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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

1. CONCEITO Responsabilidade EXTRACONTRATUAL pela ocorrência de dano ou conduta estatal,


omissiva ou comissiva que gera uma obrigação de indenizar.

Sacrifício de direitos X Responsabilidade Civil


Situações em que a própria ordem jurídica confere ao Violação a direitos, mediante conduta contraria ao
Estado a prerrogativa de restringir ou suprimir direitos ordenamento jurídico.
patrimoniais de 3ºs, mediante devido processo legal e Efeito reflexo da atuação estatal, lícita ou Ilícita
indenização.
Decorrente de ação principal, com o objetivo de
restringir/suprimir direitos, autorizado pelo
ordenamento jurídico.

2. EVOLUÇÃO
1) Fase da irresponsabilidade: adotada nos países de regime absolutista, nos quais vigia o pensamento de que o
Estado, personificado no Rei soberano (“O Estado sou eu”), não poderia lesar os seus súditos (“The king can
do no wrong”). Inexistência de limites jurídicos.
2) Fase da responsabilidade subjetiva: Responsabilidade fundamentada na culpa de seus agentes.
1. Teoria da culpa individual: Separava os atos estatais em atos de império e atos de gestão. Para esta
teoria não cabe responsabilização pelos atos de império em que o Estado atuava com supremacia perante
o particular. Apenas nos atos de gestão, sem poder de autoridade e atuação em pé de igualdade com o
particular. Crítica: a responsabilidade dependeria da identificação do agente público e da comprovação
da culpa, o que dificultava o direito à indenização.
2. Teoria da culpa anônima: Pautada na culpa do serviço, por a) serviço não funcionou; b) serviço
funcionou mal; c) serviço funcionou com atraso, ou seja, basta comprovar a falha na prestação do
serviço.
3) Fase da responsabilidade objetiva: Pautada na Teoria do Risco Administrativo, CF/88, art. 37, §6º, afirma
que a atuação estatal danosa a terceiros obriga a Administração Pública a indenizar tais danos
independentemente da existência de culpa de determinado agente ou falta do serviço. Para esta teoria, basta
apenas a presença do fato administrativo (conduta) comissiva, lícita ou ilícita, dano e nexo de causalidade.
Admite excludentes de ilicitudes, culpa exclusiva da vítima, fato exclusivo de terceiro, caso fortuito ou força
maior ou culpa concorrente.

3. RESPONSABILIDADE OBJETIVA, ART, 37, §6º, CF/88 – TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO


Fundamentada na socialização dos riscos ou a repartição igualitária dos ônus e encargos sociais.
Socialização dos riscos porque o Estado detém prerrogativas especiais e tarefas em relação aos cidadãos
ocasionando riscos inerentes à atividade, não podendo ser suportado pelo administrado.
Em relação à repartição igualitária de ônus e encargos sociais, eventuais danos suportados por determinados
indivíduos, devem ser suportados por toda a coletividade.

3.1 EXCLUDENTES DE ILICITUDE – ROMPIMENTO DO NEXO CAUSAL


CORRENTES:
1) Teoria da equivalência das condições (ou conditio sine qua non): para esta teoria, todos os antecedentes que
contribuírem para o resultado são equivalentes e considerados causa do dano. Crítica – admite o regresso
infinito, do nexo de causalidade;
2) Teoria da causalidade adequada: considera como causa do evento danoso aquela que, em abstrato, seja
considerada a mais adequada para a produção do dano. É pautada por mero juízo de probabilidade.
3) Teoria da causalidade direta e imediata: adotada pelo CC/02, no seu art. 403, há uma restrição do nexo causal,
de modo a vincular apenas eventos direitos e imediatos com o dano, sendo considerado causa necessária do
dano.

Obs.: CASO FORTUITO X FORÇA MAIOR:


Não há consenso doutrinário ou jurisprudencial acerca da definição do que seja caso fortuito ou força maior.
A doutrina e a jurisprudência do STF e STJ tem relativizado o caso fortuito, dividindo-o em fortuito
interno (risco inerente à atividade) e fortuito externo (risco estranho à atividade desenvolvida), apenas o fortuito
externo rompe o nexo causal.
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO discorre, aduzindo que é mais relevante agrupar os dois como fatos
imprevisíveis que produzem os mesmos efeitos:
“São fatos imprevisíveis aqueles eventos que constituem o que a doutrina tem denominado de força maior e de
caso fortuito. Não distinguiremos, porém, essas categorias, visto que há grande divergência doutrinária na
caracterização de cada um dos eventos. Alguns autores entendem que a força maior é o acontecimento originário
da vontade do homem, como é o caso da greve, por exemplo, sendo o caso fortuito o evento produzido pela
natureza, como os terremotos, as tempestades, os raios e trovões. Outros dão caracterização exatamente
contrária, considerando força maior os eventos naturais e caso fortuito; os de alguma forma imputáveis ao
homem. Há, ainda, quem considere caso fortuito um acidente que não exime a responsabilidade do Estado.
Pensamos que o melhor é agrupar a força maior e o caso fortuito como fatos imprevisíveis, também chamados
de acaso, porque são idênticos os seus efeitos.
E qual a importância desses fatos no que diz respeito à responsabilidade do Estado? O primeiro ponto que
importa considerar é o relativo ao caráter de imprevisibilidade de que se revestem.
...
O outro aspecto a considerar reside na exclusão da responsabilidade do Estado no caso da ocorrência desses
fatos imprevisíveis. Vimos que os pressupostos da responsabilidade objetiva são o fato administrativo, o dano e
o nexo de causalidade entre o fato e o dano. Ora, na hipótese de caso fortuito ou força maior nem ocorreu fato
imputável ao Estado, nem fato cometido por agente estatal. E, se é assim, não existe nexo de causalidade entre
qualquer ação do Estado e o dano sofrido pelo lesado. A consequência, pois, não pode ser outra que não a de
que tais fatos imprevisíveis não ensejam a responsabilidade do Estado. Em outras palavras, são eles excludentes
da responsabilidade”6.

Fato de terceiro como excludente do nexo de causalidade DIZER O DIREITO


Apesar de a responsabilidade ser objetiva, é possível que o fato de terceiro seja uma causa excludente de
responsabilidade quando houver rompimento do nexo causal.
Vale ressaltar, no entanto, que o fato de terceiro somente será caracterizado como excludente de responsabilidade
quando ele for inteiramente independente ao transporte em si, afastando-se, com isso, a responsabilidade da empresa
transportadora por danos causados aos passageiros.
Assim, no que concerne à culpa de terceiro, a doutrina e a jurisprudência são unânimes no sentido de somente reconhecer
o rompimento do nexo causal quando a conduta praticada pelo terceiro não apresentar qualquer relação com a
organização do negócio e os riscos da atividade desenvolvida pelo transportador. Diz-se, nessa hipótese, que o fato de
terceiro se equipara ao fortuito externo, apto a elidir a responsabilidade do transportador. Veja:

Desse modo, o fato de terceiro pode ser:


• fortuito externo: apto à exclusão do dever de indenizar do transportador;
• fortuito interno: quando se insere dentre os riscos inerentes à prestação do serviço, atraindo a responsabilidade da
empresa de transportes.

Exemplos nos quais o STJ reconheceu que o fato de terceiro era causa excludente da responsabilidade (fortuito
EXTERNO):
• dano sofrido pelo passageiro em virtude de uma pedra que foi arremessada contra o ônibus ou trem (AgInt nos EREsp
1.325.225/SP, DJe de 19/09/2016);
• assalto a mão armada no interior do veículo de transporte coletivo (AgRg no REsp 620.259/MG, DJe de 26/10/2009);
• assalto a mão armada nas dependências da estação metroviária (REsp 974.138/SP, DJe de 09/12/2016);
• morte de usuário do transporte coletivo, vítima de “bala perdida” (AgRg no REsp 1.049.090/SP, DJe de 19/08/2014);
• danos decorrentes de explosão de bomba em composição de trem (AgRg nos EDcl nos EREsp 1.200.369/SP, DJe de
16/12/2013).

Prática de crime exclui a responsabilidade do transportador


Segundo concluiu a 4ª Turma do STJ, a prática de crime (ato ilícito) – seja ele roubo, furto, lesão corporal, por terceiro em veículo
de transporte público, afasta a responsabilidade da concessionária de indenizar a vítima, em razão deste episódio configurar fato de
terceiro.
Esse entendimento do STJ para roubo, furto, lesão corporal etc. deve também ser aplicado para outros crimes, como é o caso da
importunação ofensiva ao pudor (art. 215-A do CP).

Para o Min. Marco Buzzi, não pode haver diferenciação quanto ao tratamento da questão apenas à luz da natureza dos delitos. Todos
são graves, de forma que o STJ dever manter ou afastar a excludente de responsabilidade contratual por delito praticado por terceiro
em todos os casos, independentemente do alcance midiático do caso ou do peso da opinião pública, pois não lhe cabe criar exceções.

Não houve negligência da concessionária


Não é possível também imputar à transportadora eventual negligência, considerando que, após a vítima informar o fato à equipe da
CPTM, o agente foi localizado, preso e levado à delegacia pelos seguranças da concessionária.

4. RESPONSABILIDADE CIVIL DAS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR


Quanto à responsabilidade civil das entidades do terceiro setor, é relevante observar as lições de JOSÉ DOS SANTOS
CARVALHO FILHO:
“De outro lado, entendemos que as pessoas de cooperação governamental (ou serviços sociais autônomos) estão
sujeitas à responsabilidade objetiva atribuída ao Estado. Sua atividade é, como já tivemos a oportunidade de ver,
de caráter eminentemente social, podendo considerar-se que se qualifica como serviço público. Além do mais,
têm vínculo com o Estado, porquanto foi este que fez editar as respectivas leis autorizadoras da criação das
entidades e as vinculou a seus objetivos institucionais, obrigando-as, inclusive, à prestação de contas em razão
dos recursos que auferem, decorrentes do recolhimento de contribuições compulsórias.
Em relação às organizações sociais e às organizações da sociedade civil de interesse público, qualificação
jurídica atribuída a entidades de direito privado que se associam ao Poder Público em regime de parceria,
poderão surgir dúvidas sobre se estariam ou não sujeitas à responsabilidade objetiva. O motivo reside na
circunstância de que são elas vinculadas ao ente estatal por meio de contratos de gestão ou termos de parceria,
bem como pelo fato de que se propõem ao desempenho de serviço público. Em que pese a existência desses
elementos de vinculação jurídica ao Estado, entendemos que sua responsabilidade é subjetiva e,
consequentemente, regulada pelo Código Civil. É que esses entes não têm fins lucrativos e sua função é a de
auxílio ao Poder Público para melhorar o resultado de certas atividades de interesse do público e do próprio
Estado. Assim, não se nos afigura que esse tipo de parceria desinteressada e de cunho eminentemente social
carregue o ônus da responsabilidade objetiva, quando, sem a parceria, estariam as referidas pessoas
reconhecidamente sob a égide do Código Civil. Convém ressaltar, no entanto, que, dissentindo de nosso
pensamento, respeitável doutrina advoga a incidência do art. 37, § 6º, da CF, sobre as organizações sociais,
realçando-lhes o fato de prestarem serviço público para considerá-las sujeitas à responsabilidade objetiva”

5. HÁ RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL CAUSADA POR DISPARO DE ARMA DE FOGO


PORTADA POR POLICIAL?
É bastante relevante conhecer a jurisprudência atual do STF acerca da inexistência de responsabilidade civil
objetiva do Estado em indenizar vítima de disparo de arma de fogo utilizada por policial durante período de folga, ainda
que tal arma seja de propriedade da corporação policial, quando o policial não se encontrava na qualidade de
agente público e nem exercia sua função ou procedia como se estivesse a exercê-la, estando movido apenas por
sentimento pessoal.

(CESPE/TCE-RN/2015) Haverá responsabilidade objetiva do Estado quando seus agentes, ainda que fora do
expediente do trabalho, praticarem atos com excesso, utilizando-se de sua condição funcional. (CORRETA)

Recomenda-se a leitura da ementa do RE 363423/SP, rel. Min. Ayres Britto, e de excerto do Informativo STF
nº 370 sobre o mesmo julgado, a seguir transcritos.
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESPONSABILIDADE
CIVIL DO ESTADO. LESÃO CORPORAL. DISPARO DE ARMA DE FOGO PERTENCENTE À CORPORAÇÃO.
POLICIAL MILITAR EM PERÍODO DE FOLGA.
Caso em que o policial autor do disparo não se encontrava na qualidade de agente público. Nessa contextura,
não há falar de responsabilidade civil do Estado. Recurso extraordinário conhecido e provido.
(RE 363423, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Primeira Turma, julgado em 16/11/2004, DJe-047 DIVULG 13-
03-2008 PUBLIC 14-03-2008 EMENT VOL-02311-03 PP-00467)
INFORMATIVO STF Nº 370
(...)
Considerou-se inexistente o nexo de causalidade entre o dano sofrido pela recorrida e a conduta de policial
militar, já que o evento danoso não decorrera de ato administrativo, mas de interesse privado movido por
sentimento pessoal do agente que mantinha relacionamento amoroso com a vítima. Asseverou-se que o art. 37,
§6º, da CF exige, para a configuração da responsabilidade objetiva do Estado, que a ação causadora do dano a
terceiro tenha sido praticada por agente público, nessa qualidade, não podendo o Estado ser responsabilizado
senão quando o agente estatal estiver a exercer seu ofício ou função, ou a proceder como se estivesse a exercê-
la. Entendeu-se, ainda, inadmissível a argüição de culpa, in vigilando ou in eligendo, como pressuposto para
a fixação da responsabilidade objetiva estatal, que tem como requisito a prática de ato administrativo pelo
agente público no exercício da função e o dano sofrido por terceiro. O relator retificou o voto anterior.

QUESTÃO PGM NITERÓI – 3º EXAME DE RESIDÊNCIA: Policial militar, em seu período de folga, após
presenciar um roubo dentro de um coletivo, reage e fere, com tiros, o assaltante e um terceiro. Ambos ajuízam ação
indenizatória em face do Estado.
A) Indaga-se se as ações indenizatórias procedem. (Responda em 8 linhas)
B) Se o terceiro optasse por ajuizar a ação, exclusivamente, em desfavor do Município de Niterói, responsável pela
outorga do serviço público a uma concessionária de direito privado proprietária do coletivo onde ocorreu o evento,
indaga-se: qual seria a principal tese de defesa da Urbe? (Responda em 4 linhas)

GABARITO – PADRÃO DE RESPOSTA


A) Em relação ao assaltante, não há dever de indenizar ante o fato exclusivo da vítima (ruptura do nexo causal). Em
relação ao terceiro, desenvolver a teoria objetiva para caracterizar o dever de indenizar do Estado (CF, art. 37, § 6º.
Importante o conhecimento da jurisprudência do STF de que o “policial militar que, em seu período de folga, e
em trajes civis, efetua disparo com arma de fogo pertencente à sua corporação, causando a morte de pessoa
inocente” atrai, ainda assim, a “Responsabilidade Civil Objetiva do Poder Público” (STF, Inf. 421, RE
291035/SP).

Obs.: Deve-se atentar a: 1) Info 370 STF e Info 421 STF – Disparo de policial, ainda que em seu período de folga, mas
procede como se estivesse a exerce-lo – atrai a responsabilidade.
2) Info 370 STF – Disparo sem vínculo administrativo, mediante sentimento pessoal – não atrai a responsabilidade.

B) Desenvolver a excludente de responsabilidade do Município e, por conseguinte, a sua ilegitimidade passiva ad


causam para figurar no polo passivo da ação, tendo em vista que transferiu a execução da atividade para a concessionária,
pessoa jurídica dotada de personalidade jurídica própria, e que assumiu os riscos da atividade com o contrato de
concessão do serviço público de transporte coletivo local (CF, art. 175; Lei nº 8.987/95, art. 25; CDC, art. 22 e 14; CPC,
485, VI).
Atentar-se para o enunciado da questão, que instou o candidato a identificar a principal tese do Município, e
não a da Concessionária, que deverá apresentar defesa técnica própria. 1 Essa concepção teórica - que informa o
princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público - faz emergir, da mera ocorrência de lesão
causada à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano pessoal sofrido, independentemente de caracterização
de culpa dos agentes estatais. 2 Jurisprudência do STJ: “Ainda que exerça atividade concedida pelo Estado,
responde em nome próprio pelos seus atos, devendo reparar os danos ou lesões causadas a terceiros. De efeito, a
existência da concessão feita pelo Estado, por si, não o aprisiona diretamente nas obrigações de direito privado,
uma vez que a atividade cedida é desempenhada livremente e sob a responsabilidade da empresa concessionária”,
resume a ementa do julgamento do REsp 287.599.

6. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA PELAS PESSOAS E COISAS QUE ESTEJAM SOB GUARDA,
PROTEÇÃO OU CUSTÓDIA DO ESTADO REPERCUSSÃO GERAL

Nos casos supramencionados o Estado está na condição de garante, pois tem o dever legal de assegurar a
integridade e incolumidade das pessoas e coisas que estejam sob a sua guarda, proteção ou custódia em razão de alguma
condição específica. Ocorrendo dano, o Estado responderá objetivamente com base no art. 37, § 6º, da CF, como é a
regra geral, no entanto nestas situações específicas há uma ampliação da responsabilidade, uma vez que o Estado
deverá indenizar mesmo quando o dano não for causado diretamente por uma ação de seus agentes.
Quando o Estado, na condição de garante, simplesmente possibilita que o dano ocorra, ele passa a responder
por uma omissão específica. Não se trata da omissão genérica que fundamenta a responsabilidade civil subjetiva
fundada na culpa administrativa, mas de uma omissão específica quanto ao dever estatal de garantir a
integridade das pessoas e coisas sob sua guarda.
São emblemáticos os casos de aluno de escola pública que sofre lesão decorrente de agressão praticada por outro
aluno, paciente internado em hospital público que seja agredido por pessoa não integrante dos quadros funcionais do
hospital e, principalmente, de presos lesionados em brigas com outros presos ou que cometem suicídio dentro dos
estabelecimentos prisionais.
Em todos estes casos não houve atuação, uma conduta comissiva, de agentes estatais, no entanto o Estado estava
na condição de garante, devendo assegurar a integridade e incolumidade das pessoas e coisas sob sua guarda,
fundamento pelo qual estará obrigado a reparar os danos com fulcro na responsabilidade civil objetiva fundada no risco
administrativo.
Nestes casos cabe ao Estado o ônus de comprovar a sua impossibilidade de agir para evitar a morte do
detento (que ocorreria mesmo que o preso estivesse em liberdade), hipótese em que se romperia o nexo de
causalidade, com o consequente afastamento da responsabilidade estatal. O Estado, portanto, deve comprovar causa
impeditiva da sua atuação protetiva, rompendo o nexo de causalidade da sua omissão específica com o resultado danoso.
Neste sentido é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF):

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO (LEI Nº 12.322/2010) – RESPONSABILIDADE


CIVIL OBJETIVA DO ESTADO (CF, ART. 37, § 6º) – CONFIGURAÇÃO – SUICÍDIO DE PACIENTE NO PÁTIO
EXTERNO DO HOSPITAL PSIQUIÁTRICO – RECONHECIMENTO, PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL,
DE QUE SE ACHAM PRESENTES TODOS OS ELEMENTOS IDENTIFICADORES DO DEVER ESTATAL DE
REPARAR O DANO – NÃO COMPROVAÇÃO, PELO MUNICÍPIO DE NITERÓI, DA ALEGADA
INEXISTÊNCIA DO NEXO CAUSAL – CARÁTER SOBERANO DA DECISÃO LOCAL, QUE, PROFERIDA EM
SEDE RECURSAL ORDINÁRIA, RECONHECEU, COM APOIO NO EXAME DOS FATOS E PROVAS, A
INEXISTÊNCIA DE CAUSA EXCLUDENTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PÚBLICO –
INADMISSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E FATOS EM SEDE RECURSAL EXTRAORDINÁRIA
(SÚMULA 279/STF) – DOUTRINA E PRECEDENTES EM TEMA DE RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
DO ESTADO – ACÓRDÃO RECORRIDO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL – RECURSO IMPROVIDO.
(ARE 691744 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 28/08/2012, PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-204 DIVULG 17-10-2012 PUBLIC 18-10-2012)

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO


ESTADO POR MORTE DE DETENTO. ARTIGOS 5º, XLIX, E 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
1. A responsabilidade civil estatal, segundo a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, § 6º, subsume-se
à teoria do risco administrativo, tanto para as condutas estatais comissivas quanto para as omissivas, posto
rejeitada a teoria do risco integral.
2. A omissão do Estado reclama nexo de causalidade em relação ao dano sofrido pela vítima nos casos em que o
Poder Público ostenta o dever legal e a efetiva possibilidade de agir para impedir o resultado danoso.
3. É dever do Estado e direito subjetivo do preso que a execução da pena se dê de forma humanizada, garantindo-
se os direitos fundamentais do detento, e o de ter preservada a sua incolumidade física e moral (artigo 5º, inciso
XLIX, da Constituição Federal).
4. O dever constitucional de proteção ao detento somente se considera violado quando possível a atuação estatal
no sentido de garantir os seus direitos fundamentais, pressuposto inafastável para a configuração da
responsabilidade civil objetiva estatal, na forma do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal.
5. Ad impossibilia nemo tenetur, por isso que nos casos em que não é possível ao Estado agir para evitar a morte
do detento (que ocorreria mesmo que o preso estivesse em liberdade), rompe-se o nexo de causalidade, afastando-
se a responsabilidade do Poder Público, sob pena de adotar-se contra legem e a opinio doctorum a teoria do
risco integral, ao arrepio do texto constitucional.
6. A morte do detento pode ocorrer por várias causas, como, v. g., homicídio, suicídio, acidente ou morte natural,
sendo que nem sempre será possível ao Estado evitá-la, por mais que adote as precauções exigíveis.
7. A responsabilidade civil estatal resta conjurada nas hipóteses em que o Poder Público comprova causa
impeditiva da sua atuação protetiva do detento, rompendo o nexo de causalidade da sua omissão com o resultado
danoso.
8. Repercussão geral constitucional que assenta a tese de que: em caso de inobservância do seu dever específico
de proteção previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, o Estado é responsável pela morte do
detento.
9. In casu, o tribunal a quo assentou que inocorreu a comprovação do suicídio do detento, nem outra causa capaz
de romper o nexo de causalidade da sua omissão com o óbito ocorrido, restando escorreita a decisão impositiva
de responsabilidade civil estatal.
10. Recurso extraordinário DESPROVIDO. (RE 841526, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado
em 30/03/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-159 DIVULG 29-07-2016
PUBLIC 01-08-2016)

Em suma:
• Em regra: o Estado é objetivamente responsável pela morte de detento. Isso porque houve inobservância de seu dever
específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da CF/88.
• Exceção: o Estado poderá ser dispensado de indenizar se ele conseguir provar que a morte do detento não podia ser
evitada. Neste caso, rompe-se o nexo de causalidade entre o resultado morte e a omissão estatal.
O STF fixou esta tese em sede de repercussão geral:
Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da CF/88, o Estado é
responsável pela morte de detento.
STF. Plenário. RE 841526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 30/3/2016 (repercussão geral) (Info 819).

Isso significa que o Estado deverá sempre ser condenado a indenizar os familiares do preso que se suicidou?
NÃO.
Somente haverá a responsabilização do Poder Público se, no caso concreto, o Estado não cumpriu seu dever específico
de proteção previsto no art. 5º, XLIX, da CF/88.
Como se adota a teoria do risco administrativo, o Estado poderá provar alguma causa excludente de responsabilidade.
Assim, nem sempre que houver um suicídio, haverá responsabilidade civil do Poder Público.

O Min. Luiz Fux exemplifica seu raciocínio com duas situações:


• Se o detento que praticou o suicídio já vinha apresentando indícios de que poderia agir assim, então, neste caso, o
Estado deverá ser condenado a indenizar seus familiares. Isso porque o evento era previsível e o Poder Público deveria
ter adotado medidas para evitar que acontecesse.
• Por outro lado, se o preso nunca havia demonstrado anteriormente que poderia praticar esta conduta, de forma que o
suicídio foi um ato completamente repentino e imprevisível, neste caso o Estado não será responsabilizado porque não
houve qualquer omissão atribuível ao Poder Público.

Vale ressaltar que é a Administração Pública tem o ônus de provar a causa excludente de responsabilidade.

O acórdão do STF no RE 841526/RS “é claro ao afirmar que a responsabilização do Estado em caso de morte de
detento somente ocorre quando houver inobservância do dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX,
da Constituição Federal. Logo, se o Estado nada pôde fazer para evitar o sinistro, não há falar em responsabilidade
civil do ente estatal, pois a conclusão em sentido contrário ensejaria a aplicação da inconstitucional teoria do risco
integral.” (Min. Mauro Campbell Marques).

Foi o que decidiu o STJ em um dos seus mais recentes julgados sobre o tema:
(...) 2. A decisão monocrática deu provimento ao apelo nobre para reconhecer a responsabilidade civil do ente
estatal pelo suicídio de detento em estabelecimento prisional, sob o argumento de que esta Corte Superior possui
jurisprudência consolidada no sentido de que seria aplicável a teoria da responsabilização objetiva ao caso.
3. O acórdão da repercussão geral é claro ao afirmar que a responsabilização objetiva do Estado em caso de
morte de detento somente ocorre quando houver inobservância do dever específico de proteção previsto no art.
5º, inciso XLIX, da Constituição Federal.
4. O Tribunal de origem decidiu de forma fundamentada pela improcedência da pretensão recursal, uma vez que
não se conseguiu comprovar que a morte do detento foi decorrente da omissão do Estado que não poderia montar
vigilância a fim de impedir que ceifasse sua própria vida, atitude que só a ele competia.
5. Tendo o acórdão recorrido consignado expressamente que ficou comprovada causa impeditiva da atuação
estatal protetiva do detento, rompeu-se o nexo de causalidade entre a suposta omissão do Poder Público e o
resultado danoso. Com efeito, o Tribunal de origem assentou que ocorreu a comprovação de suicídio do detento,
ficando escorreita a decisão que afastou a responsabilidade civil do Estado de Santa Catarina.
6. Em juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, inciso II, do CPC/2015, nego provimento ao recurso especial.
STJ. 2ª Turma. REsp 1305259/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 08/02/2018.

QUESTÃO - Cido está preso em Corumbá até que comete suicídio, pois se julgou muito humilhado por ser detido.
Diante desse contexto fático, responda: 1- O Estado pode vir a ser responsabilizado pela morte do preso no caso?
2- O Estado responde civilmente pela manutenção de presos em situação degradante? 20 linhas, times 12, sem
consulta. Respostas nos comentários.
A Constituição Federal de 1.988 disciplinou a responsabilidade civil do Estado no §6º do artigo 37, pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. O texto constitucional revela a adoção da teoria do risco
administrativo, porquanto condicionou a responsabilidade objetiva do Poder Público aos casos em que houver relação
de causa e efeito entre o dano ocorrido e a atuação estatal.
Ao revés, para os casos de omissão do Estado, será preciso perquirir se a conduta omissiva é genérica, situação na
qual o Poder Público responderá subjetivamente com base na culpa anônima ou na falta do serviço, ou específica,
hipótese na qual o Estado atua na condição de garante/guardião, caso em que poderá ser responsabilizado
objetivamente.
No caso em tela, a priori, o Poder Público poderia vir a ser responsabilizado de forma objetiva pela morte do preso
que se encontra sob sua custódia, vez que presente o dever específico de cuidado e vigilância. Todavia, a jurisprudência
é assente no sentido de que tal responsabilidade poderá ser afastada quando restar comprovado que o suicídio do preso
foi algo totalmente repentino e imprevisto, sob pena transformar o Estado em segurador universal, ao arrepio da
Constituição.
Com relação à manutenção de presos em situação degradante, o nexo causal é evidente, e, consequentemente, há
responsabilização do Estado nestes casos, havendo precedente do STF nesse sentido. Isto porque, na posição de
garante, o Estado tem o dever de manter padrões mínimos que garantam a dignidade dos detentos, o que não tem se
verificado na realidade brasileira, sendo reconhecido pelo STF que nosso sistema carcerário caracteriza um “Estado
de Coisas Inconstitucional”, ou seja, uma violação generalizada de direitos fundamentais que demanda uma
reorganização estrutural e atuação conjunta de autoridades para ser resolvida.

QUESTÃO - Caso hipotético: em 15 de fevereiro de 2008, um aluno de uma escola pública estadual,
absolutamente capaz, perdeu a visão de um dos olhos após ser atingido, involuntariamente, por seu professor
com um lápis, dentro da sala de aula. O aluno fez um requerimento administrativo de indenização direcionado
ao Estado de Minas Gerais. Após o devido processo administrativo, o Estado reconheceu, por ato datado de 15
de agosto de 2012, o direito pleiteado pelo aluno. A indenização, contudo, não foi paga, tendo sido alegada a
insuficiência de recursos financeiros. O aluno permaneceu inerte até agora, 6 de dezembro de 2014. Na qualidade
de Defensor Público procurado pelo aluno, discorra acerca da viabilidade e fundamento de eventual medida
judicial. Não acrescente fatos novos (máximo 30 linhas).
Quesitos avaliados/Conhecimento do tema Pontuação
Afastar a prescrição 0,10
Sustentar a não ocorrência da prescrição com azo nos 0,30
marcos temporais do enunciado (fevereiro/2008,
agosto/2012 e fevereiro/2015) e tendo como
fundamento o reconhecimento inequívoco do Estado
9causa interruptiva – artigo 202, VI, do CC e Resp.
1.270.439/STJ)
Indicar a retomada da contagem do prazo 0,20
prescricional pela metade (artigo 9º, do Decreto
Federal 20.910/32)
Sugerir a propositura de ação de indenização 0,10
Indicar como fundamento da ação a responsabilidade 0,30
objetiva do Estado por danos causados por seus
agentes (artigo 37, §6º, CR/88)
Capacidade de exposição 0,25
Ortografia/acentuação/pontuação 0,15
Concordância/regência 0,10

7. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS OMISSIVOS


Pautada na Teoria da culpa administrativa, cabe ao particular além da comprovação do dano e nexo de
causalidade, a comprovação de culpa na prestação do serviço, em uma das três vertentes, imperícia, negligência ou
imprudência.
Basta, portanto, a comprovação do que a doutrina francesa chama de faute do service, inexistência, ineficiência
ou atraso na prestação do serviço. Diante disso, entende que a responsabilidade estatal, com base na doutrina majoritária
e jurisprudência é subjetiva, em regra. A responsabilidade civil subjetiva por omissão estatal decorrente da falta do
serviço somente exsurge quando o dano poderia ser evitado pela adequada prestação do serviço pelo Estado. Ao Poder
Público não pode ser imputada a responsabilidade civil de um segurador universal. Caso fortuito, força maior e culpa
exclusiva da vítima ou de terceiro, assim como na responsabilidade objetiva baseada no risco administrativo, também
são excludentes da responsabilidade subjetiva por omissão estatal.

É relevante transcrever a esclarecedora síntese apresentada por MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE


PAULO:
“Em suma, nos danos decorrentes de caso fortuito ou força maior, sem que exista alguma conduta
comissiva da administração pública (sem que haja atuação administrativa), esta somente poderá ser
responsabilizada se tiver concorrido diretamente, com sua omissão, para o surgimento do dano, por
haver deixado de prestar adequadamente um serviço de que estivesse incumbida, isto é, caso se
comprove que a adequada prestação do serviço estatal obrigatório teria evitado ou reduzido o
resultado danoso. Nesses casos, a responsabilidade do Estado, se houver, é subjetiva, baseada na teoria
da culpa administrativa. Alguns autores afirmam, ainda, que a responsabilidade do Estado será
proporcional à contribuição da sua omissão para o surgimento do resultado danoso, orientação com a
qual concordamos”7.

8. DANOS DECORRENTES DE OBRA PÚBLICA


1) Prestação direta da Fazenda: responsabilidade objetiva do Estado, art. 37, § 6º, CF.
2) Prestação por 3ºs mediante Contrato:
a) simples fato da obra: Responsabilidade do Estado direta e de maneira objetiva, uma vez que o dano foi
causado por ato administrativo que determinou a realização da obra.
b) má execução da obra: Responsabilidade da empreiteira, que responderá diretamente e de maneira subjetiva,
tendo em vista se tratar de responsabilidade contratual. O Estado responde apenas subsidiariamente.
Fundamento no art. 70, da Lei 8.666/93 c/c art. 25, da Lei 8987/95.

9. DANOS POR MULTIDÕES


Regra: não geram responsabilização estatal, uma vez que não há ação ou omissão estatal e são causados por 3ºs (fato
de 3º) e de maneira imprevisível e inevitável.
Exceção: Estado ciente previamente da manifestação e a possibilidade de evitar a ocorrência de danos, ficando
caracterizada a omissão específica estatal.

10. DANOS POR ATOS LEGISLATIVOS


Regra: não ensejam responsabilidade civil, atos emanados da soberania estatal, abstratos e genéricos. O exercício da
função legiferante dentro dos seus limites formais e materiais não pode ensejar responsabilidade.
Exceção:
a) lei de efeitos concretos: esta lei em sentido formal, porém ato administrativo em seu sentido material, uma vez que
seus efeitos são individualizados. Trata-se de responsabilidade civil por ato administrativo lícito fundada na Teoria da
repartição dos encargos sociais.
b) leis inconstitucionais: há a extrapolação dos limites formais/materiais da lei, gerando ato ilícito. Dave haver a
comprovação do dano individualizado. Neste caso, é pressuposto que a lei ou ato normativo seja declarado
inconstitucional pelo Poder Judiciário, uma vez que milita em favor dos atos normativos a presunção de
constitucionalidade.
c) omissão legislativa – controvérsia: Gera responsabilidade quando comprovada a mora legislativa desproporcional.
LUCAS ROCHA FURTADO ilustra duas situações:
“Cumpre distinguir, todavia, duas situações. Na primeira hipótese, o direito do particular é
reconhecido diretamente pela Constituição Federal, cabendo à lei tão somente definir a forma como o
direito será exercido. Hipótese distinta se verifica quando ainda não existe direito, em que a existência
do direito depende da aprovação da lei”10.

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO apresenta entendimento que amplia a possibilidade de responsabilização
estatal por omissão legislativa, baseada, principalmente, na simples mora legislativa.
“A questão consiste no seguinte: o Estado tem responsabilidade civil em virtude de sua omissão no
dever de legislar? A matéria rende ensejo a algumas distinções.
Parece-nos que, se o texto constitucional fixa determinado prazo para o ato legislativo, a apresentação
de projeto de lei ou a edição de medida provisória antes do prazo consolida o cumprimento do dever
constitucional, ainda que o ato final seja produzido em momento posterior, fato que se justifica em
função do processo legislativo imposto pela Constituição. Consequentemente, não haverá
responsabilidade civil do Estado nem dever de indenizar.
Não cumprida a obrigação no prazo constitucional, e decretando o Poder Judiciário a mora do
legislador, sem a fixação de prazo para o cumprimento, a diligência do Executivo ou do Legislativo,
perpetrada em prazo situado dentro de padrões de razoabilidade, não acarreta a responsabilidade civil
do Estado, não havendo, portanto, dever indenizatório. Fora de tais padrões, há de considerar-se
inarredável a culpa omissiva do legislador e, por tal motivo, eventuais prejudicados têm direito à
reparação de seus danos por parte da unidade federativa omissa”11.

11. DANOS POR ATOS JURISDICIONAIS


Regra: não gera responsabilização porque é fruto da soberania estatal e resultado do exercício da atividade típica de
estado.
Exceção: a própria CF estabelece exceções a esta regra, pois o art. 5º, LXXV, determina que “o Estado indenizará o
condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”. Percebe-se que o
constituinte criou duas hipóteses que responsabilidade civil estatal por danos decorrentes de atos jurisdicionais, ambas
de aplicação exclusiva na esfera penal.
a) Erro judiciário: Neste caso, o indivíduo fará jus a uma indenização pelo erro judiciário e o Estado será
responsável objetivamente com fulcro no art. 37, § 6º, da CF, sendo irrelevante perquirir acerca do dolo ou culpa
do magistrado que o condenou.
O seguinte julgado do STF é de extrema relevância.
EMENTA: ERRO JUDICIÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO. DIREITO À
INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS DECORRENTES DE CONDENAÇÃO DESCONSTITUÍDA
EM REVISÃO CRIMINAL E DE PRISÃO PREVENTIVA. CF, ART. 5º, LXXV. C.PR.PENAL, ART. 630.
1. O direito à indenização da vítima de erro judiciário e daquela presa além do tempo devido, previsto
no art. 5º, LXXV, da Constituição, já era previsto no art. 630 do C. Pr. Penal, com a exceção do caso
de ação penal privada e só uma hipótese de exoneração, quando para a condenação tivesse contribuído
o próprio réu.
2. A regra constitucional não veio para aditar pressupostos subjetivos à regra geral da
responsabilidade fundada no risco administrativo, conforme o art. 37, § 6º, da Lei Fundamental: a
partir do entendimento consolidado de que a regra geral é a irresponsabilidade civil do Estado por
atos de jurisdição, estabelece que, naqueles casos, a indenização é uma garantia individual e,
manifestamente, não a submete à exigência de dolo ou culpa do magistrado.
3. O art. 5º, LXXV, da Constituição: é uma garantia, um mínimo, que nem impede a lei, nem impede
eventuais construções doutrinárias que venham a reconhecer a responsabilidade do Estado em
hipóteses que não a de erro judiciário stricto sensu, mas de evidente falta objetiva do serviço público
da Justiça.
(RE 505393, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, julgado em 26/06/2007,
DJe-117 DIVULG 04-10-2007 PUBLIC 05-10-2007 DJ 05-10-2007 PP-00025 EMENT VOL-02292-04
PP-00717 LEXSTF v. 29, n. 346, 2007, p. 296-310 RT v. 97, n. 868, 2008, p. 161-168 RDDP n. 57,
2007, p. 112-119)

B) Preso além do tempo fixado na sentença: Neste ponto é relevante fazer uma distinção acerca das prisões
decorrentes de sentença penal condenatória, que podem ensejar responsabilidade estatal quando o indivíduo
ficar preso além do tempo fixado na sentença, das prisões cautelares (provisórias ou processuais) que, em regra,
não ensejam responsabilidade civil estatal, mesmo que, ao final, o indivíduo seja absolvido por sentença.

O STF já decidiu que o decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o erro judiciário:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO
ESTADO: ATOS DOS JUÍZES. C.F., ART. 37,§ 6º. I. - A responsabilidade objetiva do Estado não se
aplica aos atos dos juízes, a não ser nos casos expressamente declarados em lei. Precedentes do
Supremo Tribunal Federal. II. - Decreto judicial de prisão preventiva não se confunde com o erro
judiciário - C.F., art. 5º, LXXV - mesmo que o réu, ao final da ação penal, venha a ser absolvido. III. -
Negativa de trânsito ao RE. Agravo não provido.
(RE 429518 AgR, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, julgado em 05/10/2004, DJ
28-10-2004 PP-00049 EMENT VOL-02170-04 PP-00707 RTJ VOL 00192-02 PP-00749 RDDP n. 22,
2005, p. 142-145).

No entanto, o STF também já decidiu que, considerando as circunstâncias do caso concreto, é juridicamente possível o
reconhecimento, pelo Poder Judiciário, do direito à indenização por dano moral quando a prisão cautelar tenha
ocorrido sem a observância dos requisitos legais:
E M E N T A: RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO (CF, ART. 37, § 6º) -
CONFIGURAÇÃO - "BAR BODEGA" - DECRETAÇÃO DE PRISÃO CAUTELAR, QUE SE
RECONHECEU INDEVIDA, CONTRA PESSOA QUE FOI SUBMETIDA A INVESTIGAÇÃO PENAL
PELO PODER PÚBLICO - ADOÇÃO DESSA MEDIDA DE PRIVAÇÃO DA LIBERDADE CONTRA
QUEM NÃO TEVE QUALQUER PARTICIPAÇÃO OU ENVOLVIMENTO COM O FATO
CRIMINOSO - INADMISSIBILIDADE DESSE COMPORTAMENTO IMPUTÁVEL AO APARELHO
DE ESTADO - PERDA DO EMPREGO COMO DIRETA CONSEQÜÊNCIA DA INDEVIDA
PRISÃO PREVENTIVA - RECONHECIMENTO, PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, DE QUE
SE ACHAM PRESENTES TODOS OS ELEMENTOS IDENTIFICADORES DO DEVER ESTATAL DE
REPARAR O DANO - NÃO-COMPROVAÇÃO, PELO ESTADO DE SÃO PAULO, DA ALEGADA
INEXISTÊNCIA DO NEXO CAUSAL - CARÁTER SOBERANO DA DECISÃO LOCAL, QUE,
PROFERIDA EM SEDE RECURSAL ORDINÁRIA, RECONHECEU, COM APOIO NO EXAME DOS
FATOS E PROVAS, A INEXISTÊNCIA DE CAUSA EXCLUDENTE DA RESPONSABILIDADE CIVIL
DO PODER PÚBLICO - INADMISSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E FATOS EM SEDE
RECURSAL EXTRAORDINÁRIA (SÚMULA 279/STF) - DOUTRINA E PRECEDENTES EM TEMA
DE RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO - ACÓRDÃO RECORRIDO QUE SE
AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - RECURSO DE AGRAVO
IMPROVIDO.
(RE 385943 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 15/12/2009, DJe-
030 DIVULG 18-02-2010 PUBLIC 19-02-2010 RT v. 99, n. 895, 2010, p. 163-168 LEXSTF v. 32, n.
375, 2010, p. 152-161)
Este é o entendimento de DFMN, com base na dignidade da pessoa humana.

RESPONSABILIDADE PESSOAL DO JUIZ:


Em regra, a responsabilidade dos agentes públicos é subjetiva, devendo haver a comprovação de dolo ou culpa,
oponível em ação regressiva. Entretanto, a reponsabilidade do magistrado se submete à regramento especial (CPC, art.
143) que prevê apenas a responsabilidade pessoal em ação regressiva em 2 hipóteses: dolo ou fraude, ou recusa,
retardamento ou omissão, sem justo motivo de ato que deva proceder de ofício ou a requerimento da parte.

RESPONSABILIDADE DO PARECERISTA:
Sobre os caracteres básicos do parecer, como espécie de ato administrativo, é relevante colher as lições de JOSÉ DOS
SANTOS CARVALHO FILHO:
“Os pareceres consubstanciam opiniões, pontos de vista de alguns agentes administrativos sobre
matéria submetida à sua apreciação. Em alguns casos, a Administração não está obrigada a formalizá-
los para a prática de determinado ato; diz-se, então, que o parecer é facultativo. Quando é emitido
“por solicitação de órgão ativo ou de controle, em virtude de preceito normativo que prescreve a sua
solicitação, como preliminar à emanação do ato que lhe é próprio”, dir-se-á obrigatório. Nessa
hipótese, o parecer integra o processo de formação do ato, de modo que sua ausência ofende o
elemento formal, inquinando-o, assim, de vício de legalidade.
Refletindo um juízo de valor, uma opinião pessoal do parecerista, o parecer não vincula a autoridade
que tem competência decisória, ou seja, aquela a quem cabe praticar o ato administrativo final. Trata-
se de atos diversos – o parecer e o ato que o aprova ou rejeita. Como tais atos têm conteúdos
antagônicos, o agente que opina nunca poderá ser o que decide.
De tudo isso resulta que o agente que emite o parecer não pode ser considerado solidariamente
responsável com o agente que produziu o ato administrativo final, decidindo pela aprovação do
parecer. A responsabilidade do parecerista pelo fato de ter sugerido mal somente lhe pode ser atribuída
se houver comprovação indiscutível de que agiu dolosamente, vale dizer, com o intuito predeterminado
de cometer improbidade administrativa. Semelhante comprovação, entretanto, não dimana do parecer
em si, mas, ao revés, constitui ônus daquele que impugna a validade do ato em função da conduta de
seu autor.
Não nos parece correto, portanto, atribuir, a priori, responsabilidade solidária a servidores
pareceristas quando opinam, sobre o aspecto formal ou substancial (em tese), pela aprovação ou
ratificação de contratos e convênios, tal como exigido no art. 38 da Lei nº 8.666/1993 (Estatuto dos
Contratos e Licitações), e isso porque o conteúdo dos ajustes depende de outras autoridades
administrativas, e não dos pareceristas. Essa responsabilidade não pode ser atribuída por presunção
e só se legitima no caso de conduta dolosa, como já afirmado, ou por erro grosseiro injustificável”12.

O julgamento paradigmático do STF acerca da matéria é o Mandado de Segurança nº 24.631/DF, de relatoria do Min.
Joaquim Barbosa:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO. AUDITORIA PELO


TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSÃO DE PARECER
TÉCNICO-JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA. SEGURANÇA DEFERIDA.
I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a consulta é
facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se
altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade
administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou
contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-
lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa
manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir
senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir.
II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo impetrante não tinha caráter vinculante.
Sua aprovação pelo superior hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte de
ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao erário, mas apenas
incorpora sua fundamentação ao ato.
III. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de uma
alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado
dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias
administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado
público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa. Mandado de segurança
deferido. (MS 24631, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2007,
DJe-018 DIVULG 31-01-2008 PUBLIC 01-02-2008 EMENT VOL-02305-02 PP-00276 RTJ VOL-
00204-01 PP-00250)

Facultativo Obrigatório Vinculante


O administrador NÃO É O administrador é obrigado a O administrador é obrigado a
obrigado a solicitar o parecersolicitar o parecer do órgão solicitar o parecer do órgão
do órgão jurídico. jurídico. jurídico.
O administrador pode O administrador pode O administrador NÃO pode
discordar da conclusão discordar da conclusão discordar da conclusão
exposta pelo parecer, desde exposta pelo parecer, desde exposta pelo parecer.
que o façaque o façaOu o administrador decide nos
fundamentadamente. fundamentadamente com base termos da conclusão do
em um novo parecer. parecer, ou, então, não decide.
Em regra, o parecerista não Em regra, o parecerista não Há uma partilha do poder de
tem responsabilidade pelo ato tem responsabilidade pelo ato decisão entre o administrador e
administrativo. administrativo. o parecerista, já que a decisão
do administrador deve ser de
Contudo, o parecerista pode Contudo, o parecerista pode acordo com o parecer.
ser responsabilizado se ficar ser responsabilizado se ficar
configurada a existência de configurada a existência de Logo, o parecerista responde
culpa ou erro grosseiro. culpa ou erro grosseiro. solidariamente com o
administrador pela prática do
ato, não sendo necessário
demonstrar culpa ou erro
grosseiro.

Portanto, a regra geral é a de que o parecerista não pode ser responsabilizado pela opinião jurídica veiculada no
parecer, exceto nos casos em que for comprovada a atuação com erro grosseiro, culpa grave ou dolo.

QUESTÃO – DISCORRA A CERCA DA RESPONSABILIDADE CIVIL AO PARECERISTA. 8 linhas. ALÔ


PGM RJ
R.: O parecer exarado pelo advogado público tem, segundo entendimento fixado pelo STF, natureza meramente opinativa, ou
seja, exprime opiniões e pontos de vista de determinados agentes públicos.
Nestes termos, quando não há imposição legal pela emissão de parecer, entende-se que este é facultativo, não havendo
vinculação da autoridade administrativa quanto ao seu conteúdo. Já, quando há imposição legal normativa pela emissão do parecer,
trata-se de parecer obrigatório, neste caso, caso a autoridade venha a discordar de seu conteúdo, ela deve submeter o ato a novo
parecer. Porém, quando há vinculação da decisão da autoridade à luz do parecer, esta não poderá decidir de outra forma ou deve
deixar de decidir.
Assim, segundo o STF, entende-se apenas quanto aos pareceres facultativos e obrigatórios deve ser comprovada a
demonstração de culpa ou erro grosseiro. Ensejando a responsabilização do agente público apenas o parecer vinculante, na qual será
solidária junto com a autoridade.

EVOLUÇÃO: RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO À LUZ DA LINDB


Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro
grosseiro.

Segundo a Sociedade Brasileira de Direito Público, “o art. 28 quer dar a segurança necessária para que o agente público
possa desempenhar suas funções. Por isso afirma que ele só responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões em
caso de dolo ou erro grosseiro (o que inclui situações de negligência grave, imprudência grave ou imperícia grave) (...)”
(http://antonioanastasia.com.br/documentos/).
O Decreto nº 9.830/2019 foi mais enfático que o art. 28 da LINB e afirmou que o agente público somente responderá
em caso de dolo ou erro grosseiro:
Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se
omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.

Dolo
Abrange tanto os casos de dolo direto como também eventual.

Erro grosseiro = culpa grave


Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação
ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia (art. 12, § 1º do Decreto).
Assim, para o Decreto, erro grosseiro é aquele no qual o agente atuou com culpa grave. Isso significa que, se o agente
teve culpa leve ou levíssima, ele não poderá ser responsabilizado.

Comprovação do dolo ou grosseiro é indispensável para a responsabilização do agente


Decreto nº 9.830/2019
Art. 12 (...)
§ 2º Não será configurado dolo ou erro grosseiro do agente público se não restar comprovada, nos autos do processo de
responsabilização, situação ou circunstância fática capaz de caracterizar o dolo ou o erro grosseiro.
§ 3º O mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica responsabilização, exceto se
comprovado o dolo ou o erro grosseiro do agente público.

Complexidade da matéria e atribuições do agente devem ser consideradas


Decreto nº 9.830/2019
Art. 12 (...)
§ 4º A complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente público serão consideradas em eventual
responsabilização do agente público.

Grande prejuízo, por si só, não configura o dolo ou erro grosseiro


Decreto nº 9.830/2019
Art. 12 (...)
§ 5º O montante do dano ao erário, ainda que expressivo, não poderá, por si só, ser elemento para caracterizar o erro
grosseiro ou o dolo.

Responsabilidade do parecerista e do decisor devem ser analisadas de forma independente


Vale ressaltar, no entanto, que o simples fato de ter ficado comprovado que o parecerista agiu com dolo ou erro grosseiro
não levará, automaticamente, à responsabilização do decisor (administrador que tomou a decisão com fundamento neste
parecer).
Para que o decisor seja responsabilizado será necessário que fique demonstrado que ele:
• tinha condições de aferir que o parecerista agia com dolo ou erro grosseiro; ou
• estivesse em conluiou com o parecerista.
Esse entendimento – que decorre da ideia de responsabilidade pessoal e subjetiva – foi explicitado no Decreto nº
9.830/2019:
Decreto nº 9.830/2019
Art. 12 (...)
§ 6º A responsabilização pela opinião técnica não se estende de forma automática ao decisor que a adotou como
fundamento de decidir e somente se configurará se estiverem presentes elementos suficientes para o decisor aferir o
dolo ou o erro grosseiro da opinião técnica ou se houver conluio entre os agentes.

O superior hierárquico do agente que atuou com dolo ou erro grosseiro também deverá ser responsabilizado pelo
fato de não ter fiscalizado adequadamente seu subordinado?
Depende. O superior do agente que atuou com dolo ou erro grosseiro somente responderá se comprovar que houve falha
em seu dever de vigilância e que isso decorreu de dolo ou de culpa grave (erro grosseiro):
Decreto nº 9.830/2019
Art. 12 (...)
§ 7º No exercício do poder hierárquico, só responderá por culpa in vigilando aquele cuja omissão caracterizar erro
grosseiro ou dolo.
§ 8º O disposto neste artigo não exime o agente público de atuar de forma diligente e eficiente no cumprimento dos seus
deveres constitucionais e legais.
13. RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS E RESGISTRADORES
Sobre o tema é preciso ter muita atenção, pois há dois tipos de responsabilidade: a) a responsabilidade civil do tabelião
e dos oficiais de registro e b) a responsabilidade civil do Estado por atos praticados pelos tabeliães e pelos oficiais de
registro.

Trata-se da Lei nº 13.286/2016, que alterou a redação do art. 22 da Lei nº 8.935/94 (Lei dos cartórios), dispondo sobre
a responsabilidade civil dos notários e registradores.

Os notários e registradores respondem pelos danos que, nesta qualidade, causarem a terceiros?
SIM, não há qualquer dúvida quanto a isso.
Qual é o tipo de responsabilidade civil dos notários e registradores?
ANTES DA LEI 13.286/2016:
Responsabilidade OBJETIVA.
Assim, a pessoa lesada não precisava provar dolo ou culpa do notário ou registrador. Esse era o entendimento pacífico
do STJ sobre o tema:
(...) O entendimento desta Corte Superior é de que notários e registradores, quando atuam em atos de serventia,
respondem direta e objetivamente pelos danos que causarem a terceiros. (...)
STJ. 4ª Turma. AgRg no AREsp 110.035/MS, Rel. Min. Marco Buzzi, julgado em 23/10/2012.
(...) A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem assentado que o exercício de atividade notarial delegada (art.
236, § 1º, da CF/88) deve se dar por conta e risco do delegatário, de modo que é do notário a responsabilidade objetiva
por danos resultantes dessa atividade delegada (art. 22 da Lei 8.935/1994), cabendo ao Estado apenas a responsabilidade
subsidiária. Precedentes do STJ e do STF.
STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 474.524/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 06/05/2014.

Fundamentos para a responsabilidade objetiva:


Existiam três fundamentos que justificavam a responsabilidade objetiva dos notários e registradores:

1) Art. 37, § 6º c/c art. 236 da CF/88


Os serviços notariais e de registro são serviços públicos, exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público
(art. 236).
Segundo o § 6º do art. 37, as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão
objetivamente pelos danos causados a terceiros.
Apesar de os “cartórios” não serem pessoas jurídicas, é possível aplicar o § 6º do art. 37 às pessoas físicas titulares dos
serviços notariais e registrais, considerando que a finalidade do legislador foi a de proteger o administrado e garantir o
seu pleno ressarcimento, não tendo relevância o fato de o serviço público ser prestado por pessoa jurídica ou pessoa
física.
Existe precedente do STF nesse sentido:
(...) Em se tratando de atividade cartorária exercida à luz do artigo 236 da Constituição Federal, a responsabilidade
objetiva é do notário, no que assume posição semelhante à das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviços públicos - § 6º do artigo 37 também da Carta da República.
STF. 2ª Turma. RE 201595, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 28/11/2000.

2) Art. 14 do Código de Defesa do Consumidor


Apesar de existir muita polêmica sobre o assunto, prevalece que o Código de Defesa do Consumidor aplica-se à atividade
notarial e registral (STJ. 2ª Turma. REsp 1163652/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 01/06/2010).
Dessa forma, incidindo o CDC na relação entre o usuário do serviço e o notário/registrador, deverá ser aplicado o art.
14 do diploma consumerista, que trata sobre a responsabilidade objetiva do fornecedor em caso de fato do serviço.

3) Art. 22 da Lei nº 8.935/94


O terceiro fundamento para a responsabilidade objetiva dos notários e registradores estava no art. 22 da Lei nº 8.935/94.
Para entender melhor, é preciso fazer uma brevíssima retrospectiva.
Antes da Lei º 8.935/94, praticamente o único diploma que regia os cartórios era a Lei nº 6.015/73, que trata sobre os
registros públicos.
A Lei dos Registros Públicos previa que “os oficiais são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que,
pessoalmente, ou pelos prepostos ou substitutos que indicarem, causarem, por culpa ou dolo, aos interessados no
registro” (art. 28).
Veja, portanto, que o art. 28 da Lei nº 6.015/73 exigia dolo ou culpa do oficial para que ele fosse responsabilizado.
A Lei nº 8.935/94 veio acabar com isso e previu o seguinte:
Art. 22. Os notários e oficiais de registro responderão pelos danos que eles e seus prepostos causem a terceiros, na
prática de atos próprios da serventia, assegurado aos primeiros direito de regresso no caso de dolo ou culpa dos
prepostos. (obs: redação original; não está mais em vigor)
Repare que o art. 22, em sua redação original, não falava em dolo ou culpa dos notários e oficiais de registro. Ela
simplesmente dizia que eles iriam responder pelos danos causados a terceiros. Diante disso, a doutrina e a jurisprudência
sempre entenderam que este dispositivo consagrava situação de responsabilidade objetiva.
Em 2015, a redação deste art. 22 foi alterada, mas mesmo assim permaneceu vigente a responsabilidade objetiva. Veja:
Art. 22. Os notários e oficiais de registro, temporários ou permanentes, responderão pelos danos que eles e seus
prepostos causem a terceiros, inclusive pelos relacionados a direitos e encargos trabalhistas, na prática de atos próprios
da serventia, assegurado aos primeiros direito de regresso no caso de dolo ou culpa dos prepostos. (Redação dada pela
Lei nº 13.137/2015) (obs: não está mais em vigor)
Desse modo, era pacífico o entendimento de que o art. 22 da Lei nº 8.935/94 consagrava a responsabilidade OBJETIVA
dos notários e registradores.

DEPOIS DA LEI 13.286/2016:


O art. 22 da Lei nº 8.935/94 foi novamente alterado, agora com o objetivo de instituir a responsabilidade SUBJETIVA
para os notários e registradores. Com prazo prescricional de 3 anos, a luz do CC.
A Lei nº 13.286/2016 alterou a redação do art. 22 da Lei nº 8.935/94, que passa a ser a seguinte:
Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a
terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem,
assegurado o direito de regresso.
Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil, contado o prazo da data de lavratura do
ato registral ou notarial.

Encargos trabalhistas
Apesar de a palavra “encargos trabalhistas” ter sido retirada da redação do art. 22, é inquestionável que os notários e
oficiais de registro continuam sendo responsáveis pelos direitos e dívidas trabalhistas decorrentes dos funcionários que
contratar.
A responsabilidade trabalhista decorre do art. 20 da Lei nº 8.935/94 em conjunto com a CLT.

14. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS PRATICADOS POR TABELIÕES E


REGISTRADORES REPERCUSSÃO GERAL

Assim, o tabeliães e registradores oficiais exercem atividades de natureza estatal que lhes foram delegadas pelo Poder
Público.
Essas atividades são munidas de fé pública e se destinam a conferir autenticidade, publicidade, segurança e eficácia às
declarações de vontade.
O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público, e os atos de seus agentes estão sujeitos à
fiscalização exercida pelo Poder Judiciário estadual (art. 236).

Imagine agora a seguinte situação hipotética:


Juliano é oficial do registro civil de pessoas naturais. Na linguagem popular, ele é o “dono” do cartório.
Determinado dia, Juliano foi registrar um óbito. Ocorre que ele errou a grafia do nome do falecido ao fazer a certidão e,
em virtude desse equívoco, Maria (a viúva) não conseguiu obter a pensão por morte no INSS. Maria somente conseguiu
resolver a situação depois de 2 anos, quando finalmente houve a retificação da certidão.
Isso significa que Maria ficou 2 anos sem receber a pensão por morte em virtude do erro do registrador.
Diante desse cenário, Maria ajuizou ação de indenização unicamente contra o Estado cobrando os prejuízos que sofreu
em virtude do erro do oficial do registro.
A PGE apresentou contestação, em nome do poder público, afirmando que a responsabilidade do Estado, neste caso, é
subsidiária, ou seja, primeiro deveria ser proposta a ação contra o titular da serventia extrajudicial (registrador) e,
somente se ele não conseguisse pagar a dívida, o Estado seria chamado a indenizar.

A tese sustentada pela PGE é acolhida pelo STF?


NÃO. O STF entende que:
O Estado possui responsabilidade civil direta e primária pelos danos que tabeliães e oficiais de registro, no
exercício de serviço público por delegação, causem a terceiros, art. 37, § 6º, da CF/88:
STF. Plenário. RE 842846/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 27/2/2019 (repercussão geral) (Info 932).
Ação de regresso
Vale ressaltar, no entanto, que, se o Estado for condenado e pagar a indenização à vítima, ele tem o dever de cobrar de
volta do tabelião ou registrador o valor que pagou.
Em outras palavras, depois de pagar a indenização, o Estado deve, obrigatoriamente, ajuizar ação de regresso contra o
responsável pelo dano.
Se o Estado não ajuizar a ação de regresso, os agentes públicos responsáveis por isso (exs: Governador, Procurador-
Geral do Estado, Secretário de Fazenda, a depender do caso concreto e da organização administrativa do ente) poderão
responder por ato de improbidade administrativa.

Nesta ação de regresso, o Estado, para ser indenizado, deverá comprovar que o tabelião ou registrador agiu com dolo
ou culpa? Qual é o tipo de responsabilidade civil dos notários e registradores?
SIM. Trata-se de responsabilidade SUBJETIVA.
Em suma:
O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas
funções, causem danos a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa,
sob pena de improbidade administrativa.
STF. Plenário. RE 842846/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 27/2/2019 (repercussão geral) (Info 932).

Seria possível que Maria ajuizasse a ação diretamente contra Juliano (o registrador) ou ela teria que primeira
acionar o Estado?
O STF não discutiu expressamente esse tema.
Há certa polêmica sobre o assunto porque, em se tratando de atos praticados por servidores públicos, vigora, no STF, a
teoria da dupla garantia.
Pela tese da dupla garantia, se uma pessoa sofre dano causado por servidor público, essa pessoa (vítima) somente poderá
ajuizar a ação contra o Estado (Poder Público). Se este for condenado, irá acionar o servidor que causou o dano, em caso
de dolo ou culpa. Em outras palavras, o ofendido não poderá propor a demanda diretamente contra o agente público.
O STF não discutiu se essa tese da dupla garantia se aplica também aos titulares das serventias extrajudiciais.
Minha opinião pessoal é a de que a vítima pode sim ajuizar a ação de indenização diretamente contra o notário ou
registrador. Ela não precisa, necessariamente, acionar o Estado primeiro. Em outras palavras, não se aplica a tese da
dupla garantia para os notários e registradores. Isso porque os titulares das serventias extrajudiciais não são servidores
públicos.
Além disso, o art. 22 da Lei nº 8.935/94 prevê, expressamente, a possibilidade de o particular lesado ajuizar a ação
diretamente contra os notários e registradores. Veja:
Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros,
por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito
de regresso.
Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil, contado o prazo da data de lavratura do ato
registral ou notarial. (Redação dada pela Lei nº 13.286/2016).

Repare que o parágrafo único é específico para a ação proposta diretamente pela vítima contra o titular do cartório, não
se aplicando, por exemplo, para a ação de regresso ajuizada pelo Estado considerando que estipula como termo inicial
da ação não o pagamento, mas sim a data da lavratura do ato registral ou notarial.

E por que motivo a vítima iria preferir ajuizar a ação diretamente contra o “dono” do cartório?
• Vantagem para a vítima ao ajuizar a ação diretamente contra o titular do cartório: não terá que receber a indenização
por meio de precatório.
• Desvantagem: terá que provar o dolo ou a culpa do titular do cartório, considerando que a responsabilidade do notário
ou registrador é subjetiva.

Ação de indenização proposta por pessoa que sofreu


dano em razão de ato de notário ou registrador
Se for proposta contra o Estado: Se for proposta contra o tabelião ou registrador:
Responsabilidade objetiva. Responsabilidade subjetiva
Prazo prescricional: 5 anos. Prazo prescricional: 3 anos
Receberá por precatório ou RPV. Receberá por execução comum.

A Lei nº 13.286/2016 alterou o art. 22 da Lei nº 8.935/94 prevendo que a responsabilidade civil dos notários e
registradores é subjetiva. Essa opção do legislador é válida ou viola o art. 37, § 6º da CF/88? O legislador poderia ter
estipulado a responsabilidade subjetiva? Esse dispositivo é constitucional?
A maioria dos Ministros entendeu que sim, ou seja, trata-se de dispositivo constitucional.
O art. 236, § 1º, da CF/88 é uma norma de eficácia limitada na qual o constituinte outorgou competência para o legislador
infraconstitucional definir qual seria o regime de responsabilidade dos notários e registradores. Veja:
Art. 236 (...)
§ 1º Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de
seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.

Assim, a responsabilidade civil dos notários e registradores não precisa ser, necessariamente, objetiva, tal qual prevê o
art. 37, § 6º da CF/88 considerando que o constituinte facultou ao legislador a opção de estipular regra diversa. Em
outras palavras, a própria Constituição Federal retirou o assento constitucional da regulação da responsabilidade civil e
criminal dos notários, relegando-a à autoridade legislativa.
A disciplina conferida à matéria pelo legislador consagra a responsabilidade civil subjetiva dos notários e oficiais de
registro. Portanto, não compete ao STF fazer interpretação analógica e extensiva, a fim de equiparar o regime jurídico
da responsabilidade civil de notários ao das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (art.
37, § 6º, da CF/88).
Ademais, o art. 37, § 6º, da CF/88 se refere a “pessoas jurídicas” prestadoras de serviços públicos, ao passo que notários
e tabeliães respondem civilmente como “pessoas naturais” delegatárias de serviço público, nos termos do referido
dispositivo legal.

Tema 950 - Responsabilidade civil objetiva do Estado por atos protegidos por imunidade parlamentar.

Ementa: Direito Constitucional. Recurso Extraordinário. Responsabilidade Civil do Estado por atos protegidos por
imunidade parlamentar. Presença de Repercussão Geral. 1. A decisão recorrida reconheceu a responsabilidade
civil objetiva do Estado e condenou o ente público ao pagamento de indenização por danos morais decorrentes de atos
protegidos por imunidade parlamentar. 2. Constitui questão constitucional relevante definir se a inviolabilidade civil e penal
assegurada aos parlamentares, por suas opiniões, palavras e votos, afasta a responsabilidade civil objetiva do
Estado, prevista no art. 37, § 6º, da Constituição. 3. Repercussão Geral reconhecida.

REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CIVIL. DANO MORAL. AGENTE POLÍTICO ESTATAL.


PRONUNCIAMENTO EM TRIBUNA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. ACUSAÇÕES DE PRÁTICA DE CRIMES
PLENÁRIO REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 632.115 CEARÁ MANIFESTAÇÃO: O
SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR): Ementa: Direito Constitucional. Recurso
Extraordinário. Responsabilidade Civil do Estado por atos protegidos por imunidade parlamentar. Presença de
Repercussão Geral. 1. A decisão recorrida reconheceu a responsabilidade civil objetiva do Estado e condenou o ente
público ao pagamento de indenização por danos morais decorrentes de atos protegidos por imunidade parlamentar. 2.
Constitui questão constitucional relevante definir se a inviolabilidade civil e penal assegurada aos parlamentares, por
suas opiniões, palavras e votos, afasta a responsabilidade civil objetiva do Estado, prevista no art. 37, § 6º, da
Constituição. 3. Repercussão Geral reconhecida. 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do
Tribunal de Justiça do Ceará que condenou o Estado ao pagamento de indenização por dano moral causado por atos
protegidos por imunidade parlamentar. A decisão recorrida, com base no art. 37, § 6º, da Constituição, afirmou a
responsabilidade civil objetiva do ente público.

Confira-se a ementa do acórdão recorrido: REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CIVIL. DANO MORAL. AGENTE
POLÍTICO ESTATAL. PRONUNCIAMENTO EM TRIBUNA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. ACUSAÇÕES DE
PRÁTICA DE CRIMES CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AÇÃO QUE SE VOLTA CONTRA O ESTADO DO
CEARÁ, A TÍTULO DE RESPONSABILIDADE OBJETIVA. APLICAÇÃO DO ARTIGO 37 E SEU PARÁGRAFO
SEXTO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NEXO CAUSAL ENTRE A AÇÃO DO AGENTE PÚBLICO E O DANO À
IMAGEM E À HONRA DO OFENDIDO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 159 DO CÓDIGO CIVIL DE 1916.
REPERCUSSÃO EM NÍVEL LOCAL, ESTADUAL, FEDERAL E INTERNACIONAL, ATINGINDO A TRIBUNA DA
CASA DO POVO, O SEIO FAMILIAR, SOCIAL E PROFISSIONAL DO MAGISTRADO OFENDIDO. DISCURSO
PROFERIDO NA PRESENÇA DE PARLAMENTARES DE PORTUGAL. PARÂMETROS DA INDENIZAÇÃO.
NECESSIDADE DE REVISÃO EM SEDE RECURSAL. NOVO QUANTUM ARBITRADO COM OBSERVÂNCIA AOS
CRITÉRIOS DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE, OBJETIVANDO BUSCAR A JUSTA REPARAÇÃO
PELO PREJUÍZO MORAL SOFRIDO, SEM, CONTUDO, SERVIR DE CAUSA AO ENRIQUECIMENTO
INJUSTIFICADO. 2. O Estado do Ceará, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, pretende a
reforma do acórdão, sob a alegação de violação ao art. 53 da Constituição Federal. Sustenta que não pode ser
condenado ao pagamento de indenização por manifestação de deputado estadual, tendo em vista que o
pronunciamento acoimado de danoso à honra do autor encontra-se amparado pela imunidade material dos
parlamentares em decorrência de suas opiniões, palavras e votos. 3. A Procuradoria Geral da República opinou pelo
conhecimento e provimento do recurso, tendo em vista que a imunidade parlamentar material funciona como causa
de exclusão da responsabilidade civil do Estado. Assinala o risco de o Estado já parco de recursos cumprir suas
funções básicas, se torne fonte indenizatória obviamente incapaz de atender a todos aqueles milhares de cidadãos
que se sintam atingidos por atos de parlamentares.
6. De um lado, a imputação de responsabilidade civil objetiva ao Estado por opiniões, palavras e votos de
parlamentares parece reforçar a ideia de igualdade na repartição de encargos sociais. Por outro lado, o
reconhecimento desse dever estatal de indenizar por conduta protegida por imunidade material pode constranger a
atuação política e o próprio princípio democrático.

EMENTA: Direito do Trabalho. Recurso extraordinário. Natureza da responsabilidade civil de empresa prestadora de
serviços públicos por acidente de trabalho. Teoria do Risco. Ausência de repercussão geral. 1. O acórdão recorrido entendeu
que é objetiva a responsabilidade de empresa prestadora de serviços públicos por dano moral ou material causado ao
empregado no exercício da função de operador de subestação em companhia distribuidora de energia elétrica, em
razão do risco inerente à atividade profissional. 2. A revisão dessa conclusão pressupõe a análise de legislação
infraconstitucional atinente à responsabilidade civil objetiva nas hipóteses de exercício de atividade empresarial de risco,
nos termos do art. 927, parágrafo único, do Código Civil, o que revela o caráter infraconstitucional da discussão. 3.
Afirmação da seguinte tese: “Não tem repercussão geral a controvérsia relativa à natureza da responsabilidade civil de
empresa prestadora de serviços públicos por dano moral ou material causado ao empregado em virtude doexercício de
atividade profissional de risco”. 4. Recurso não conhecido.

União não tem legitimidade passiva em demanda que envolve erro médico e SUS. A União não tem legitimidade
passiva em ação de indenização por danos decorrentes de erro médico ocorrido em hospital da rede privada durante
atendimento custeado pelo Sistema Único de Saúde (SUS). De acordo com a Lei 8.080/90, a responsabilidade pela
fiscalização dos hospitais credenciados ao SUS é do Município, a quem compete responder em tais casos. STJ. 1ª Seção.
EREsp 1388822-RN, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 13/5/2015 (Info 563).

Servidor obrigado a pedir exoneração por conta de interpretação equivocada de acumulação ilícita tem direito à
indenização. No caso em que o servidor público foi impedido irregularmente de acumular dois cargos públicos em
razão de interpretação equivocada da Administração Pública, o Estado deverá ser condenado e, na fixação do valor da
indenização, não se deve aplicar o critério referente à teoria da perda da chance, e sim o da efetiva extensão do dano
causado, conforme o art. 944 do CC. STJ. 2ª Turma. REsp 1308719-MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado
em 25/6/2013 (Info 530).

QUESTÃO - Discorram sobre as formas de intervenção do Estado na economia, com enfoque especial para a
atividade regulatória. Por fim, indaga-se se é lícito ao Estado exercer atividade de taxação de preços máximos e
as consequências daí decorrentes no âmbito da responsabilidade civil.
A própria Constituição Federal trata de nortear a atuação estatal no domínio econômico, já delineando suas duas
modalidades, respectivamente, em seus artigos 173 e 174, a intervenção econômica direta e indireta.
Por atuação direta do Estado na econômica entende-se a criação de entes pelo processo de descentralização para a
exploração de bens e serviços tipicamente objetos de atividades da iniciativa privada. Trata-se das empresas públicas e
sociedades de economia mista.
A exploração direta, preceitua a Carta Magna, só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou de relevante interesse coletivo. Ressalte-se que ao se igualar ao particular, a figura do Estado representada
pelas empresas estatais irá se sujeitar ao regime jurídico de empresas privadas, quanto a direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários. Não poderá gozar de benefícios não extensíveis à iniciativa privada.
Por outro lado, a atuação indireta na economia estará configurada pelos poderes regulatórios e mesmo sancionatórios
do Estado. Quanto a este, encontra guarida no parágrafo quarto do artigo 173 vida da Constituição Federal,
personificado, atualmente, pela importante autarquia federal denominada CADE – Conselho Administrativo de Defesa
Econômica.
A função regulatória e normativa, prevista no artigo 174 da Constituição Federal, consubstancia-se na fiscalização,
incentivo e planejando da atividade econômica, característica manifesta do Poder de Polícia inerente à Administração.
Sua atuação é destacada pelo papel determinante de Agências Reguladoras em setores estratégicos da economia, como
o petróleo (Agência Nacional do Petróleo) e energia elétrica (Agência Nacional de Energia Elétrica).
No que tange à taxação de preços máximos, percebe-se que é medida compatível com a função regulatória prevista na
Constituição Federal, além de se revelar incrivelmente eficaz à estabilidade econômica do país. Tal atuação, entretanto,
não obstante detenha legitimidade e legalidade, pode ocasionar a responsabilidade civil objetiva do estado por dano
causados a setores produtivos, como se pôde verificar na jurisprudência do STF nos danos causados ao setor
sucroalcooleiro e aviação civil.

QUESTÃO - Em 18/12/2014 o Tribunal Regional Federal da 4aRegião é comunicado pelo juízo da 2a Vara Federal
de Rio do Sul de que o estacionamento do prédio da Justiça Federal local apresenta problemas estruturais,
podendo vir a ceder e causar danos a terceiros e a servidores da Vara. Tais problemas se agravam e, de fato,
ocorre o desmoronamento, quando então o veículo de um advogado é atingido, levando a perda total do bem.
O advogado ingressa em 18/12/2018 com pedido administrativo de reconhecimento de dívida perante o Tribunal,
o que é de pronto negado em 19/12/2018, alegando a Corte a ocorrência da prescrição, nos termos do art. 206,
parágrafo 2o, inciso IV do Código Civil. Em 01/02/2019 o mesmo advogado ingressa com ação contra a União
pedindo a respectiva indenização.
A União, em contestação datada de 01/03/2019, alega:
a- Ilegitimidade passiva, pois quem deveria ser demandado é o Tribunal Regional Federal da 4aRegião, integrante
do Judiciário, um dos poderes autônomos da República.
b- que não estão presentes os requisitos da responsabilidade civil por omissão.
c- prescrição da pretensão posta em juízo.
Diante dos argumentos acima, produza um texto dissertativo, com fundamentos legais e constitucionais que
embasam sua conclusão, sobre a procedência ou improcedência da demanda, analisando, ainda, todos os
argumentos da União.
Como se sabe, o Estado responde, em regra, objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, sendo tal
responsabilidade fundada no risco administrativo (art. 37, parágrafo 6oda CF).
Contudo, em se tratando de omissão a responsabilidade civil estatal tem natureza subjetiva, mas é fundada na culpa do
serviço, ou seja, quando esse não funciona ou funciona de forma inadequada. No caso em análise os elementos da
responsabilidade civil estão presentes, quais sejam a omissão do Estado quando deveria agir, o resultado lesivo, bem
como o nexo causal e o dano, sendo caso, portanto, de responsabilidade.
Por sua vez, em que pese a responsabilidade seja do Tribunal, ele é representado em juízo pela União, pois o Tribunal
não possui personalidade jurídica própria, devendo ser demandando em nome da Entidade Federal que integra.
Por fim, também é improcedente o argumento da prescrição, pois a responsabilidade civil da Administração pública
segue regra especial prevista no Decreto 20.910/32, ocorrendo em 05 anos e não em 03 anos, como a regra geral do
Código Civil.
Diante disso, são improcedentes os argumentos levantados pela União, sendo procedente a demanda e o dever de
indenizar.

QUESTÃO - Responsabilidade Civil do Estado em razão de políticas econômico-tributárias. Caso a União reduza
a alíquota do imposto de importação e isso resulte em um grande prejuízo à diversas empresas, acarretando
inclusive a falência de algumas, o Estado é civilmente responsável? Segundo o Superior Tribunal de Justiça NÃO.

O STJ no REsp 1.492.832-DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 04/09/2018, entendeu que a União não é
responsável, não havendo o dever de indenizar, na hipótese de indústrias nacionais serem prejudicadas em razão
da adoção de política econômico-tributária.

Para ficar mais claro, vamos ao caso concreto:

O Ministério da Fazenda editou a Portaria nº 492/1994, reduzindo de 30% para 20% a alíquota do imposto de importação
dos brinquedos em geral. Com a redução da alíquota, houve a entrada de um enorme volume de brinquedos importados
no Brasil, oriundos especialmente da China, sendo estes bem mais baratos que os nacionais. Como resultado, várias
indústrias de brinquedos no Brasil foram à falência e, mesmo as que permaneceram, sofreram grandes prejuízos. Uma
famosa indústria de brinquedos ingressou com ação contra a União afirmando que a Portaria, apesar de ser um ato lícito,
gerou prejuízos e que, portanto, o Poder Público deveria ser condenado a indenizá-la. O STJ não concordou com o
pedido.

Não se verifica o dever do Estado de indenizar eventuais prejuízos financeiros do setor privado decorrentes da alteração
de política econômico-tributária no caso de o ente público não ter se comprometido, formal e previamente, por meio de
determinado planejamento específico. A referida Portaria tinha finalidade extrafiscal e a possibilidade de alteração das
alíquotas do imposto de importação decorre do próprio ordenamento jurídico, não havendo que se falar em quebra do
princípio da confiança. O impacto econômico-financeiro sobre a produção e a comercialização de mercadorias pelas
sociedades empresárias causado pela alteração da alíquota de tributos decorre do risco da atividade próprio da álea
econômica de cada ramo produtivo. Não havia direito subjetivo da indústria quanto à manutenção da alíquota do imposto
de importação.
QUESTÃO - NO ESTADO DE GOIÁS, UMA GRANDE OPERAÇÃO DA POLÍCIA FEDERAL DESCOBRIU
ESQUEMA DE CORRUPÇÃO NO INCRA. O ESQUEMA ERA COORDENADO POR 08 SERVIDORES DA
AUTARQUIA QUE VENDIAM LOTES DE REFORMA AGRÁRIA A PESSOAS QUE NÃO FAZIAM JUS A
TERRA. O INCRA FICOU DESMORALIZADO NO ESTADO, O QUE LEVOU, INCLUSIVE, A QUE O
PRESIDENTE DA REPÚBLICA SUBSTITUÍSSE O SUPERINTENDENTE REGIONAL DA AUTARQUIA
(CHEFE DA UNIDADE). O NOVO SUPERINTENDENTE ENTENDEU QUE A CONDUTA DOS 08
SERVIDORES CAUSOU DANO MORAL AO INCRA, QUE TEVE SUA HONRA E IMAGEM VIOLADOS. O
PROCURADOR DO INCRA, ENTÃO, APRESENTA O PEDIDO DE INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL
EM FAVOR DA AUTARQUIA. O PEDIDO DEVE SER JULGADO PROCEDENTE OU IMPROCEDENTE?
15 linhas, times 12, sem consulta.
O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento consolidado no sentido de que as pessoas jurídicas podem sofrer
dano moral, dada à possibilidade de referidas entidades sofrerem abalo em sua honra objetiva, ensejando, inclusive, o
descrédito social e no mercado. É o que se extrai da súmula n. 227 do STJ.
O mesmo entendimento, contudo, não é aplicável às pessoas jurídicas de direito público, as quais, conforme afirmado
pelo STJ, não sofrem dano moral, logo, não podem pleitear indenização ao particular por violação à sua honra ou
imagem.
Isso se dá pelo fato de o dano moral recair sobre ofensa aos direitos da personalidade, os quais não são típicos das
pessoas jurídicas de direito público, sobretudo quando pleiteados em desfavor de particular.
Sendo assim, só se reconhece às entidades privadas o direito à indenização por danos morais, razão pela qual o pleito
em questão deve ser julgado improcedente, visto tratar-se o INCRA de autarquia federal, logo, pessoa jurídica de
direito público.
A pessoa jurídica de direito público não tem direito à indenização por danos morais relacionados à
violação da honra ou da imagem. A reparação integral do dano moral, a qual transitava de forma
hesitante na doutrina e jurisprudência, somente foi acolhida expressamente no ordenamento jurídico
brasileiro com a CF/1988, que alçou ao catálogo dos direitos fundamentais aquele relativo à
indenização pelo dano moral decorrente de ofensa à honra, imagem, violação da vida privada e
intimidade das pessoas (art. 5º, V e X). Por essa abordagem, no atual cenário constitucional, a
indagação sobre a aptidão de alguém de sofrer dano moral passa necessariamente pela investigação
da possibilidade teórica de titularização de direitos fundamentais. Ocorre que a inspiração imediata
da positivação de direitos fundamentais resulta precipuamente da necessidade de proteção da esfera
individual da pessoa humana contra ataques tradicionalmente praticados pelo Estado. Em razão disso,
de modo geral, a doutrina e jurisprudência nacionais só têm reconhecido às pessoas jurídicas de direito
público direitos fundamentais de caráter processual ou relacionados à proteção constitucional da
autonomia, prerrogativas ou competência de entidades e órgãos públicos, ou seja, direitos oponíveis
ao próprio Estado, e não ao particular. Porém, em se tratando de direitos fundamentais de natureza
material pretensamente oponíveis contra particulares, a jurisprudência do STF nunca referendou a tese
de titularização por pessoa jurídica de direito público. Com efeito, o reconhecimento de direitos
fundamentais – ou faculdades análogas a eles – a pessoas jurídicas de direito público não pode jamais
conduzir à subversão da própria essência desses direitos, que é o feixe de faculdades e garantias
exercitáveis principalmente contra o Estado, sob pena de confusão ou de paradoxo consistente em ter,
na mesma pessoa, idêntica posição jurídica de titular ativo e passivo, de credor e, a um só tempo,
devedor de direitos fundamentais. Finalmente, cumpre dizer que não socorrem os entes de direito
público os próprios fundamentos utilizados pela jurisprudência do STJ e pela doutrina para sufragar o
dano moral da pessoa jurídica. Nesse contexto, registre-se que a Súmula 227 do STJ (“A pessoa jurídica
pode sofrer dano moral”) constitui solução pragmática à recomposição de danos de ordem material de
difícil liquidação. Trata-se de resguardar a credibilidade mercadológica ou a reputação negocial da
empresa, que poderiam ser paulatinamente fragmentadas por violações de sua imagem, o que, ao fim,
conduziria a uma perda pecuniária na atividade empresarial. Porém, esse cenário não se verifica no
caso de suposta violação da imagem ou da honra de pessoa jurídica de direito público. REsp
1.258.389-PB, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 17/12/2013.

QUESTÃO - QUAL O PRAZO PRESCRICIONAL DAS AÇÕES DE RESPONSABILIDADE CIVIL


PROPOSTAS CONTRA ENTES DE DIREITO PÚBLICO? O LAPSO PODE SER INTERROMPIDO? EM
CASO DE INTERRUPÇÃO É POSSÍVEL A DIMINUIÇÃO DO PRAZO INICIAL?
15 linhas, em times 12, SEM CONSULTA
Conforme o Decreto 20.910/1932, o prazo prescricional para qualquer pretensão em face das entidades de direito
público, aí compreendidas as autarquias e fundações públicas da administração indireta, é de 5 (cinco) anos, salvo as de
menor prazo previstas em lei ou regulamento, contado, em qualquer caso, da data em que ocorreu o fato ou ato que
enseja a pretensão. Aliás, o STJ já firmou o entendimento de que o prazo previsto no referido decreto prevalece sobre o
previsto no Código Civil, em razão daquele ser norma especial em relação a este.
Nesse contexto, como regra aplicada para qualquer espécie de prescrição, inclusive a em favor da Fazenda Pública, o
prazo prescricional pode ser interrompido uma única vez, sendo as hipóteses genéricas de interrupção elencadas no
Código Civil.
Ademais, operada a interrupção do prazo prescricional das pretensões em face da Fazenda Pública, ele recomeça a contar
da metade, ou seja, em dois anos e meio, contado da data do ato que a interrompeu. No entanto, em caso de interrupção,
não é possível que o prazo total seja inferior ao prazo inicial, devendo, nesses casos, aplicar como prazo restante o que
restava do prazo de cinco anos.