Claudia Marcela Franco Domínguez

Directora Nacional (E)

Claudia Inés Ramírez Méndez

Subdirectora Académica

Alexander Cruz Martínez

Subdirector de Proyección Institucional

Helga Paola Pacheco Ríos

Jefe Departamento de capacitación

Oswaldo Bernal Sánchez

Subdirector de Alto Gobiernoz
Régimen Disciplinario del Servidor Público

UNIDAD DIDÁCTICA 1.
DERECHO DISCIPLINARIO

Autor
Gloria Yolanda Espitia Peña

Coordinador de Diseño
y Desarrollo de Contenidos
Widman Said Valbuena

Asesor Pedagógico
Widman Said Valbuena
Andrea Montoya
Mauro Quintana

Líder Corrección de Estilo

Verónica Barreto Riveros

Corrector de Estilo
Catalina Sierra

Líder de Desarrollo
Sergio Andrés Abril Santamaría

Diseñador Gráfico Editorial

José Luis Solórzano Chaurra

Ilustrador
Carlos Cardona
UNIDAD
DIDÁCTICA 1

UD1
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

RESUMEN DE LA
UNIDAD DIDÁCTICA

Dentro del ordenamiento jurídico colombiano tenemos la Ley

734 de 2012, Código Único Disciplinario, instituido para regular la
conducta y el comportamiento de todas las personas que cumplen
una función pública; su creación es de origen constitucional, en
especial con referencia al artículo 209, que menciona: “la función
pública está al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Las autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado” (Constitución Política, art. 209).

Estos principios rectores son trasladados al Código Disciplinario

en su artículo 22, el cual también incorpora dentro de su estatuto
otros principios, que les permiten a los sujetos disciplinados garan-
tizar todos sus derechos fundamentales, cuando se conviertan en
sujetos disciplinables en una investigación disciplinaria. Entre los
principios rectores encontramos el derecho al debido proceso, el
derecho a la defensa, la presunción de inocencia, la doble instancia,
el principio de legalidad, entre otros.

Teniendo en cuenta que la función pública puede ser ejercida por

personas naturales o jurídicas, vinculadas en calidad de servidores
públicos o personas particulares que prestan un servicio público
temporal, es necesario precisar que lo disciplinable proviene de
una relación laboral, donde el agente del Estado no cumple con
los postulados o fines para los cuales fue contratado, conducta que
puede provenir de una omisión o extralimitación del deber funcional
para el cual fue vinculado a la administración pública.
La regulación de la conducta de todas las personas que prestan el
servicio al Estado, bien sea en calidad de servidor público o como
particulares que se encuentren adscritos a la administración pú-
blica, a través de cualquier modalidad contractual, para lograr el
cumplimiento de la finalidad del Estado, se desprende de la relación
laboral que existe entre este y el Estado, toda vez que el servidor actúa
en representación de la entidad pública a la cual está vinculado.

La regulación de la conducta o el comportamiento de las personas

que prestan el servicio al Estado, en cualquiera de las modalidades
que se describen anteriormente, está en cabeza de este, a quien se
designó, de manera sabia, como “titular de la potestad disciplinaria”, en
5
razón a que a este fue a quien se le entregó por parte del soberano
(Constitución Política, art. 3) la obligatoriedad de prestar o garantizar
una eficiente prestación del servicio público. El estatuto disciplinario,
siguiendo los postulados constitucionales, asignó la acción disci-
plinaria de manera preferente al Ministerio Público, en cabeza del
Procurador General de la Nación y a los personeros distritales y
municipales. Sin embargo, en aras de responsabilizar a los entes
públicos de mantener íntegra la administración pública y conociendo
de primera mano las posibles anomalías que pueden presentarse
como consecuencia de sus decisiones, le ha ordenado desempeñar
la función disciplinaria a través de las oficinas de control interno
disciplinario, las cuales deben existir en todas las entidades públicas,
bien sea del orden central o territorial, como mecanismo de au-
torregulación de la conducta de sus servidores, cuando estos se
encuentren incursos en faltas disciplinarias que no estén amparadas
dentro de la exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo
28 de la Ley 734 de 2002, estatuto disciplinario.

Palabras clave:
servidor público, función pública, sujetos disciplinables, titularidad
de la acción disciplinaria, potestad de la acción disciplinaria.
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

COMPETENCIA DE APRENDIZAJE

Comprende el ámbito de aplicación del estatuto del

servidor público para evitar la incursión en faltas
disciplinarias en relación con el estatuto disciplinario
del servidor público.
CONTENIDOS DE LA UNIDAD DIDÁCTICA
Para iniciar el desarrollo del módulo Régimen Disciplinario del Servidor
Público, lo primero que debemos conocer es el ámbito de su aplicación.
Para ello es necesario incluir algunas nociones generales, partiendo
de lo que se entiende por servidor público, empleo público, función
pública, falta disciplinaria, finalidad de la aplicación del régimen
disciplinario, la exclusión de responsabilidad de la falta disciplinaria y
la extinción de la sanción disciplinaria.
7
Una vez el lector tenga conocimiento de estos conceptos, desde las
diferentes expresiones constitucionales, legales y administrativas, podrá
tener una mayor comprensión de la importancia de salvaguardar la
administración pública de las posibles actuaciones y conductas al
margen de lo dispuesto por el constituyente y el legislador.

Lograr una mejor comprensión del ámbito de aplicación y de los

componentes que conforman la regulación de la conducta del servidor
público puede generar en el agente del Estado una sensibilización
frente al desempeño de sus obligaciones laborales, dentro de la
administración pública, toda vez que adquiere un conocimiento certe-
ro de lo que el ordenamiento jurídico y jurisprudencial colombiano
expresa y recomienda, para que se lleve a cabo el control y la
regulación de las posibles fallas que se presentan por parte de los
agentes del Estado.
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

TEMA 1
SERVIDOR PÚBLICO Y EMPLEO
PÚBLICO

Cada entidad pública tiene sus propias expresiones de conducta y

una actitud frente a sus servidores y la ciudadanía, las cuales le
proporcionan identidad y la diferencian de las demás (cultura
organizacional). Aunque algunas de ellas cumplen una misma
función, como en el caso de las empresas de acueducto, siempre
cuentan con elementos diferenciadores que son percibidos por el
público, unos positivos y otros no tanto. Dentro de esos elementos
diferenciadores se encuentra el servicio al ciudadano, en el que
es posible apreciar con alguna facilidad las diferencias en los
procesos, procedimientos, trámites, en la prestación de servicios
y en la disposición a la calidad en la atención, lo cual puede ser
observado y valorado bien o mal por los usuarios.

Servidor público
Un servidor público es una persona que brinda servicio de utilidad social. Esto quiere
decir que aquello que realiza beneficia a otras personas y no genera ganancias
privadas (más allá del salario que pueda percibir el sujeto por este trabajo). Los
servidores públicos, por lo general, prestan servicios al Estado. Las instituciones
estatales (como hospitales, escuelas o fuerzas de seguridad) son las encargadas de
hacer llegar el servicio público a toda la comunidad. (Pérez & Gardey, 2010).

La Constitución Política de Colombia enuncia quiénes son servidores

públicos y establece algunas clasificaciones, pero no define el
concepto de servidor público; por este motivo, es necesario acudir
a la doctrina o a la jurisprudencia de las Altas Cortes. Veamos qué
dice la Constitución Política:
Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a
los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará
su ejercicio. (Constitución Política, art. 123).

En igual sentido, en su artículo 60 se refiere al servidor público, pero

en relación con su función: “Los particulares solo son responsables ante
las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación
9
en el ejercicio de sus funciones” (Constitución Política, art. 60).

Lo importante de este postulado es el rango superior que se le da

a la regulación de la conducta del servidor público dentro de la Constitución
Política, al ser incluida dentro de los principios fundamentales que
rigen al Estado colombiano; ello surge en consonancia con la
inspiración que se tuvo al momento de redactarla , declarando que
“Colombia es un Estado Social de Derecho”, es decir, se afirma que
es un Estado que se rige por principios de legalidad, y por lo tanto
el servidor público no tiene otra opción que actuar dentro de estos
parámetros, de lo contrario estaría faltando al deber funcional para
el cual fue vinculado a la administración pública.

La vigilancia, regulación y control jurídico del deber ser de la admi-

nistración pública están íntimamente vinculados a las personas al
servicio del Estado y al desempeño de sus funciones, por este motivo no solo
se les responsabiliza por infringir la Constitución, sino también por no
cumplir los mandatos legales y los reglamentos a causa del des-
pliegue de conductas más allá de las asignadas en su relación
laboral o cuando deja de cumplir lo encomendado por dicha relación.
A continuación, en la figura 1 puede observarse una clasificación.
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

Figura 1. Clasificación del servidor público

Fuente: Elaboración de la autora, basada en la Constitución Política.

Como se puede observar, la Constitución A la denominación de miembros de corporaciones

Política clasifica los servidores públicos en públicas pertenecen los concejales, los dipu-
tres categorías, entendiéndose que el servidor tados, los senadores, los representantes a
público es el género y los demás una especie las cámaras y los representantes de las juntas
de ese género. administradoras locales.

Para comprender la diferencia entre empleado
público y trabajador oficial, se puede
ejemplificar: en una gobernación o alcaldía
se llama empleado público a la secretaria, el
mensajero, el jefe de contabilidad, la persona
de aseo de la oficina; y las personas encargadas
del mantenimiento de obra pública se les
denomina trabajadores oficiales, como
el conductor de la volqueta, el encargado
del mantenimiento, de la electricidad, de la
plomería, el supervisor del personal de la
obra, el jefe de cuadrilla.
Los empleados públicos, por mandato legal,
en su mayoría refieren a aquellas personas
que están vinculadas a la administración
publica en aplicación al estatuto de la carrera
administrativa, Ley 909 de 2004 y sus demás
reglamentaciones; el principio general debe
realizarse por concurso de méritos,
y los trabajadores oficiales a quienes se
aplican regímenes especiales en cuanto a
sus prestaciones económicas.
En la figura 2 se puede visualizar la diferencia
que existe en cada uno de los cargos que
se le entregan a los servidores públicos,
teniendo en cuenta sus competencias y
funciones asignadas.
Es necesario, igualmente, traer algunos
conceptos que existen en la doctrina admi-
nistrativa, relacionados con la diferencia entre
funcionario y empleado público. Frente a
este tema, en el presente módulo, de manera
informativa, se presentan algunos de los
conceptos generales y de las diferencias
que se manejan: “se entiende que el funcionario
público es quien actúa en jerarquía, que
tiene algún nivel superior dentro de la es-
tructura administrativa, y el empleado
público es aquel que actúa en dependencia
de esos niveles superiores” (Congreso de
Colombia, 1999).

Figura 2. Actividades que son desarrolladas por la administración pública

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Fuente: Elaboración de la autora, basada en imágenes Google. Derechos del servidor público en Colombia.
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

Empleo público
La administración pública funciona por aquellos que ejercen el empleo
público; cuando en políticas públicas se habla de gobierno y gober-
nabilidad, la referencia al gobierno se entiende como todas las
herramientas e instrumentos técnicos, tecnológicos, presupuestales y
administrativos con que cuenta la entidad para ponerse en marcha,
en función del administrado o comunidad, pero cuando se trata de
llevar todo este aparato a cumplir su finalidad, nos referimos al
ejercicio de la gobernabilidad, y esta solo es visible mediante el empleo
público. Con ello se concluye que la estructura de la función pública
solo se moviliza a través del empleo público, es por esta razón que
la Ley de Carrera Administrativa la define así: “Por empleo se
entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que
se asignan a una persona y las competencias requeridas para lle-
varlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los
planes de desarrollo y los fines del Estado” (Ley 909 de 2004, art. 19).

Así, en ese ejercicio, el constituyente se puso en la tarea de expedir

la regulación de las diferentes nominaciones de todas las formas de
vinculación del servidor público, personas que cumplan funciones
públicas, con fundamento en el mandato constitucional señalado que
dice: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas
en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se
requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos
sus emolumentos en el presupuesto correspondiente” (Constitu-
ción Política, art. 122).

Del anterior mandato constitucional se desprende que toda vincu-

lación laboral que el Estado requiere debe indicársele su deber
funcional; la potestad de describir las funciones no solo se le otorga
al legislador sino que también se extiende al ámbito administrativo.
Por otro lado, cuando dice que puede definirse también mediante
un reglamento, quiere decir que el agente del Estado, de manera
previa, debe conocer cuál es la tarea a realizar, bien sea en el manual
de funciones cuando sea vinculado a través de concurso, en el contrato
administrativo, etcétera. Adicionalmente, dicha vinculación debe
tener prevista dentro del presupuesto de la entidad la disponibilidad
y el registro presupuestal.
Tabla 1. Clasificación del empleo público. Artículo 125 de la
Constitución Política de 1991

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Fuente: Elaboración de la autora.

UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

TEMA 2
FUNCIÓN PÚBLICA, FALTA
DISCIPLINARIA Y FINALIDAD DE
LA ACCIÓN DISCIPLINARIA

Función pública
Entiéndase la función pública como aquella que busca el cumpli-
miento de la finalidad del Estado a través de los servidores que ha
vinculado, mediante las diferentes modalidades que la Constitución
Política o la ley le permiten para desarrollar las actividades que se
le han asignado, teniendo en cuenta su competencia.

Estos servidores que pueden ser vinculados mediante carrera

administrativa, nombramiento, elección popular, o aquellos par-
ticulares que son contratados en aplicación a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico colombiano, para el ejercicio de la función
pública, pierden su connotación particular al momento de ser investidos
de autoridad pública y al desarrollar las funciones o encargos
encomendados por la entidad a la cual están adscritos, en razón a
que actúan en nombre y representación de esta. Por este motivo,
cuando despliega su comportamiento en este cargo, es decir, fuera
de lo indicado dentro del desempeño de sus funciones, comienza
a traspasar los límites de su quehacer dentro de la administración
pública y comienza a generar elementos que conllevan a tipificar su
conducta dentro del estatuto disciplinario, bien sea por omisión o
extralimitación en sus funciones.

La función disciplinaria actúa como mecanismo para proteger la

administración pública de los comportamientos de sus servidores al
margen del ordenamiento jurídico; es el medio para garantizar que
esa conducta sea conforme a lo que indican los principios rectores
para el desempeño de la función pública, entre ellos la moralidad
y la transparencia administrativa; toda vez que son los servidores
públicos los que hacen visibles las tareas que el constituyente le
encomendó a la administración pública.

No en vano el legislador ha realizado grandes esfuerzos por imple-

mentar normas jurídicas, que lleven a blindar a la administración
pública de los comportamientos desviados de sus servidores públicos
y de las personas particulares que se vinculan al Estado, para
desempeñar la función pública. Entre dicha normatividad encontramos el
Estatuto Anticorrupción, el Código Contencioso Administrativo, el
Estatuto de Contratación Estatal, entre otros.
15
La responsabilidad por la conducta desviada del servidor público no
solamente es objeto de sanción por parte del estatuto disciplinario,
sino que también puede continuar la investigación desde otros
ordenamientos jurídicos como el penal o el civil; es decir, la función
disciplinaria no excluye otro tipo de investigación, todas son com-
plementarias, pero más que pensarse en normas sancionatorias,
es necesario que cada persona en su fuero interno esté convencida
de que al momento de prestar su servicio a la administración
pública, este debe hacerse bajo los postulados de transparencia,
moralidad, eficiencia y honestidad. Es decir, es necesario pensar
una forma de promover en el servidor público una cultura de valores
y respeto, que siga las directrices que emanan de los postulados y
que indican cómo debe ejercerse la función pública, que no es otro
asunto que la aplicación de los principios rectores descritos en el
ordenamiento constitucional, legal y que también han sido de gran
preocupación por los organismos internacionales.

Colombia ha suscrito varios tratados en materia de derechos

humanos, enunciamos algunos de ellos: la Convención Interameri-
cana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción. En esta última se hace un llamado al respeto
y a las buenas costumbres en el ejercicio de la función pública, en
aras de suministrar un excelente servicio público a la sociedad civil,
que le lleve a garantizar una mejor calidad de vida y bienestar
colectivo, atendiendo a lo dispuesto en la Constitución Política en
su artículo 4, donde informa que el soberano (pueblo), mediante
la delegación de su poder, le encomienda la tarea a una administración
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO
pública para que en su nombre cumpla con
la finalidad del Estado, que no es otra que
servir a la comunidad y promover su pros-
peridad general, a través del ejercicio de
la función pública, tal como lo enuncia la
Constitución Política en su artículo 2, cuando
se refiere a los fines esenciales del Estado.
Atendiendo diferentes pronunciamientos de
la Corte Constitucional, tenemos el siguiente
concepto:
En sentido amplio, la noción de función pública
atañe al conjunto de las actividades que realiza
el Estado, a través de los órganos de las ramas
del poder público, de los órganos autónomos
e independientes (art. 113) y de las demás
entidades o agencias públicas, en orden a
alcanzar sus diferentes fines. En un sentido
restringido se habla de función pública, referida
al conjunto de principios y reglas que se aplican
a quienes tienen vínculo laboral subordinado
con los distintos organismos del Estado. Por
lo mismo, empleado, funcionario o trabajador
es el ser vidor público que está investido
regularmente de una función, que desarrolla
dentro del radio de competencia que le asigna
la Constitución, la ley o el reglamento. (Corte
Constitucional, Sent. C-563, 1998).
Falta disciplinaria
La norma jurídica que mejor define este
concepto es la Ley 734 de 2002, cuando dice en
su artículo:
Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto
da lugar a la acción e imposición de la sanción
correspondiente, la incursión en cualquiera de
las conductas o comportamientos previstos en este
código que conlleve incumplimiento de deberes,
extralimitación en el ejercicio de derechos
y funciones, prohibiciones y violación del
régimen de inhabilidades, incompatibilidades,
impedimentos y conflicto de intereses, sin estar
amparado por cualquiera de las causales de
exclusión de responsabilidad contempladas
en el artículo 28 del presente ordenamiento.
(Congreso de Colombia, 2002).
Finalidades de la función
administrativa
La función administrativa del Estado busca la
satisfacción de las necesidades generales de
todos los habitantes, de conformidad con los
principios, finalidades y cometidos consagrados
en la Constitución Política. Los organismos,
entidades y personas encargadas, de manera
permanente o transitoria, del ejercicio de
funciones administrativas deben ejercerlas
consultando el interés general. (Ley 489, art. 4).
Con respecto a las finalidades esenciales
del Estado que se encuentran descritas en
el artículo 2 de la Constitución Política, es
necesario precisar que son contempladas
como un principio fundamental, una pauta
ineludible de la función pública, la razón
misma del Estado, que no es otra que “servir
a la comunidad, promover la prosperidad
general, y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución […]; su contenido tiene un
elevado alcance, coloca las directrices que
se deben seguir en todas las instituciones públicas, por lo que no existe
ninguna entidad pública que tenga otro tipo de orientación que no
sea la instituida en el principio fundamental en comento; existen
pronunciamientos doctrinales, jurisprudenciales y administrativos
relacionados con la interpretación de este mandato, en su mayoría
relacionados con la relevancia superior del mismo, por lo que
ninguna otra norma puede contradecirle o desconocerle.

Sin embargo, en la forma como está descrito, permite muchas

interpretaciones, porque son tipos abiertos: por ejemplo, “servir a
la comunidad”, muchas son las formas en que puede servirse a la
comunidad y esa frase permitirá muchas expresiones del Estado en
17
su cumplimiento y bastante desarrollo legislativo a su alrededor.
Igual situación puede presentarse cuando se afirma que se debe
“promover la prosperidad general”; sería importante que el lector
diera una mirada a estos conceptos en diferentes textos escritos,
dirigidos a esclarecer los conceptos antes mencionados. De esta
manera podría entender el contexto de muchas situaciones que se
presentan en la administración pública colombiana en la actualidad.

TEMA 3
TITULARIDAD DE LA POTESTAD
DISCIPLINARIA Y DE LA ACCIÓN
DISCIPLINARIA
Titularidad de la potestad disciplinaria

Hemos dicho que el ciudadano (soberano) le ha entregado al Estado

la administración de la cosa pública, para que en su nombre ejerza
su autoridad y redistribuya todo lo que en ella se deposita bajo el
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

beneficio del interés general. Toda empresa requiere un adminis-

trador y no menos sería la entidad pública; entonces es el Estado que,
revestido de la autoridad entregada al soberano, contrata y vincula
personas para que lleven a cabo el cumplimiento de su función. Por
lo tanto, no menos sería decir que quien contrata es el que debe
vigilar, controlar y hacerle seguimiento a su contratista o servidor
público.

Así las cosas, y considerando que la potestad disciplinaria se entiende

como la función asignada a alguien para proteger la administración
pública de las posibles fallas o deficiencias del servidor público o de
quien preste en nombre del Estado un servicio público, el legislador
le ha entregado la potestad disciplinaria al Estado, este es quien
debe garantizar que todas las actuaciones administrativas estén
dirigidas a la protección del interés general.

Titularidad de la acción disciplinaria

En cuanto a la acción disciplinaria, se le asigna de manera preferente

a la Procuraduría General de la Nación, los personeros distritales
y municipales, y también dicha función es delegada a las oficinas
de control interno disciplinario de las entidades públicas de orden
nacional y territorial, y de las demás ramas del poder público (Ley
734 de 2002, arts. 1 y 2), como es el caso del Consejo Superior de la
Judicatura y el Congreso de la República.

El poder preferente que ejerce la Procuraduría General de la Nación lo

realiza bien sea cuando conoce en primera instancia de una investigación
disciplinaria, o en segunda instancia cuando dicha investigación se
inicia en una de las oficinas de control interno disciplinario de las
ramas del poder público, cuando asume de manera directa dicha
función.

La conducta de los servidores públicos y particulares que prestan

servicios públicos estará sometida al Código Disciplinario Único,
Ley 734 de 2002, con sus reformas; directivas de la Procuraduría y
la Jurisprudencia de la Corte Constitucional. De manera subsidia-
ria se aplicarán otros estatutos jurídicos como el Código Penal, el
Código Civil, tratados acuerdo y convenios firmados y aprobados por
Colombia, así como el Código Contencioso Administrativo, entre otros.

Cuando se avoque el conocimiento de una investigación disciplinaria

por parte de una oficina de control interno disciplinario, en las diferentes
ramas del poder público, el funcionario debe darlo a conocer a la
Procuraduría General de la Nación, así como las gestiones que se
adelantan en la respectiva investigación. Una vez analizada la situa-
ción, puede solicitar el traslado de la investigación a la Procuraduría en
ejercicio de su poder referente.

19

TEMA 4
SUJETOS DISCIPLINABLES

Los servidores públicos, los particulares que cumplen funciones públicas,

los indígenas, los servidores descritos en el artículo 38 de la Ley 489
son sujetos al control y regulación de sus conductas y/o comporta-
mientos mediante la aplicación de la Ley 734 de 2002, bien sea que se
encuentren en el territorio nacional o fuera de este.

Algunos de los sujetos disciplinables enunciados en el artículo 25 del

Estatuto Único Disciplinario, tales como indígenas o particulares que
prestan servicio al Estado y los referenciados en el artículo 38 de la
Ley 489 de 1998, han sido objeto de grandes críticas e inconformidades
manifestadas en varias demandas de acción de nulidad, aparentemente
por violación del ordenamiento constitucional, obligando a la Corte Consti-
tucional a pronunciarse al respecto.

La Corte Constitucional sostiene que los indígenas que administran recursos

del Estado se encuentran en la misma situación que cualquier servidor
público o particular que desempeña funciones públicas y que, por lo
tanto, no se encontraría vulnerando el ordenamiento constitucional en
sus artículos 1 y 246, como se pretendió demandar por varias personas, al
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

considerar que los indígenas estaban exentos de la aplicación del Código

Único Disciplinario. Veamos:
Tratándose de recursos públicos manejados por los servidores públicos, nuestro
ordenamiento dispone una serie de procedimientos de planeación, contratación
y ejecución, pues el manejo de estos recursos involucra el interés general,
por cuanto, además de ser un aporte de todos los contribuyentes, su
destinación implica el cumplimiento de los fines del Estado. En el evento
en que esos recursos sean administrados por particulares, estos se
encuentran sometidos a la Constitución y a la ley. Respecto de ellos las funciones
de vigilancia y control asignadas por el ordenamiento jurídico a la Contraloría
General de la República y a la Procuraduría General de la Nación deben
ser ejercidas por ellas, para asegurar la pulcritud en el manejo de dineros
del erario público. Recuérdese al punto que la Ley 715 de 2001 dispone que
los recursos asignados a los resguardos indígenas serán administrados por el
municipio en que se encuentra el resguardo respectivo, y ejecutados a través de la
celebración de contratos entre la Entidad Territorial y las autoridades del resguardo,
situación que varía cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales,
pues entonces sus autoridades recibirán y administrarán directamente la
transferencia. (Corte Constitucional, Sent. C-127, 2003. Cursivas fuera de texto).

Igualmente, la Ley 1474 de 2011, Estatuto Anticorrupción, se mani-

fiesta modificando el artículo 53 de la Ley 734 de 2011, respecto a
los sujetos disciplinables, y dice:

El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores

de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a
quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria,
en lo que tiene que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos
u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que,
por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice
funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado,
que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que
ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre
otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida
actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos
públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o
disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del
presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado
para su utilización con fines específicos. No serán disciplinables aquellos
particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de
dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual
re sult ar án de s tinat ar ios de l as nor mas dis ciplinar ias . Inciso
CONDICIONALMENTE exequible> Cuando se trate de personas jurídicas
la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los
miembros de la Junta Directiva. (Ley 1474 de 2011, art. 44, que modificó el
artículo 53 de la Ley 734 de 2002).

Al respecto, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-127 de 2003,

manifiesta:

El régimen disciplinario que controla el comportamiento de los servidores

públicos se aplica a los particulares únicamente cuando estos cumplen
funciones públicas. “La regla general, deducida del artículo 123 de la
Constitución, es la de atribuciones apenas transitorias según los disponga 21
el legislador: La ley determinará el régimen aplicable a los particulares
que temporalmente desempeñan funciones públicas”. No obstante, ante
la existencia de varias disposiciones constitucionales que hacen posible
el ejercicio permanente de función pública por particulares, tales son los
casos de los notarios (artículos 131 C.P.), de las autoridades indígenas
en ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial
(artículo 246 C.P.) y de la prestación de servicios públicos (artículo 365
C.P.), entre otros, no puede afirmarse que la temporalidad deducida del
enunciado artículo 123 de la Constitución sea regla absoluta y rígida que
impida en cualquier caso el ejercicio de funciones públicas permanentes
por personas privadas.

En cuanto a la aplicación del estatuto disciplinario a particulares,

este ha generado gran debate en muchos escenarios jurídicos, al
desligarlo del concepto de servidor público y en algunos escenarios
solamente pretender que lo que se le aplicaría sería la terminación
del contrato laboral, pero en ejercicio del análisis constitucional y
jurídico, la omisión al cumplimiento de los postulados que cobijan
a quien presta una función pública lo convierten en un sujeto disciplinable
por parte del estatuto disciplinario, así igualmente lo sostiene la
Sentencia C-286 de 1996 de la Corte Constitucional:

La norma objeto de proceso fija apenas el ámbito de aplicación de la

normatividad disciplinaria e incluye allí a los particulares que ejerzan
funciones públicas, lo cual no implica que el mismo precepto se haya
ocupado en la definición íntegra del régimen disciplinario que el Estado
puede aplicar a tales personas. Con arreglo al principio de legalidad, que
surge claramente para los particulares del artículo 6º de la Constitución,
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

y según el postulado del debido proceso, cuya
vigencia estricta en los procesos disciplinarios
ha proclamado la doctrina constitucional, la
incorporación de los particulares que ejercen
funciones públicas como sujetos pasibles del
poder disciplinario no representa ni podría
representar, so pena de flagrante oposición a
los mandatos superiores, una norma abierta
que de modo automático exponga a quien se
halla en tal hipótesis al escrutinio arbitrario
de su actividad por parte de los organismos
que ejercen el poder disciplinario y a la
expectativa de posibles procesos y sanciones
ajenos a reglas legales predeterminadas o al
derecho de defensa.
Otra característica especial en cuanto a sujetos
disciplinables es la que trae la Ley de Modernización
de Estado, cuando dice que “son servidores públicos
disciplinables los gerentes de cooperativas,
fundaciones, corporaciones y asociaciones que
se creen u organicen por el Estado o con su
participación mayoritaria” (Ley 489, art. 38).
Autores de la falta disciplinaria
El Código Disciplinario se refiere a dos tipos de
autoría: la autoría intelectual y la material. La
primera se manifiesta cuando una persona que
está al servicio de la administración pública
induce a otra que a cometer una falta en contra
de la administración pública. En este caso, los dos
sujetos tendrían que ser disciplinables, y cuando
de manera directa se comete la trasgresión del
estatuto, se configura la autoría material.
TEMA 5
CIRCUNSTANCIAS
DE EXCLUSIÓN Y DE
EXTINCIÓN DE LA
RESPONSABILIDAD
AL PRESTADOR DEL
SERVICIO PÚBLICO
A pesar de que la conducta, bien sea por
omisión o extralimitación de las funciones
del prestador del servicio público, se encuentre
tipificada o descrita dentro del estatuto
disciplinario y que reúna todos los
requisitos para que este sea sancionado
por las irregularidades en su desempeño, el
estatuto disciplinario consideró necesario
tener en cuenta algunas causales que lo eximen
de dicha responsabilidad; ello está íntimamente
relacionado con las circunstancias que
se presentaron en el entorno o que
afectaron el fuero interno del servidor; de
hecho, lo que se califica es una conducta
o un comportamiento de un ser humano.
Esta situación lleva a concluir que la
investigación no es objetiva sino subjetiva,
porque la conducta del agente prestador del
servicio público que genere una posible
sanción disciplinaria debe estar sujeta a
una evaluación del actor de la falta y de las
consecuencias sociales y administrativas
de la falta; así, en una investigación
disciplinaria, por regla general, la afectada es
la administración pública, solo mediante desarrollo
jurisprudencial muy reciente se describen
algunas víctimas particulares como
afectados dentro de este proceso.
La exclusión de la responsabilidad de la falta de
cumplimiento del deber funcional es un acto
que, a pesar de que la conducta reúna todos
los requisitos de tiempo, modo y lugar, y se
ajuste correctamente en una de las causales
que permite generar responsabilidad a uno
de los autores descritos en el ordenamiento
disciplinario, se consideró por parte del
legislador —apoyado con los diversos
pronunciamientos jurisprudenciales— como
una forma de protección al posible sujeto
disciplinado. Sin embargo, como se dijo
antes, los requisitos son exigentes en cada
uno de los casos contemplados, es decir,
se deben reunir todas las características
descritas para, en otras palabras, acceder
al perdón.
Causales de exclusión de la
responsabilidad disciplinaria
1. Por fuerza mayor o caso fortuito.
2. En estricto cumplimiento de un
deber constitucional o legal de mayor
importancia que el sacrificado.
3. En cumplimiento de orden legítima de
autoridad competente emitida con las
formalidades legales.
4. Por salvar un derecho propio o ajeno
al cual deba ceder el cumplimiento
del deber, en razón de la necesidad,
adecuación, proporcionalidad y
razonabilidad.
5. Por insuperable coacción ajena o miedo
insuperable.
6. Con la convicción errada e invencible
de que su conducta no constituye falta
disciplinaria.
7. En situación de inimputabilidad.
En tales eventos se dará inmediata
aplicación, por el competente, a los
mecanismos administrativos que
permitan el reconocimiento de las
inhabilidades sobrevinientes. 23
No habrá lugar al reconocimiento de inim-
putabilidad cuando el sujeto disciplinable
hubiere preordenado su comportamiento.
Cabe concluir que la infracción disciplinaria
siempre supone la existencia de un deber cuyo
olvido, incumplimiento o desconocimiento
genera la respuesta represiva del Estado y
que dado que el propósito último del régimen
disciplinario es la protección de la correcta
marcha de la Administración pública, es
necesario garantizar de manera efectiva la
observancia juiciosa de los deberes de servicio
asignados a los funcionarios del Estado
mediante la sanción de cualquier omisión o
extralimitación en su cumplimiento, por lo que la
negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado
y la impericia pueden ser sancionados en este
campo en cuanto impliquen la vulneración de
los deberes funcionales de quienes cumplen
funciones públicas.(Corte Constitucional, Sent.
C-948, 2002).
Los postulados descritos como causal de
exclusión en el estatuto disciplinario son traídos
del Código Penal, los cuales son explicados
por la doctrina jurídica, quien respecto al
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

tema unifica criterios y manifiesta que la exclusión se califica como

una causal de inculpabilidad; así las cosas, se puede afirmar que la
sanción deviene del análisis jurídico, al confrontar la ilicitud del hecho, el
grado de interacción del sujeto disciplinable, con la norma jurídica, es
decir, este análisis se mueve dentro de una valoración subjetiva, razón
que lleva a concluir que puede generar unas causales de exclusión, que a
continuación se amplían:

Fuerza mayor o caso fortuito

“Se llama fuerza mayor o caso fortuito al imprevisto a que no es

posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento
de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario
público, etcétera” (Ley 95 de 1980). La fuerza mayor y el caso for-
tuito exigen dos requisitos, a saber: que el hecho sea irresistible e
imprevisible.

En estricto cumplimiento de un deber

constitucional o legal de mayor importancia
que el sacrificado

Desglosando cada una de las características de esta causal, se concluye

que existe una categoría de derechos, que hay unos más importantes
que otros, y que de la evaluación o análisis de los derechos confrontados
puede decirse que un derecho constitucional es de mayor jerarquía
que un derecho legal, es decir, que en este caso necesariamente
se verá sacrificado un derecho que efectivamente fue vulnerado.
En cumplimiento de orden legítima de autoridad
competente emitida con las formalidades
legales

Esta causal de exclusión habla de una orden, es decir, no es una

solicitud. Además, dicha orden tiene una característica especial y
es que debe ser legítima, no podría ser contraria a un derecho, y cuando se
refiere a las formalidades legales aún más la incluye dentro del
ámbito jurídico, por lo que debe ser muy claro el cumplimiento de
cada una de las características que exige el numeral, para que pueda
25
ser considerada una causal de exclusión de responsabilidad.

Por salvar un derecho propio o ajeno al cual

deba ceder el cumplimiento del deber, en razón
de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y
razonabilidad

Para explicar este numeral, es necesario diferenciar los dos conceptos

que llevan a considerarlo como una exclusión de responsabilidad:
deber y derecho. Con un ejemplo se da más claridad: en el Estado co-
lombiano, todas las personas tenemos el deber u obligación de pagar
el impuesto predial, y el Estado el deber de invertirlo en planes de
vivienda, porque el ordenamiento jurídico direcciona dicho impuesto
hacia planes de vivienda; ese deber del ciudadano le da el derecho
a las poblaciones vulnerables de acceder a subsidios de vivienda
por parte del Estado.

Por insuperable coacción ajena o miedo

insuperable

La doctrina ha dicho que algo insuperable se define por aquello

que no se pueda vencer. Este concepto proviene de la conducta del
actor y para ello debe realizarse un análisis integral del sujeto, su
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

edad, su formación, el entorno, etcétera, es decir que la conducta o

situación relevante en este numeral proviene de un tercero que con
su actuar pone es desventaja o causa un efecto perturbador en el
servidor público.

Con la convicción errada e invencible de que

su conducta no constituye falta disciplinaria

La Corte Constitucional ha dicho en repetidas ocasiones que

estructurar los elementos que exige la causal cobra una gran
importancia, porque debe reunir los dos requisitos, es decir que la
convicción debe ser errada e invencible, y es necesario demostrar
estos dos postulados. La administración pública, en su proceso de
vinculación de servidores, debe guiarse por las exigencias normativas
que ello requiere, como personal idóneo, preparado y competente
para desempeñar sus funciones, además tiene la obligación de
capacitarlos, de entregar instrucciones para el ejercicio de funciones,
por lo que reunir requisitos para invocar esta causal de exclusión
es una tarea ardua.

En situación de inimputabilidad

En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el órgano

competente a los mecanismos administrativos que permitan el re-
conocimiento de las inhabilidades sobrevinientes.

Efectivamente, tendría que ser una inhabilidad sobreviniente, porque

al momento de vincular al servidor, este no estaría revestido de
inimputabilidad; el Estado en el momento del reclutamiento debe
dar cumplimiento a lo ordenado por la ley frente a la vinculación
laboral, como la valoración médica, por ello se afirma que esta
circunstancia debe presentarse en el momento de la incursión de la
falta disciplinaria y tendría que ser entonces una causal de inhabili-
dad sobreviniente, como se afirmó anteriormente. Un causal sería
un trastorno mental, un trastorno psíquico o inmadurez psicológica;
el ordenamiento jurídico de manera reiterativa ha dicho que no se
puede invocar esta causal de exclusión cuando el servidor de manera
deliberada se ha colocado en esta situación, por ejemplo cuando ingiere
drogas, alcohol, etcétera.

Causales de la extinción de la acción

disciplinaria

A diferencia de la exclusión de responsabilidad de la acción

disciplinaria donde sí existió una conducta trasgresora pero se
pretende demostrar que se realizó bajo circunstancias que influye-
27
ron de manera negativa en la voluntad del disciplinable, la extinción
de la acción disciplinaria es aquella que impide el desarrollo de la
actividad del ente investigador, es decir, son condiciones especiales
que describe el estatuto disciplinario para evitar que se inicie una
investigación disciplinaria o, por el contrario, si ya se encuentra en
curso obliga a no terminarla.

Las siguientes son las causales de extinción contempladas en el

artículo 29 de la Ley 734: por muerte del investigado, y a causa de
la prescripción de la acción disciplinaria; esta última presentó
algunas modificaciones por la Ley 1474 de 2011 o Estatuto
Anticorrupción. Veamos:
 UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

Tabla 2. Modificación de la Ley 734 de 2002, artículo 30

Fuente: Elaboración de la autora.

En cuanto a la prescripción de la sanción,

En cuanto a la renuncia de la prescripción,
este es un acto volitivo del investigado; sin
embargo, a pesar de ello, la norma disciplinaria le
da un término de dos (2) años para proseguir,
después de haber presentado la respectiva
solicitud, y si dentro de estos dos años no se
ha proferido fallo, se tendrá que decretar la
respectiva prescripción (Ley 734, art. 31).
esta procede después de los cinco años de
haberse ejecutado el fallo sancionatorio;
cuando la sanción impuesta fuere la destitución
e inhabilidad general, la suspensión o inhabilidad
especial, la rehabilitación se producirá de
manera automática, salvo lo dispuesto en la
Carta Política (Ley 734 de 2002, art. 32).
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— (1 de febrero de 2012). Sentencia C-030 de 2012. [MP

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— (26 de enero de 2006). Sentencia C-028 de 2006. [MP

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Antonio Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz].
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Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). (2009).

Cartilla régimen de inhabilidades de la administración
pública. Bogotá: ESAP.

— (2008). Cartilla régimen del servidor público. Bogotá: ESAP.

Pérez, J. & Gardey, A. (2010). Definición de servidor público.

Disponible en: https://definicion.de/servidor-publico/
GLOSARIO

Acción disciplinaria: es la acción ejercida

de manera preferente por parte del Ministe-
rio Público, por los personeros distritales y
municipales dentro del proceso de la inves-
tigación disciplinaria.

Exclusión de responsabilidad disciplinaria:

31
es aquella que se describe por la norma
disciplinaria como la ilicitud sustancial que
se traduce en una afectación del deber fun-
cional, pero amparado en una norma que le
impide ser disciplinado por dicha causal.

Empleo público: es el conjunto de funcio-

nes, tareas y responsabilidades que se asig-
nan a una persona y las competencias re-
queridas para llevarlas a cabo.

Función pública: se refiere a la actividad de

los funcionarios o bien a toda la actividad
que realiza el Estado a través de las personas
que vincula, bien sea para ejercicio de ta-
reas misionales o temporales.
UD1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ESTATUTO DISCIPLINARIO / DIPLOMADO EN RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO