REFLEXIÓN ENTORNO A LOS RETOS

DE LA INCLUSIÓN FINANCIERA

LéíLe Oulhaj

Hoy nos encontramos en un6 nueva fase de la bumanidad [...]

Intercambiando experiencias y valores, todos nos enriquecemos
y nos completalnos mutuamente,

LsoNeRDo Borr, 200L (la traducción es propia).

Al comienzo de este libro se mencionó la urgencia de poner elelaz, en un

contexto de crisis sistémica y civilizatoria,las prácticas de las cooperativas de
ahorro y préstamo como una alternativa encontrada por las personas, quienes
buscan de manera colectiva soluciones para satisfacer sus necesidades básicas.
Al cierre de este estudio, agregamos que es indispensable que estos actores
sean reconocidos no sólo como actores del sistema fi.nanciero mexicano, sino
además como actores colecdvos de la inclusión ñnanciera.
Los dos estudios de caso ponen eleluz que la búsqueda de vías para
incluir alos excluidos del sistema capitalista no es un temanuevo: para México,
el P. Pedro Yelizqaezlo había buscado ya desde 6nales de los años cuarenta
y principios de los cincuenta en el siglo xx, cuando impulsó la creación de
las cooperativas de ahorro y préstamo. Así, en el segundo capímlo, López
nos evidenció la visión del"desarrollo" que Yelizquez tenía cuando apoyó las
cooperativas de ahorro y préstamo, y pot 1o tanto su papel de pionero de
la inclusión ñnenciere en nuestro país. El P.Yelázquez, puso por delente, a'
través de este movimiento, que la independencia económice de las personas
y su inclusión a mecanismos formales de ahorro y préstamo tendría como
impacto mejores condiciones devidapatalos excluido sy ayadaríaa reducir las
desigualdades. Además de la Iglesia, en ambos estudios de caso destaca que la
sociedad civil organizada ha sido siempre el actor principal en el movimiento
cooperativo en México. Como lo menciona Ayala en el tercer capítulo,
"Las cooperativas nacieron entonces como auténticas organizaciones sociales
[...] Reconocieron que ni los gobiernos ni las orgenizaciones frnancieras iban

L87
a solucionar sus problemáticas, que sólo las personas podlan ayudarse a sf
mismas, organizadamente'l
También se insistió en que el uso de instrumentos financieros es sólo
una parte en el combarc ala exclusión financiera y que por esta razón
las cooperativas de ahorro y présramo brindan herramientas de educación
cooperativa y frnanciena sus socios; es decir, aquellas que permitan resolver
problemas y plentear alternativas,las cuales no constituyen con frecuencia la
base de sus prácticas en instituciones de otro tipo.
México sigue caracterizlndose por la pobrezay desigualdad subrayadas
por el P.Yelázquez. De hecho, se habla mucho de la pobreza y desigualdad
vivida por gran parte de la población desde enronces. y si bien los métodos
de medición pueden ser criticados, es posible constarar que esra pobreza y
desigualdad son une carecterística desde varias décadas y que son cada vez
más agudas. como 1o menciona Ayala en el rercer capítulo, ya. en 1950la
mayor parre de los mexicanos vivían bajo los umbrales delapobreza. por esra
razón, es indispensable tomar en cuenta todos los esfuerzos que se realizert
para disminuirla. En fecha reciente, Esquivel hizo un análisis relacionado
con nuestro tema de esrudio, en particular por el hecho de que las políticas
nacionales e internacionales de inclusión financiera buscan, como lo hemos
visto en el primer capítulo, impulsar el crecimienro económicol
[...] el argumento de que el crecimiento va a ayadat a generar riqueza y combatir
ala pobteza no se cumple en una economía como la mexicana, en la que los
beneñcios del crecimiento se distribuyen de manera tan inequitativa
[...] el
crecimiento acumulado del ingreso per cápita en México de L992 ala fecha
ha sido superior a 25o/o. A pesar de ello, las tasas de pobrezapor ingresos son
ptácticamente iguales hoy a las de L992.Más aún, la desigualdad en México
[...J
ha llegado a niveles ran altos, que ya es en sí misma un lastre para el crecimiento,
al debilitar el mercado interno y al distorsionar la toma de decisiones de
inversión en educación y en proyectos productivos. por ello, en la medida en
la que no araquemos de fondo los problemas de la desigualdad en el país, y en la
medida en la que no construyamos un auténrico Estado social que garanace
derechos a todos los mexicanos, no podremos avenzar a fondo en el combate a
la pobreza (20L6).
188
Además del Estado, es necesario reconocer que otros actores contribuyen,
y pueden contribuir mil a disminuir las desigualdades. Así el derecho
a la educación, salud y vivienda digna son derechos promovidos por las
cooperativas de ahorro y préstamo (al menos las que son Perte de esta
investigación). Estamos convencidos de que al sumar faerz;as y esfuerzos,
no sólo en el sector de las cooperativas, sino con iniciativas de otros tipos
de actores de la economía social y solidaria (nss), el sector privado y los
diferentes órdenes de gobierno, seríla solución para disminuir la exclusión
financiera y contribuir a la disminución de las desigualdades y la pobreza.
Esta postura no está del todo presente en el Consejo Nacional de Inclusión
Financiera (Conaif), como se observa en el Séyttimo Reytorte Nacional de la
Inclusión Financiera (20L6), que sólo toma en cuenta al sector privado y al
gobierno:"[...] se considera que los gobiernos y el sector privado puedenjugar
un papel central con el objetivo de incrementar la inclusión financiera" (cNnv,
20L637). Estamos convencidos de que la diferencia de enfoque requerida
por parte de las autoridades y el sector privado debe tener como punto de
partida el reconocimiento de que la población mexicana tiene derecho a ser
incluida Énanciera y socialmente, y no ser considerada sólo como potencial
consumidora de productos y servicios financieros ofrecidos por instituciones
bancarias tradicionales.
Desde esta perspectivt, y en relación con el Conaif este órgano necesita
mayor visibilidad: debería ser más participativo en el escenario nacional en este
tema. Desde su creación a la fecha, ha pasado desapercibido en el escenario
de la inclusión financieremexicane,y el país necesita instituciones que tengan
una incidencia importante por el contexto de exclusión de la mayor Parte
de su población. Se deben construir estructuras de inclusión, instituciones
pensadas no para ser parte de un discurso ideológico global, pero incluyentes,
y el Conaif deberíeser una de ellas.
La inclusión financiera no tiene como objetivo la expansión del mercado, y
no es sinónimo de la ban carización desde la perspectiva de las cooperativas
de ahorro y préstamo
Los capítulos evidencian que el concepto de inclusión fnanciera no es nuevo.
En el primer capítulo se insiste en que surge co mo continuum delosProgramas
189
 de microcrédito y micro6nanciamienro, que tienden a ver I los más pobres como cooperetiva de ahorro y préstamo) y un banco, como pucdc observarse
como un mercado floreciente para bancarizarlos, lo cual muchas veces crea en el cuadro 1:
un círculo de endeudamienro. Aquí se detecta un peligro en el manejo de las
palabras y los términos, que disftazala voluntad de expandir el mercado hacia Cuadro 1. Diferencias entre bancos y cajas poPulares
'huevos consumidores" con el uso de un discurso de"lucha contra lapobrezd',
Otro problema (tanto del microcrédito como del microfinanciamiento) es [...] pr"6eren los préstamos grandes y
[...] pt"fieren los préstamos pequeños y
concentrarse solamente en el monto de crédito otorgado y el dpo de acrividad nunca prestan basándose en la honr adez
conflan en la honrad ez del prestatario
que deba financiar, llámese actividad productiva o empresarial. Sin embargo, del prestatario

los estudios de caso nos exponen, primero, que el modvo del préstamo puede [...]jnrtan los ahorros del pueblo para
[...] centalizan la riqueza pere frnanciar ponerlos a trab ajar en la misma comunidad
ser otro, como para cubrir necesidades básicas o de mejoramiento de las grandes negocios, no siempre d.e interés
que los reuni6,y en beneficio de sus
condiciones de vida. Segundo, que es indispensable que el monro otorgado general
asociados
vaya de la mano con el ahorro y la educación financiera (lo cual refleja la visión
[..,] op"ran principalmente en beneñcio de
[,,.] las udlidades netas se rcpaften entre
integral de la inclusión financiera de las cooperativas de ahorro y préstamo) sus accionistas, que constituyen un
todos sus socios
pan evitar crear un círculo vicioso de endeudamiento. De hecho, el objetivo pequeño porcentaje de sus clientes

de este tipo de cooperativa es ofrecer herramientas de ahorro y préstamo [...] poder se concentra en manos de un [...] t. tiende a descentralizar el poder del
"l
número relaúvamente pequeño de dinero poniéndolo en las manos de las
el capital en mctnos del pueblo- palra lograr la independencia
-poner accionistas de las clases privilegiadas clases populares
económica de sus socios con base en sus ahorros constantes. Este tema de
[...] dinero es más importante que la [...] l" personavale por lo que es, no por su
la educación frnanciera es uno de los retos de la inclusión financiera planteado "l
Persona; tantos votos se tienen cuantas dinero, según el principio cooperativor un
en la Política Nacional de Inclusión Financiera, publicada en junio de20L6; acciones se poseen hombre, un voto
de acuerdo con cifras de la rNrr 20L5:"[-.] 34o/o delos adultos señaló no [...] los clientes no reciben ningún beneñcio [...] edu ca aI socio en la responsabilidad y
"l de cerictet educativo; no pueden contribuir senddo social, estimula el ahorro sist emiti-
haber recibido ningún tipo de educación para ahorrar, y el630/o no lleva un
con sus talentos ni desarrollarlos y co exigiendo de sus miembros una pequeña
registro o cuenta de sus gasros" (Conaif 20L6:25).Tercero, a diferencia del
contribuyen a dar poder financiero a los epoftación a intervalos regulares y potencia
microcrédito y microfinanciamiento, las cooperativas de ahorro y préstamo privilegiados a los necesitados
consideran a los socios como acrores de su desarrollo: "Tnbajabrn para
[...] r" enseña al pueblo los misterios de las
formar personas críticas y conocedoras de Ia rcalided,,líderes auténricos [...] los accionistas en pequeño práctíca- frnanzas, la fuerzadel dinero y su uso
mente no tienen ningún interés ni infuen-
emanados del pueblo, que encabezaran orgenizaciones sociales y económicas" correcto, no prestado sino panun fin
cia en las operaciones financieras
productivo o de utilidad
(Ayala, capítulo rrr). Asimismo, a la,Iaz de los aporres de ambos estudios
de caso, quiero precisar otra reflexión: endeudar a las familias, pobres o no, [...] h"y un Comké de Crédito que no sólo
[.,.] teniendo ganntizado el préstamo le examinay dictamina el préstamo, sino que
es parte de la etapa actual del capitalismo,la cual consiste etr creer dinero a interesa poco el uso que se le dé aI dinero ayuda al socio a usarlo mejor en su
través del crédito (Razeto,2008; Chesnais, 2009; Reys,2011). verdadero provecho
Finalmente, y este tema es clave,la inclusión financiera yla,bancaúzeción
Fuentet Folleto amarillo de las cajas popuhres,México, Caja Popular Mexicane,2l' edición,2004.
son términos, lejos de ser sinónimos. Ya en el Folleto Amarillo, que represenra
la génesis de las cooperativas de ahorro y préstamo en nuestro país, se El cuadro 1 es también muy ilustrativo de lo que López y Ayile pusieron
precisaba la diferencia enrre una caja popular (mejor conocida en nuesrro país por delante en sus capítulos: una de les características de las cooperativas

190 191
 rr
c{c ¡rhorro y préstamo es crear, a través de sus prácticas, rrn l:rzo social entre
¡rhorr:rdores y prestatarios. Ambos estudios de caso nos muestran que estas
coopcrativas tienen una larga historia en la construcción de lazos con sus
socios. Sus orígenes obedecen aleintegración de personas que necesitaban
cstos servicios. De la misma forma, al integrar los mismos socios los cuerpos de
tlirigencia, a través del respeto a sus derechos por ser votados, se ha generado
rrrra relación de confranza recurrente en estas instituciones, que mantienen
l:r vocación cooperativa desde hace más de seis décadas. Esta visión integral
cs la que tienen las instituciones financieras de la sss, objeto de este estudio.
Ac{cmás, hablar de"mejorar las condiciones de vidi' para una cooperariva no
ricne gue ver con el consumo o un mayor consumo, como se precisa desde el
origen delas cooperativas.Ayalaloaclaracon estas palabras:"Elprognemepera
lm cooperativas planteado por Coady, y retomado por el ssM, se concentraba
cn la formación de las personas que a su vez integrarán organizaciones, las
cuales realizaúen actividades económicas , para así posibilitar una vida digna.
Lo que implicaba dejar atrás la economía pera el lucro y cenrrarse en una
economía para las personas"; un principio clave de la rss.
Una propuesta de defrnición del concepto de inclusión frnancieta
La de6nición de inclusión financiera propuesta en el primer capítulo permite
diferenciarla delabancarización, ya que prerende romar en cuenra a todos
los actores del sistema financiero mexicano, incluyendo a las cooperativas
como actores de la sss. La hemos deñnido como "el proceso por el cual los
diferentes actores (privados, públicos y sociales) de un sistema financiero
logran brindar a una población (personas y entes colectivos) tanto el acceso
como el uso de servicios financieros de manera constante y permanentei Este
sistema frnanciero está conformado por instituciones fi.nancieras tradicionales
y de las frnanzes solidarias. Estas últimas se caracterizanpor ofrecer servicios
frnancieros (ahorro, préstamo, inversiones, seguros, cobro de remesas, pago de
servicios y hasta cajeros automáticos) a tasas accesibles para responder a las
necesidades de la mayor parte de la población, incluyendo los más excluidos,
en función de sus recursos.
Como se ha visto en los estudios de caso, para lograr este proceso de
inclusión fi.nanciera es indispensable ofrecer servicios de educación financiera
192
y c()nr¡rr con políticas públicas adecuadas a las especificidades de ca.{a tipo dc
prcst:rt:rrio (tradicional y frnanzas solidarias), y brindar alavez protección a
los clientes o socios.
Los retos de las cooperativas de ahorro y préstamo
Esta deÉnición invita,junto con las refexiones de la cnnr y Alcona, a considerar
el siguiente reto de las cooperativas de ahorro y préstamo: más que nunca,
estos actores colectivos deben refrendar su misión y demostrar que lograr la
inclusión financiera va más allá del otorgamiento de préstamos y el diseño
de herramientas de ahorro e inversión. Estas instituciones cuentan con una
amplia experiencia adquirida a lo largo de seis décadas y media, con la que
pueden ser referencia pera diversos actores con vocación sociaL económica
o política. Así, tal y como lo reconoce la Asamblea General de la oNu (en
su resolución aprobada el 17 de diciembre del20L5),las cooperativas, como
instituciones reconocidas de la Ess, parecen ofrecer una solución viable en
"[...] las cooperativas, en sus distintas formas, promueven
este escenario:
la máxima paticipación posible de todas las personas en el desarrollo
económico y social, incluidos las mujeres, los jóvenes, las personas de edad,
las personas con discapacidad y las personas indígenas, son cada vez más
un factor importante del desarrollo económico y social y contribuyen a la
ercadiceción delapobreza y el hambrei
Otro gran reto es sumar a más personas, con una intención puntual de
desarrollo humano y social en las comunidades en que inciden. Para retomar
a López, "lo que en un principio resultaba utópico, es ahora 'estratégicd",
ya que no buscan ser parte de un modelo económico cuya frnalidad es
el enriquecimiento de unos pocos, los mismos en las manos de quienes se
concentra el poder. Así, como lo escribe este autor en el segundo capítulo,
este tipo de cooperativa debe convertirse en una verdaderaalternativapanla
población excluida del sistema bancario tradicional con una atención especial
a los jóvenes y las mujeres; en nuestros días, representa una alternativa de
autogestión efective de los recursos, que puede resolver la incapacidad que
en ocasiones existe por parte de los gobiernos y las empresas privadas en
un contexto de crisis sistémica y civilizatoria. Sumar fuerza y plantearse
como una eltetnetiva es vital en este contexto;"Las urgencias que plantea la
193
 F
crisis de la civilización hegemónica, los acelerados proccsos .lc¡rrcdadores
de destrucción del planeta, no permiten posponer hacia un futuro la tarea,
rri siquiera a mediano plazo, de detener la maquinaria destructora del
capitalismo. Para ello es indispensable contar con todas las alianzas posibles"
(Langder, 2OL2:I42).
Estamos en un momento crucial, ya que se ha evidenciado la necesidad
de unidad de los diferentes actores de las finanzas solidarias, y podría ser que
las cooperativas de ahorro y préstamo muestren los impactos positivos al unir
fuerzas y esfuerzos paralograr una verdadera co-construcción de la política
de inclusión ñnenciere,la cual debería incluir un marco legal adecuado a
todos los integrantes del sistema ñnanciero mexicano. Chandrasekhar insiste
en que "Los gobiernos deben adoptar leyes que gererntizarn jurídicamente la
nttureleze participativa de la dirección en estas instituciones y evitan que
conflictos de interés perturben sus dirigentes y sus prictica{' (200732).El
mismo Conaif precisa que "es importante generer un entorno regulatorio
propicio pera- expendir la adquisición de cuentas, tales como el otorgar
licencias para corresponsales bancarios y no bancarios, solicitat lt apercute
de cuentas con expedientes simplificados, requerir que se ofrezcan cuentas
básicas o con bajas comisiones y permitir el desarrollo de nuevas tecnologías"
(cNnv,20L637).
En este sentido, retomam os aLópez cuando cierra su capítulo diciendo que
las cooperativas de ahorro y préstamo'Aún enfrentan desafios importantes,
pero lo hacen ahora tendrán que asimilarlo y asumir ese papel-, como
-y
un movimiento de vanguardia que por casi dos siglos ha mostrado su eficacia.
Llegó el momento de compartir toda esta experiencid'.
En este marco, nos parece importante mencionar que una de las pistas
de investigación vislumbradas en esta etapa se encuentra en la necesidad de
estudiar las prácticas de las cooperativas de ahorro y préstamo en una
perspectiva crítica del desarrollo y de sus alternativas (en el sentido de
Gudynas,20LL).
El reto de la institucionalizaciún de las finanzas solidarias en México
Los estudios decaso delaCajaPopular MexicanaydeAlconapermitentambién
subrayar como reto la institucio nahzaciónde las finanzas solidarias en México
194
¡"
(Oullrrrj y Lévesque,20L5), En varios países de la región latinoamericana,
como lo menciona Conggio,"se formalizó la institucionalización de sss
mediante nuevos marcos legales, ya sea reconociendo sus formas propias,
definiendo nuevas responsabilidades del Estado o modi6cando los marcos
constitucionale{' (20L43). Y está institucionalizaciónpuede ser ambivalente:
asegurar la legitimidad por el hecho de ser reconocida por parte de los poderes
públicos, y así favorecer la confianzey mantenimiento de estas instituciones;
pero también puede significar un conffol y una homogeneización a Partir
de una legislación hecha a la medida para los bancos (Oulhaj, Lévesque y
Bourque, 20L5). Los dos estudios de caso confrrman que estamos en este
segundo escenario: tanto la legislación tarüe en materia de las cooPeretivas
de ahorro y préstamo como sus adecuaciones (que han marcado los últimos
25 afios),nos dejan ver que el control no sólo se ha impuesto, sino que además
pone en riesgo la existencia de instituciones que surgieron para atender a los
excluidos del sistema financiero mexicano.
El marco legal
Con base en estas reflexiones finales, si nos concentramos en los aPortes
de los estudios de caso en cuanto al reto del sistema 6nanciero mexicano,
concluimos que éste se ubica a nivel del marco legel,elcual se haceractedzado
por no considerar en su centro alapoblación excluida (del sistema ñnanciero),
y menos en reconocerla como actor con derecho. Sin embargo, a través dele
experiencia tanto de Caja Popular Mexicana como de Alcona, se ha visto que
las cooperativas de ahorro y préstamo son verdaderas iniciativas de actores
que están buscando mejorar las condiciones de vida de los excluidos del
sistema bancario tradicional.
A continuación se presenta un esquema que permite tener una visión de
los diferentes marcos legales desde Énales del siglo xrx a la fecha.
L95
listluema l. Marco legal de las activic{ades de las coopcrarivas tlc alrorro y Ir.nnscnlJ), la cual evidenció el desconocimiento de los legisladores acerca.
préstamo en México del sistema ñnanciero mexicano, y la voluntad de la autoridad por controlar a
las cooperativas, a pesar de que se puso en evidencia que la seguridad del socio
I 989. Primera normativa pere cooperativas en el no está genntizadapor la evtorización y supervisión, menos si se cuenta con
No hay un marco
Código de Comercio omisiones y complicidad por parte de las autoridades. Aunado a ello, vimos
legal que
L927. Prime ra Ley Coope rativa contemple las cómo las autoridades, aprovechando el desconocimiento de la mayor parte de
197j. S egun da Ley Coope r atív a cooperativas de la población en cuanto a las especifrcidades de este tipo de institución, etecen
I 938. L"y General de Sociedades Cooperativas (to ahorro y a las cooperativas de ahorro y préstamo a través de acusaciones, entre otras,
préstamo =
contempla actividades de ahorro y préstamo) de ser fraudulentas. La mayor prueba es la nueva propuesta de lnesc¡p, la
periodo de
t94L, L"y de Bancos (uniones de crédito/no autorregulación cual propone poderes absolutos a la autoridadparatomar decisiones sobre las
cooPerativas) cooperativas, lo que vulnera la democracia participativa en que se sustentani
imponen límites y desventajas competitivas como los topes al ahorro, los
1991. Sociedad de Ahorro y Préstamo consejeros independientes (pagados por las cooperativas), y las multas y
L"y General de Sociedades Cooperativas sanciones, entre otros elementos subrayados en los estudios de caso. En la
L"y General de Organ izaciones yActividades última revisión del marco legal actual, se observó cómo se dio un paso más en
Auxiliares de Crédito el control de las organizaciones, y se puso en riesgo su subsistencia y esencia
L994. Nueva L"y General de Sociedades de cooperativas.
H^y un marco
Cooperativas legal que En los siguientes párrafos haremos un comparativo entre ambos estudios
2000. L"y que creeel Fondo pareelFortalecimiento contempla las de caso a nivel de cada etapa signiÉcativa del marco legal, pera subrayar los
de Sociedades y Cooperativas de Ahorro cooPefativas principales problemas actuales y vislumbrar bases comunes Para que sea
de ahorro
y Préstamo y de Apoyo a sus Ahorradores adecuado a sus realidades.
y Préstamo
(Fipago) La Ley de Sociedad de Ahorro y Préstamo (1991) fue la primera
}OOL. Ley de Ahorro y Crédito Popular 6gura legal con un respaldo institucional para las cooperativas de ahorro
2009, L"y para Regular las Actividades de las y préstamo, lo cual, de una forma u otra, se había buscado durante cuatro
Sociedades Cooperativas de Ahorro décadas. Sin embargo, tanto Alcona como la cpu insisten en que esta ley
2OL5. Nu evaL"y de Ahorro y Crédito Popular tiene como principal problema el no reconocer, y por lo tanto, no otorgar la
calidad de cooperativa, lo cual, como se ha visto en los capítulos segundo y
ltrcnte: elaboración propia.
I
tercero, es fundamentalpara ambas instituciones,y p^relas que comenzeron
el movimiento de las cooperativas de ahorro y préstamo en el país: si bien la
Como se menciona en la introducción general del libro, una de las razones Ley Bancarie de L94I reconocía las uniones de crédito, esta 6gura no fue una
que motivó a reeLizar este estudio fue el contexto nacional, en particular el opción por las cooperativas por ser una sociedad anónima. Ayala menciona
c¿rso Ficrea, que derivó en"la NuevaLey deAhorro y Crédito Popular" (cuya que "Este hecho pone en evidencia que, más allá de buscar el reconocimiento
base es una reforme de la mayoría de los artículos de la Ley para Regular jurídico de las Cajas Populares, para los fundadores resultó indispensable
l¿rs Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo optar por el fortalecimiento del socio, la comunidad y la organización, pues

196 r97
stllo así las cooperativas lograrían su cometido: Estc no rccono('irrricrrto hs
llcvó también a no ser tomadas en cuenta como parte del scctor social t{c la
cconomía. Es de notar la importan cia de esta ley por ser un factor cx¡rlicativo
de división del movimiento cooperativo en México, el cual buscó en la
:rutorregulación fortalecer al socio, la comunided, la organización, a pesar
dcl no reconocimiento jurídico durante varias décadas. Las cooperativas de
¿lrorro y préstamo, a trevés de su historie marceda por la autorregulación,
lran demostndo y siguen demostrando que "En vez de confiar por completo
cn los gobiernos nacionales o en la propiedad privada para proteger nuestros
recursos a veces pueden hacerlo, pero a menudo fracesan-,
-pues
necesitamos abrir espacio para que los usuarios locales se gobiernen a sí
mismos" (Ostrom, 2O0O:I4). Pero a Ievez los dos estudios de caso ponen
de manifresto diferentes posturas ante el marco legal: si cpu nació buscando
solución a su voluntad de regularse, el origen de Alcona es como instrumento
de defensa legal ante laLey de Ahorro y Crédito Popular.
Esto nos lleva a subrayar, como primer aporte del estudio, que las
cooperativas de ahorro y crédito quieren y requieren una regulación,
pero es fundamental que ésta las reconozca como cooperativa: su esencia.
Este reconocimiento no puede ser sinónimo de mayor control ni de mayor
recaudación hacia este tipo de institución, pero más bien de co-construcción
de una estrategia nacional de inclusión frnencieray social.
Siguen dos modificaciones al marco legal en el mismo año: (i) el decreto
de 1991 que modi6calaLey General de las Sociedades Cooperativas; (ii)
así como la aprobación de la Ley General de Organizaciones y Actividades
Auxiliares de Crédito, cuyo objetivo ete atender los problemas generados
por los fraudes; es decir, transforma las cooperativas de ahorro y préstamo
en organismos regulados. Es en esta modificeción que se creela figura de
sociedades de ahorro y préstamo (san), que adoptan 63 cooperativas al
conformar en L993 la cpu.
[...] normalmente las cooperativas individuales de base se crean para cumplir
con un determinado objeto social circunscrito a la actividad productiva o de
prestación de servicios; es decir, nacen como organizaciones de tipo económico
en el que se desenvuelven su acción social o debido al reconocimiento de que
198
*
strlas ¡ro pueden alcanzar su objeto social o que lcs resultrt ¡rrls ¡¡tlcct¡¡trlo o
conveniente lograrlo a través de la unión con otras cooperativ:rs, crrrpiezan a
incursionar en la actividad político-reivindicativa, proceso que se formaliza por
medio de su afiliación a alguna asociación de cooperativas (Rojas, 2014:23).
En L994, se publicó la Nueva Ley General de Sociedades Cooperativas, con
el objedvo, entre otros, de reconocer a las sociedades de ahorro y préstamo
(Socap). Sin embargo, como lo subraÉ Ayala, jamis se emitieron las reglas
que establecían su rcgulación,lo que facilitó la creación de Socap, incluyendo
las de fin fraudulento.
En el año 2000,Ia Ley Fipago fue avalada para buscar solución a los
ahorradores defraudados y establecer el ñdeicomiso. Ayala subraya que el
gobierno consideró a las cooperativas de ahorro y préstamo como instituciones
fraudulentas o bien organismos familiares, pero sobre todo no reconocía su
experiencia,Iargatrayectorie, o los beneÉcios que brindan a sus socios.
Y éste es el segundo aporte que quisiere enfatizar aL cierre de este
libro: es imprescindible que la autoridad reconozce la larga trayectoria de
las cooperativas de ahorro y préstamo y sus características institucionales,
incluyendo los beneñcios que brindan a los socios (los cuales no son siempre
cuantificables), sin crear un amalgama entre sociedades cooPerativas de
ahorro y préstamo e instituciones fraudulentas.
La Ley de Ahorro y Crédito Popular (racn), promulgada en 200L,
es decir, medio siglo después de la aparición de la primera ceja popular en
nuestro país, tiene como objetivo reconocer el derecho al funcionamiento de
las sociedades cooperativas de ahorro y préstamo. Para la cpM representa un
gran logro por integrar a estas cooperativas al sistema financiero nacional.
Sin embargo, Alcona considera la r.ecp con otros ojos. Ayala nos insistió de
hecho en que su mayor problema es no reconocer que, en las cooperativas, el
socio tiene varios roles (dueño, dirigente, colaborador, ahorrador, prestatario,
usuario, beneficiario y con derecho de voto en la asamblea). También implicó
reconocer las cooperativas de ahorro ypréstamo como intermediario financiero
y, por lo tanto,llevó a regularlas como si fueran sociedades privadas. La autora
precisó que esta ley además se tradujo en un mayor control por la supervisión
exacerbada tanto de la cNsv como de la Condusef,
L99
 t
Así, como tercer aporte, es importante mencionar quc si llicn cs un
gran paso reconocer a las cooperativas de ahorro y préstamo conro ¿lctores
del sistema financiero mexicano, no son intermediarios ñnancieros ni
empresas privadas con fines de lucro. No pueden ser tratadas de la misma
manera. Una forma de resolver esta confusión sería un reconocimiento por
parte de las autoridades anto de los diferentes roles que cumplen los socios
(una característica fundamental de las cooperativas), como de su papel en el
nrejoramiento de las condiciones de vida de la población excluida.
En 2009, Ia Ley para Regular las Actividades de las Sociedades
Cooperativas de Ahorro (mejor conocida como Ley nascan) fue aprobada y
es la que permite encontrar, después de 18 años, una mayor convergencia entre
ambas instituciones (Alcona y cpM), ya que reconoce al 6n a las cooperativas
de ahorro y préstamo como pertenecientes al sistema financiero mexicano en
su calidad de institución del sector social de la economía. Esto es, se reconoce
la diferencia de las Socap con otras instituciones financieras. Las consideran,
de hecho, como organización social, autónome, de integración frnanciera con
funcionamiento original y libre de asociación e integración.
Sin embargo, hay varios tipos de cooperativas, y es un error confundirlas
tanto con empresas privadas como no reconocer esta diversidad. Los dos
esrudios de caso son un buen ejemplo de esta observación.
Y éste consiste en un cuarto aporter las cooperativas de ahorro y crédito
son actores del sistema 6nanciero mexicano, pero deben ser reconocidas como
actores en particular delasss. Es decir, las cooperativas aceptadas plenamente
como actores que aportan accesibilidady cerctnía a sus socios en un contexto
de exclusión, / ilue son parte entera e histórica del sistema 6nanciero nacional
que han contribuido para que éste pueda ser considerado incluyentg social y
solidario.
En20L5,la Nueva Ley de Ahorro y Crédito Popular, cuyo objetivo es
reformar la mayoría de los artículos que integran la rRRscan, permitió el
rcencuentro, de una forma u otra, entre cpM y Alcona, por considerar gue
la rnescap endurece el control y la vigilancia,lo que implica la desaparición
.{e las cooperativas de ahorro y préstamo. Este control exacerbado nos lleva a
preguntarnos si su 6n es en realidad recaudatorio o bien busca la desaparición
.lc las cooperativas de ahorro y préstamo, en particular aquellas con un
200
nlcnor grado de impacto por no valorar su función c{e brindar scrvicios
financieros a los más marginados y enfocarse sólo en indicadores financieros.
En los últimos años, y como lo hemos visto en los estudios de caso, la
sobrerregulación ha eliminado la posibilidad de los socios de las cooperativas
en diri$r sus organizaciones de acuerdo con sus necesidades por tener que
orientar sus esfuerzos cotidianos a cumplir con los diferentes requisitos del
marco regulatorio. Además, los requerimientos regulatorios incrementan de
manera considerable el gasto de las organizacionesy deterionn su estabilidad
frnanciera.,
Así, como quinto aporte de esta investigación concluimos que es necesaria
una congruencia entre el reconocimiento de las cooperativas de ahorro y
préstamo como actor del sistema Énanciero mexicano y del sector social de
la economía, por un lado, y, por el otro, las medidas de supervisión. Estas
últimas se han confundido con un control excesivo, al grado de que están
provocando la desaparición de este tipo de institución, en particular las de
menor tamaño.
Además de un reconocimiento detodos los actores del sistema financiero
se maniñesta tanto por una definición desde las autoridades de la
-que
inclusión Énanciera que reconozca a todos sus actores (públicos, privados
y sociales), como por la adecuación del marco legal a las realidades de las
cooperativas-, una política de inclusión financiera necesita información
estadística actaalizada y completa para poder tomar las decisiones de forma
ecertade.
Retomaremos, a modo de cierre de esta publicación, estos diferentes
elementos.
Es indispensable contar con datos puntales y acatalizados con una mayor
frecuencia, considerando los indicadores que permitan dar cuenta de las
realidades de los actores de las frnanzas solidarias. Se debe revisar no sólo
la información existente que cumple con este propósito, y la que hace falta,
sino también a;venzar hacia una presentación integrada del conjunto de la
información existente.
Mientras no haya una conceptaalización que reconozca de manera
explícita a todos los actores del sistema frnanciero del país, será diffcil tener
políticas públicas que garanticen la inclusión financiera a mediano y largo
20r
 plazo, Asimismo, el no contar con un marco legal que recturozca las
características históricas de largo plezo de las cooperativas de ahorro y
préstamo seguirá diñcultando una mayor inclusión Énanciera.
En este sentido, otra de las pistas que dejamos abierta para una siguiente
investigación consiste en abordar el tema desde una perspectiva histórica
tr
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(para evidenciar los mecanismos de ahorro y préstamo preexistentes a las
,tr
cooperativas y que se basaban en la con6anza y solidaridad), así como desde
una perspectiva sociopolítica (pan entender cómo las cooperativas lograron
constituir un movimiento). Se recomienda realizar esta siguiente etepe pere
México en comparación con otros países de la región.
Al no reconocer plenamente a todos los actores del sistema financiero
mexicano, y a sus especificidades históricas y actuales, se tiende a ptivilegier
al sistema bancario tradicional, con el riesgo de generar un círculo vicioso de
endeudamiento en la población en situación de pobreza, el cual es el mayor
peligro de confundir inclusión 6nanciera con bancarizeción,
Así, es fundamental retomar la postura de la Organizeción fnternacional
del tabajo (orr) en la que menciona que"LIna sociedad equilibrada precisa
la existencia de sectores públicos y privados fuertes y de un fuerte sector
cooperativo, mutualista y otras organizaciones sociales no gubernamentales.
Dentro de este contexto los gobiernos deberían establecer una política y un
marco jurídico favorable a las cooperativas y compatibles con su naturaleza y
función; inspirados en los valores y principios cooperativos" (orr, 2002).
Pero, sin duda, para lograr esta construcción de la política de inclusión
financiera se requieren actores colectivos fuertes y unidos para consolidar
el crecimiento de 9.9% (entre 20L? y 20L5) de las cooperativas de ahorro y
préstamo que integran al sector y que reporta el Séptimo Reporte Nacional de
Inclu sión Financiera (cNnv, 20L6t4O).
[...] el plano de lo inmediato, el movimiento cooperativo se ve continuamente
""
involucrado en diversas acciones de naturaleza político o de
-reivindicativa
resistencia civilpacífrca,enmarcadas en el Estado de Derecho, a efecto de lograr
que el marco jurídico vigente o que las políticas públicas que se expidan no
lesionen la identidad cooperativa o los intereses gremiales y empresariales
de las cooperativas. Por tal modvo, en el terreno de lo táctico, se úataría de
202
inr¡rlenrentar una estretegia de lucha e favor de la defensa dc la identidad
cooperativa y de su autonomía e independencia, como movimiento social con
t inrereses y demandas propias, frente alos diferentes gruPos de interés, ya sean
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iI de carácter público o privado (Rojas, 20L4:39).
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Incluso si existen diferencias en cuanto a las dos instituciones Parte de este
j estudio (en particulaf en sus Postufas relativas al marco legal),cada una busca
Í
fi consefvar su esencia como cooPeretivai y también, a través de herramientas
.
financieras y la educación frnanciera y cooPerativa, contribuir al mejoramiento
de las condiciones de vida de sus socios, incluyendo financieramente Y
socialmente a los excluidos. Estos dos elementos son más que suficientes para
ser feconocidos como factores de unión entre las cooPerativas de ahorro y
préstamo en un país en el cual, según los datos de la exrr 20L5, un adulto
de cede tres (32o/o) no dene contratado al menos un producto financiero en
el sistema formal. Y esta unión entfe cooPefativas como actofes de la sSs
podría sef una base para comen1er un diálogo entfe actofes colectivamente
organizados que ponen el"capitd,en manos del puebloly que son la base de
un proyecto alternativo (al actual modelo de desarrollo hegemónico) basado
en una sociedad humana en su esencia.
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Quito, Fundación Rosa Luxemburg/Abya Yala, pp. 2L-54. Bon6l resume esros límites con las siguíentes palabras:
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proyectos complementarios/divergentes en sociedades heterogéneas'l enLatg M. y D. Debe decir:

Mokrani, (comp s,), Mós alla del desanollo, Quito, Ediciones Abya YalalFundación Rosa Conde Bon6l resume esros límites con las siguienres palabras:

Luxemburg pp.L2L-L43.
Asirnismo, en la página 67, úldrno párrefo, dice¡
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Esta conclusión nos invita a coincidir con BonfiL cuando menciona que no exisre una
de hs coopetativas,Senlosé, Costa Rica, ¡,c¡. política pública dc inclusíón firrurcicrr, ya quc:
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Debe decir:
colectiva, México, uNAM-GRrM-F ca, 395 pp. Esta conclusión nos invita e coincidir con Con.{e BonñI, cuando menciona que no exisrc ur
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