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RESUMEN
El objetivo de este artículo es determinar qué es lo que debemos entender cuando
hablamos de las personas que trabajan para el estado, determinar las
responsabilidades que pueden derivarse de las acciones u omisiones en el ejercicio
de la administración pública y analizar los elementos que configuran cada uno de las
responsabilidades.
I. INTRODUCCIÓN
Para que el Estado pueda cumplir eficazmente sus fines esenciales de lograr el
bienestar de la colectividad es preciso e indispensable la acción dinámica y permanente
de un conjunto de entidades con múltiples acciones, adecuada y técnicamente
coordinadas entre sí. Este complejo se denomina en términos generales "administración
pública", identificada dentro del sistema constitucional con el Poder Ejecutivo, que
comprende al gobierno nacional y a la administración. Es en otras palabras, la
maquinaria operativa del Estado2.
Las personas que trabajan en la administración pública pueden cometer una serie de
infracciones por acción u omisión en el ejercicio de sus funciones, lo que genera su
responsabilidad administrativa y consecuente instauración de un procedimiento
administrativo disciplinario para imponer la sanción correspondiente.
1 Abogado. Magister en Derecho de la Empresa y de los Negocios por la Universidad de Barcelona (España). Miembro
de Estudio Galiano & Abogados.
2
PATRÓN BEDOYA, Pedro y PATRÓN FAURA, Pedro. Derecho Administrativo y administración pública en el
Perú. 8ª. edición, Grijley, Lima, 2004, p. 65.
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Galiano Gallardo, E. (2014), Responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos:
Administrativa, civil y penal. Administración y Control, 2014, 11. Pp. 5-9
II. SERVIDORES CIVILES
Ahora bien, si uno termina denominando servidor público a cualquier persona que
trabaja para el Estado no va a haber ninguna afectación al debido procedimiento, solo
hay que tener cuidado de aplicar las normas que correspondan a nivel de las
infracciones y sanciones en cada caso en concreto.
III. RESPONSABILIDADES
3
Undécima disposición complementaria transitoria del Reglamento de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil.
4
Artículo 2 de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil.
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responsabilidad de tal clase, según los delitos de abuso de autoridad, concusión o
corrupción, que el Código Penal tipifica5.
Las tres clases de responsabilidades son independientes la una de las otras, lo cual a
nuestro juicio se debe por el carácter de la función que se ejerce, por el daño que las
actuaciones pueden producir al patrimonio del Estado y por la violación a bienes
jurídicos protegidos en agravio del Estado y terceros.
Cabe señalar que se consideran faltas administrativas las que se comenten en el marco
de procedimientos administrativos, eso hay que tenerlo claro, porque las faltas
administrativas son cualquier falta que puede cometerse en el ejercicio de la
administración pública.
5
RUIZ-ELDREDGE RIVERA, Alberto. Manual de Derecho Administrativo. 1ª. edición. Gaceta Jurídica. Lima,
2000, p. 282.
6
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Control gubernamental y responsabilidad de funcionarios públicos. 1ª. edición,
Gaceta Jurídica, Lima, 2013, pp. 152-153.
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se refiere a obligaciones; el artículo 42 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Control y de la Controlaría General de la República se refiere a infracciones; el artículo
8 de la Ley del Código de Ética de la Función Pública se refiere a prohibiciones éticas;
el artículo 85 de la Ley del Servicio Civil se refiere a faltas de carácter disciplinario, y el
artículo 239 de la Ley del Procedimiento Administrativo General se refiere a faltas
administrativas.
Consideramos que en realidad término correcto para todos los casos es faltas
disciplinarias, porque esas faltas son cometidas por los servidores civiles, las cuales
generan la obligación de iniciar un procedimiento administrativo disciplinario con el
objetivo de determina si existe responsabilidad administrativa, responsabilidad
administrativo funcional8 o si hay una afectación a los procedimientos, por ejemplo los
de la Ley N° 27444.
En los casos en que el acto u omisión del servidor civil pueda generar más que una
amonestación se debe seguir un procedimiento administrativo disciplinario, que se
caracteriza por estar bajo la dirección de una comisión permanente o especial, de ser el
caso; se inicia en el plazo no mayor de un año contado a partir del momento en que la
autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria, es
sumario, es escrito y brinda el derecho de defensa correspondiente.
7
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. V edición.
Gaceta Jurídica, Lima, 2014, pp. 834-835.
8
Novena disposición final de la Ley N° 27785.
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Si la falta fue cometida con anterioridad al 14 setiembre de 2014, se puede aplicar el
Decreto Supremo N° 728 si el trabajador pertenece a dicho régimen; se puede aplicar
el régimen disciplinario CAS si la entidad aprobó un reglamento para poder sancionar y
disciplinar a los trabajadores que están en este régimen; se puede aplicar el Decreto
Legislativo N° 276 si el trabajador está en ese régimen; se puede aplicar la Ley del
Código de Ética de la Función Pública y su Reglamento; se puede aplicar el artículo 46
de la Ley de Contrataciones con el Estado que establece otro tipo de sanciones en
materia de infracciones a las disposiciones vinculadas con procesos de contrataciones,
y se pueden aplicar las normas de la Contraloría General9 que permitan disciplinar en el
marco de un informe de control que se emita a partir de abril de 2011, cuando las
infracciones tengan el carácter de grave o muy grave, en estos casos la entidad
empleadora no interviene, solo interviene en las que son denominadas faltas leves.
¿Qué hacer con los servidores denunciados bajo dichos regímenes? A nuestro juicio el
plazo de tres meses para la entrada en vigencia de la Ley del Servicio Civil buscó que
las entidades públicas adecúen sus procedimientos internos a las nuevas disposiciones
aplicables a los servidores civiles en materia disciplinaria; en esa línea, la referida
disposición complementaria derogatoria no debe verse como un vacío normativo, sino
que esta debe ser comprendida respecto del periodo de adecuación que se otorgó.
9
Resolución N° 007-2013-CG/TSRA del 24 de setiembre de 2013. Exp. N° 015-2013-CG/INSN.
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empero aplicando las reglas procedimentales de la Ley N° 30057 y su reglamento; en
caso contrario, al procedimiento disciplinario se le aplican las reglas previstas en la Ley
del Servicio Civil y su reglamento.
Cabe señalar que para aquel que salió de la administración pública y estaba en el
régimen del Decreto Legislativo N° 728 no hay sanción a imponer, pues las faltas de
dicho régimen no originan procedimientos administrativos disciplinarios a personas que
ya no tienen vínculo laboral, si se les aplica el Código de Ética de la Función Pública la
máxima sanción es una multa, no la inhabilitación para prestar servicios al Estado.
Finalmente, el artículo 94 de la Ley del Servicio Civil establece que la competencia para
iniciar procedimientos administrativos disciplinarios contra los servidores civiles decae
en el plazo de tres años, contados a partir de la comisión de la falta, y un año a partir de
tomado conocimiento por la oficina de recursos humanos de la entidad, o de la que haga
sus veces.
V. RESPONSABILIDAD CIVIL
Es claro que con dicho acto se afecta el patrimonio del Estado, siendo necesario restituir
los recursos públicos, por lo que se procederá a repetir judicialmente (demanda de
indemnización daños y perjuicios) contra el funcionario público o servidor civil,
sujetándose a criterios como la existencia de intencionalidad, la responsabilidad
profesional del personal involucrado y su relación con la producción del perjuicio.
El daño económico debe ser ocasionado por el incumplimiento del funcionario público o
servidor civil en sus funciones, por dolo o por culpa, sea esta inexcusable o leve. La
obligación del resarcimiento a la entidad es de carácter contractual y solidaria, y la
acción correspondiente prescribe a los diez años de ocurridos los hechos que generan
el daño económico.
Esta conducta no está exenta de generar indicios de la comisión de un delito, como sería
que la acción fue concertada, que de por medio hubo el aprovechamiento para un fin
ilícito, o que se favoreció a un tercero ligado al servidor civil; pero eso ya no es
competencia del área civil, a ella le interesa determinar si hubo o no afectación
patrimonial.
El artículo 425 del Código Penal considera como funcionario o servidor público a: (i) los
que están comprendidos en la carrera administrativa; (ii) los que desempeñan cargos
políticos o de confianza, incluso si emanan de elección popular; (iii) los de empresas del
Estado o sociedades de economía mixta y de organismos sometidos por el Estado; (iv)
10
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Control gubernamental y responsabilidad de funcionarios públicos. Ob. cit., p.
167.
11
BUOMPADRE, Jorge Eduardo. “La responsabilidad penal del funcionario público en el área de la administración.
Abuso de poder político y económico”. En: REYNA ALFARO, Luis Miguel, Delitos contra la administración pública
(director). 1ª edición, Jurista Editores, Lima, 2009, pp. 329-340.
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toda persona que, independientemente del régimen laboral en que se encuentre,
mantiene vínculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con entidades u
organismos del Estado y que en virtud de ello ejerce funciones en dichas entidades u
organismos; y (v) los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional y los demás
indicados por la Constitución Política y la ley.
Salinas Siccha señala que para constituirse en autor o coautor de algún delito contra la
administración pública, el agente debe tener condición especial de funcionario o servidor
público, pero no en la medida del Derecho Administrativo sino de acuerdo con el artículo
425 del Código Penal. En el ámbito penal la concepción de funcionario o servidor público
es mucho más amplia que en el ámbito del Derecho Administrativo, donde solo se
considera la elección y la designación por autoridad competente como fuentes del
mismo12.
Entre los tipos penales más frecuentes cometidos por funcionarios o servidores públicos
tenemos: (i) abuso de autoridad (artículo 377 del Código Penal); (ii) concusión (artículo
382 del Código Penal); (iii) colusión (artículo 384 del Código Penal); (iv) peculado
(artículo 346 del Código Penal); (v) malversación de fondos (artículo 348 del Código
Penal); y (vi) negociación incompatible o aprovechamiento indebido de cargo (artículo
345 del Código Penal).
Se califica a los delitos en función de las personas que cometen los actos u omisiones
que generan responsabilidad penal, del tipo de deberes que estos incumplan y de la
naturaleza del bien jurídico protegido; cuando el tipo penal exige singularidad en el actor
se trata de un delito especial como los señalados, los mismos que se encuentran
limitados a la violación de los deberes especiales que el actor debe seguir en su relación
con el Estado, velando por el pleno funcionamiento de la administración pública.
VII. CONCLUSIONES
12
SALINAS SICCHA, Ramiro. Delito contra la administración pública. 3ª. EDICIÓN, Grijley, Lima, 2014.
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Administrativa, civil y penal. Administración y Control, 2014, 11. Pp. 5-9
- La responsabilidad civil se desprende del daño patrimonial producido al Estado por el
incumplimiento del servidor civil en sus funciones, por dolo o por culpa, sea esta
inexcusable o leve, por lo que se determinará su responsabilidad en vía administrativa
y mediante un proceso judicial se exigirá la indemnización correspondiente.
- El acto u omisión en el ejercicio de las funciones de los servidores civiles, que a la vez
generen responsabilidad administrativa y responsabilidad civil, también puede producir
responsabilidad penal, siempre y cuando se reúnan los elementos que configuren un
delito.