Revista ABANTE, Vol. 7, Nº 2, pp.

147-177 (octubre 2004)

REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES QUE SE ABREN

EN EL MERCADO DE LA TELEFONIA FIJA LOCAL

FERNANDO COLOMA C.*

JORGE TARZIJÁN M.*

ABSTRACT

The main objective of this article is to analyze the economic

fundamentals of an asymmetric regulation, as the one in place in local
telephony in Chile, and to discuss the main effects on market
competition of different regulatory changes that has been discussed in
the Chilean case. The Chilean telecommunication regulation is
asymmetric because there are some specific rules applicable only to
the dominant company and because it gives certain advantages to a
specific sub set of companies. Some characteristics of the asymmetric
regulation currently in place in Chile have motivated an interesting
discussion, that is useful to review since different countries are
experienced an ongoing discussion about this topic.

Keywords: Competition, Local Telephony, Regulation

JEL Classification: JEL: D40, L11, L52, L96.

RESUMEN

El objetivo central de este trabajo es analizar los fundamentos econó-

micos de una regulación asimétrica como la que se ha seguido en la
telefonía fija local en Chile y plantea los principales efectos que ten-
drían eventuales modificaciones regulatorias en la competencia de este
mercado. La regulación que se aplica a la telefonía fija local en Chile
es asimétrica, porque en aspectos esenciales sólo afecta a la empresa
dominante y no a sus competidoras, y porque da ciertas ventajas a las
empresas no dominantes. La característica de asimetría de la regula-
ción imperante en este sector ha dado origen a una interesante discu-
sión a lo largo de los últimos años, que parece importante revisar frente
al debate que existe en diversos países sobre la regulación aplicable
al sector de la telefonía fija local.

* Profesores, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Pontificia Universidad

Católica de Chile. Email fcoloma@faceapuc.cl, jtarzija@faceapuc.cl
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Históricamente, los servicios de telecomunicaciones habían sido conside-

rados un monopolio natural1 . Así, se consideraba que la función de costos
de los servicios de telecomunicaciones hacía inviable desde la perspectiva
privada, e inconveniente desde el punto de vista del bienestar social, que
existiera más de una empresa en el mercado que proveyera el servicio. A
su vez, esta característica de monopolio natural obligaba a los reguladores
a fijar los precios de los servicios de telecomunicaciones para evitar que
esta única empresa ejerciera su poder de mercado sobre los consumidores.
Sin embargo, esta visión tradicional cambió para un mercado como el de
las telecomunicaciones. La explosiva introducción de nuevas tecnologías,
que facilitan la oferta conjunta de una serie de productos con importantes
economías de ámbito; la creciente valoración de la competencia como me-
canismo para asignar recursos y dar a los consumidores una mayor y mejor
satisfacción de sus necesidades, y, sobre todo, la imperfección propia de la
regulación y dificultades prácticas de su implementación, ayudaron a este
cambio de enfoque.
Este cambio de visión se ha traducido, en la práctica, en que las regu-
laciones de los distintos países en el ámbito de las telecomunicaciones se
han tornado más funcionales a la aparición de competencia directa, ya sea
a través de la modalidad de competencia en infraestructura o de la de
desagregación de redes.
El caso de Chile es un buen ejemplo de esta tendencia y también de la
discusión que se ha dado en torno a las ventajas y desventajas de una
regulación asimétrica. Es por este motivo que un objetivo central de este
estudio es analizar los fundamentos económicos que subyacen a la actual
regulación asimétrica, que afecta a la empresa dominante en el mercado de
la telefonía fija local chileno, y evaluar los potenciales efectos de eventuales
modificaciones a la misma. La revisión y aplicación de los principales con-
ceptos que están detrás del debate acerca de los beneficios y costos de una
regulación asimétrica es particularmente interesante para países como
Argentina, Guatemala, México, Perú, Nueva Zelandia y el Reino Unido,
pues en ellos la estructura del mercado de la telefonía fija es muy similar
a la que existe en Chile2 .
1 En el caso de una empresa multiproducto, que es el más relevante para las empresas de
telecomunicaciones, existe un monopolio natural cuando la función de costos de la
empresa es subaditiva. Ver Braeutigam (1989).
2 Esta estructura se caracteriza por un operador dominante que tiene una participación de
mercado muy alta (en la mayoría de los casos sobre un 70 por ciento del mercado fijo
local) y que es dueño de gran parte de las redes locales que requieren los operadores de
servicios de larga distancia, internet, telefonía móvil y otros operadores de telefonía fija
local para completar sus llamadas.
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Creemos que, a partir del análisis de la experiencia chilena, se puede

hacer un aporte a la discusión de política pública en diversos países, porque
si bien las especificidades regulatorias en este sector tan dinámico son
distintas entre países, la discusión económica de fondo es equivalente.
Este artículo está organizado de la siguiente manera. En la primera
sección se analizan someramente los objetivos y problemas de la regulación,
mientras que en la segunda se discuten los argumentos a favor y en contra
de las dos opciones polares de promoción de competencia (competencia
basada en infraestructura y competencia basada en la desagregación de
redes) y su vínculo con la regulación asimétrica y simétrica. Por su parte,
en la tercera sección se discute la regulación que ha tenido Chile en las
últimas dos décadas, enfatizándose los aspectos asimétricos que ha ido
adquiriendo a través del tiempo, y se presenta alguna evidencia internacio-
nal. En la cuarta sección se analizan los efectos económicos de políticas
que disminuyan el grado de asimetría como, por ejemplo, las políticas de
liberalización de precios al interior de determinadas áreas tarifarias. Por
último, en la quinta sección se presentan las consideraciones finales.

I. OBJETIVOS Y PROBLEMAS DE LA REGULACIÓN

De acuerdo al estándar de mercado competitivo, el objetivo de la regu-

lación (y de la acción antimonopolios) es intervenir cuando las fuerzas
competitivas sean demasiado débiles para defender el interés público. Este
criterio surge de la visión de que cuando la competencia es vigorosa −o
cuando el mercado se acerca a un paradigma de perfecta desafiabilidad o
de ausencia de barreras a la entrada− no tiene sentido la intervención
regulatoria, pues, por un lado, la competencia es un protector poderoso del
interés público y, por otro, la regulación puede tener altos costos.
En este último sentido, cabe tener presente que la actividad regulatoria
requiera en muchos casos de un volumen significativo de recursos, debido
a los altos costos de crear las condiciones mínimas de información y trans-
parencia para que, por ejemplo, la fijación de precios no se convierta en una
fuente de corrupción del sistema. En los casos en que no se dan esas
condiciones mínimas, es muy probable que la regulación de tarifas termine
en el control o “captura” del regulador por parte de la empresa regulada,
lo que es peor que la situación sin regulación, porque los precios son igual-
mente altos y, además, el regulador capturado es utilizado por la empresa
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regulada para impedir la entrada de competidores. De aquí se desprende

que en aquellos casos en que existan altos costos de regulación, la conve-
niencia social de regular estará crucialmente determinada por el
tamaño de las ganancias potenciales que con ella se logren. Para ilustrar
el punto, estas ganancias potenciales serán menores en la medida
que la demanda que enfrenta el monopolista sea más sensible a los cambios
en precios, esto es, mientras mayores sean las posibilidades de sustitución
que tienen los consumidores.
Por otra parte, resultados fundamentales de la teoría de la regulación,
debidos a Myerson (1982) y a Laffont y Tirole (1986), muestran que el
regulador no puede fijar tarifas iguales a los costos cuando la información
necesaria para hacerlo es asimétrica. Aun si el regulador lo hace muy bien,
las tarifas serán más altas que los costos y el regulado siempre obtendrá
una renta económica, a la que suele llamarse “renta de información”.
A partir de lo anterior, se concluye que la regulación tiene costos y
problemas, y que debido a ellos es muy posible que el precio que se fije en
ella no refleje exactamente el objetivo establecido por el regulador. Así, y
de acuerdo a esta discusión, si se justifica la regulación de un mercado, el
objetivo del regulador debiera ser simular las soluciones competitivas en
aquellos mercados alejados de esta situación y, más aún, podría encontrarse
justificada una acción decidida del regulador en orden a incentivar a que el
mercado se transforme a futuro en uno verdaderamente competitivo, que no
requiera de regulación tarifaria.
Hasta aquí sólo se han destacado los problemas que podría tener la
regulación por cuestiones como asimetrías de información y captura de los
reguladores, partiéndose de la base de que no hay dudas en torno a otros
aspectos, como el período de tiempo que debe ser considerado en la fijación
tarifaria. Sin embargo, en un sector como el de las telecomunicaciones éste
es un problema no menor, porque el regulador se ve enfrentado a serias
complejidades cuando se reconocen los problemas de dinámica que podrían
estar involucrados. A modo de ejemplo, y como se plantea en la sección III,
la regulación chilena establece que las tarifas se fijen cada cinco años, de
acuerdo a un esquema de “empresa modelo”, la que se “reconstruye”
totalmente en cada período de fijación tarifaria. Sin embargo, considerar un
horizonte de tiempo de un período (por ejemplo, cinco años) puede llevar a
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 151

decisiones incorrectas, porque lo eficiente debiese ser optimizar la función

objetivo en una suma de períodos 3 .
Así, si el objetivo de la regulación tarifaria es la eficiencia en un período,
la pregunta relevante es cómo proveer el nivel de servicio deseado al
mínimo costo durante ese determinado período. Sin embargo, la obten-
ción del menor costo en un período puede no ser consistente con la
obtención del menor costo a través de una suma de períodos, siendo ésta
una posibilidad evidente a nivel teórico y típica de situaciones donde hay
envueltas importantes indivisibilidades e irreversibilidades en inversiones que
duran más de un período, o procesos de aprendizaje o cambio tecnológico.
Luego, en escenarios donde se considera la existencia de varios períodos,
la solución óptima será distinta a la que surgiría de restringir el análisis a
cada período visto separadamente.
En el caso de telefonía fija, el regulador debe tener conciencia de los
problemas de dinámica que pueden darse entre las decisiones de cada
período, y del hecho de que en el mundo real hay incertidumbre y todo un
proceso de rápidos cambios tecnológicos muy difíciles de anticipar. Estos
problemas, como se discutirá, pueden afectar la decisión respecto del tipo
de regulación seleccionada para un cierto país.

II. LA PROMOCION DE LA COMPETENCIA A TRAVES DE UNA

REGULACION ASIMETRICA

Durante las últimas décadas se ha producido un cambio importante en

la visión de los reguladores en cuanto al sector de telecomunicaciones. Así
es como ha ido quedando atrás esa visión que vislumbraba que, por eco-
nomías de escala y de ámbito, lo aconsejable socialmente era que hubiese
una única empresa prestando servicios, y que la autoridad sólo debía ocu-

3 A modo de ejemplo, con una demanda que va creciendo a través del tiempo, la presencia
de indivisibilidades e irreversibilidades en las inversiones que duran más de un período hace
que proyectos de largo plazo puedan desarrollarse con una estructura de inversiones que
sea más eficiente, por ejemplo, porque con un horizonte de más largo plazo se puede
manejar de mejor manera la relación exceso de capacidad/costo. Específicamente, si la
decisión de capacidad tiene grados importantes de indivisibilidad e irreversibilidad, con
demanda creciente y horizonte de planeación de largo plazo, puede ser óptimo construir
inmediatamente una capacidad de tamaño importante, mientras que en la misma situa-
ción, pero con un horizonte de planeación de más corto plazo, convendría construir una
menor capacidad. Esta situación nos llevaría a una ineficiencia cuando el costo por uni-
dad de capacidad construida decrece con el número de unidades de capacidad que se cons-
truyen.
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parse, a través de una regulación apropiada, de evitar que esta empresa

ejerciera su poder monopólico. Hoy en día, aparte de las naturales apren-
siones que despierta la actividad regulatoria, y a pesar de reconocerse la
vigencia de las economías de escala o de ámbito en algunos servicios de
telecomunicaciones, se ve como un gran riesgo dejar abandonado un sector
tan trascendente, y en continua expansión y cambio tecnológico, al arbitrio
de una única empresa regulada. Es así como la idea de ir removiendo
barreras a la entrada y de hacer más factible la desafiabilidad del mercado
ha ido ganando cada día más terreno.
Por ejemplo, según Laffont y Tirole (2000): “Por décadas, los servicios
de telecomunicaciones han sido provistos por un monopolio, una empresa
pública en la mayor parte del mundo y una corporación privada regulada
(AT&T) en EE.UU. La ausencia de competencia fue motivada por la
existencia de grandes costos fijos en varias partes de la red, cuya duplica-
ción no era ni privada ni socialmente deseable; la industria de telecomuni-
caciones estaba destinada a ser un monopolio natural”. De acuerdo a estos
autores, al menos dos factores económicos contribuyeron al movimiento de
reforma. Primero, la creciente conciencia de la ineficiencia de los monopo-
lios existentes, y segundo, el cambio tecnológico que creó una fuerza hacia
la desregulación.
Actualmente, existe la clara sensación de que en este sector hay un
amplio espacio para la aparición de nuevos operadores, por su gran dina-
mismo tecnológico, por la gran cantidad de clientes potenciales que aún no
son servidos, y por el continuo crecimiento de la demanda por nuevos
servicios. Así, y en respuesta a esta nueva visión, la regulación en telefonía
local ha buscado transformarse en una que explícitamente promueva la
competencia,4 esto es, que va más allá de la visión tradicional de simular
soluciones competitivas.
Una consecuencia natural de que la regulación promueva la competencia
es que bajo determinadas circunstancias –como se desprende de la discu-

4 Debe destacarse que es muy difícil establecer una definición objetiva u operativa de cuán-
do existe o no competencia en un mercado como el de la telefonía fija. En nuestra opinión,
no se puede hablar de un número máximo de participación de mercado del operador de
mayor tamaño, o de un número mínimo de competidores, para discriminar entre cuándo
el mercado de la telefonía fija sería o no competitivo. Por lo mismo, las regulaciones de
diversos países generalmente no hacen mención explícita a estos números y en el caso
en que lo hacen, tales números quedan sujetos a condicionantes que finalmente no los
hacen verdaderamente creíbles.
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 153

sión que sigue– ello haría posible a futuro prescindir de la regulación, salvo
en materia de cargos de acceso, lo que permitiría evitar las ineficiencias y
vulnerabilidades propias de la regulación.

A. Competencia en infraestructura (facility based) y desagregación de servicios

de redes (unbundling)

De acuerdo a Newbery (2000), aquellos países interesados en promover

una mayor competencia en el sector de telecomunicaciones enfrentan bá-
sicamente dos opciones: (i) incentivar la competencia directa en infraestruc-
tura (redes, etc.) dando a los nuevos entrantes condiciones favorables de
acceso a los distintos mercados, si ellos construyen su propia infraestruc-
tura, y (ii) asegurar a los nuevos entrantes condiciones de acceso “justas
y razonables” a los servicios de redes de la infraestructura existente (mo-
dalidad de desagregación).
En la práctica, la implementación de la primera opción está acompañada
de una regulación asimétrica, en virtud de la cual se ha impuesto a la
empresa dominante una serie de restricciones especiales con el objeto de
facilitar la entrada de nuevos competidores. Si bien es cierto que una
regulación simétrica, que regule de la misma forma a la empresa dominante
y a las no dominantes y que definiera ciertas reglas claras y transparentes
en torno a una serie de materias podría, en principio, promover la entrada
de nuevos competidores, éste no ha sido el camino seguido cuando se
intenta promover la competencia en infraestructura. Lo anterior, básica-
mente, por las múltiples barreras estratégicas a la entrada y al crecimiento
de otros operadores que podría interponer el dominante bajo una regulación
simétrica y sobre las cuales se harán varias alusiones más adelante. Por
otra parte, en lo referido a la segunda de estas opciones (desagregación),
el modelo de desarrollo de competencia que se persigue pretende evitar la
duplicación de redes, aunque también puede involucrar algunos grados de
regulación asimétrica, en la medida que las obligaciones de desagregación
y condiciones de acceso a las redes sean distintas para los operadores
dominantes y no dominantes.
En todo caso, hay que convenir que ninguna de estas opciones se da en
términos absolutamente puros en algún país, observándose en la realidad
regulaciones que tienen combinaciones de ambos esquemas, aunque con
énfasis diferentes. Es así como en la literatura se considera, por ejemplo,
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al caso del Reino Unido como representativo de competencia en infraes-

tructura, y al de EE.UU. como representativo de desagregación5 .
Entre las obligaciones regulatorias que se han establecido en distintos
países, sólo a los operadores dominantes de telefonía local para promover
la competencia en infraestructura, están aquellas que restringen o prohíben
al dominante su entrada a nuevos negocios; las que establecen al dominante
condiciones más estrictas que para el resto de los operadores respecto de
los puntos de interconexión con sus redes; las que introducen condiciones
al dominante para reducir los costos de cambio de proveedor para usuarios
que quieran trasladarse a una empresa no dominante; las que establecen al
dominante sistemas de contabilidad regulatoria; las de fijación al dominante
de los precios de sus servicios tanto de interconexión como a público y
acorde a los costos de una empresa eficiente; las de prohibición al domi-
nante de discriminar precios entre clientes, incluso entre aquéllos donde el
costo de servirlos es distinto, y la obligación que sólo se le impone al
dominante de proveer información sobre nuevos desarrollos tecnológicos o
servicios.

B. Argumentos a favor y en contra de las modalidades competencia en in-

fraestructura y desagregación

B.1 Competencia en infraestructura

Esta modalidad se implementa a través de una regulación asimétrica, que

facilita el acceso a distintos mercados a los nuevos entrantes y a los no
dominantes. La necesidad de introducir incentivos para la creación de nue-
va infraestructura surge de un reconocimiento implícito de lo difícil que es
entrar a un mercado con un alto componente de inversiones hundidas, sin
un adecuado nivel de protección a las maniobras del operador dominante.
Entre los beneficios que se pueden atribuir al desarrollo de competencia
basada en infraestructura se encuentran los siguientes:

i) Ayuda a regular mejor porque el regulador tiene acceso a más y mejor

información (Myerson (1982) y Laffont y Tirole (1986)). Así, el que
exista más de una empresa operando en un mercado regulado reduce
el problema de asimetría y permite una mejor regulación.

5 Estos casos se discuten, en términos generales, en la sección III de este artículo.

REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 155

ii) Estimula la adopción temprana de nuevas tecnologías y la competencia

por tecnología. Varios trabajos empíricos (Geroski (1995) y Blundell et
al. (1999)) destacan una correlación positiva entre la competencia en
el mercado del producto e innovación de productos. Más recientemen-
te, Aghion et al. (2002) encuentran que, en un modelo de crecimiento,
la competencia puede aumentar los incentivos a innovar, por una parte,
y a reducirlos, por otra. Los mayores incentivos a innovar se generan,
porque cuando existe más competencia las empresas buscan escapar
de las presiones impuestas sobre sus costos, adoptando las innovacio-
nes que le permitan reducirlos, mientras que, por otra parte, se produ-
cirían menores incentivos a innovar, por otra parte, se producirían,
porque en industrias muy disímiles tecnológicamente la competencia
reduce el premio que obtienen las firmas rezagadas tecnológicamente
por alcanzar al líder, debido a que el incremento en las utilidades no
compensa el costo de innovar.

iii) Incentiva la entrada de nuevas empresas al mercado. Ciertamente, esta

es la principal motivación de una regulación asimétrica en telefonía fija
y en la medida que este tipo de regulación permita la entrada de
empresas eficientes, que sin esta asimetría regulatoria no hubieran entrado
por las importantes inversiones irreversibles ya realizadas por el esta-
blecido, estaríamos en presencia de un claro beneficio de este tipo de
regulación (Newbery 2000, y Woroch 2002).

iv) Mayores incentivos para competir en precio, calidad u otras variables.

La competencia basada en infraestructura, además de estimular la
adopción temprana de nuevas tecnologías, genera incentivos para que
las empresas compitan en precio y en la calidad de los servicios que
prestan a los usuarios.6

A modo de ejemplo de por qué una regulación asimétrica incentivaría la

entrada en presencia de inversiones hundidas, se puede plantear el ejemplo
chileno, en que se restringe al dominante a cobrar el mismo precio a todos

6 Sin embargo, L. Taylor y W. Taylor (1993) discuten que la mayor aparición de compe-
tidores asociada a una regulación asimétrica se traduzca necesariamente en menores pre-
cios para los consumidores. Así es como para el caso de EE.UU. estos autores concluyen
que las dramáticas reducciones en las tarifas de llamadas a larga distancia, que siguieron a
la separación de la ATT, no pueden ser explicadas por la rivalidad entre los distintos
carriers, sino que por la reducción en los cargos de acceso ordenada por el regulador y
que se hizo obligatorio traspasar a los consumidores.
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sus consumidores de una determinada área tarifaria7 . Dado que dentro de

un área tarifaria hay muchos consumidores, con distintos volúmenes de
tráfico y costos de atención, esta restricción hace menos probable que el
dominante reaccione agresivamente a la entrada a ciertos espacios del
mercado, ya que cualquier baja en el precio que realice la debe hacer
extensiva a todos sus consumidores del área tarifaria. Bajo una restricción
como la recién planteada, el entrante tendría incentivos a realizar inversio-
nes en infraestructura para atender a ciertos segmentos del mercado (por
ejemplo, a algunos de los grupos de clientes más atractivos comercialmen-
te), que le podrían reportar un beneficio esperado superior al costo de sus
inversiones.
Por otra parte, para el caso específico de la telefonía local, las ventajas
de la competencia en infraestructura se ven reforzadas, si consideramos el
muy importante uso que tienen las redes de telefonía local como insumo
para la provisión de otros servicios, tales como larga distancia, acceso a
Internet y servicios complementarios, pues la existencia de distintas empre-
sas proveedoras de infraestructura facilita una mayor competencia en estos
otros servicios.
Entre las desventajas o problemas asociados a una regulación asimétrica
para el desarrollo de competencia en infraestructura, está el que podría
permitir la entrada de nuevos operadores menos eficientes que el dominan-
te. Asimismo, la entrada de nuevos operadores podría generar un costo de
eficiencia en la asignación de recursos al duplicarse inversiones. Al respec-
to, en Sappington y Weisman (1996) se advierte del peligro de una regu-
lación asimétrica persistente. Para ellos, la práctica de regulación asimétrica
sufre de dos defectos: (1) la competencia que promueve puede ser ilusoria
o, peor aún, indeseable, ya que se podría estar amparando la entrada de
empresas ineficientes, y (2) su dependencia a la intervención del regulador
no tiene un horizonte natural. Según estos autores, un enfoque superior es
una política regulatoria pasiva que permita naturalmente el desarrollo de la
competencia, facilitando la igualdad de oportunidades para competir.
Por otra parte, Baumol y Sidak (1994) manifiestan su aprensión contra
ciertas regulaciones que favorecen al entrante en desmedro del dominante.
A estos autores les preocupan las ineficiencias que con estas políticas se
podrían amparar, siendo un clásico ejemplo que ellos citan aquel en que se

7 Este ejemplo se desarrolla en la sección III de este artículo.

REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 157

impide al dominante la entrada a negocios relacionados. Lo más razonable,

según Baumol y Sidak, es abrir todos los mercados de telecomunicaciones
a la entrada, imponiendo ciertas reglas para evitar que se erijan barreras
artificiales a la entrada, y luego ver cuál entrada prospera y cuál no. Entre
las reglas que estos autores determinan para evitar que se erijan barreras
a la entrada están: precios techos para proteger a los consumidores, precios
pisos para prevenir subsidios cruzados y precios depredatorios, y la regu-
lación de precios para los insumos vendidos por el dominante a sus rivales
en la prestación de servicios finales.
En relación a estas críticas hay varias consideraciones a realizar. En
primer término, cabe consignar que en las críticas a la entrada ineficiente
que se podría amparar bajo una regulación asimétrica hay un sustrato muy
parecido al de las críticas que recibía en su momento, en teoría del comer-
cio, la protección a la industria naciente. Sin embargo, se dan claras dife-
rencias entre la protección a la industria naciente y la regulación asimétrica
en presencia de un operador dominante en telefonía local, porque esta
regulación asimétrica no surge de un afán deliberado de torcer los dictáme-
nes de la eficiencia económica, sino que del reconocimiento de que en
mercados como el de telefonía local hay una compleja organización indus-
trial, en la que se entremezclan aspectos de monopolio natural, inversiones
hundidas, servicios que no son buenos sustitutos, integración vertical del
operador dominante, empresas multiproducto y otros factores, que hacen
que el dominante esté en muy buena posición para imponer barreras estra-
tégicas a la entrada y al crecimiento de otros operadores, independiente-
mente de que ellos sean más o menos eficientes que él mismo.
Siguiendo esta línea argumental, se debe considerar que en escenarios
donde fuera del mercado existen empresas más eficientes que el operador
dominante, una regulación asimétrica podría ser crucial para inducirlas a
entrar, porque una regulación simétrica podría ser incapaz de proteger al
entrante de prácticas anticompetitivas del operador dominante. A modo de
ejemplo, se podría decir que aun cuando se dieran las condiciones ideales
de regulación simétrica que plantean Baumol y Sidak (1994), el que existan
precios pisos no garantiza la inexistencia de prácticas depredatorias, porque
un operador dominante −consciente de sus altos costos hundidos y de aque-
llos en los que debería incurrir un eventual entrante− podría tener espacio
para amenazar al entrante con cobrar el precio piso regulado y con mejorar
al mismo tiempo la calidad de servicio a aquellos clientes que eventualmente
pudieran ser servidos por el nuevo entrante, lo que equivaldría a bajar el
158 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

precio por debajo del precio piso para la calidad inicial de servicio.
El punto que se quiere destacar es que una regulación asimétrica protege
de mejor manera la entrada de una nueva empresa eficiente a través de la
construcción de infraestructura propia de lo que lo haría una regulación
simétrica, aunque esta última tuviera disposiciones expresamente orientadas
a proteger al entrante de prácticas anticompetitivas por parte del dominante.
De esta manera, si bien es cierto que una regulación asimétrica podría
amparar una entrada ineficiente, ello tiene como contrapartida que dicha
regulación hace más probable la entrada de empresas eficientes.
Por otra parte, hay que tener muy presente que la opción de Baumol y
Sidak es bastante intensiva en regulación, y desconoce que una regulación
asimétrica que favorezca la construcción de infraestructura propia por parte
de los entrantes podría tener ventajas al acelerar el advenimiento de la
competencia y, por consiguiente, una eventual desregulación.
Por otra parte, y como ya se ha mencionado, una regulación asimétrica
puede otorgarle al entrante beneficios esperados que lo incentiven a ingre-
sar al mercado. Parte de estos mayores beneficios puede a ser a costa del
dominante, por lo que persiste el problema de determinar qué tipo de asi-
metría aceptar, y la cuestión de cuán asimétrica debe ser la regulación y
cuál debe ser su intensidad o gradualidad a través del tiempo. Lo anterior,
debido a que la regulación asimétrica debiese prevenir que un dominante
eficiente salga del mercado o no tenga incentivos a invertir en una mejora
eficiente de infraestructura8 . A modo de ejemplo, Newbery (2000) plantea
que es muy difícil establecer el grado óptimo de regulación asimétrica, y que
ésta debe ser establecida buscando no expropiar al dominante. Aquí uno se
maneja en un área muy poco precisa, en que sólo se pueden explicitar
cuestiones gruesas como, por ejemplo, que es deseable implementar aque-
llas asimetrías que sean, en términos estáticos, lo menos distorsionadoras
posibles.

B.2 Desagregación

La modalidad de desagregación trata de evitar la duplicación de infraes-

tructura y de garantizar el acceso de competidores a los servicios
desagregados de la red del operador dominante. En este tipo de escenario

8 Este tema se vuelve a discutir en la sección III de este trabajo.

REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 159

la regulación es fundamental, incluida la determinación de los precios apli-

cables al uso de la red del proveedor monopólico de los servicios de red,
debiéndose evitar precios tan bajos, que desincentiven la construcción y
mantención de la infraestructura por parte del operador dominante, y pre-
cios tan altos, que inhiban la competencia en el mercado del producto final.
Un punto importante es que a través del requerimiento que se hace al dueño
de la red de desagregar sus servicios a precios razonables, se debieran
reducir las barreras a la entrada para la prestación de servicios finales.
Uno de los costos más importantes del modelo de desagregación es que
requiere una continua regulación no sólo en precios (cargos de acceso a
una serie de servicios de red), sino que también en otras variables que son
incluso más difíciles de regular, como la calidad del servicio y la no exclu-
sión de los rivales.
De esta manera, una característica esencial de esta modalidad, y que, a
su vez, constituye una de sus grandes desventajas, es que aparece como
muy intensiva en regulación y de difícil implementación. De hecho, existe
la gran duda de que en verdad sea una modalidad viable, tanto por la gran
dificultad para su implementación (al punto que, para Newbery (2000), la
desagregación se puede transformar en una pesadilla regulatoria), como por
los claros incentivos que tiene el dominante para dificultar y encarecer el
uso de su red por parte de un competidor en la prestación de servicios
finales. En este último sentido, es muy probable que el monopolista se
empeñe en subir los costos a sus rivales vía, por ejemplo, una menor calidad
de servicio, y que el regulador sea incapaz de inducir una solución de primer
mejor.
La experiencia internacional (destacando el caso de EE.UU., que se
discute en Economides (1998)) muestra que uno de los principales proble-
mas que han enfrentado los potenciales entrantes en el sistema de
desagregación ha sido el de la determinación de los precios de arriendo por
los elementos desagregados de la red. Esto ha ocurrido por la dificultad de
definir en forma precisa cuáles son los elementos necesarios de la red para
prestar servicios específicos y por la dificultad de definir cuál es la tecno-
logía más eficiente para prestar este tipo de servicios, lo que complica la
aplicación de esquemas de tarificación basados en un modelo de empresa
eficiente.
Otra desventaja de este esquema es que una entrada vía desagregación
limita claramente el control sobre lo que un entrante puede ofrecer a sus
clientes, pues éste depende de las políticas del dominante, todo lo cual
incentiva comportamientos oportunistas por parte del dominante.
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Finalmente, si se plantea como objetivo que en el futuro el mercado de

telefonía local pueda ser desregulado, poner los énfasis en el desarrollo de
la modalidad de desagregación presenta una clara desventaja, pues es una
modalidad que requiere permanentemente de una estricta regulación, siendo
impensable prescindir de ella. Con varias redes alternativas y complemen-
tarias funcionando (como ocurriría bajo un modelo exitoso de competencia
en infraestructura), la desagregación de los servicios de redes seguiría
requiriendo de regulación, pero en términos tales que dicha actividad
regulatoria sería bastante más sencilla por la existencia de varios compe-
tidores en redes, y más importante aún, todo esto ocurriría en un entorno
en que el grado de competencia del sector ya no dependería crucialmente
de dicha regulación.

III. EL CASO DE CHILE Y ALGUNA EVIDENCIA INTERNACIONAL

A. El caso de Chile

A.1 Breve resumen de la regulación chilena

La Ley General de Telecomunicaciones que se establece en 1982 incor-

poró conceptos de competencia y libertad de precios en los servicios de
telecomunicaciones. Posteriormente, entre 1987 y 1988, y como consecuen-
cia de la decisión de privatizar todas las empresas del sector, se dispuso una
segunda reforma normativa. Este nuevo cuerpo legal estableció un régimen
de libertad de tarifas al público, salvo en el caso en que en los servicios
públicos telefónicos local y de larga distancia nacional e internacional, y en
otros servicios de conmutación y transmisión de señales, existiere una ca-
lificación expresa por parte de la autoridad antimonopolios del país en cuan-
to a que las condiciones del mercado no son suficientes para garantizar un
régimen de libertad tarifaria, en cuyo caso las tarifas de los servicios ca-
lificados son fijadas. En 1994, el cuerpo legal fue nuevamente modificado
para permitir la competencia en el mercado de larga distancia (sistema
multiportador). En la telefonía móvil, por su parte, las tarifas al público
quedaron bajo un régimen de libertad tarifaria.
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 161

A partir del proceso de 1999 se toma en cuenta la recomendación

explícita de la Comisión Antimonopolios en cuanto a fijar las tarifas telefó-
nicas locales sólo a los operadores que sean considerados como dominantes
en cada área tarifaria y a prohibir expresamente la posibilidad de discrimi-
nación de precios por parte de esos operadores a los consumidores que se
encuentren dentro de una misma área tarifaria. De esta manera, los ope-
radores no dominantes no cuentan con decretos tarifarios que fijen los
precios máximos al público por la prestación del servicio de telefonía local.
Asimismo, la Ley General de Telecomunicaciones establece que los
cargos de acceso, que corresponden a los costos de interconexión que una
compañía debe pagar a otra con el objetivo de completar una llamada con
un abonado de la red del otro, o vender un servicio a un abonado en la red
del otro, deberán ser fijados por la autoridad para todas las empresas que
provean dicho acceso.
El esquema de regulación que se utiliza en Chile para las fijaciones
tarifarias es el de empresa modelo. La regulación por empresa modelo
busca que las tarifas que cobren las empresas sujetas a regulación sean las
que cobraría una empresa modelo o eficiente en un mercado que fuera
desafiable por la inexistencia de barreras a la entrada. De esta manera, la
empresa real obtendría una rentabilidad “normal” a través del tiempo sólo
si imita perfectamente el comportamiento de la empresa modelo, ya que los
costos de cualquier ineficiencia no podrán ser traspasados a la tarifa y
deberán ser asumidos por los dueños de la empresa. Este esquema de
empresa modelo busca ofrecer las ventajas de un mecanismo de regulación
por incentivos, manteniendo ciertas características de la regulación por tasa
de retorno. Las tarifas en Chile se fijan cada cinco años, por lo que la
empresa modelo se reconstruye totalmente cada vez que corresponde una
de dichas fijaciones.

A.2 Comentarios acerca de la evolución del proceso regulatorio y del proceso

de entrada de nuevos operadores

La regulación chilena se ha ido adaptando a través del tiempo en orden

a hacer más factible la entrada de nuevos competidores. A pesar de que
la regulación establecida originariamente en 1982 aceptaba la competencia
directa en los mercados de telefonía local y de larga distancia –ya que
consideraba el otorgamiento de concesiones no exclusivas– en una primera
162 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

etapa no hubo cambios relevantes en la organización industrial del sector,

pues se mantuvieron por un tiempo las características de cuasi monopolio
en el mercado de telefonía local y de un monopolio en el de larga distancia.
Hasta comienzos de los noventa, la entrada en telefonía local –que es el
mercado que aquí nos preocupa– se produjo en forma muy limitada y
básicamente en las áreas no atendidas por el operador dominante (CTC).
Este cuadro comenzó a cambiar a partir de 1995, cuando se intensificó
la entrada a zonas atendidas por CTC. La inclusión de Entelphone al mer-
cado de telefonía local en 1996 estuvo inicialmente orientada a sus grandes
clientes en el mercado de larga distancia, y respondió al afán de evitar
pagar los altos cargos de acceso de CTC vigentes en ese entonces y de
ofrecer una oferta más completa de servicios de telecomunicaciones. Una
vez realizadas las inversiones en redes de telefonía local necesarias para lo
anterior, Entelphone inició también la atención residencial, principalmente a
través de la adjudicación de la prestación del servicio en algunos proyectos
inmobiliarios. A partir de 1998-99, el acceso en telefonía local comenzó a
producirse masivamente incluso en zonas urbanas de menores ingresos9 .
La regulación chilena en telefonía fija local se basa en la promoción de
la competencia, facilitando el ingreso de nuevos competidores a través de
una regulación asimétrica que busca incentivar la entrada a través de la
construcción de infraestructura propia. La regulación es asimétrica, porque
en aspectos esenciales sólo afecta a la empresa dominante y no a sus
competidores. Las principales regulaciones asimétricas vigentes en el mer-
cado de la telefonía fija local en Chile son:

a) Fijación de tarifas máximas al público sólo a la empresa dominante10 .

Esta regulación busca evitar el uso del poder de mercado de la em-
presa dominante sobre los consumidores, a través de limitar el precio
máximo que la misma puede cobrar.

9 Algunos detalles de este proceso se pueden ver en Coloma y Tarziján (2002a).

10 De acuerdo a la regulación vigente en Chile, en la mayor parte del país la empresa do-
minante es CTC. Las excepciones a lo anterior son la X y XI regiones del país, donde
las empresas consideradas como dominantes son Telefónica del Sur y Telefónica de
Coyhaique, respectivamente, y Entelphone en Isla de Pascua.
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 163

b) Prohibición expresa para la empresa dominante de discriminar precios

entre usuarios dentro de una misma área tarifaria11 . Un importante
efecto de esta regulación es incentivar la incorporación de entrantes
con nueva infraestructura, pues en mercados en que las inversiones
tienen un significativo componente de irreversibilidad, una disposición
de esta naturaleza inhibe la imposición de barreras estratégicas a la
entrada. Esta imposibilidad de discriminación hace que sea más cos-
toso para la empresa dominante contrarrestar la oferta de nuevos
entrantes a través de reducciones de precios, pues ella está obligada
a extender dichas reducciones de precios a todos los usuarios de las
categorías involucradas en el área tarifaria en que la oferta competi-
tiva tiene lugar, lo que en la gran mayoría de los casos no debiera
resultarle rentable.
La imposibilidad de discriminación de precios por parte de las empre-
sas dominantes, sumada al hecho de que las nuevas empresas intere-
sadas en prestar servicio telefónico fijo local están en mejor posición
que la dominante para delimitar sus áreas de concesión de acuerdo a
su conveniencia comercial, se traduciría en una ventaja a favor de los
entrantes, consistente en que éstas eventualmente pueden ingresar
exitosamente con su propia infraestructura a través de una estrategia
de descreme de mercado, esto es, sirviendo mayoritariamente a clien-
tes de alto tráfico y de áreas más densamente pobladas.
c) Fijación de cargos de acceso asimétricos. Estos cargos de acceso son
fijados por la autoridad cada cinco años, tanto para las empresas
dominantes como no dominantes. Su fijación se ha hecho en términos
tales, que los cargos de acceso que deben ser pagados a las empresas
no dominantes son mayores a los pagados a las empresas dominantes.
d) Obligación de desagregación de redes. La empresa dominante está
obligada a desagregar su red. Esta regulación ha buscado, entre otras
cosas, facilitar el surgimiento de empresas competitivas que ofrecen
servicios de telecomunicaciones o complementarios, sin tener que
sostener desde un comienzo una red de telecomunicaciones de tamaño
significativo.

11 Un área tarifaria corresponde a una zona geográfica donde el servicio es provisto por un
concesionario dado y ella cubre a la totalidad de los usuarios de un determinado servicio
afecto a fijación que sean objeto de tarifa común. Es decir, las áreas tarifarias se fijan en
forma independiente para cada servicio regulado y la empresa concesionaria a la que se le
fijan tarifas debe cobrar, dentro de una misma área tarifaria, el mismo precio a cada
usuario de ese servicio. A modo de referencia, en el decreto tarifario de 1999 se fijaron
cuatro áreas tarifarias y en el de 2004 se fijaron siete áreas tarifarias.
164 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

A.3 Principales efectos de la regulación asimétrica en entrada y dominancia

No es fácil hacer una asociación temporal directa entre una regulación

asimétrica y la entrada de empresas, porque aparte de otros factores que
pueden inducir también el ingreso de nuevas empresas a un mercado, la
asociación temporal estricta entre una regulación más asimétrica y una
mayor entrada no tiene por qué darse, pues las decisiones de inversión
también son afectadas por las expectativas de cambios regulatorios y por
las expectativas de qué tan permanentes son dichos cambios en el tiempo.
Hechas estas prevenciones, cabe señalar que la variable más utilizada
para medir el desempeño de una regulación asimétrica es la evolución de
la participación de mercado de las empresas no dominantes (ver, por ejem-
plo, Woroch, 2002), ya que el principal objetivo de este tipo de regulación
es promover la competencia a través de la entrada de nuevas empresas al
mercado y del crecimiento de las compañías más pequeñas. Para evaluar
dicha evolución para el caso chileno, en el Cuadro I se muestra el cambio
en la participación de mercado –en términos de líneas en servicio– de las
empresas consideradas como dominantes y no dominantes en Chile a través
del tiempo12 .
Como se puede observar en el Cuadro 1, hasta mediados de la década
de los año 90 el mercado de la telefonía fija estaba fuertemente concen-
trado en el operador dominante, que era CTC para la mayor parte del país.
Esto motivó a los reguladores a implementar con más fuerza una regulación
asimétrica, cuyos efectos han ayudado a que la participación de mercado
de las empresas no dominantes aumentara significativamente a partir de la
última parte de los años 90, y a que el número de líneas en servicio haya
aumentado consistentemente. Cabe destacar que la mayor parte de las
líneas de las empresas no dominantes corresponden a nuevos entrantes, ya
sea empresas que no tenían operaciones en telefonía fija en Chile (por
ejemplo, VTR Globalcom) u otras que ingresaron a mercados geográficos

12 En este cuadro se consideraron dentro de las líneas de las empresas dominantes aquellas
que poseían las empresas sólo en las zonas geográficas en que eran consideradas dominan-
tes. Por otra parte, no se consideraron como dominantes las líneas que posee Entelphone
en Isla de Pascua, por no disponerse de información pública de dicho dato para el perío-
do completo presentado en la Cuadro I. Sin embargo, dicho número no afecta los resul-
tados, ya que las líneas en servicio en dicha isla son inferiores al 0.5 por ciento de las
líneas en servicio en el país.
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 165

donde anteriormente no tenían presencia (por ejemplo, Telefónica del Sur

ingresando a la VIII y IX regiones del país). Una consecuencia del aumento
en el número de líneas en servicio ha sido que la penetración total de la
telefonía fija (sobre número de habitantes) en el país aumentó desde un 7,4
por ciento en 1991 a casi un 22 por ciento en el año 2004.

CUADRO I
EVOLUCION DE PARTICIPACION DE MERCADO DE LINEAS EN SERVICIO
DE EMPRESAS NO DOMINANTES

Año Líneas en Servicio Líneas en Servicio Líneas en Servicio Participación de No

Total País Empresas Dominantes Empresas No Dominantes Dominantes
1991 1.056.781 1.034.460 22.321 2.11%
1992 1.283.876 1.257.829 26.047 2.03%
1993 1.520.685 1.486.963 33.722 2.22%
1994 1.634.393 1.597.569 36.824 2.25%
1995 1.891.163 1.827.674 63.489 3.36%
1996 2.264.342 2.142.843 121.499 5.37%
1997 2.693.286 2.506.832 186.454 6.92%
1998 3.046.698 2.779.868 266.830 8.76%
1999 3.068.317 2.700.727 367.590 11.98%
2000 3.302.506 2.806.338 496.168 15.02%
2001 3.478.490 2.814.391 664.099 19.09%
2002 3.467.015 2.765.910 701.105 20.22%
2003 3.218.081 2.506.067 712.014 22.13%
2004* 3.225.667 2.514.619 711.048 22.04%

*: Dato a marzo de 2004

Fuente: Subsecretaría de Telecomunicaciones, Fitch Ratings y Memorias de Empresas.

Por otra parte, también se podría sugerir que la regulación asimétrica

vigente en la telefonía fija local en Chile ha ayudado a precipitar el ingreso
de nuevas tecnologías y una mayor competencia en mercados relacionados,
como los de banda ancha y TV Cable13 . La hipótesis tras esta afirmación
es que una mayor protección para la entrada a la telefonía fija hace también
más atractiva la adopción tecnológica y la entrada a un conjunto de mer-
cados relacionados que utilizan la red fija como insumo.
13 En teoría, uno podría plantear que la entrada de nuevas tecnologías igual se podría veri-
ficar bajo una regulación simétrica, si es que éstas se caracterizan por menores grados de
irreversibilidad de las inversiones.
166 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

Por otra parte, la disminución en el número total de líneas en servicio de

los operadores dominantes, que se viene dando desde el año 2001, también
parece estar influenciada por la asimetría regulatoria, ya que los incentivos
a invertir por parte de dichos operadores disminuyen a medida que más
asimétrica es la regulación. Asimismo, que ocurra la disminución en el
número de líneas en servicio de los dominantes, después de la aparición de
las regulaciones asimétricas, se explica porque las inversiones en líneas ya
realizadas tienen una cierta vida útil y grado de irreversibilidad, que hacen
que cualquier ajuste no sea instantáneo. Sin perjuicio de ello, tampoco se
puede atribuir la baja que ha experimentado el número de líneas fijas de los
dominantes en los últimos años sólo a la regulación asimétrica, ya que
también hay otros factores que estarían explicando dicha baja, como el
fuerte incremento que ha tenido la telefonía móvil en el país14 .
En todo caso, el efecto negativo sobre los dominantes deja entrever lo
difícil que es establecer el grado óptimo de asimetría regulatoria, pues la
regulación debe ser establecida buscando no expropiarle al dominante la
posibilidad de alcanzar rentas normales. Al respecto, una regulación asimétrica
que desfavorezca fuertemente al dominante puede ser aquella donde dicha
empresa no sustente sus inversiones de largo plazo. Así, y a modo de
ejemplo, si las tarifas se basan en una empresa modelo que atiende a los
clientes de un área tarifaria, e ingresa un entrante descremando a esa área,
entonces la tarifa que originalmente se fijó al dominante podría no permitirle
cubrir sus costos.
Sin embargo, y como se discutió anteriormente en este artículo, la imper-
fección de la regulación puede provocar que, incluso, en una situación
donde el entrante descreme el mercado, el dominante sobreviva con algunas
utilidades. Lo anterior, porque, en la práctica, el regulador puede ser cap-
turado por el regulado, o pueden existir asimetrías de información, que en
el lenguaje de Baron y Myerson (1982) originarían “rentas de información”.
Asimismo, la regulación puede tender a considerar los factores asociados
a descreme del mercado antes mencionados y a darle un precio mayor al
dominante, ya sea por anticipación racional a estos eventos o por problemas
de la regulación como los recién planteados.

14 Sólo a modo de referencia, el número de suscriptores a la telefonía móvil en Chile ha

subido de aproximadamente 100.000 en 1994 a más de 7.000.000 en el año 2004.
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 167

Finalmente, hay que tener en claro que no se puede atribuir sólo a la

regulación asimétrica el éxito que han tenido nuevos operadores en su
proceso de entrada al mercado de la telefonía fija local, a partir de media-
dos de los noventa, pues en dicho proceso de entrada también ha jugado un
rol importante el esquema de resolución de conflictos más expedito
implementado a comienzos de los 90 y el desarrollo tecnológico que ha
permitido el uso de nuevas tecnologías que hacen factible la oferta simul-
tánea de varios servicios de telecomunicaciones en condiciones tecnológi-
cas a veces superiores a las ofrecidas por la empresa dominante.

A. 4 Alguna otra evidencia internacional de la regulación a la telefonía fija

local

En esta sección se presentan casos de otras modalidades que ha adop-

tado la regulación. Específicamente, se presentan resumidamente los casos
de Estados Unidos e Inglaterra, ya que muestran dos situaciones distintas
entre ellos y, a su vez, diferentes al caso chileno. Esta discusión es intere-
sante, porque permite conocer, en términos generales, distintas modalidades
de regulación y sus efectos en la participación de mercado de los entrantes,
que, aunque no es la única variable de desempeño relevante para medir sus
méritos, es la más utilizada y tangible.
La regulación imperante en la telefonía fija local en Estados Unidos se
basa en la obligación de desagregación de cada uno de los elementos de la
red que se puedan técnicamente desagregar, esperando que así se incremente
la competencia en telefonía fija. Específicamente, para facilitar la entrada
en telefonía local, el Acta de Telecomunicaciones de EE.UU. de 1996
considera dos maneras nuevas para proveer telefonía local, aparte de la
infraestructura propia: el acceso de empresas en la prestación de servicios
al por menor, que, a su vez, les hayan sido vendidos a precios mayoristas
por las compañías locales dominantes15 , y el arrendamiento por parte de
nuevas empresas de componentes de la red del operador dominante, alter-
nativa que requiere una tarificación apropiada de estos distintos componen-
tes. Así, en el caso de EE.UU. se ha alentado una utilización compartida
de la infraestructura ya existente.

15 El precio de reventa de la compañía que posea la red, y que venda sus servicios a empre-
sas de telefonía fija de menor tamaño, tiene que ser menor al precio a público que cobra
la empresa propietaria de la red.
168 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

En el Reino Unido, por su parte, se promueve la construcción de infra-

estructura propia por parte de los entrantes a través del impedimento que
se le impuso a la empresa dominante de participar en el mercado de ser-
vicios prestados por sus rivales y de exigencias que facilitan la inclusión de
terceros, como la portabilidad del número. Si bien en el Reino Unido hay
regulaciones que obligan a la desagregación de ciertos elementos de la red
para el operador dominante (British Telecom), esta desagregación incluye
menos elementos que la incluida en la regulación de EE.UU. y no se
imponen requerimientos muy rigurosos para la reventa de servicios de la red
de los operadores establecidos. En general, las políticas están diseñadas con
el objetivo de que las empresas tengan incentivos para invertir en su propia
infraestructura, y de que la desregulación del mercado venga dada por la
competencia entre empresas que tengan infraestructura propia.
Según Woroch (2002), los experimentos sobre competencia que se están
haciendo en el mundo pueden servir como test de los méritos relativos de
la competencia en infraestructura versus la desagregación. Este autor com-
para las experiencias del Reino Unido y EE.UU. y muestra que a finales
de 1999 los competidores de British Telecom tenían un 15,4 por ciento de
las líneas en servicio, casi tres veces más que el 5,44 por ciento de parti-
cipación que las nuevas compañías habían alcanzado en EE.UU.
Como se puede desprender de los ejemplos presentados, la regulación a
la telefonía fija local es muy distinta en diversos países. Así, por ejemplo,
mientras en Chile uno de los principales mecanismos a través de los cuales
se ha regulado asimétricamente es a través del impedimento para el ope-
rador dominante de discriminar precios a usuarios de una misma área tarifaria,
en EE.UU. se ha privilegiado la regulación a través de estrictas obligacio-
nes de desagregación a precios menores que los cobrados a público. Las
significativas diferencias que exhiben las regulaciones de los distintos paí-
ses, tanto en cuanto a sus grados de asimetría como en cuanto al tipo de
regulación, hacen muy difícil hacer comparaciones internacionales que sean
útiles y, por lo mismo, se torna infructuoso tratar de diseñar un modelo
formal para ser contrastado con la evidencia empírica internacional.
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 169

IV. LAS AREAS TARIFARIAS EN EL CENTRO DEL DEBATE DE LA

EXPERIENCIA CHILENA

Como ya se ha señalado, la actual definición de las áreas tarifarias,

conjuntamente con la prohibición del dominante de discriminar precios entre
usuarios, constituye uno de los pilares de la regulación asimétrica en lo
referido a telefonía fija, pues el que un entrante pueda servir a un subconjunto
de clientes de una determinada área tarifaria –bajo un escenario en que al
interior del área tarifaria existen subsidios cruzados entre distintos tipos de
clientes– establece una ventaja a favor del entrante, pues éste no tiene
precios regulados y podría ir penetrando el mercado sobre la base de una
estrategia de descreme, es decir, sirviendo sólo a los clientes más rentables.
Luego, la imposibilidad del dominante de discriminar precios entre los
clientes de una misma área tarifaria es lo que inhibe reacciones estratégicas
de precios depredatorios frente a la entrada de un intruso. Si el dominante
con tarifa máxima fijada tuviera la opción de discriminar precios al interior
de un área tarifaria, y dada la existencia de importantes inversiones irrever-
sibles, estaría en una muy buena posición para dar una guerra de precios
en cualquier nicho de mercado en que hubiera intentos de entrada, indepen-
dientemente de si el entrante es o no más eficiente que él. Cabe tener
presente que los incentivos para realizar depredación de precios en un nicho
de mercado, o incluso en un área tarifaria, podrían existir aun cuando el
establecido no recuperara totalmente las pérdidas de esa estrategia en ese
nicho o área, en la medida que los potenciales entrantes a otros nichos o
áreas se vean desmotivados por la señal de duro que establecería el ope-
rador establecido (Kreps y Wilson, 1982). De esta manera, el establecido
debe comparar las utilidades esperadas totales de una estrategia de depre-
dación en un nicho o área, con las utilidades totales que obtendría de no
realizar esa estrategia.
Durante el último tiempo ha surgido un debate acerca de la conveniencia
de cambiar la regulación tarifaria que afecta a las empresas dominantes en
los servicios locales de telefonía. Las sugerencias de cambio van desde el
extremo de solicitar la desregulación de la telefonía básica y decretar la
libertad tarifaria total, hasta soluciones más intermedias, como la de solicitar
libertad tarifaria para la empresa dominante sólo en aquellas zonas donde
existe competencia directa por parte de otro operador telefónico, o la de
aumentar significativamente el número de áreas tarifarias para limitar
drásticamente el esquema de subsidios cruzados imperante.
170 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

Nuestro análisis sobre eficiencia de las distintas sugerencias, casi por

definición, no podrá ser concluyente, porque la combinación de dinámica en
las decisiones de inversión en telecomunicaciones, los escenarios cam-
biantes de rápidos cambios tecnológicos, junto a los problemas tradicio-
nales que enfrenta la regulación, son argumentos de peso como para
defender un sistema que propicie una competencia directa con miras a
acelerar el tránsito hacia una desregulación tarifaria.
A nuestro entender, un camino razonable para analizar las sugerencias
aludidas es, primero, evaluar los efectos marginales de estas eventuales
medidas en eficiencia, y posteriormente examinar los efectos que ellas
tendrían en el fortalecimiento actual y futuro de la competencia en el sector.
En relación a esto último, el análisis no sólo debe concentrarse en la situa-
ción de los operadores no dominantes y de eventuales entrantes, porque, por
ejemplo, no podría ser tildada como favorable una regulación que fortalezca
a los no dominantes actuales y futuros, pero a expensas del aniquilamiento
del dominante. En lo que sigue, se analizan las situaciones aquí definidas
como intermedias, y la opción de que hubiera simetría entre la empresa
dominante y las no dominantes respecto de la facultad de discriminar pre-
cios al interior de un área tarifaria.

A. La opción de liberalizar los precios de la empresa dominante en aquellos

segmentos de un área tarifaria en que hay competencia directa16

La liberalización de los precios de la empresa dominante al interior del

subconjunto de un área tarifaria donde hay competencia directa, o alterna-
tivamente, dar la posibilidad a la empresa dominante de reaccionar en
precios a la entrada selectiva de competidores a determinados segmentos
de un área tarifaria, sería una medida muy atractiva para la empresa do-
minante, pero que podría traer a futuro serios problemas en la eficiencia
económica y en la aparición de nuevos competidores.

16 Hay que dejar en claro que por competencia directa entendemos la coexistencia de ope-
radores no dominantes que funcionan con sus propias redes ya instaladas. En este sentido,
no es considerado como competencia directa el hecho de que un operador no dominante
tenga sólo una concesión aprobada.
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 171

El argumento de fondo que sustenta este comentario es que hoy en día,

a nuestro juicio, no están dadas las condiciones para liberalizar los precios
en el mercado de la telefonía básica –ni total ni parcialmente– pues el
operador dominante tiene poder de mercado. Esto sería así, porque estamos
en una situación en que el dominante tiene todavía una alta participación de
mercado, bajo un contexto en que la entrada exige importantes inversiones
irreversibles –lo que permite la imposición de barreras estratégicas– y en
que no hay buenos sustitutos de la telefonía básica, pues la telefonía celular,
a pesar de su explosivo crecimiento en términos de aparatos, no es todavía
un buen sustituto en términos económicos17 .
Más específicamente, si hoy en día la empresa dominante pudiera reac-
cionar bajando los precios sólo en aquellas zonas en que ya hubiera com-
petencia directa por parte de otras empresas, ella estaría incentivada a
hacerlo para captar a los clientes más atractivos (los de mayor tráfico) y,
más aún, dado el importante componente de costos irreversibles de inver-
siones que ya se realizaron para estos clientes (por inversiones de planta
externa, centrales de conmutación, etc.), estaría en posición de bajar los
precios hasta los costos marginales de corto plazo, aun cuando esta última
opción debe ser evaluada teniendo expresa consideración de que el com-
petidor ya instalado también ya ha incurrido en inversiones irreversibles. De
esta manera, en las zonas donde ya hay competidores directos, una dispo-
sición de esta naturaleza beneficiará al operador dominante y a los consu-
midores en el corto plazo, pero ello en desmedro de los competidores y
probablemente de las posibilidades futuras de competencia y eficiencia en
el sector. Los competidores ya instalados podrán, en teoría, soportar la
competencia agresiva que les presente el operador dominante y mantener
su servicio a los clientes en cuestión, sin embargo ellos experimentarán un
serio desincentivo para futuras inversiones o reinversiones en dichas áreas.
Un punto medular en el análisis de los efectos económicos de medidas
de esta naturaleza tiene que ver con las señales que ellas envían a even-
tuales entrantes a zonas en que hoy en día sólo el operador dominante está
presente. En efecto, los incentivos para ingresar a nuevas zonas por parte
de operadores no dominantes se verían seriamente afectados, porque dichos
entrantes percibirán que, una vez que operen, la empresa dominante va a
ser liberalizada también en los precios, por lo cual se van a exponer a

17 Ver Coloma y Tarziján (2002b).

172 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

pérdidas importantes en todo lo referido a las inversiones irreversibles que

deben realizar. Siguiendo esta lógica, la empresa dominante podría estar hoy
en día dispuesta a desatar una guerra de precios en las zonas en que tuviera
competencia directa, pues de esa manera está enviando señales contunden-
tes sobre su futura reacción, si es que a futuro se produce entrada en zonas
donde hoy en día está sola.
La conclusión de que a una empresa le podría convenir pelear en ciertas
zonas, para evitar el acceso de otras, es equivalente a la argumentada por
Kreps y Wilson (1982), quienes mostraron que en un escenario donde
puede haber entrada secuencial a múltiples mercados monopolizados por un
mismo establecido, que el entrante le asigne una pequeña probabilidad a que
el establecido deprede, en vez de acomodarse, determina que el equilibrio
puede ser con el establecido prefiriendo depredar que acomodarse, tanto en
el caso en que el establecido sea racional como en el que no sea totalmente
racional. Este argumento está relacionado con la idea de que las pérdidas
incurridas por el establecido en el período de depredación servirían para
justificar la formación de una reputación de “duro” que desincentivaría la
entrada futura a otro de los mercados en que está presente.

A.1 La opción de definir muchas áreas tarifarias

Desde una visión de eficiencia, podría ser deseable que en caso de ser
necesaria la regulación, ésta permitiera tratar distinto a los clientes con
diferente costo de servicio. Desde esta perspectiva, que se definieran mu-
chas áreas tarifarias, de acuerdo a un criterio estricto de costo de servicio,
sería consistente con una buena asignación de recursos. Sobre un escenario
extremo de esta naturaleza, no habrían subsidios cruzados y ni espacio para
que una empresa ineficiente ingresara a servir a parte del mercado.
Hasta aquí todo parece simple y lógico. El problema es que desde un
escenario de esta naturaleza, al cual le agregamos, además, que las inver-
siones tienen un alto componente de irreversibilidad, es probable que tam-
poco prospere una entrada eficiente, porque el nuevo participante enfrenta
la amenaza creíble de que el dominante se involucre en una política de
precios depredatorios, si es que intenta entrar al mercado. El entrante
percibe esta amenaza, que es creíble por los altos costos hundidos en que
ya ha incurrido el dominante, y podría inhibirse de entrar incluso, como
anteriormente se comentó, en casos en que hubiera políticas de precios piso
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 173

cautelados por la autoridad regulatoria, para evitar en principio comporta-

mientos depredatorios.
La opción de definir muchas áreas tarifarias, de acuerdo a un criterio de
costos, también presenta algunos problemas operativos y otros de
eficiencia.
Por ejemplo, y siguiendo una idea de Laffont y Tirole (2000), tener
muchas áreas aumenta la cantidad de información privada en poder del
establecido, ya que es mucho más difícil tener información específica de
una serie de variables a medida que el tamaño del área se hace menor. Así,
por la ley de los grandes números, los reguladores y los entrantes enfrentan
menos asimetrías de información respecto de los establecidos cuando el
tamaño del espacio aumenta.
En la misma línea, bajo la existencia de economías de ámbito, el tener
áreas más pequeñas hace que la noción de costo por área sea más ambigua
y que, por lo tanto, se exacerben varios de los problemas inherentes a una
fijación tarifaria. Lo anterior debido a que, a medida que menor es el
tamaño del ámbito para el cual se están calculando costos, mayor será la
cantidad de costos conjuntos que tendrá esa área con otras, a diferencia del
caso en que el área se definiese como una zona de mayor tamaño donde,
por definición, varios de estos costos pasarían a ser menos conjuntos. Este
problema de la asignación de costos conjuntos se magnifica cuando hay
asimetría de información entre el regulador y la empresa regulada, y cuando
más difícil es la asignación de costos a diversas zonas geográficas y a
diversos productos.
Desde otra perspectiva, aumentar el número de áreas tarifarias de acuerdo
a consideraciones de costos, podría significar una barrera a la entrada
adicional no menor, cuando ello concurre con la existencia de importantes
economías de ámbito geográficas y con irreversibilidad en las inversiones.
En efecto, si hubieran importantes economías de ámbito geográficas entre
zonas correspondientes a distintas áreas tarifarias, cualquier potencial en-
trante eficiente debiera intentar aprovechar estas economías de ámbito y
entrar en escalas “significativas” como para poder pensar en competir con
el instalado, sobre todo cuando se tiene presente que desde este nuevo
escenario ya no habrían subsidios cruzados ni espacio para entrar bajo una
estrategia de descreme.
174 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

A.2 La opción de simetría en la posibilidad de discriminación de precios para

la dominante y la no dominante dentro de un área tarifaria

Si se mantuviera la regulación de precios máximos al dominante al inte-

rior de un área tarifaria y simultáneamente se extendiera la prohibición de
discriminar precios que actualmente tiene el dominante a cualquier nuevo
entrante, llegaríamos a una situación en que el nuevo entrante sigue estando
protegido de respuestas anticompetitivas por parte del dominante, aunque la
entrada se le torna algo menos atractiva desde el momento en que él no
podría discriminar entre sus clientes18 . En todo caso, está claro que esta
situación correspondería a una de regulación asimétrica, pues el entrante
todavía podría ingresar bajo una estrategia en que sirve sólo al subconjunto
del área tarifaria que sea más atractivo, esto es, sigue siendo cierto enton-
ces que al dominante le podría ser muy costosa una guerra de precios.
Ahora bien, si se mantuviera la regulación de precios máximos al domi-
nante al interior de un área tarifaria, pero se permitiera, a la vez, tanto al
dominante como al entrante discriminar precios entre sus distintos clientes,
tendríamos un resultado totalmente distinto al recién discutido, ya que en
presencia de costos hundidos permitir discriminar precios al dominante sería
altamente contraproducente para favorecer la entrada vía competencia en
infraestructura. En este caso, el dominante que se sintiera amenazado en
algún nicho por el entrante podría reaccionar inmediatamente bajando los
precios en ese nicho y esa estrategia de impedir la entrada podría ser
claramente preferida por el dominante a otra que signifique cederle al
entrante parte del mercado. Este caso sería equivalente a uno en que se
definiera una gran cantidad de áreas tarifarias diferentes, que distinguieran
por tipo de cliente y por lugar geográfico.

V. CONSIDERACIONES FINALES

El objetivo central de este trabajo era analizar los fundamentos econó-

micos detrás de una regulación asimétrica como la que se ha seguido en la
telefonía fija local en Chile y los efectos que tendrían eventuales modifica-
ciones regulatorias en la competencia en este mercado.

18 Baumol (2004) muestra que, bajo ciertos supuestos, un entrante requiere de la discrimina-
ción de precios para acceder a un mercado donde existan inversiones hundidas.
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 175

En la práctica, la regulación asimétrica que se aplica en Chile, a través

de la cual se le ha impuesto a la empresa dominante una serie de restric-
ciones especiales en beneficio de la inclusión de nuevos competidores, tiene
su sustento en la búsqueda de competencia basada en infraestructura y en
los presuntos beneficios sociales que se atribuyen a esa modalidad de com-
petencia. La necesidad de introducir incentivos para la creación de nueva
infraestructura surge de un reconocimiento implícito de lo difícil que es
ingresar a un mercado con un alto componente de inversiones irreversibles,
sin un adecuado nivel de protección ante un potencial comportamiento agresivo
del operador dominante.
El camino que ha seguido Chile para promover la competencia a través
de una regulación asimétrica, que fomente la construcción de infraestruc-
tura propia, se ha basado en otorgarle a los nuevos participantes condicio-
nes favorables de acceso a los distintos mercados, aunque esta regulación
se complementa con medidas a interconexiones y desagregación de redes.
En el caso del mercado de telefonía fija local, el tránsito se ha producido
en la dirección de ajustar las tarifas al público sólo a las empresas domi-
nantes, en términos tales que se les fijan tarifas máximas y con expresa
prohibición de discriminar entre usuarios de una misma categoría en cada
área tarifaria. Es la imposibilidad de los operadores dominantes de discri-
minar precios entre los clientes de una misma categoría al interior de un
área tarifaria, donde efectivamente conviven usuarios con distinto costo de
servicio, lo que inhibe reacciones estratégicas por parte de dichos operado-
res frente al ingreso de otras empresas, promoviendo así la participación de
nuevas firmas. Si bien este tipo de regulación puede hacer más probable
una entrada eficiente, también es cierto que, a través de ella, se puede
amparar una entrada ineficiente y se puede expropiar a la empresa domi-
nante.
La opción que ha tomado Chile de incentivar la competencia directa en
infraestructura debiera tener como destino final la liberalización de precios
de la telefonía local, cuando los nuevos competidores alcancen un grado de
penetración significativo, o bien antes, si es que las nuevas tecnologías
permitiesen la entrada y salida al mercado sin costos irreversibles, o si la
telefonía móvil y la fija se transforman en buenos sustitutos económicos, o
si es que se llegara a establecer un sistema de desagregación de redes que
fuera realmente transparente y eficiente, aunque en este último caso debe
mantenerse una celosa actividad regulatoria con el fin de asegurar tales
condiciones.
176 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

Sin perjuicio de lo anterior, continuará la discusión sobre la determinación

de qué tipo de asimetría aceptar, de cuán asimétrica debe ser y de cuál
debe ser la intensidad o gradualidad de la regulación a través del tiempo.
Aquí uno se maneja en un campo poco preciso, en que sólo se pueden
explicitar cuestiones gruesas como, por ejemplo, que es deseable implementar
aquellas asimetrías que sean lo menos distorsionadoras posibles y que no se
le expropie al dominante la posibilidad de obtener “rentas normales” en el
negocio.
REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES 177

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