MARGARITA CABELLO BLANCO

Magistrada ponente

STC7397-2018
Radicación n.° 11001-02-03-000-2018-00908-00
(Aprobado en sesión de treinta de mayo de dos mil dieciocho)

Bogotá, D. C., siete (7) de junio de dos mil dieciocho

(2018).

Decídese la tutela instaurada, a través de licenciada, por R. T. S.

S. A. S. en frente de la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Montería, concretamente contra los
magistrados Carmelo del Cristo Ruiz Villadiego, Cruz Antonio Yánez
Arrieta y Marco Tulio Borja Paradas, y el Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de esa urbe.

ANTECEDENTES

1.- La sociedad petente depreca la protección constitucional de

su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado
por las autoridades encartadas dentro del juicio ejecutivo singular que
le formuló a Emdisalud E. S. S. - E. P. S.-S.
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2.- Arguyó, como apoyatura de su reclamo, en compendio, lo

siguiente:

2.1.- En virtud al contrato que celebró con la entidad de

marras, que es prestadora del Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Subsidiado, brinda «servicios de salud en la especialidad de nefrología servicios
denominados por ley de “alto costo”, por la naturaleza e importancia de las patologías

tratadas»; por tanto, a secuela del «incumplimiento en el pago de los servicios

efectivamente prestados» inició el litigio sub judice que avocó la célula

judicial acusada.

2.2.- Con posterioridad a la fecha en que se dictó sentencia

estimatoria, y tras ser aprobada la liquidación del crédito, «presentó
escrito mediante el cual […] solicitó la entrega de los títulos que obraban a órdenes del
despacho […] y por cuenta del proceso por cumplirse con los requisitos de que trata el

artículo 447 del C. G. P.»; empero, el despacho encartado, a través de

resolución de «10 de marzo de 2017 […], decidió dejar sin efectos jurídicos los
autos de fecha 30 de abril y 20 de mayo del año 2014, mediante los cuales se
decretaban las medidas cautelares y ordenó entregar los únicos títulos que obraban
como garantía del cumplimiento de la sentencia a la parte demandada, la cual se
insiste cobró ejecutoria, e incluso eran por un valor ínfimo respecto al valor de la
liquidación del crédito y ni siquiera verificó que los dineros no eran provenientes de
como argumenta sus cuentas bancarias ni mucho menos de la cuenta MAESTRA sino

de entes territoriales por el 8%».

2.3.- Frente a dicha determinación formuló «los recursos de ley»,

aconteciendo que el colegiado acusado por pronunciamiento de 19 de
diciembre del año pasado, que dictó el magistrado sustanciador
Carmelo del Cristo Ruiz Villadiego, la ratificó.

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2.4.- En punto del señalado proveído, formuló «recurso de súplica»

que devino denegado por los togados Cruz Antonio Yánez Arrieta y
Marco Tulio Borja Paradas.

2.5.- Recrimina que las determinaciones adoptadas albergan

anomalía, primeramente, dado que la «inembargabilidad de los recursos del
Sistema General […] no es absoluta y que además [ella] es un actor del sistema de
salud y las obligaciones que fueron objeto de ejecución correspondían a servicios de
salud lo cuales debieron haber sido cubiertos con los dineros del sistema y más
importante aún que estábamos frente a una decisión que fue tomada hace más de
tres años (me refiero al decreto de las medidas cautelares de embargo) y frente a un

proceso que tenía sentencia ejecutoriada».

En segundo orden, por cuanto se basó «en la transcripción

manipulada de la sentencia T- 519 de 2005» que desembocó en «una
interpretación y decisión sustancialmente diferente sobre la teoría del

antiprocesalismo» relativa a «la doctrina de los autos ilegales », en tanto «se

inadvierte que existía una sentencia ejecutoriada, por lo cual carece de lógica tomar
una decisión final en el proceso, que es de carácter obligatorio para las partes y al
mismo tiempo, dejar sin efectos una decisión tomada en el marco de dicho proceso,
precisamente, aquella que puede darle eficacia material de cumplimiento a la decisión

tomada».

Y, en tercer lugar, comoquiera que «además de una demora de 4

meses para decidir frente a las medidas cautelares, jamás se corrió traslado de dicho
escrito, lo cual es una condición intrínseca al núcleo esencial del debido proceso, el
cual implica conocer de las actuaciones que se adelantan en este proceso. Tal es así,
que se conoció de la solicitud del escrito de levantamiento de medidas cautelares
presentado por la contraparte a través de respuesta rendida por el […] juez
[querellado] al Consejo Superior de la Judicatura en el marco de la solicitud de
vigilancia administrativa (a la cual se tuvo que recurrir ante el desconocimiento de la

actuación)».

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3.- Solicita, conforme a lo relatado, «se declare la nulidad de las

providencias dictadas» en el sub examine, esto es, el auto de «10 de marzo

de 2017 y confirmado [por] providencia del 19 de diciembre de 2017 », y «en su lugar

se dé cumplimiento a lo ordenado por el artículo 447 del C. G. P. y por tanto se
mantengan las providencias dictadas por el despacho que ordenaron las medidas

cautelares las cuales se reitera cobraron ejecutoria».

LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS

El despacho querellado, en suma, adujo que su obrar «se ciñe a

la normatividad procedimental de la materia».

La sala acusada guardó silencio.

CONSIDERACIONES

1.- La reiterada jurisprudencia ha sostenido, en línea de principio,

que este amparo no es la senda idónea para censurar decisiones de
índole judicial; sólo, excepcionalmente, puede acudirse a esa
herramienta, en los casos en los que el funcionario adopte alguna
determinación «con ostensible desviación del sendero normado, sin ecuanimidad y
apoyado en el capricho o en la subjetividad, a tal punto que estructure ‘vía de hecho’», y

bajo los supuestos de que el afectado concurra dentro de un término

razonable a formular la queja, y de que «no disponga de medios ordinarios y
efectivos para lograrlo» (ver entre otras, CSJ STC, 3 de mar. 2011, rad. 00329-

00).

El concepto de «vía de hecho» fue fruto de una evolución pretoriana

por parte de la Corte Constitucional, en vista de la necesidad de que todo
el ámbito jurídico debe respetar los derechos fundamentales como base
de la noción de «Estado Social de Derecho» y la ordenación contemplada en el

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artículo 4 de la Carta Política. Así hoy, bajo la aceptación de la

probabilidad que providencias desconozcan prerrogativas esenciales, se
admite por salvedad la posibilidad de amparar esa afectación siempre y
cuando se cumplan los siguientes presupuestos: l. Generales: «a) Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; b) Que se hayan
agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius
fundamental irremediable; c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez; d) Cuando se
trate de una irregularidad procesal; e) Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y f) Que

no se trate de sentencia de tutela» y, 2. Especiales: «a) Defecto orgánico; b) Defecto

procedimental absoluto; c) Defecto fáctico; d) Defecto material o sustantivo; e) Error inducido;
f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente y h) Violación directa de la

constitución» (C-590/2005, reiterada, entre otras, SU-913/2009 y T-

125/2012).

2.- Observada la censura planteada resulta evidente que la

empresa reclamante, al estimar que se actuó con desprecio de la
legalidad por supuestamente incurrirse en causal específica de
procedibilidad por defectos material y procedimental absoluto, enfila
su inconformismo, en últimas, contra el tribunal encartado por
cuanto profirió los autos de 19 de diciembre de 2017 y 14 de febrero
de 2018.

3.- Obran como capitales acreditaciones, que atañen con el

asunto que ahora concita la atención de la Corte, las siguientes:

3.1.- «Acuerdo de Transacción» que se presentó como título

ejecutivo, suscrito el día 13 de junio de 2011 «entre las siguientes partes:
de una parte, Adriana Orjuela Lopez, mayor de edad, domiciliada y residente en la
ciudad de Bogotá D. C, identificada como aparece al pie de mi firma, actuando en
condición de apoderada de la R.T.S. S.A.S., sociedad legalmente constituida con

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domicilio principal en la ciudad de Cali, en su calidad de acreedora y Parte

demandante, y por otra parte […] José Dionisio Vargas Giraldo, mayor de edad,
identificado como aparece al pie de su respectiva firma, domiciliado en Bogotá D.C. y
actuando en su condición de AGENTE INTERVENTOR de la entidad deudora y
demandada EMDISALUD ESS EPS-S, designado mediante acta de posesión 033 de
2.010, por la Superintendente Delegada para Medidas Especiales, en cumplimiento
de la Resolución No 2042 del 16 de Diciembre de 2.010; por tanto estando
plenamente facultados en forma voluntaria y libre de todo apremio, hemos decidido
llegar a un acuerdo SOBRE la obligación que se cobra ejecutivamente ante el Juzgado

Tercero Civil del Circuito de Montería: bajo los radicados 2009-0309 y 2009-0237».

En él, entre otras cosas, en los apartes respectivos, se consignó

que «con ocasión de la prestación efectiva de estos servicios renales y de nefrología,
por parte de la sociedad R.T.S. S.A.S. a la entidad EMPRESA MUTUAL PARA EL DESARROLLO

INTEGRAL DE LA SALUD E.S.S. EMDISALUD ESS EPS , se generó la respectiva facturación»,

razón por la cual el «objeto de esta transacción es dar [sic] llegar a un acuerdo de
pago sobre las obligaciones que se ejecutan y posteriormente dar por terminados y
desistir de los procesos adelantados que aún se encuentren en curso, así como todas
las diferencias surgidas y que hubieren podido existir entre las partes relacionadas

con la obligación que se cobra» y que «[a]nte el incumplimiento en uno de los pagos
para las fechas acordadas o el incumplimiento de las obligaciones aquí adquiridas;
facultará al acreedor para hacer exigible el pago total de la obligación, incluyendo

intereses moratorios y gastos y costas de ejecución».

3.2.- Decisiones dictadas por el juzgado entutelado con fechas

de 30 de abril de 2014 (por la cual libró mandamiento de pago con
base en el «Acuerdo de Transacción celebrado entre las partes de fecha trece (13)
de junio de 2011», mismo que «contiene cláusula aceleratoria ante incumplimiento

en uno de los pagos»); de 20 de mayo de ese mismo año (con que decretó

«el embargo y retención de los dineros que destina la administración a la Empresa

Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud ESS-EPS-S, EDMISALUD , […]

correspondientes al 8% que deba[n] pagar» los municipios allí aludidos1); de 5

1
Tales son: Puerto Escondido (Córdoba), Magangué (Bolívar), Puerto del Río (Antioquia) y Puerto del Río (Magdalena).

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de octubre de 2016 (que dispuso que prosiguiera la ejecución, en

virtud de que la parte «ejecutada desisti[ó] de las excepciones de mérito
presentadas»); y, de 16 de noviembre de esa anualidad (aprobatoria de

la liquidación del crédito por la suma de $1.147’960.911,oo M/Cte).

3.3.- Auto de 10 de marzo de 2017, a través del cual el

despacho accionado dejó «sin efecto jurídico los autos de fechas 30 de abril de
2014 y 20 de mayo de 2014 mediante los cuales se decretó el embargo y retención
de los dineros de las cuentas por pagar pertenecientes a la entidad ejecutada
Edmisalud en las entidades territoriales de Colombia, en consecuencia se deja[n] sin

efecto las medidas cautelares decretadas sobre esos recursos » y dispuso «devolver
a la cuenta corriente de la entidad demandada donde fueron tomados los recursos de
Edmisalud ESS EPSS, por ser dineros provenientes de los entes territoriales por ser

inembargables».

Ello, en compendio, dada «la existencia de disposiciones legales que

regulan el tema de los recursos provenientes del SGP que no fueron analizadas al
momento de proferir dichos autos», siendo que «en atención al contenido de las

normas en estudio», es decir, la Ley 715 de 2001 y los Decretos 1101 de

2007 -reglamentario del Decreto 111 de 1996- y 28 de 2008, «en donde

se reitera la inembargabilidad de los recursos del [S]istema [G]eneral de

[P]articipaciones, [se] encuentra que no es procedente dicho embargo».

3.4.- Memorial contentivo de los medios impugnativos de

reposición y apelación subsidiaria, interpuestos contra la
determinación de marras.

3.5.- Pronunciamiento de 17 de mayo del año pasado,

mediante el cual se denegó reponer el señalado en el penúltimo
numeral anterior y se otorgó la alzada.

3.6.- Resolución confirmatoria, adoptada por el togado Carmelo

del Cristo Ruiz Villadiego, datada 19 de diciembre siguiente.

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En la misma, entre otras consideraciones, el tribunal cuestionado

expuso que «los puntos de inconformidad planteados por la [sociedad tutelista] se
centran en el siguiente problema jurídico a saber: ¿Erró el juez del conocimiento al declarar
que los gastos de administración de administradoras de régimen subsidiado regulados en
el artículo 6º del Acuerdo 262 de 2004 son inembargables dentro del plenario? De igual
manera existe la necesidad de resolver como problema jurídico asociado ¿si era dable al
juez de primera instancia dejar sin efectos un auto que había decretado unas medidas

cautelares teniendo el proceso ejecutivo orden de seguir adelante la ejecución?».

Referente a este último tópico, denotó que «los yerros en que incurren los
jueces al momento de resolver los asuntos puestos a su conocimiento » pueden ser

removidos del ámbito procesal a fin de darle preeminencia a la legalidad,

doctrina tal que «algunos han conocido como el “antiprocesalismo” o la “doctrina de los
autos ilegales”, [la cual] sostiene que, salvo en el caso de la sentencia que desata el litigio
planteado por las partes, la ejecutoria de las demás providencias judiciales no obstan para
que el mismo juez que las profirió se aparte luego de su contenido cuando encuentre que lo

dicho en ellas no responde a lo ordenado por el ordenamiento jurídico », siendo que,

relievó, la «tesis del antiprocesalismo no es absoluta pues no puede aplicarse a cualquier

clase de autos. La Corte Constitucional en sentencia T-519 de 2005 señal[ó] que no es

dable utilizarla tratándose de un auto con categoría de sentencia».

En ese orden de ideas, puso de presente, «el juzgado encartado actúo

rectamente en términos procesales, al enmendar el error en que creyó haber incurrido, pues
claramente el auto que decreta medidas cautelares no tiene fuerza de sentencia, ni mucho
menos interesaba el estado procesal en que se encontrara el proceso ejecutivo pues el
trámite de las cautelas, es sustancialmente diferente al rito del proceso ejecutivo. Por lo
anterior, era procesalmente factible que el juez de primera instancia declara la ilegalidad o
dejara sin efectos los autos del 30 de abril y 20 de mayo de 2014 si consideraba que los
mismos eran contrarios al ordenamiento jurídico. Ahora, ese hecho tampoco cercenó el
derecho de defensa pues al dejar sin efectos los autos descritos, ha de entenderse que con
el nuevo proveído se negaron las medidas cautelares, y por consiguiente procedente el

recurso de apelación conforme al artículo 321 Nº 8 del Código General del Proceso».

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Depurado lo anterior, y atañedero con el primero de los problemas

jurídicos planteados, denotó que «los gastos de administración de las EPS de
régimen subsidiado[,] regulados en el artículo 6º del Acuerdo 262 de 2004[,] según dicha
normatividad es financiado por la unidad de pago por capitación UPS-S y no de manera
directa por dineros del sistema general de participaciones pues con tal acuerdo sólo se
fijaron los criterios de distribución de los recursos del Fosyga -hoy Adres- para ampliación
de cobertura del régimen subsidiado atendiendo el artículo 50 de la Ley 715 de 2001 que
establece el monto de recursos de cofinanciación de la Nación para el financiamiento de la

ampliación de cobertura entre los entes territoriales».

Siguió diciendo que «[a]unque el artículo 221 de la Ley 100 de 1993 establece
que los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, cofinancian con los entes territoriales,
los subsidios a los usuarios afiliados, según las normas del régimen subsidiado[,] hoy los
gastos de administración de las EPS-S son financiados solamente con cargo a la UPS
conforme al artículo 23 de la Ley 1438 de 2011 y pese a que el aporte de los ententes
territoriales provenga, entre otros recursos, del Sistema General de Participaciones, una vez
entran a la Cuenta Maestra del Fondo Local de Salud del municipio respectivo, estos
inescindiblemente adquieren el carácter de recursos del sistema de seguridad social en
salud del régimen subsidiado conservando entonces las dos calidades: recursos del
sistema general de participaciones y dineros pertenecientes a la sistema integral de

seguridad social en salud».

Así las cosas, explicitó, «[e]n ambos casos, tales recursos están protegidos con
el principio de inembargabilidad a fin de garantizar, preservar y defender los recursos
financieros del Estado, destinados por definición en un Estado Social de Derecho, a

satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana »,

entendido que «se ve reflejado en varias normas que prohíben el embargo de los
recursos del [P]resupuesto [G]eneral de la [N]ación, [d]el [S]istema [G]eneral de
[P]articipaciones y los dineros de la [S]eguridad [S]ocial en [S]alud. Entre ellos el Decreto 111

de 1996, la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994, el Decreto 050 de 2003 », siendo que la

«última norma, adoptó unas medidas para optimizar el flujo financiero de los recursos del
[R]égimen [S]ubsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y en el artículo 8
establece con respecto a la inembargabilidad de los recursos del régimen subsidiado, que

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los recursos del sector salud no pueden ser objeto de pignoración, titularización o cualquier

otra clase de disposición financiera, ni de embargo».

A la par, siguió diciendo, la «Ley 715 de 2001, contentiva de normas

orgánicas en materia de competencias y recursos, entre otros, para salud, en su artículo 91
estatuye que por su destinación social constitucional, los recursos del Sistema General de
Participaciones allí regulados, no pueden ser objeto de embargo, titularización u otra clase
de disposición financiera, previsión que fue reiterada por el artículo 21 del Decreto Ley 28 de
2008. Así mismo, la Ley 1751 de 2015, estatutaria en materia de salud, en su artículo 25,
reitera el carácter de inembargabilidad de los recursos públicos que financian la salud,
disponiendo además que estos tienen destinación específica y que no pueden ser dirigidos

a fines diferentes de los previstos constitucional y legalmente».

Agregó, a vuelta de lo anterior, que «[p]ara la Corte Constitucional la

inembargabilidad de recursos públicos encuentra “sustento en la adecuada provisión,
administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos
fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado” [Sentencia C-
1154 de 2008]. Empero esa misma corporación ha establecido en varias sentencias que el
principio de inembargabilidad no es absoluto “sino que por el contrario debe conciliarse con
los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política” [Sentencia C-354
de 1997]. Y en esa medida […] plante[ó] tres excepciones en las cuales se permitía la
embargabilidad: 1) cuando se trate de créditos laborales, cuya satisfacción se hace
necesaria para realizar el principio de dignidad humana y efectivizar el derecho al trabajo
en condiciones dignas y justas [Sentencia C-546 de 1992]; (ii) cuando se trate de sentencias
judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en
dichas decisiones judiciales [Sentencia C-354 de 1997], y, (iii) cuando se trate de títulos que
provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente

exigible [Sentencias C-103 de 1994]»; con todo, realzó que «[l]uego de la entrada en
vigencia del Acto Legislativo N° 04 de 2007 y en un estudio de constitucionalidad del
artículo 21 de[l] Decreto 028 de 2008 que permite la embargabilidad de los recursos del
[S]istema [G]eneral de [P]articipaciones derivada de obligaciones laborales sólo se permite
sobre los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales, la Corte
Constitucional señaló que cuando ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva
entidad territorial no son suficientes para el pago de las obligaciones laborales

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reconocidas mediante sentencia, deberá acudirse a los recursos de destinación

específica» (negrita original, como las demás), por lo cual « hoy la única
excepción bajo la cual se pueden embargar dineros del [S]istema [G]eneral de
[P]articipaciones es cuando el título ejecutivo provenga de las obligaciones laborales
reconocidas mediante sentencia, por ello al ser el título base del recaudo un contrato de
transacción es evidente que el juez de primera instancia no err[ó] al declarar ilegal los autos

del 30 de abril y 20 de mayo de 2014 y de c[o]ntera negar las medidas cautelares».

Corolario de lo anterior, pregonó que «la inconformidad mencionada por la

recurrente no ostenta procedencia[,] razón por la que se confirmará el auto objeto de alzada
en el presente litigio, toda vez que en el proceso, el embargo y retención de los dineros
pertenecientes al Sistema General de Participación y al sistema de salud, no se encuentran

inmersos en las excepciones constitucionales determinadas a este principio».

3.7.- Recurso de súplica planteado por la empresa actora.

3.8.- Providencia de 14 de febrero de 2018, con que los

magistrados Cruz Antonio Yánez Arrieta y Marco Tulio Borja Paradas
«negar[on] por improcedente», tal medio de rebate.

Lo propio, ya que «contra el auto que resuelve el recurso de apelación no

procede el recurso de súplica, así las cosas, nótese que en el sub lite, por conducto del
recurso de súplica se pretende la revocatoria del proveído de fecha diciembre 19 de
2017, empero, como quiera [sic] que este resolvió el recurso de apelación contra el
proveído calendado marzo 10 de 2017, resulta evidente […] que dicho recurso resulta

improcedente».

3.9.- Proveído adiado 15 de marzo de 2018, a través del cual la

célula judicial enjuiciada negó las medidas cautelares que instó la
empresa quejosa, referentes a «dineros pertenecientes a Emdisalud E. S. S. - E.
P. S.-S».

4.- Atañedero con el reproche que la compañía enjuiciante elevó

respecto de la determinación de 14 de febrero de hogaño, en virtud de

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la cual la corporación accionada denegó por «improcedente» el recurso

de súplica interpuesto frente a la de 19 de diciembre inmediatamente
anterior (misma que a su vez revalidó el auto de 10 de marzo de 2017
que en primera instancia dejó «sin efecto jurídico los […] de fechas 30 de abril
de 2014 y 20 de mayo de 2014 mediante los cuales se decretó el embargo y

retención de los dineros de las cuentas por pagar » y dispuso devolver esas

sumas «por ser dineros provenientes de los entes territoriales por ser
inembargables», resoluciones ya aludidas atrás), ha de señalarse que en

él no se ve arbitrariedad que derive en la procedencia del ruego

constitucional.

4.1.- Tal pronunciamiento, según se desprende de sus

puntuales argumentos, que enantes fueron expuestos, encierra una
postura interpretativa que no merece reproche desde la óptica ius
fundamental, máxime cuando al efecto «fueron explicadas las razones por
las cuales la precisa decisión impugnada en súplica no era pasible de ese medio
impugnativo, es decir, que de cara al inciso 2º del canon 35 del Código General del
Proceso emerge que “[l]os autos que resuelvan apelaciones, dictados por la sala o por

el magistrado sustanciador, no admiten recurso”» (CSJ STC1060-2018, 1º feb.

2018, rad. 2018-00132-00).

4.2.- Esta Corporación ha sostenido, de una parte, que «el juez

de tutela no es el llamado a intervenir a manera de árbitro para determinar cuáles de
los planteamientos valorativos y hermenéuticos del juzgador, o de las partes, resultan
ser los más acertados, y menos acometer, bajo ese pretexto, como lo pretende la

actora, la revisión oficiosa del asunto, como si fuese uno de instancia» (CSJ STC, 7

mar. 2008, rad. 2007-00514-01) y, de otra, que «la adversidad de la

decisión no es por sí misma fundamento que le allane el camino al vencido para

perseverar en sus discrepancias frente a lo resuelto por el juez natural» (CSJ STC,

28 mar. 2012, rad. 00022-01).

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5.- Depurado lo anterior y referente con la disconformidad

planteada en frente del pronunciamiento que dictó la sala acusada el
día 19 de diciembre de 2017, ha de señalarse que examinado tal, así
como también las acreditaciones allegadas a esta actuación, se
concluye que la solicitud de resguardo constitucional debe prosperar,
dado que efectivamente se incurrió en un proceder que vulnera el
derecho fundamental reclamado por la sociedad peticionaria.

5.1.- Lo enunciado, cabe precisarlo, no atañe en manera alguna

con la postura que fuera adoptada relativamente al tópico abordado
de «¿si era dable al juez de primera instancia dejar sin efectos un auto que había
decretado unas medidas cautelares teniendo el proceso ejecutivo orden de seguir

adelante la ejecución?», habida cuenta que las manifestaciones sobre ese

específico tema no se evidencian, prima facie, absurdas o

caprichosas.

5.2.- Por contrario, referente al ítem de si ¿Erró el juez del

conocimiento al declarar que los gastos de administración de administradoras de
régimen subsidiado regulados en el artículo 6º del Acuerdo 262 de 2004 son

inembargables dentro del plenario?, sí se desprende el proceder que alberga

la irregularidad ut supra anotada.

Lo propio, ya que la colegiatura cuestionada en torno a ello cejó

exponer, con suficiencia, los motivos que la llevaron a establecer que
había lugar a ratificar la decisión de primer grado de 10 de marzo del
año próximo pasado en tanto que previamente se abstuvo de
elucidar, para dar cuerpo a las razones que dieron soporte a la
determinación adoptada, lo concerniente con la identificación
completa y precisa de las cuentas de las cuales proceden los dineros
sobre los que recayeron las cautelas decretadas, en aras de esclarecer
de dónde tales provenían, con lo cual dejó su laborío explicativo

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ayuno de la motivación y ponderación que era de esperar para indicar

la razón que dio pie para así concluir, que es la cuestión nodular que
debía resolverse conforme a la tesitura de la alzada propuesta, dado
que de ello es que se puede establecer el carácter de embargable o no
de los recursos sobre las cuales cayó aquella.

Por demás, si estimó extensivo a una Empresa Promotora de

Salud del Régimen Subsidiado el principio de inembargabilidad, por
contingentemente referirse las medidas cautelares adoptadas a
dineros del Sistema General de Participaciones, ha debido estudiar,
igualmente, sus excepciones, siendo la mera enunciación de estas
insuficiente para el efecto.

Y es que, valga apuntarlo, en pro del laborío correspondiente el

tribunal entutelado debió reparar, entre diversas cosas más, en lo
siguiente:

5.2.1.- Primeramente, que las fuentes de financiación del

Sistema General de Seguridad Social en Salud, grosso modo, son
variadas y distintas, y obedecen a rubros ya fiscales ora parafiscales,
así: (a) Cotizaciones -CREE-; (b) otros ingresos (incluye rendimientos
financieros); (c) Cajas de Compensación Familiar; (d) Sistema General
de Participaciones (SGP); (e) Rentas Cedidas; (f) Subcuenta ECAT
(SOAT); (g) Subcuenta de Garantía; (h) Excedentes Fin (Adres otrora
Fosyga); (i) Regalías; (j) Esfuerzo propio; (k) Recursos de la Nación (Ley
1393 de 2010); (l) Aportes de la Nación (Fosyga).

Dichas vertientes, en tratándose del Régimen Subsidiado del

Sistema General de Seguridad Social en Salud, son: aportes de
solidaridad del régimen contributivo; recursos del Sistema General de
Participaciones para Salud (SGPS); recursos obtenidos del Monopolio

14
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de Juegos de Azar y Suerte; recursos transferidos por ETESA a los

entes territoriales; recursos propios de los entes territoriales; recursos
provenientes de Regalías; recursos propios del Fosyga, hoy Adres;
recursos del Presupuesto General de la Nación; recursos propios de
las Cajas de Compensación Familiar; recursos por recaudo del IVA;
recursos por recaudo de CREE; recursos destinado al financiamiento
de regímenes especiales; recursos provenientes de Medicina
Prepagada, y, recursos provenientes del Sistema de Riesgos
Profesionales.

Por supuesto que el «Sistema General de Participaciones» no es el

único cauce financiero del cual se nutre el Régimen Subsidiado del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.

5.2.2.- En segundo orden, en que a fin de que esos recursos

cumplan con la destinación específica para la cual son transferidos, el
Sistema General de Seguridad Social en Salud contempla la
existencia de «Cuentas Maestras del Sector Salud» que, conforme al artículo
15 de la Resolución 3042 de 2007 del Ministerio de Protección Social,
con que se reglamentó la organización de los Fondos de Salud de los
Entes Territoriales, se definen como «las cuentas registradas para la
recepción de los recursos del SGP en Salud y a las cuales ingresarán la totalidad de
los recursos de las subcuentas de régimen subsidiado, de prestación de servicios de
salud en lo no cubierto con subsidios de la demanda y de salud pública colectiva de

los Fondos de Salud de los entes territoriales».

A su vez, los «Fondos de Salud», conforme al precepto 4º ejusdem,

estarán conformados por las siguientes «subcuentas»: (a) Subcuenta de
Régimen Subsidiado de Salud; (b) Subcuenta de Prestación de
Servicios de Salud en lo no cubierto con Subsidios a la Demanda; (c)

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Subcuenta de Salud Pública Colectiva; y, (d) Subcuenta de Otros

Gastos en Salud.

A la par, ha de señalarse que los « gastos» de la «Subcuenta de

Régimen Subsidiado» son: (i) La Unidad de Pago por Capitación del

Régimen Subsidiado (UPCS), para garantizar el aseguramiento a la

población de escasos recursos asegurada a través del Régimen
Subsidiado, con las Entidades Promotoras de Salud; siempre deberá
identificarse si son apropiaciones con o sin situación de fondos. (ii) El
0.4% de los recursos destinados a la Superintendencia Nacional de
Salud para que ejerza las funciones de inspección, vigilancia y control
de las entidades territoriales, con cargo a los recursos de la
Subcuenta de Solidaridad del Fosyga, hoy Adres; siempre deberá
identificarse si son apropiaciones con o situación de fondos. (iii) Hasta
el 0.4 % de los recursos del Régimen Subsidiado, destinados a los
servicios de auditoría y/o interventoría de dicho régimen. (iv) El pago
a las Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud (IPS), del valor
correspondiente a los servicios prestados a la población pobre no
asegurada de la respectiva entidad territorial. (v) El pago a las IPS del
valor correspondiente a los servicios no incluidos en el Plan de
Beneficios a cargo del departamento. (vi) La financiación de los
Programas De Saneamiento Fiscal y Financiero de las Empresas
Sociales del Estado, categorizadas en riesgo medio y alto. Y, (vii) la
inversión en el mejoramiento de la infraestructura y dotación de la red
pública de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, en el
marco de la organización de la red de prestación de servicios.

Por demás, debe hacerse claridad que una cosa son las cuentas
y subcuentas maestras de los entes territoriales (departamentos,
distritos o municipios) donde se recauda y giran los dineros de la

16
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salud, y otras bien distintas las cuentas inscritas de los beneficiarios

de pagos ante la respectiva entidad financiera de la Subcuenta del
Régimen Subsidiado, y es a esta última a donde se realiza el pago por
trasferencia electrónica.

5.2.3.- En tercer lugar, que existen «excepciones al principio de

inembargabilidad» de los dineros destinados a la prestación del servicio

público de salud (son recursos públicos y del Sistema General en

Seguridad Social Salud); a manera de ilustración y respecto a ello,
pueden consultarse las sentencias de la Corte Constitucional C-546
de 1992; C-13, C-017, C-337 y C-555 de 1993; C-103 de 1994; C-
354 y C-402 de 1997; C-793 de 2002; C-566 de 2003; C-1154 de
2008; C-539 de 2010 y C-313 de 2014, entre otras.

Una de dichas excepciones es la concerniente con «la viabilidad de

disponer la retención de esos valores cuando el recaudo ejecutivo “(…) tiene como
fuente alguna de las actividades a la cual están destinados los recursos del SGP (…)”

[Corte Constitucional. Sentencia C-566 de 2003]» (CSJ STC16197-2016, 9 nov.

2016, rad. 2016-03184-00).

Relativamente a ello, esta Corporación tuvo ocasión de

expresar, en CSJ AP4267-2015, 29 jul. 2015, rad. 44031, que:

Si bien es cierto en la providencia C-539 de 2010 la Corte Constitucional indicó

haber condicionado en la sentencia C-1154 de 2008 la exequibilidad del artículo 21
del Decreto 028 de 2008 sólo al pago de las obligaciones laborales reconocidas
mediante sentencia, también en la misma dispuso “estarse a lo resuelto en la
sentencia C-1154 de 2008”, de cuyo contenido no se advierte que se hubiesen
retirado las excepciones al principio de inembargabilidad señaladas en las
sentencias C-732 de 2002 y C-566 de 2003; todo lo contrario, veamos:

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Destacó la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, que la

jurisprudencia para entonces había dejado claro que el principio de
inembargabilidad no era absoluto, sino debía conciliarse con los demás valores,
principios y derechos reconocidos en la Carta Política.

Explicó que “la facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los límites
trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad
humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad
jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar
la vigencia de un orden justo, entre otros”.

Que si bien la “regla general” adoptada por el legislador era la “inembargabilidad”

de los recursos públicos del Presupuesto General de la Nación, recordó que la
jurisprudencia fijó algunas excepciones para cumplir con el deber estatal de
proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona
individualmente considerada.

La primera de estas excepciones tenía que ver con la necesidad de satisfacer

créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo
en condiciones dignas y justas2; la segunda, hacía relación a la importancia del
oportuno pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el
respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias 3; y la tercera excepción
se daba en el caso en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran
una obligación clara, expresa y exigible4.

2
La providencia recordó que esta excepción había sido establecida mediante la Sentencia C-546 de 1992,
criterio luego reiterado en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994,
C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de
2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004.
3
Recordó que así había sido establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-354 de 1997,
donde declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996
(inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo
del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados
mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que
ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer
lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y
sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. Señaló también la providencia que se viene
reseñando, que esta postura jurisprudencial también fue reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T-
531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras.
4
Indicó que esta excepción había sido establecida jurisprudencialmente en la Sentencia C-103 de 1994,
donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento
Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto
General de la Nación. Agregó que esta posición jurisprudencial había sido precisada en la Sentencia C-
354 de 1997, en donde se había explicado que la excepción a la inembargabilidad, en caso de existir
títulos ejecutivos emanados del Estado, se explicaba “en atención a criterios de igualdad frente a las
obligaciones emanadas de un fallo judicial”.

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Siguiendo esta línea argumentativa, consideró “que el principio de

inembargabilidad de recursos del SGP tampoco es absoluto, pues debe conciliarse
con los demás derechos y principios reconocidos en la Constitución”; premisa a
partir de la cual indicó que, “las reglas de excepción al principio de inembargabilidad
del presupuesto eran aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre y
cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las
actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación,
salud, agua potable y saneamiento básico)”.

5.2. De otra parte, ciertamente la sentencia C-1154 de 2008, como lo indicó el

apelante, señaló que el Acto Legislativo 4 de 2007 da cuenta de “una mayor
preocupación del constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva
de esos recursos”, lo cual supone fortalecer el “principio de inembargabilidad” de los
recursos del SGP.

Sin embargo, aquella premisa también propende por la conservación de alguna de

sus excepciones, cual es “cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como
fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del
SGP (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)”; pues en esta
hipótesis con la medida cautelar se garantiza el pago efectivo del servicio para el
cual fueron dispuestos los recursos.

Por consiguiente, resulta razonable que los dineros de COOSALUD EPS-S -girados
del SGP-, puedan ser embargados cuando la medida cautelar pretende garantizar
el pago de obligaciones contenidas en títulos ejecutivos emitidos, precisamente, en
razón de los servicios de idéntica naturaleza prestados a los afiliados del sistema
de seguridad social vinculados a la EPS-S, máxime que el artículo 21 del Decreto 28
de 2008, hace referencia a la inembargabilidad de los recursos del sistema general
de participaciones que aún hacen parte del presupuesto de las entidades públicas,
no cuando ya han sido entregados a las EPS. Obsérvese lo señalado en el texto
normativo: Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de
Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones
judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios
financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las
autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas

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sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del
recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de
la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.

Lo contrario -es decir, entender que el “principio de inembargabilidad” cobija los

recursos de salud ya girados por el Estado a las EPS-S, para los casos de cobro
mediante procesos ejecutivos contra estas entidades por servicios de la misma
naturaleza- no se observa razonable, porque si el principio de inembargabilidad de
los recursos del SGP, como lo tiene reconocido la Corte Constitucional, es asegurar el
destino social y la inversión efectiva de los mismos, sería desproporcionado por
carencia de idoneidad, que frente al incumplimiento de las empresas promotoras
en el pago de sus obligaciones contraídas con los prestadores del servicio de salud,
resulten amparadas por el mencionado principio, pues implicaría favorecer la
ineficacia y el colapso del sistema de seguridad social del cual hacen parte las IPS
(artículo 155 de la Ley 100 de 1993), toda vez que se auspiciaría el no pago de los
servicios sanitarios, con lo cual no llegarían los dineros de la salud a donde fueron
destinados por el Estado, al menos no oportunamente, en detrimento de las IPS
-públicas, mixtas o privadas-, cuya viabilidad financiera depende precisamente de
que los pagos por los servicios que prestan les sean diligentemente sufragados

(destacado original).

5.3.- En consecuencia, si la colegiatura enjuiciada omitió

pronunciarse en torno al carácter de cada uno de los bienes
cautelados, relegó la facultad de decretar de oficio las pruebas
necesarias para determinar su procedencia y no analizó lo
concerniente con las excepciones de inembargabilidad de los dineros
del Sistema General de Participaciones para el caso bajo su
conocimiento, brota palmario el quebranto de la garantía prevista en
el artículo 29 de la Constitución Política.

5.3.1.- Y es que, recuérdese, varios principios y derechos en los

regímenes democráticos imponen la obligatoriedad de motivar las

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providencias judiciales: el de publicidad porque asegura la

contradicción del fallo y muestra la transparencia con que actúan los
jueces, pues si hay silencio en las causas de la decisión no habrá
motivos para impugnar; el de racionalidad para disuadir el
autoritarismo y la arbitrariedad; el de legalidad porque el fallo debe
estar afincado en las normas aplicables al caso y en las pruebas
válidamente recaudadas; los de seguridad jurídica y confianza
legítima y debido proceso, entre otros, para materializar el principio de
igualdad y aquilatar el Estado Constitucional.

Ahora bien, sobre el deber que tienen los jueces de pronunciarse

íntegramente acerca de los motivos fundantes de un medio
impugnativo a la hora de desatarlo, la Corte ha tenido ocasión de
precisar que:

[L]a omisión en que incurrió la jueza accionada consistente en no pronunciarse

frente a los precisos cuestionamientos que elevó [el impugnante es] proceder que
soslaya el presupuesto básico que atañe con la cumplida dispensación de justicia a
que está obligado todo funcionario y que, parejamente, todo usuario está en
derecho de recibir, el cual, para el particular evento, dice con el impostergable y
perenne deber de dar íntegro y cabal despacho a los concretos argumentos en que
se erige un medio impugnativo, lo que necesariamente implica que el juzgador de
conocimiento, con fundamento en una argumentación que comprenda los puntos
de disentimiento puestos a su consideración, emita sobre el particular postura
jurídica según las competencias atribuidas, ya que procederes en contrario, como se
evidenció en el trámite del cual dimana la queja que ocupa la atención de la Corte,
llegan al punto de desembocar en la reprochable situación evidenciada, misma que
desestructura de suyo la razón de ser de la administración de justicia, ya que no se
manifestó en punto de los precisos planteamientos que fueron expuestos por la
querellante como concretos motivos de disentimiento, relativamente a los cuales
había de efectuarse el debido pronunciamiento, como era de esperarse.

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De ahí que “no otra connotación denote el que, dentro de las exigencias técnicas
que son menester observar al momento de promoverse un recurso, se haya
establecido que al efecto de su interposición se relacionen “las razones que lo
sustenten” (ver artículos 348, 352, 363, 374, 378 y 382, entre otros, del Código de
Procedimiento Civil), por cuanto que esa carga de concreción al rebatir comporta,
correlativamente, que el juez deba pronunciarse en su respecto, pues sólo quedará
satisfecho cuando sean analizados todos los basamentos jurídicos en que se
soporta, a fin de [preservar] el principio fundamental de asegurar la convivencia

pacífica y la vigencia de un orden justo” (CSJ STC, 14 Jul. 2010, Rad.

00154-01; reiterada, entre otras, en la CSJ STC, 13 Mar. 2013,

Rad. 2012-00208-01).

A más de ello, ha relevado la jurisprudencia en torno a la carga

sustentatoria que recae en cabeza de los juzgadores a la hora de
emitir sus decisiones judiciales que «la motivación de las decisiones
constituye imperativo que surge del debido proceso, cuya finalidad consiste en
brindar el derecho a las partes e intervinientes de asentir o disentir de la actividad
intelectual desplegada por el juez natural frente al caso objeto de controversia, razón
por la cual esta debe ser, para el asunto concreto, suficiente, es decir, “…la función del
juez tiene un rol fundamental, pues no se entiende cumplida con el proferimiento de
una decisión que resuelva formalmente, el asunto sometido a su consideración”»

(CSJ STC, 5 sep. 2013, rad. 01254-01).

5.3.2.- Por demás, esta Sala ha pregonado insistentemente que

«frente a las dudas que puedan derivarse en el juicio para el fallador, ahí está a
mano la facultad oficiosa en materia probatoria a la que puede acudir
contingentemente y si lo estima oportuno (artículos 179 y 180 de la ley civil adjetiva),
porque no otra connotación tiene que prevalezca el derecho sustancial sobre el adjetivo
(artículos 228 Superior y 4° del Código de Procedimiento Civil), lo cual posibilita que
aquellas se remuevan, aun ex officio, en aras de perseguir la verdad real, cometido a

que perennemente se debe propender por parte de la jurisdicción (CSJ STC, 21

may. 2013, rad. 01008-00), puesto que «la adopción de pruebas oficiosas no
es cuestión de discrecionalidad, sino un imperativo de justicia que se impone en

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cabeza [del juez] de conocimiento» (CSJ STC, 28 jun. 2010, rad. 00015-01).

6.- Así las cosas, lo que la colegiatura recriminada debió fue,

con base en las atribuciones que prescriben los artículos 169 y 170
del Código General del Proceso, y bajo la óptica trazada por los
preceptos 228 de la Carta Política y 11 de la ley civil adjetiva,
proveerse de los elementos de convicción necesarios para que la
alzada sometida a su consideración se evidencie como la legal vía
«para dar material valía y eficaz corporeidad al real encausamiento de los derechos
sustanciales» (CSJ STC, 3 jul. 2013, rad. 00059-01), todo ello

enmarcado en una senda previamente delimitada que ha de ser

trasegada de modo respetuoso, equitativo y justo a propósito de que la
determinación adoptada se enriquezca de legitimidad.

Por tanto, como se obró con irregularidad, habrá de

enmendarse tal proceder disponiéndose que sean adoptados los
correctivos a que haya lugar, es decir, que el tribunal accionado,
deberá volver a desatar la apelación interpuesta contra el auto de 10
de marzo de 2017, proferido por el juzgado encartado, atendiendo al
efecto las pautas aquí trazadas y sin que lo expresado sobre el
particular comporte imposición alguna del sentido decisorio que se
deba adoptar.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala

de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,

RESUELVE:

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PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido

proceso de la sociedad R. T. S. S. A. S., conforme a la motivación
exteriorizada, por lo que se deja sin valor ni efecto el auto de 19 de
diciembre de 2017, dictado en segundo grado dentro del juicio
ejecutivo referido en los antecedentes.

SEGUNDO: ORDENAR a la Sala Civil-Familia-Laboral del

Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería que, dentro del
término de veinte (20) días computados a partir de la fecha en que
reciba notificación de la presente resolución, dicte nueva providencia
de segunda instancia en el asunto sub judice, consultando las
disposiciones legales que gobiernan la materia, de conformidad con lo
plasmado en la parte motiva de este pronunciamiento, para lo cual
previamente adoptará las medidas probatorias oficiosas que estime
del caso en pro de remover cualesquiera inquietud en torno a la
precisa naturaleza de los dineros cautelados.

Por Secretaría, envíesele copia de esta decisión.

TERCERO: Comuníquese telegráficamente lo resuelto en esta

providencia a los interesados y, de no ser impugnada, oportunamente
envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.

Notifíquese

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO

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(Presidente de Sala)

MARGARITA CABELLO BLANCO

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

LUIS ALONSO RICO PUERTA

ARIEL SALAZAR RAMÍREZ

OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE

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LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

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