governo são independentes, o
que quer dizer que a União, os Estados e os
Municípios têm, cada um, responsabilidades
compartilhadas na gestão de pessoal do serviço
público. Porém, se a esfera local é a mais próxima
do cidadão, é aí que a sensibilidade pública para o
desempenho do servidor irá avaliá-lo face a face.
Ao fim e ao cabo, um servidor público é
também um cidadão e a sociedade, como man-
tenedora e beneficiária do seu trabalho, é quem
poderá avalizar o seu desempenho, cabendo aos
titulares dos cargos de liderança na Adminis-
tração criarem as condições efetivas para o seu
melhor aproveitamento.
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 3
 Índice

EXPEDIENTE
A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é uma publicação
do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, de periodicidade Artigos e reportagem / ARTICLES AND REPORTAGE
trimestral, depositada na Reserva Legal da Biblioteca Nacional e no Catálogo
Internacional de Periódicos sob o n.° BL ISSN 0034-7604. Registro Civil de

05
Pessoas Jurídicas n.° 2.215.
Desafios da legitimação das políticas de gestão de pessoas na gestão
Editores
Alberto Costa Lopes – Editor Executivo
pública: estudo de caso de uma prefeitura do nordeste Brasileiro /
Heraldo da Costa Reis – Editor Técnico Challenges of political legitimation of personnel management in public management:
Sandra Mager – Coordenadora Editorial case study of a municipality of the Brazilian northeast
Conselho Editorial Roosevelt Bezerra da Silva Filho
Alberto Costa Lopes (IBAM), Ana Maria Brasileiro (UNIFEM/ONU/Wa-
shington/Estados Unidos), Celina Vargas do Amaral Peixoto (FGV/Rio de
Iêda Isabella de Lira Souza
Janeiro/RJ), Emir Simão Sader (CLACSO/Buenos Aires/ARGENTINA),

14
Fabricio Ricardo de Limas Tornio (UFPr/Curitiba/PR), Heraldo da Costa Reis
(IBAM), Jorge Wilheim (Consultor em urbanismo, São Paulo/SP), Paulo du Avaliação do desempenho como ferramenta de melhoria do serviço
Pin Calmon (UNB/CEAG/Brasília/DF) e Rubem César Fernandes (VIVA público / Performance assessment as a tool to improve public service
RIO/Rio de Janeiro/RJ).
Valmor Pedro Bacca
Conselho Técnico
Alberto Costa Lopes, Alexandre Carlos dos Santos, Heraldo da Costa
Reis, Jaber Lopes Mendonça Monteiro, Maira da Graça Ribeiro das Neves
e Marlene Fernandes. 27 A Tensão entre regime jurídico único e servidores temporários / The
tension between the regular rules for hiring workforce and the temporary contracts in
Esta publicação consta do indexador internacional Lilacs – América Latina the Brazilian public administration: a judicial debate with some consequences to the
e Caribe e nas seguintes páginas:
management.
• FEA/USP - Departamento de Administração Alexandre Veronese
• FGV - Biblioteca Mário Henrique Simonsen
• UNB - Biblioteca Machado de Assis
• Biblioteca Nacional
• Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia - 37 Inadequação da licitação na modalidade pregão para contratação de
serviços para realização de concurso público / The inadequacy of licitation in
Catálogo Coletivo Nacional (CCN)
• Association of Research Libraries cry modality for hiring of services for public concurrence
• Latin Americanist Research Resources Project
• Institut des Hautes Études de l’Amérique Latine - Centre
de Recherche et de Documentation sur l’Amérique Latine
Jaber Lopes Mendonça Monteiro
• Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas - Universidad Central Rafael da Silva Alvim
de Venezuela
• HACER - Hispanic American Center for Economic Research
46 Reportagem / Report
ASSINATURAS Patrícia Fahlbusch
Tel.: (21) 2536-9711/ 2536-9712 • livraria@ibam.org.br
Valor da assinatura anual: R$ 48,00
Maurício Lima
Valor de exemplar avulso: R$ 12,00
Tiragem: 2 mil exemplares

REDAÇÃO
51 Um diagnóstico atualizado da tributação da propriedade no Brasil /
Updated diagnosis on property taxation in Brazil
Coordenação Editorial José Roberto R. Afonso
Edição 1 – Comunicação & Serviços Ltda. • Telefax: (21) 2462-1933
Jornalista responsável: Mauricio S. Lima (MTb 20.776) Julia Morais Soares
Jornalismo: Patrícia Fahlbusch
Revisora gramatical: Marisa Brito
Kleber Pacheco de Castro
Programação visual: Victor Oliveira
Foto de Capa: sxc.hu

DEPARTAMENTO COMERCIAL 66 Administração estatal ou social: um falso dilema / State or social

administration: a false dilemma
Contato: (21) 2462-1933

Os artigos refletem a opinião de seus autores. É permitida a sua

Carlos Fernando Galvão
reprodução desde que citada a fonte.

IBAM – Edifício Diogo Lordello de Mello

Largo IBAM, 1 – Humaitá – Rio de Janeiro, RJ CEP 22271-070
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Conselho de Administração
Edson de Oliveira Nunes (Presidente), Edgar Flexa Ribeiro, Edvaldo Brito, PARECERES / reportS
Henrique Brandão Cavalcanti, João Pessoa de Albuquerque, Luiz Antonio
Santini Rodrigues da Silva, Maria Terezinha Tourinho Saraiva, Mayr
Godoy, Paulo Alcântara Gomes, Tito Bruno Bandeira Ryff.
76 Cargos de provimento em comissão. Fixação do percentual mínimo a ser
Conselho Fiscal exercido por servidores efetivos. Iniciativa do projeto de Lei. Competência
Aguinaldo Helcio Guimarães, Paulo Reis Vieira, Raymundo Tarcísio
Delgado, Roberto Guimarães Boclin, Willian Alberto de Aquino Pereira.

Superintendência Geral
Paulo Timm

REPRESENTAÇÕES

São Paulo
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78 Em Foco / Highlighting
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4 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

Gestão de Pessoas

Desafios da legitimação das políticas

de gestão de pessoas na gestão pública:
estudo de caso de uma prefeitura
do nordeste Brasileiro
Roosevelt Bezerra da Silva Filho — Doutorando em Administração – PPGA/UFRN e Mestre em Administração – PPGA/UFRN
– rooseveltbfilho@gmail.com

Iêda Isabella de Lira Souza — Doutoranda em Administração – PPGA/UFRN e Mestre em Administração – PPGA/UFRN
– isabellaufrn@yahoo.com.br

RESUMO
O presente artigo trata da descrição dos desafios de uma prefeitura na legitimação das ações da política de gestão
de pessoas. Para tanto, buscou-se compreender os fenômenos a partir da perspectiva da Nova Gestão Pública e do
Neoinstitucionalismo. Quanto aos resultados, é possível inferir que, apesar dos entraves no processo de ruptura e
da necessidade de se criar mecanismos estruturadores, a política de pessoal estabeleceu os novos parâmetros para
um padrão de desempenho superior.

Palavras-chave: Nova Gestão Pública. Legitimidade. Desenvolvimento Humano.

Introdução ministrativa é tratada pelo dão. O foco está na gestão por

A necessidade de um Esta-
do voltado para a sociedade
e com foco nos resultados de
suas ações tem demandado dos
gestores públicos mais do que
capacidade técnica para gerir
orçamentos e o cumprimento
dos princípios da administra-
ção pública. Assim, modernizar
o aparato público tem sido
discutido desde a década de 80
como ferramenta fundamental
para a reorientação do Estado.
Nesse estudo, a discussão
acerca da modernização ad-
enfoque humano nas organi-
zações. Para tanto, aborda-se
a perspectiva humanística
da administração a partir da
concepção da Nova Gestão
Pública (New Public Mana-
gement) em contraponto aos
desafios que os gestores da
área de pessoal enfrentaram
numa prefeitura do Nordeste
brasileiro.
Na Nova Gestão Pública
(NGP) assentam-se os funda-
mentos básicos da concepção
de um modelo de Estado
orientado para o cliente-cida-
resultados, na flexibilidade
administrativa, no controle
social e na valorização das
pessoas (MATIAS-PEREIRA,
2009). Bresser-Pereira (2005)
corrobora ao explicar que o
objetivo da NGP é criar um
Estado capaz de atender as ne-
cessidades de seus cidadãos;
na qual os eleitores possam
fiscalizar o desempenho dos
políticos e estes também se-
jam obrigados a prestar contas
à sociedade.
Os autores deste artigo en-
tendem que o desenvolvimento

Gestão de Pessoas Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 5

humano é uma premissa subja-
cente ao paradigma da Gestão
Pública voltada a resultados,
uma vez que tais ações promo-
vem a atualização dos indivídu-
os aos novos modelos de gestão
e potencializam a mudança de
cultura da organização.
Portanto, o objeto deste es-
tudo são as Políticas de Gestão
de Pessoas de uma prefeitura
da Região Nordeste do Brasil
no tocante ao desenvolvimento
humano e organizacional. A
prefeitura promoveu formal-
mente uma política de valori-
zação do servidor, e o princípio
da valorização do servidor está
incorporada à missão da orga-
nização.
Quanto à finalidade, o arti-
go descreve os desafios encon-
trados pela equipe de gestores
para a legitimação das ações da
política de gestão de pessoas,
sobretudo na reorientação dos
valores organizacionais de
um modelo burocrático para
a gestão por resultados. Para
isso, buscou-se identificar as
ações governamentais reali-
zadas desde a reforma admi-
nistrativa, dentro do escopo
de suas definições e dos seus
resultados.
Quanto aos procedimentos
metodológicos da pesquisa,
que é descritiva, trata-se de
um estudo de caso, com abor-
dagem qualitativa. As informa-
ções foram levantadas junto
a quatro gestores ligados à
Política de Gestão de Pessoas
na prefeitura. Depois de coleta-
dos, os dados primários foram
6 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012
transcritos e analisados com bem suas forças e fraquezas é
base no método de Análise de essencial para o direcionamen-
Conteúdo. to dos esforços organizacio-
nais, esse diagnóstico tem se
A nova gestão pública: mostrado basilar para estra-
origem e princípios norteadores tégias da Gestão de Pessoas.
As ações governamentais para
As discussões sobre a efi- atingir as metas se dão por
ciência governamental vêm meio do capital intelectual da
sendo realizadas nos âmbitos própria organização.
acadêmico e social na pers-
pectiva de desenvolvimento, A origem e o desenvolvi-
implementação e avaliação de mento da NGP tiveram im-
Políticas Públicas. No cerne da pacto significativo no governo
questão, o que se apreende é dos Estados Unidos e no de
que a eficiência de um governo todo o mundo a partir do ins-
se mostra como consequência tante em que foram levanta-
das Políticas Públicas e obras das, dentro de sua concepção,
estruturantes que condicionem questões fundamentais tanto
melhoria da qualidade de vida para os gestores públicos
para a população. quanto para a sociedade (DE-
NHARDT, 2012).
Como qualquer organiza-
ção, o alcance dos objetivos das Na perspectiva da NGP é
instituições públicas depende considerado o processo de
diretamente do bom uso dos transposição de elementos
recursos próprios, e da capa- da administração empresa-
cidade destas de adquirir, seja rial para a administração pú-
por investimentos financeiros blica, de forma que algumas
seja por parcerias, recursos os práticas institucionalizadas
quais não têm. Como conhecer pelo empresariado fossem
Na Nova Gestão Pública, o foco está na gestão por resultados, na flexibilidade administrativa, no controle social
e na valorização das pessoas

“ É necessário que os gestores tenham muito claro que
a estrutura de uma organização impacta fortemente
na execução de suas políticas e consequentemente
na obtenção de seus resultados
incorporadas pelas organi-
zações públicas (SLOMSKI
ET AL, 2008). Portanto, as
premissas subjacentes no
campo baseiam-se no de-
terminismo exercido pelo
mimetismo das práticas
gerenciais legitimadas em
outras organizações públi-
cas e/ou privadas.
Hood (1995) explica que
a NGP se afasta dos modos
tradicionais de legitimação
da burocracia pública para
adotar práticas instituciona-
lizadas no campo das organi-
zações privadas.
Pode-se exemplificar o mi-
metismo das ações de uma
organização por meio das boas
práticas de outras, a partir do
elevado número de “Escolas de
Governo” ou “Escolas de Ges-
tão Pública” implantadas nas
estruturas organizacionais de
governos subnacionais – Es-
tados e municípios. O grande
número de escolas desse tipo
foi induzido pela legitimidade
da Escola Nacional de Ad-
ministração Pública (Enap),
instituída em 1986, a ponto de
levar à criação de estruturas
organizacionais similares nos
governos subnacionais.
Conforme Pacheco (2003),
até o fim da década de 90, im-
perou como modelo para as
Escolas de Governo no Brasil
o padrão francês da École Na-
tionale d’Administration (Ena)
com o fim de formar a futura
elite do setor público. O autor
ressalta, porém, que o molde
de ensino da Ena propiciou o
desenvolvimento intelectual
dos indivíduos de tal forma
que prejudicou a capacidade
destes de liderar grupos, de de-
senvolver trabalho em equipe
e de aplicar a teoria à prática
das organizações.
Na avaliação de Hood (1995),
muito antes de as organizações
públicas instituírem espaços
para o desenvolvimento dos
seus funcionários, diversas
empresas, inclusive no Brasil, já
trabalhavam nessa perspectiva.
Acerca da legitimidade,
DiMaggio e Powell (1983) ex-
Gestão de Pessoas
Gestão de Pessoas
”
plicam que o ambiente é inter-
pretado pelos atores sociais,
criando lentes pelas quais eles
percebem o que está em sua
volta. Dessa forma, são reco-
nhecidos como provedores de
legitimidade, nos quais regras,
modos de compreensão e sig-
nificados subjetivos estão pre-
sentes, e exercem influência
sobre a relação entre a ação e
a estrutura.
Considerando que a NGP
tem o cidadão como foco de
suas ações, sobretudo por bus-
car prestar contas, Matias Pe-
reira (2009) advoga que a mu-
dança de cultura das organiza-
ções públicas exige profunda
revisão dos modelos gerenciais
existentes. A implantação
de uma nova gestão pública
demanda transformação na
estratégia de gerenciamento,
que deve ser posta em prática
em uma estrutura adminis-
trativa reformada. (Matias.
Pereira, 2009).
O processo de modificação
das instituições públicas, com
o advento da NGP, também
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 7

Como mecanismo de valorização do servidor, o Programa de Qualidade de Vida no Trabalho foi incorporado
às funções da Escola, fazendo parte do componente estratégico de desenvolvimento humano e organizacional
é tratado por Sano e Abrucio
(2008). Os autores explicam
que as ideias e as reformas da
Nova Gestão Pública alimenta-
ram os processos de mutação
em diversos países.
Abrucio (1997) explica que a
modificação do foco fez emer-
gir, no escopo das organizações
públicas, a gestão orientada para
a qualidade dos serviços por in-
termédio da Administração da
Qualidade Total (Total Quality
Management – TQM), sendo
estas incorporadas a partir dos
resultados obtidos nas experiên-
cias das organizações privadas.
De acordo com Bresser-Pe-
reira (2005), a NGP considera:
1) a descentralização política,
transferindo-se recursos e com-
petências para os governos re-
gionais e locais; 2) descentrali-
zação administrativa, por meio
da delegação de autoridades
aos administradores públicos;
8 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012
3) organizações com menores
níveis hierárquicos; 4) pressu-
posto da confiança limitada em
detrimento da desconfiança to-
tal; 5) controle dos resultados; e
6) administração voltada para o
atendimento do cidadão.
Do mesmo modo, a NGP não
surge apenas por problemas a
serem enfrentados, mas advém
da necessidade de maior legiti-
midade da burocracia frente às
demandas da sociedade (BRES-
SER-PEREIRA, 2005; SLOMSKI
ET AL, 2008).
No Brasil, as ideias da NGP
aportaram ainda no primei-
ro ano do governo Fernando
Henrique Cardoso (FHC), por
meio do Ministério da Admi-
nistração e Reforma do Estado
(Mare), propostas no Plano
Diretor da Reforma do Estado
(SANO; ABRUCIO, 2008). A es-
tratégia adotada naquela admi-
nistração se balizava na busca
pela legitimidade de ações por
parte do Governo quanto à
melhoria da eficiência do Es-
tado e ao alcance de resultados
positivos no atendimento às
expectativas do cidadão.
Denhardt (2012), por sua
vez, elucida o fato de que es-
sas mudanças podem não ser
desejáveis, pois existe uma
cultura nas organizações pú-
blicas de que a associação de
valores empresariais não deve
ser perseguida a todo custo.
Sendo fator crítico importante
de se considerar no momento
em que se integram processos
para transformações numa or-
ganização pública.
De qualquer sorte, fica evi-
dente a importância da legi-
timidade das ações por parte
do governo, como forma de
responder as demandas da
sociedade. De acordo com os
institucionalistas, as organi-
zações estão inseridas em um
contexto constituído de regras,
crenças, mitos, valores e de ele-
mentos sociais e culturais cria-
dos e institucionalizados por
meio da interação social. E os
gestores públicos devem saber
direcionar os seus esforços para
implementar variações que
ocasionem impactos positivos
na sociedade.
Discussão do caso: os desafios
da gestão de pessoas na gestão
pública para legitimar as ações
de desenvolvimento humano e
organizacional
Na perspectiva da gestão de
pessoas nas organizações priva-

das, os desafios para os gestores
estão pautados primeiramente
nos processos de recrutamen-
to e seleção de pessoal. Peter
Drucker, um dos principais
autores do management, advoga
que esse é o principal negócio
de todas as organizações. E é
tarefa do gestor de pessoal o de-
senvolvimento do indivíduo e a
capacidade de reter os talentos
produzidos no âmbito organi-
zacional, de forma que este não
possa futuramente incorporar
suas atividades profissionais
em empresas concorrentes ou
competidoras.
Por muito tempo os ges-
tores de pessoas nas organi-
zações públicas despenderam
tempo apenas no acompanha-
mento funcional dos servido-
res públicos, o que congrega
um modelo burocrático de
gestão de pessoas fundamen-
tado nos princípios do direito
administrativo.
A transformação de para-
digma impulsionada pela so-
ciedade, na qual se exige maior
efetividade das políticas públi-
cas de um governo, determina
aos gestores uma perspectiva
estratégica na gestão de pesso-
as, de modo que estas passem
a ser tratadas como recursos
valiosos para se alcançar metas
organizacionais.
É preciso, para tanto, encarar
a organização pública como
sendo parte de um universo de
outras organizações que são
vistas, e por vezes avaliadas pela
sociedade, enquanto governo. A
legitimidade das políticas de
um governo são claramente
comparadas pela comunidade,
que institui parâmetros que
estabelecem a efetividade ou
não de um governo.
Para fins desta pesquisa, três
premissas são essenciais para o
alcance dos objetivos organi-
zacionais. Elas se constituem
tarefas do gestor de pessoas nas
organizações públicas:
1) Capacidade gerencial de ar-
ticular as ações dos indivíduos
às demandas sociais, a fim de
que os interesses sociais da po-
pulação se sobressaiam aos po-
líticos, sejam estes individuais
ou de pequenos grupos. Nesse
ponto, a institucionalização das
políticas de governo como me-
canismo de qualidade de vida
para a sociedade é básica, sendo
a habilidade para a promoção de
articulação necessária aos ges-
tores de pessoal. Assim, pode-se
inferir que desconsiderar o fator
político no engajamento dos
indivíduos às ações de governo
se configura grave equívoco;
2) Capacidade de desenvolver
nos gestores de secretarias e
de ministérios o senso de uni-
dade. É comum que cada gestor
passe a trabalhar em função
dos resultados de suas pastas
e não considere uma visão
estratégica sistêmica. Não con-
siderar esse ponto potencializa
as chances de não se conseguir
a premissa anterior, pois o as-
pecto político se sobressai às
questões gerenciais;
3) Desenvolver o corpo de ser-
vidores para que os resultados
Gestão de Pessoas
Gestão de Pessoas
de suas ações possam condi-
cionar o alcance dos alvos da
organização. Nesse caso, faz-se
necessário que as estratégias
do governo estejam claramente
definidas, internalizadas pelos
servidores e aderentes ao pro-
grama de desenvolvimento.
As questões norteadoras da
pesquisa passam pelos desafios
iniciais aqui tratados, de modo
que seja possível descrever
com mais precisão as ações do
governo nos últimos quatro
anos. Ressalte-se que as pre-
missas 1 e 2 demandam, por
parte do gestor do executivo,
uma descentralização admi-
nistrativa para os gestores da
Política de Pessoal das formas
de coordenação dos esforços
coletivos, para que se possa
direcioná-los aos propósitos
da organização e da sociedade.
Como forma de caracterizar
a prefeitura, foco de análise do
presente estudo, aqui estão al-
guns dados secundários levan-
tados na pesquisa. O número
de funcionários é de aproxi-
madamente 25.000, entre servi-
dores comissionados, efetivos,
pensionistas e aposentados.
A administração pública está
localizada na Região Nordeste
do Brasil, sendo formada por 26
órgãos administrativos. Foram
analisadas as ações da Política
de Pessoal, de competência da
Secretaria de Administração.
Antes de tratar especifi-
camente das discussões de
desenvolvimento humano e or-
ganizacional, faz-se necessário
explicitar que o ativo principal
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 9
de uma organização, ou seja, o senvolvimento humano, além so. A prefeitura se mostrava
conhecimento organizacional de apontar oportunidades para dependente de tais recursos e
vem sendo discutido no âm- implementar um Programa de o governo necessitava do mon-
bito acadêmico como um dos Qualidade de Vida no trabalho. tante orçado para a execução de
fatores essenciais ao sucesso de seus projetos e obras.
uma organização. De acordo com os gestores,
a política de pessoal assentava- Depois de meses de estudos,
Tanto o conhe cimento -se no paradigma burocrático. foi apresentado aos sindicatos
tácito, encontrado no pró- Sua ênfase recaía nos proce- dos servidores públicos mu-
prio indivíduo através da dimentos administrativos de nicipais um Plano de Cargos.
apropriação mediante expe- análise processual, tais como Apesar de não ser o esperado
riências e pesquisas, quanto concessão de vantagens e de por todos, foi debatido e con-
o explícito, que se encontra benefícios, aposentadorias e siderado satisfatório pelas
nos documentos, nas leis e férias, entre outros. Não exis- representações dos servidores.
nos regimentos internos, são tia um Plano de Cargos e Car- O processo das discussões foi
basilares para se alcançar os reiras (PCC), apesar de já terem facilitado pela situação em que
objetivos organizacionais. sido feitos vários estudos de os servidores estavam em ter-
atualização de uma matriz mos de perspectivas salariais.
Nos primeiros dias de gover- salarial que existia somente
no, os gestores identificaram a como projeto de lei. A ausência De qualquer forma, a análise
necessidade de se concretizar do PCC incorria em salários do plano com os sindicatos foi
uma série de estratégicas a iguais em todos os níveis primordial para a legitimação
fim de nortear as ações para a funcionais, demandando dos das ações do governo voltada
promoção do desenvolvimento gestores a prática equivocada para o pessoal e garantiu certa
humano e organizacional, pois de concessão de gratificações tranquilidade de aprovação
em termos de gestão do conhe- como forma de melhorar a junto à Câmara dos Vereadores.
cimento muito pouco havia remuneração dos indivíduos e,
sido realizado até então. Existia consequentemente, de buscar O estímulo para buscar o
pouco informação em regimen- maior empenho de todos. esforço do servidor às cau-
tos internos, e o conhecimento sas sociais foi estabelecido
tácito de alguns setores havia A decisão de implantar o após a publicação da lei e da
se perdido com a exoneração de Plano de Cargos e Carreiras implementação do plano. Os
alguns cargos comissionados ganhou força depois que uma gestores da Política de Pesso-
da gestão anterior. coleta de dados diagnosticou al passaram a investir tempo
o não comprometimento dos na criação de uma política de
De qualquer forma, as ba- servidores com as agendas desenvolvimento humano que
ses para a Política de Gestão de governo. Para os gestores, promovesse, de fato, padrões
de Pessoas também definidas foi preciso mostrar que havia de desempenho compatíveis ao
à época de transição, como a empenho com as causas dos esperado pela sociedade.
criação da Escola de Gestão funcionários para que eles pas-
Pública e uma reforma admi- sassem a produzir melhor. Cabe destacar que até essa
nistrativa, foram implantadas fase muitos cursos haviam
nos primeiros dias de governo. A queda dos repasses do sido ofertados pela Escola de
Como ações estruturantes, foi Fundo de Participação dos Governo, mas os servidores
realizado censo para identificar Municípios (FPM), no final resistiam em participar, pois
as competências dos servidores do ano de 2009, diminuiu as não tinham certeza de que be-
públicos municipais, as áreas de esperanças de se instituir um nefícios financeiros teriam. Na
atuação na capacitação e no de- Plano de Cargos mais audacio- opinião do entrevistado 1, para

10 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


um curso ter sucesso era pre-
ciso divulgar outros aspectos
oferecidos: “Um dia foi preciso
dizer que o lanche do curso era
bom para que o servidor fizesse
a sua inscrição”.
Outro desafio que a equipe
de gestores encontrou nas
políticas de desenvolvimento
humano e organizacional foi o
compromisso dos chefes ime-
diatos para liberar o servidor
nos horários dos cursos. Tal
prática esvaziava a participa-
ção. Com inscrições previamen-
te feitas, o não comparecimen-
to colocava em cheque a políti-
ca de capacitação e os próprios
resultados do governo junto à
sociedade, além de caracterizar
dispêndio de recursos públicos.
Como forma de minimizar
tal gasto, passou-se a traba-
lhar com uma estratégia: em
cada curso havia um servidor
multiplicador, cujo papel seria
o de transmitir o conheci-
mento aos demais servidores
com atuação semelhante nos
órgãos municipais.
Para melhorar o proces-
so, foram realizados cursos
de aprimoramentos de téc-
nicas de comunicação para
os multiplicadores. Outros
servidores se apresentaram
posteriormente, dispostos a
fazer o papel de multiplica-
dores em cursos futuros. A
Escola de Governo começou a
dar os primeiros passos para
sua legitimação, uma vez que
a procura por parte dos pró-
prios servidores representava a
adesão às políticas de pessoal.
O alcance dos objetivos das instituições públicas depende diretamente do bom uso dos recursos próprios
Quanto às questões trata-
das na política de remunera-
ção, segundo o entrevistado
3, numa reunião entre os
gestores foi discutido que o
incremento no salário não
seria suficiente para garantir
o comprometimento do ser-
vidor a longo prazo. Outros
projetos com a finalidade
de desenvolver e melhorar
a qualidade de vida, assim
como a integração das ações
do governo por intermédio
das secretarias, precisavam
ser desenvolvidos.
Como mecanismo de va-
lorização do servidor, o Pro-
grama de Qualidade de Vida
no Trabalho foi incorporado
às funções da Escola, fazendo
parte do componente estra-
tégico de desenvolvimento
humano e organizacional.
Entre as ações, desenvolvi-
das por um corpo técnico de
servidores das secretarias de
Administração e de Saúde, es-
Gestão de Pessoas
Gestão de Pessoas
tavam massagens, aferição de
pressão e palestras educativas
de alimentação e postura no
trabalho.
Naquele momento houve a
articulação dos gestores para
garantir acesso a recursos
complementares, bem como a
ação voltada ao direcionamen-
to das duas secretarias. Depois
de legitimadas internamente,
num programa de visitas a
todos os órgãos da administra-
ção municipal, foram agrupa-
das às ações da prefeitura nos
bairros mais distantes.
Com programa de capacita-
ção e desenvolvimento dos ser-
vidores, elaborado com base em
pesquisas desenvolvidas junto
aos servidores por um institu-
to contratado, outros cursos
foram inseridos, considerando
quatro eixos diferentes de de-
senvolvimento. Os resultados
esperados não foram atingidos,
uma vez que as dificuldades
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 11
para efetivar a participação dos
servidores persistiam.
No entanto, ainda que esse
fato apresente-se de forma ne-
gativa, é importante destacar
que um Plano de Desenvol-
vimento constituído formal-
mente potencializa a gestão do
conhecimento organizacional,
pelos registros e pelas orienta-
ções que o mesmo traz para as
ações futuras.
De acordo com o gestor 4, a
comunicação para oferta dos
cursos estava sendo realizada
por meio de diferentes tipos de
mídias, mas os problemas de
comunicação persistiam. Com
o objetivo de se realizar uma
comunicação mais estreita com
a equipe de gestores de pessoal
de todos os órgãos, foi realizado
um encontro a fim de estreitar
os laços e estabelecer novas
formas de dinamizar o processo
de inscrição, estimulando o de-
senvolvimento dos servidores.
Impacientes com os resul-
tados, e antenados aos desafios
de legitimação da política de
desenvolvimento, os gestores
mais uma vez passaram a elabo-
rar mecanismos estruturadores
para a gestão de pessoas. Se-
gundo o entrevistado 3, a ideia
era estabelecer novos critérios
para que os servidores se esti-
mulassem a buscar por conta
própria o seu desenvolvimento.
Foi instituída a Comissão
de Avaliação de Desempenho
e uma lei definiu as bases para
a mudança do nível na matriz
remuneratória. Foram estabele-
12 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012
cidas quantidades mínimas de
horas em cursos para o servidor
pleitear promoções.
As ações de desenvolvimen-
to humano e organizacional
da prefeitura apresentara aos
gestores uma série de desafios
para a estruturação de uma
política baseada em um padrão
superior de desempenho. A ne-
cessidade de readequar as ações
e, por vezes, desenvolver novas
estruturas impactou significa-
tivamente nos resultados da
política de pessoal, pois o tempo
dos gestores para legitimar as
ações diminuiu à medida que
surgiam novos desafios.
Do ponto de vista da articu-
lação entre os órgãos – Café de
Gestão, reuniões setoriais para
enfrentamento das discussões
de pessoal, Programa de Qua-
lidade de Vida no Trabalho,
bem como os cursos voltados
aos gestores –, as ações foram
trabalhadas com a meta de es-
treitar relações e produzir um
pensamento sistêmico.
Mesmo que muitos gesto-
res tenham a perseguir ações
isoladas como forma de pro-
duzir resultados positivos de
sua gestão em particular, é
possível inferir que o trabalho
foi significativo. O Programa
de Qualidade de Vida no Tra-
balho, por exemplo, permitiu
à Secretaria de Administração
desenvolver ações voltadas
para além dos “muros do go-
verno”, constituindo as bases
para a prestação de serviços à
comunidade juntamente com
a Secretaria de Saúde.
Considerações finais
Pelos dados apresentados
neste estudo, é possível afirmar
que houve, por parte dos gesto-
res da área de Gestão de Pessoas,
predisposição para desenvolver
no município os princípios
norteadores da NGP, sobretudo
na busca de padrão de desem-
penho capaz de proporcionar ao
governo a legitimidade de suas
políticas perante a sociedade.
Ainda que pesem as premis-
sas elencadas neste artigo, é ne-
cessário que os gestores tenham
muito claro que a estrutura de
uma organização impacta for-
temente na execução de suas
políticas e consequentemente
na obtenção de seus resultados.
Neste estudo, particular-
mente, fica caracterizado que
embora houvesse vontade dos
gestores em promover um pa-
drão de desempenho elevado
dos servidores públicos muni-
cipais, questões estruturantes
precisaram ser adequadas para
produzir o resultado esperado.
Neste caso, se faz necessária
a produção de novo estudo ao
final do próximo governo, que
considere as variáveis de pes-
quisas aqui tratadas a fim de se
avaliar até que ponto as ações
estruturantes condicionaram
novos padrões de desempenho.
Algumas ações da política
de valorização do servidor estão
fundamentadas nos princípios
da NGP. Programas de Quali-
dade de Vida no Trabalho têm
sido introduzidos nas estruturas
 Gestão de Pessoas

governamentais, como forma de na gestão de pessoas, na qual que se possa verificar a exis-
reduzir doenças ocupacionais. se observa um enfoque mais tência de algumas ações, estas
Estas ações, por sua vez, tiveram voltado para as questões estra- aparecem de forma tímida em
forte impacto nos resultados das tégicas. É preciso que as práti- relação ao que se produziu na
organizações privadas na década cas desenvolvidas pelo governo perspectiva do desenvolvimen-
de 90, o que sugere a ação do sejam aprimoradas de forma a to humano. Cabe ressaltar que
isomorfismo mimético. se garantir um desenvolvimen- ambas pressupõem descentra-
to organizacional sustentado. lização por parte do executivo
Dentro dos princípios da para os gestores de pessoal,
NGP, foi possível identificar Por fim, quanto às premis- fato que foi identificado na
uma mudança de paradigma sas 1 e 2 deste estudo, ainda pesquisa.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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SLOMISKI, V.ET AL. Governança corporativa e governança na gestão pública. São Paulo: Atlas, 2008.

RESUMEN
Desafíos de la legitimación política de administración de personal en la administración pública: Estudio de caso de
un municipio del nordeste de Brasil
Este artículo trata de la descripción de los desafíos de una prefectura en la legitimación de las acciones de la política de gestión de
personas. Por lo tanto hemos tratado de comprender los fenómenos desde la perspectiva de la Nueva Gestión Pública y neo institu-
cionalismo. En cuanto a los resultados, se puede inferir que a pesar de los obstáculos en el proceso de ruptura y la necesidad de crear
mecanismos que la estructura, la política de personal establecido nuevos parámetros para un modelo de rendimiento superior.
Palabras-clave: Nueva Gestión Pública. Legitimidad. Desarrollo Humano.

ABSTRACT
Challenges of political legitimation of personnel management in public management: case study of a municipality
of the Brazilian northeast
This article deals with the description of the challenges of a prefecture in legitimizing the actions of the management policy of people.
Therefore we sought to understand phenomena from the perspective of New Public Management and Neo-Institutionalism. As for the
results, we can infer that despite the obstacles in the process of rupture and the need to create mechanisms which structure, person-
nel policy established new parameters for a pattern of superior performance.
Key words: New Public Management. Legitimacy. Human Development.

Gestão de Pessoas Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 13

Avaliação de desempenho

Avaliação de desempenho como ferramenta

de melhora do serviço público
Valmor Pedro Bacca — Secretário de Administração e Finanças do Município de Peritiba-SC e Pós-graduando em Administração Pública
da Universidade do Oeste de Santa Catarina – UNOESC – Campus de Joaçaba – valmorbacca@hotmail.com

RESUMO
O presente trabalho dispõe sobre avaliação de desempenho do servidor público, como ferramenta de gestão de
pessoas e um processo que inclua atividades de planejamento, acompanhamento e avaliação e que procura integrar
os diferentes níveis organizacionais e promover a melhoria da performance de indivíduos, de equipes de trabalho e
da organização como um todo. Nesse processo destacamos o planejamento estratégico que identifica as metas a
serem alcançadas a partir da missão, da visão e da análise do ambiente externo e interno.

Palavras-chave: Avaliação de Desempenho. Servidor Público. Gestão de Pessoas.

Introdução como um dos mecanismos para dução de bens ou de serviços.

transformações no âmbito A missão pública terá sempre
A administração pública funcional das organizações por obrigação servir indiferen-
passa por um momento de públicas, podendo ser usada no cialmente o cidadão e não a
redefinição de estruturas. A sentido de averiguar deficiên- simples geração de lucro. Estas
estrutura burocrática não en- cias e proporcionar políticas de funções e obrigações do traba-
contra lugar quando se refere desenvolvimento profissional. lhador público fazem com que
a organizações cada vez mais a sua avaliação individualizada
enxutas, das quais é exigida O presente trabalho visa seja particularmente difícil.
mais qualidade na prestação analisar os aspectos relacio-
de serviços. Neste contexto, a nados à gestão de recursos Outro aspecto a ressaltar é
área de Recursos Humanos tem humanos nas organizações que a Administração Pública
papel fundamental, na medida públicas, no que se refere es- em todos os níveis e esferas en-
em que se vê responsável por pecificamente à questão da frenta um importante processo
reelaborar sua política de ação avaliação de desempenho, con- de mudança organizacional,
com referência aos funcioná- siderando os seus objetivos em prol de um aumento da
rios, incumbidos de assumir e a importância na realidade eficiência, da eficácia e da
postura diferente frente à nova dessas organizações. economicidade. A existência
administração pública. de um sistema de informação
Após a presente pesquisa, estratégica torna-se essen-
Será difícil implantar um pode-se concluir que a sub- cial para apoiar o processo
programa de recursos humanos jetividade inerente a todo e de tomada de decisões, au-
em qualquer organização sem qualquer processo de avaliação mentar a transparência das
informações adequadas sobre é mais visível na administração atividades desenvolvidas pe-
o comportamento das pessoas pública, já que dificilmente se rante os cidadãos e aumentar
que nela trabalham. A avalia- poderão calcular salários, pro- a racionalização na gestão dos
ção de desempenho pode ser o moções ou outras vantagens recursos. A preocupação com a
meio de se obter essas informa- em função, por exemplo, dos satisfação da comunidade face
ções. Assim, a avaliação serve volumes de venda ou da pro- aos serviços prestados consti-

14 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

tuía principal perspectiva de
desempenho em organizações
públicas, sendo básico desen-
volver medidas de desempenho
a este nível. Assim, a introdu-
ção de sistemas de avaliação
de desempenho no setor pú-
blico exige, cada vez mais, uma
análise multidimensional do
desempenho, uma adaptação
ao contexto político em que
estas instituições operam, uma
mudança na cultura instalada
face à avaliação de desempenho
e a consideração do cidadão e
da excelência no atendimento
de suas necessidades como um
principal fim a atingir.
Avaliação de desempenho
Em ambiente extremamen-
te competitivo, marcado pela
globalização e por fatores di-
nâmicos, a área de gestão de
pessoas surge como setor estra-
tégico para o desenvolvimento
das organizações. Levando-se
em consideração o ambiente
público, observa-se que na área
de Gestão de Pessoas é primor-
dial adequar a realidade pública
aos novos paradigmas admi-
nistrativos que primam pela
eficiência, por baixos custos,
por rapidez e por bons serviços
(LOTTA, 2002, p.3).
A avaliação é um termo de
múltiplos significados e, como
instrumento de ação, que aten-
de a diferentes propósitos, não
é apenas um instrumento ou
mecanismo técnico. A avalia-
ção produz sentidos, consagra
ou inibe interesses, valores e
comportamentos, provoca mu-
danças, transforma realidades.
Por isso mesmo, é poderoso
instrumento de ações políticas
e consequências éticas.
Avaliação é uma dessas pa-
lavras muito utilizadas, que
faz parte da vida de todos nós,
e uma dessas atividades que
nos afetam sempre e de forma
muitas vezes radical. Como
afirma Sobrinho (SOBRINHO
E RISTOFF, 2002, p.104), “nada
permanece igual e indiferente
após uma avaliação”.
A avaliação é um processo
essencialmente complexo e se
torna incompreensível ou até
mesmo deturpado se visto sob
uma ótica simplificadora. Esta
complexidade a cada dia se
intensifica e se torna cada vez
mais abrangente. Por exemplo,
até bem pouco tempo, no mun-
do da economia e da política, a
riqueza e o poder se traduziam
em bens materiais e tangíveis
– o capital era o recurso econô-
mica mais significativo; hoje, o
conhecimento é, seguramente,
o recurso econômico funda-
mental, representado pelo
conjunto de competências e de
habilidades privilegiadas pelo
mercado. Não existe avaliação
unireferencial; ela é sempre
plural e associada a valores éti-
cos e políticos, nunca aleatória
e descomprometida. Deverá
obedecer a uma racionalidade
técnica, que assegure informa-
ções objetivas e confiáveis e que
atendam aos requisitos de equi-
dade e justiça, contribuindo
para a redução das desigual-
dades e da exclusão social, e
progressivamente permita
atingir níveis de consciência
Avaliação de desempenho
crítico emancipatório por meio
de métodos dialógicos e partici-
pativos (LOTTA, 2002, p.4)
O que é avaliação
de desempenho
A avaliação de desempenho
é uma ferramenta de gestão
de pessoas, que corresponde
a uma análise sistemática do
desempenho do profissional
em função das atividades que
realiza, das metas estabeleci-
das, dos resultados alcançados
e o seu potencial de desen-
volvimento. Para Chiavenato
(apud PEIXER, 2008, p.4), a
avaliação de desempenho é
uma sistemática de apreciação
do desempenho do indivíduo
no cargo e de seu potencial de
desenvolvimento. É um meio
pelo qual podem ser localiza-
dos problemas de supervisão
de pessoal, de integração do
empregado à empresa ou o
cargo que presentemente ocu-
pa, de não aproveitamento
de empregado com potencial
mais elevado que o exigido
pelo cargo, de motivação. Pode
colaborar na determinação e
no desenvolvimento de uma
política adequada às necessi-
dades da empresa.
Na visão de Pontes (apud
PEIXER, 2008, p.4), “a Ava-
liação ou Administração de
Desempenho é um método
que visa, continuamente,
estabelecer um contato com
os f uncionários referente
a o s re s u l t a d o s d e s e j a d o s
pela organização, acompa-
nhar os desafios propostos,
corrigindo os rumos quando
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 15
necessário, e avaliar os resul- da avaliação de desempenho
tados conseguidos”. (PONTES, 1996). Ainda se-
gundo (PONTES, 1996), deve
Avaliar o desempenho, por- analisar o comportamento do
tanto, nada mais é do que empregado – e não da pessoa
fornecer o feedback construti- – e como ele desempenha o
vo, tanto no dia a dia quanto cargo que ocupa.
nas reuniões formais para esse
fim, além de estabelecer os re- Na visão de Lucena (1992), o
sultados a serem perseguidos desempenho refere-se à atua-
pelos indivíduos e acompanhar ção do empregado em relação
o processo de trabalho. Sem ao cargo que ocupa na orga-
essa característica do relacio- nização, tendo em vista as
namento não existe Programa responsabilidades, as ativida-
de Avaliação de Desempenho, des, as tarefas e os desafios que
qualquer que seja a metodolo- foram atribuídos para produzir
gia adotada. os resultados que dele se espera.
De acordo com Oliveira-Castro
A avaliação de desempenho (1999), o conceito de desempe-
não é um ajuste de contas ou a nho compreende o conjunto de
criação de uma lista negra de habilidades, conhecimentos,
defeitos, mas um levantamento atitudes, capacidades, inteli-
de informações que beneficia- gência e experiências pessoais
rão todos dentro da empresa. do indivíduo, entre outras dis-
posições pessoais componentes
A avaliação de desempenho do saber fazer.
é, antes de tudo, um processo
de comunicação. O processo Saber fazer e ter suporte
de comunicação é a essência organizacional são condições
necessárias, mas não sufi-
cientes, para um desempenho
eficaz. O querer fazer consiste
em outra condição necessária
para que alguém apresente um
desempenho eficaz, de acordo
com expectativas, normas e
padrões bem especificados.
Para Oliveira-Castro (1999),
a avaliação de desempenho é
definida como um conjunto
de normas e de procedimentos
utilizados pelas organizações
para aferir o nível de produ-
tividade de seus empregados.
Segundo a mesma autora,
os processos de avaliação de
desempenho geralmente com-
preendem várias etapas, entre
as quais o estabelecimento de
critérios de avaliação e padrões
de desempenho; negociação
de objetivos e expectativas de
desempenho; observação de
amostras representativas de
desempenho do empregado
em período preestabelecido;
registro de incidentes críticos;
comunicação de resultados de
avaliação; provimento de fee-
dback ao avaliado; formulação
de planos de ação para melho-
rar o desempenho e remover
obstáculos e dificuldades ao
desempenho.

Avaliação ou gestão
de desempenho?

No início do século passado,

a avaliação de desempenho
tinha como foco exclusivo
o indivíduo e a forma como
realizava seu trabalho. O seu
conceito evoluiu e passou
a referir-se, de forma mais
A existência de um sistema de informação estratégica torna-se essencial para apoiar
o processo de tomada de decisões ampla, ao ato de executar as

16 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


atividades próprias a determi-
nada função para obtenção de
resultados previamente esta-
belecidos. Mais recentemente,
as técnicas de avaliação de
desempenho foram aperfeiço-
adas e passaram a considerar a
interferência de vários fatores,
como, por exemplo, aqueles
relacionados ao contexto em
que a organização se encontra
inserida (ENAP, 2005, p.39).
Nos últimos anos, a gestão de
desempenho vem substituindo
a avaliação de desempenho
por meio de processo amplo,
que inclui atividades de pla-
nejamento, acompanhamento
e avaliação (BRANDÃO, 1999).
Embora haja esforço de am-
pliar o foco das metodologias,
de modo a contemplar as di-
mensões mais abrangentes de
atuação das equipes e da ges-
tão global da organização, do
ponto de vista prático a ênfase
dessas atividades tem incidido,
fundamentalmente, sobre o
nível individual. Apesar disso,
algumas instituições públicas
já têm adotado o sistema de
gestão de desempenho em vez
da mera avaliação de desempe-
nho. De acordo com Brandão e
Guimarães (1999), a gestão de
desempenho é um instrumento
gerencial capaz de integrar di-
ferentes níveis organizacionais
(do corporativo ao individual)
e promover a melhora da per-
formance de indivíduos, de
equipes de trabalho e da orga-
nização como um todo (ENAP,
2005, p.39-40).
Conforme Brandão e Gui-
marães (1999), o planejamento,
por sua vez, identifica as metas
a serem alcançadas a partir da
missão, da visão e da análise do
ambiente externo e interno da
empresa. Sendo assim, convém
que as atividades de avaliação
estejam alinhadas às metas
definidas anteriormente. Se
não houver metas definidas,
o que será avaliado? O acom-
panhamento das ações faz-se
necessário, uma vez que podem
ocorrer mudanças capazes de
modificar as metas estabeleci-
das. Pelo acompanhamento do
desempenho, também é possí-
vel medir as competências, o
que pode auxiliar na busca de
ações de desenvolvimento e de
capacitação (ENAP, 2005, p. 40).
O desempenho humano
ou organizacional represen-
ta, em última instância, uma
expressão da competência de
indivíduos, de grupos ou de
organizações. Assim sendo, é
preciso que o processo de ges-
tão de competências considere
o caráter de complementarie-
dade entre a competência e o
desempenho. Por isso, é impe-
rativo integrar as atividades
de planejamento, de acom-
panhamento e de avaliação
de desempenho, a partir de
diagnóstico das competências
essenciais à organização, do
nível corporativo ao individual.
No modelo de gestão de
competências, a gestão tem
o seu momento inicial com
a formulação da estratégia
da empresa, na qual são defi-
nidos a visão de futuro e os
macro-objetivos. Em seguida,
a organização realiza um diag-
Avaliação de desempenho
Avaliação de Desempenho
nóstico de suas competências
essenciais e define os indica-
dores de desempenho no nível
corporativo. O diagnóstico
permitirá identificar as la-
cunas entre as competências
necessárias à consecução dos
objetivos organizacionais e as
competências internamente
disponíveis. Assim, é gerado
outro diagnóstico das com-
petências profissionais, que
fornecerá subsídios para as
decisões de investimento em
desenvolvimento ou em ação
(ENAP, 2005, p.40).
Por fim, há uma etapa de
acompanhamento e avaliação,
que funciona como mecanismo
de retroalimentação ou feedba-
ck, à medida que os resultados
são comparados com as metas
previamente estabelecidas
(ENAP, 2005, p.41).
Normas e leis sobre a
avaliação de desempenho
A adequada compreensão
das relevantes questões envol-
vidas na condução de atividades
de avaliação de desempenho
em organizações públicas exige
a análise de algumas normas
relacionadas a essa matéria.
Quanto aos aspectos legais,
na área pública, a avaliação de
desempenho em geral é exigi-
da por lei, a fim do registro do
desempenho dos servidores,
como no caso do Brasil, onde
serve para cômputo de pontos
para promoção salarial.
O artigo 4º do Decreto nº
84.669, de 29 de abril de 1980,
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 17
“ Motivação é um quadro complexo. Entretanto, para
a grande maioria das pessoas, é possível obter melhor

”
desempenho quando se sentem bem no que fazem

estabelece que a progressão sintam-se “perdidos e desespe- órgão definirá as unidades de

horizontal por merecimen- rados” quando da necessidade avaliação a serem consideradas;
to decorrerá da avaliação de e da exigência da implantação o peso relativo de cada unidade
desempenho expressa em con- de tais procedimentos. de avaliação no cumprimento
ceitos que determinarão o das metas institucionais; e
interstício a ser cumprido pelo Pelo Decreto nº 4.247, de 22 os indicadores e as metas de
servidor. A norma fixa que o de maio de 2002, foi criada a desempenho institucionais.
servidor será avaliado pela Gratificação de Desempenho No caso da avaliação do de-
chefia imediata, observados de Atividades Técnico-Ad- sempenho individual, serão
determinados fatores que, ministrativa (Gdata), com o estabelecidos os fatores a serem
pontuados, lhe dariam uma objetivo de “melhorar a quali- aferidos; os indicadores de de-
classificação que possibilitaria dade dos serviços mediante o sempenho; o peso relativo de
o seu eventual enquadramento reconhecimento profissional cada fator; a metodologia a ser
no número de vagas desti- e a Avaliação de Desempenho utilizada; e os mecanismos para
nadas para essa modalidade Institucional”. encaminhamento de recursos
de progressão. Esses fatores por parte do servidor avaliado
são: 1) qualidade e quantida- Com essa gratificação, os (ENAP, 2005, p.42).
de de trabalho; 2) iniciativa e servidores passaram a ter uma
cooperação; 3) assiduidade e parcela de sua remuneração A avaliação de desempenho
urbanidade; 4) pontualidade vinculada, do ponto de vista e resultados
e disciplina; 5) antiguidade formal, ao desempenho ou à
(ENAP 2005, p.41 e 42). produtividade (ENAP, 2005, A avaliação de desempe-
p.41 e 42). nho pode, essencialmente, ser
A avaliação de desempenho procedida a partir destas duas
no setor público é assunto Sob a ótica dessa nova legisla- dimensões gerais de análise:
novo, trazido pela Emenda ção, a avaliação de desempenho a eficiência e a eficácia. Não
Constitucional nº 19, de 04 de individual visa aferir a perfor- obstante sua larga margem de
junho de 1998, a qual altera o mance do servidor no exercício utilização, é importante assi-
artigo 41 da Constituição da das atribuições do cargo ou da nalar que se trata de conceitos
República Federativa do Bra- função, com foco na contribui- distintos, especialmente no que
sil, que versa sobre o tema. ção individual para o alcance se refere ao seu foco (BERGUE,
Não há praticamente fonte de dos objetivos organizacionais. 2007, p.169).
pesquisa voltada diretamente
à área pública, o que faz com Para a avaliação do desem- Segundo o mesmo autor, é
que os profissionais desta área penho Institucional, cada importante destacar também

18 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


que a avaliação de desempe-
nho na gestão de pessoas pode
enfocar: a) as pessoas no exer-
cício de suas atividades; e b)os
processos inerentes à área de
gestão de pessoas.
Em que pese a relevância do
monitoramento do desempenho
individual, deve-se considerar
que este se circunscreve ao
contexto de conferência do de-
sempenho dos processos. Isso
porque as pessoas inserem-se
nas atividades que compõem
os processos, o que significa
dizer que o acompanhamento
do desempenho individual não
faz sentido se desvinculado do
desempenho do processo e de
seu resultado final.
Assim sendo, os indicado-
res de desempenho auxiliam
na tarefa de identificar a atu-
ação de um processo. A partir
da utilização de indicadores,
é possível também acompa-
nhar seu comportamento
ao longo das atividades que
o integram. Os indicadores
de desempenho servem para
informar o gestor acerca do
desempenho dos processos ou
das atividades que integram
os processos. Essa performan-
ce pode ser medida em termos
de eficiência ou eficácia (BER-
GUE, 2007, p.170).
A eficiência é um parâmetro
de avaliação da utilização dos
recursos. Ser eficiente, portanto,
é empregar em nível máximo
os recursos existentes em de-
terminado processo produtivo.
Nessa linha, a produção de bens
e serviços públicos, que tem as
Avaliação de Desempenho
pessoas como principal recurso
para a geração de valor público,
pode ser processada segundo
diferentes níveis de qualidade
e quantidade, cuja variação
depende das políticas e das deci-
sões de alocação desses recursos.
Dessa forma, podem-se associar
os conceitos de eficiência aos de
produtividade e economicidade
(BERGUE, p.170).
Enquanto a noção de eficiên-
cia identifica-se com o melhor
uso dos recursos da organização,
o conceito de eficácia sugere uma
análise a partir de uma perspec-
tiva de sua atuação externa, ou
seja, o nível de aceitação do seu
produto. O conceito de eficácia
está associado a fazer aquilo que
precisa ser feito com vistas a al-
cançar um determinado objetivo
(BERGUE, p.171).
Ainda que os níveis de pro-
dução de bens e de serviços
públicos sejam otimizados
(eficiência), resulta saber se
estão atingindo os resultados
Para funcionar corretamente, todas as pessoas envolvidas devem acreditar na avaliação de desempenho
Avaliação de desempenho
esperados (eficácia). Conforme
Sandroni (2001, p.198), no plano
ideal espera-se “que o resultado
de uma tarefa seja eficaz (ade-
quado a um objetivo) e que a
tarefa seja realizada com efici-
ência” (BERGUE, p.171).
Um processo é eficaz quan-
do alcança os objetivos a que se
propõe, a despeito do eficiente em-
prego dos recursos de produção.
Ainda segundo Bergue (2007,
p.172-174), um indicador de de-
sempenho de processo deve, na
medida do possível, incorporar
os seguintes atributos: relevân-
cia, simplicidade, perenidade,
consistência e objetividade.
a) Relevância: um indicador
de desempenho deve fornecer
informação relevante, que gere
dados capazes de conduzir à
produção de informações efe-
tivamente necessárias;
b) Simplicidade: deve ser conce-
bido a partir de uma estrutura
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 19
de relações entre variáveis o aprendizagem organizacional.
mais simples possível, observa- A introdução de melhorias na
dos os demais atributos. Uma prestação de bens e de serviços,
das condições fundamentais após cada processo de avaliação,
para sua implantação é a faci- é o principal papel de um sistema
lidade de apresentá-lo e fazê-lo de avaliação de desempenho.
ser compreendido;
To r n a - s e n e c e s s á r i o
c) Perenidade: deve apresentar distinguir a avaliação do de-
uma arquitetura constitutiva sempenho no setor público
que sofra transformações mí- relativamente ao setor pri-
nimas, preferencialmente vado, na medida em que, no
inexistentes, por longos perío- primeiro, a distribuição de
dos de tempo; bens e serviços não segue o
modelo de mercado. Por outro
d) Consistência: deve con- lado, o lucro não constitui
templar relações verdadeiras uma medida de desempenho
entre suas variáveis compo- relevante. A análise do lucro
nentes, evitando-se incidir ou da rentabilidade nas de-
em uma estrutura que rela- monstrações financeiras de
cione variáveis que integrem uma entidade governamental
dimensões dissociadas do não revela se esta atingiu ou
fenômeno, cujo resultado não os objetivos definidos. Se
constitua objeto de análise; há dúvida sobre a importância
das medidas não financeiras
e) É preciso atentar para no setor público, elas fazem
a minimização de juízos de ainda mais sentido neste
valor por ocasião de sua aná- setor, uma vez que os seus
lise e interpretação. Embora a objetivos são definidos, na
subjetividade não possa ser ple- sua maioria das vezes, em
namente afastada na avaliação termos não financeiros, de
de desempenho a partir de indi- acordo com a natureza e com-
cadores, é preciso evitar (sempre plexidade das suas atividades
que possível), já por ocasião da (GOMES, 2007, p.1.067).
composição de um indicador de
desempenho, a introdução de É grande a dificuldade de
variáveis de natureza subjetiva. avaliar o desempenho das pes-
soas em seus cargos, mais ainda
Diferenças na avaliação de é realizar esse tipo de trabalho
desempenho dos setores no serviço público, visto que
público e privado sempre houve e sempre have-
rá grande influência política
S egundo G omes (2007, em tudo o que é realizado nos
p.1066), o principal propósito da órgãos e os setores públicos
avaliação de desempenho em (PEIXER, 2008, p.2).
qualquer organização é apoiar
o processo de tomada de de- A avaliação de desempenho
cisão e permitir o processo de no serviço público tem por
objetivo a permanência (efe-
tivação) ou não do servidor
no cargo em que está sendo
avaliado. Para isso, é preciso
haver uma orientação quanto
ao trabalho a ser executado,
tanto pelas chefias quanto
pelos próprios servidores a
respeito do que acontece du-
rante este período que, hoje,
é de três anos (art. 41, da
Constituição Federal), sendo
que o acompanhamento pe-
las chefias para a elaboração
do relatório final é efetuado,
geralmente, de seis em seis
meses (PEIXER, 2008, p.8).
Comumente os avaliado-
res são as chefias imediatas.
Acontece que, nos órgãos
públicos essas chefias não
possuem conhecimento sufi-
ciente de sua área de trabalho,
pois os cargos são ocupados,
na maioria dos casos, por polí-
ticos sem critérios e objetivos
de competência de gestão,
atrapalhando o processo de
avaliação de desempenho
(PEIXER, 2008, p.9).
S e n d o me c an is mo q u e
busca conhecer e medir o de-
sempenho dos indivíduos na
organização, a avaliação de
desempenho estabelece uma
comparação entre o desempe-
nho esperado e o apresentado.
S e le varmos em consi-
deração a participação da
avaliação de desempenho
frente à gestão de pessoas
no ambiente organizacional,
depara-se com a nova função
pela qual a área de Gestão
de Pessoas é responsável: o

20 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


A área de gestão de pessoas surge como setor estratégico para o desenvolvimento das organizações
planejamento estratégico da minuir ou até mesmo suprir
organização. tais deficiências.
Objetivos da avaliação A função de aumentos sala-
de desempenho riais e promoção, por sua vez,
diz respeito à capacidade que
Segundo Andreassi (1994), uma avaliação de desempenho
os objetivos da avaliação podem tem de dar subsídios à política
ser divididos em cinco áreas de promoção e salários. A ava-
principais: treinamento/desen- liação pode ser utilizada a fim
volvimento; aumentos salariais de gerar informações para a
e promoção; comunicação; discriminação do aumento sa-
planejamento de recursos larial e promoção. No entanto,
humanos e aspectos legais tal função pode gerar proble-
(PEIXER, 2008). mas à organização, visto que,
na medida em que a avaliação
De acordo com a função fica intimamente ligada a essas
d e t re i n a m e nt o e d e s e n- duas funções, seus outros obje-
volvimento, a avaliação de tos são deixados de lado.
desempenho serve como
mecanismo de identifica- A função da comunicação
ção das deficiências e das diz respeito à viabilidade que
aptidões dos funcionários, a avaliação oferece de enten-
o que permite desenvolver dimento entre o chefe e os
programas de capacitação e funcionários, o que pode ser
treinamento que possam di- visto, como afirma (KING apud
Avaliação de desempenho
Avaliação de Desempenho
ANDREASSI 1994), “como meio
de se difundirem os objetivos
globais da organização entre
seus gerentes e funcionários,
responsáveis pela consecução
desses objetivos”.
Já a função de planejamento
de gestão de pessoas leva em
conta a capacidade da avaliação
em fornecer subsídios para o
planejamento estratégico da
área de gestão de pessoas. A
avaliação de desempenho serve
para permitir que a organização
estabeleça política de desenvol-
vimento de seus servidores nos
quesitos necessários ao melhor
desempenho e utilização dos
talentos disponíveis.
Dificuldades na avaliação
de desempenho
A avaliação de desempenho
precisa ser estudada e aplicada
de forma que gere os resultados
esperados, caso contrário não
será necessário existir. (PEI-
XER, 2008, p.7). A vantagem
preponderante da avaliação é
permitir que o desempenho
melhore e que beneficie todos.
Para Peixer (2008, p.8),
alguns problemas poderão
ocorrer nas avaliações de de-
sempenho:
a) Visão da avaliação de de-
sempenho como uma obrigação
administrativa, a ela dedicando
tempo e atenção insuficientes
para seu bom funcionamento;
b) Muitos avaliadores tendem
a ficar na posição de juizes,
os avaliados tendem a ficar
na defensiva, e os avaliadores
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 21
tornam-se demasiadamente os benefícios que serão gerados recendo oportunidades de
críticos; c) Pode ocorrer, tam- para a organização. desenvolvimento aos profis-
bém, falta de envolvimento que sionais nas áreas em que eles
leva à falha de direção, sendo Avaliação de resultados e apresentam pontos fracos (DU-
que os avaliadores permitem planejamento TRA, 2009, p.52).
aos avaliados ficarem no extre-
mo de somente receber. A avaliação de desempenho Na opinião de Dutra (2009,
representa uma ferramenta p.53), os mecanismos que asso-
O grande risco é que a ava- importante para o desenvolvi- ciam o valor da remuneração à
liação de desempenho se torne mento de uma cultura voltada avaliação de desempenho estão
um fim em si mesma, desvin- para resultados. Tal afirmação relacionados com os objetivos
culada do objetivo maior que é é baseada no pressuposto de de propiciar maior eficiên-
a melhoria do serviço público que o alinhamento de objetivos cia, alcance dos resultados e
prestado ao cidadão. individuais e das equipes às integração com a sociedade.
metas da organização implica Entretanto, para que possam
Motivação e desempenho no maior envolvimento dos desempenhar adequadamente
funcionários de todos os níveis, esse papel, os processos de ava-
Motivação é um quadro os quais passam a se sentir pes- liação precisam ser percebidos
complexo. Entretanto, para a soalmente responsáveis pelo como justos pelos participan-
grande maioria das pessoas, é desempenho da organização tes, sob pena de prejudicar o
possível obter melhor desem- (DUTRA, 2009, p.52). alcance dos benefícios resul-
penho quando se sentem bem tantes da prestação de contas à
no que fazem. Esse sentimen- Numa primeira fase – que sociedade sobre o desempenho.
to de satisfação é promovido pode ser considerada a do pla- Se assim não for, as infor-
pelo reconhecimento, louvor, nejamento estratégico –, os mações sobre o desempenho
feedback positivo dos resulta- altos dirigentes articulam os poderão ser questionadas pelos
dos, bom relacionamento no objetivos e as metas da orga- servidores.
trabalho, e assim por diante. nização a partir dos quais os
A motivação também é ne- gerentes e os diretores deter- O papel das metas prees-
cessária para a aprendizagem minam objetivos estratégicos tabelecidas, que devem ser
contínua. Juntas, são essenciais e mensuráveis para suas unida- amplamente divulgadas, é o de
ao desempenho excelente. des (DUTRA, 2009, p.52). neutralizar o caráter subjetivo
Mediante o encorajamento da das Avaliações de Desempe-
motivação e a facilitação do Os objetivos para o desem- nho, que muitas vezes deixam
aprendizado, qualquer pessoa penho dos indivíduos e das de ser consideradas pelos res-
pode progredir (PEIXER, 2008, equipes são desenvolvidos ponsáveis por RH pela falta
p.8). Segundo o mesmo autor subsequentemente. Uma polí- de legitimidade das mesmas
(2008, p.8), o caminho mais tica consistente de avaliação de (DUTRA, 2009, p.54).
simples para os gerentes segui- desempenho força os funcioná-
rem para conectar as pessoas ao rios e os gerentes a definirem e Modelos de avaliação
resultado passa por três passos: a priorizarem em conjunto as de desempenho
estabelecer objetivos avança- metas e os objetivos (DUTRA,
dos; monitorar e proporcionar 2009, p.52). Assim sendo, um modelo
feedback positivo de desem- satisfatório de análise de de-
penho; e identificar as formas A chave para o sucesso da sempenho pode possuir um
com as quais o pessoal pode política de avaliação de de- componente associado à ava-
aprimorar o próprio valor nas sempenho é a integração com liação de cada servidor e outro
tarefas diárias e, a logo prazo, a política de capacitação, ofe- relativo à atuação de grupos

22 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


ou da organização (DUTRA,
2009, p.54).
Quando a avaliação indivi-
dual envolve apenas o chefe
e o subordinado, esta relação
direta inúmeras vezes inibe
um processo efetivo de ava-
liação, pois a relação entre
ambos pode impedir uma
análise isenta. Ao analisar
um indivíduo, é importante
que o maior número possível
de pessoas participe do pro-
cesso – avaliação que inclui
chefia, colegas e usuários dos
serviços. Dessa forma se dilui
o impacto da avaliação direta,
elimina o caráter individualis-
ta do avaliador e possibilitar a
sua atuação, diluindo respon-
sabilidades e possibilitando
uma análise mais justa e me-
nos complacente (DUTRA,
2009, p.54).
Os critérios de avaliação
devem ser objetivos sempre
relacionados às metas da or-
ganização, que são derivadas
do planejamento estratégico.
É imprescindível que a ava-
liação implique um plano de
capacitação, a fim de corrigir
as deficiências levantadas na
organização e deve ser pautada
um momento seguinte, pelos
eventos de capacitação ante-
riormente realizados (DUTRA,
2009, p.54).
Assim, para Marconi (2009,
p.29), “a avaliação de desem-
penho baseada no alcance de
resultados é um dos instru-
mentos mais relevantes na
gestão estratégica de recursos
humanos, pois possibilita ali-
nhar as metas da organização,
os objetivos das equipes, o
envolvimento (por se sentirem
corresponsáveis) e a performan-
ce dos servidores, contribuindo
para disseminar uma cultura
voltada para o alcance de resul-
tados. Uma política consistente
de avaliação de desempenho
leva os funcionários e os geren-
tes a definirem e a priorizarem
em conjunto as metas e os obje-
tivos, estabelece a contribuição
das equipes para o alcance dos
objetivos da organização e re-
conhece e premia a busca do
aumento da produtividade”.
Consequentemente o de-
sempenho é definido pelo
percentual cumprido das metas
preestabelecidas e derivadas do
Planejamento Estratégico (cuja
existência é um pressuposto
capital de todo o modelo). Os
processos de avaliação preci-
sam ser percebidos como justos
pelos participantes.
Portanto, na ponderação de
Bresser Pereira (2001, p.96), “a
administração baseada no de-
sempenho pode contribuir para
que todas as pessoas envolvidas
no processo pensem mais es-
trategicamente. Pode ajudar os
administradores públicos a se
concentrar no melhor modo de
fazer seu trabalho e de explicar
aos governantes o que estão
tentando fazer para traduzir,
em resultados, os objetivos
da legislatura. Pode ajudar
os governantes a analisar os
muitos pedidos, que disputam
recursos sempre escassos, e a
alocar os recursos aos projetos
que podem gerar os melho-
Avaliação de desempenho
Avaliação de Desempenho
res resultados. E, ainda mais
importante, pode ajudar os
cidadãos a entender melhor o
que lhes é oferecido em troca
dos impostos que pagam”.
Segundo Marconi (2010,
p.29), os modelos de avaliação
de desempenho individual não
possuem a mesma eficácia. A
individual envolve chefe e su-
bordinado e esta relação direta
termina inibindo um processo
efetivo de avaliação, pois a
afinidade entre ambos pode
impedir a realização de uma
análise isenta. Assim como é
difícil definir metas individuais
objetivas, e os critérios ado-
tados neste tipo de avaliação
terminam sendo subjetivos. A
avaliação de desempenho indi-
vidual deve corresponder a uma
entrevista anual que possibilite
identificar pontos fortes e fra-
cos da atuação dos servidores,
suas habilidades, deficiências e
realizações, o que auxiliará na
definição das oportunidades de
capacitação aos profissionais
nas áreas em que forem iden-
tificadas as dificuldades.
A avaliação de desempenho
determina os critérios para pro-
moção, mobilidade e incentivos
ao servidor. Está, portanto, in-
timamente ligada ao horizonte
de carreira do funcionário. E
deveria ser, no serviço público,
estritamente relacionada à
administração do trabalho, vi-
sando levantar as deficiências
impeditivas para se alcançar os
objetivos da instituição.
A deficiência funcional in-
dividual deve ser tratada como
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 23
necessidade de treinamento Organizacional e influência bilidades de desenvolvimento.
e reciclagem para o resgate da Psicologia Social. A partir Os fornecedores precisam ser
do funcionário improdutivo e de então, estudos vêm sendo cuidadosos em não serem ex-
para o alinhamento às metas aprimorados e o método pas- cessivamente rigorosos nem
institucionais. sou a ser conhecido também excessivamente benevolentes
como feedback com múltiplas com os receptores. Não é um
Infelizmente, na maioria das fontes, feedback estruturado, julgamento, é uma avaliação,
vezes as avaliações de desempe- entre outras nomenclaturas visando ao aperfeiçoamento;
nho geram constrangimentos, (Souza, 2009, p.1).
e nenhuma ação pós-avaliação 3ª- Processamento e utilização dos
é realizada pelos departamen- A avaliação 360 graus tem feedbacks pelo receptor. O com-
tos de recursos humanos das como função subsidiar as po- prometimento do receptor com
instituições do País. Avaliar líticas de gestão de pessoas, os resultados depende da com-
atividades sem direcionar as a gestão por competências e o petência das fontes para emitir
metas anuais sob o objetivo desenvolvimento das lideran- os feedbacks. Da mesma forma,
institucional pode significar ças. Auxilia, igualmente, nas que os atributos que conduzem
um trabalho desgastante, cons- mudanças organizacionais e é o processo façam sentido e que
trangedor e de pouca eficácia uma das formas de se avaliar o os comportamentos do perfil
para a melhoria dos serviços desempenho dos colaborado- de liderança sejam realizáveis,
públicos prestados à população. res para fins de promoção ou podendo ser desenvolvidos. Os
realocação de pessoas (SOUZA, resultados dos feedbacks devem
Também é essencial que o 2009, p.1). ser disponibilizados na forma
subordinado esteja consciente de relatórios;
da sua importância na interface A implantação da avaliação
da missão institucional, quais 360 graus divide-se em quatro 4ª- Interação ao Sistema de Ges-
as suas tarefas (o que fazer) e etapas, de acordo com SOUZA, tão com pessoas. A avaliação
como desempenhá-las. Dessa (2009, p.1): 360 graus deve ser integrada a
forma, ao ser cobrado tem outras práticas de RH, a exem-
como ser ter seu trabalho anali- 1ª - Delineamento do perfil da plo de seleção, remuneração,
sado corretamente. O resultado liderança e o desenvolvimento desempenho, desenvolvimen-
da avaliação de desempenho do instrumento de feedback. A to e promoção. É preciso que
também deve gerar política empresa precisa definir os atri- operem em sintonia, susten-
orçamentária com autonomia butos da liderança; tando-se entre si.
do setor de recursos humanos
destinada à reciclagem e ao 2ª - Qualidade dos feedbacks A avaliação 360 graus é
treinamento do pessoal. fornecidos. Deve-se escolher um processo que expande a
fornecedores de feedback que avaliação individual do anti-
Avaliação 360 graus tenham contato com o recep- go modelo um a um a outro
tor, que faça ou fez parte da multifontes, pois uma de suas
Segundo Almeida (1999, rede de contatos no período características é a qualidade
p.63), na avaliação 360 graus considerado ao da avaliação. Os dos envolvidos no processo.
o funcionário é avaliado por próprios receptores não devem
seu superior, pelos pares, por escolher os fornecedores de Nos questionários utiliza-
si próprio (auto avaliação) e feedback, pela tendência que dos para o levantamento das
pelos clientes. A metodologia, temos em buscar fontes das impressões devem ser constar
que teve início na década de quais já sabemos a opinião a questões específicas, como
1950, teve como base prá- nosso respeito e que nos dão efetividade da comunicação;
ticas de Desenvolvimento segurança, impedindo as possi- comprometimento com resul-

24 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


tados; valorização das relações
humanas; disposição para
aprender; uso de habilidades;
exercício de competências que
agregam valor; relacionamento
com clientes; conhecimento
dos desejos dos clientes e sua
satisfação; motivação para
atingir objetivos; abertura a
críticas; e postura de facilitação
para buscar soluções.
Considerações finais
Os desafios na busca in-
cessante da qualidade, da
produtividade e da competiti-
vidade impõem melhor estudo
das estruturas de avaliação hoje
existentes. A procura envolve
inovação dos métodos e proces-
sos relacionados com a melhora
da atuação do servidor público.
A avaliação de desempe-
nho no serviço público deve
sempre estar voltada ao le-
vantamento das deficiências
que impedem o alcance do
objetivo final da instituição.
Precisa, da mesma forma, con-
tribuir na melhora do papel do
servidor, encaminhando-o a
treinamento adequado quando
necessário, desenvolvendo a
motivação pessoal e o reconhe-
cimento para fins de promoção
previstos no plano de cargos e
salários. O objetivo final da ins-
tituição deve ser o único alvo de
uma avaliação de desempenho
coletiva, que precisa incluir
Avaliação de desempenho
Avaliação de Desempenho
necessariamente a análise in-
dividual, a das equipes e a da
organização como um todo.
Outro ponto importante:
para funcionar corretamente,
todas as pessoas envolvidas
devem acreditar na Avaliação
de Desempenho. Por isso, é
basilar um esclarecimento a
respeito do processo, do que é
avaliado, o motivo e o resultado
pretendido.
Assim sendo, um sistema
de avaliação eficiente e eficaz
pode ser, além de um mecanis-
mo de seleção, um poderoso
instrumento de motivação e
de aperfeiçoamento das pesso-
as, que são a maior riqueza de
qualquer organização.
Quando os objetivos não são
atingidos, o mecanismo para
avaliar, promover e orientar o
crescimento pessoal e profissio-
nal passa a ser o principal ponto
de insegurança, de insatisfação
e de sentimento de injustiça,
gerando profundas e inapagá-
veis frustrações e desperdício
dos recursos humanos.
Pesquisas apontam que, em
termos teóricos, houve grande
evolução quanto à compreen-
são dos métodos da avaliação
de desempenho. O maior de-
safio aparece no momento da
aplicação da teoria, sobretudo
tendo em vista a ingerência po-
lítica no momento da avaliação.
Outro ponto negativo é a falta
do planejamento estratégico,
delimitando metas e objetivos
claros, na maioria das organiza-
ções públicas brasileiras.
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 25
 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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RESUMEN
Evaluación de desempeño como herramienta de mejora del servicio público
El presente trabajo visa sobre evaluaciones de desempeño del servidor público, como herramienta de gestión de personas y un proceso
que incluya actividades de planeamiento, acompañamiento y evaluación, y que busque integrar diferentes niveles organizacionales y
promover el mejoramiento de la performance de individuos, de equipos de trabajo y de la organización como un todo. En este proceso
destacamos el planeamiento estratégico que identifica las metas a ser alcanzadas a partir de la mision, de la vision y del analisis del
ambiente externo e interno.
Palabras-clave: Performance Assessment. Public Servant. People Management.

ABSTRACT
Performance assessment as a tool to improve public service
This work deals with performance evaluation of the public served as a tool for managing people and a process that includes planning
activities, monitoring and evaluation that seeks to integrate the different organizational levels and promote improved performance of
individuals, work teams and the organization as a whole. In the process we highlight the strategic planning that identifies goals to be
achieved from the mission, vision and analysis of external and internal environment.
Key words: Evaluación de Desempeño. Servidor Público. Gestión de Personas.

26 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

Servidores Temporários

A tensão entre o regime jurídico único

e servidores temporários
Alexandre Veronese — Doutor em Sociologia pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(UERJ) e Professor Adjunto da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB) – verenose@matriy.com.br

RESUMO
A Constituição Federal de 1988 possui duas disposições jurídicas que mantêm um tenso equilíbrio normativo: a
regra geral dos concursos públicos e a exceção da contratação temporária em razão do excepcional interesse pú-
blico. O tema tem sido muito discutido nos tribunais superiores em meio a uma alteração paradigmática ocorrida
na jurisprudência: a outorga de direitos subjetivos à nomeação dos aprovados em concursos. Tal estado de coisas
enseja o repensar na política de pessoal, que deve se pautar por um planejamento de longo prazo, bem como pela
boa definição legal, de modo a serem evitados transtornos judiciários.

Palavras-chave: Servidor público. Contratação temporária. Jurisprudência.

Introdução servidores temporários, o mes- da Constituição Federal. De-

É certo que o instituto da
obrigatoriedade do concurso
público, tal como previsto no
inciso II do artigo 37 da Cons-
tituição Federal de 1988, se
tornou generalizado na Admi-
nistração Pública depois destes
quase 25 de vigência da Carta
Política. Todavia, o mesmo
instituto possui uma exceção
também prevista no mesmo
artigo, no inciso IX, que é a
possibilidade de contratação
temporária de pessoal.
O presente artigo visa deba-
ter o conflito entre os dois ins-
titutos, tendo em vista a juris-
prudência recente do Superior
Tribunal de Justiça (STJ) e do
Supremo Tribunal Federal (STF)
em relação à terceirização e à
contratação temporária. Apesar
de o artigo focalizar o regime ju-
rídico federal de contratação de
mo tem aplicabilidade teórica
aos Estados, ao Distrito Federal
e aos municípios, em razão da
simetria constitucional que
marca a Administração Pública.
Um exemplo é que, apesar deste
texto tratar primariamente da
esfera federal, também se terá
atenção ao problema dos Esta-
dos, tendo em vista as diversas
Ações Diretas de Inconstitucio-
nalidade (ADI) impetradas con-
tra legislações estaduais, bem
como o fato da jurisprudência
do STF e do STJ derivarem de
casos estaduais.
Na primeira parte do artigo,
serão descritos os institutos
jurídicos relacionados ao in-
gresso de pessoal no serviço
público federal, com destaque
à questão da contratação tem-
porária, tal como prevista na Lei
nº 8.745/93, que regulamenta o
já referido inciso IX do art. 37
pois, será descrita uma questão
doutrinária de relevância, rela-
cionada ao regime jurídico dos
servidores contratados tempo-
rariamente na área federal. Em
seguida, será tratada a grande
mudança recente havida na ju-
risprudência do STF que modifi-
cou o paradigma dos concursos
públicos, ao reconhecer a exis-
tência de liquidez e a certeza no
direito à nomeação, em vez da
antiga doutrina da expectativa
de direito.
O debate do artigo indica o
difícil equilíbrio entre a defe-
sa da regra geral do concurso
público e a necessidade de
contratar servidores de forma
temporária. A sua conclusão
versa sobre a necessidade de
que os entes públicos realizem
um planejamento de pessoal
em longo prazo, como forma
de se precaver ao debate judici-

Servidores Temporários Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 27

ário, que é custoso em diversos
sentidos.
Admissão de pessoal
no serviço público federal
Após a promulgação da
Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988,
foram harmonizados diversos
dispositivos constitucionais
relativos à gestão de pessoal
no aparelho do Estado. O poder
público possuía delineamentos
jurídicos sobre esta questão por
meio do antigo Decreto-lei nº
200, de 1967, combinado com as
disposições específicas acerca
dos regimes jurídicos (celetis-
ta, por força da Consolidação
das Leis do Trabalho (CLT),
Decreto-lei nº 5.452, 01 de maio
de 1943; e estatuário, pelo anti-
go Estatuto dos Funcionários
Públicos Civis da União, Lei nº
1.711, de 28 de outubro de 1952).
A principal transição foi a
migração do pessoal celetista
para o âmbito do Regime Ju-
rídico Único (RJU), que viria a
ser efetivada pela Lei nº 8.112,
de 1990, por força do seu art.
243. Desta forma, o vínculo
do pessoal da administração
federal indireta foi dotado de
certa isonomia em relação ao
pessoal da administração dire-
ta. O RJU, Lei nº 8.112, de 1990,
previa a contratação de pessoal
temporário com fulcro nos ar-
tigos 232 até 235. Com a sanção
presidencial da Lei nº 8.745, de
1993, foi erguido novo estatuto
específico para a contratação
temporária, com a consequente
revogação expressa dos dispo-
sitivos colidentes do RJU. Esta
28 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012
lei específica foi amplamente nº 8.745, de 1993, no caso dos
alterada por meio de diversas professores substitutos nas Ins-
medidas provisórias, tendo tituições Federais de Educação
alcançado certa estabilidade Superior (IFES), possui previsão
em seus termos com a edição detalhada. Ela não deve de-
de leis ordinárias. correr apenas do interesse de
possuir pessoal contratado de
O ponto central da Lei nº forma “flexível”. A contratação
8.745, de 1993, é a regulação deve atender situações específi-
de uma exceção: o contrato cas, previstas no diploma legal.
temporário de pessoal no Es-
tado. Seu objetivo é criar uma Em passado recente, a pró-
limitação, por meio de um esta- pria legislação teve este sen-
tuto, para a discricionariedade tido atacado pela política de
do administrador público em pessoal vigente, quando os
relação ao que pode configurar concursos para o provimento
uma necessidade excepcional de cargos efetivos na carreira
de pessoal. Uma vez configu- do magistério superior foram
rada a situação fática, prevista suspensos pelo Governo Fede-
no texto legal, há a autorização ral (1995-2002). Esta suspensão
para que, excepcionalmente e acarretou a falta de pessoal
segundo os procedimentos da em diversos órgãos, além do
Lei e da regulamentação espe- sistema educacional. Dessa
cífica, se realize a contratação forma, uma modificação legal
do pessoal temporário. foi realizada para introduzir
a previsão de contratação em
Uma ressalva necessária órgãos, como o Instituto Nacio-
é que a contratação pela Lei nal de Propriedade Industrial
O atual panorama normativo não demonstra a existência de um equilíbrio estável entre o problema da contratação
de servidores temporários, terceirização e a regra geral do concurso público

(INPI). Contudo, tal mudança
foi atacada pela Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADIN)
nº 2.380, ajuizada no STF. O
centro do ataque foi a baixa
razoabilidade de uma previsão
factual abrangente, no caso
do INPI, tendo em vista que a
contratação pela Lei nº 8.745,
de 1993, ao regular o inciso IX
do art. 37, rompe a regra cons-
titucional geral do concurso
público prévio à admissão,
prevista no inciso II do mesmo
dispositivo. No caso concreto,
foi deferida liminar para sus-
pender sua aplicação1. A própria
União revogou o dispositivo
posteriormente e prejudicou a
apreciação do mérito. A exceção
à regra geral do concurso pú-
blico deve ser clara, para evitar
que a contratação temporária
se torne um meio “flexível” de
ingresso no serviço público. A
exceção é limitada constitu-
cionalmente pela expressão
“excepcional interesse público”.
Com isto, depreende-se que ela
deveria ser restrita para situa-
ções que podem ser previstas
(como a calamidade pública),
mas que não fazem parte do re-
gular cotidiano das atividades
estatais. Assim, somente desta
maneira podem ser compre-
endidos os ataques dirigidos
às legislações estaduais, no
STF. O próprio STF foi atento
à possível infração ao texto
constitucional federal por le-
gislações estaduais e declarou a
inconstitucionalidade de vários
diplomas legais2. Mas o con-
trole de constitucionalidade
não tem o condão de produzir
resultados com o objetivo de
forçar a administração pública
a efetivar políticas públicas.
Pode, no máximo, exercer po-
der de veto aos diplomas que
não coadunem com as dispo-
sições da Constituição Federal.
Feitas estas considerações,
deve ser ressaltado que, para
avançar no tema, é necessário
esclarecer as disposições cons-
titucionais que fixam o regime
jurídico de pessoal. Deve ser
destacada a fundamentação
jurídica para a contratação de
mão de obra temporária, como
parte de um regime geral para a
temática do pessoal no Estado.
Uma nota deve ser feita, tendo
em vista a mais recente altera-
ção realizada na Lei nº 8.745, de
1993, por meio da Medida Pro-
visória (MP) nº 431, convertida
na Lei nº 11.784, ambas de 2008.
Esta mudança incluiu quatro
alíneas e dois incisos com no-
vas possibilidades de contrata-
ções temporárias. Na prática,
pode-se considerar que, no meio
das mudanças, se estabeleceu
a possibilidade de efetivação
de algo que estava distante do
espírito inicial da legislação.
Ela se encontra numa eventual
política de pessoal baseada em
funções temporárias, especial-
mente no que concerne à alínea
“i”, que tem sido utilizada por
diversos Ministérios. No teor
dado pela Lei nº 11.784/2008, a
hipótese ficou assim redigida:
“Considera-se necessidade tem-
porária de excepcional interes-
se público, atividades técnicas
especializadas necessárias à
implantação de órgãos ou enti-
dades ou de novas atribuições
definidas para organizações
existentes ou as decorrentes de
Servidores Temporários
Servidores Temporários
aumento transitório no volume
de trabalho que não possam ser
atendidas mediante a aplicação
do art. 74 da Lei nº 8.112, de 11
de dezembro de 1990”. Todavia,
as outras hipóteses incluídas
no art. 2º, da lei (alíneas “j”, “l”,
“m”, do inciso VI, bem como
os incisos VIII e IX), não ofe-
recem tal possibilidade. Elas
apenas expandem o rol de ca-
sos delimitados, sem que haja
atribuição de um excesso de
discricionariedade ao gestor
para construção de hipóteses
de incidência.
Elas preveem a possibilidade
de contratação temporária de
atividades técnicas especiali-
zadas de tecnologia da infor-
mação, de comunicação e de
revisão de processos de trabalho,
não alcançadas pela alínea “i” e
que não se caracterizem como
atividades permanentes do ór-
gão ou entidade (art. 2º, VI, “j”);
atividades didático-pedagógicas
em escolas de governo (art. 2º,
VI, “l”); atividades de assistência
à saúde junto a comunidades
indígenas (art. 2o, VI, “m”);
contratação de pesquisador,
nacional ou estrangeiro, para
projeto de pesquisa com prazo
determinado, em instituição
destinada à pesquisa (art. 2o,
VIII); e atividades de combate
a emergências ambientais (art.
2o, IX). Em especial, no caso das
primeiras novas hipóteses (art.
2º, VI, alínea “i”), bem se visua-
liza a possibilidade genérica de
contratação de temporários, o
que demonstra a tensão men-
cionada no presente artigo. Por
fim, deve ser indicada uma mu-
dança central ocorrida por meio
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 29
do controle de constitucionali-
dade: a declaração, em sede de
medida cautelar do caput do art.
39 da Constituição Federal. Ela
ocorreu no julgamento da ADIN
nº 2.1353. Desta forma, a referida
decisão restabeleceu a vigência
do caput do art. 39, da Constitui-
ção Federal, ao texto existente
antes da aprovação da Emenda
Constitucional nº 19, de 1998.
Este restabelecimento produz a
impossibilidade jurídica da exis-
tência de um regime jurídico
alternativo ao Regime Jurídico
Único, no caso federal, definido
pela Lei nº 8.112, de 1990:
Texto original (reestabelecido)
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios instituirão, no
âmbito de sua competência, regime
jurídico único e planos de carreira para os
servidores da administração pública direta,
das autarquias e das fundações públicas
Vale lembrar que a possibili-
dade de instituição de outro re-
gime jurídico, baseado na Con-
solidação das Leis do Trabalho,
tal como estava propugnado
pela Lei nº 9.962, de 2000, foi
descartado como política pú-
blica, na prática. Esta lei dispu-
nha, em poucos artigos, porém
de forma central, o seguinte, no
seu artigo 1º: “O pessoal admi-
tido para emprego público na
Administração federal direta,
autárquica e fundacional terá
sua relação de trabalho regida
pela Consolidação das Leis do
Trabalho, aprovada pelo Decre-
to-lei no 5.452, de 1o de maio de
1943, e legislação trabalhista
30 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012
correlata, naquilo que a lei não
dispuser em contrário”.
Obviamente, as novas leis que
disporiam sobre as carreiras, cuja
afetação normativa seria dirigida
aos novos empregos públicos,
não foram aprovadas. Aliás, elas
não foram aprovadas nem como
Medidas Provisórias. Também,
nos mesmos termos, não foi
aprovada nenhuma legislação
específica sobre a transformação
de cargos em empregos públicos,
bem como possível regime de op-
ção. Logo, na prática esta política
pública não foi efetivada.
Texto modificado (de 04 jun. 1998
até 07 mar. 2008)
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios instituirão
conselho de política de administração e
remuneração de pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos
Poderes.
Entretanto, a redação do
art. 39, ausente de uma polí-
tica direcionada à construção
dos empregos públicos da Lei
nº 9.962, de 2000, que vigorou
entre 1998 e 2008, apenas refor-
çava a possibilidade normativa
de existência de outros regimes
jurídicos estatutários no âmbito
da administração pública. Ela
resolvia, em termos conceituais,
o problema do enquadramento
legal dos servidores temporá-
rios, regidos pela Lei nº 8.745,
de 1993. Com a decisão de 07
de março de 2008, do Supremo
Tribunal Federal, retornou-se
ao problema anterior à Emenda
Constitucional (EC) nº 19, de
1998, sobre qual o regime que
deve ser observado na relação
jurídica dos servidores tempo-
rários. Este é o próximo tema.
Qual o vínculo jurídico do
contratado temporário,
da Lei nº 8.745, de 1993?
Na parte revogada da Lei
nº 8.112, de 1990, que tratava
da matéria, estava disposto,
no artigo 232: “Para atender a
necessidades temporárias de
excepcional interesse público,
poderão ser efetuadas contra-
tações de pessoal por tempo
determinado, mediante contra-
to de locação de serviços”. A ex-
pressão “mediante contrato de
locação de serviços” possibili-
tou que a doutrina administra-
tivista buscasse enquadrar os
servidores temporários como
situados no marco do Código
Civil, ou seja, sem que houvesse
a incidência das normas do RJU
ou da Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT). Esta hipótese é
uma impossibilidade jurídica,
tendo em vista que o instituto
da locação de serviços possui o
escopo da empreitada em seu
norte. A empreitada constitui
uma tarefa e não a prestação
continuada de serviços, como
o magistério. Exemplar deste
ponto de vista é o trecho do
voto do Min. Maurício Corrêa,
quando da declaração de in-
constitucionalidade da Lei nº
418, de 1993, do Distrito Federal,
por meio da ADIN nº 890:
“Anote-se inicialmente que
o legislador local perpetrou
uma verdadeira confusão ao
prever a contratação extraor-

“ Deve ser destacada a fundamentação jurídica
para a contratação de mão de obra temporária,
como parte de um regime geral
dinária de pessoal por meio da
locação de serviços, espécie de
ajuste bilateral disciplinado
pelo Código Civil brasileiro. A
essência da norma deixa claro,
porém, que não se cuida de
contratação de serviços, esta a
rigor sujeito às normas da lici-
tação pública (CF, art. 37, XXI),
mas efetivamente uma forma
de admissão de pessoal4”.
A confirmação do voto, re-
alizada pelo Min. Carlos Ayres
Brito, também é exemplar no
sentido de legitimar o ponto de
vista do relator. Ou as relações
se regem pela CLT, ou por um re-
gime administrativo específico:
“De outra parte, e como V.
Exa., Sr. Presidente, bem obser-
vou, o regime “civil” de trabalho
dos contratados emergenciais,
segundo a ótica da Lei nº 418,
realmente é incompatível com
o regime previsto pela Constitui-
ção para recrutamento de mão
de obra. Admitiria, como V. Exa.,
ou um regime especial de Direito
Administrativo, para tais contra-
tações, ou o regime da CLT”.
Não há entendimento especi-
ficamente claro sobre a matéria
na doutrina administrativa. Para
Diógenes Gasparini, por exem-
plo, os servidores temporários es-
tão adstritos ao regime da CLT5.
Como o seu livro é evidentemen-
te oriundo do período de enor-
mes mudanças que marcaram o
direito administrativo recente, é
razoável que a indefinição ainda
reinasse na doutrina6. O maior
obstáculo para compreensão de
que os servidores temporários
deveriam ser enquadrados sob
um vínculo estatutário, porém
especial, na União, era a de-
terminação constitucional da
existência de um único regime
jurídico. Com o advento da EC
nº 19, em 1998, a previsão de
um único regime foi retirada do
texto constitucional. Abriu-se a
possibilidade de ser estipulado
um regime específico ou de in-
cidirem alguns dispositivos do
RJU em um regime estatutário
peculiar para os temporários.
Os tribunais se depararam
com diversas ações sobre o tema
e o entendimento generalizado
vem sendo o de que os servido-
res temporários estão adstritos
ao regime jurídico, no escopo
da própria Lei nº 8.745, de 1993.
Logo, o foro para processamento
Servidores Temporários
Servidores Temporários
”
das disputas é a justiça comum
(estadual ou federal). A Recla-
mação nº 4.762/PR, relatada pela
Min. Carmen Lúcia Antunes Ro-
cha, julgada pela primeira turma
do STF em 02 de março de 2007,
que possuía como reclamante
(polo ativo) a Agência Nacional
de Telecomunicações e no polo
passivo o Juiz do Trabalho da 7a
Vara do Trabalho de Curitiba,
demonstra o problema7. Afinal,
a definição do regime jurídico
aplicável aos servidores contra-
tados temporariamente define
o manancial dos direitos e dos
deveres aos quais eles estarão
submetidos. Mas também pos-
sui impacto sobre a organização
das atividades dos órgãos em
relação ao controle dos atos
administrativos, definição de
responsabilidades e outras in-
cidências normativas. No caso
específico, acima indicado, os
autos deveriam ser remetidos
à Justiça Federal. Mas qual o re-
gime aplicável neste período? A
decisão acima indicada fornece
evidências de que seria a própria
Lei nº 8.745, de 1993, com suas
modificações.
Portanto, até 07 de março de
2008, seria muito fácil concluir
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 31
que os servidores temporários
federais estavam sob a égide
de um regime administrativo
específico, lastreado pela Lei nº
8.745, de 1993. Esta Lei delimita
a incidência de parte da Lei nº
8.112, de 1990, que não era mais
o único regime jurídico dos ser-
vidores, por força da alteração
do art. 39, caput, da Constitui-
ção Federal. Tal alteração havia
suprimido a expressão “regime
jurídico único”, abrindo a pos-
sibilidade de instituição de ou-
tros regimes estatutários. Mas
houve uma decisão do STF, em
medida cautelar, restabelecen-
do a vigência original do art. 39,
caput. Tudo leva a crer que tal
decisão deve ser mantida, por-
que o argumento central para a
declaração de inconstituciona-
lidade, na petição inicial da ADI
nº 2.135, havia sido uma grave
manobra regimental que teria
fraudado a votação do Poder
Legislativo. Obviamente, foi
restabelecida a necessidade de
vigência de um regime jurídico
único, seja na União seja nos
Estados, no Distrito Federal e
nos municípios. Podemos sin-
tetizar que, no período recente,
houve uma alteração sensível,
em decorrência da mudança
constitucional, revertida pela
decisão do STF, como pode ser
visto no quadro 1.
Assim, em síntese, o texto
original indicava uma interpre-
tação possível. Ele foi alterado,
com a supressão do regime
jurídico único, por meio da
EC nº 19/98. Recentemente, a
redação original foi repristina-
da por decisão do STF. O texto
constitucional indica que esta
função excepcional é ocupa-
da por meio de um contrato
temporário. Todavia, o vínculo
contratual é atípico, porque não
existe autonomia às partes. Na
prática, trata-se de um contrato
administrativo, constitucional-
mente previsto, com disposi-
ções assimétricas definidas pela
lei de regência. Mas sobre este
contrato incidem as regras do
regime jurídico único, adapta-
das pela Lei nº 8.745/93, como
está em sua própria redação?
Ele é um regime específico, sem
afrontar a unicidade? Ou, em
algum grau, incidem as normas
trabalhistas previstas pela Con-
solidação das Leis do Trabalho?
Ou, ainda, incidem as primei-
ras, acrescidas das segundas,
onde houver omissão da Lei nº
8.112, de 1990? O STF definiu por
meio de repercussão geral que é
possível – e deve ser o caminho
adotado pela administração
pública – que os contratos
temporários, com fulcro no art.
37, IX, da Constituição Federal,
ficam submetidos a um regime

Quadro 1
Promulgação Sanção da Lei Sanção da Lei Promulgação Repristinação da
da Constituição n 8.112/90 (RJU)
o no 8.745/93 da Emenda redação original
de 1988 (Temporários) Constitucional (art. 39), cf.
no 1998 promulgado
em 1988

31 out. 1988 11 dez. 1990 09 dez. 1993 04 jun. 1988 07 mar. 2008

O pessoal na administração pública fica sujeito a dois Tem-se o entendimento Fica criada a Reverte-se à situação
regimes possíveis (regime jurídico único ou regime de que a menção possibilidade de múltiplos de 1993, com a edição
contratual, CLT). O entendimento minoritário é que “contrato”, existente no regimes jurídicos de original da Lei n.
existe a possibilidade de um regime de prestação de texto constitucional só pessoal da administração 8.745/93. O STF tem
serviços que não é submetido nem à CLT, nem ao pode ser lida como CLT. pública. Logo, a Lei n. entendido que continua
RJU. Seria regulado pelo Código Civil, consoante o Porém, há dúvidas. 8.745/93 é entendida um vínculo administrativo
disposto no RJU. Muitas dúvidas na doutrina. como regime autônomo, Todavia, apesar de
sem sombra de dúvidas. improvável, poderá
haverá dúvidas.

32 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


jurídico específico, focado na
legislação de regência (a Lei nº
8.745/93, no caso federal; outras
leis, no dos municípios, Estados
e Distrito Federal)8. Anote-se
que, apesar do definido pelo
STF, pode ser que o tema ainda
continue a suscitar polêmicas
doutrinárias, a despeito da sua
baixa probabilidade. Realizado
o primeiro panorama sobre
a contratação temporária de
servidores na administração
federal, cabe descrever a mu-
dança paradigmática havida na
jurisprudência do STF.
As tensões jurisprudenciais
entre concurso público, funções
temporárias e terceirização
O atual panorama normati-
vo não demonstra a existência
de um equilíbrio estável entre
o problema da contratação de
servidores temporários, ter-
ceirização e a regra geral do
concurso público. Há inúmeras
decisões dos tribunais supe-
riores que descaracterizam a
necessidade de contratação
temporária – ou a terceirização
– como modos de contornar a
regra geral dos concursos pú-
blicos. A jurisprudência recente
do STJ tem outorgado resulta-
dos favoráveis aos candidatos
aprovados e classificados em
concursos públicos, no mo-
mento em que se evidencia a
sua preterição por terceirizados
ou por servidores temporários.
Todavia, para entender a atua-
ção do STJ, há que se visualizar
a mudança havida no STF.
Logo, para tratar deste tema,
deve ser analisado o Recurso
Extraordinário nº 509.998,
que consolidou a matéria com
a necessidade de observância
por todos os tribunais do país,
pela outorga dos efeitos da re-
percussão geral, prevista no art.
543-C do Código de Processo
Civil. Mas a origem deste en-
tendimento está em outro jul-
gado paradigmático do STF que
reconheceu o direito dos candi-
datos aprovados em concurso
público, no rol de vagas pre-
vistas no edital de convocação,
em serem nomeados: o Recurso
Extraordinário nº 227.480. O
argumento central da Ministra
Carmem Lúcia, relatora, era que
o princípio da segurança jurí-
dica deveria prevalecer sobre a
conveniência e oportunidade
da administração pública. Ou
seja, no seu entendimento, se
o edital previu determinado
número de vagas, não mais
poderia ser mantido o ponto
de vista de que não haveria
direito líquido e certo ao par-
ticular contra a administração
pública. Haveria, sim, direito à
nomeação. Este acórdão é tão
relevante que vale ser transcrita
sua ementa:
“Direitos Constitucional e
Administrativo. Nomeação de
aprovados em concurso público.
Existência de vagas para cargo
público com lista de aprovados
em concurso vigente: direito ad-
quirido e expectativa de direito.
Direito subjetivo à nomeação.
Recusa da administração em pro-
ver cargos vagos: necessidade de
motivação. Artigos 37, incisos II e
IV, da Constituição da República.
Recurso extraordinário ao qual se
nega provimento. 1. Os candidatos
aprovados em concurso público
Servidores Temporários
Servidores Temporários
têm direito subjetivo à nomeação
para a posse que vier a ser dada
nos cargos vagos existentes ou nos
que vierem a vagar no prazo de va-
lidade do concurso. 2. A recusa da
Administração Pública em prover
cargos vagos, quando existentes
candidatos aprovados em con-
curso público, deve ser motivada,
e esta motivação é suscetível de
apreciação pelo Poder Judiciário.
3. Recurso extraordinário ao qual
se nega provimento9.”
Em termos simples: se a ad-
ministração pública previu tal
número de vagas e o candidato
foi aprovado nelas, ele teria
direito à nomeação e não uma
mera expectativa de direito.
Este foi o entendimento espo-
sado no acórdão que alterou a
jurisprudência do STF. Todavia,
o que fazer em casos excepcio-
nais? O tema foi pacificado de
forma definitiva com o julga-
mento do Recurso Extraordiná-
rio nº 598.099, que estabeleceu
parâmetros para lidar com tais
excepcionalidades. Para o que
interessa aqui, cabe indicar que
o STF determinou de forma
inequívoca que a contratação
de temporários, sem a justifi-
cativa devida e amparo legal,
enseja a preterição em relação
aos candidatos aprovados que
estejam no cadastro de reserva,
ou na lista de espera para con-
vocação. O voto proferido pelo
Ministro Gilmar Mendes bus-
cou um termo intermediário
entre a nova situação jurispru-
dencial e a possibilidade de que
a administração pública não
nomeie os aprovados no rol de
vagas previstas, caso haja uma
motivação suficiente e compro-
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 33
 tes de cargos diversos, para exercer
a mesma função de candidatos
aprovados em certame dentro do
prazo de validade, transforma a
mera expectativa em direito líquido
e certo, em flagrante preterição a
ordem de classificação dos candi-
datos aprovados em concurso pú-
blico. (...) 8. Recurso ordinário em
mandado de segurança provido11.”

A grande questão é que se

firma a dificuldade para justifi-
car a contratação de servidores
temporários e para a realização
A grande questão é que se firma a dificuldade para justificar a contratação de servidores temporários e para a
de atividades de terceirização.
realização de atividades de terceirização Como pode ser depreendido dos
julgados acima listados, há uma
vada (grave crise e ausência de e configurado no caso concreto. alteração de paradigma. Os can-
recursos, por exemplo)10. Precedentes do STF e STJ. Provi- didatos aprovados começaram a
mento do Recurso Ordinário. (...) ser entendidos como portadores
A leitura da extensa ementa 4. Entretanto, tal expectativa de de direitos subjetivos e não
é recomendada e é bastante direito é transformada em direito como detentores de expectati-
didática para afirmar o ponto subjetivo à nomeação do candidato vas, submetidas primariamente
central que está em discussão aprovado se, no decorrer do prazo ao interesse do Estado. Assim,
no presente artigo. A juris- de validade do edital, houver a con- o ponto nodal é que a admi-
prudência do STF e do STJ, tratação precária de terceiros para nistração pública deverá com-
em seguida, está firmada no o exercício dos cargos vagos, salvo provar que não está violando o
ponto de vista de que os can- situações excepcionais plenamente potencial direito dos candidatos
didatos aprovados na lista de justificadas pela Administração, em serem nomeados. Logo,
espera possuem a conversão de acordo com o interesse público. situações excepcionais podem
em direito líquido e certo da 5. Na hipótese examinada, a recor- ocorrer. Contudo, as mesmas
sua expectativa de direito se rente foi aprovada para o cargo de deverão ser comprovadas.
houver uma violação à lista de Escrivão, fora do número de vagas
convocação, ou seja, preterição. previsto no edital, em regular Considerações finais
Somente um exemplo do STJ concurso público realizado pelo
é necessário para demonstrar Tribunal de Justiça do Estado do O objetivo deste artigo foi
como o precedente do STF tem Rio Grande do Sul. Além disso, é demonstrar como ainda há
indicado um roteiro de decisão: incontroverso o surgimento de no- uma tensão evidente entre o
vas vagas para o referido cargo, no disposto no artigo 37 da Cons-
“Administrativo. Recurso ordi- período de vigência do certame, as tituição Federal, pelos incisos
nário em mandado de segurança. quais foram ocupadas, em caráter II e IX. Assim, fica claro como
Concurso Público. Aprovação fora precário, por meio de designação de o debate jurídico entre a regra
das vagas previstas no Edital. servidores do quadro funcional do geral do concurso e a necessi-
Surgimento de novas vagas no Poder Judiciário Estadual. 6. Por- dade excepcional e de interesse
decorrer do prazo de validade do tanto, no caso concreto, é manifes- público enseja problemas de
certame. Cargos ocupados em ca- to que a designação de servidores gestão que acabam por ser
ráter precário. Direito líquido certo públicos de seus quadros, ocupan- dirimidos no âmbito do Poder

34 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

 Servidores Temporários

Judiciário. Será que há como siva e protetiva em relação aos as funções estatais em longo
solucionar de forma definitiva candidatos. Desta forma, uma prazo. O certo é que o estabe-
tal tensão? De fato, tal respos- advertência fica dirigida à ad- lecimento de uma política de
ta não se avizinha. O que fica ministração pública em sentido pessoal clara e consequente,
como conclusão possível é que geral: deve haver previsão clara com uma legislação coerente e
o instituto do concurso públi- dos quadros funcionais, com simétrica aos moldes federais,
co e a sua regra geral, prevista a realização de uma política ainda é a melhor solução possí-
no inciso II do artigo 37 da concreta de pessoal – inclusive vel contra eventuais problemas
Constituição Federal, têm sido com concursos periódicos –, de jurídicos relacionados aos con-
interpretados de forma exten- modo a que sejam atendidas cursos públicos.

NOTAS
1 BRASIL: STF. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2380 (União). Relator Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 20 jun. 2001, acórdão publicado no Diário da Justiça
em 24 maio 2002 e no Ementário v. 2070-02.
2 BRASIL: STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade 2987 (Santa Catarina). Relator Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 19 fev. 2004, acórdão publicado no Diário da Justiça em
2 abr. 2004, no Ementário v. 2146-03 e na Revista Trimestral de Jurisprudência v. 193-01. No mesmo sentido: BRASIL: STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade 890 (Distrito Federal), Relator Min.
Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 11 set. 2003, acórdão publicado no Diário da Justiça em 06 fev. 2004 e no Ementário v. 2138-01; BRASIL: STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade
1222 (Alagoas), Relator Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado em 6 fev. 2003, acórdão publicado no Diário da Justiça em 11 abr. 2003 e no Ementário v. 2106-01.
3 JBRASIL: STF. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2135, Relator Min. Néri da Silveira, Relatora para acórdão Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 2 ago. 2007,
publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 7 mar. 2008, no Ementário v. 2310-01 e na Revista Trimestral de Jurisprudência v. 204-03.
4 BRASIL: STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade 890 (Distrito Federal), Relator Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 11 set. 2003, acórdão publicado no Diário da Justiça em 06 fev.
2004 e no Ementário v. 2138-01.
5 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 146-147.
6 Os comentários de Ivan Barbosa Rigolin são bem enfáticos no sentido de comemorar a revogação, com o advento da nova lei específica: “A Lei nº 8.745/93 extirpou do texto da Lei nº 8.112/90
o canhestro e esdrúxulo disciplinamento que ali existia (art. 232 a 235) de contratos de locação de serviço, regidos pelo Código Civil, para suprir necessidades temporárias de excepcional interesse
público, conforme admitido – de outro modo, por certo, como agora se deu – para Constituição no art. 37, IX; e agora disciplinou aceitavelmente a matéria, fora e longe desta Lei nº 8.112/90”
(RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 432).
7 BRASIL: STF. Reclamação 4762/PR, Relatora Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, julgada em 2 mar. 2007, acórdão publicado no Diário da Justiça em 23 mar. 2007, no Ementário v. 2269-01 e
na Revista LEXSTF v. 29, nº 341, 2007, p. 217-222.
8 BRASIL: STF. Recurso Extraordinário 573.202/AM, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 21 ago. 2008, Repercussão Geral – Mérito, publicado no Diário da Justiça Eletrô-
nico em 5 dez. 2008, no Ementário v. 2344-05 e na LEXSTF v. 30, nº 360, 2008, p. 209-245
9 BRASIL: STF. Recurso Extraordinário 227.480/RJ, Relator Min. Menezes Direito, Relatora para acórdão Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, julgado em 16 set. 2008, publicado no Diário da Justiça
Eletrônico em 21 ago. 2009, no Ementário v. 2370-06 e na Revista Trimestral de Jurisprudência v. 212.
10 BRASIL: STF. Repercussão Geral – Mérito – no Recurso Extraordinário 598.099/RJ, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 10 ago. 2011, publicado no Diário da Justiça Eletrôni-
co em 03 out. 2011 e no Ementário v. 2599-03.
11 BRASIL: STJ. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 31.847/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 22 nov. 2011, publicado no Diário da Justiça
Eletrônico em 30 nov. 2011.

Servidores Temporários Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 35

RESUMEN
La tensión entre las normas habituales para la contratación de fuerza de trabajo y los contratos temporales en la
administración pública brasileña: un debate judicial con algunas consecuencias para la gestión.
La Constitución Federal brasileña de 1988 tiene dos disposiciones que mantienen un tenso equilibrio normativo: la regla general de la
concurso previo a la contratación de empleados publicos y la excepción de contratación temporaria por razones de interés excepcional.
El tema ha sido ampliamente discutido en los tribunales superiores brasileños, en medio de un cambio de paradigma en la jurispru-
dencia: la concesión de derechos legales para el nombramiento de los aprobados en los concursos. Esta situación juridica implica una
necessaria reevaluación de la política de personal que debe estar guiada por una planificación a largo plazo, así como la definición en
las leyes adecuada para evitar problemas judiciales.
Palabras-clave: Servidores públicos. Puestos temporales de trabajo público. Decisiones judiciales.

ABSTRACT
The tension between the regular rules for hiring workforce and the temporary contracts in the Brazilian public
administration: a judicial debate with some consequences to the management.
The Brazilian National Constitution has two key legal norms in a tense balance: the wide requirement of previous approval in tests in
order to gain a position in the public service, and the possibility of hiring workforce without it in exceptional cases due to the public
necessity. Such theme is under a deep debate in the high courts of the nation amidst a paradigmatic recent change: the recognizance
of some rights to the approved candidates in the public tests made to staff in the public administration. This situation brings to need
of re-thinking the planning and the policies regarding selection and management of the workforce in Brazilian public entities in order
to avoid some judicial conflicts.
Key words: Public servants. Temporary public jobs. Judicial decisions.

36 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

Contratação de Serviços

Inadequação da licitação na modalidade

pregão para contratação de serviços para
realização de concurso público
Jaber Lopes Mendonça Monteiro — Consultor Jurídico do IBAM, Advogado pós-graduado em Direito Público e mestre em Filosofia do
Direito – mendoncamonteiro@hotmail.com
Rafael da Silva Alvim — Graduando em Direito pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Estagiário da CJ/IBAM, Ex- Pesquisa-
dor-bolsista do Departamento de Fundamentos em Direito, Administração e Política, da ECJ/Unirio – rafael.alvim@ibam.org.br

RESUMO
O concurso público objetiva selecionar os candidatos dotados de maior merecimento e garantir que somente inte-
grarão os quadros da administração os que atendam plenamente aos requisitos do cargo. Na busca de tão relevante
mister, o gestor não deve abrir mão da avaliação da melhor técnica entre os licitantes que participam do certame.
Nestes casos, cabe ao administrador renunciar à modalidade Pregão, vez que esta se limita a perquirir a oferta de
menor preço dentre as apresentadas pelos licitantes.

Palavras-chave: Concurso Público. Licitação. Pregão.

Desde os tempos antigos,
os concursos públicos são a
melhor forma de seleção de
pessoal para o Poder Público. As
primeiras referências históricas
datam de até 2.200 a.C., na Chi-
na. No Brasil, apesar de haver
algumas disposições sobre con-
cursos públicos desde a Consti-
tuição do Império de 18241, foi
a Constituição Federal de 1988
que inaugurou na ordem cons-
titucional brasileira o dever de
realizar o concurso público para
a seleção e o recrutamento de
pessoal, decorrência do cha-
mado princípio do dever geral
de licitar, insculpido no art. 37,
caput e inciso XXI.
O concurso público foi a for-
ma escolhida pelo constituinte
para garantir a igualdade de
oportunidades no provimento
dos cargos públicos. Trata-se de
procedimento que, por um lado,
visa a garantir a moralidade, a
impessoalidade e a igualdade
de oportunidades na investi-
dura dos cargos públicos e, por
outro, garantir aos cidadãos o
acesso a esses cargos à luz do
princípio da igualdade de opor-
tunidades. Com efeito, presta-
-se a selecionar os que demons-
trarem maior merecimento
– ou seja, aqueles dotados de
maior gabarito e qualificação
técnico-científica –, ao mesmo
tempo em que visa garantir que
apenas serão admitidos aqueles
que preencham as necessidades
da administração em relação
às funções inerentes ao cargo,
colocando-se a serviço do de-
senvolvimento institucional da
administração. A finalidade do
concurso público é, portanto, a
seleção e a admissão do pessoal
mais qualificado a atender o
que serviço público carece. Nes-
te diapasão, vale a pena conferir
o conceito de concurso público,
nas palavras de Francisco Lo-
bello de Oliveira Rocha2:
“(...) é um procedimento
administrativo, subordinado
a um ato administrativo pré-
vio, o edital – que por sua vez
subordina-se a todo o ordena-
mento jurídico pré-existente
–, destinado a propiciar a mais
perfeita seleção entre os can-
didatos que preencherem as
necessidades da Administra-
ção, garantindo-se a igualdade
de oportunidades no acesso a
cargos e empregos públicos”.
Assim, quando o admi-
nistrador se precisa realizar
concurso para prover cargos
vagos no âmbito do serviço
público, pode realizar o certame

Contrataçào de Serviços Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 37

mediante execução direta ou
recorrer ao mercado e proce-
der à escolha daquele que se
demonstrar mais apto à rea-
lização do relevante processo
de seleção de pessoal ante às
diferentes nuances específicas
relacionadas ao desempenho de
cada tipo particular de função
pública.
É o interesse público que
guia a conduta do administra-
dor e que dele não se pode afas-
tar. Afinal, os futuros servidores
– tais como médicos, advoga-
dos, enfermeiros e professores
– é que irão prestar os serviços
que a população necessita. As-
sim sendo, é o povo o destina-
tário último de toda a atuação
estatal. Destarte, não se pode
abrir mão da qualificação téc-
nica daqueles que irão proceder
à seleção dos candidatos mais
aptos, sendo certo que disso
decorre a necessidade de uma
equipe técnica e pessoal gaba-
ritado para identificar quais
serão os aspectos essenciais à
mais perfeita seleção e para que
sejam estabelecidos os critérios
mais adequados para a escolha
do pessoal que será admitido.
A organização de um con-
curso público vai muito além da
mera aferição do conhecimento
dos candidatos: a realização
da seleção pública concerne
múltiplos fatores, tais como a
banca, o critério de correção, os
critérios pedagógicos, a logís-
tica do concurso, a divulgação,
a inscrição, a fiscalização, o
dimensionamento do número
de inscritos. Todos esses fato-
res com potencial de ocasionar
38 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012
impactos no resultado final do
certame. Outro elemento que se
nos afigura de suma importân-
cia é a escolha dos critérios que
serão utilizados para avaliação
dos conhecimentos indispen-
sáveis ao exercício do cargo,
a se enquadrarem na expertise
da instituição que procederá à
realização do concurso público.
Por isso, é comum se falar de
concurso como procedimento
eminentemente técnico, o que
importa relegar o preço a um
plano secundário, não obstante
sua relevância na contratação.
Por outro lado, é indiscutível
que a licitação pública é regida
pela Lei nº 8.666/1993 (que fixa
normas gerais de licitações e
contratos em obediência ao
art. 22, XXVII da Constituição),
pela Lei nº 10.520/2002 (que
cria e estende aos Estados,
Distrito Federal e Municípios
uma nova modalidade de lici-
tação conhecida como pregão)
e pela Lei Complementar nº
123/2006 (que estabelece regras
Cumpre às autoridades encarregadas da licitação promover criterioso exame tanto do serviço de realização de
concurso público, quanto dos critérios de seleção dos mesmos
de preferência na contratação
de micro e pequenas empresas),
além dos princípios de Direito
Constitucional e de Direito
Administrativo.
Quanto ao objeto, o julga-
mento das licitações pode se
dar mediante a persecução
dos seguintes critérios: menor
preço, melhor técnica e melhor
técnica e preço. Em relação ao
primeiro tipo de julgamento,
temos que a licitação do tipo
menor preço norteia-se pelo
custo dos bens ou serviços que
venham a ser apresentados,
mediante proposta dos licitan-
tes, à administração. Já no que
tange à licitação do tipo melhor
técnica, trata-se de critério de
julgamento apropriado para a
contratação de serviços de na-
tureza eminentemente técnica
ou intelectual. Cabe consignar
que a licitação de tipo melhor
técnica e preço consubstancia-se
em ponderação dos critérios de
preço e de técnica, do qual se
extrairá média ponderada das

notas obtidas em cada um dos
quesitos.
A administração pública
vem admitindo a utilização da
figura do pregão para a contra-
tação de serviços de natureza
majoritariamente técnica ou
intelectual, mediante a obser-
vação de elementos de ordem
técnica, o que é um grave equí-
voco. O pregão é modalidade
licitatória prevista na Lei nº
10.520/2002 a ser realizada en-
tre interessados especializados
no ramo do objeto ou serviço
pretendidos e que comprovem
possuir os requisitos mínimos
de qualificação exigidos no edi-
tal. Nesta modalidade licitató-
ria, a disputa pelo fornecimen-
to de bens ou serviços comuns
é feita em sessão pública de
forma presencial ou eletrônica.
Cada dia mais, União, Esta-
dos e Municípios vêm se valen-
do da modalidade Pregão, que
tem por aspectos positivos a
celeridade, a desburocratização
e a economia de recursos que
proporcionou, mas cuja falta
de material crítico mostra-
-se impressionante. Segundo
recente divulgação da Secre-
taria de Comunicação Social
da Presidência da República,
somente no primeiro semestre
do ano de 2012, a União gastou
R$ 8,5 bilhões com pregões ele-
trônicos, que já correspondem
a cerca de 93% dos processos de
licitação do Governo Federal3.
No presente artigo, tentaremos
elucidar alguns problemas que
surgiram com a utilização de-
senfreada e equivocada desse
tipo de licitação, em especial
na contratação de serviços
para a realização de concursos
públicos.
O pregão não se presta a
procedimentos do tipo melhor
técnica ou melhor técnica e
preço, admitindo somente a
modalidade menor preço. Esta
é a razão pela qual é inquestio-
nável o fato de não dever ser
utilizado para contratação de
serviços de realização de con-
cursos públicos, já que se trata
de procedimento que, além de
extremamente complexo, deve
ser avaliado caso a caso, ponde-
rando a técnica da entidade e o
preço por ela proposto, sendo
inviável a simples contratação
da instituição com o preço mais
baixo, que certamente não será
o critério mais idôneo para afe-
rir as propostas dos licitantes.
No mesmo sentido, lecio-
nam Ivan Barbosa Rigolin e
Marco Tulio Bottino4 acerca
dos momentos em que deverá
ou não a administração proce-
der ao processo licitatório me-
diante critério de menor preço,
ou à conjugação dos requisitos
de técnica e preço:
“(...) Sempre que possível – e
com frequência é possível –
devem ser combinados fatores
de julgamento outros que não
apenas o preço, para consti-
tuir o critério de julgamento
mais vantajoso à entidade, tais
quais, exatamente, qualidade,
rendimento, durabilidade, ga-
rantia, compatibilidade, rede
de manutenção, facilidade na
reposição de peças, prazo de
pagamento (...). Nesse caso,
Contrataçào de Serviços
Contratação de Serviços
nem sempre o tipo “menor
preço” será o adequado para a
licitação.
Menor preço, mesmo sendo
hoje a regra geral das licitações,
deve ser o requisito perseguido
apenas quando o objeto da
licitação possa ser fornecido,
idêntico, o mesmo, ou quase
idêntico, por vários propo-
nentes, sem diferença algu-
ma ou com diferença mínima
de qualidade, durabilidade,
ou aquelas outras caracterís-
ticas explicitadas. (...).
Quando a Comissão (ou a
Administração) constate que
o objeto pretendido possa va-
riar significativamente, quer
no preço, quer na qualidade,
quer no rendimento, quer na
garantia, quer em qualquer fa-
tor importante, não deve realizar
licitação do tipo de menor preço.
Deve necessariamente consti-
tuir um critério de julgamento
integrado por fatores diversos,
através dos quais possa avaliar
cada uma daquelas característi-
cas dos bens ou produtos ofere-
cidos pelos licitantes, em cada
qual das propostas; somente
assim poderá fazer cumprir o
papel institucional da licitação:
selecionar a proposta mais vanta-
josa para a Administração (cf. art.
3º da L. 8.666). Escolherá, então,
o tipo da melhor técnica, ou da
técnica e preço.” (grifamos)
Ante a impossibilidade de
a administração se utilizar,
de forma indiscriminada, da
modalidade pregão quando da
realização de seus processos
licitatórios para a contratação
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 39
de serviços para a realização de
concursos públicos, o adminis-
trador deve optar por uma das
modalidades mais conserva-
doras previstas na Lei Geral de
Licitações, quando as caracte-
rísticas inerentes ao mercado
assim o aconselharem. Nesse
contexto, não se pode deixar
de consignar a possibilidade
de dispensa de licitação para
a contratação de serviço de
realização de concurso público.
As hipóteses de dispensa são as
especificamente citadas no art.
24 da Lei nº. 8.666/1993, dentre
as quais a “contratação de ins-
tituição brasileira incumbida
regimental ou estatutariamen-
te da pesquisa, do ensino ou do
desenvolvimento institucional,
ou de instituição dedicada à
recuperação social do preso,
desde que a contratada detenha
inquestionável reputação ético-
-profissional e não tenha fins
lucrativos” (inciso XIII).
Ao se falar em dispensa
há sempre que se proceder a
criterioso exame das institui-
ções que porventura venham
a submeter suas propostas à
apreciação da administração
pública. Isto porque o permis-
sivo legal aplica-se, no dizer
de Márcio dos Santos Barros5,
exclusivamente a “institui-
ções ou pessoas jurídicas que
tenham estabelecido em seus
atos constitutivos ou organi-
zacionais que suas atividades
fundamentais serão relaciona-
das com pesquisa (...), ensino,
desenvolvimento institucional
(...) ou recuperação social de
presos, e efetivamente a exer-
citem, a ponto de adquirirem
40 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012
uma indubitável reputação pelo
trabalho qualificado, correto,
ético”. Não atendendo esses
critérios de avaliação, o admi-
nistrador público incorrerá no
risco de dispensar a contrata-
ção de entidade que não atenda
aos fins estritamente previstos
em lei, correndo o risco de ser
condenado por dispensa inde-
vida de licitação.
Sobre a inadequação do pre-
gão para licitação de vários bens
e serviços há argutas observa-
ções da mais abalizada doutrina
que defendem um uso pondera-
do da modalidade em respeito
a vários princípios que regem a
administração e os postulados
mais fundamentais de um Es-
tado Democrático de Direito. O
professor Marçal Justen Filho
também tece comentários escla-
recedores nesse sentido6:
“Nem é possível argumentar
em defesa do pregão eletrônico
com a invocação ao princípio da
eficiência e o fornecimento de
estatísticas acerca da economia
obtida para os cofres públicos.
Em primeiro lugar, o princí-
pio da eficiência não se super-
põe aos princípios estruturantes
da ordem jurídica. Não se pode
transigir acerca da configura-
ção de um Estado Democrático
de Direito, pleiteando adoção
de certas técnicas economica-
mente rentáveis. A adoção da
democracia não é uma questão
econômica. Não se pode esco-
lher eleger através de critério
econômico uma solução incom-
patível com a ordem democrá-
tica. Os controles impostos à
atividade administrativa do
Estado não podem ser supri-
midos através do argumento
de sua onerosidade econômica.
Todo agente estatal tem o dever
de submeter sua conduta aos
controles necessários à preva-
lência do Direito, mesmo que
isso signifique tornar a gestão
administrativa mais lenta e
menos eficiente. Pode dizer-se
que o princípio da eficiência é
derivado e secundário: apenas
se aplica após verificar-se a com-
patibilidade de diferentes solu-
ções com os princípios jurídicos
fundamentais. A eficiência tem
de ser um atributo do Estado
Democrático de Direito, nunca
bastará um Estado eficiente, se
não for democrático.
Apenas acessoriamente, in-
sista-se em que a História ensi-
na que a ausência de democracia
tende a destruir o postulado da
eficiência. O sacrifício da de-
mocracia acaba sendo sucedido
pela destruição da eficiência.
Em médio prazo, os autoritários
que tomaram o poder acabam
desviando-o em seu benefício
próprio, sem possibilidade de
controle externo. Seria talvez
um exagero afirmar que a invo-
cação à eficiência pode recobrir
a intenção de realizar preci-
samente o resultado oposto.
Depois de afastados os empeci-
lhos jurídicos, torna-se possível
praticar atos muito reprováveis.
Ao assim dizer, não se pre-
tende imputar à inovação do
pregão eletrônico algum de-
feito dessa ordem. Apenas se
põem em destaque os enormes
riscos existentes na conduta

“ O concurso público foi a forma escolhida
pelo constituinte para garantir a igualdade de
oportunidades no provimento dos cargos públicos
de suprimir controles jurídicos
fundamentais.
Depois disso, a avaliação
da eficiência faz-se através
de critérios e estatísticas ex-
tremamente questionáveis. É
usual invocar a diferença entre
o valor de melhor proposta na
primeira fase e aquela obtida
ao final da etapa de lances.
Esse raciocínio é extremamente
discutível, eis que os licitantes
sabem de antemão que suas
propostas não lhes assegurarão
a vitória. Como será obrigatória
a realização de lances, é inevitá-
vel que incluam em seus preços
uma espécie de “reserva”, para
propiciar reduções posteriores.”
O dever da administração
pública é selecionar a melhor
proposta, entendida como aque-
la que melhor atenda ao inte-
resse público. Deve, assim, o
administrador examinar, caso
a caso, os aspectos envolvidos
em cada contratação, mitigando
um princípio ou outro em face
da realidade e da necessidade
de selecionar a proposta mais
vantajosa à máquina pública.
Muitas vezes a melhor pro-
posta não é a mais barata.
Neste mister, cabe a aplicação
do adágio popular segundo
o qual “o barato sai caro”. Por
reiteradas vezes a contratação
de serviço ou aquisição de bem
cuja proposta tenha valor rela-
tivamente mais elevado que as
outras acaba sendo preferível
face à obstinada persecução do
menor preço, haja vista a maior
rentabilidade, durabilidade ou
mesmo a qualidade do serviço
que se deseja adquirir.
Neste mesmo sentido, é de se
considerar que a economia feita
pelos cofres públicos em virtude
da contratação de serviço de
menor preço logo se transfor-
ma em gastos desnecessários
às custas do erário, referentes à
insuficiência de qualificadores
do serviço que assegurem um
adequado atendimento às ne-
cessidades da administração. O
pregão não se digna a contratar
serviços pelos critérios técnica
ou técnica e preço, razão pela
qual não pode ser utilizado em
muitos casos, em especial na
contratação de serviços para re-
alização de concursos públicos.
Confira-se, ainda, a lição de
Ivan Barbosa Rigolin e Marco
Tulio Bottino7 acerca do crité-
rio melhor técnica:
“É significativo constar a pa-
lavra técnica antes de preço, pois
Contrataçào de Serviços
Contratação de Serviços
”
que tal indica ser, o primeiro, o
elemento mais importante do
sistema, e o mais procurado pela
lei – esta ao menos deve ter sido
a ideia originária do legislador, já
que pelo critério de média pon-
derada os fatores técnicos e os
de preço eventualmente poderão
ter a mesma relevância (...).”
Destarte, procedendo a aper-
tada síntese da argumentação
até o presente empreendida,
cabe consignar que, em primeiro
plano, quando da utilização pela
modalidade pregão, a comissão
de licitação deverá proceder ao
julgamento e classificação das
propostas apresentadas pelos
licitantes mediante o critério
de menor preço, conforme resta
inequívoco do art. 4º, X da Lei
nº 10.520/2002. Outra caracte-
rística intrínseca ao serviço de
realização de concurso público
é sua natureza inequivocamente
técnica, conforme acima referi-
do, em face da qual não é lícito
ao administrador público proce-
der a mero julgamento das pro-
postas apresentadas, avaliando
apenas os custos que a con-
tratação do serviço ocasionará
ao erário (daí já se extraindo
o afastamento da modalidade
pregão para avaliar as propos-
tas relativas à organização de
concurso público, vez que não
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 41
comporta uma avaliação mais tada ou da incerteza sobre a renciamento e realização de
acurada da técnica do que se caracterização do objeto, deve concurso público de provas
está a contratar). Por derradeiro, o gestor preterir o pregão em para provimento de cargos
ainda atendo-nos aos requisitos favor de outras modalidades efetivo – é certo que não se
necessários à formalização do licitatórias cercadas de maior trata de um serviço comum,
procedimento licitatório pela rigor formal.” (TCU. Acórdão disponível frequentemente no
modalidade prevista na Lei nº nº 1.615/2008 – Plenário. Rel. mercado. De modo contrário, os
10.520/2002, é de se consignar Min. BENJAMIN ZYMLER. Jul- serviços contratados atendem
que não é tarefa das mais fá- gamento em 13.08.2008. DJ de a especificidades da contrata-
ceis enquadrar a realização de 18.08.2008) (grifamos) da, visando a atingir objetivos
concurso público como sendo específicos, com qualificação
um “serviço comum”, face à na- “(...) Dessa forma, em análise determinada.” (TCE/AL. Pro-
tural demanda por qualificação perfunctória da questão posta cesso nº TC-2.366/2012 – Rel.
técnica especializada e dada a em juízo, (...) a modalidade Conselheiro SÉRGIO RICARDO
natureza eminentemente inte- “pregão” para a contratação de MACIEL (substituto). Julga-
lectual do serviço, a ensejar das pessoa jurídica visando pres- mento em 08.03.2012. DJ de
organizações empreendimentos tação de serviço consistente, 09.03.2012) (grifamos)
cada vez maiores no sentido na espécie, em elaboração de
de se aprimorar as técnicas concurso público para preen- Não ignoramos, contudo, o
inerentes ao planejamento e chimento de cargos na Admi- fato de que muitos adminis-
à execução dos concursos pú- nistração Pública Municipal, tradores têm entendido que o
blicos; qualificação de pessoal; (...) não parece ser a mais pregão pode ser utilizado para
questões inéditas etc. adequada porque ‘para a ela- a contratação de serviços para
boração e execução do serviço a realização de concursos pú-
Face às ponderações até o demandam técnica apurada blicos com base na equivocada
momento apresentadas, cabe do vencedor da licitação’ (...)”. premissa de que se trata de
colacionar a jurisprudência (TJPR – AI nº 6.762.901/PR. 5ª “serviço comum”. Essa postura,
pátria acerca da temática em Câmara Cível. Rel. Des. ADAL- entretanto, é um erro crasso
comento. Confira-se: BERTO PEREIRA. Julgamento que deve ser afastado – e não
em 07.12.2010) (grifamos) seria mesmo preciso entrar nes-
“(...) sa seara, dada a inadequação
“(...). Dentre as irregulari- prima facie do pregão para a lici-
15. A aplicação do pregão dades apontadas ressaltam tação de vários tipos, mas dado
aos bens e serviços incomuns aos olhos a inadequação da o atual estado da discussão na
representa risco à segurança modalidade de licitação pre- doutrina e na jurisprudência,
contratual, pela possibilidade gão, utilizada para contrata- temos que são necessárias al-
de conduzir a Administração ção da empresa encarregada gumas considerações sobre o
à celebração de contrato com da execução do objeto, eis que que é serviço comum.
pessoa sem qualificação para os serviços contratados não
cumpri-lo ou pela aceitação de se configuram como “serviço A Lei do Pregão explicita um
proposta inexequível. comum”, conforme estabeleci- controverso conceito de bens e
do na Lei n° 10.520/02. serviços comuns no parágrafo
16. Por essa razão, em situ- único de seu art. 1º, a partir
ações que sejam necessárias (...) do qual os operadores do di-
medidas mais cautelosas para reito têm formulado diversas
segurança do contrato, em No particular, dadas as ca- interpretações que conferem
razão dos riscos decorrentes racterísticas do objeto – pla- diferentes alcances ao termo.
de inadimplência da contra- nejamento, organização, ge- Doutrina autorizada vem en-

42 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


tendendo que comuns são os
bens e serviços que se encon-
tram disponíveis no mercado,
que são padronizados e dotados
de alguma fungibilidade, como
afirma Marçal Justen Filho8:
“Para concluir, numa ten-
tativa de definição, poderia
dizer-se que bem ou serviço
comum é aquele que se apre-
senta sob identidade e carac-
terísticas padronizadas e que se
encontra disponível, a qualquer
tempo, num mercado próprio.”
Assim, é tarefa muito difícil,
se não impossível, classificar
a realização de um concurso
público como sendo um serviço
comum. Nesse sentido, é perti-
nente colacionar a elucidativa
lição de Marçal Justen Filho9:
“Como regra, a qualificação
técnica será desnecessária para
a contratação de bens e serviços
comuns. Mais precisamente,
bastarão exigências muito
sumárias nessa área. Poderão
ser estabelecidas distinções
conforme se trate de compra
de bens ou de prestação de ser-
viços. Por mais comuns que o
sejam, os serviços sempre com-
portam maior complexidade do
que os bens. Na maior parte dos
casos, não existirá obrigatorie-
dade de inscrição em entidades
profissionais. Mas a afirmativa
não pode ser generalizada. Se
for o caso, é possível exigir
comprovação de experiência
anterior. Aplicam-se, em ter-
mos gerais, os comentários
formulados a propósito dessa
questão. Os incs. III e IV do art.
30 da Lei de Licitações serão ob-
jeto de comprovação somente
em situação excepcional.”
Outro aspecto do erro acima
exposto é que a confusão é ain-
da mais agravada pela vacilante
jurisprudência de nossas Cortes
de Contas, em especial do Tri-
bunal de Contas da União, no
que toca ao sentido ou alcance
da expressão “serviço comum”.
A propósito, seja consentida a
transcrição de jurisprudência
do TCU e suas diversas inter-
pretações sobre o que entende
como bens e serviços comuns,
como se afere da leitura dos
seguintes julgados:
“(...). Utilize obrigatoria-
mente a modalidade pregão,
preferencialmente na forma
eletrônica, quando se tratar
de serviços comuns, definidos
como aqueles cujos padrões de
desempenho e qualidade pos-
sam ser objetivamente defini-
dos por meio de especificações
usuais no mercado, em confor-
midade com o art. 1º, parágrafo
único, da Lei nº 10.520/2002, e
com o item 9.2.1 do Acórdão nº
2471/2008, todos do Plenário.”
(TCU – 1ª Câmara. Acórdão nº
137/2010)
“(...) Quanto ao aspecto
legal, a Lei do Pregão nos
fornece um tipo aberto, con-
substanciado no “bem ou ser-
viço comum” por ela definido
como “aqueles cujos padrões
de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente
definidos pelo edital, por
meio de especificações usu-
ais no mercado.” Em outras
palavras, podemos dizer que
Contrataçào de Serviços
Contratação de Serviços
o objeto deve ser definido por
meio de critérios objetivos e
usuais no mercado. Ocorre que
todo julgamento de propostas,
independentemente da moda-
lidade licitatória empregada,
deve utilizar-se de critérios
objetivos, como determina o
art. 44 da Lei n° 8.666/93. A
primeira parte da definição
então pouco orienta, pois não
pode ser considerada intrín-
seca ao pregão. A segunda
parte da definição também
é vaga, pois não informa
nem quais os critérios para
considerar algo usual, nem
a qual mercado se refere. Por
exemplo, as especificações do
pregão da Senasp não podem
ser consideradas usuais em
relação ao mercado em geral,
pois aeronaves não são bens
negociados pela grande maio-
ria das pessoas ou empresas.”
(TCU – Plenário. Acórdão nº
2.406/2006) (grifamos)
A jurisprudência das Cortes
de Contas tem evoluído ao
longo da última década, o que
refletiria quiçá uma tolerância
excessiva e até mesmo uma
inclinação crescente a alargar
o significado do que se entende
por bem ou serviço comum,
como, aliás, resta latente no en-
tendimento fixado na Súmula
TCU de nº 257/201010. Entretan-
to, sem medo de sermos redun-
dantes, e com a devida vênia, tal
postura é um erro manifesto.
Sem dúvida, o advento da
Lei do Pregão representou
grande passo a caminho de
maior e mais efetiva celeridade
nos processos licitatórios indis-
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 43
 vista científico ou tecnológico,
vantajosa material e imedia-
tamente do ponto de vista
operacional. Não se trata de
preço; não se trata de quali-
dade tecnológica; trata-se de
aproveitar outras eventuais
circunstâncias, conforme
edital, que assegurem técnica
vantajosa, e por isso melhor.
Não obstante vertida a lição
do pranteado mestre ao direito
anterior, vale ainda, plenamen-
te, o inteligente raciocínio.”
(grifamos)

Fa c e à s c o n s i d e r a ç õ e s
Cada dia mais, União, Estados e Municípios vêm se valendo da modalidade Pregão
exaradas, é lícito verificar
que somente nos casos em
pensáveis à administração pú- sente artigo, ficou assentado que o critério de seleção da
blica. Contudo, sua utilização que não é o critério menor proposta for o menor preço
deve ser cautelosa e ponderada, preço, largamente observado será adequada a utilização
sob pena de trazer sérios ris- por ocasião dos processos lici- da modalidade pregão, razão
cos para a administração que tatórios na modalidade pregão pela qual tal modalidade é
podem ser evitados mediante (presencial ou eletrônico), meio inadequada para a contratação
o rigor técnico e exame dos mais idôneo para, em muitos de serviços de realização
critérios a serem levados em casos, se aferir a proposta mais de concursos públicos. Por
consideração quando da análi- vantajosa para a administração. seu turno, em que pesem as
se das propostas apresentadas Cabe, por derradeiro, recorrer- controvérsias na doutrina e na
pelos licitantes. Não raro, a mos novamente ao magisté- jurisprudência pátrias acerca
contratação realizada mediante rio de Ivan Barbosa Rigolin e da inserção da organização de
estrita observação do menor Marco Tulio Bottino11, quando, concurso público como bem
preço tem gerado severos danos citando a lição de Hely Lopes comum, requisito necessário
ao erário, à administração e à Meirelles, asseveram: à utilização da licitação na
própria sociedade, destinatária m o d a l i d a d e p re g ã o, i ss o
final de toda a gestão pública. “Hely separa inteligente- certamente constitui equívoco
mente técnica mais vantajosa a d m i n i s t r a t i v o, d e v e n d o
Cumpre às autoridades en- de melhor técnica, e tal assim ser combatida a utilização
carregadas da licitação promo- é observável. Na licitação de desvirtuada do pregão sob
ver criterioso exame tanto do técnica e preço deve o edital pena de malferir o interesse
serviço de realização de concur- fixar que, além do preço, ou- público. Como exaustivamente
so público, que se deseja licitar, tros fatores devem figurar nas exposto, a questão insuperável
quanto dos critérios de seleção propostas técnicas, a compor é a do pregão não se destinar
dos mesmos, ponderando va- vantagens diversas, como apro- à escolha de melhor técnica e
riar caso a caso os parâmetros veitamento de material, local preço, somente se prestando
de predomínio para a seleção ou mão-de-obra disponíveis, a escolher o melhor preço.
do objeto da licitação. No caso de modo a tornar a técnica, Por isso, concluímos por ser
particular abordado pelo pre- além de melhor do ponto de peremptoriamente inadequada

44 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

 Contratação de Serviços

a utilização do pregão como dequada a modalidade pre- tomada de preços ou convite),

modalidade de licitação para gão para a contratação de o que inclui, eventualmente,
a contratação do serviço de serviços para a realização de a própria dispensa, tanto no
realização de concurso público. concursos públicos, devendo caso da contratação do servi-
o administrador se valer de ço de realização de concurso
Por fim, pelas razões ex- qualquer outra modalidade público quanto em outros
postas, conclui-se que é ina- de licitação (concorrência, casos.

NOTAS
1 Em seu art. 179, inciso XIV, dispunha a Constituição de 1824: “Todo o cidadão pode ser admittido aos Cargos Publicos Civis, Politicos, ou Militares, sem outra differença, que não seja dos seus
talentos, e virtudes” (sic).
2 In ROCHA, Francisco Lobello de Oliveira. Regime Jurídico dos Concursos Públicos. São Paulo: Dialética, 2006, p. 165.
3 Disponível em http://www.secom.gov.br/sobre-a-secom/acoes-e-programas/comunicacao-publica/em-questao/edicoes-anteriores/julho-2012/boletim-1580-25.07/pregao-eletronico-poupa-r-2-
-5-bi-de-janeiro-a-junho?utm_campaign=Newsletteremquestao&utm_medium=Gestao.Publica&utm_source=Pregao.Eletronico&utm_content=250712. Acesso em 26/07/2012.
4 In RIGOLIN, Ivan Barbosa; BOTTINO, Marco Tulio. Manual prático das licitações: Lei n. 8.666/93. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2002, pp. 201-202.
5 Idem, p. 219.
6 In JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 3ª ed. revista e atualizada. São Paulo: Dialética, 2004, 215-216.
7 Idem, p. 206.
8 In JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 3ª ed. revista e atualizada. São Paulo: Dialética, 2004, p. 30.
9 Idem, p. 94.
10 Súmula TCU nº. 257/2010: “O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei nº 10.520/2002”.
11 Idem, p. 209.

RESUMEN
La insuficiencia de licitación en el modo de pregón para la contratación de servicios para la realización de concurso
público.
El concurso objetiva seleccionar a los candidatos con más méritos y garantizar que sólo integrarán los cuadros de la administración los
que atiendan plenamente a los requisitos del cargo. En busca de un menester tan relevante, el gestor no debe renunciar a la evaluación
de la mejor técnica entre los licitadores que participan en el certamen. En estes casos, cabe al administrador renunciar a la modalidad
Pregón, ya que esta se limita a espulgar la oferta con el menor precio de entre las presentadas por los licitadores.
Palabras-clave: Concurso Publico. Licitación. Pregón.

ABSTRACT
The inadequacy of licitation in cry modality for hiring of services for public concurrence.
The public concurrence aims to select candidates with more merit and ensure that only will fulfill the boards of the administration
the ones which fully meet the requirements of the position. In search of such a relevant goal, the manager should not give up on
the evaluation of the best technique among bidders participating in the dispute. In these cases, the administrator shall resign the Cry
modality, since it circumscribes itself to scrutinizing the offer with the lowest price among the ones submitted by the bidders.
Key words: Public Concurrence. Licitation. Cry modality.

Contrataçào de Serviços Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 45

Reportagem

Gestão de pessoas e administração

pública: capacitação de profissionais para
o desenvolvimento de ações de qualidade
visando ao atendimento à população
Patrícia Fahlbusch e Mauricio Lima — Jornalistas

Cerca de 5,5 mil prefeitos, escolhidos nas
eleições municipais de 2012 – base nos dados
do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), tomaram
posse este ano e serão os principais responsáveis
pela elaboração de políticas públicas para saúde,
educação e habitação, entre outros fatores perti-
nentes à qualidade de vida nos munícipios. Uma
delas é a melhora do serviço público – desde a
necessidade de se oferecer ao cidadão um trabalho
de qualidade até a satisfação pessoal do servidor.
Um desafio que envolve as mais variadas técnicas e
ferramentas com a modernização administrativa,
e principalmente, na área de Gestão de Pessoas
na Administração Pública. Com isso, as palavras
de ordem são recrutamento e seleção de pessoal,
capacitação, desenvolvimento, avaliação, reconhe-
cimento e remuneração.
Mecanismos de avaliação
Maria Luiza dos Santos Vellozo, diretora-presi-
dente da Escola de Serviço Público do Espírito San-
to, explica que somente com equipes competentes
e conhecedoras dos processos organizacionais é
possível delinear cargos e carreiras, cuja missão
esteja em sintonia com os objetivos e a estrutura
da organização: “Se conhecermos o porquê, a razão
da existência da organização, temos que delinear
os macroprocessos. Daí, é possível identificar quais
cargos e respectivas funções são necessários para se

“Quando se tem gestores e equipes capacitados,

comprometidos e preocupados com
o cidadão, o ambiente de trabalho
é permanentemente estimulado.”

Maria Luiza dos Santos Vellozo

46 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

atingir os resultados e atender a missão. Devemos
sempre perguntar que atividades são importantes e
necessárias e alinhá-las à finalidade da organização.”
Neste sentindo, os processos seletivos têm valor
ímpar. Na avaliação da diretora, uma das tarefas
mais difíceis é desenvolver mecanismos que
permitam identificar as competências técnicas e
comportamentais, considerando-se as regras para
provimento de cargos efetivos na administração
pública. “Um mecanismo possível de ser usado é
dar um caso prático para que os candidatos pu-
dessem solucionar. Durante a sua execução, uma
equipe multidisciplinar seria eficiente para avaliar
conhecimentos, habilidades e atitudes”, destaca
Maria Luiza. E acrescenta: “É possível enumerar
critérios que permitam avaliar e medir resultados
e entregas, bem como a forma de mensuração”.
Gestão e capacitação
De acordo com a Pesquisa de Informações Básicas
Municipais – Perfil dos Municípios (Munic) de 2011,
em relação aos níveis de escolarização do pesso-
al ocupado na administração direta, no Brasil,
38,0% (2.143.618 de servidores) possuíam nível
médio; 25,9% (1.459.173), ensino superior; e 6,1%
(343.690), pós-graduação. Por outro lado, 20,7%
(1.168.347) cursaram apenas o nível fundamental
e 1,7% (96.043) não tinham instrução.
No entanto, segundo Maria Luiza dos Santos
Vellozo, o mais difícil é haver gestores capacitados
e isentos para interpretar dados e assumir uma
avaliação de desempenho sem contaminação com
envolvimentos de ordem pessoal e política. Para a
presidente da escola, o acesso a cursos de formação
e de aperfeiçoamento se dá com a criação de uma
política de capacitação que valorize e busque a pro-
fissionalização dos servidores públicos. “Isso é pos-
sível com a implantação de planos de carreiras que
priorizem o desenvolvimento, com o apoio amplo e
irrestrito dos gestores públicos e compreendendo a
importância do desenvolvimento de competências
para um melhor atendimento aos cidadãos”, destaca.
Maria Luiza também opinou sobre a criação de
um ambiente de trabalho que fomente a inovação,
Reportagem
o conhecimento e o compromisso com resultados:
“Quando se tem gestores e equipes capacitados,
comprometidos e preocupados com o cidadão, o
ambiente é estimulado permanentemente, mesmo
com as dificuldades legais impostas ao serviço
público, que por vezes são colocadas como um
dificultador. A experiência da escola, com cursos
na área de empreendedorismo e de inovação, tem
comprovado que os investimentos nessa área dão
resultado, pelos inúmeros projetos inovadores pre-
miados anualmente no serviço público estadual e
municipal”.
A diretora ainda diferenciou as políticas de
remuneração fixa e variável: “A remuneração fixa é
estabelecida por lei, paga pela prestação das ativi-
dades inerentes ao cargo. Já a variável é aquela que
deveria ser paga pelo desempenho, pela criativida-
de e pela inovação, demonstrados para o alcance
dos resultados, variando de pessoa para pessoa,
aplicando-se os preceitos da ‘meritocracia’”.
Qualidade de vida no trabalho
Na visão de Maria Luiza, sistemas de apoio a
decisões são implantados com o envolvimento da
gestão superior, apoiando as ações, os programas e
os projetos das unidades organizacionais; com es-
paço e com respeito à criatividade. “É fundamental
investir em ações que visem à qualidade de vida no
trabalho. É necessário criar estratégias e ações com
o objetivo de promover um ambiente agradável.
Um clima organizacional favorável influenciará no
desenvolvimento das atividades diárias e nos re-
sultados, o que tem sido, atualmente, cuidado das
empresas e também das instituições públicas. A
produtividade está diretamente relacionada com
o bem estar das pessoas e das equipes”, conclui.
Perfil do profissional
Coordenador da Escola do Legislativo do Esta-
do do Rio de Janeiro, o deputado estadual Gilberto
Palmares é um crítico dos processos que focam,
de maneira exagerada, o perfil do profissional
com o objetivo da organização. “De certa forma,
essa visão restringe o acesso de profissionais com
formações diferenciadas, que podem contribuir
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 47
 “Considero os relatórios individuais um instrumento
fundamental para se acompanhar o trabalho de cada um
e o desempenho de toda a equipe. E ajudam, inclusive,
o próprio profissional a ter uma dimensão melhor
de suas próprias tarefas.”

Gilberto Palmares

de maneira extremamente positiva. A superes- variável é um bônus, um instrumento que ajuda a

pecialização é importante, mas não deve ser o
principal critério.”
Para o parlamentar, em todo processo seletivo
são estabelecidos critérios aos quais os candida-
tos devem se adequar. O currículo e a experiência
passada são pontos que pesam bastante na esco-
lha de um profissional. “Tenho, porém, dúvida se
mecanismos que estabeleçam padrões, nos quais
as pessoas necessitem se encaixar, são realmente
positivos. Muitas vezes, um candidato se sai bem
em provas seletivas, mas no dia a dia do trabalho
apresenta várias fragilidades diante de questões
inesperadas.”
O deputado defende que se estimule a autoa-
valiação, seja por meio de relatórios individuais
periódicos seja na participação em seminários
de planejamento, ou em reuniões de avalia-
ção. “Particularmente, considero os relatórios
individuais um instrumento essencial para o
acompanhamento do trabalho de cada um e o
desempenho de toda a equipe. Ajudam, inclusive,
o próprio profissional a ter melhor dimensão de
suas próprias tarefas.”
Na opinião de Gilberto Palmares, há várias res-
trições em relação à remuneração variável, porque,
de modo geral, ela serve para rebaixar a valores
irrisórios a remuneração fixa, que é base inclusive
para a aposentadoria do trabalhador. “Entretanto,
em algumas situações específicas, com trabalha-
dores expostos a situações de risco, a remuneração
valorizar o trabalho do profissional”, acrescenta.
Cursos de formação
Para garantir o acesso a cursos de formação e de
aperfeiçoamento, Gilberto Palmares defende que
a organização deve reservar um horário, dentro
da própria jornada do trabalhador. “A prática deve
envolver todos, com escalas ou rodízios, de manei-
ra a que sejam igualmente beneficiados. Também
considero os cursos de formação fundamentais
para a progressão funcional.”
O coordenador da Escola do Legislativo afirmou
ser possível criar um ambiente de trabalho que
fomente a inovação, o conhecimento e o compro-
misso com resultados. “Obviamente, isso depende
de quem está à frente do ambiente de trabalho, de
quem assume as diferentes instâncias de poder.
Sou um entusiasta dos grupos de trabalho, pois
permitem que todos tenham oportunidade de
falar, de expor suas ideias, de compartilhar conhe-
cimento e de dividir tarefas.”
O desenvolvimento e a implantação de siste-
mas de apoio à decisão, para Palmares, são feitas
ao se investir no espírito de equipe, no trabalho
em equipe, nas atividades em que cada um deve
conhecer perfeitamente as suas funções. Mas,
também, na ampla visão do conjunto das tarefas,
sabendo que a ação de cada um é parte do todo.
“Decisões compartilhadas são mais bem aceitas e
cumpridas. Cada vez mais fica claro que é impor-

48 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

 Reportagem

tante fazer com que o trabalhador não veja o local
de trabalho como um ambiente hostil e, sim, como
um lugar onde é possível assegurar qualidade de
vida, que envolve da atenção à ergonomia, passan-
do pela criação de espaços de lazer, que permitam
ao empregado ter momentos de relaxamento.”
Atitude sustentável na administração
Paulo Sérgio Muçouçah, coordenador de Progra-
mas de Trabalho Decente e Empregos Verdes do Es-
critório da Organização Internacional do Trabalho
(OIT) no Brasil, também participou da entrevista.
Ele respondeu questionário sobre a relação entre a
Gestão de Pessoas e a Economia Verde e a respeito
de como funciona a atitude sustentável na Admi-
nistração Pública. “Um dos principais gargalos da
transição para uma economia mais sustentável é a
carência de profissionais qualificados para exercer
as funções requeridas pelas atividades econômicas
‘verdes’”, sinaliza o profissional. “Essa transição
pressupõe, portanto, a criação de programas de
formação profissional que incorporem a seus con-
teúdos um cuidado efetivo com a sustentabilidade.
Na Administração Pública, a preocupação pode
se traduzir na concessão de incentivos fiscais e
econômicos para a produção e para o consumo
sustentáveis, inclusive concedendo prioridade para
a aquisição, por parte dos órgãos públicos, de bens e
de serviços que causem menor impacto ambiental.”
O coordenador explicou os critérios para a
seleção de pessoal: “A presença de cursos, de dis-
ciplinas e de conteúdos específicos relacionados
à sustentabilidade nos currículos dos candidatos
a determinados postos de trabalho tem sido cada
vez mais valorizada pelas empresas, por órgãos
públicos e por instituições do Terceiro Setor.”
De acordo com Paulo Sérgio, campanhas in-
ternas de promoção do comportamento ambien-
talmente correto realizadas por servidores (como
reciclagem, redução do consumo de água e de
energia) são desenvolvidas pelo Ministério do
Meio Ambiente, por meio do programa A3P, cujo
objetivo é a promoção de práticas sustentáveis na
Administração Pública, incluindo o treinamento
de profissionais.
“A geração de empregos verdes contribui para a
promoção de uma transição socialmente justa para
uma economia de baixo impacto ambiental, na
medida em que cria alternativas de ocupação para
os trabalhadores que terão seus postos reduzidos ou
eliminados nesse processo de transição”, assegura
Muçouçah. E acrescenta: “O Programa Empregos
Verdes da OIT busca basicamente ‘esverdear’ as
atividades econômicas de maior impacto ambiental
e melhorar as condições de trabalho nas atividades
ambientalmente sustentáveis. Os exemplos são
muitos e diversificados: incentivos à eficiência
energética e ao uso de fontes renováveis de energia;
criação de alternativas sustentáveis de geração de
trabalho e renda em áreas assoladas pelo desmata-
mento; e promoção da reciclagem de resíduos com
condições de trabalho decentes”, finaliza.

“A presença de cursos, de disciplinas e de

conteúdos específicos relacionados à sustentabilidade
nos currículos dos candidatos a determinados postos
de trabalho tem sido cada vez mais valorizada pelas
empresas, por órgãos públicos e por instituições
do Terceiro Setor.”

Paulo Sérgio Muçouçah

Reportagem Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 49

 Os temas mais importantes
da Administração Pública
são analisados aqui!

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Municipal - MUNICÍPIOS

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50 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

Tributação da Propriedade

Um diagnóstico atualizado da tributação

da propriedade no Brasil
José Roberto R. Afonso — Economista e doutor pela UNICAMP
Julia Morais Soares — Economista e mestre pela UFR
Kleber Pacheco de Castro — Economista e mestre pela UFF

RESUMO
O objetivo deste artigo é atualizar o diagnóstico sobre o contexto da tributação sobre propriedade no Brasil e tentar
contribuir para a introdução da matéria nos debates sobre a reforma tributária. A estagnação do IPTU mostra o quan-
to o enorme potencial dos tributos patrimoniais tem sido ignorado, a despeito da relevância destes como alternativa
para a exagerada tributação do consumo e, por fim, como promotor de maior equidade tributária.

Palavras-chave: carga tributária. imposto patrimonial. IPTU.

O Brasil surpreende ao arre-
cadar uma carga tributária glo-
bal (atualmente na casa de 36%
do PIB) no patamar da maioria
das economias avançadas. Po-
rém, o mesmo não ocorre quan-
do se observa apenas a parcela
da carga relativa à tributação
patrimonial, equivalente a 1.2%
do PIB, mal respondendo por
4% da tributação nacional.
Chama a atenção a situa-
ção de estagnação do Imposto
Predial e Territorial Urbano
(IPTU), municipal, que não se
aproveitou da imensa onda de
valorização imobiliária e de
expansão de financiamentos
habitacionais que varre todo o
País; há anos arrecada menos
que o Imposto sobre a Proprie-
dade de Veículos Automotores
(IPVA), estadual, que, um fe-
nômeno mais recente, indica
que em muitas cidades (40%)
chega a arrecadar menos que
o Imposto sobre a Transmis-
são inter vivos de Bens Imóveis
(ITBI), também municipal. Já o
Imposto Territorial Rural (ITR),
federal, segue com arrecadação
irrisória, talvez mal cobrindo os
custos de seu lançamento.
A baixa carga de impostos
sobre propriedade é consis-
tente com a fraca equidade
que caracteriza o sistema tri-
butário brasileiro, a ponto de
exercícios apontarem que a já
elevada concentração de renda
piora depois da cobrança dos
tributos. Apesar dessa grave
distorção, o debate sobre a
equidade fiscal está ausente
da cena política e até mesmo
técnica no País.
Não é muito diferente o
tratamento do tema nas discus-
sões sobre a reforma tributária.
Fracassaram todos os projetos
apresentados no passado e,
agora, o governo brasileiro op-
tou por propor mudanças pon-
tuais e paulatinas. Infelizmente
as atenções continuam mono-
polizadas para os chamados
tributos indiretos, em especial,
o estadual sobre circulação de
mercadorias e serviços (ICMS).
A tributação patrimonial é um
tema completamente fora dos
projetos de reforma e ausente
até mesmo nas discussões.
O objetivo deste artigo é
atualizar o diagnóstico sobre o
contexto da tributação sobre
propriedade no Brasil e tentar
contribuir para que a matéria des-
perte alguma atenção nos debates
sobre a reforma tributária. Ainda
mais sendo impostos típicos da
competência local e como as
prefeituras vêm reclamando da
pressão de gastos e da estagnação

Tributação da Propriedade Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 51

das transferências federais, há relação à do início da década, tação. Os fatores apresentados
uma oportunidade para se advo- mas ainda bastante concentrada nesta primeira parte têm sido os
gar maiores esforços para elevar sobre Bens e Serviços (41,6% da responsáveis pela caracterização
impostos sobre propriedade. arrecadação, o correspondente a do sistema tributário brasilei-
14,9% do PIB), enquanto a Renda ro como um sistema oneroso,
A tributação brasileira e o Patrimônio responderam por injusto e anticompetitivo e a
21,3% e 3,4% da arrecadação e 7,6% revisão desta imagem perpassa
Dentre as razões apontadas e 1,2% do PIB, respectivamente. a reflexão sobre a ideal partici-
para se reformar o sistema tri- pação dos tributos patrimoniais
butário brasileiro, está o peso Devido à grande capacidade na carga tributária.
da carga tributária. Argumenta- de gerar recursos fiscais, os tri-
-se que ela tem sido demasia- butos sobre o consumo, mais es- A tributação do patrimônio
do onerosa, principalmente se pecificamente o ICMS, têm sido no Brasil
comparada a outros países em o principal alvo das propostas
desenvolvimento, e que tem sido de reforma tributária, enquanto Evolução pós-80
uma das responsáveis pelo baixo a tributação sobre o patrimônio
dinamismo da economia. Outro tem sido relegada, a despeito das O Brasil é um dos únicos
argumento está relacionado à vantagens deste tipo de tribu- países da América Latina que
alta e crescente regressividade
dos tributos, predominantemen-
te indiretos e pouco seletivos. A Tabela 1 - Composição da carga tributária global brasileira em 2011
concentração de renda, que já
está entre as maiores do mundo, Base de Per capita
R$ Bilhões % PIB % Total
aumenta ainda mais depois da Incidência (R$)
aplicação dos impostos - que
contrasta com a experiência da Total 1.481,2 35,8 100,0 7.699,4
maioria dos países latinos (Ros-
signolo, 2012), quanto mais das Bens e
616,4 14,9 41,6 3.203,9
Serviços
economias avançadas.
Salários e mão-
379,9 9,2 25,6 1.974,5
O sistema brasileiro é, ainda, de-obra
considerado bastante complexo,
Renda, lucros e
devido à grande quantidade de 315,9 7,6 21,3 1.642,2
ganhos
tributos e alíquotas existentes.
Como resultado, o Brasil é, dispa-
Patrimoniais 50,7 1,2 3,4 263,3
rado, o país onde os contribuintes
precisam destinar mais tempo ao
Comércio
cumprimento de suas obrigações 26,6 0,6 1,8 138,5
Exterior
com o fisco1, principalmente com
impostos sobre consumo, que Taxas 23,4 0,6 1,6 121,4
chega a representar mais da me-
tade do tempo total. Isto é reflexo Transações
31,9 0,8 2,2 165,6
da predominância de tributos Financeiras
indiretos no país.
Demais 36,5 0,9 2,5 189,8
Os dados de 2011, na Tabela
1, apresentam uma composição
da carga tributária melhor em Fonte: Elaboração Própria (Balanço Oficial da União, STN: Balanço dos Estados, STN; Finbra. STN; SRF)

52 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


atribui a seus governos locais,
os municípios, a responsabi-
lidade pelo estabelecimento
de isenções e fixação de taxas,
além de poder para exercer com
autonomia a administração
– cadastro, avaliação, determi-
nação, arrecadação e cobrança
– do principal imposto imo-
biliário do país, o IPTU. Outro
imposto patrimonial sob sua
competência é o ITBI (trans-
missão de bens intervivos); à
União compete o imposto sobre
propriedades rurais, o ITR; e aos
estados competem dois impos-
tos sobre o patrimônio, o IPVA
(sobre veículos automotores) e
o ITCD (sobre transmissão de
bens como herança e doação).
A evolução da carga dos tri-
butos patrimoniais IPTU, IPVA
e ITR, que incidem recorrente-
Gráfico 1 - Evolução da carga tributária patrimonial e total no Brasil: 1980-2011
Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).
mente sobre a propriedade, está
ilustrada no gráfico 1.
A carga tributária patrimo-
nial total (projetada no eixo
esquerdo) cresceu de 1980 a 2011,
partindo de 0,27% para 1,01% do
PIB. Em termos percentuais,
esse crescimento foi de 276,8%,
enquanto a carga tributária total
(projetada no eixo vertical direi-
to) cresceu 46,1%, mas os tributos
sobre o patrimônio continuam
tendo um peso muito pequeno
(pouco menos de 3,4% da receita
total). Dos 11,1 pontos que a carga
aumentou nesse longo período
apenas 0,74 se deveram a impos-
tos sobre o patrimônio.
Dentre os impostos que
compõem a carga patrimonial,
podemos notar a irrisória par-
ticipação do ITR, cujo melhor
Tributação da Propriedade
Tributação da Propriedade
desempenho ocorreu em 1997,
quando alcançou 0,026% do PIB.
No período todo, seu peso no PIB
sofreu um decréscimo de 29,3%.
O IPTU foi o maior tributo
patrimonial até 1996, quando foi
alcançado pelo IPVA. Até 2005
havia certo equilíbrio na carga
destes dois impostos, mas a
partir desse ano o IPVA assumiu
participação crescente, enquanto
o IPTU decresceu. A carga do
IPTU cresceu 66,9% e a do IPVA,
311,8% desde sua criação, em 1985.
Estes fatos podem ser reflexo, em
grande medida, das deficiências
presentes na administração do
IPTU, além da forte expansão da
base tributável (veículos automo-
tores) do IPVA nos últimos anos.
O ITBI também vem crescen-
do mais que o IPTU. Para ter uma
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 53
Tabela 2 – Impostos sobre a propriedade no Brasil em 2011

% da % da
Arrecadação R$ per
Arrecadação arrecadação % PIB
(R$ bilhões) capita
total patrimonial

Arrecadação Total 1481,2 100,00% 2726,5% 35,82% 7.699,4

POR CATEGORIA TRIBUTÁRIA

(METODOLOGIA IMF/GFS)

1.1 - Impostos

1.1.3 - Impostos sobre Propriedade 54,3 3,67% 100,0% 1,31% 282,4

1.1.3.1 - Impostos Recorrentes sobre

17,7 1,19% 32,5% 0,43% 91,9
Propriedade Imóvel

1.1.3.2 - Impostos Recorrentes sobre

0,0 0,00% 0,0% 0,00% 0,0
Riqueza Líquida

1.1.3.3 - Impostos sobre Imóveis,

9,1 0,61% 16,7% 0,22% 47,2
Heranças e Doações

1.1.3.4 - Impostos sobre Transações

0,0 0,00% 0,0% 0,00% 0,0
Financeiras e de Capital

1.1.3.5 - Outros Impostos não Recorrentes

3,7 0,25% 6,7% 0,09% 19,1
sobre Propriedade

1.1.3.6 - Outros Impostos Recorrentes

23,9 1,61% 44,0% 0,58% 124,3
sobre Propriedade

POR TRIBUTO PATRIMONIAL

Patrimônio 54,3 3,67% 100,0% 1,31% 282,4

IPVA 23,9 1,61% 44,0% 0,58% 124,3

IPTU 17,1 1,16% 31,5% 0,41% 89,0

ITBI 6,3 0,43% 11,6% 0,15% 32,9

ITCD 2,8 0,19% 5,1% 0,07% 14,3

ITR 0,5 0,04% 1,0% 0,01% 2,8

Contribuições de Melhorias (Municípios) 3,0 0,20% 5,5% 0,07% 15,5

Contribuições de Melhorias (Estados) 0,7 0,05% 1,3% 0,02% 3,6

Fonte: Elaboração própria (Balanço Oficial da União, STN; Balanço dos Estados, STN; Finbra, STN; SRF).

54 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


Gráfico 2 – Comparação da arrecadação por cidade do IPTU, IPVA, ISS e ITBI:
em proporção do total de municípios, 2010 e 2011
ideia da defasagem, o ITBI gera
atualmente quase 40% do IPTU,
enquanto rendia apenas um
quinto há apenas uma década.
Composição atual
A arrecadação de impostos so-
bre a propriedade no Brasil, segun-
do a metodologia de classificação
do FMI, conforme a Tabela 2, tem
se concentrado sobre os imóveis
(17,7%), inclusive quando de sua
transferência - venda, herança e
doação – (9,1%), e sobre veículos
automotores, o principal compo-
nente da categoria Outros Impos-
tos sobre Propriedade (23,9%).
A abertura destes números
pelos impostos existentes no
Brasil (parte baixa da tabela)
mostra o IPVA como o maior
arrecadador dentre os tributos
patrimoniais. Em seguida, arre-
cadam mais o IPTU, o ITBI e o
ITCD, nesta ordem. O Imposto
sobre a Propriedade Territorial
Rural (ITR) tem a participação
irrisória de 1% da arrecadação
patrimonial. Em 2011, os R$
54,3 bilhões arrecadados pela
taxação sobre o patrimônio re-
presentavam 1,31% do PIB; 3,67%,
apenas, da arrecadação total.
Na realidade, o que se observa
no Brasil é que o ITR é pratica-
mente nulo e que o IPTU tem sido
pouco explorado e vem perdendo
espaço para outros impostos.
A tributação municipal
Sendo municipal a com-
petência para tributar o pa-
Tributação da Propriedade
Tributação da Propriedade
trimônio imobiliário e a sua
transferência, é interessante
concentrar as atenções em sua
arrecadação. O Gráfico 2 rela-
ciona o percentual de municí-
pios cuja arrecadação de IPTU
tenha sido maior e menor do
que outro imposto recolhido
no âmbito municipal, no caso,
IPVA, ISS e ITBI2.
Pode-se notar que grande
parte dos municípios arreca-
dam mais IPVA e ISS do que
IPTU. O IPVA manteve nos
dois anos analisados a domi-
nância em relação ao IPTU
em aproximadamente 93%
dos municípios. Já o ISS teve
um pequeno aumento no per-
centual de municípios que o
arrecadam mais, de 84,8% para
85,5%. O mais surpreendente
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 55
Tabela 3 (a) (b) – Diferença por cidades entre IPTU e demais impostos no Brasil em 2011

(a) (b)
Dif. % IPTU/ Dif. % IPTU/
UF Município População UF Município População
IPVA ISS
BA Salvador 2.693.606 -10% SP São Paulo 11.316.119 -44%
CE Fortaleza 2.476.589 -31% RJ Rio de Janeiro 6.355.949 -59%
MG Belo Horizonte 2.385.640 -17% BA Salvador 2.693.606 -60%
AM Manaus 1.832.424 -71% CE Fortaleza 2.476.589 -60%
PR Curitiba 1.764.541 -36% MG Belo Horizonte 2.385.640 -17%
PE Recife 1.546.516 -18% AM Manaus 1.832.424 -87%
RS Porto Alegre 1.413.094 -18% PR Curitiba 1.764.541 -55%
PA Belém 1.402.056 -56% PE Recife 1.546.516 -57%
GO Goiânia 1.318.149 -20% RS Porto Alegre 1.413.094 -48%
SP Guarulhos 1.233.436 -1% PA Belém 1.402.056 -78%
SP Campinas 1.090.386 -23% GO Goiânia 1.318.149 -30%
MA São Luís 1.027.430 -71% SP Campinas 1.090.386 -34%
RJ São Gonçalo 1.008.065 -40% MA São Luís 1.027.430 -91%
AL Maceió 943.110 -37% RJ São Gonçalo 1.008.065 -34%
RJ Duque de Caxias 861.158 -18% AL Maceió 943.110 -55%
PI Teresina 822.364 -61% RJ Duque de Caxias 861.158 -82%
RN Natal 810.780 -43% PI Teresina 822.364 -69%
RJ Nova Iguaçu 799.047 -19% RN Natal 810.780 -70%
São Bernardo do RJ Nova Iguaçu 799.047 -52%
SP 770.253 -19%
Campo
São Bernardo do
SP 770.253 -11%
PB João Pessoa 733.155 -37% Campo
SP Santo André 678.486 -26% PB João Pessoa 733.155 -74%
SP Osasco 667.826 -8% SP Santo André 678.486 -25%
São José dos SP Osasco 667.826 -42%
SP 636.876 -39%
Campos
São José dos
SP 636.876 -46%
SP Ribeirão Preto 612.340 -56% Campos
MG Uberlândia 611.904 -77% SP Ribeirão Preto 612.340 -29%
MG Contagem 608.715 -59% MG Uberlândia 611.904 -77%
SP Sorocaba 593.776 -56% MG Contagem 608.715 -51%
SE Aracaju 579.563 -11% SP Sorocaba 593.776 -51%
BA Feira de Santana 562.466 -72% SE Aracaju 579.563 -59%
Média 1.120.129 -36% Média 1.667.583 -53%
Brasil -23% Brasil -48%

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

é a relação entre IPTU e ITBI, a propriedade urbana, em 2010, dentre aqueles cuja arrecada-
que é um imposto que incide e este percentual ainda aumen- ção de IPTU é menor e maior
sobre a transmissão de bens tou mais de 3 pontos em 2011. do que a de IPVA (seções (a)
(venda ou herança) e deveria e (d), respectivamente); me-
ser residual em relação ao IPTU. Algumas relações podem nor e maior do que a de ISS
No entanto, em 38,9% dos mu- ser inferidas também da aná- (seções (b) e (e), respectiva-
nicípios ele arrecadou mais do lise da Tabela 3, que apresenta mente); e menor e maior do
que o imposto recorrente sobre os municípios mais populosos que a de ITBI (seções (c) e

56 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

 Tributação da Propriedade

Tabela 3 (c) (d) – Diferença por cidades entre IPTU e demais impostos no Brasil em 2011
(c) (d)
Dif. % IPTU/ Dif. % IPTU/
UF Município População UF Município População
IPVA ISS
PB João Pessoa 733.155 -42% SP São Paulo 11.316.119 22%
MG Uberlândia 611.904 -16% RJ Rio de Janeiro 6.355.949 57%
ES Vila Velha 419.854 -5% MS Campo Grande 796.252 90%
PE Petrolina 299.752 -16% PR Londrina 511.279 11%
Ribeirão das RJ Niterói 489.720 56%
MG 299.729 -17%
Neves
Aparecida de
GO 465.093 30%
PR Cascavel 289.340 -8% Goiânia
Juazeiro do SC Florianópolis 427.298 14%
CE 252.841 -9%
Norte
SP Santos 419.509 33%
PA Marabá 238.708 -8%
SP Diadema 388.576 32%
AL Arapiraca 216.108 -45%
SP São Vicente 334.663 50%
RN Parnamirim 208.426 -60%
PE Caruaru 319.580 13%
BA Juazeiro 199.761 -33%
RJ Petrópolis 296.565 20%
BA Lauro de Freitas 167.309 -2%
SP Guarujá 292.744 407%
São José de
MA 165.418 -25% SP Praia Grande 267.307 330%
Ribamar
RJ Volta Redonda 259.012 37%
MA Caxias 156.327 -94%
BA Camaçari 249.206 48%
PI Parnaíba 146.736 0%
RJ Itaboraí 220.352 26%
BA Barreiras 139.285 -50%
MS Dourados 198.422 2%
Vitória de Santo
PE 130.924 -4% RJ Cabo Frio 190.787 16%
Antão
PE Garanhuns 130.303 -11% Cabo de Santo
PE 187.159 66%
Agostinho
BA Porto Seguro 129.325 -15%
GO Luziânia 177.099 28%
CE Crato 122.717 -29%
RJ Angra dos Reis 173.370 113%
MA Codó 118.568 -28%
RJ Teresópolis 165.716 10%
CE Itapipoca 117.720 -44%
Águas Lindas de
CE Maranguape 115.465 -45% GO 163.495 157%
Goiás
ES São Mateus 110.454 -62%
MA Timon 157.438 871%
RS Bento Gonçalves 108.481 -21%
SP Bragança Paulista 148.411 2%
MA Paço do Lumiar 107.764 0%
RJ Maricá 131.355 132%
GO Trindade 106.256 -83%
SP Atibaia 127.778 355%
AM Parintins 102.946 -40%
SP Cubatão 119.520 1605%
BA Eunápolis 101.432 -45%
Média 874.130 160%
Média 208.518 -30%
Brasil 173% Brasil -23%

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

(f)). É possível notar, obser- inferior arrecadação de IPTU que nos grandes, pois esta se-
vando a população média dos ocorre em benefício da arreca- quer alcança a arrecadação do
grupos, por exemplo, que a dação de ISS e IPVA. Ou seja, ITBI3. Sobre as causas do pior
maior arrecadação de ITBI é há motivos para acreditar que desempenho dos municípios
mais comum em municípios a debilidade da arrecadação menores, Sepulveda e Vaz-
de menor porte, enquanto de IPTU nos municípios pe- ques (2009) apontam a menor
naqueles de maior porte a quenos seja ainda maior do base tributável e Afonso e et

Tributação da Propriedade Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 57

Tabela 3 (e) (f) – Diferença por cidades entre IPTU e demais impostos no Brasil em 2011
(e) (f)
Dif. % IPTU/ Dif. % IPTU/
UF Município População UF Município População
IPVA ISS
SP Guarulhos 1.233.436 7% SP São Paulo 11.316.119 302%
MS Campo Grande 796.252 7% RJ Rio de Janeiro 6.355.949 157%
PR Londrina 511.279 9% BA Salvador 2.693.606 42%
Aparecida de
GO 465.093 50% CE Fortaleza 2.476.589 95%
Goiânia
SP Mogi das Cruzes 392.196 31% MG Belo Horizonte 2.385.640 140%

SP Diadema 388.576 32% AM Manaus 1.832.424 32%

SP Carapicuíba 371.502 13% PR Curitiba 1.764.541 57%
SP São Vicente 334.663 199% PE Recife 1.546.516 239%
SP Franca 321.012 32% RS Porto Alegre 1.413.094 53%
PE Caruaru 319.580 2% PA Belém 1.402.056 139%
SP Guarujá 292.744 109% GO Goiânia 1.318.149 104%
SP Praia Grande 267.307 694% SP Guarulhos 1.233.436 488%
SP Suzano 265.074 38% SP Campinas 1.090.386 367%
SP Embu 242.730 27% MA São Luís 1.027.430 106%
SP São Carlos 224.173 62% RJ São Gonçalo 1.008.065 217%
SP Indaiatuba 205.808 34%
AL Maceió 943.110 127%
SP Rio Claro 187.638 46%
RJ Duque de Caxias 861.158 604%
RS Passo Fundo 186.083 5%
PI Teresina 822.364 153%
Ferraz de
SP 170.297 157% RN Natal 810.780 65%
Vasconcelos
RJ Nova Iguaçu 799.047 262%
RJ Teresópolis 165.716 42%
MS Campo Grande 796.252 515%
Águas Lindas de
GO 163.495 67%
Goiás São Bernardo do
SP 770.253 354%
Campo
Itapecerica da
SP 154.374 5%
Serra SP Santo André 678.486 283%
Bragança SP Osasco 667.826 445%
SP 148.411 121%
Paulista São José dos
SP 636.876 218%
SP Jaú 132.494 12% Campos
RJ Maricá 131.355 56% SP Ribeirão Preto 612.340 93%
SP Atibaia 127.778 39% MG Contagem 608.715 26%
RS Bagé 116.944 194% SP Sorocaba 593.776 95%
SP Ribeirão Pires 113.726 714% SE Aracaju 579.563 25%
SP Catanduva 113.356 840%
Média 1.691.191 200%
Média 294.589 126%
Brasil -48% Brasil 173%

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

al (2012) mencionam razões âmbito municipal, elaboramos
políticas e administrativas4. uma simulação para apurar quais
seriam os impactos na arrecadação
Com o objetivo de dimensio- deste imposto caso ela fosse igual à
nar a magnitude da defasagem arrecadação do IPVA ou igual à do
do IPTU com outros impostos no ITBI, nos municípios em que estes
impostos são mais arrecadados do
que o IPTU, e as conclusões podem
ser vistas na Tabela 4.
Se a arrecadação de IPTU
fosse igual à arrecadação do

58 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

 Tributação da Propriedade

Tabela 4 – Comparação municipal da arrecadação de IPTU, IPVA e ITBI em 2011 fato, conforme ilustrado no
Gráfico 3, o segundo vem supe-
IPTU=IPVA IPTU=ITBI rando cada vez mais o primeiro
2010 2011 2010 2011 desde a década de 1980, e parti-
% Municípios cularmente a partir de meados
em que IPTU é 93,4% 93,3% 38,9% 42,0% de 2003 apresentou forte ace-
menor
leração em termos percentuais
Aumento da
arrecadação 7.158 7.927 247 304 do PIB, enquanto a carga do
(R$ milhões) IPTU decresceu, ainda que em
Aumento da menor magnitude.
arrecadação 45,2% 45,2% 1,6% 1,7%
(%)
A maior e crescente impor-
Carga tributária 0,610% 0,616% 0,427% 0,431%
tância de impostos sobre servi-
Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN). ços no financiamento dos seus
municípios lança luzes sobre
IPVA, nos municípios em que carga. Para o ITBI o impacto dois pontos importantes sobre
fora menor, o país teria um au- seria menor, pois o número de a estrutura tributária brasileira:
mento de 45,2% no recolhimen- municípios em que essa arreca- a competição fiscal entre mu-
to de IPTU, o que significa que dação supera o IPTU é pequeno nicípios e a falta de equidade.
a carga tributária do imposto diante dos 93% em que há su-
sobre a propriedade urbana se- peração do IPVA. O primeiro ponto diz res-
ria de 0,61% do PIB em 2010, em peito à existência de compe-
vez de 0,43%. Em 2011 haveria Outro imposto, o ISS, é res- tição fiscal entre municípios
o mesmo impacto em termos ponsável, junto com o IPTU, brasileiros no âmbito do ISS,
percentuais da arrecadação do por grande parte das receitas que afeta a alocação das fir-
IPTU e praticamente a mesma próprias dos municípios. De mas prestadoras de serviços

Gráfico 3 – Evolução da carga tributária de IPTU e ISS no Brasil: 1980-2011

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

Tributação da Propriedade Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 59

 “ O sistema brasileiro é, ainda, considerado bem

”
complexo, devido à grande quantidade de tributos
e de alíquotas existentes

e reduz a arrecadação global e equidade tributária, mas ain- ser uma barreira a qualquer
do imposto. A tributação de da enfrenta dificuldades, que tentativa do município de au-
imóveis tem como vantagem afetam, inclusive, a questão que mentar a arrecadação (Carvalho
em relação à tributação sobre acabamos de expor, a equidade, Jr., 2006).
serviços o fato de sua base ser ou a falta dela.
relativamente imóvel, o que Bahl (2009) afirma que,
evita que os governos locais en- Os impostos imobiliários, se mesmo que seja admitido que
trem numa disputa destrutiva bem administrados, se mostra- são as falhas na administra-
pela manutenção das firmas em riam como uma boa alternativa ção do um imposto sobre a
sua jurisdição em troca de me- para um sistema tributário que propriedade a maior causa de
nores alíquotas ou benefícios se pretenda razoavelmente baixa arrecadação em países em
fiscais específicos (Sepulveda e equitativo, tanto por reduzir os desenvolvimento, tanto elei-
Vazques, 2009). efeitos das competições entre tores como governantes têm
municípios como por ser a tri- certa relutância em promover
O segundo ponto, a falta butação direta a ferramenta que melhorias neste campo. Isto
de equidade, é majorada pela permite distinguir as distintas porque estariam associadas ao
forte presença de impostos capacidades contributivas. Por fim de práticas como a subava-
sobre serviços, que, por natu- isso se mostra importante diag- liação do patrimônio, isenções
reza, não fazem acepção entre nosticar a defasagem do IPTU, e relaxamento das sanções
contribuintes, tendendo a ser identificada através da análise a devedores. Além disso, os
regressivos ou, na melhor das dos dados aqui feita, de modo a custos de uma reforma nestes
hipóteses, neutros5. Como se estimular e fomentar reformas tributos são geralmente vistos
não bastasse, o IPTU está inci- que o incluam em sua pauta. como altos em relação à receita
dindo de forma regressiva entre gerada pelo imposto, enquanto
as diferentes faixas de renda O desprezado imposto o retorno de uma melhor admi-
(IPEA, 2009), o que vai contra patrimonial urbano nistração de impostos sobre o
a concepção de impostos sobre consumo, por exemplo, seria
o patrimônio, principalmente A dificuldade em se au- muito mais alto. Por isso é im-
num país carente de políticas mentar a arrecadação do IPTU portante ter noção do quanto
fiscais de cunho social, ou seja, reside em várias questões. A a receita patrimonial pode
que contribuam para a redução primeira e principal delas é ser aumentada, de forma que
de desigualdades. apontada por vários estudos so- o peso dos custos da reforma
bre o tema: os custos políticos sejam reduzidos, e das vanta-
Desde 2000, com a Emenda e administrativos do imposto. gens da ênfase neste tipo de
Constitucional nº 29, a incidên- A pressão política de grupos tributação.
cia progressiva do IPTU está au- com grande influência e a im-
torizada e pode ser usada como popularidade do imposto para Os custos administrativos
instrumento de política urbana a população em geral podem da arrecadação do IPTU se

60 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


devem à necessidade de ma-
nutenção de cadastros imobi-
liários atualizados e com bom
grau de cobertura, já que a base
de cálculo do imposto, o valor
venal do imóvel, não é decla-
ratória (como IR e ICMS), mas
deve ser aferida pelo governo
municipal.
Revisões periódicas das in-
formações são extremamente
importantes pois só assim o
coletor poderá monitorar a ex-
pansão urbana e as mudanças
no uso do solo6 já cadastrado
e, consequentemente, poderá
implementar políticas públicas
de otimização do uso do espaço
urbano mais eficientes. Cada
cidade possui o seu chamado
Cadastro Imobiliário Munici-
pal, mas a realidade é que nem
sempre a prefeitura possui os
recursos (financeiros e huma-
nos) em escala suficiente para
um bom controle desse serviço.
O recente descompasso en-
tre a expansão acelerada do
ITBI e a estagnação do IPTU
é mais uma expressão do an-
tigo problema: os valores dos
imóveis nos cadastros não são
revisados com frequência su-
ficiente e a preços de mercado
de forma que a cobrança do
imposto pudesse acompanhar
a valorização imobiliária dos
últimos anos. A arrecadação
do IPTU ficou estacionada, en-
quanto o ITBI, baseado no valor
da transação, sofreu o devido
“reajuste”.
O ISS, em contraposição, é
um imposto mais fácil de ser
cobrado e administrado, o que
Tributação da Propriedade
tem determinado o aumento
de sua participação nas recei-
tas próprias dos municípios.
Por ser um imposto indireto o
seu ônus é socializado, embora
regressivamente. A despeito de
sua regressividade, o imposto
enfrenta menor desgaste polí-
tico, afinal seu pagamento não
é tão visível quanto o do IPTU.
E dois fatores determinam a
facilidade no seu recolhimento:
a concentração da base tributá-
ria em grandes contribuintes, o
que facilita o trabalho de fisca-
lização e o nível de arrecadação,
e a determinação direta e auto-
mática da base de cálculo, que
é o preço do serviço cobrado
pelos contribuintes.
Além dos aspectos políticos
e administrativos que rodeiam
o IPTU, outros obstáculos a
uma melhor arrecadação são
apontados por Cesare (2012).
A desigualdade de renda, que
atinge tanto a famílias que
não terão condições de pagar
Um aumento efetivo da receita exige que todos os aspectos da reforma sejam implementados, caso contrário
se corre o risco de que o gasto realmente não tenha valido a pena
Tributação da Propriedade
o imposto como a municípios
que não terão recursos para
manter um fisco eficiente. O
alto grau de informalidade
verificado em grandes áreas de
ocupação irregular, principal-
mente nas grandes cidades, que
dificultam a universalização
do tributo e a manutenção de
cadastros. A heterogeneidade
de tipos de ocupação e posse,
que aumentam as chances de
erro de avaliação. E, por último,
a falta de transparência tanto
das informações fiscais como
do mercado imobiliário.
O que se argumenta no final
das contas, é que há espaço
para aumentar a arrecadação
de impostos sobre o patrimônio
imóvel sem necessariamente
aumentar alíquotas, investindo
na melhoria da qualidade da
tributação, investindo em tec-
nologia e capital humano. No
entanto, citando Bahl (2009),
um aumento efetivo da receita
exige que todos os aspectos da
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 61

A única vez em que a tributação patrimonial mereceu um pouco mais de atenção
foi na estratégia para construção de um novo sistema tributário
reforma sejam implementados,
caso contrário se corre o risco
de que o gasto realmente não
tenha valido a pena. E estes
aspectos são: elaboração de
cadastro de todas as proprieda-
des, atualização constante das
informações cadastrais e das
avaliações imobiliárias e apli-
cação de mecanismos eficazes
de cobrança e punição judicial
a devedores. Afonso et al (2012)
seguem na mesma linha ao
afirmar que o investimento na
melhoria do sistema de cadas-
tro e de avaliação por si só não
tem efeitos certos, pois alguns
municípios podem se deparar
com outros fatores que estejam
afetando a arrecadação. Os fru-
tos de uma reforma, no entan-
to, iriam além de aumento de
receitas, incluindo a correção
de outro aspecto negativo do
atual sistema que é a alta re-
gressividade do IPTU.
Para entender a regressivi-
dade do IPTU vamos destrin-
char um pouco mais o processo
62 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012
de arrecadação do imposto.
Existem dois instrumentos de
controle: o Cadastro Imobiliá-
rio Municipal e a Planta Genéri-
ca de Valores (PGV). O primeiro
contém o registro das caracte-
rísticas dos imóveis, como ta-
manho, localização, padrão de
construção e a identificação dos
contribuintes. Manter estas in-
formações atualizadas depende
de uma equipe técnica especia-
lizada e de recursos tecnológi-
cos sofisticados, como imagens
via satélite para georreferen-
ciamento da zona urbana da
cidade. A alta informalidade,
ou seja, existência de inúmeros
imóveis irregulares, decorre da
dificuldade de acessar as áreas
marginalizadas da cidade. Mas,
a irregularidade não se restrin-
ge a edificações de baixa renda.
Geralmente os cadastros estão
defasados em relação à situação
real dos imóveis e têm baixo
grau de cobertura.
A PGV, por sua vez, deve
informar o valor do metro
quadrado onde estão inseridos
os imóveis da cidade e será
usada como referência pelo
fisco para determinar a base
de cálculo do IPTU. Para que
a progressividade do imposto
seja garantida, é fundamental
que o valor venal dos imóveis
esteja o mais próximo possível
do seu preço de mercado, cujo
valor sofre influência de fato-
res dinâmicos e exige revisão
periódica, caso contrário pode
causar impactos distributivos
significativos.
Estudos apontam para uma
tendência a avaliações imo-
biliárias regressivas. Uma das
razões disso é a ausência de
aplicação de critérios técnicos,
o que torna a revisão de valo-
res das plantas uma decisão
meramente política. De Cesare
(2008) mostra a desigualdade
nas avaliações imobiliárias
como uma das duas fontes
de regressividade no imposto
imobiliário, de natureza admi-
nistrativa. A outra fonte é da
natureza intrínseca ao imposto.
A autora cita trabalhos de Yin-
ger et al., 1998, e de Vilela, 2001,
que explicam a regressividade
intrínseca ao imposto pelo fato
de não necessariamente o valor
do patrimônio ser proporcional
à renda da família. Na verdade,
geralmente as famílias mais
pobres devem fazer um esforço
financeiro maior para adquirir
o imóvel próprio do que as fa-
mílias mais ricas, o que quer di-
zer que há um distanciamento
maior entre a renda da família
e o valor do imóvel nas camadas
mais pobres da população. O
uso de taxas progressivas pode
 Tributação da Propriedade

“ A baixa relevância dos impostos patrimoniais na

elevada carga tributária global nacional e a rara
atenção dada a eles nos diagnósticos sobre a situação

”
atual da tributação no País acabam por se reproduzir
nas discussões e proposições de reforma tributária

amenizar a regressividade in-
trínseca do imposto, mas não
será capaz de corrigir distor-
ções de origem administrativa.
As avaliações imobiliárias
costumam ser distorcidas do
ponto de vista distributivo
pelos seguintes fatores apon-
tados por Carvalho Jr. (2006):
a) a possibilidade de omissão
de variáveis que geram exter-
nalidades positivas, que vão
além da análise do padrão de
construção; b) tendência a
estabelecimento de arreca-
dação piso e teto por imóvel,
geralmente para cobrir custos
administrativos; e c) a maior
capacidade de exercer pres-
são política de determinados
grupos com poder econômico
(proprietários de imóveis mais
caros) e conseguir benefícios
individuais como isenções, ou
mesmo de contestar judicial-
mente as cobranças.
A qualidade da elaboração
e a periodicidade da revisão
do Cadastro Imobiliário Mu-
nicipal e da Planta Genérica de
Valores operariam no sentido
da minimização, quiçá da ex-
tinção, destes problemas. Mas
o quadro atual destas infor-
mações no Brasil ainda inspira
preocupações, a despeito da
boa evolução recente, inclusi-
ve nos municípios menores.
Dados de Garson (2007), de
2006, mostram que 20% dos
3970 municípios com menos de
20.000 habitantes não tinham
cadastro imobiliário informa-
tizado, mas em 1999 eram 48%.
Já dentre os 1.594 municípios
com mais de 20.000 habitantes,
9% não o tinham, mas em 1999
eram 26%.
Dentre as preocupações
ainda presentes está o fato de
a revisão dos valores venais na
PGV depender de aprovação
legislativa, o que a torna uma
decisão política e bloqueia mu-
danças que deveriam ter teor
técnico. A cobrança de débitos
em atraso também enfrenta
dificuldades administrativas e
políticas que precisam ser re-
vistas no sentido de combater
a evasão fiscal (Garson, s/d).
De forma a fortalecer a re-
ceita do IPTU sem perder o
foco na equidade fiscal, Guedes
(2008) sugere várias ações, sen-
do elas no campo da ação legis-
lativa e administrativa. Num
primeiro momento, o objetivo
se concentra na promoção da
regressividade do imposto, que
implica na reordenação do sis-
tema de isenções, de mensura-
ção da capacidade contributiva
e reestruturação das alíquotas
em função do valor venal. Ad-
ministrativamente, muitas das
orientações seguem na mesma
linha do que comentamos aqui,
mas há uma ênfase maior na
importância da gestão dos cré-
ditos tributários, devido ao alto
grau de inadimplência verifica-
do, e na insegurança jurídica
que ainda rodeia as tentativas
de reavaliações imobiliárias,
apesar da EC 29/2000.
Mudanças sem dúvida se
mostram necessárias, afinal,
a substituição da tributação
sobre o consumo, que não leva
em consideração a capacidade
contributiva do consumidor,
por uma eficiente tributação
sobre o patrimônio, pode ser
uma maneira de reduzir a re-
gressividade da carga tributá-
ria, significativa no Brasil. No

Tributação da Propriedade Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 63

entanto, apesar dos benefícios de um novo sistema tributário sendo progressista, sempre
sobre a equidade do sistema (ou seja, além de uma reforma) a favor de mudanças sociais,
tributário e do espaço para au- desenhada no Senado Federal, mas a política tributária é con-
mento da arrecadação para os por comissão especial entre versadora e a disposição para
municípios, não tem havido o 2008/2010 (Senado Federal, promover reformas é mínima.
menor interesse dos diferentes 2008). A defesa no Senado de
projetos do governo federal de um novo sistema tributário, Sem reformas estruturais,
reforma tributária em propor porém, não avançou, pois a a perspectiva para a tributa-
mudanças para os tributos agenda parlamentar no País ção do patrimônio é, quanto
patrimoniais. Os debates po- historicamente sempre foi muito, manter a carga do IPTU
líticos têm evitado ao máximo pautada pelo Executivo Fe- municipal e do IPVA estadu-
as mudanças que atinjam as deral e este não manifestou al em torno dos patamares
competências municipais. interesse em mudanças mais atuais, assim como o ITR 7
profundas. Ao contrário, a atu- federal com sua insignificân-
Reforma e perspectivas al gestão assumiu o discurso cia (até estatística), e quan-
de que só é possível promover do muito com expansão dos
A baixa relevância dos im- mudanças aos poucos e, ainda impostos sobre transmissão,
postos patrimoniais na elevada assim, manteve o foco apenas beneficiados pela valorização
carga tributária global nacional no ICMS, quando muito in- imobiliária e financiamentos
e a rara atenção dada a eles nos cluindo contribuições sociais. habitacionais, mas que pouco
diagnósticos sobre a situação Na prática, as alterações na contam na receita tributária
atual da tributação no País legislação tributária foram nacional – e mesmo local. O
acabam por se reproduzir nas raras e com alcance mínimo. cenário político não aponta
discussões e proposições de Neste contexto, a tributação menor indicio de se aproveitar
reforma tributária. patrimonial continua sendo o enorme potencial oferecido
um tema completamente fora pelos tributos patrimoniais
A única vez em que a tri- da pauta, do mesmo modo que no Brasil, até como alternati-
butação patrimonial mereceu a equidade tributária é do in- va para compensar a redução
um pouco mais de atenção foi teresse de um pequeno grupo da exagerada tributação do
na estratégia para construção de técnicos. O discurso segue consumo.

NOTAS
1 Ver avaliações do Banco Mundial denominadas Doing Business: a empresa brasileira gasta mais de 2,6 mil horas por ano para pagar tributos, a mais alta entre uma e meia centena de países.
2 Para as análises deste estudo consideramos o dobro da Cota-parte IPVA para comparação com a arrecadação do IPTU, ainda que os recursos tenham ficado com o estado.
3 Os municípios menores precisariam promover maior esforço fiscal do que os maiores para administrar eficientemente impostos sobre a propriedade, pois os ganhos em arrecadação não seriam
proporcionais ao seu custeio, devido à sua menor base tributável. Os dados mostram que 39,5% dos municípios brasileiros têm arrecadação do IPTU inferior à dos três impostos e eles têm popula-
ção média de 27.118 habitantes. Todos os municípios da lista (f) estão entre eles.
4 Afonso et al (2012) destacam as diferentes realidades dos municípios e sua relação com a capacidade tributária.
5 Paes e Bugarin (2006) encontram alíquotas efetivas crescentes para o ISS em estudo a partir de despesas da POF (Pesquisa de Orçamentos Familiares) 2002/2003, mas a justificativa estaria
no consumo mais intensivo de serviços pelas famílias de maior renda, principalmente educação e saúde. Há uma diferença entre pagar menos impostos por um serviço e não ter acesso a ele, que
não se reflete nos números.
6 Morales-Schechinger (s/d) faz interessante investigação sobre o mercado imobiliário latino-americano e defende a sua regulação por via fiscal, principalmente para captura de mais-valia
para uso da coletividade. Sobre o Brasil, especificamente São Paulo, ele chama atenção para o pouco uso de instrumentos fiscais desta natureza, a despeito de estarem claramente previstos na
legislação.
7 Emenda Constitucional de 2003 chegou a contemplar a delegação à Prefeitura, por convênio, da cobrança do ITR. Até hoje 1617 municípios aderiram ao convênio.

64 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

 Tributação da Propriedade

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les y descentralización en América Latina”. Santiago, Noviembre, 2009.

RESUMEN
Un diagnóstico actualizado sobre la tributación de la propiedad en Brasil
El propósito de este artículo es actualizar el diagnóstico del contexto de los impuestos de propiedad en Brasil y tratar de contribuir a la
introducción de la materia en los debates sobre la reforma fiscal. El estancamiento de IPTU muestra cómo el enorme potencial de los
impuestos a la propiedad han sido ignoradas, a pesar de la importancia de estos como una alternativa a la sobre-imposición sobre el
consumo y, por último, como promotor de la equidad fiscal.
Palabras-clave: Tax Burden. Property tax. IPTU.

ABSTRACT
Updated diagnosis on property taxation in Brazil
The purpose of this article is to update the diagnosis of the context of property taxes in Brazil and try to contribute to the introduction
of the subject in debates about tax reform. The stagnation of IPTU shows how the huge potential of the property taxes have been
ignored, despite the relevance of these as an alternative to over-taxation of consumption and, finally, as a promoter of greater tax
fairness.
Key words: Carga fiscal. Impuestos a la propriedad. IPTU.

Tributação da Propriedade Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 65

Administração Estatal

Administração estatal ou social:

um falso dilema
Carlos Fernando Galvão — Coordenador de Geografia da Equipe de Apoio Pedagógico da Coordenadoria Técnica da Secretaria Municipal de
Educação (SME) do Rio de Janeiro e Coordenador de Gestão e Integração de Rede da Regional Metropolitana VI, da Secretaria de Estado de Educa-
ção do Rio de Janeiro — cfgalvao@terra.com.br

RESUMO
Gerir o Estado não é uma tarefa simples e, como a crise da democracia apenas representativa bem o demonstra,
não deveria ser tarefa de poucas pessoas, ainda que eleitas. O modelo de gestão do Estado, entendido como poder
público, é, dada a força crescente dos fundos públicos, essencial para o sistema democrático moderno e para a me-
lhoria da qualidade de vida de todos nós. O presente artigo analisa um desses modelos e seus prováveis impactos
sociais e aponta para alternativas.

Palavras-chave: Gestão Pública. Democracia Representativa. Democracia Participativa.

Gestão Social: valorizado. Debater com respei- de 6 anos e a manutenção dos

uma nova visão, para além
da mera “Gestão Estatal”
Guimarães Rosa dizia em
“Grande Sertão”, que viver é
muito perigoso, mas aprender
a viver é que é o verdadeiro
viver. Várias são as propostas
existentes para a reforma do
Estado. Aos cidadãos, cabe acei-
tar o desafio de examinar tais
propostas e, analisando-as,
aceitá-las, por eficazes para
nossas condições sociais, cul-
turais, políticas, ambientais
e econômicas, ou rejeitá-las,
por inadequadas, segundo os
mesmos parâmetros. Nenhuma
proposta deve ser descartada a
priori, como se tivesse vícios de
origem e o exercício da crítica,
desde que respeitosa, deve ser
to faz parte do bem viver.
Isto posto, propomos, neste
artigo, uma breve análise da
“Proposta de Ajuste Fiscal para
o Brasil e a experiência da Nova
Zelândia”, realizado neste país
a partir dos anos 80 e apresen-
tado em maio de 2006, pela
FIESP. Embora o documento
tenha sido divulgado há algum
tempo, vale, no mínimo, como
um exercício de análise crítica
para propostas futuras. A partir
do referido modelo, a entidade
empresarial expôs uma pro-
posta de controle dos gastos
públicos brasileiros, baseada
em três pontos:
1 – redução do total da despesa
real do Estado em 2% ao longo
níveis de despesas, após esse
período, por mais 4 anos;
2 – limite do crescimento do
total da receita real para até
50% da taxa prevista de cresci-
mento econômico, limitada a
2,75% ao ano e
3 – atingido o superávit opera-
cional real positivo (diferença
entre receita e despesa, após
o pagamento de juros), passa-
ríamos, então, a destinar 90%
do mesmo para investimentos
estatais.
Com essas três medidas, a
FIESP estimava que, ao final
dos 10 anos desse ajuste fiscal,
uma vez realizado, os gastos
públicos ficariam reduzidos

66 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

em 2% reais e o que poderia vir
como boas conseqüências desse
ajuste seria, segundo a FIESP:
1 – a queda na dívida pública,
de 51,8% do PIB (dados de 2006)
para 25,7%;
2 – a queda da carga tributária
de 34% do PIB (dados de 2006)
para 18%;
3 – em conseqüência da dívi-
da pública, os empréstimos
bancários ao setor privado
aumentariam e os investimen-
tos do particular passariam de
16,8% do PIB para 19,2%;
4 – os investimentos públicos
passariam de 0,3% do PIB para
5% e
5 – a economia cresceria 6% ao
ano, em média.
Como funciona o modelo
de gestão estatal que poderia
melhorar nosso desempenho
econômico e nos conduziria
ao cenário favorável descrito
pela FIESP? Arriscamos um
pequeno resumo do que diz o
documento dos empresários.
1 – Sofrendo os efeitos das cri-
ses do petróleo dos anos 70 e do
ingresso da Inglaterra na Co-
munidade Econômica Européia,
o que teria prejudicado suas
exportações, desequilibrando
a balança de pagamentos do
país, a classe dirigente da Nova
Zelândia optou por realizar o
seu ajuste fiscal.
2 – Iniciado pelo Partido Traba-
lhista, continuado pelo Partido
Nacional e novamente tendo à
frente o Partido Trabalhista, o
processo foi iniciado, em 1984,
com idéias liberalizantes. Os
gastos públicos teriam caído,
entre 1990 e 2002, de 53,8% do
PIB para 37% e a carga tributá-
ria teria caído também, de 49%
do PIB para 41%. Além disso, a
taxa real de juro teria passado
de 6,4% ao ano para 3,0% ao ano,
em 2002.
3 – Órgãos e entidades públicas
com receitas próprias foram
reorganizados a partir de mo-
delos de gestão empresariais,
embora a propriedade perma-
necesse governamental. Nesses
modelos, a contabilidade e a
prestação de contas do setor
público foram concebidas e
realizadas de modo quase idên-
tico as de uma empresa do setor
privado.
4 – Criou-se a figura de um
Executivo Chefe, com seu próprio
corpo funcional, por ele nome-
ado, tal como numa empresa
privada, com metas financeiras
a serem atingidas; o Parlamen-
to teve controle dos gastos
públicos.
5 – Foi instituída a Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (existente
no Brasil) para, no dizer do do-
cumento, levar o país a ter uma
“redução da dívida para níveis
prudentes” e uma “administração
prudente do risco fiscal e a previ-
sibilidade do nível dos impostos”.
6 – A forma contábil da Nova
Zelândia já foi a de Fluxo de
Caixa, ou seja, informações
contábeis que refletem as movi-
Gestão Social
mentações de contas bancárias
em cada ano fiscal. A mudança
passou a considerar as des-
pesas, quando incorridas e as
receitas, quando auferidas, em
tempo real. Segundo a FIESP,
esse novo sistema permitiu
a captura de todos os custos
dos “recursos consumidos por
um produto durante o período em
análise e, portanto, disponibiliza
informação mais acurada ao ad-
ministrador público”.
7 – As contas públicas do Exe-
cutivo passaram a ser auditadas
por um órgão independente, li-
gado ao Parlamento que podia,
inclusive, apresentar medidas
para melhorar a eficácia do
sistema.
8 – A partir das informações
públicas resultantes dos rela-
tórios preparados, durante o
processo acima, foram gerados
indicadores econômicos com os
quais o Executivo Neozelandês
pode se planejar.
9 – Ao assumir o governo, foi
aumentado o ritmo das pri-
vatizações e da liberalização
da economia e foi instituído
o regime de “administração por
resultados”.
1 0 – Fo r a m c r i a d o s t rê s
conceitos à administração go-
vernamental da Nova Zelândia:
10.1 - recursos utilizados –
bens e serviços comprados ou
empregados com a finalidade
de obter um produto e o exem-
plo que a FIESP trouxe foi o do
Ministério da Saúde local, que
“poderia contratar assistentes
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 67
sociais e comprar veículos e e não apenas com o Fluxo de
materiais (recursos) visando a Caixa, o que agiliza processos
aumentar o número de atendi- administrativos e pode ser um
mentos a crianças carentes de bom instrumento de controle
uma determinada região”; social porque pode, dentre
outras coisas, levar à institucio-
10.2 – produto – benefício nalização de medidas como o
à comunidade, propriamente pregão eletrônico, infelizmente
dito e ainda pouco utilizado no Brasil.
Um segundo ponto positivo
10.3 – resultado – medida do modelo foi a aplicação dos
do impacto do produto na conceitos de “recursos utiliza-
comunidade e o exemplo da dos – produtos – resultados”, que
FIESP foi o do impacto da ação clareiam a execução orçamen-
do Ministério da Saúde, acima tária ao mostrar a aplicação
relatada, que esperava levar a do dinheiro público de modo,
uma redução em 20% no índice aparentemente, mais compre-
de crianças desnutridas, pelos ensível. Por fim, um terceiro
anos seguintes (não sabemos ponto interessante do modelo
se a meta foi atingida). trazido pela FIESP foi a criação
de dados e informações para
Nossas ideias só estão fe- que indicadores econômicos
chadas quando morrem ou sejam produzidos, com con-
morremos. A proposta Neoze- fiabilidade maior do que com
landesa teve, pelo exposto no formas mais tradicionais de
estudo, aspectos interessantes, geração de dados e informações
como a forma de trabalhar a estatais. Há um detalhe não
questão contábil do Estado, analisado ou não explicitado
com apuração em tempo real no estudo da FIESP que acha-
Em sua intangibilidade - dimensão existencial - cuja representação é tanto subjetiva quanto social, a cidade é
uma “imagem pública”
mos por bem mencionar, que
é o fato de que um modelo de
gestão estatal, qualquer que
seja, para ser eficaz, não pode
prescindir de um orçamento
que seja impositivo.
A política pública apresen-
tada é um modelo de gestão
financeira da Nova Zelândia e
está voltado para os aspectos
contábeis e fiscais do Estado,
mas não há menção, ao menos
no estudo apresentado pela
FIESP, de tudo o mais que com-
põe o poder público. Assim, ou
o modelo toma o Estado apenas
em sua abstração financeira,
subordinando tudo o mais a
ela, ou a FIESP o faz – e é le-
gítimo que o faça, diga-se de
passagem, se for esse o caso.
Contudo, também é legítimo
que essa visão de mundo seja
criticada. Para ficarmos em
apenas em um aspecto, há
funções estatais que, embora
envolvam dinheiro público,
não só não podem, como não
devem ser reduzidas à planilhas
de custos, como a abertura do
Estado ao controle social e,
por conseguinte, às estruturas
de poder para que a população
diga, quando, onde e quanto
investir o dinheiro público,
ou mesmo, se querem ou não
essa ou aquela política pública.
Alguns dizem que não é neces-
sária tal consulta à população
porque ela já teria dado o seu
aval, ao votar no grupo admi-
nistrador do momento, mas a
falência da democracia apenas
representativa está mais do que
evidente, e suas funestas con-
seqüências são por todos, senão
conhecidas, conscientemente,

68 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


ao menos sentidas, na vivência
cotidiana.
O modelo de gestão finan-
ceira e fiscal da Nova Zelândia,
a despeito de toda e qualquer
crítica que lhe seja feita, pode
ser adequado às condições
sociais, políticas, culturais, am-
bientais e econômicas do povo
neozelandês, mas não é, direta
e automaticamente, passível de
ser transposto para o Estado e o
povo brasileiro, como nenhum
modelo permite, aliás.
Cortar gastos públicos onde?
Essa é uma escolha política,
e não técnica. O mesmo vale
sobre onde, como e a quem
beneficiar, quando o assunto é
política fiscal dos investimen-
tos públicos. O setor público
brasileiro, em diversos mo-
mentos de sua história recente,
tem contido gastos públicos e
em outro, expandido. Fazemos
enormes “superávitis” pri-
mários e a pobreza continua,
embora tenha diminuído nos
últimos anos. De juros, nos
últimos 10 anos, segundo es-
timativas baseadas em dados
oficiais, pagamos algo como
R$12 trilhões, ou seja, 6 PIBs
brasileiros! Se existe algum
lugar nas despesas estatais, que
deveria ser cortado, certamen-
te é nas finanças relativas ao
pagamento de juros. Claro que
teríamos gritaria, alegando que
seríamos um país irresponsável,
mas não é menos verdade que
manter a dívida social intacta
ou com melhoras pontuais e/
ou lentas é irresponsabilidade
muito maior. Em maio de 2006,
com a meta oficial de 4,25% do
PIB, fizemos, na prática, 6,36%
de superávit primário. Em que
isso melhorou a gestão pública,
estruturalmente, para a popu-
lação em geral, salvo o que foi
feito com as políticas púbicas
compensatórias? Estrutural-
mente pouco.
Não podemos falar em
reformar o Estado sem que
mexamos nos mecanismos de
distribuição de renda, quer
dizer, sem que discutamos a
alocação dos fundos públicos.
Em decorrência, instrumentos
fiscais como os propostos no
modelo neozelandês e nas me-
tas apontadas pela FIESP, terão
tanto mais chances de não
afetar negativamente a vida
da população que as adotar,
quanto mais ela tiver alcançado
um nível de desenvolvimento
social lhe permita atravessar
períodos restritivos por ter
“gorduras para queimar”, como
é o caso da Nova Zelândia e
vários países europeus. Não
é, ainda, infelizmente, o caso
do brasileiro comum, carente
de muitas coisas, com baixo
índice de atendimento de ser-
viços públicos de qualidade e,
infelizmente, ainda muito de-
pendente dos serviços públicos.
O modelo em questão, da
Nova Zelândia, propõe audi-
tagem permanente das contas
do Executivo por um órgão do
Legislativo. É uma boa medida,
em que pese o fato de que, sem
a abertura maior dos governos
à participação popular, torna-se
apenas um acerto de cúpulas
e, nesse caso, o problema da
concentração de poder e, por
Gestão Social
Administração Estatal
conseguinte, de renda, não
será substancialmente altera-
do. Vale, apenas, a ressalva de
que a auditagem deve ser feita
de modo retroativo, desde as
origens de nossas dívidas. A
participação aqui preconizada
teria, ainda, o efeito de inibir
cortes drásticos ou remaneja-
mentos em áreas como saúde,
educação e segurança, áreas
que afetam mais as camadas
menos assistidas e que me-
nos poder aquisitivo tem para
suprir essa falta de serviços
públicos da parte do Estado.
Este último não pode ser ad-
ministrado como uma empresa
porque não visa ao lucro, mas
sim à prestação de serviços
públicos e isso exige, não raro,
investimentos para além do
que supostas taxas “científi-
cas” de inflação normalmente
o permitem. As metas admi-
nistrativas devem servir para
atender as que deveriam ser
as mais importantes metas do
Estado, as sociais como, por
exemplo, a ampliação do SUS
ou a melhora da qualidade da
educação pública.
As propostas de reforma
do Estado estão baseadas, em
boa parte das vezes, na cren-
ça, equivocada, de que ajustes
financeiros e de gestão têm o
poder, (quase) por si sós, de
resolver as crises sociais. Não
estamos aqui, de modo algum,
pregando uma gastança estatal
indiscriminada, até porque, já
fizemos em alguns períodos
e de nada adiantou – embora
boa parte do dinheiro público
venha sendo canalizado para
os abastados econômicos e
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 69
 “ Governar é, sobretudo, um ato contínuo

”
de solidariedade social, criatividade política e
competência administrativa

políticos com acesso aos me-
canismos de poder ou venha
sendo roubado, pura e simples-
mente. O que estamos a dizer
é que apenas restrições orça-
mentárias aos gastos públicos
não são a panacéia universal
e, num país onde a riqueza é
muita, mas concentrada e onde
o Estado ainda é vital (possivel-
mente, por muito tempo o será)
para boa parte da população,
reduzir os gastos públicos, na
dimensão que parte da mídia
e vários setores econômicos e
políticos têm proposto, é uma
contribuição para que tudo fi-
que mais ou menos como está
e, quando isso acontece, a ten-
dência não é o estancamento
das crises, mas a sua piora.
são mais conhecidas, nossas
Cidades, é um fator de extre-
ma importância dos nossos
tempos. Como fazer isso, não
de modo autocrático, mas de
modo, efetivamente, democrá-
tico e universal?
Espaço Urbano: um modelo,
concreto e abstrato,
em construção
Em sua intangibilidade –
dimensão existencial – cuja
representação é tanto subjetiva
quanto social, a cidade é uma
“imagem pública”. Podemos ter
uma imagem visual concreta,
ou seja, de um objeto real e uma
imagem mental, que é uma for-
ma de apreensão, por parte do
ser, de um objeto, tangível ou
intangível, que não é ele mes-
mo. Uma cidade tem as duas
formas de imagens. Por exem-
plo, com objetos tangíveis, na
sua dimensão geométrica e car-
tograficamente representável,
a cidade deve ser tratada como
um objeto arquitetônico e de
engenharia. Maria Eliane Ko-
hlsdorf mostra que “a geometria
euclidiana fornece instrumentos de
fácil manejo e que coincidem com
uma representação secundária do
espaço, onde se expressam suas

De todos os poderes pú-

blicos, por assim dizer, o
municipal é o que está mais
próximo das pessoas, dos ci-
dadãos e com a magnitude dos
problemas sociais e urbanos
neste século XXI, mesclada a
toda potencialidade que temos
para construir espaços exis-
tenciais cada vez melhores, se
soubermos como não desper-
diçar a capacidade enorme para
criar coisas boas, que temos,
gerir de modo diferenciado tais
A visão da Arquitetura sobre o conceito “espaço” é importante porque é esse “olhar” que conduz a
Unidade Existenciais ou, como maior parte das intervenções urbanas

70 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012


dimensões, proporções e predicados
relacionais da estrutura de suas
respectivas formas” (Kohlsdorf,
1996: p.171). Morais e Messias,
a partir da teoria marxista do
valor, afirmam o seguinte:
“Sendo o espaço (e tudo o
que ele contém) uma condi-
ção universal e preexistente
do trabalho, ele é, desde logo,
um valor de uso, um bem de
utilidade geral. A produção,
desta forma, sempre se realiza-
rá sobre formas preexistentes,
sejam naturais ou sociais. (...)
É por isso que o espaço é uma
condição geral da produção
(1999: p.123).
Esse “valor”, citado pelos
autores, é o valor do espaço ca-
pitalista. Por outro lado, há um
valor no espaço, uma vez que
ele é, do mesmo modo, “palco
de processos que nele ocorrem”,
ou seja, as relações (sociais)
de produção e a produção em
si, mesmo não parecendo ser
especificamente espaciais, são,
no mínimo, dotadas de es-
pacialidade, e ela também
entra na composição do valor
de uma mercadoria (Morais
e Messias, 1999: p.128). Para
Fridman e Siqueira, “o produto
chamado ‘cidade’ é concebido e
realizado exatamente seguindo os
mesmos métodos recomendados
pelo marketing: deve ser atraente e
mostrado diretamente em suas ca-
racterísticas mais desejáveis, sendo
a sua venda a mais desimpedida
possível” (2003: p.26).”
É um equívoco a afirma-
ção de que apenas construir
ruas, praças etc. é construir
espaço urbano, se estiver-
mos de um lugar da fala que
não o da Arquitetura ou da
Engenharia Civil (ou, ao me-
nos, de uma parte de suas
correntes de pensamento) ou
que não o do senso comum.
A “cidade arquitetônica”,
por assim dizer, e seu espaço
(arquitetônico) são apenas
a base para a constituição
do(s) espaço(s) social(is).
Uma cidade não é uma cons-
trução de espaço, mas uma
construção existencial que é
materializada no espaço e os
objetos urbanos nele transi-
tam e com ele interagem.
Uma cidade pode ser
definida, não apenas, mas
também, como a organização
cultural, ambiental, econô-
mica e política de um espaço
físico e seus elementos como
um rio ou o mobiliário urba-
no. Eni Orlandi diz que há um
certo “eu” urbano, que produz
sentidos sociais no, a partir do
e para o espaço urbano. A autora
afirma que a cidade tem signi-
ficados e formas, e ambos têm
a sua “narrativa” que pode ser
“lida” pelas pessoas (Orlandi,
2001: p.10-11). As relações so-
ciais são sempre “de sentido”
e, por isso, “não restam espaços
vazios na cidade, sua realidade
estando toda ela preenchida pelo
imaginário urbano” (Orlandi,
2001: p.14).
Do ponto de vista arqui-
tetônico, uma cidade pode
ser definida, nas palavras
de Kohlsdorf, como “qual-
quer espaço intencionalmente
produzido (...) toda construção
Gestão Social
Administração Estatal
social é, efetivamente, proje-
tada” (1996: p.19). Mais uma
vez, a concepção de espaço
urbano, quando construída a
partir do conceitual de uma
certa vertente da Arquitetu-
ra, define cidade como sendo
o produto de um projeto e,
ainda que ressalte que esse
é socialmente construído, é,
na essência, um projeto e, se
levarmos em consideração o
que é definido como projeto,
na Engenharia e na Arquite-
tura (um plano geral para a
construção de uma obra, com
plantas e cálculos), fica fácil
percebermos que uma cidade,
nessa concepção, pode ser,
efetivamente, remodelada
na prancheta. É o jogo de
interesses técnicos e, não
raro, de grupos e/ou classes
sociais hegemônicos e suas
concepções ideológicas que
estão por trás dessa definição
de espaço urbano.
Ora, uma consequência
dessas idéias é que há uma se-
paração entre o que podemos
chamar de “Espaço Arquitetôni-
co” e “Espaço Urbano”. Embora
complementares, são diferentes
e autônomos: o espaço arquite-
tônico é uma das formas de
leitura, interpretação e inter-
venção do espaço urbano, não
se confundindo com ele. O
problema aparece quando essa
dimensão arquitetônica – ou
geométrica – é tida como a
priori, como se essa “res exten-
sa” existisse independente de
um ser e de um conjunto de
seres (sociedade), que a percebe
como “extensa” e que lhe dá
significado; com se o material
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 71
significasse a existência e não
o contrário. não tem uma forma clássica, se
A visão da Arquitetura sobre
o conceito “espaço” é impor-
tante porque é esse “olhar”
que conduz a maior parte das
intervenções urbanas e pode
ser apreendida, por exemplo,
pelo menos em uma de suas
vertentes, a partir das idéias do
professor Sílvio Colin, quando
afirma o seguinte:
“Ao mesmo tempo em que
o espaço é o lugar-continente
de todos os corpos, a extensão
onde ocorrem todos os eventos,
o meio vazio onde os seres se
locomovem e onde estão situa-
dos os objetos, para o arquiteto
o espaço é, também, uma coisa
extensa, uma existência objeti-
va, uma “matéria” à qual ele terá
de dar forma (2000: p.57-58).”
A definição acima pode
expressar, contudo, o que po-
demos chamar de “Espaço
Arquitetônico”, mas não “Espa-
ço”, universalmente falando, ou
mesmo “Espaço Urbano”, como
categoria conceitual passível
de alguma generalização para
outras áreas do conhecimen-
to humano, se adotarmos a
perspectiva política e existen-
cialista. Nesta perspectiva, o
que tem forma, ao contrário
do que afirmam alguns, não é
o espaço, um ente intangível,
mas os objetos e construções,
animados e inanimados, que
estão dispostos sobre a base
física que caracteriza a dimen-
são geométrica do conceito
“espaço”. Este último tem es-
tética e simbologia, elementos
72 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012
materiais e existenciais, mas
esta for entendida como algo
que podemos ver e tocar. Se-
gundo Argan (1992), no período
Modernista, o Urbanismo foi
definido como uma disciplina
criada para estudar a cidade e
planejar o seu desenvolvimento
e foi o resultado da mistura de
diversas áreas do saber humano
como a Sociologia, a Economia
e a Arquitetura, por ele citadas.
No seu modo de ver, o Urbanis-
mo não deveria ser confundido
com o que chamou de “Arquite-
tura Urbana”.
A busca por novos
espaços sociais
Como “olhar” a política com
olhos estranhados, tomando
emprestada uma expressão
de Bertold Brecht? Um novo
“olhar” pode selar um novo
acordo entre duas ou mais pes-
soas e, jurídica e politicamente
falando, um acordo recebe o
nome de “contrato”, que é uma
transferência mútua de direitos
e obrigações entre as partes.
Mesmo tendo uma natureza
jurídica, o Estado é, na verdade,
um ente com poder político que
faz uso de instrumentos jurí-
dicos. Os poderes socialmente
constituídos devem decidir
qual regra legal será aplicada
em cada caso e essa decisão é
política e não jurídica, embora
não prescinda do arcabouço
jurídico. O Estado Moderno é,
pois, a expressão Constitucio-
nal do Soberano, o Povo, e pela
Carta Magna e códigos vários
(sistema legal) baseia suas ações
(políticas). Em sua origem,
além do território, da sobera-
nia e da Constituição, há um
outro elemento constituidor
do poder estatal - aliás, o mais
importante: as pessoas. Sem
povo (cidadãos organizados e
conscientes de seu processo
histórico-espacial), não há
soberania, território, Constitui-
ção ou Estado.
Uma administração social
do território e da vida é não
só possível, a despeito dos que
falam que isso é utopia, como
desejável e perfeitamente re-
alizável (não é nada fácil, isso
sim, mas é viável). Um grupo
de voluntários, no Rio de Ja-
neiro testou uma proposta que
chamamos de Plano de Gestão
Cidadã, explicitada no livro
“Democracia – do conceito
à prática, da representação
à participação”, da Editora
Claridade, lançado em maio de
2010, em Ponta Grossa (PR) e
na cidade do Rio de Janeiro. A
síntese dessa proposta, abaixo
explicitada, pode ser encontra-
da, na íntegra, no livro.
Participação Popular no
Brasil e alguns de seus
pressupostos legais
Como levar o bem-estar a to-
dos os moradores das cidades,
respondendo às modernas de-
mandas urbanas? Isso é função
apenas dos governos? No Brasil,
desde 1987, para citar um único
exemplo, existe e vem atuando
o Fórum Nacional de Reforma Ur-
bana (FNRU), resultado de uma
articulação de pesquisadores de
universidades, de organizações

não governamentais e autori-
dades que, baseados em vários
estudos e documentos, como a
Carta de Atenas e em conferên-
cias como as chamadas “Habitat
I e II”, da ONU, se propõem a
buscar ideias e ações concretas
para melhorar a qualidade de
vida nas cidades. Há instru-
mentos legais que versam sobre
o quesito “participação popu-
lar” na gestão urbana, embora
a menção às metodologias de
trabalho sejam vagas, com um
indicativo de “participativo”,
mas sem dizer como se dará, na
prática, essa participação. Não
obstante, lei não nos falta para
regular a participação popular
na gestão pública.
1 – O artigo 182 da Constituição
Federal, em seu § 1º, determi-
na a obrigatoriedade de toda
cidade com mais de 20 mil ha-
bitantes ter um Plano Diretor,
o qual deve ser refeito decenal-
mente, conforme o § 3º da CF;
às cidades com menos de 20
mil habitantes, o Plano Diretor
é facultado. O § 2º do artigo 40
do Estatuto da Cidade determi-
na que as cidades com mais de
500 mil habitantes devem ter,
obrigatoriamente, um plano
de transporte. As diretrizes do
Plano Diretor são traçadas pela
Lei nº◦ 10.257/2001.
2 - No § 2º do artigo 182, está
expresso que a propriedade ur-
bana cumpre sua função social
quando atende às exigências
fundamentais da ordenação
da cidade, assinaladas no Pla-
no Diretor. Isso significa que
a abrangência desse Plano
é apenas a área urbana ou a
área de expansão urbana e no
§ 2º do artigo 40 do Estatuto
da Cidade está disposto que o
Plano Diretor deve englobar
o território urbano como um
todo. No artigo 186 da Consti-
tuição Federal, a propriedade
rural cumpre a função que lhe
é demandada quando atende
aos requisitos que estão dis-
postos, explicitamente, neste
artigo e não quando cumpre as
exigências fundamentais do
Plano Diretor que, como já vis-
to, rege apenas o ordenamento
do espaço urbano.
3 – O Planejamento Municipal
tem no Plano Diretor um ins-
trumento constitucional para
as Políticas Urbanas, como
prescreve o artigo 4º do Esta-
tuto da Cidade.
4 – As diretrizes expressas no
artigo 39 da Lei n◦ 10.257/2001
mostram que os Municípios
devem observar na elaboração
de seus Planos Diretores: a ga-
rantia de cidades sustentáveis;
o saneamento ambiental; a
moradia; a ordenação e con-
trole do uso do solo; a retenção
especulativa de imóvel urbano;
a proteção, preservação e re-
cuperação do meio ambiente,
natural e construído; a regula-
rização fundiária e urbanística
de áreas ocupadas por popula-
ção de baixa renda; a isonomia
das condições para agentes
públicos e privados nos em-
preendimentos urbanísticos;
a gestão democrática das cidades;
outras.
5 – São instrumentos do Plane-
jamento Municipal, expressos
Gestão Social
Administração Estatal
no artigo 4º, inciso III, do Esta-
tuto da Cidade: Plano Diretor,
que disciplina, por exemplo, o
parcelamento, uso e ocupação
do solo; zoneamento ambien-
tal; Plano Plurianual; diretrizes
orçamentárias anuais; planos,
programas e projetos sociais,
planos de desenvolvimento
econômico e social; gestão or-
çamentária participativa.
6 – O Plano Diretor deve ser
elaborado por procedimentos
do Poder Executivo e/ou Le-
gislativo, mas a metodologia é,
segundo o Estatuto da Cidade
e os artigos 182 e 183 da CF,
obrigatoriamente, participati-
va, numa parceria entre poder
público e população.
7 – O § 4º do artigo 182 da Cons-
tituição Federal dispõe que os
poderes municipais, na elabo-
ração do Plano Diretor e em sua
fiscalização e implementação,
deverão garantir: a publicida-
de quanto aos documentos e
informações produzidas pelas
políticas urbanas; o acesso
a qualquer interessado nos
documentos e informações
produzidas e a promoção de au-
diências públicas e debates com
a participação da população e
de associações representativas
da sociedade.
A realização de um Plano
Diretor é uma das formas de
participação popular, sem
dúvida. Entretanto, é de-
pendente de legislação e de
políticas públicas, ou seja, é
função da institucionalidade,
ainda que associada à cidada-
nia, e não de um movimento
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 73
originado e executado pelos vida em comunidade flua de reivindicação da cidadania,
cidadãos, independente de modo autônomo e satisfató- por mais ingênua que possa
terem ou não apoio insti- rio. O que fazer, então? parecer, deve ser incentivada,
tucional. A participação no pelo simples fato de que é o
Plano Diretor é feita através A ideologia do Plano de Gestão resultado de um sentimento
de seis passos: 1 – levanta- Cidadã (PGC) e, com um pouco de sorte, de
mento da realidade da cidade alguma forma de organiza-
e de seus problemas; 2 – defi- O papel de quem usa o inte- ção popular, o que é sempre
nição de objetivos e métodos lecto e o coração, na política e desejável. Assim, o PGC é
de trabalho; 3 – redação da na vida, é tomar a palavra em uma proposta que possibilita
prop osta; 4 – apre ciação público e levantar problemas o oferecimento ao cidadão
pelas câmaras municipais; 5 – fundamentais que precisam comum e aos movimentos
aprovação pelos vereadores e de uma resposta coletiva. É comunitários, um canal livre
6 – promulgação pelo Prefei- essa, na verdade, a essência e eficiente de comunicação
to. Um Plano Diretor, embora do Plano de Gestão Cidadã e a com o poder público e com
não deva ser nosso único foco meta expressa no título deste toda a sociedade, além de um
de ação, quando pensarmos capítulo não pode ser atingida instrumento de ação política.
em democracia participativa, se não houver: O objetivo específico do PGC
deve contar com a participa- 1 – participação popular; é viabilizar a participação po-
ção ativa, sempre que estiver 2 – autoplanejamento / au- pular cada vez mais intensa,
sendo discutido, já que nele togestão; autônoma e auto-sustentável,
são tomadas decisões im- 3 – qualidade social de vida. o que envolve, por exemplo,
portantíssimas para nossas auto-organização, geração de
vidas. O Estatuto das Cidades Para construir este processo, por renda e desenvolvimento so-
traz em seus artigos, assim, sua vez, é necessário termos: lidário e local, além de buscar
mecanismos legais para que a – vontade política, existente uma cada vez maior participa-
a cidadania participe mais ou “construível”, pelo poder ção popular no planejamento e
ativamente de sua vida, quan- público e pela população; na gestão política das cidades.
do da elaboração decenal do b – afetividade e respeito pelo
Plano Diretor, mas não garan- outro; Buscando novos caminhos
te que tal participação seja c – uma metodologia de traba-
contínua e sistemática. lho sociopolítico participativa A imposição de um tipo de
(e não autocrática). realidade, sem contestação, nos
Governar é, sobretudo, um imobiliza. Movimentemo-nos,
ato contínuo de solidariedade Por outro lado, é também im- pois! Mas para movimentar-
social, criatividade política e portante: mo-nos, tempestivamente e
competência administrativa. 1 – o fortalecimento da socie- com consequência, não é ne-
Contudo, os sistemas estatais, dade e dos cidadãos; cessário que antes efetuemos
ao longo da História, são 2 – o planejamento coletivo; um bom planejamento, ou
engessados e lentos em suas 3 – a viabilização de projetos seja, que antes tenhamos uma
ações. E talvez tenham que ser autogestionários. ideologia (na boa acepção da
assim mesmo, já que o poder palavra), viabilizada por uma
público deve se precaver, pois Plano de Gestão Cidadã (PGC): metodologia de ação social
seu resguardo é uma garantia uma proposta de ação eficaz? Vale aqui, a ressalva de
social. Mas as mudanças e política coletiva que não podemos permitir o
avanços precisam acontecer. engessar-se nessa ideologia
Assim, a participação popular O PGC se justifica, a come- e nessa metodologia. Temos
faz-se essencial para que a çar do fato de que qualquer de ter a humildade para reco-

74 > Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

 Administração Estatal

nhecer erros no que fazemos
e acertos no que os outros
fazem, encarando-os como
aliados que pensam diferente
e não como inimigos a quem
devemos humilhar e aniqui-
lar (desde que todos ajam
com ética, lealdade e amor);
é necessário termos lucidez
e disposição suficientes para
absorver os acertos dos outros
e corrigir os nossos erros. So-
bretudo, devemos acreditar
em nós mesmos e em nossos
sonhos, tentando realizá-los.

RESUMEN
Administración estatal o social: un falso dilema
Gerir el Estado no es una tarea simples y como la crisis de la democracia representativa lo demuestra, no debería ser tarea de unos
pocos, aunque elegidos. El modelo de gestión del Estado entendido como poder público es, debido a la fuerza creciente de los fondos
públicos, esencial para el sistema moderno y para el mejoramiento de la calidad de vida de todos nosotros. El presente artículo examina
uno de esos modelos y sus probables impactos sociales y apunta hacia alternativas.
Palabras-clave: Gestión Pública. Democracia Representativa. Democracia Participativa.

ABSTRACT
State or social administration: a false dilemma
To administer the State is no easy task and, as the crisis of representative democracy clearly points out, it should not be placed in
the hands of a few persons, even being the elected ones. Considering the growing strength of public funds, the State management
model, considered as public authority, is viewed as essential not only for the modern democratic system but also for our quality of life
improvement. The present article analyzes one of these models as well as its probable social impacts and proposes alternatives.
Key words: Public Management. Representative Democracy. Participatory Democracy.

Gestão Social Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 75

Pareceres

Cargos de provimento em comissão.

Fixação do percentual mínimo a ser exercido
por servidores efetivos. Iniciativa do projeto
de Lei. Competência.
Priscila Oquioni Souto — Consultora Jurídica do IBAM

CONSULTA
Indaga sobre a iniciativa de projeto de lei que fixa percentuais mínimos de cargos em comissão previstos no art. 37,
inciso V da Constituição Federal, bem como se esta iniciativa é diferenciada por Poder.

Resposta previstos em lei. Trata-se de antes considerada atributo de

regra extremamente salutar e gestão técnica, em vetor cons-
Diante dos princípios cons- moralizadora introduzida pela titucional que deve orientar
titucionais que devem reger a EC nº 19/1998. toda a atuação da Adminis-
administração pública, insertos tração Pública.
no art. 37, caput da Constitui- Relativamente ao disposi-
ção, o inciso II deste mesmo tivo ora analisado, vale ainda De tal sorte, diante de uma
dispositivo constitucional esta- asseverar que a referida modi- interpretação conforme e
belece a exigência de concurso ficação no bojo do texto consti- sistemática do texto consti-
público para o provimento de tucional pela EC nº 19/1998, que tucional, pode-se aferir que
cargos ou de empregos públi- também introduziu expressa- a exigência de um percentual
cos. Dentre as exceções possí- mente o princípio da eficiência mínimo de cargos em comis-
veis a tal exigência temos a dos no caput do art. 37, pretende são a serem preenchidos por
cargos em comissão, que são de materializar este princípio ao servidores efetivos encontra
livre nomeação e exoneração garantir e reconhecer que os guarida na preocupação ho-
e destinam-se tão somente às cargos de direção, chefia e as- dierna de exigir-se o melhor
atribuições de direção, chefia e sessoramento devem ser, em desempenho possível das atri-
assessoramento. determinado percentual, pro- buições dos agentes públicos,
vidos por servidores efetivos a fim de se obter os melhores
No entanto, exatamente por em virtude da necessidade de resultados, o que atende não
configurar uma exceção à regra conhecimentos técnicos, com somente aos interesses da
do concurso público para pro- o desiderato de evitar o lote- Administração pública, mas
vimento de cargos, a Constitui- amento meramente político também dos cidadãos.
ção estabeleceu em seu art. 37, desses cargos.
inciso V, que os cargos em co- Feitas estas primeiras con-
missão deverão ser preenchidos O legislador constituinte siderações elucidativas acerca
por servidores de carreira. Isto derivado reformador, por in- dos cargos em comissão, passa-
é, concursados, nos casos con- termédio da EC nº 19/1998, mos à análise da competência
dições e percentuais mínimos transformou a eficiência, para iniciativa do Projeto de Lei

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que fixa o percentual mínimo
desses cargos.
Inicialmente, cabe deixar
consignado, por oportuno
que se revela, que a norma
contida no art. 37, inciso V
da Constituição, é constitu-
cional de eficácia limitada.
Ou seja, é norma que depende
de uma Lei integrativa infra-
constitucional para produzir
todos os seus efeitos. D e
forma mais completa, temos
uma norma constitucional de
eficácia limitada declaratória
de princípio institutivo ou
orgânico, visto que contém
esquema geral de estrutura-
ção de instituições, órgãos ou
entidades.
Tratando-se de norma de
eficácia limitada, que tem por
fito concretizar o princípio
da eficiência, compete aos di-
versos órgãos e entidades da
administração pública definir
o limite que lhes seja conve-
niente de reserva para servi-
dores efetivos.
Muito embora na jurispru-
dência dos Tribunais Superio-
res não exista, até a presente
data, jurisprudência que se
amolde perfeitamente ao caso
em apreço, pode-se colacionar,
com o intuito de corroborar as
ideias até aqui expostas, a ADI
nº 4.355, cumpre esclarecer que
se encontra em trâmite no STF,
a qual pleiteia a declaração
de inconstitucionalidade da
Res. nº 88/2009 do CNJ que,
entre outros, fixou no seu art.
2º, § 2º, o percentual de 50%
dos cargos em comissão para
provimento de servidores das
carreiras judiciárias, impondo
aos Tribunais de Justiça, nos
Estados onde ainda não haja
legislação a respeito, encami-
nhem Projetos de Lei para a
regulação da matéria.
A indigitada ação declara-
tória de inconstitucionalidade
ainda se encontra pendente de
julgamento. Entretanto, o seu
Ministro relator e o Advogado
Geral da União e o Procurador
Geral da República manifesta-
ram-se pela sua improcedência
e conseguinte constitucionali-
dade da Res. nº 88/2009 do CNJ.
Importante para ilustrar a
questão sob exame, trecho da
manifestação do Advogado Ge-
ral da União na ADI nº. 4.355, o
qual a seguir se reproduz:
“(...) já em relação ao per-
centual mínimo de cargos em
comissão que devem ser provi-
dos por servidores das carreiras
judiciárias, a resolução questio-
nada presta-se a concretizar,
no âmbito do Poder Judiciário,
o preceito constitucional con-
tido no inciso V do art. 37 da
Lei Maior”.
Na conformidade de todo
o exposto até aqui, e com as
adaptações devidas, visto o es-
pecial papel que a Constituição
atribui ao CNJ no âmbito do Po-
der Judiciário, reitera-se a ideia
anteriormente mencionada de
que, tratando-se de norma de
eficácia limitada que tem por
objetivo o melhor desempenho
possível das atividades a serem
desenvolvidas, compete aos
Pareceres
diversos órgãos e entidades da
administração pública definir o
limite que lhes seja convenien-
te de reserva para servidores
efetivos.
No âmbito do Poder Exe-
cutivo, uma vez que a matéria
é atinente à organização ad-
ministrativa, composição de
órgãos integrantes da estrutura
desse Poder, a iniciativa da lei
em comento cabe ao Prefeito,
por força do art. 61, § 1º, II,
alínea “e” da Constituição, apli-
cável ao processo legislativo em
âmbito municipal por força do
princípio da simetria (art. 29,
caput da Constituição), conso-
ante jurisprudência pacífica no
âmbito do STF.
No âmbito dos demais Pode-
res, no caso o Poder Legislati-
vo, cabe a ele dispor sobre sua
organização e funcionamento,
respeitado o Princípio da Sepa-
ração dos Poderes contido no
art. 2º da Constituição.
Nesse diapasão, conclui-se
que a norma infraconstitu-
cional que integra o art. 37,
inciso V da Constituição, que
configura norma de eficácia
limitada, conforme visto
outrora, no âmbito do Poder
Executivo, é de iniciativa pri-
vativa do seu chefe. No que
tange ao Poder Legislativo,
cabe a ele dispor por Reso-
lução sobre os percentuais
mínimos de cargos em comis-
são ocupados por servidores
efetivos, eis que é da sua com-
petência a edição de normas
acerca da sua organização e
funcionamento.
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM > 77
Em Foco

Projeto Conservador das Águas, Extrema (MG)

Gustavo Rabello — Coordenador de Projetos do IBAM

O projeto Conservador das Comitê de Bacias PCJ Federal, Reconhecido nacional-

Águas surgiu da necessidade Universidade Federal de La- mente e com grande poten-
de se implementar ações de vras, Associações de Mora- cial de replicabilidade, o Con-
preservação e de recuperação dores, The Nature Conservancy servador das Águas serviu de
ambiental no município de (TNC) e SOS Mata Atlântica. base para publicações e para
Extrema (MG). Situado em Liderado pela Prefeitura Mu- a criação de projetos similares
um dos maiores sistemas de nicipal de Extrema, o Con- em outros municípios. Além
abastecimento público do servador das Águas realizou disso, foi agraciado com os
mundo (Sistema Cantareira), atividades em 95 proprieda- prêmios Bom Exemplo, con-
está em situação de grave de- des rurais de duas das sete cedido pela Rede Globo e Fun-
gradação de sua mata nativa sub-bacias englobadas pelo dação Dom Cabral, em 2011,
como consequência da ativi- município (Posses e Salto), e Caixa – Melhores Práticas em
dade agropecuária. entre 2007 e 2011. Gestão Local 2011/2012.

Os principais objetivos do A implantação do Paga- Foi, igualmente, uma das

projeto são aumentar a co- mento por Serviços Ambien- 12 práticas ganhadoras do
bertura vegetal nas sub-bacias tais em Extrema mostrou-se Prêmio Internacional de 2012
hidrográficas do município; uma experiência de sucesso promovido pela Municipali-
implantar microcorredores na construção de novo mode- dade de Dubai, nos Emirados
ecológicos; reduzir os níveis lo de preservação ambiental, Árabes Unidos, com o apoio
de poluição difusa rural; di- e continua ampliando suas do Programa das Nações Uni-
fundir o conceito de manejo ações e agregando, a cada ano, das para os Assentamentos
integrado de vegetação, solo novos produtores rurais. Humanos (UN-Habitat).
e água; e garantir a susten-
tabilidade socioeconômica e
ambiental das ações de ma-
nejo por meio do Pagamento
por Serviços Ambientais
(PSA) aos produtores rurais,
instrumento regulamentado
pela Agência Nacional de
Águas (ANA).

O projeto teve início em

2005, com a promulgação
da primeira lei municipal do
Brasil a regulamentar o PSA.
Ao longo de sua implantação, O projeto Conservador das Águas teve início em 2005, com a promulgação da primeira
contou com o apoio técnico e lei municipal do Brasil a regulamentar o PSA

financeiro de diversos parcei-

ros – ANA, Caixa Econômica Para mais informações, consulte:
Federal (CEF), Instituto Na- www.extrema.mg.gov.br
cional de Florestas (IEF-MG),

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