DOCTRINA

Concepto y Fundamentos de la Expropiación

Según Marina Mairani1: Etimológicamente "expropiar" significa tanto como "privar del dominio o
de la propiedad" (del latín exponer: fuera y proprietas: propiedad).Como institución jurídica
apunta al acto por el cual el Estado—lato sensu— priva al titular de su derecho de propiedad, con
un fin de utilidad pública y mediante el pago de una justa indemnización y de los perjuicios que se
sigan inmediatamente de ella.

En cuanto al fundamento de esta potestad del Estado, Marina Mariani2 menciona que se lo ha
querido ver en el dominio eminente, del cual ya hablamos al y que no sería más que una
manifestación de la soberanía, que se concreta en un derecho superior y exclusivo dentro de su
propio territorio. De la misma manera Musto3 señala que desde el punto de vista estrictamente
jurídico se recurre a la noción del dominio eminente del Estado para explicar el acto expropiatorio.
Ya que el dominio eminente es el poder supremo que tiene el Estado sobre todos los bienes que
se encuentran en su territorio y que -por ende- se vincula con el concepto de soberanía.

La noción de dominio eminente, y especialmente esta terminología, tiene origen en el derecho de

la época feudal, pero con el advenimiento del constitucionalismo se convierte en potestad de
legislación, jurisdicción y policía que comprende -desde luego- el poder de imposición. La crítica
que se le formula a esta teoría reside fundamentalmente en que este dominio eminente sería
aplicable solamente al territorio, pero no a las cosas muebles o a los derechos intelectuales. Musto
considera que esta teoría no resulta decisiva, pues parte de la noción dada históricamente sin
atender a la circunstancia de que el concepto del poder eminente del Estado, el iure imperii, en su
noción actual, resulta más amplio y se extiende a todos los bienes sobre los cuales se proyecta de
una u otra manera la soberanía del Estado. Piénsese -por ejemplo- en la posibilidad de explotar
una en la posibilidad de explotar una determinada frecuencia para emisiones radiales y se
advertirá cómo el Estado se ha reservado el monopolio en la concesión de este derecho en el
ámbito territorial, sin que se pueda afirmar que ello forma parte del territorio (stricto sensu) del
Estado. Así también, sobre el parque automotor, cosas muebles sobre las que el Estado ejerce un
riguroso control de las matrículas

Esta tesis del dominio eminente se ha dejado de lado en la actualidad pues si se aplicara en todo
su rigor, hasta impediría exigir indemnización alguna, y también recuperar la cosa cuando no se la
destina al fin de utilidad pública.

1
MARIANI DE VIDAL, Marina: Derechos Reales Tomo 2. En: Zavalia, Buenos Aires, 2004, p.41

2
MARIANI DE VIDAL, Marina: Derechos Reales Tomo 2. En: Zavalia, Buenos Aires, 2004, p.42

3
MUSTO, Jorge Néstor: Derechos Reales. Tomo 1. En: Astrea, Buenos Aires, 2000, p. 409-410
Se habla asimismo de colisión entre el interés colectivo y el privado, de la cual debe resultar
triunfante el primero; también de un "consentimiento presunto" prestado por los miembros que,
al formar parte de la colectividad, aceptan la expropiación que ella impone por ley. Se encuentra
también justificativo en los fines del Estado, el cual no podría cumplir con su obra de bien común
si no contara con la facultad de expropiar y aun en el carácter relativo de la propiedad privada, con
función social4.

La expropiación forzosa, como instituto jurídico, aparece en el siglo XIX ligada a un fenómeno
concreto: la construcción de las grandes obras públicas, especialmente los ferrocarriles y vías-
públicas. Estas obras públicas hicieron surgir una serie de figuras jurídicas de carácter
instrumental, que por un grave error de perspectiva quedaron asimiladas durante muchos años a
las mismas, sin reparar en que su relación con ellas era puramente accidental. De esta manera se
asimiló la concesión de obras públicas a la concesión por antonomasia, el contrato de obras
públicas al contrato administrativo, y la expropiación de inmuebles en beneficio de una obra
pública a la expropiación tipo. La depuración de estos conceptos ha costado casi un ¡siglo a la
doctrina posterior 5.

Ramon Huapaya y Lucio Sanchez 6 nos dicen que La figura de la expropiación forzosa, al igual que
muchas concepciones desarrolladas en el Derecho Administrativo, busca conciliar en un punto
medio o de equilibrio, tanto el ejercicio de una potestad reconocida al Estado en procura del
bienestar o beneficio general así como, de otro lado, la tutela de los intereses o derechos de los
administrados. Valga decir, por un lado, la potestad de privar de bienes y derechos patrimoniales a
los administrados y, por el otro, la garantía patrimonial de estos últimos.

Todo este planteamiento va de acorde al postulado que no considera como absoluto en derecho
de propiedad.

Para Francisco Gómez de Mercado, la expropiación (Forzosa) es “cualquier forma de intervención

administrativa que implique la privación singular de la propiedad privada o de derechos o

4
Véase Bidart Campos, "Régimen constitucional de la expropiación", La
Ley, 144-953. Citado en MARIANI DE VIDAL, Marina: Derechos Reales Tomo 2. En: Zavalia, Buenos
Aires, 2004, p.42
5
NIETO, Alejandro. “Evolución expansiva del Concepto de la Expropiación Forzosa”. En: Revista de
Administración Pública del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Nº 38., Madrid, 1962, p.
94-95
6
HUAPAYA TAPIA, Ramón Alberto y SÁNCHEZ POVIS Lucio Andrés: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA
EXPROPIACIÓN FORZOSA EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO. EVOLUCION
NORMATIVA Y PERSPECTIVAS ACTUALES. En : THĒMIS-Revista de Derecho Nº69, Lima, 2016, p. 88
intereses patrimoniales legítimos, acordada imperativamente, en virtud de una causa de utilidad
pública o interés social, y que conlleva la correspondiente indemnización”7.

Según Walter Gutiérrez Camacho8: la expropiación es la expresión más radical de las limitaciones
al derecho de propiedad, ya que elimina la "perpetuidad" de este derecho. Expropiar es sustraer
un bien de la esfera patrimonial de su titular, para trasladarlo a la esfera patrimonial del Estado.
Para nuestro ordenamiento la expropiación es la transferencia forzosa del derecho de propiedad
privada, autorizada por ley expresa del Congreso a favor del Estado, previo pago del justiprecio y
del eventual perjuicio.

De su definición legal (artículo 1 de la Ley N° 27117), puede advertirse que la expropiación tiene
las siguientes características:

- Es un acto unilateral del Estado.

- El único beneficiario de la expropiación es el Estado.

- Solo procede sobre bienes que se encuentran en propiedad de particulares: propiedad privada.

- La expropiación es improcedente cuando tiene por objeto incrementar las rentas o el ejercicio de
derechos reales temporales.

- Debe ser autorizada por ley del Congreso que declare el bien de necesidad pública o seguridad
nacional.

- Solo procede la transferencia a favor del Estado siempre que se haya cumplido con el previo pago
e indemnización del eventual perjuicio.

Naturaleza Jurídica

Según Marina Mariani9: Se ha sostenido que la expropiación es un instituto de carácter mixto, en

el sentido de que entraría en parte en la esfera del Derecho Público (en lo relativo a la calificación
de utilidad pública, poder autorizado para formularla y procedimiento) y en parte en la del
Derecho Privado (en lo que se refiere a transferencia del dominio, del que la expropiación priva al
particular y especialmente en cuanto al monto de la indemnización.

7
GARCIA GOMEZ DE MERCADO, Francisco. Utilidad pública, ocupación y reversión de los bienes
expropiados. En: Ed. Camares, Granada, 2000, p.6 citado en
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2762/4.pdf ( biblioteca jurídica de la
UNAM)
8
VARIOS AUTORES: Código Civil Comentado Tomo IV. En: Gaceta Juridica, Lima, p.199

9
MARIANI DE VIDAL, Marina: Derechos Reales Tomo 2. En: Zavalia, Buenos Aires, 2004, p. 42-43
 La autora agrega que últimamente parece triunfar la tesis que coloca a la expropiación
íntegramente dentro del Derecho Público, incluso en materia de indemnización, a la que se niega
el carácter de "precio” equiparable al de una compraventa y se la considera un "derecho público
subjetivo".

Evolución Histórica

Según Ramon Huapaya y Lucio Sanchez10 la evolución de las teorías de la expropiación fue la
siguiente:

1. La historia constitucional de la expropiación forzosa inicia, con el artículo 17 de la

Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 178911, precisamente al mismo
tiempo en el que el derecho de propiedad se configuraba también como “sagrado e
inviolable”. Curiosamente, junto a la concepción más liberal de la propiedad, se estableció
la posibilidad de que el Estado pueda privar de ella a los particulares, motivo por el cual,
fue éste el punto de partida que la llevó a ser entendida como una habilitación positiva a
partir de la cual el Estado podía privar y/o sacrificar la propiedad privada .

2. A partir de mediados del siglo XIX, el enfoque del problema se trasladó del objeto de la
intervención (derecho natural o derecho adquirido) al modo de la intervención (mediante
norma general o mediante acto individual). Bajo esta teoría –denominada teoría de la
Einzelakt–, se entendía que las normas generales delimitaban los derechos y no generaban
indemnización alguna. Por su parte, sólo los actos individuales se consideraban que podían
mutilar derechos y, por tanto, sus efectos podían ser indemnizables. Sin embargo, esta
teoría tenía la deficiencia de abrir las puertas a una intervención intensa del Estado
mediante normas generales, puesto que estas técnicas de intervención no acarreaban
pago alguno de indemnización, y dejaban de este modo desprotegida la propiedad de los
particulares.
3. La crítica contra esto último llevó a la formación de diferentes teorías que tenían por
objeto estudiar y desarrollar los supuestos de expropiación de modo tal que ésta pudiera
abarcar un mayor número de daños patrimoniales y sujetara los mismos al pago de una
indemnización, surgiendo de este modo nuevas tesis para afrontar lo que debía
entenderse como expropiatorio. Una de estas tesis se enfocó, antes que en el medio
expropiatorio (ley o acto singular), en el fundamento de la indemnización: el sacrificio
(teoría del sacrificio). De acuerdo a esta tesis, lo relevante no era determinar bajo qué

10
HUAPAYA TAPIA, Ramón Alberto y SÁNCHEZ POVIS Lucio Andrés: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA
EXPROPIACIÓN FORZOSA EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO. EVOLUCION
NORMATIVA Y PERSPECTIVAS ACTUALES. En : THĒMIS-Revista de Derecho Nº69, Lima, 2016, p. 88-
89-90

11
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa”. En:
Revista de Administración Publica Nº 156, Madrid, 2001, p. 257
 medio se había producido un daño patrimonial, sino identificar si en la esfera del
particular se había producido un sacrificio que ameritaba ser indemnizado. Por su parte,
otra teoría sostuvo que lo expropiatorio y, por tanto, pasible de ser indemnizado, debía
ser toda intervención que limitara la utilización privada de los bienes (teoría de la
utilización privada). En resumidas cuentas, como consecuencia de estos enfoques, aunque
sobre premisas distintas, la expropiación dejó de evaluarse en función a un criterio formal
y pasó a considerarse en función a un criterio material. Con esto, la expropiación empezó
a determinarse ya no a partir del medio legal o particular que ocasionaba el daño, sino en
función al sacrificio producido en la propiedad que ameritaba ser indemnizado. El
surgimiento de estas teorías generó la denominada crisis de la teoría del acto individual
(Einzelakt), quedando la discusión sentada básicamente en determinar los supuestos
materiales, antes que formales, que permitieran discernir entre supuestos meramente
limitadores, de otros supuestos verdaderamente expropiatorios. A partir de entonces, la
teoría de la expropiación fue adoptada de un modo particular en cada uno de los países de
Europa continental, adquiriendo en cada uno de ellos una singularidad propia.
4. Como se aprecia de esta evolución histórica, los cambios sufridos por el concepto de
expropiación forzosa tuvieron el propósito de tutelar cada vez un mayor número de
supuestos de afectación patrimonial que podían sufrir los particulares por actuaciones del
Estado y que fueron advirtiéndose con el devenir de la vida en sociedad. Es decir, se
entendió que cada vez eran más los “objetos” susceptibles de ser expropiados por el
Estado y, por tanto, mayor debía ser el ámbito de aplicación del régimen de
expropiaciones, de modo tal que se garantizara al administrado el pago indemnizatorio
por todos estos nuevos supuestos. Esta labor de tutela cada vez más creciente se
denominó “evolución expansiva” del concepto de expropiación forzosa. Esta “evolución
expansiva” fue de la mano, indiscutiblemente, con el desarrollo y mayor atención que se
brindaron a las garantías de protección de la propiedad y la urgente necesidad de evitar
todo frente de indefensión de parte de los particulares frente a una creciente intervención
pública.

En el caso peruano, el desarrollo y estudio de la expropiación forzosa no ha merecido un estudio

igual de exhaustivo que en otros ordenamientos del globo. De hecho, debe considerarse que las
distintas leyes que se han dictado sobre la materia en el ordenamiento peruano no han estado
dirigidas a atender la “evolución expansiva” antes mencionada, sino a flexibilizar y premiar la
inmediatez en el procedimiento de expropiación de, básicamente, los bienes inmuebles de
titularidad privada.

Es, por tanto, a partir de esta premisa y por medio de la remisión a los últimos marcos normativos
sobre expropiaciones, que se procederá al estudio y descripción de las principales características
del ordenamiento jurídico administrativo en materia de expropiación forzosa y la evolución que
ésta ha experimentado en el Perú.

Características
Según Díaz Guevara12 son las características esenciales de esta institución jurídica:

• Imperatividad: Basta la voluntad administrativa, formada según el procedimiento legal, para

producir el efecto expropiatorio. Esta nota, destaca el carácter coactivo y unilateral de la
transferencia que separa a la expropiación de otras figuras traslativas de la propiedad.

• Procedimiento ad solemnitaten: El principio de legalidad convierte el procedimiento

expropiatorio en una garantía formal ineludible. Toda actuación desarreglada, realizada sin
observancia del procedimiento legalmente establecido o prescindiendo de trámites o normas
esenciales del mismo es una vía expropiatoria que priva de legitimidad a la actuación
administrativa.

• Pago de Justiprecio: El precio no se entrega a cambio de la cosa como pasa en la compra venta,
sino como condición jurídica que legitima la ocupación unilateral del bien.

• Existencia de necesidad pública o causa de seguridad nacional: De no existir éstas condiciones el

procedimiento expropiatorio se frustra, siendo la contrapartida del incumplimiento de esta carga
el derecho de reversión que asiste al expropiado; independientemente de las sanciones
administrativas, penales y civiles que pudieran emerger. Como señala Musto13 la facultad de
calificar es privativa de los órganos legislativos, pero ello no quiere decir que sea ilimitada.
Significa que no puede someterse a revisión ante la justicia el acierto o la conveniencia de la
declaración, pero puede objetarse ante ella si la causal no existe, o no está expresada en la
declaración, o si sólo se busca satisfacer un interés particular.

Bibliografía

1. MARIANI DE VIDAL, Marina: Derechos Reales Tomo 2. En: Zavalia, Buenos Aires, 2004,
2. MUSTO, Jorge Néstor: Derechos Reales. Tomo 1. En: Astrea, Buenos Aires, 2000,
3. VARIOS AUTORES: Código Civil Comentado Tomo IV. En: Gaceta Juridica, Lima,
4. HUAPAYA TAPIA, Ramón Alberto y SÁNCHEZ POVIS Lucio Andrés: EL RÉGIMEN JURÍDICO
DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO.
EVOLUCION NORMATIVA Y PERSPECTIVAS ACTUALES. En: THEMIS-Revista de Derecho
Nº69, Lima, 2016, p.

5. DIAZ GUEVARA, Juan José: LA EXPROPIACIÓN Y LA GESTIÓN DE CARRETERAS EN EL

PERÚ. En: Revista Internauta de Práctica Jurídica Nº22,2008

12
DIAZ GUEVARA, Juan José: LA EXPROPIACIÓN Y LA GESTIÓN DE CARRETERAS EN EL PERÚ. En:Revista
Internauta de Práctica Jurídica Nº22,2008, p. 81

13
MUSTO, Jorge Néstor: Derechos Reales. Tomo 1. En: Astrea, Buenos Aires, 2000, p. 414
6. NIETO, Alejandro. “Evolución expansiva del Concepto de la Expropiación Forzosa”. En:
Revista de Administración Pública del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Nº
38., Madrid, 1962

7. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa”.

En: Revista de Administración Publica Nº 156, Madrid, 2001