Bolivia un país sin litoral

Apuntes para un debate pendiente

Daniel Agramont Lechín1 / José Peres-Cajías2

Diciembre de 2016

RESUMEN EJECUTIVO

Con el avance de la tecnología, el mundo se hace cada vez más integrado. Los países tienen más
facilidad para los negocios internacionales y esto se traduce en aumentos en los flujos
comerciales. Diversos estudios muestran que una de las principales características del proceso
contemporáneo de globalización es el aumento exponencial del comercio exterior. Sin embargo,
para los países sin litoral, este gran aumento de la interconexión e interdependencia global se
torna en un creciente y complejo desafío, dadas las limitaciones que enfrentan para acceder a los
océanos. El problema central radica en que, a diferencia de los países que tienen acceso soberano
a costas marítimas, los países sin litoral (PSL) deben transitar por otros países para acceder al
mundo. Así, no resulta extraño que Limao y Venables (2001) hayan encontrado que los PSL
comercian 60% menos que un país de similares características y que sí tiene acceso soberano al
mar.

1
Phd(c) en Ciencia Política, Goethe Universität Frankfurt. Coordinador del Proyecto de Seguridad Regional
en la Friedrich Ebert Stiftung
2
Phd en Historia Económica, Universidad de Barcelina. Docente e Investigador en la Escuela de la
Producción y la Competitividad, Universidad Católica Boliviana
Esta problemática ha sido reconocida por la comunidad internacional. En términos políticos, ha
sido tratada en diferentes instancias de las Naciones Unidas. Así, en 2001 se decidió crear la
Oficina del Alto Representante para los Países Menos Adelantados, Países en Desarrollo sin Litoral
y Pequeños Estados Insulares en Desarrollo. Asimismo, en 2003 se inició el Programa de Acción de
Almaty, cuyo objetivo radica en atender necesidades específicas de los países en desarrollo sin
litoral (United Nations, 2014). En materia económica, la mediterraneidad es un tema que se
halla inscrito en la agenda de investigación de diversas instituciones multilaterales, tales
como el Banco Mundial (ver el Doing business regional profile 2016 : Landlocked
Economies), la CEPAL (ver la División de Recursos Naturales e Infraestrcutura) y el BID ( ver
el resumen de diversos trabajos elaborado por Kahn, Estevadeordal, & Mesquita Moreira,
2015).

Dos de los trabajos más citados con relación al impacto de la mediterraneidad en el crecimiento
económico son los realizados por Gallup, Sachs, & Mellinger(1999) y el realizado por MacKellar,
Woergoetter, &Woerz(2000). Ambos trabajos fueron realizados a finales de la década de 1990 y se
relacionan con el surgimiento de la Nueva Geografía Económica y el consecuente renovado interés
en el análisis económico de la geografía. En ambos estudios se utilizan datos de panel (datos para
una misma unidad de análisis a lo largo de diferentes períodos) que cubren una muestra amplia de
países de todo el mundo. Con base en esta información, los autores, realizaron análisis de
convergencia económica y concluyeron que la mediterraneidad genera un efecto negativo sobre el
potencial de crecimiento de las economías de tal magnitud que la tasa de crecimiento de los países
en vías de desarrollo sin litoral sería entre 1.2% y 1.5% inferior por año a la del resto de naciones
con costa.

El trabajo de Naciones Unidas, The Development Economics of Landlockness: Understanding the

development costs of being landlocked (2014), ha retomado esta tradición de análisis de datos de
panel amplios, pero con una perspectiva diferente: ya no se mide el efecto de la mediterraneidad
sobre la tasa de crecimiento, sino sobre el nivel de desarrollo de las economías. Para ello se
plantea una definición multidimensional de desarrollo medida a través de un Índice compuesto
que considera 27 indicadores relacionados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El estudio
analiza 100 economías emergentes o en vías de desarrollo. A través de un sistema de dos
ecuaciones, se determina que la mediterraneidad tiene efectos negativos sobre el desarrollo
económico: uno directo (es decir, que la mediterraneidad afecta negativamente per se al
desarrollo) y otro indirecto que actúa a través del impacto negativo de la mediterraneidad sobre la
integración comercial, este último es otro factor determinante directo del desarrollo de las
economías. Así, se sugiere que un país en desarrollo sin litoral presenta niveles de desarrollo que
son, en promedio, 20% inferiores a aquellos de los países en desarrollo con litoral.

Bajo estas consideraciones, realizamos una investigación concentrada en la experiencia boliviana

con el fin de identificar las barreras que experimentan los flujos de comercio exterior que tienen
que transitar desde y hacia el mar. El trabajo auspiciado por OXFAM, fue coordinado por los
autores de este artículo y contó con la participación de Marwin Flores Orellana, Andrés Guzmán
Escobari y Rodrigo Fernández Ortiz. Sin negar la centralidad del debate en torno a la recuperación
de un acceso soberano a las costas marítimas, el punto de partida del trabajo resalta la necesidad
de discutir en torno a aquellas políticas (sean estas ejecutadas de forma independiente por el
estado boliviano o en forma coordinada con países vecinos) que mejoren las condiciones de
acceso del comercio exterior boliviano a los océanos. Creemos que este es un debate pendiente
que requiere de mayor atención.

Para tal efecto, la primera interrogante del trabajo busca responder por dónde se conecta Bolivia
con el mundo. Dicha inquietud resulta crítica ya que, en el contexto de la demanda en La Haya, el
porcentaje de mercaderías que pasa por Chile declarado en la prensa nacional puede variar entre
35% y 80%; este es un margen tan amplio que es poco creíble. Para evitar este tipo confusiones, se
recalcó la necesidad de diferenciar el intercambio comercial de Bolivia con los cinco países con los
que comparte frontera, del comercio con el resto de los países. El motivo es simple: para
comerciar con países limítrofes no se necesita de un país de tránsito, pues la salida y entrada de
mercadería se realiza de forma directa a través de carreteras, vías férreas o ductos. Cualquier
traba o impedimento que se encuentre en el tránsito de los productos en el caso de estos cinco
países vecinos es un asunto bilateral. Mientras que, cuando se trata de comercio extra-regional
(entendido como flujos de comercio con países con los cuales no se tiene una frontera común) los
productos deben cruzar un país de tránsito para llegar a su destino (tanto para exportaciones
como para importaciones). Asimismo, se planteó la necesidad de dimensionar la importancia
relativa que cada país fronterizo tiene en el tránsito del comercio boliviano extra-regional. Ello
porque cada uno posee diferente superficie y realidades geográficas diversas, por lo que las
distancias y terrenos que deben atravesar las cargas de importación y exportación bolivianas
varían considerablemente.

Estos elementos fueron analizados desde principios del siglo XX hasta la actualidad. El estudio
muestra que desde inicios del siglo XX hasta la década de 1970, el 90% de las exportaciones y el
70% de las importaciones bolivianas tuvieron como destino u origen países no limítrofes, es decir,
debían pasar en tránsito por alguno de los países vecinos. Más aún, de ese total de comercio
extra-regional, al menos la mitad de las importaciones y al menos el 80% de las exportaciones
pasaron por puertos chilenos. Ello muestra que gran parte del comercio exterior boliviano
dependía de las facilidades comerciales brindadas por el Estado chileno.

Esta elevada dependencia frente a los puertos chilenos, empezó a disminuir en la década de 1970
debido al incremento paulatino en la importancia de las exportaciones hidrocarburíferas. Luego,
hacia inicios del siglo XXI, con el inicio de las exportaciones de gas a Brasil, el total de
exportaciones que no se destinan a países vecinos se redujo al 50% del valor total exportado. A
pesar de esta disminución, cuando se analizan única y exclusivamente los flujos de comercio extra-
regionales, se encuentran ratios de dependencia comercial similares a los encontrados a inicios del
siglo XX. En efecto, a lo largo de los últimos años, más del 70% de las exportaciones y más del 80%
de las importaciones extra-regionales pasaron por puertos chilenos (Tabla 1). Esto ilustra la
existencia de elevada dependencia del comercio boliviano frente a las condiciones impuestas por
el estado chileno. A modo de comparación, obsérvese que la brecha con los siguientes países es
extremadamente elevada.

Tabla 1. Bolivia, exportaciones e importaciones extra-regionales a través de los cinco países

limítrofes
País de Exportaciones (valor) Importaciones (valor)
tránsito 2000 2007 2015 2000 2007 2015
Chile 71% 74% 81% 87% 85% 83%
Brasil 26% 14% 11% 7% 5% 8%
Perú 2% 11% 7% 2% 4% 2%
Argentina 1% 0% 1% 5% 6% 7%
Paraguay 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Elaboración propia.
Desagregando estos datos de acuerdo a actividad económica, se encontró que la situación es aún
más crítica. Respecto a las exportaciones, casi el 100% del tránsito de hidrocarburos, agricultura y
minería, con destino al resto del mundo, se realiza por Chile. Únicamente las manufacturas
escapan de esta dinámica ya que el 48% transita por este país y el resto por Brasil y Perú.
Respecto a las importaciones, más del 90% de bienes de consumo y de capital y 69% de los bienes
intermedios llegan del mundo a Bolivia a través de territorio chileno. Es decir, la importancia de
Chile para la política exterior boliviana no debe reducirse a la reivindicación histórica de recuperar
el acceso soberano al mar, sino que también debe contemplar el hecho de que la conexión diaria
con el mundo depende de las condiciones de paso por este país.

Teniendo clara la importancia de Chile, el siguiente paso consistía en investigar las condiciones
bajo las cuales transita el comercio boliviano. Se utilizó el modelo de Faye et al. (2004), que
sostiene que la mayor adversidad de la mediterraneidad se explica por la dependencia a el(los)
país(es) de tránsito. Así, el modelo considera cuatro mecanismos a través de los cuales se pueden
dar estos efectos negativos: tipo de relación política con el país vecino; conflictos sociales en el
país de tránsito; infraestructura en el país de tránsito; y, carga burocrática y administrativa en el
país de tránsito.

Respecto al primer elemento, el trabajo destaca que desde el nacimiento de ambas repúblicas y,
en términos generales, las relaciones entre Bolivia y Chile fueron ante todo de conflicto o tensión
(guerras, interrupción de relaciones). En cuanto al segundo punto, el trabajo hace referencia a los
crecientes conflictos en el sector portuario chileno. En efecto, de acuerdo al estudio de Sánchez et
al (2015), Chile es el país que mayores huelgas y paros portuarios reporta en América Latina. A
esto se debe aumentar los paros y huelgas de trabajadores en aduana y el resultado es casi 30 días
de impedimento de tránsito al año en promedio al comercio boliviano. En cuanto a la
infraestructura, se identificó como importante limitante los puertos del norte de Chile ya que la
infraestructura portuaria no abastece el gran aumento de los flujos de comercio boliviano. En
cuanto al último punto, se sugiere que las trabas aduaneras no son las principales causantes del
aumentos en los tiempos y costos para el comercio boliviano, sino más las restricciones
regulatorias y procedimentales.

Un segundo acercamiento consistió en estimar los costos inherentes al tránsito comercial. Para
ello se consideró una definición de costos de transporte que incluye todos los pagos monetarios
efectuados con el fin de movilizar una mercancía de un lugar a otro, añadidos a los costos en
términos de tiempo e incertidumbre asociados con ese movimiento económico (Behar &
Venables, 2010). La estimación se restringió a analizar los costos desde la Aduana nacional hasta el
momento en el cual la mercadería sale hacia el océano; en este sentido, estos costos no deben ser
vistos como una estimación de los costos totales de transporte boliviano, una tarea que queda
pendiente y que debe ser analizada.

Este análisis mostró que, más que los costos monetarios, las principales dificultades que
experimenta el tránsito de mercadería boliviana a través de territorio y puertos chilenos, se dan
ante todo en un incremento y variabilidad de tiempos. Por ejemplo, para el circuito Tambo
Quemado-Arica, se estimó que el tiempo de tránsito de las exportaciones puede ser de hasta 53
horas en temporada baja y 91 en temporada alta; en el caso de las importaciones estos valores
alcanzan las 94 y 184 horas respectivamente. En el caso de las exportaciones por Antofagasta, la
situación es bastante similar, alcanzando tiempos de demora de hasta 97 horas en temporada baja
y de 122 en temporada alta. Para comprender la magnitud de lo anterior, considérese que el
tiempo en tránsito puede equivaler a un impuesto implícito que termina afectando la
competitividad e incluso la viabilidad de la exportación de diversos productos (Hummels & Schaur,
2012).

En la investigación se subraya que la identificación de estos costos no debe ser entendida como
costos que serían totalmente evitables en el caso de que Bolivia gozase de plena soberanía en
dichos territorios. En ese caso hipotético, Bolivia también estaría obligada a construir
infraestructura propicia para el comercio y contar con el capital humano, el know-how y la paz
social necesarias que aseguren la eficiencia de los intercambios comerciales.

Eso sí, no se puede desconocer que a diferencia de otros PSL, existe un gran acervo normativo
bilateral con el principal país de tránsito que se traduce en la existencia de un régimen de libre
tránsito. Este régimen establece una serie de obligaciones para el Estado chileno, que en la
práctica, se traducen en ventajas que se otorga a la carga boliviana. A pesar de lo anterior, se
evidenció un gran conflicto en la aplicación de este régimen especial, en particular desde los
procesos de privatización de los puertos chilenos, aspecto que será profundizado en otro artículo.

Bajo estas consideraciones, esta investigación, que será publicada en los siguientes días, identifica
diferentes medidas a considerar. Estas pueden ser agrupadas en dos ámbitos. Por un lado, se
resalta la importancia de dialogar con Chile la profundización del marco normativo existente, que
permita limitar las controversias surgidas por la aplicación de la normativa bilateral y, también,
reducir los tiempos de tránsito de la mercadería boliviana. Por otro lado, se remarca la
importancia de repensar la dependencia del comercio boliviano a los puertos chilenos y, por ende,
la búsqueda de alternativas portuarias por las cuales la carga boliviana pueda conectarse con el
mundo. Ello debería inscribirse dentro de un marco de políticas públicas que permitan reducir los
costos de transporte dentro del país a través de la construcción y mejora de la infraestructura
existente, y del fortalecimiento del capital humano y de las instituciones públicas encargadas de la
facilitación al comercio.
Bibliografía
Behar, A., & Venables, A. J.. Transport Costs and International Trade,2010
Faye et al (2004). The challenges facing landlocked developing countries. Journal of Human Development, 5(1), 31-68
Gallup, J. L., Sachs, J. D., & Mellinger, A. D. (1999). Geography and Economic Development. International Regional
Science Review, 22(2), 179–232
Hummels, D., & Schaur, G. Time as a Trade Barrier, 2012.
Kahn, T., Estevadeordal, A., & Mesquita Moreira, M. Bringing Down the Barriers: IDB Research on Trade Costs in LAC.
Inter-American Development Bank, 2015.
Limao, N., & Venables, A. J.. Infrastructure, Geographical Disadvantage, Transport Costs, and Trade. The World Bank
Economic Review,2001.
MacKellar, L., Woergoetter, A., & Woerz, J. (2000). Economic Development Problems of Landlocked Countries. Transition
Economics Series. Institute for Advanced Studies.
Sánchez, J. et al. Transporte marítimo y puertos Desafíos y oportunidades en busca de un desarrollo sostenible en
América Latina y el Caribe. CEPAL, 2015..
United Nations. The Development Economics of Landlockness: Understanding the development costs of being
landlocked. New York: United Nations, 2014.