Estrategia para la ampliación de cobertura territorial de la red

nacional del Servicio Nacional del Empleo (6 regiones):

Metodología para la identificación, priorización y selección de
distritos en ciudades principales e intermedias

Marzo 2019
Antecedentes

La Estrategia para la ampliación de cobertura territorial de la red nacional del Servicio Nacional
del Empleo a través de la implementación de Oficinas de Empleo a nivel en 6 regiones, se
desarrolla en el marco del proyecto “Mejoramiento y ampliación de los servicios del Centro de
Empleo para la inserción laboral formal de los jóvenes en las regiones de Arequipa, Ica,
Lambayeque, La Libertad, Piura, San Martín y en Lima Metropolitana1”, el cual tiene como
objetivo central el mejorar y ampliar los servicios del Centro de Empleo dirigidos a la población
juvenil urbana, con objeto de mejorar la empleabilidad de estos. De lo propuesto en el Proyecto,
la presente Estrategia responde al componente 3 del proyecto: Adecuados procesos operativos
del Centro de Empleo.

Objetivo

Ampliar la cobertura de atención de la Red Nacional de Servicios de Empleo en ciudades

principales/intermedias urbanas2, en el marco de la ejecución del Proyecto arriba mencionado.
Es así que ello permitirá el acceso a los servicios de intermediación laboral a un mayor número
de usuarios (buscadores de empleo y empresas), y con ello contribuir a la inserción laboral
formal.

Esta Estrategia responde a la oferta fija de servicios de empleo, es decir se busca contar con una
Red de Oficinas de Empleo no solo en capitales de región, sino también en distritos y provincias
con potencial económico-productivo, para ello se ha venido realizando la identificación,
priorización y selección de distritos en ciudades principales e intermedias que cuenten con
criterios óptimos para su funcionamiento, determinados en la presente Estrategia.

La nuevas Oficinas de Empleo en ciudades principales e intermedias implementadas, se

articularán a la Red Nacional a través de su vínculo con sus respectivas Gerencias y/o Direcciones
de Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, y no así de manera aislada o de desarticulada
de su instancia regional.

Situación inicial

- Limitado alcance de cobertura de la Red del Servicio Nacional del Empleo: la cobertura
de los servicios del Centro de Empleo se encuentran circunscritos en la mayoría de casos
a las capitales de región y en algunas pocas ciudades principales (por ejemplo: Pisco,
Chincha, Nazca, Cañete, Barranca, Tarapoto, Bagua, Jaén, Sullana, etc.). La ubicación de
CE y OE solo en algunas ciudades, no facilita el acceso de potenciales usuarios a sus
servicios de otras ciudades importantes.

1
De las siete regiones mencionadas, no se incluye a Lima Metropolitana, debido a la dinámica propia y
diferenciada que tiene respeto a las otras regiones del proyecto.
2
Entendido como ciudad intermedia a aquella que articula actividades productivas de una porción del
territorio, en donde además se constituyen centros proveedores de bienes y servicios, centros de
articulación ligados a redes de infraestructuras que conectan redes locales, regionales y en donde se
constituyen además centros de interacción social, económica, ambiental, etc. Son así ciudades que
articulan territorio y funcionan como centros de referencia para un territorio más o menos inmediato.
 - Los Gobiernos locales han venido participando marginalmente en la provisión de
servicios de empleo a nivel nacional, cuya vinculación con la Red Nacional del Servicio
Nacional del Empleo ha sido limitada o inexistente.

- A la fecha existen ámbitos territoriales (ciudades principales e intermedias) en los cuales

se identifica una demanda potencial (debido a las condiciones de demanda y oferta
productivo-laboral) en los cuales no hay cobertura de la Red del Servicio Nacional del
Empleo.

Situación deseada

- Ampliar la cobertura de atención. Contar con una Red de Centros de Empleo y Oficinas
de Empleo no solo en capitales de región, sino también en distritos y provincias con
potencial económico-laboral, esto podría implicar la presencia de nuevas Oficinas de
Empleo en distritos actualmente no coberturados, en principio en las 6 principales
regiones (a excepción de Lima y Callao): Ica, Arequipa, La Libertad, Lambayeque, Piura,
San Martín.

- Mejorar la articulación de la Red de CE/OE regionales, que le permita ofrecer servicios

de intermediación laboral más eficientes y eficaces a la población de sus jurisdicciones.

- Una Red Nacional de Servicios de Empleo potenciada, que permita a más ciudadanos el
acceso a oportunidades de trabajo formal.

Actividades identificadas

A continuación se identifica algunas de las actividades centrales a desarrollar para lleva a cabo
la ampliación de cobertura a nivel de ciudades principales e intermedias en gobiernos locales.

1. Desarrollo de Propuesta para la implementación de nuevas Oficinas de Empleo

(condiciones mínimas para su funcionamiento según contexto específico) en las regiones
seleccionadas, así como el establecimiento de una estrategia de articulación a la red
regional y nacional.
2. Desarrollo de una metodología para la identificación, priorización y selección de distritos
en ciudades principales, que cuenten con los criterios óptimos.
3. Coordinación y negociación con las DRTPE y Gobiernos Locales.
4. Suscripción de convenios.
5. Implementación y acondicionamiento de la infraestructura de las nuevas OE: personal,
equipamiento, mobiliario.
6. Implementación técnica: capacitación, asistencia técnica a Gobiernos Regionales,
seguimiento y supervisión.

Cada una de estas actividades arriba esbozadas, requieren de un desarrollo más detallado, a
continuación se explicitan las dos primeras las cuales a enero del 2019, son las que se han venido
ejecutando.
1. Desarrollo de Propuesta para la implementación de nuevas Oficinas de Empleo
(condiciones mínimas para su funcionamiento según contexto específico) en las regiones
seleccionadas, así como el establecimiento de una estrategia de articulación a la red
regional y nacional.

a) Costo básico para la implementación por Oficina de Empleo: condiciones mínimas para
su funcionamiento según contexto específico.

b) Determinación de modelo de atención y cartera de servicios.

(Aún en desarrollo)
c) Establecimiento de una estrategia de articulación a la red regional y nacional.
(Aún en desarrollo)

2. Desarrollo de una metodología para la identificación, priorización y selección de distritos

en ciudades principales e intermedias, que cuenten con los criterios óptimos.

2.1 Ámbito de la estrategia:

Se desarrollará la estrategia en conglomerados poblacionales urbanos de seis regiones:
Arequipa, Ica, Lambayeque, la Libertad, Piura y San Martín.
Se identifica como zona urbana a aquellas que sobrepasan los dos mil habitantes.
 2.2 Metodología para la identificación, priorización y selección:

La metodología está centrada en tres momentos, que permiten determinar filtros sucesivos
a la identificación y selección:
1) Momento 1: Distritos aptos para la calificación. A través de este momento se identificarán
del total de distritos de cada una de las provincias de la Región, aquellos distritos que tienen
más de 1,999 habitantes (urbano). La premisa de la intervención es el ámbito urbano. La
fuente de datos para su identificación es el INEI. Solo aquellos distritos que cumplen con
dicha condición pasarán al segundo momento (determinar si son potencialmente elegibles).

Así tenemos:
Nº distritos con más de
Región Nro. total de distritos (1)
1,999 habitantes (2)
Arequipa 109 57
Ica 43 34
La Libertad 83 77
Lambayeque 38 37
Piura 65 61
San Martín 77 70

2) Momento 2: Distritos potencialmente elegibles. A través de este momento se identificarán

del total de distritos urbanos (con más de 1, 999 habitantes), aquellos que son
potencialmente elegibles. Para ello se aplica cuatro criterios (oferta y demanda laboral
potencial, acceso a servicios de empleo y ciudad principal)3. La fuente de los datos de estos
cuatro criterios son ENAHO (INEI), planillas electrónicas, georreferenciación (googlemap),
base de ciudades principales (SISFOH). Se aplica a cada uno de los distritos del primer filtro,
los cuatro criterios mencionados, aquellos que obtengan un puntaje promedio y alto, pasan
a constituirse en distritos potencialmente elegibles.

3) Momento 3: Distritos con viabilidad y con altas probabilidades de sostenibilidad. A través

de este momento se identificarán del total de distritos potencialmente elegibles, aquellos
que presentan criterios de viabilidad y de alta probabilidad de sostenibilidad para la
implementación de Centros y oficinas de empleo a nivel local. En este momento se aplicarán
dos criterios a todos aquellos distritos que resultaron elegibles: fortaleza institucional y
ubicación estratégica4. La fuente de datos será primaria y será a través del recojo de
información por parte de las Direcciones Regionales.

2.3 Momento 2: Identificación de distritos potencialmente elegibles

Criterios para determinar potencial de elegibilidad
La metodología para la identificación, priorización y selección de distritos en ciudades
principales e intermedias tiene como base fundamental los momentos 2 y 3. El momento 2,
apunta a identificar aquellos distritos potencialmente elegibles, a través de la ponderación
de 4 criterios que determinan la pertinencia y la demanda potencial de los distritos para la
implementación de Oficinas de Empleo. Se ha seleccionado así como criterios para
determinar dicho potencial los siguientes:
a) Criterio de potencial de Oferta laboral,

3
El detalle del desarrollo de este criterio se presentará en el punto 2.3
4
El detalle del desarrollo de este criterio se presentará en el punto 2.4
 b) Criterio de potencial de demanda laboral,
c) Criterio de acceso a servicios de empleo (proximidad al Centro de Empleo), y
d) Criterio de ciudad principal

Cada uno de los criterios tiene una variable principal, y en los casos de los criterios de oferta y
demanda también tienen una variable complementaria. A cada uno de los criterios se le ha dado
un peso, en función a la importancia de la variable respecto a su potencial del distrito para la
implementación de una Oficina de Empleo. Considerando que son la demanda (empresas) y
oferta (población) laboral en un territorio determinado, los pilares sobre los cuales se determina
la presencia de servicios de empleo5, es que precisamente se otorga a dichos criterios mayor
peso:
- Peso del criterio Demanda: 2.5
- Peso del criterio Oferta: 2
- Peso criterio acceso a servicios: 1.5
- Peso criterio ciudad principal: 1
Máximo de puntaje alcanzado: 7

Adicionalmente, como ya se ha mencionado en el criterio de oferta y demanda se ha

incorporado una variable adicional, la cual le determina un factor complementario. El factor
complementario solo se atribuye en caso de que dos o más distritos después de la sumatoria de
las 4 variables principales, alcanzan puntajes iguales, y se requiere determinar algún orden de
prelación para la selección final de los distritos donde se implementaría la Oficina de Empleo. El
factor complementario tiene un valor de 0.5.

Los distritos elegibles serán aquellos que logren alcanzar un puntaje mínimo de 3.5, lo cual se
constituye en el valor medio, entre el mínimo y máximo posible.

A continuación se presenta un cuadro resumen de la los criterios y variables utilizadas:

Valor Peso Fuente de

Tipo de criterio Variable
específico Total datos
Población en edad de trabajar 1,5
Principal mayor de 18 años
Oferta 2 INEI, ENAHO
PEA desempleada de 18 años
Complementario 0,5
más
Principal Nº de empresas formales 2
OGETIC,
Demanda 2,5
Complementario Nº de empresas formales con 0,5 planillas
más de 50 trabajadores electrónicas
Acceso a servicios Proximidad a la cobertura actual 1,5 1,5 Google map
Ciudad principal Ciudad principal 1 1 SISFOH

a) Criterio de potencial de Oferta laboral

Esta se encuentra determinada por la población en edad de trabajar, mayores de 18 años
de los distritos urbanos (más de 1,999 mil habitantes).
Rangos de puntación del criterio:

5
Debe tomarse en cuenta que se define la intermediación laboral como la vinculación entre la oferta
(buscador de empleo) y la demanda (puestos de trabajo) laboral. Siendo precisamente la intermediación
laboral el eje central de la intervención del Centro y Oficina de Empleo.
  Más de 10 mil personas: 1.5 puntos
 De 5 mil a 9,999 personas: 1 punto
 De Mil a 4,999 personas: 0.5

El criterio de oferta además tiene un factor complementario, en caso de presentarse duda

o empate en dos o más distritos con un mismo puntaje, dicho factor complementario lo
define el número de población económicamente activa desempleada mayor de 18 años: 0.5
puntos
El peso total del criterio de Oferta es de 2 puntos.
La fuente de los datos que permiten la ponderación es el INEI, ENAHO 2017.

b) Criterio de potencial de Demanda laboral

Determinada por el número de empresas formales registradas en Planillas electrónicas (a
nivel distrital).
Rangos de puntación del criterio:
 De 151 a más: 2 puntos
 De 101 a 150: 1.5 punto
 De 51 a 100: 1 punto
 De 1 a 50: 0.5 punto
 Sin Información6: 0 punto

El criterio de demanda, también tiene su vez un factor complementario, en caso de

presentarse duda o empate en dos o más distritos con un mismo puntaje, dicho factor
complementario lo define el número de empresas formales con más de 50 trabajadores
(correspondiente a la mediana y gran empresa)7.
El peso total del criterio de Oferta es de 2.5 puntos.
La fuente de los datos que permiten la ponderación es planilla electrónica (OGETIC-MTPE).

c) Criterio de proximidad de la actual cobertura

Determinado por la distancia del distrito al Centro de Empleo más próximo en la región.
El peso total del criterio de proximidad al Centro de Empleo actual es de 1.5 puntos.
Rangos de puntación del criterio:
 Más de 91 minutos: 1.5 punto
 De 61 a 90 minutos: 1 punto
 De 31 a 60 minutos: 0.5 punto
 De 1 a 30 minutos: 0 punto

6
Base de Planillas electrónicas no presenta información respecto a empresas formales registradas y
reportadas.
7
Solo en el caso de que existe más de 3 distritos con el mismo puntaje, se puede aplicar el factor
complementario total (0.5) a aquel que cuenta con más 50 empresas formales en su territorio, el resto de
distritos con empresas formales con más de 50 trabajadores, se les puntea de manera descendente en
relación al número de empresas (con más de 50 trabajadores) que poseen. Así por ejemplo, entre tres
distritos que obtienen igual puntaje en la sumatoria total de los cuatro criterios principales, se le otorgará
0.5 al distrito que tiene el mayor número de empresas formales con más de 50 trabajadores; el distrito
que le sigue en número de empresas de este tipo, se le otorga 0.4; el distrito que ocupa numéricamente
el tercer lugar de número de empresas, se asigna el 0.3; y así sucesivamente.
 Se está considerando la distancia en relación al tiempo aproximado que se utiliza para
movilizarse de un punto a otro.

Se utiliza como referencia para la medida la ubicación del Centro de Empleo, y no las Oficinas
de Empleo actualmente existentes debido a que estas últimas tienen una desigual
permanencia en el tiempo, y son fluctuantes en su operación, determinados muchas veces
por la voluntad política y las limitantes presupuestales.
La fuente de los datos es el google map, no obstante se debe tomar en cuenta que dicha
medida es meramente referencial y aproximativa, debido que para el traslado de un punto
a otro implica otros factores como disponibilidad y costo de transporte, presencia de vías
de comunicación, etc.

d) Criterio de ciudad principal

Determinado por la información reportada de la base de datos del SISFOH referente a las
ciudades principales a nivel nacional (identificación distrital).
Rangos de puntación del criterio:
 Si es ciudad principal: 1 punto
 No es ciudad principal: 0 punto

El peso total del criterio de ciudad principal es de 1 punto

Procedimiento

1. Se realiza una primera filtración de todos los distritos de las 6 regiones: solo urbano. Se
filtran todo los distritos de las 6 regiones que tienen más de 1,999 habitantes. Solo pasan a
la lista preliminar de ponderación aquellos distritos con más de dos mil habitantes.

2. Se recopila por cada distrito la información relativa al criterio, para ello se utiliza diversas
fuentes (INEI: ENAHO, censo; Planillas electrónicas, etc.).

3. Se ponderan los distritos en función a los valores asignados según en el rango de las variables
principales de los 4 criterios utilizados.

4. Se obtiene una primera sumatoria y preselección de distritos. Son preseleccionados aquellos

distritos que obtienen un puntaje mayor de 3.5. Considerado este como el valor medio,
entre el mínimo y máximo posible:
 Puntaje Mínimo 0,5
Puntaje Medio 3,5
Puntaje Máximo 7

5. Tras este primer resultado de las cuatro variables principales de cada criterio, si se obtiene
de este procedimiento que más de dos distritos tienen un puntaje equivalente, se les aplica
el factor complementario (solo en los criterios de oferta o de demanda). Esto permitirá
determinar un orden de prelación entre los distintos distritos de una misma provincia.

6. Todos aquellos distritos que obtuvieran más de 3.5 en su puntaje final, serán considerados
como distritos elegibles para una posible implementación de Oficina de Empleo.

7. Sobre posibles criterios de exclusión: se ha identificado probables criterios de exclusión, aun

cuando la sumatoria alcanza el 3.5 puntos. Esencialmente el principal de estos criterios de
exclusión, tiene que ver con la probable cercanía del distrito al Centro de Empleo que
actualmente opera en la región, por lo cual puede existir una posible cobertura de este a la
población/empresas del distrito.

2.4 Momento 3: Distritos con viabilidad y con altas probabilidades de sostenibilidad

Criterios para determinar viabilidad y sostenibilidad
El momento 3, apunta a identificar aquellos distritos que siendo potencialmente elegibles,
tengan a su vez posibilidades dada la viabilidad y probabilidad de sostenibilidad, para lo cual
se realiza la ponderación de 2 criterios que las determinan como no solo potenciales sino
también como viables para la implementación de Oficinas de Empleo. Se ha seleccionado
así como criterios para determinar viabilidad y sostenibilidad los siguientes:
a) Criterio de fortaleza institucional
b) Criterio de ubicación estratégica

Cada uno de los criterios cuenta con 4 variables que serán valoradas y punteadas a partir del
levantamiento de información que realice las Direcciones Regionales sobre estos temas, sin
embargo en el criterio de fortaleza institucional se presente una variable de exclusión (interés
de la autoridad local), la cual de ser punteada con cero (no existe interés), el distrito
directamente será excluido para la implementación de Oficinas de Empleo a nivel local.

a) Criterio de fortaleza institucional

Este criterio nos evidencia si el gobierno local presenta evidencia de fortaleza institucional
que viabilice y de sostenibilidad a la implementación de oficinas de empleo en los distritos
pre seleccionados.
Las variables a ser valoradas son:
a) Interés de la autoridad local
b) Dispone de lugar donde implementar una OE
c) Cuenta con Bolsa de trabajo
d) Disponibilidad de asumir pago de personal al menos por un año
e) Tiene el municipio programas o proyectos vinculados a promover el empleo

La primera de estas a) interés de autoridad local, se constituye en una variable de exclusión,

que determinará que el distrito sea o no excluido de la posibilidad de implementación de
oficina local. Si determinada autoridad de distrito preseleccionado no evidencia interés
 expreso para la implementación de una Oficina de Empleo, esta será excluida de la
puntuación del resto de variables y por ende dicho distrito no será considerado en el listado
final de distritos donde implementaría Oficinas de Empleo.

Las siguientes variables presentan los siguientes rangos, puntajes y consideraciones:

Variables Rangos Puntajes Consideraciones

Interés de la autoridad local Manifiesta interés Pasa La autoridad local manifiesto interés
expreso en implementar OE en su
(*) variable 2
1 localidad
No manifiesta interés Termina
proceso
Dispone de lugar donde Dispone en lugar céntrico 0.5 Con alta afluencia de
personas/empresas/servicios
2 implementar una OE Dispone en lugar no céntrico 0.2
No dispone 0
Cuenta con Bolsa de trabajo Si cuenta, hace más de un año 0.5 Cuenta con experiencia de trabajo
(personal/instrumentos)
3 Si cuenta, menos de un año 0.2
No cuenta 0
Disponibilidad para asumir Si dispone 0.5 Cuenta con partida presupuestal para
futura contratación
4 pago de personal al menos
por un año No dispone 0
Tiene el municipio Si tiene, más de 2 iniciativas 0.5 A ejecutarse en el periodo 2019
programas o proyectos Si tiene, al menos 1 iniciativa 0.2
5
vinculados a promover el No tiene 0
empleo
(*)Variable de exclusión, solo si la respuesta es afirmativa se pasa a calificar las siguientes
variables (2, 3, 4, 5), si es negativa se descarta al distrito directamente.

La fuente de los datos que permiten la ponderación es primaria, a través del recojo de
información por parte de los Gobiernos Regionales.

b) Criterio de ubicación estratégica

Este criterio nos permite evidenciar si los distritos preseleccionados cuentan con
condiciones de ubicación, comerciales y económicas estratégicas que puedan dar viabilidad
y sostenibilidad a la implementación y funcionamiento de una oficina de empleo. Las
variables a ser valoradas son:
a) Distrito cuenta con transporte frecuente a otros centros urbanos
b) Distrito cuenta con entidades del Estado
c) Distrito cuenta con entidades bancarias
d) Distrito al menos cuenta con una zona comercial

Dichas variables presentan los siguientes rangos, puntajes y consideraciones:

Variables Rangos Puntajes Consideraciones

Distritos que cuentan con Si es frecuente 0.5 Más de dos veces al día
1 transporte frecuente a No es frecuente 0
otros centros urbanos
Distritos que cuentan con Sí, más de 1 0.5
2 entidades del Estado Sí, solo una 0.2
No cuenta 0
 Distritos cuentan con Sí, más de 1 0.5
entidades bancarias Sí, solo una 0.2
3
No cuenta 0
No dispone 0
Distrito cuenta con zona Si cuenta, más de 1 zona 0.5 Feria, centro comercial,
comercial comercial mercado, puerto
Si cuenta, al menos 1 zona 0.2
5
comercial
No cuenta 0

La fuente de los datos que permiten la ponderación es primaria, a través del recojo de
información por parte de los Gobiernos Regionales.