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Intervenção na segurança pública do Estado do Rio de Janeiro reflexões

O decreto presidencial referente à intervenção federal no setor de segurança pública do


Estado do Rio de Janeiro, assim como renovou esperanças quanto ao combate à
violência na área, trouxe questionamentos sobre sua legitimidade, à luz do direito
constitucional.

Introdução – Intervenção militar e estado de exceção.

Primeiro, cabe destacar que, tecnicamente falando, não se trata de uma intervenção
militar, mas sim de uma intervenção federal, conforme denota o artigo 21, inciso V da
Constituição Federal (Brasil, 2015)[2]. O governo federal designou como interventor
um militar, mas poderia tê-lo feito com um civil. Se, na prática, trata-se de uma
manobra para, efetivamente, realizar uma intervenção militar, diretamente, na segurança
pública estadual é uma outra discussão. O fato é que o artigo 5º, inciso XLIV da mesma
CRFB, veda ações de grupos militares armados contra a ordem constitucional e o estado
democrático, o que, em tese, é uma vedação constitucional a uma intervenção militar.

A intervenção poder ser entendida como um estado de exceção. Isso porque o artigo 3º
da Constituição Federal, inciso IV, determina que um dos objetivos da República
Federativa do Brasil é a não-intervenção. Logo, se ela existe, é uma exceção. Isso não se
trata, porém, de um silogismo simplório.

1.A constitucionalidade do decreto de intervenção.

O decreto de intervenção pode ser entendido como inconstitucional se não seguir


tecnicamente todos os trâmites da constituição. O parágrafo 1º do artigo 36[6] afirma
que o nome do interventor deverá ser submetido ao Congresso em 24 horas. Pelo artigo
49, inciso IV, a intervenção só pode valer após aprovada pelo Congresso, o que também
não ocorreu. Se esses prazos não forem cumpridos, o decreto será ilegal. Ou seja, só
com a aprovação do Congresso o interventor poderá assumir a gestão da segurança
fluminense.

O que o interventor deve fazer, segundo o decreto, é não se sujeitar às normas estaduais
que conflitem com os ordenamentos federais, ou seja, ele é submisso diretamente ao
Presidente. Ele também deve deter o controle de todos os órgãos estaduais de segurança
dispostos no artigo 144 da CRFB, ou seja, Polícias Militar e Civil; e Corpo de
Bombeiros. A Política Penitenciária também entra, pois está prevista como órgão na
Constituição do Estado, Título V, que o decreto de intervenção também coloca como
parâmetro.

O que o interventor pode fazer, segundo o decreto, é utilizar a estrutura financeira do


Estado do Rio para seu trabalho; e requisitar bens, serviços e servidores da Secretaria de
Estado de Segurança do Estado do Rio de Janeiro, da Secretaria de Administração
Penitenciária do Estado do Rio de Janeiro e do Corpo de Bombeiros Militar do Estado
do Rio de Janeiro.

O decreto nada diz sobre permissão ou proibição de colocar membros das forças
armadas diretamente (e não apenas auxiliando a PM, por exemplo) para realizarem
operações em favelas, por exemplo. Em tese, como veremos à frente, o interventor
poderá até baixar legislação alterando as funções da PM, e, se houver também uma
mudança nos itens de atribuições das forças militares, mudando-se a legislação militar
federal, pode-se “substituir” operações de busca, apreensão, prisão e outras, até então
feitas por Policias Militares. Isso significa que o Interventor pode manter policiais e
bombeiros onde estão; mudar suas lotações; substituí-los por militares ou fazê-los agir
em conjunto. Logo, não há nenhuma certeza sobre presença de militares nas ruas, muito
menos operando no lugar da PM, por exemplo. Isso depende das ordens do interventor.

Com isso, percebe-se que a intervenção não é no governo do Estado, mas apenas no
setor de segurança do governo do estado, como dia o parágrafo 1º do artigo 1º do
decreto presidencial. É como se o interventor tomasse o lugar do secretário estadual de
segurança, mas obedecendo diretamente ao presidente e não mais ao governador, sendo
que o resto do governo estadual ficaria como está.

Isso também significa que as mudanças por ele elencadas servirão para todo estado,
logo, para os batalhões, quartéis e delegacias do interior, e não apenas para a capital ou
região metropolitana.

Há quem diga que a intervenção federal na segurança do estado do Rio é um ensaio para
um golpe militar no país. Isso é muito pouco provável. Mas é fato que há uma brecha
perigosa no parágrafo 4º do artigo 3º do decreto presidencial. Ele diz que “as atribuições
previstas no art. 145 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro que não tiverem
relação direta ou indireta com a segurança pública permanecerão sob a titularidade do
Governador do Estado do Rio de Janeiro.”

Ora, isso significa dizer que as atribuições do artigo 145 que tiverem relação direta ou
indireta com a segurança ficam a cargo do interventor. Não há nada que diga quais delas
são direta ou indiretamente ligadas ao setor de segurança, o que, em tese, abre brecha
para que qualquer função possa ser exercida pelo interventor, dependendo da
“interpretação”. Vejamos o item IV, “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis bem
como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”. Se forem leis, decretos e
regulamentos sobre segurança, ao que parece dizer o decreto de intervenção, serão
editados pelo interventor. E o item V, “vetar projetos de lei, total ou parcialmente”. Se
forem na área de segurança, ao que parece dizer o decreto presidencial, o interventor
parece ter poder de veto.

Vejamos agora o item VII, “decretar e executar a intervenção nos Municípios,


nomeando o Interventor, nos casos previstos nesta Constituição”. Neste caso, não há
risco, em tese, pois o artigo 35 da Constituição Federal e o artigo 355 da Constituição
Estadual não permitem intervenções do estado nos municípios por motivos de
segurança.

Na verdade, o parágrafo 4º do artigo 3º abre brechas para uma ampliação do poder do


interventor, além dos limites divulgados pela mídia, o que é perigoso, entretanto, não
parece abrir caminho para uma intervenção total do Governo Federal no Estado, muito
menos um golpe militar.

O decreto de intervenção de 2018 é diferente do decreto de Garantia da Lei e da Ordem


(GLO) de 2017. Ambos foram assinados pelo governo federal em relação ao Rio de
Janeiro, porém, no caso da GLO, o que tivemos foi o “emprego das Forças Armadas
para a Garantia da Lei e da Ordem, em apoio às ações do Plano Nacional de Segurança
Pública, no Estado do Rio de Janeiro”, como diz o artigo 1º do decreto de 28 de julho de
2017.

Esse decreto diz que a validade da GLO vai até 31 de dezembro de 2018, logo, ele
estará vigente junto ao decreto da intervenção no Rio. A diferença é que o decreto de
2017 liberava membros das forças armadas a auxiliarem na segurança da pública do rio,
mas mantinham a gestão dessa área nas mãos do secretário estadual de segurança,
submisso ao governador.

O detalhe interessante é que a redação do decreto da GLO foi alterada em 29 de


dezembro de 2017, estendendo o prazo final até o fim de 2018, já que a redação original
ia somente até o fim de 2017. Logo, isso significa que as forças armadas podem ser
enviadas para auxiliar a segurança do Rio a qualquer momento, mas a gestão da pasta só
pode estar nas mãos do interventor federal depois que o decreto for aprovado pelo
Congresso.

Esse fato indica também que a intervenção, muito provavelmente, já estava sendo
costurada desde o ano passado. Isso também significa que não é ilegal o envio de tropas
para o Rio antes da aprovação do decreto presidencial pelo Congresso, pois esse envio
se baseia no decreto de 2017 (forças militares atuando de forma auxiliar), e não no
decreto de 2018 (gestão da segurança passando para as mãos do interventor militar).

Apesar da vigência da GLO desde a metade do ano passado, foi curto e, ao menos
aparentemente, pouco eficiente o período de presença intensa das forças armadas nas
ruas do Rio – aliás, só da cidade do Rio de Janeiro, pois nada se viu pelo interior, o que
reforça a tese de que tais operações foram mais midiáticas do que práticas.

O Jornal O Globo lembra que os militares ocuparam apenas os acessos à Favela da


Rocinha durante uma semana e que um dia antes das retiradas das tropas do local,
traficantes já anunciavam a volta do toque de recolher como regra aos moradores. O
próprio comandante das Forças Militares do Leste lembrou que a função das forças
armadas é apenas o cerco, e que a busca e apreensão de criminosos cabe à PM[8].

Foram mais de 10 mil homens exclusivamente nas ruas cariocas a partir de 28 de julho
de 2017: 8.500 das Forças Armadas, 620 da Força Nacional, 380 da Polícia Rodoviária
Federal, além de 740 policiais rodoviários que já atuam no estado[9]. Na ocasião, o
ministro da Justiça, Torquato Jardim, enumerou os principais crimes a serem
combatidos nas ações federais: "São quatro tipos de crimes que competem à União
combater, em parceria com os estados: o comércio de drogas, o tráfico de armas, crimes
financeiros e o tráfico de pessoas. Todo esse trabalho está sendo combatido no Rio de
Janeiro com o estrangulamento ao fluxo dos operadores dos atos ilícitos".

O que se viu, porém, foi uma presença visível das forças militares nas ruas, no asfalto,
especialmente em blitz, e nenhuma ação direta em morros e favelas. Até 26/8, não havia
sido apreendido sequer um fuzil. O Ministério Público Federal do Rio se pronunciou
apontando a ineficácia do emprego das Forças Armadas e solicitando que o governo
federal envie recursos para a Polícia Militar sair do sucateamento.
A fala foi do procurador Eduardo de Oliveira, que coordena o Controle Externo da
Atividade Policial no Rio. “O Exército é essencial na soberania nacional e nas
fronteiras. Mas a tropa ficar parada em pontos de uma comunidade para a polícia
cumprir mandados de prisão é ineficaz e tem um custo enorme. Esse recurso financeiro
poderia ser utilizado para ajudar no conserto das viaturas da Polícia Militar, por
exemplo”[10].

Na mesma edição, o Jornal O Dia apurou que o custo de uma operação diária do
Exército é de R$ 1,2 milhão. Atualmente, cerca de 40% das viaturas da corporação
estão paradas com avarias.

Procurado, o porta-voz do Exército, coronel Roberto Itamar, disse que “o Exército não
faz ocupações devido ao alto custo e que no passado essa ação demonstrou não ter
resultados”. Em 1 ano e meio no Complexo da Maré o custo da ocupação foi de R$ 400
milhões.

Para o major da reserva do Exército e consultor em análise de risco do think tank


Instituto Arc, Nelson Ricardo Fernandes Silva, “Há uma força policial para entrar nas
residências e realizar revistas. Caso o Exército fizesse isso, seria uma aplicação torta de
sua finalidade. Tem policiais para fazer isso e é mais sensato usar alguém que sempre
operou no local e conhece bem a área”. Logo, um possível uso de militares no lugar de
policiais em operações desse tipo, na vigência da intervenção, seria algo reprovado por
especialistas e perigoso.

Para o sociólogo Ignacio Cano, pesquisador do Laboratório de Análise da Violência da


Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), “está sendo colocado para a
população que a solução dos problemas da violência virá nas mãos do exército”. Para
Cano, “essa solução não virá porque o exército não tem essa capacidade e não tem essa
função”[11].

Conclusão

Finalizando, cabe, ao que parece, separar dois universos. Primeiro, a ideia de que uma
intervenção federal na segurança fluminense era necessária e urgente, devido à
gravidade da situação: sim, era e é.

Outra coisa é 1) negar as perspectivas político-partidárias-eleitorais da medida – sim,


elas existem; 2) acreditar que a intervenção resolverá os problemas de segurança do
estado a curto, médio e longo prazo – não, não resolverá; 3) acreditar que as forças
armadas irão efetivamente combater o tráfico e o crime organizado – é preciso ver suas
ações reais nas ruas para ter certeza, mas dificilmente isso ocorrerá; 4) acreditar, em
tese, que as forças armadas são “melhores” do que outras para este tipo de combate – há
uma diferença técnica e legal de funções operacionais, não dá para comparar; 5) negar
que o abandono da estrutura de segurança pública do estado pelos governos seja a
grande causa da situação lastimável na qual chegamos – negar isso é jogar uma cortina
de fumaça na história do estado.

Acima de tudo, cabe lembrar que boa parte da efetivação do decreto virá com ela
mesma, ou seja: só saberemos exatamente como funcionará quando o Congresso
aprovar a medida e o interventor tomar posse de sua função e começar, efetivamente, a
comandar a pasta. Nesse momento, caberá à população, e a todos nós, ficarmos atentos,
fiscalizando o cumprimento da lei e dos direitos básicos, individuais e coletivos,
previstos na Constituição.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AGAMBEN, Giorgio. Estado de Exceção. Tradução de Iraci D. Poleti. São Paulo:


Boitempo, 2004.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 48. ed. Brasília: Câmara dos
Deputados, Edições Câmara, 2015.

__________. Decreto de 28 de julho de 2017. Autoriza o emprego das Forças Armadas


para a Garantia da Lei e da Ordem no Estado do Rio de Janeiro. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Dsn/Dsn14485.htm. Acesso
em 17 fev. 2018.

__________. Decreto de 29 de dezembro de 2017. Altera o Decreto de 28 de julho de


2017, que autoriza o emprego das Forças Armadas para a Garantia da Lei e da Ordem
no Estado do Rio de Janeiro. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Dsn/Dsn14506.htm#art1.
Acesso em 17 fev. 2018.

CAMARGO, Maria Auxiliadora Castro e. A Influência Estrangeira na Construção da


Jurisdição Constitucional Brasileira. Revista da AGU (Advocacia-Geral da União),
Brasília, v. 8, n. 79, ago. 2008.