Tomo 46

1
Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Ministro de Hacienda y Crédito Público
Mauricio Cárdenas Santamaría
Viceministra General
Ximena Cadena Ordoñez
Viceministro Técnico
Andrés Escobar Arango
Secretaria General
Claudia Isabel Gonzaléz Sánchez
Directora General de Apoyo Fiscal
Ana Lucía Villa Arcila
Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial
Luis Fernando Villota Quiñones
Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial
Néstor Mario Urrea Duque
Elaboración de este documento

Andrea del Pilar Pulido Sánchez
Delia María Bonilla Cortés
Hernán Rico Barbosa
César Segundo Escobar Pinto
Daniel Antonio Espitia Hernández
Esmeralda Villamil López
Claudia Helena Otálora Cristancho
Javier Mora González
Luz Alba Mosquera Aguilar
Nidia María Fernández Gordillo Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal
Conceptos en materia tributaria y financiera territorial------[no. 1] (jun) 1993------
Diagramación Bogotá: Ministerio 2016
------ y ------(Conceptos es materia tributaria y financiera territorial------ ISSN: 2011 - 0073
Olga Milena Carantonio Marquez Publicación semestral excepto el año 1997.
Variantes de título: Doctrina tributaria territorial, hasta no. 6 de 1995, Doctrina tributaria y
financiera territorial, hasta no. 17 de 2001; Conceptos en materia tributaria y financiera
territorial a
partir de 2001 no. 18
1. Derecho fiscal 2. Conceptos fiscales 3. Impuestos locales 4. Entidades territoriales

5. Publicaciones periódicas.
CDD 20 ed 343.038615
CEP. Biblioteca “Jose María del Castillo y Rada”
Edición Septiembre de 2016

© Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Derechos exclusivos de publicación y distribución
Bogotá, D. C. Carrera 8A No. 6c-38 - Colombia 38117 00 ext. 3201
atención_usuario@minhacienda.gov.co - www.minhacienda.gov.co
Depósito legal efectuado de acuerdo con la Ley 44 de 1993.
Se permite la reproducción parcial del contenido de esta obra, siempre y cuando se cite la fuente.
Impreso en Colombia por Imprenta Nacional de Colombia
Fuente Archivo
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Indice
Presentacion 8
CAPITULO I 9
CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS 9
1. PRESUPUESTO 9
1.1. Asesoría No. 000466. Normas Orgánicas de Presupuesto.

Entidades descentralizadas. Aprobación del Presupuesto. 10
1.2. Asesoría No. 001620. Normas Orgánicas de Presupuesto,

Ejecución: Expedición de Registros Presupuestales. 13

Ejecución Presupuestal Gastos de Personal. Clasificación. 16

Vigencias Futuras Operaciones de Renting. 21

Autonomía Presupuestal. 25

Clasificación del gasto y Cobertura del Presupuesto. 27

Empresas Industriales y comerciales. Modificaciones por parte del Confis. 32
1.9. Asesoría No. 0161119. Presupuesto público.

Pago Pasivo Pensional. 35

Retenciones Contraloría Departamental. 39
1.11. Asesoría No. 019730. Inembargabilidad Recursos Incorporados

en los Presupuestos de las Entidades Territoriales. 42
1.12. Asesoría No. 020180. Cumplimientos Sentencias Judiciales.

Manejo Presupuestal. 45
1.13. Asesoría No. 005048. Plan Nacional de Desarrollo Ley 1753

de 2015. Impuesto de alumbrado público. Cálculo Límites del gasto. 50
1.14. Asesoría No. 004896. Utilización rentas de Destinación

específica para Cubrir Deficit Corriente en una Entidad Pública. 53
1.15. Asesoría No. 005071. Saneamiento Fiscal territorial. Programa

de Saneamiento Fiscal y Financiero PSFF- Reorientación de Rentas. 55
3
1.16. Asesoría No. 012051. Categorización Entidades territoriales.
Efectos en salarios y honorarios por descenso de Categoría. 58
1.17. Asesoría No. 006458. Sistema General de Participaciones.

Alumbrado Público. 61
1.18. Asesoría No. 008597. Regalías Ley 141 de 1994.

Destinación de Dividendos. 63
1.19. Asesoría No. 018133. Endeudamiento Territorial.

Aspectos Generales de las Operaciones de Crédito público.
Autorizaciones. 67
1.20. Asesoría No. 018135. Endeudamiento Territorial.

Clasificación de Entidades para crédito. 69
1.21. Asesoría No. 007138. Decreto 2418 de 2015.

Prima de Servicios Empleados Públicos del Nivel territorial. 70
1.22. Asesoría No. 013530. Ley 617 de 2000. Salario

del Personero Municipal. 72
1.23. Asesoría No.013531. Programas de saneamiento

Fiscal Financiero. Improcedencia Descuentos Salarios Trabajadores
Entidad Territorial. 74
1.24. Asesoría No. 012777. Ley 549 de 1999. Elaboración Cálculo

Actuarial para determinar Pasivo Pensional. 77
1.25. Asesoría No. 013080. Destinación retención del 20%

de la Estampilla Artículo 47 de la Ley 863 de 2003. Y Desahorros
del FONPET. Pago Pasivo pensional. 80
1.26. Asesoría No. 025535. Ley 550 de 1999.Solicitud Terminación

Acuerdo de Restructuración de pasivos Departamento de caldas. 82
CAPITULO II 92
CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS DEPARTAMENTALES 92

1. IMPUESTO DE REGISTRO. 92
1.1. Asesoría No. 011116. Impuesto de Registro. Actos gravados 93
1.2. Asesoría No. 017108. Impuesto de Registro, Base gravable. 94
2. IMPUESTOS AL CONSUMO
2.1. Asesoría No. Impuesto al Consumo de Cervezas, Sifones,

Refajos y Mezclas. Causación. 96
3. IMPUESTO SOBRE VEHICULOS AUTOMOTORES
3.1. Asesoría No. 005973. Impuesto sobre Vehículos Automotores.

Causación. 103
4
3.2. Asesoría No. 017199. Impuesto Sobre Vehículos Automotores,
Administración y Control. 106
CAPITULO III 109
CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES. 109
1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. 109
1.1. Asesoría No. 006904. Impuesto de Industria y Comercio.

Hechos Generadores. 110

Año Gravable y Vigencia Fiscal. 112

Retención en la Fuente. 114

Territorialidad. 116

Registro de Contribuyentes. 118
1.6. Asesoría No. 016992. Impuesto de Industria y Comercio,

Base Gravable. 120

Hechos Generadores. 122

Actividades Agropecuarias. 125

Peajes. 127
1.10. Asesoría No. 021174. Impuesto de Industria y Comercio,

Actividades de Intermediación. 129

Servicios Públicos. 131

Retención en la Fuente y Sujeción Pasiva. 134
1.13. Asesoría No. 012008. Impuesto Complementario de Avisos

y Tableros. Hecho generador. 137
2. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO.
2.1. Asesoría No.010159.Impuesto Predial Unificado.

Exenciones. 138
2.2. Asesoría No. 015614. Impuesto Predial Unificado.

Límites del Impuesto. 143
5
2.3. Asesoría No. 011177. Impuesto Predial Unificado.
Sujeción Pasiva Predial de Entidades Públicas. 147
2.4. Asesoría No.016818. Impuesto Predial Unificado.

Compensación Resguardos. 149
2.5. Asesoría No. 020721. Estratificación Económica.

Concurso Económico. 151
2.6. Asesoría No. 023072. Financiación Actualización Catastral. 154
3. OTROS CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES
3.1. Asesoría No. 021079. Plusvalía. Formas de Pago. 157
3.2. Asesoría No. 017197. Impuesto de Delineación Urbana.

Generalidades. 164
3.3. Asesoría No. 008097. Contribución Sobre Contratos de Obra

Pública. Vigencia de la Ley en el Tiempo. 166
3.4. Asesoría No. 014291. Contribución Sobre Contratos de Obra

Pública. Sujetos Activos y Pasivos 3.5. Asesoría No. 021281.
Sobretasa Ambiental. 168
3.6. Asesoría No. 006163. Aspectos Generales de la Tributación. 174
3.7. Asesoría No. 012804. Contribución de Valorización.

Administración y Recaudo. 176
3.8. Asesoría No. 005972. Impuesto de Delineación Urbana.

Descuentos Especiales. 181
3.9. Asesoría No. 020271. Impuesto de Alumbrado Público. 183
3.10. Asesoría No. 023079. Impuesto de Alumbrado Público. 185
3.11. Asesoría No. 005003. Estampillas. Hecho Generador. 188
3.12. Asesoría No. 019727. Destinación retención del 20%

de la Estampilla Artículo 47 de la Ley 863 de 2003.
Pagos Pasivo Pensional. 192
3.13. Asesoría No. Asesoría No. 016622. Estampillas.

Tratamientos Preferenciales. 197
3.14. Asesoría No. 004785. Contribución sobre Contratos

de Obra Pública. Tratamientos Preferenciales (Exclusiones,
Exenciones, descuentos, etc). 199
3.15. Asesoría No. 004203. Paz y Salvo. Participación

en la Plusvalía. Liquidación del Efecto Plusvalía. 201
3.16. Asesoría No. 004440. Tributos Municipales. Hechos

Generadores, 205
6
CAPITULO IV 207
CONCEPTOS SOBRE PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO. 207
1.1. Asesoría No. 004994. Procedimiento tributario. Amnistías y Condonaciones.208
1.2. Asesoría No. 006071. Procedimiento tributario y Régimen sancionatorio,

Cesión de Créditos Fiscales. 211
1.3. Asesoría No. 006626. Procedimiento tributario. Prescripción. 214
1.4. Asesoría No. 010158. Procedimiento Tributario y Saneamiento

Fiscal Territorial. Intereses Moratorios y Otros Aspectos de Saneamiento
Fiscal Territorial. 220
1.5. Asesoría No. 010414. Procedimiento Tributario y Régimen

Sancionatorio, Cobro. 223

1.6. Asesoría No. 012005. Procedimiento Tributario., Prescripción. 224
1.7. Asesoría No. 012802. Procedimiento Tributario y Régimen sancionatorio.

Solidaridad. 227
1.8. Asesoría No. 014938. Procedimiento Tributario. Devoluciones. 231
1.9. Asesoría No. 015825. Procedimiento Tributario. Amnistías

y Condonaciones. 234
1.10. Asesoría No. 016839. Procedimiento tributario y Régimen sancionatorio.

Decaimiento del Acto Administrativo. 236
1.11. Asesoría No. 021022. Otros temas Tributarios. Alivios Tributarios. 239
1.12. Asesoría No. 021072. Procedimiento Tributario. Fiscalización. 241
7
Presentación
En cumplimiento de las funciones de asesoría y asistencia técnica, la Dirección
General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
presenta la Revista No. 47 donde se consolidaron todos los conceptos en
materia tributaria y financiera territorial, emitidos durante el primer semestre
de 2016.
Al ser nuestros pronunciamientos de carácter general, pretendemos mantener

la unidad de interpretación de las distintas normas tributarias y financieras de
aplicación para las entidades territoriales y que son expedidas tanto por el
Congreso de la República como por el Gobierno Nacional.
Ana Lucía Villa Arcila

Directora General de Apoyo Fiscal
8
Capítulo I
Conceptos sobre Impuestos
Departamentales
1. PRESUPUESTO
9
ASESORÍA NÚMERO 000466 12 de enero de 2016
Consultante: FABIÁN PÉREZ LOSADA
Secretaría de Hacienda
Municipio de Aipe (Huila)
Tema: Normas Orgánicas de Presupuesto
Subtema: Entidades Descentralizadas-
Aprobación del Presupuesto
En atención a su comunicación radicada con el número del asunto en la cual consulta sobre
la norma que rige para la aprobación de los presupuestos de las entidades descentralizadas,
específicamente para las empresas públicas de Aipe y la ESE Hospital San Carlos de Aipe, nos
permitimos precisarle que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General
de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en
materia fiscal, financiera y tributaria la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos
administrativos específicos y/o propios de dichas entidades. Por lo anterior, la respuesta a sus
inquietudes se remite de conformidad con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, de

manera general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
Sobre el régimen presupuestal de las entidades descentralizadas del orden territorial, de acuerdo
con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996,
las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia presupuestal deben aplicar, tanto
en el nivel central como en el descentralizado, que incluye a las empresas industriales y comerciales
del orden territorial, respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidas en la
Constitución Política, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, el Decreto 115 de
1996, la Ley 617 de 2000 y la Ley 819 de 2003. En ausencia de normas particulares, aplicarán,
en lo que fuere pertinente, las normas orgánicas de presupuesto Nacional. En este sentido, la
asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto Orgánico de Presupuesto del ente
territorial al que pertenece la empresa y en las normas presupuestales expedidas para las empresas
industriales y comerciales del mismo nivel. Nuestras respuestas se soportan en el ordenamiento
constitucional y nacional, el cual no debe diferir sustancialmente del propio de cada ente territorial.
Sobre la denominación de entidades descentralizadas dispone el artículo 68 de la Ley 489 de

1995:
“Artículo 68. Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden

nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado,
las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las
unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado,
las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su
autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación
de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
De manera que tanto las empresas de servicios públicos, como las empresas sociales del estado
están dentro de la categoría de entidades descentralizadas. A su vez, sobre el régimen presupuestal
aplicable a estas entidades dispone la Ley Orgánica de Presupuesto:
Artículo 3º. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde
al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los Establecimientos
Públicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional.
10
…
A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía mixta con
el régimen de aquellas se les aplicarán las normas que expresamente las mencione. (Ley 38 de
1989, art. 2, Ley 179 de 1994, art. 1).
Artículo 5º. Las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o
sus entidades descentralizadas posean el 90% o más, tendrán para efectos presupuestales el
régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Para los mismos efectos, las empresas sociales del estado del orden nacional que constituyan
una categoría especial de entidad pública descentralizada, se sujetarán al régimen de las
empresas industriales y comerciales del estado. (Ley 225 de 1995 art. 11).
Artículo 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de
Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, dedicadas a

actividades no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley
Orgánica del Presupuesto con excepción del de inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos órganos deben
cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos, así como de la
inversión de sus excedentes.
El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta dedicadas a actividades
financieras deben cumplir en la elaboración, aprobación, conformación y ejecución de sus
presupuestos, esta función podrá ser delegada en el Superintendente Bancario. (Ley 179 de
1994, art. 43).
De manera que a los establecimientos públicos les aplican las normas del Estatuto Orgánico de
Presupuesto (Decreto 111 de 1996) toda vez que hacen parte del Presupuesto General. A las
empresas industriales y comerciales del estado y a las sociedades de economía mixta les aplicaran
las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto que expresamente las mencione así como los
principios presupuestales en él contenidos con excepción del de inembargabilidad; a su vez, el
Estatuto Orgánico faculta al ejecutivo para fijar las directrices y controles que deben atender estas
entidades en lo relacionado con su proceso presupuestal en virtud de lo cual se expidió del Decreto
115 de 1996.
Las empresas de servicios públicos en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas
posean el 90% o más así como las Empresas Sociales del Estado, tendrán para efectos presupuestales
el régimen de empresa industrial y comercial del estado.
Ahora bien con respecto a la aprobación del presupuesto tanto de los establecimientos públicos
como de las empresas industriales y comerciales del estado señaló la Ley 489 de 1998:
“Artículo 76. Funciones de los consejos directivos de los establecimientos públicos.

Corresponde a los consejos directivos de los establecimientos públicos:
e. Aprobar el proyecto de presupuesto anual del respectivo organismo;”
11
“Artículo 90. Funciones de las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales
del Estado. Corresponde a las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del
Estado:
c. Aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo;
Por su parte, el numeral 4 del artículo 26 del Decreto 111 de 1996, señala:
“Artículo 26. Son funciones del CONFIS:
... .
4. Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las

empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta con
el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el
Ministerio respectivo”.
En resumen, el proceso presupuestal de las entidades descentralizadas, incluida la aprobación, se

rige en el caso de los establecimientos públicos por el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto
111 de 1996) y en el caso de las empresas industriales y comerciales del estado por las normas del
Estatuto que expresamente las mencione además de los principios en él contenidos con excepción
del de inembargabilidad y por el Decreto 115 de 1996.
Las empresas sociales del estado y las empresas de servicios públicos en las cuales la nación o sus
entidades descentralizadas posean el 90% o más tendrán para efectos presupuestales el régimen
de empresa industrial y comercial del estado.
Específicamente, la aprobación del presupuesto en el caso de los establecimientos públicos

corresponde al congreso, o a la corporación administrativa en el caso de las entidades territoriales,
toda vez que estas entidades hacen parte del Presupuesto General según lo señalado en el artículo
3 del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
En el caso de las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta la

aprobación del presupuesto corresponde al Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) o quien
haga sus veces en el nivel territorial.
Tanto en los establecimientos públicos como en las empresas industriales y comerciales del estado
previo a la aprobación del presupuesto por parte de los órganos competentes antes mencionados,
se requerirá su aprobación por parte de las respectivas juntas y/o consejos directivos de acuerdo
a las funciones que al respecto señala a estos entes la Ley 489 de 1998.
12
ASESORÍA NÚMERO 001620 20 de enero de 2016
Consultante: DIANA CAROLINA USUGA PINEDA
Jefe de Presupuesto y Contratos
Municipio de Buriticá
Buriticá (Antioquia)
Subtema: Ejecución: Expedición de registros
presupuestales.
Mediante comunicación dirigida a la Procuraduría Provincial de Santafé de Antioquia, remitida

a esta Dirección por Colombia Compra Eficiente y el Departamento Administrativo de la Función
Pública y radicada con los números del asunto, solicita usted concepto sobre la legalidad de emitir
un registro presupuestal con cargo al presupuesto de la sección Concejo Municipal para respaldar
un contrato suscrito el 02 de diciembre por dicha corporación, con el objeto de adelantar el
concurso público de méritos para la elección del personero municipal. Al parecer su inquietud, que

no es precisa en su comunicación, se origina en el hecho de que el respectivo contrato se estaba
ejecutando sin la expedición previa del registro presupuestal y otros requisitos de orden contractual
lo que implicaría, al expedirse el registro solicitado, que se estarían legalizando hechos cumplidos.
Antes de abordar su inquietud, conviene precisar que la asesoría que presta la Dirección General
de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales y sus descentralizadas, en los términos del Decreto
4712 de 2008, no comprende la solución directa de problemas específicos o el análisis de actos
y/o actuaciones propias de la entidad territorial como los planteados por usted. De conformidad
con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, nuestras respuestas son generales, no
tienen carácter obligatorio ni vinculante, ni comprometen en forma alguna la responsabilidad de
este Ministerio.
Ahora bien, sobre el tema en consulta es de considerar que de acuerdo con el artículo 352 de la
Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales
deben expedir las normas que en materia presupuestal deben aplicar respetando en todo caso
los principios y las disposiciones contenidas en la Constitución Política, el Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación, la Ley 617 de 2000 y la Ley 819 de 2003. En ausencia de
normas particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto
Nacional. En este sentido, la asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto Orgánico
de Presupuesto del ente territorial respectivo; nuestra respuesta se soportará en el ordenamiento
constitucional y nacional, el cual no debe diferir sustancialmente del propio de cada ente territorial.
Los certificados de Disponibilidad y los Registros Presupuestales están regulados en el capítulo de

ejecución del presupuesto del Decreto 111 de 1996 y su decreto reglamentario 568 de 1998 en
los siguientes términos:
“Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de
apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos
con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar
claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un
requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
13
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones
inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por
quien este delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con
cargo a los recursos del crédito autorizados.
…” (Negrilla fuera de texto).
Y el Decreto 568 de 1996 dispone:
“Artículo 20. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el

compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación garantizando que esta no será
desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo
de las prestaciones a que haya lugar”.
De acuerdo con lo anterior el proceso de ejecución presupuestal exige la existencia de dos

documentos: El certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) y el Registro Presupuestal este
último es un requisito de perfeccionamiento de los actos que afectan el presupuesto, tiene como
objetivo que los recursos y las apropiaciones no se desvíen hacia otro fin, razón por la cual en este
documento se debe indicar claramente el valor y plazo de los pagos a que haya lugar.
El Decreto 111 de 1996 y sus normas reglamentarias no regulan el procedimiento, y/o los
documentos que se deben requerir para la expedición de registros presupuestales de manera que
ello corresponderá a la entidad territorial, la reglamentación de tal procedimiento debe hacerse
respetando las disposiciones presupuestales propias de la entidad territorial que debieron ser
expedidas atendiendo a los principios y normas constitucionales y orgánicas de presupuesto. En este
sentido, en la expedición de registros deben tener en cuenta entre otros aspectos: En quien recae la
facultad de contratar, comprometer y ordenar el gasto de cada sección presupuestal, el registro es
posterior a la expedición del certificado de disponibilidad y es un requisito de perfeccionamiento
de los compromisos presupuestales.
Ahora bien al señalar la ley que el registro presupuestal es un requisito de perfeccionamiento

de los compromisos indica que es anterior a su ejecución por lo tanto no se podría ejecutar
presupuestalmente un gasto que no tenga registro presupuestal. Adicionalmente y en relación
específica con los contratos estatales vale la pena transcribir pronunciamiento del Consejo de estado
en el cual señala que si bien el registro presupuestal no es un requisito para el perfeccionamiento
de los contratos si lo es para su ejecución:
“En relación con el perfeccionamiento de los contratos estatales (…) la jurisprudencia de esta
Corporación, de forma variable, ha sostenido dos tesis, ambas en vigencia de la Ley 80 de
1993. La primera (…) afirmó que el perfeccionamiento del contrato exigía, además del escrito
contentivo del acuerdo contractual, la existencia del respectivo registro presupuestal (…) Y la
segunda, (…) señaló que para perfeccionar un contrato estatal bastaba cumplir los requisitos
dispuestos en el primer inciso del artículo 41 de la ley 80, esto es: acordar el objeto y la
contraprestación y elevarlo a escrito. La discusión procedía de la lectura del art. 41 de la Ley
80, concordado con el 71 del Decreto 111 de 1996. (…) Hasta 1996 esta disposición no
ofreció complejidad -porque estaba claro cómo se perfeccionaba el contrato estatal-, pero
con el Decreto 111 de 1996 -norma que compiló el estatuto presupuestal, disperso en varias
leyes- el tema se hizo difícil, pues para muchos operadores jurídicos el art. 71 modificó el art.
41 de la Ley 80, creando un requisito de perfeccionamiento de los contratos. Sin embargo, no
es correcta aquella posición que señalaba que el art. 41 fue modificado por el artículo 71 del
Decreto 111 de 1996 –que estableció que los actos administrativos que involucren gastos se
14
perfeccionan con el registro presupuestal–, porque, de un lado, se refiere al perfeccionamiento
de los “actos administrativos” –inciso primero–, no al de los contratos estatales, de allí que
no es pertinente aplicarla a una institución o figura completamente distinta, como es la
contratación estatal. En efecto, los contratos estatales no son actos administrativos, por esta
razón la norma no le aplicaba. En tal sentido, un acto administrativo es una declaración
unilateral de voluntad, amén de las otras características, al paso que los contratos son, por
definición, actos bilaterales, de manera que por este sólo presupuesto falla la identificación
de estas dos formas de manifestación de la voluntad de la administración. De otro lado, la ley
80 reguló de forma especial el tema del perfeccionamiento del contrato estatal, de modo que
existiendo requisitos propios y autónomos, no se explica la razón por la cual se acude a otra
normativa para exigir elementos extraños a dicho estatuto. (…) a manera de tercer argumento
–hoy más evidente y claro que antes–, con la vigencia de la ley 1150 de 2007 el legislador
ratificó que el requisito presupuestal se necesita para la “ejecución” del contrato, no para el
“perfeccionamiento”, pues señaló que “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la
garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes…”. (…)
Esta norma, se insiste, mantiene intacto el primer inciso del art. 41 de la ley 80, de allí que
el perfeccionamiento del contrato estatal sigue como estuvo regulado desde la vigencia de la
norma inicial. Pero también conserva la idea de que el registro presupuestal es un requisito de

ejecución del contrato, luego hoy no puede sostenerse que lo sea de perfeccionamiento, so
pena de desatender el sentido del artículo citado. Afortunadamente esta postura es la que rige,
tesis imperante que señala que el contrato estatal se perfecciona con el acuerdo de voluntades,
elevado a escrito (…) el art. 41 de la Ley 80, vigente al momento de celebrarse el contrato de
prestación de servicios profesionales sub iudice, efectivamente disponía que los requisitos de
perfeccionamiento, que son distintos a los de ejecución, no incluyen la existencia del registro
presupuestal (…) el registro presupuestal no es requisito de perfeccionamiento de los contratos,
sino condición para ejecutarlos, porque los negocios jurídicos de las autoridades se reputan
perfectos cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y este se eleva a
escrito. (…) la Sala mantiene la tesis vigente, que proviene de la lectura del art. 41 original
de la Ley 80 de 1993, e inclusive de su reforma”. (Sentencia del 12/08/2014 Exp. 20565
magistrado ponente Enrique Gil Botero).
Por último y también en relación con su consulta es de considerar que cuando se va a ejecutar
un contrato u obra cuya ejecución supera la vigencia fiscal en la cual se inicia, se requiere de
autorización para comprometer vigencias futuras en los términos y condiciones previstos en las
Leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011.
15
ASESORÍA NÚMERO 003429 3 de febrero de 2016
Consultante: ANDRÉS FELIPE OSORIO
Jefe de control Interno
Alcalá (Valle del Cauca)
Tema: Normas Orgánicas de Presupuesto.
Subtema: Ejecución presupuestal gastos de
personal - clasificación.
Damos respuesta a su comunicación radicada en esta Dirección con el número del asunto precisando
que de acuerdo con el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto 4712 de
2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas esta Dirección, se encuentra la de emitir
conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas relacionados con la administración
financiera y tributaria territorial; así mismo, de conformidad con el artículo 28 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la respuesta ofrecida es general
y no tiene carácter de obligatoria ni vinculante. Consulta usted:
“¿Una entidad territorial, puede realizar pagos de nómina por el sector de inversión de su
presupuesto?
En caso de ser positivo ¿Por qué fuentes se puede realizar?
En caso de ser negativo ¿Cuál es la normatividad que no permite realizar este procedimiento?”.
De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto
111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia presupuestal
deben aplicar, tanto en el nivel central como en el descentralizado, respetando en todo caso los
principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación, Ley 617 de 2000, Ley 819 de 2003 y demás normas orgánicas
en materia presupuestal. En ausencia de normas particulares, aplicarán, en lo que fuere pertinente,
las normas orgánicas de presupuesto Nacional.
Por lo tanto, la asesoría que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto Orgánico de Presupuesto
del ente territorial respectivo; nuestra respuesta se soporta en el ordenamiento constitucional y
nacional, el cual no debe diferir sustancialmente del ordenamiento propio de cada ente territorial.
Respecto a su interrogante, esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:
Con respecto a la clasificación del presupuesto de gastos, el artículo 36 del Decreto 111 de 1996,
señala lo siguiente:
“Artículo 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del

servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones…”.
De tal forma, que un gasto a ejecutar por una entidad territorial se debe enmarcar dentro de
la clasificación señalada anteriormente, es decir será un gasto de funcionamiento, inversión o
servicio de la deuda. Ahora bien para delimitar las características de cada uno de estos gasto,
es pertinente observar las definiciones que al respecto contiene el libro: “Aspectos Generales del
Proceso Presupuestal Colombiano”1
1 Publicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General del Presupuesto Público Nacional, 2ª Edición, Mayo de 2011.
16
“2. Clasificación y definición del presupuesto de gastos
2.1. Gastos de funcionamiento
Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a
cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la ley.
2.1.1. Gastos de personal. Corresponde a aquellos gastos que debe hacer el Estado como
contraprestación de los servicios que recibe, bien sea por una relación laboral o a través de
contratos, los cuales se definen como sigue:.
2.1.1.1. Servicios personales asociados a la nómina. Comprende la remuneración por

concepto de sueldos y demás factores salariales legalmente establecidos, de los servidores
públicos vinculados a la planta de personal…
2.1.1.2. Servicios personales indirectos. Son gastos destinados a atender la contratación

de personas jurídicas y naturales para que presten servicios calificados o profesionales,
cuando no puedan ser desarrollados con personal de planta. Así mismo, incluye la
remuneración del personal que se vincule en forma ocasional, para desarrollar actividades
netamente temporales o para suplir a los servidores públicos en caso de licencias o
vacaciones.
2.2. Servicio de la deuda:
2.3. Gastos de inversión. Son aquellas erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser
de algún modo económicamente productivas, o que se materialicen en bienes de utilización
perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan
destinados por lo común a extinguirse con su empleo. Así mismo, se incluyen como gastos de
inversión aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. La característica fundamental
de este debe ser que su asignación permita acrecentar la capacidad de producción y la
productividad en el campo de la estructura física, económica y social.
…”.
De tal forma que los gastos denominados de “nómina” corresponden a servidores vinculados a
la planta de personal de la entidad territorial y se clasifican como gastos de funcionamiento. Así
mismo los contratos de prestación, de servicios y otras modalidades de vinculación de carácter
temporal se clasifican como gastos por servicios personales también dentro del presupuesto de
gastos de funcionamiento.
Con respecto a la fuente de financiación de los gastos de funcionamiento dispone el artículo 3 de

la Ley 617 de 2000:
“Artículo 3º- Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los

gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos
corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos
parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
…”.
17
De forma tal que los gastos de funcionamiento, que incluyen los gastos de servicios personales
asociados a la nómina, se deben financiar en las entidades territoriales con sus ingresos corrientes
de libre destinación, es decir con ingresos tributarios y no tributarios, conforme a la definición
de ingresos corrientes contenida en la Norma Orgánica de Presupuesto, que no tengan por Ley,
Ordenanza de la Asamblea o Acuerdo del Concejo municipal destinación específica.
No obstante lo anterior, la ley permite que en algunos casos y con ingresos de destinación
específica o destinados esencialmente a inversión se financien servicios personales, tal es el caso
del personal docente, de los inspectores de policía o los comisarios de familia, cuyos servicios se
cancelan con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Al respecto es pertinente citar
pronunciamientos de la corte constitucional sobre el concepto de Inversión Social con motivo del
examen de exequibilidad que hiciera del artículo 24 de la Ley 60 de 1993, en Sentencia C-151
de 1995:
Así mismo, la Corte Constitucional:
“Trae la Carta Política en varios de sus preceptos, el concepto de inversión social para otorgarle
a los gastos de esta naturaleza el carácter de gastos de inversión por oposición a lo que la
ciencia económica denomina gastos de funcionamiento y gastos de servicio de la deuda
(art. 24 Ley 38/89). De manera que las transferencias gubernamentales a que se refieren los
artículos 356 y 357 de la Carta, deben ser destinadas a gastos de inversión social.
La Corte Constitucional considera que la noción legal de “inversión en los sectores sociales”
que trae el artículo 24 de la Ley 60 debe ser concordada con el mandato constitucional del
artículo 357 de la Carta, que establece que la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación estará destinada a financiar “las áreas prioritarias de inversión social”
que sean definidas por la ley. Entra entonces la Corte a determinar cuáles son los alcances del
concepto de inversión social de la Carta, los cuales fija en primer término la propia Ley 60 de
1993 en su contexto normativo.
Una interpretación literal y exegética del artículo 357 de la Carta podría dar a entender que la
participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo puede estar destinada a gastos
de inversión, esto es, a gastos destinados a aumentar la formación bruta de capital fijo en el
sector social respectivo, puesto que la norma constitucional habla expresamente de “inversión”
y no menciona los gastos de funcionamiento y, a nivel económico y financiero, en general se
tiende a oponer los gastos de inversión y los de funcionamiento. Sin embargo la Corte considera
que esa interpretación no es admisible por cuanto ella comporta conclusiones contrarias a
los propios principios y valores constitucionales. En efecto, si el artículo 357 de la Carta
hubiera establecido una rígida dicotomía entre los gastos sociales de inversión y los gastos
sociales de funcionamiento, entonces tendríamos que concluir que un municipio, por medio
de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, podría financiar la construcción
de una escuela o de un hospital, pero no podría pagar los salarios de los médicos y los
profesores respectivos. Esta conclusión es inaceptable puesto que el objetivo de la inversión y
el gasto social en la Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes físicos
-como si estos fueran valiosos en sí mismos- sino mejorar el bienestar general y satisfacer las
necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados (C. P.
art. 13), que por no haber tenido una equitativa participación en los beneficios del desarrollo,
presentan necesidades básicas insatisfechas (C. P. art. 324, 350, 357 y 366).
18
Por consiguiente, interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversión social,
en el sentido de que sólo caben “inversiones en el sentido económico financiero del término,
puede provocar una proliferación de obras físicas que, lejos de permitir una mejor satisfacción
de las necesidades básicas de la población, puede hacer inútil e irracional el gasto social”.
… En este sentido, la Corte Constitucional estima que es racional que la noción constitucional
de “inversión social” no se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se
efectúen también en el sector social.
…”.
Por otra parte, es importante tener en cuenta que el artículo 17 del Decreto 111 de 1996, consagra
el principio de programación integral el cual dispone:
“Artículo 7. Programación Integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar

simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y
administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad

con los procedimientos y normas legales vigentes.
El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución”.
Sobre este principio, la Corte Constitucional, en Sentencia C-337 de 1993, M. P. Vladimiro Naranjo
Mesa señaló:
“Su consagración se fundamenta en el hecho de que sin este principio no hay unidad en el
gasto público, el cual, si bien es cierto contempla distintos fines, estos se hallan vinculados
armónicamente, de suerte que la inversión, en última instancia, se hace con miras a un
eventual funcionamiento; y el funcionamiento supone una inversión. Con la programación
integral se pretende evitar que los programas de inversión omitan contemplar explícitamente
los compromisos de funcionamiento que ellos acarrean, lo que se ha convertido, con el correr
de los años en un factor de desestabilización de las finanzas públicas”.
Adicionalmente, la doctrina “Restrepo Juan Camilo, “Derecho Presupuestal Colombiano”. Editorial

Legis 2008, páginas 224-225”, ha indicado:
“El principio de la “programación integral” es de especial relevancia al estructurar los diversos

programas de inversión, pues es en ellos donde aparecen – o deben aparecer – debidamente
desglosados en los respectivos programas los componentes de inversión propiamente dichos y
los gastos de funcionamiento que les son complementarios”.
“A veces se cae en el espejismo –que conduce al despilfarro– de creer que con solo construir
edificios se Asegura la buena presencia del Estado. Para esto, repetimos, es equivocado.
La construcción de una escuela, o de un puesto de sanidad, sino se prevé oportunamente el
recurso humano que hará de gestionarlo, es una inversión inútil”.
En conclusión:
Los gastos de servicios personales asociados a la nómina son gastos de funcionamiento y se

presupuestan como tal en el presupuesto de la entidad territorial.
Los gastos de funcionamiento, se financian con los ingresos corrientes de libre destinación, es
decir con ingresos de orden tributario y no tributario, según la definición que al respecto trae la
19
Norma Orgánica de Presupuesto, que no tengan destinación específica dada por ley, ordenanza
o Acuerdo.
En casos especiales, como el pago de servicios personales asociados a la nómina, del personal
docente, de los inspectores de policía o de los comisarios de familia, la ley permite que su
financiación se realice con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) cuya vocación
es financiar gastos de inversión social. Es decir que son gastos de funcionamiento por servicios
personales financiables con recursos de destinación específica.
Así mismo, en atención al principio de programación integral, gastos que en estricto sentido deben
ser considerados como de funcionamiento, como puede ser la contratación de personal para
desempeñar determinada labor, al hacer parte integrante del costo de un proyecto de inversión
y al permitir su correcto desarrollo, podrían ser incluidos como gastos de inversión. En este caso
debe tenerse en cuenta que en tanto son gastos de funcionamiento asociados a la realización de
un proyecto, su carácter es temporal, pues solamente se ejecutaran mientras dure la ejecución del
proyecto o de alguna de sus etapas, de manera que por ejemplo los gastos de personal vinculado
a la planta de personal de la administración central no podría incluirse como un gasto de inversión.
20
ASESORÍA NÚMERO 007569 02 de marzo de 2016
Consultante: GUILLERMO HERNÁN LÓPEZ RODRÍGUEZ
Gerente
SERVILENGUPA S.A. ESP
Subtema: Vigencias Futuras operaciones
de Renting
Damos respuesta a su comunicación enviada vía correo electrónico a la Contraloría General de La

Republica y remitida por competencia a esta Dirección, precisando que de acuerdo con el numeral
9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto 4712 de 2008, entre algunas de las
funciones que tiene asignadas la Dirección General de Apoyo Fiscal, se encuentra la de emitir
conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas relacionados con la administración
financiera y tributaria territorial; así mismo, de conformidad con el artículo 28 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la respuesta ofrecida es general

y no tiene carácter de obligatoria ni vinculante.
Comenta usted que Servilengupa S. A. ESP, es una empresa de economía mixta, constituida en un
60% por la alcaldía municipal de Miraflores y 40% por acueductos privados. La empresa desea
alquilar un vehículo compactador de basura por el sistema de Renting, con opción de compra, el
alquiler es por 48 meses al final de los cuales pueden comprar el vehículo aportando un 30% de su
valor comercial, al respecto consulta si esta operación, por ser a 48 meses, requiere autorización
para comprometer vigencias futuras, si estas serían de funcionamiento y excepcionales y si las
puede hacer una empresa mixta y de servicios públicos.
Al respecto, es de considerar que sobre el régimen presupuestal de las entidades descentralizadas

del orden territorial dispone el artículo 352 de la Constitución Política y los artículo 104 y 109
del Decreto 111 de 1996 que las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia
presupuestal señalen parámetros no solo a las entidades que hacen parte del presupuesto general,
sino también a sus empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta
sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades que
se les establezca para efectos presupuestales el régimen de las empresas industriales y comerciales
del estado, respetando en todo caso, los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento
constitucional, lo establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y lo
señalado en el Decreto 115 de 1996, o aplicar estas normas en lo que fuere pertinente en ausencia
de sus normas presupuestales propias.
Por lo tanto, la respuesta a sus inquietudes debe buscarla en principio en las normas presupuestales
aplicables a las empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta sujetas al
régimen de aquellas expedidas por la entidad territorial a la cual estas pertenecen. Nuestras
respuestas se sustentan en el ordenamiento nacional aplicable a estas empresas el cual no debe
diferir sustancialmente del propio de las entidades territoriales.
Sobre los contratos de arrendamiento de maquinaria con opción de compra, esta Dirección se ha
pronunciado con fundamento en la denominación de Leasing, al respecto en concepto 020681 de
2010 manifestamos lo siguiente:
“El leasing es una forma de contratación innominada en Colombia, es decir que el legislador no
se ha ocupado de establecer sus elementos para efectos de caracterizarla, independientemente
que algunas normas (de otros órdenes) se hayan ocupado de nombrarla o reglamentarla para
efectos financieros, tributarios y contables. Cabe aquí recordar que los contratos en general
21
se “consideran preferentemente por el contenido -prisma cualitativo- que por su nombre”1, por
esa razón en el caso particular de la modalidad de leasing se encuentran diversos nombres
que corresponden básicamente a la descripción del objeto contratado, por ejemplo: el leasing
inmobiliario corresponde al arrendamiento de bienes inmuebles, el leasing habitacional es
una modalidad del leasing inmobiliario destinado al arrendamiento de bienes inmuebles con
destino a la habitación, el leasing de infraestructura corresponde al arrendamiento de bienes
destinados a la construcción, etc. Todas las anteriores modalidades de leasing incorporan en el
negocio la promesa de venta que extiende la compañía de leasing al arrendatario o locatario.
De tal forma que los contratos de leasing son aquellos mediante los cuales una persona jurídica
o natural accede al uso de un bien, propiedad de una compañía arrendadora (compañía de
leasing), mediante el pago de una especie de canon de arrendamiento que está conformada
por la amortización y el costo del capital que la compañía leasing invirtió en el inmueble y
que producto del contrato le financia al locatario. En estos contratos siempre existirá un pacto
de opción de compra que se ejercerá por parte del usuario en forma potestativa al término del
negocio”. (Subrayado fuera de texto).
Ahora bien el Leasing es una forma de financiamiento a la que pueden acceder las entidades
territoriales y sus descentralizadas, es considerada una operación asimilada de crédito público, ya

que en principio responde a la definición de éstas últimas, dada en el decreto 2681 de 1993, de
la siguiente manera:
“Artículo 3° Operaciones de crédito público. Son operaciones de crédito público los actos o
contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios, con
plazo para su pago, o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o
garante de obligaciones de pago.
…”.
Artículo 4° Actos asimilados a operaciones de crédito público. Los actos o contratos análogos
a las operaciones de crédito público, mediante los cuales se contraigan obligaciones con
plazo para su pago, se asimilan a las mencionadas operaciones de crédito público.
Dentro de los actos o contratos asimilados a las operaciones de crédito público se encuentran
los créditos documentarios, cuando el banco emisor de la carta de crédito otorgue un plazo
para cubrir el valor de su utilización, y la novación o modificación de obligaciones, cuando la
nueva obligación implique el otorgamiento de un plazo para el pago.
A las operaciones de crédito público asimiladas con plazo superior a un año, les serán
aplicables las disposiciones relativas a las operaciones de crédito público, según se trate
de operaciones internas o externas y la entidad estatal que las celebre. En consecuencia,
las operaciones de crédito público asimiladas con plazo igual o inferior a un año, están
autorizadas por vía general y no requerirán los conceptos mencionados en el parágrafo 2° del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993”. (Subrayado fuera de texto)
Las operaciones de crédito público, y sus asimiladas, como las de Leasing, no requieren autorización
para comprometer vigencias futuras, ya que en principio son una operación presupuestal de ingreso
y no de gasto, a pesar de que tengan asociado un pago posterior para la amortización del crédito.
Si requieren del cumplimiento de los requisitos legales aplicables a entidades descentralizadas del
nivel territorial para contratar operaciones de crédito público.
1 Corte Suprema de Justicia en el expediente 6462 de 2002.
22
Ahora bien, hace referencia en su comunicación a adquisición de un vehículo compactador
mediante un Renting con opción de compra, figura que en principio es semejante a la definición
de Leasing atrás expuesta, no obstante la doctrina de la Superintendencia Financiera sobre el tema
establece diferencias entre los dos conceptos, así por ejemplo en concepto número 2007028013-
001 del 22 de junio de 2007 señala:
“… en relación con el contrato de renting esta Superintendencia se pronunció a través del
oficio número 2005046939-0 del 20 de septiembre de este año, indicando en punto a dicho
negocio que, según la doctrina nacional, algunos autores consideran que es una variante del
contrato de leasing, sin embargo, otros, cuya opinión compartimos, estiman que es un contrato
de arrendamiento.
“…mencionan usualmente los autores la modalidad denominada ‘renting’, considerándola

como una variante del contrato de leasing. Esta, en nuestro criterio, es únicamente un contrato
de arrendamiento y de ahí el uso de una expresión derivada del verbo inglés ‘to rent’, verbo
exactamente equivalente al nuestro de arrendar.

Las obligaciones y los derechos derivados de esta forma contractual no difieren, hasta donde
alcanza nuestro conocimiento de ella, del verdadero contrato de arrendamiento, en forma
tal que le serían aplicables todas las normas de este. No sobra señalar que existe también el
leasing operativo que corresponde a aquel contrato “en virtud del cual, una persona natural o
jurídica, denominada la arrendadora, entrega a otra llamada la arrendataria, la tenencia de
un bien para su uso y goce, a cambio del pago o renta periódica”, el cual no es exclusivo de
las entidades vigiladas por este Organismo y puede celebrarse con cualquier sociedad.
Consecuencia de lo expresado resulta ser que el llamado ‘renting’ debe excluirse del estudio
del contrato de leasing, toda vez que no tiene realmente la naturaleza de tal. Igualmente, es
del caso advertir que en nuestro criterio esta modalidad no debería estar autorizada a las
entidades especializadas en leasing, que son instituciones típicamente financieras, en cuanto
éstas tienen un objeto social particular, dentro del cual no caben modalidades de operación
que no corresponden al verdadero concepto de leasing (…)
Y de otro lado, en el concepto en cita esta autoridad expresó lo siguiente:
En conclusión, la diferencia fundamental entre el leasing y el renting está dada por el esquema
con que la sociedad adquiere los bienes. En ese contexto, se debe precisar que la dinámica
del leasing es esencialmente financiera y en el marco normativo propio de las compañías de
financiamiento comercial la maquinaria o bienes se compran para destinarlos a operaciones
activas de crédito. De diferente modo y totalmente apartado del arquetipo de financiación
característico del leasing, el negocio del renting está orientado a la explotación de bienes
mediante el contrato de alquiler clásico por parte del propietario de los mismos, generalmente
una sociedad especializada en ello, quien los retiene para destinarlos a su arrendamiento
continuo (un ejemplo bastante conocido lo ofrecen las empresas que se dedican a la renta de
vehículos).
Conforme a lo expuesto, se tiene que el negocio que se conoce con la denominación de renting se
equipara al contrato de alquiler clásico, que ofrecen sociedades o personas especializadas en ese
tipo de servicios. Dichas empresas no están sometidas al control y vigilancia de esta autoridad y,
por esa razón, no requieren de autorización de nuestra parte para constituirse como tales”.
Así las cosas, el Renting es considerado un mero contrato de arrendamiento entre otras razones
porque a diferencia del leasing financiero o del operativo en los cuales existe la opción de compra
del bien arrendado, en el Renting la compra no es una opción para el arrendatario.
23
En este sentido es importante entrar a determinar claramente cuál es el tipo de operación para
adquisición del vehículo compactador que pretende realizar la empresa, ya que aunque en su
consulta menciona que se trata de un Renting, indica que “al final de los 48 meses podemos
comprar el vehículo”. Es decir que existe la opción de compra, característica que no es propia de
este tipo de operaciones y que además configura una diferencia fundamental con las operaciones
de leasing.
La claridad frente al modo de adquisición del vehículo es necesaria para entrar a determinar si
requiere o no autorización para comprometer vigencias futuras, pues si se trata de un Leasing, no las
requerirá por tratarse de una operación asimilada de crédito público que no afecta el presupuesto
de gastos sino el de ingresos, tal y como mencionamos al comienzo de esta comunicación
Por el contrario, si se trata de un Renting, en tanto este se considera como un contrato de arrendamiento,
es una operación de gasto que si sobrepasa la vigencia fiscal requerirá de autorización para
comprometer vigencias futuras, en los términos y condiciones fijados para las empresa industriales
y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta con régimen de aquellas dedicadas
a actividades no financieras, tema tratado por esta Dirección mediante concepto 2-2009-08353
del 30 de marzo de 2009 el cual envió anexo y de cuya lectura en relación con sus inquietudes
podemos concluir:
• Las vigencias futuras son operaciones que afectan esencialmente el presupuesto de gastos,
cuando se va a asumir un compromiso (gasto) cuya ejecución excede la vigencia fiscal se
requiere autorización para comprometer vigencias futuras, autorización que en las empresas
industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta con régimen de
aquellas dedicadas a actividades no financieras, corresponde otorgar al Confis o quien haga
sus veces en el nivel territorial.
• Las vigencias futuras para las empresas industriales y comerciales del estado y las sociedades
de economía mixta con régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, están
reguladas por el artículo 11 del Decreto 115 de 1996 y el artículo 10 de la Ley 819 de 2003.
• Las vigencias futuras pueden ser de dos tipos ordinarias o excepcionales, las ordinarias se pueden
autorizar para gastos de funcionamiento, inversión y/o operación comercial, mientras que las
excepcionales se limitan taxativamente a obras de infraestructura, energía, comunicaciones,
aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones.
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Consultante: GERARDO ALFONSO BONILLA VIVAS
gbonilla@procuraduria.gov.co
Subtema: Concejo Municipal - Autonomía
presupuestal
Damos respuesta a su comunicación enviada por correo electrónico y radicada como aparece en el
asunto, anotando que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo
Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal,
financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos
específicos de dichas entidades, como el que expone en su comunicación. En consecuencia, la
respuesta se remite de conformidad con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, de
manera general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
Comenta usted que una entidad territorial ordenó mediante resolución transferir al concejo

determinada suma de ingresos corrientes de libre destinación. El concejo con base en dicha
resolución abrió un proceso de contratación, el contratista está reclamando el pago del anticipo
pactado el cual no ha sido girado por el concejo aduciendo que la alcaldía no transfirió a sus
cuentas el dinero ordenado en la resolución. Pregunta si este procedimiento es legal.
Al respecto conviene aclarar, como ya señalamos de manera general, que no nos corresponde
determinar la legalidad de las actuaciones de las entidades territoriales, a manera de asesoría
sobre el tema comentado por usted, es de considerar que de acuerdo con el artículo 352 de la
deben expedir las normas que en materia presupuestal deben aplicar en todas las secciones que
conforman su presupuesto incluido, en el caso de os municipios, el concejo municipal, respetando
en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, de
manera que la respuesta a sus inquietudes debe buscarlas en primera medida en las disposiciones
presupuestales propias de la entidad territorial; en ausencia de normas particulares, se aplicará
en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto nacional con base en las cuales
abordaremos su inquietud.
El concejo municipal es una sección del presupuesto general del municipio, lo que se deduce de las
disposiciones que sobre la cobertura y composición del presupuesto contienen los artículos 3 y 11
del Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 11 de 1996) que indican:
“Artículo 3º. Cobertura del estatuto. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel corresponde
al presupuesto general de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos
públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.
El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público,

la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del
nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta”.
“Artículo 11°. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:
…b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, incluirá las apropiaciones para la

Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República,
25
la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los
Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía
Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos
de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
…”.
Por otra parte los gastos de esta sección presupuestal se financian con los ingresos corrientes de
libre destinación del municipio, teniendo en cuenta los límites establecidos en el artículo 10 de la
Ley 617 de 2000:
“Artículo 10. Valor máximo de los gastos de los Concejos, Personerías, Contralorías
Distritales y Municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán
superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de
sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de
los ingresos corrientes de libre destinación.
…”.
El municipio debe girar a la sección presupuestal “Concejo” los ingresos corrientes de libre
destinación para financiar sus gastos sin sobrepasar el límite señalado anteriormente, a su vez
el concejo está en la facultad de contratar y comprometer las apropiaciones autorizadas para su
sección tal como señala el artículo 110 del Decreto 111 de 1996:
“Artículo 110.- Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación,
tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la
cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la
respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución
Política y la ley…
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias,

Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las
Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel
que tengan personería jurídica”.
Es decir que el Concejo puede comprometer y ordenar el gasto incluido en su sección presupuestal,
lo que constituye la autonomía presupuestal y administrativa a que se refieren la Constitución
Política y el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
En conclusión: El concejo municipal es una sección del presupuesto del municipio cuyos gastos se
financian con los ingresos corrientes de libre destinación que este le transfiera. Dicha transferencia
se realizará respetando los límites fijados para los gastos de la corporación por el artículo 10 de la
Ley 617 de 2000. El concejo tiene la facultad para contratar y comprometer los gastos asignados
a su sección presupuestal, facultad que se ejercerá obviamente ajustándose a los límites de gasto
señalados.
26
ASESORÍA NÚMERO 016009 3 de mayo de 2016
Consultante: MARCO AURELIO RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ
Jefe de Evaluación Financiera Contractual
Secretaría Jurídica y de Contratación
Gobernación del Quindío
Armenia (Quindío)
Subtema: Clasificación del gasto y cobertura del presupuesto
En atención a su comunicación de la referencia conviene precisar que la asesoría que presta la

Dirección General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales y sus descentralizadas, en los
términos del Decreto 4712 de 2008, no comprende la solución directa de problemas específicos, o
el análisis de actos y/o actuaciones propias de la entidad territorial como los planteados por usted.
De conformidad con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, nuestras respuestas
son generales, no tienen carácter obligatorio ni vinculante ni comprometen en forma alguna la

responsabilidad del Ministerio de Hacienda
Comenta usted que la Asamblea expidió las ordenanzas 011, 012 y 013 de 2015 en las que se
ordena transferir recursos a 11 municipios y una empresa de servicios públicos municipal para que
estos los ejecuten. Dentro de las rentas a transferir incluyen recursos de capital que por ley deben
conservar la destinación original del recurso que a ellos dio origen.
A su vez se expidió la ordenanza 015 de 2015 aprobando el presupuesto para la vigencia 2016
incluyendo en ella a los municipios y la empresa municipal como unidades ejecutoras como si fueran
entidades del sector descentralizado del Departamento, situación que contradice lo señalado en
la ordenanza 022 de 2014 que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto del sector central
y descentralizado del Departamento en la cual, en armonía con lo establecido en el Decreto
111 de 1996, se establece la cobertura del estatuto para la asamblea, contraloría despacho del
gobernador y secretarías.
Con base en lo anterior realiza tres consultas que atenderemos en su orden indicando inicialmente
que sobre el régimen presupuestal de las entidades territoriales, de acuerdo con el artículo 352 de
la Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, estas deben expedir
las normas que en materia presupuestal deben aplicar en todas las secciones que conforman
su presupuesto, respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el
ordenamiento constitucional. En este sentido, la respuesta a sus inquietudes debe buscarlas en
primera medida en las disposiciones presupuestales propias de la entidad territorial; en ausencia de
normas particulares, se aplicarán, en lo que fuere pertinente, las normas orgánicas de presupuesto
nacional con base en las cuales responderemos sus inquietudes.
1. ¿Los municipios pueden ser unidades ejecutoras del presupuesto del departamento, teniendo en
cuenta que son entidades territoriales y que no forman parte de su estructura administrativa?
En efecto los municipios y departamentos son entidades territoriales jurídica y administrativamente

distintas que en el marco de los límites impuestos por la Constitución y la Ley tienen autonomía para
gobernarse por autoridades propias y ejercer sus competencias, entre otros.
En materia presupuestal, además de o citado al comienzo de este documento sobre el régimen

presupuestal de las entidades territoriales, los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución Política
fijan como competencia de la asamblea y concejo respectivamente expedir las normas orgánicas
de presupuesto departamental y municipal y el presupuesto anual de rentas y gastos, competencia
27
que se ejercerá con arreglo a las disposiciones presupuestales contenidas en la constitución y en
la ley orgánica de presupuesto.
Así, en materia de cobertura dispone el Estatuto Orgánico de Presupuesto:
“Artículo 3º. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde
El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público,

la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del
nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta
…”.
Lo que aplicado en el nivel territorial departamental significaría que el Presupuesto General

del Departamento está conformado por el presupuesto departamental y el presupuesto de sus

establecimientos públicos y a su vez el Presupuesto Departamental incluirá a la asamblea,
la contraloría y las secretearías y/o despachos (rama ejecutiva) que conforman su estructura
administrativa.
A su vez el presupuesto nacional en materia de gastos se clasificará en Funcionamiento, Inversión y

Servicio de la Deuda, por cada una de las secciones u órganos que lo conforman de conformidad
con lo establecido por el artículo 36 del Decreto 111 de 1996:
“El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de Funcionamiento, del servicio de la

deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán
a: La Rama Judicial, La Rama Legislativa, La Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación, La Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1)
por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la
Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de presupuesto
de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión,
clasificado según lo determine el Gobierno Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con

destino al servicio de la deuda. (Ley 38 de 1989, art. 23, Ley 179 de 1994, art. 16)”.
Es decir que a nivel departamental el presupuesto de gastos de inversión y funcionamiento se

clasifica por cada sección u órgano que comprende su estructura administrativa. Es común en las
entidades territoriales clasificar la inversión como una sección o dentro de alguno de los órganos
como las secretarias de planeación u obras, entre otras razones porque no todos las secciones
son ejecutoras de inversión como es el caso de las Asambleas o Contralorías, en todo caso dentro
de las secciones presupuestales, es claro, no se incluyen los municipios o entidades del orden
municipal o cualquier entidad que no haga parte de la estructura administrativa del departamento.
De otro lado, frente a la clasificación del presupuesto de inversión el Decreto 1068 de 20151 que
compila entre otros el Decreto 568 de 1996 reglamentario de la Ley Orgánica de Presupuesto dispuso:
1 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público.
28
“Artículo 2.8.1.4.2. El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al Congreso
clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión
se clasificarán en Programas y Subprogramas. Son Programas los constituidos por las
apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social,
financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a
través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados.
Son Subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución
en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante
acciones concretas que realizan determinados órganos. Es una división de los Programas”.
Los gastos de inversión se presentan entonces dentro del presupuesto clasificados en programas y
subprogramas los cuales deben corresponder con el plan de desarrollo departamental.
Cada sección u órgano que compone el presupuesto tendrá la facultad, en cabeza del jefe, tendrá
la facultad para ordenar y comprometer el gasto a nombre de la persona jurídica de la cual hagan
parte, es decir del departamento, según lo dispone el Decreto 111 de 1996:

“Artículo 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación,
tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual
hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva
sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y
la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en
funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta
las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración pública
y en las disposiciones legales vigentes.
En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercerán en la

forma
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias,

Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las
Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel
que tengan personería jurídica.
…”.
El municipio, se insiste, no hace parte de la persona jurídica Departamento, por lo tanto, no

debe estar incluido como sección u órgano del presupuesto de este y tampoco puede ordenar,
comprometer o ejecutar el gasto incluido en el presupuesto del departamento.
Finalmente es de anotar que si bien es cierto el municipio no hace parte de la estructura administrativa
del departamento y por lo tanto y de acuerdo con lo expuesto no es una sección, ni es ejecutor
del gasto del presupuesto departamental, el departamento en ejercicio de su autonomía y de las
funciones de complementariedad, coordinación y promoción del desarrollo dentro de su territorio
puede hacer inversiones en los municipios de su jurisdicción y fijar la forma más eficiente de
ejecución de los recursos dispuestos para dichas inversiones, no obstante esto se hará atendiendo
las disposiciones presupuestales, constitucionales y contractuales que rigen para la ejecución de
los recursos públicos.
29
1. ¿Pueden las Asambleas Departamentales ordenar una destinación diferente a la fijada por la
ley para los recursos de capital?
Los recursos de capital, de acuerdo con el artículo 31 del Decreto 111 de 1996, están conformados
entre otros por:
“Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un
año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos
financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del
crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente
financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, y de las Sociedades de
Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución
y la Ley les otorga,”
Su destinación debe atender a las disposiciones legales que los regulan, así por ejemplo por
disposición de la Ley 358 de 1997, que rige el endeudamiento de las entidades territoriales, los
recursos del crédito, en general, se deben destinar a inversión. Cuando una entidad territorial
contrata un crédito el mismo está destinado a la financiación de determinado(s) proyecto(s) o

programa(s) de inversión de forma que no puede cambiar la destinación de los desembolsos sin
modificar los contratos de empréstito.
En cuanto a los recursos del balance entendiendo como tal los generados como resultado del
ejercicio (superávit y saldos en caja y bancos) y los rendimientos financieros, en términos generales
estos se aplican a los mismos fines dispuestos para el recurso que los originó. Por ejemplo, si
corresponden o se originan con recursos del Sistema General de Participaciones dispone el artículo
91 de la Ley 715 de 2001:
“Artículo 91. Prohibición de la Unidad de Caja. Los recursos del Sistema General de
Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su
administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por
sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos
de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera. Los rendimientos financieros
de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la
entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de
la participación para educación se invertirán en mejoramiento de la calidad”.
Si los recursos del balance se originan en ingresos propios del departamento (corrientes de libre
destinación) los mismos se destinaran a financiar inversión toda vez que el artículo 3 de la ley
617 de 2000 limita la realización de gastos de funcionamiento a los ingresos corrientes de libre
destinación.
En síntesis, para dar destinación específica a los recursos de capital conviene revisar el origen y
características de cada una de las fuentes o ingresos que los conforman y acatar las disposiciones
legales sobre el uso y destino que se puede dar a estos recursos.
2. ¿Puede el Departamento reglamentar para su ejecución dichas ordenanzas bajo la convicción

de que son contrarias a la ley?
Excede a las competencias de esta Dirección pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de los
actos administrativos, facultad que es exclusiva del Tribunal de lo Contencioso Administrativo según
lo dispone el artículo 88 de la Ley 1437 de 20112:
2 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
30
“Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos
administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se
resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar”.
Es decir que tampoco es atribución del Departamento decidir sobre la legalidad de sus actos
administrativos, de forma que si presume su ilegalidad debe acudir a las instancias competentes
para solicitar su anulación. Mientras no haya pronunciamiento del Tribunal ordenando su anulación
o suspensión el acto administrativo se presume legal y corresponderá al Departamento decidir su
reglamentación y/o ejecución.
31
Consultante: LUIS FERNANDO ARAQUE PERICO.
Profesional Universitario - Área de Presupuesto
Lotería de Boyacá
Tunja (Boyacá)
Subtema: Empresas Industriales y comerciales –
Modificaciones por parte del Confis
Damos respuesta a su comunicación de la referencia dirigida al Director General de Presupuesto

Público Nacional y remitida por competencia a esta Despacho precisando que de conformidad con
el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades
territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no
comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos y/o propios de dichas
entidades como los expuestos por usted. Por lo anterior, la respuesta a sus inquietudes se remite de
conformidad con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, de manera general y no

tiene carácter obligatorio ni vinculante.
Comenta usted que la Lotería es una empresa industrial y comercial del orden departamental
cuya máxima autoridad es la junta directiva, en materia presupuestal se rige por el Decreto 115
de 1996. La empresa proyecta hacer una adición de ingresos y gastos al presupuesto de la
presente vigencia que específicamente en funcionamiento incluye ajustar los servicios personales al
incremento salarial ordenado mediante resolución por la Junta Directiva. No obstante, el CONFIS
argumenta que no se puede realizar dicha adición a servicios personales teniendo en cuenta
el numeral 7 del artículo 305 de la Constitución Política y una Ordenanza de la Asamblea de
2015 que establece la escala salarial para empleados públicos con un incremento inferior al que
pretende hacer la empresa y que en su consideración no aplica. Con respecto a esta situación
solicita concepto.
Sobre este tema en primer término es de considerar que de acuerdo con el artículo 352 de la
deben expedir las normas que en materia presupuestal deben aplicar, tanto en el nivel central como
en el descentralizado, que incluye a sus empresas industriales y comerciales (EICE), respetando
en todo caso los principios y las disposiciones contenidas en la Constitución Política, el Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación, el Decreto 115 de 1996, la Ley 617 de 2000 y
la Ley 819 de 2003. En ausencia de normas particulares, aplicarán, en lo que fuere pertinente, las
normas orgánicas de presupuesto Nacional. En este sentido, la asesoría que solicita debe buscarla
en primera instancia en el Estatuto Orgánico de Presupuesto expedido por la entidad territorial y
aplicable a sus EICE; nuestra respuesta se soportará en el ordenamiento constitucional y nacional,
el cual no debe diferir sustancialmente del propio de cada ente territorial.
El artículo 305-7 de la Constitución Política, mencionado en su consulta como argumento del CONFIS
para no efectuar adiciones a servicios personales de la Empresa, establece como atribuciones del
gobernador:
“Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales
y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al
tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para
el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado”. (Subrayado fuera de texto).
Disposición contenida en los mismos términos en el artículo 74 de la Ley 617 de 2000 que establece:
32
“Artículo 74. Atribuciones de los gobernadores y alcaldes. El gobernador y el
alcalde en ejercicio de las funciones establecidas en los Artículos 305 numeral 7º y 315
numeral 7º de la Constitución Política respectivamente, podrán crear, suprimir y fusionar los
empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con
sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos respectivamente. El gobernador con cargo
al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado
para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. El alcalde no podrá
crear obligaciones que excedan el monto globalmente fijado para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado. Para dar cumplimiento a los efectos de la presente ley”.
(Subrayado fuera de texto).
De acuerdo con las normas transcritas con cargo al tesoro departamental, es decir a los ingresos del
departamento, no se pueden crear obligaciones que incrementen las apropiaciones para servicios
personales contenidas en el presupuesto inicialmente aprobado, lo que hace referencia claramente
al presupuesto del departamento, el cual no incluye a sus empresas industriales y comerciales.
En efecto, el Decreto 111 de 1996 señala como componentes del presupuesto:

“Artículo 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde
El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público,

la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del
nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta”.
De forma que la restricción al gobernador para incrementar los servicios personales de que trata el
artículo 305-7 de la Constitución y el artículo 74 de la Ley 617 de 2000 aplica para el presupuesto
aprobado inicialmente por la Asamblea dentro del cual no se incluye a las empresas industriales
y comerciales y a las sociedades de economía mixta de nivel departamental, razón por la cual
no es pertinente acudir a esta disposición legal para limitar adiciones por servicios personales al
presupuesto de las empresas.
Por otra parte, sobre la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos del
nivel territorial se ha manifestado esta Dirección mediante oficio 023183 de 2014, adjunto copia,
en el cual, con base en pronunciamientos de la Corte Constitucional1, para el caso de entidades
territoriales orden departamental se puede concluir que dicha competencia es concurrente, toda vez
que de conformidad con lo previsto en el artículo 305-7 de la Constitución Política antes citado, el
Gobernador fija las asignaciones mensuales según las escalas de remuneración correspondientes a
las distintas categorías de empleos determinadas por asamblea departamental en desarrollo de las
funciones consagradas en el artículo 300-7 de la Constitución Política, teniendo en cuenta el límite
máximo salarial establecido anualmente por el Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades
otorgadas por el Congreso de la República, en la ley 4 de 1992.
Así las cosas, una vez determinadas por parte de la Asamblea las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos, le corresponde Gobernador, establecer la
asignación mensual de cada uno de los empleados públicos que hagan parte de la administración
departamental, considerando para el efecto el decreto expedido por el Gobierno Nacional en
donde se señalan los límites máximos salariales,
1 Sentencia C-404 de 2013.
33
No obstante, estas disposiciones aplican para los empleados públicos denominación que no abarca
a todos los trabajadores de las empresas industriales y comerciales del estado. Con respecto a la
facultad para fijar los salarios de los trabajadores de las empresas industriales y comerciales del
orden territorial el Consejo de Estado mediante Concepto 1393 del 18 de julio de 2002 señaló:
“En las entidades descentralizadas del nivel municipal, se agrega, la competencia para
determinar las escalas salariales era, en principio, de los concejos municipales, de acuerdo
a la Constitución Política de 1886 y, en el caso especial del Distrito Capital, conforme al
decreto 3133 de 1968. La Constitución de 1991 y el decreto 1421 de 1993 se la otorgaron
a tales corporaciones, únicamente, respecto de las entidades de la administración central,
originándose un vacío normativo para establecer el salario en las entidades descentralizadas
por parte de sus juntas directivas. Se señala luego que, en la actualidad, con la expedición
de la ley 489 y teniendo en cuenta el concepto de esta Sala del 11 de noviembre de 1999
(consulta 1220), las juntas directivas de las entidades descentralizadas pueden establecer el
régimen salarial respetando los límites máximos salariales señalados por el Gobierno Nacional,
siempre y cuando en el respectivo acto de creación se hubiere otorgado esta facultad”.
Es decir que corresponderá a las Junta Directiva, establecer las escalas salariales de los trabajadores
de la empresa, siempre y cuando en los estatutos de la misma se le haya otorgado esta facultad.
En conclusión.
El artículo 305-7 de la Constitución Política así como el artículo 72 de la Ley 617 de 2000, cuando
se refieren a la imposibilidad de incrementar las partidas inicialmente aprobadas por servicios
personales hacen referencia al presupuesto departamental el cual no incluye a las empresas
industriales y comerciales del orden departamental.
La facultad para fijar la remuneración mensual de los empleados públicos del nivel territorial es del
Gobernador con arreglo a las escalas salariales establecidas por la Asamblea y en concordancia
con el Decreto fijado por el Gobierno Nacional sobre límites máximos salariales.
No obstante la denominación “empleados públicos” no cubre a todos los trabajadores de las

empresas industriales y comerciales, como es el caso señalado por usted de los trabajadores
oficiales.
Según jurisprudencia del Consejo de Estado corresponderá a las Juntas Directivas de las empresas
fijar los límites salariales de sus empleados, siempre y cuando esté contemplada dicha facultad en
sus actos de creación.
Corresponde al CONFIS departamental aprobar y modificar mediante resolución el presupuesto

de las Empresas Industriales y Comerciales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 del
Decreto 111 de 1996.
34
Consultante: DAYINETH DUARTE SÁNCHEZ
Secretaria de Hacienda
sechacienda@puertolopez-meta.gov.co
Tema: Presupuesto Público
Subtema: Pago pasivo pensional
En atención a la solicitud elevada por usted, mediante oficio radicado bajo el número 1-2016-
017650, nos permitimos dar respuesta en ejercicio de las funciones consagradas en el Decreto
4712 de 2008 y en los términos previstos en el artículo 28 de la ley 1755 de 2015 que sustituyó
el Título II – artículos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011.
Consulta
Informa usted que en el mes de diciembre de 2015, el municipio de Puerto López recibió comunicación

de Fiduprevisora en la cual se indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, autorizó un
giro de los recursos del FONPET para ser abonados al pasivo pensional de la entidad territorial
para las vigencias 2014 y 2015; sin embargo revisado el cierre presupuestal de la vigencia fiscal
2015, se evidencia que estos recursos no fueron incorporados al presupuesto de esa vigencia y
solicita “señalar el procedimiento respectivo a seguir para realizar la legalización del valor girado
por el Ministerio”
Respuesta
Al respecto se hace necesario anotar que el artículo 17 del decreto 4105 de 2004 modificado por
el artículo 3 del decreto 2948 de 2010 establece:
“Transferencia de recursos por el FONPET. El FONPET transferirá anualmente de la cuenta

de cada una de las entidades territoriales al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio
(FPSM) recursos del sector educación, para el cumplimiento de las obligaciones por concepto
del saldo de la deuda establecido en el artículo 18 de la Ley 715 del 2001. Cumplidas dichas
obligaciones, los recursos que se trasladen al FONPET mantendrán su destinación al pago de
obligaciones pensionales del sector educación.
Previa solicitud del FPSM, la DRESS verificará anualmente el saldo de la deuda por las
obligaciones pensionales de la entidad territorial, con el fin de establecer si se presentan
excedentes para el pago de las demás obligaciones adquiridas con el FPSM, una vez cubierto
el pasivo pensional. Se exceptúan de este pago las obligaciones por concepto de los aportes
directos descontados a los docentes con destino al FPSM. Si se presentan excedentes en la
cuenta de la entidad, la DRESS autorizará la transferencia al FPSM hasta por el monto del
excedente anual.
[…]
Para los efectos anteriores, las entidades territoriales deberán incluir en sus presupuestos,
máximo, el monto de los recursos del sector de educación registrado en el SIF a 31 de diciembre
de la vigencia anterior. La apropiación de esta partida por parte de cada entidad territorial
será verificada por el FPSM y será indispensable para que el FONPET le transfiera los recursos
a este, quien informará a la Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social del
35
Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cumplimiento de esta condición, para que proceda
a autorizar la transferencia de estos recursos. […]” (Subrayado y resaltado fuera de texto).
De otra parte el artículo 49 de la ley 1737 de 2014 por el cual se decretó el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal 2015, establece que
el FONPET, debe girar al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el valor del pasivo
pensional corriente, es decir el valor de la nómina de pensionados que se deba pagar con cargo
al presupuesto de las entidades territoriales en la vigencia fiscal 2015 y el valor correspondiente
al pasivo pensional corriente causado en la vigencia 2014 a cargo de las entidades territoriales
que no hayan efectuado el traslado de recursos del FONPET en dicha vigencia, de acuerdo con la
información que remita el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Así mismo establece que
los recursos transferidos no podrán aplicarse al pago de intereses de la deuda y que el Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio informará de estas operaciones a las entidades territoriales
para su presupuesto y contabilización sin situación de fondos.
Ahora bien, la Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social del MHCP expidió el
03 de agosto de 2015 la Carta Circular con radicado número 2-2015-029956, dirigida a los
gobernadores, alcaldes distritales y municipales y al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio,
estableciendo el procedimiento aplicable para el retiro de recursos del FONPET para el pago de
deuda consolidada o corriente a favor de docentes por parte del Fondo de Prestaciones Sociales
del Magisterio, así:
“[…]2. Procedimiento para el retiro de recursos del FONPET - para el pago de deuda consolidada
o corriente a favor de docentes por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), en su calidad de administrador de los

recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET) y de acuerdo
con lo dispuesto en el Capítulo IV del Decreto 4105 de 2004 y el artículo 49 de la ley 1737
de 2014, por la presente Carta Circular imparte las siguientes directrices que deberán tener
en cuenta las entidades territoriales para solicitar el retiro de recursos del FONPET – Sector
Educación para destinarlos al pago de la deuda a favor de docentes por parte del Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio (FPSM), bien sea por concepto del pago de la deuda por
el pasivo pensional consolidado o de las obligaciones pensionales corrientes
2.1. Pago de la deuda correspondiente al pasivo pensional consolidado de las entidades

territoriales con el FPSM, de acuerdo con el cálculo actuarial.
La solicitud de retiro de recursos del FONPET será presentada al Ministerio de Hacienda y

Crédito Público por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FPSM). Para el efecto, las
entidades territoriales deberán incluir en sus presupuestos sin situación de fondos las partidas
correspondientes al monto de los recursos del sector educación por las fuentes del Sistema
General de Participaciones registrado en el SIF a 31 de diciembre de la vigencia inmediatamente
anterior.
[…] La inclusión de estas partidas por parte de cada entidad territorial será verificada por el
FPSM y será indispensable para que el FONPET le transfiera los recursos a aquella Entidad,
la cual verificará e informará a la Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social
(DGRESS) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cumplimiento de este requisito para
que proceda a autorizar la transferencia de estos recursos, junto con la solicitud correspondiente,
el –FPSM- deberá remitir los siguientes documentos:
36
• Autorización de giro de los recursos suscrita por el representante legal de la entidad territorial.
• Copia del acto administrativo de inclusión presupuestal
• Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP).
2.2. Pago de la deuda correspondiente al pasivo pensional corriente de las entidades territoriales
con el FPSM
Para efectos del traslado de recursos del FONPET al FPSM para el pago del pasivo pensional
corriente, se seguirá el siguiente procedimiento:
• El FONPET solicitará al FPSM la información correspondiente al valor de la nómina anual de

pensionados a cargo de la entidad territorial para la vigencia en curso. En la vigencia 2015 se
solicitará además el valor de la nómina anual de pensionados a cargo de la entidad territorial
correspondiente a la vigencia 2014.
• El FONPET comparará por cada entidad territorial el valor de la nómina anual de pensionados

para la vigencia en curso frente a los recursos acumulados en el sector educación por las
fuentes del Sistema General de Participaciones, con corte a diciembre de la vigencia anterior,
para determinar el monto de los recursos a trasladar al FPSM por concepto de obligaciones
pensionales corrientes.
[…]3. Verificación de requisitos y Autorización.
[…] Para el caso del pasivo pensional corriente, El FPSM informará a las entidades territoriales
para su presupuesto y contabilización sin situación de fondos, el monto de los recursos
trasladados por el FONPET […]”.
De lo expuesto se infiere que la transferencia que hizo el FONPET al Fondo de Prestaciones Sociales
del Magisterio (FPSM) se efectuó en aplicación del artículo 49 de la ley 1737 de 2014 y teniendo
en cuenta el procedimiento señalado por la Dirección General de Regulación Económica de la
Seguridad Social en el punto 2.2. de la Carta Circular radicada bajo el número 2-2015-029956
del 3 de agosto de 2015, de la cual adjunto copia para los fines pertinentes, caso en el cual la
incorporación sin situación de fondos en el presupuesto del municipio de Puerto López (Meta), no
debía hacerse previamente al giro de los recursos, sino una vez el FPSM informara a la entidad
territorial.
Así las cosas, si el municipio de Puerto López (Meta), recibió en el mes de diciembre de 2015,
comunicación de la Fiduciaria la Previsora (entidad que administra los recursos del FPSM debió
presupuestar en la vigencia fiscal 2015, sin situación de fondos los recursos transferidos por el
FONPET al FPSM para cancelar el valor de la nómina de pensionados que se debía pagar con
cargo al presupuesto de la vigencia fiscal 2015 y el valor correspondiente al pasivo pensional
corriente causado en la vigencia 2014 a cargo del municipio (puesto que no se había efectuado el
traslado de recursos del FONPET en dicha vigencia).
Si no efectuó la incorporación en el presupuesto de la vigencia fiscal 2015, ya NO ES POSIBLE

hacerlo, toda vez que la vigencia fiscal expiró puesto que de conformidad con lo prescrito en
el artículo 14 del Decreto 111 de 1996 “El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31
de diciembre de cada año”, caso en el cual, deberá efectuar la contabilización de los pasivos
cancelados con los recursos transferidos de la cuenta individual del FONPET de la entidad territorial,
37
siguiendo para el efecto, las directrices fijadas por la Contaduría General de la Nación, en el
texto de Contabilidad Pública – Aspectos conceptuales, jurídicos y contables relacionados con el
pasivo pensional de las entidades contables públicas, elaborado por la Subcontaduría General
y de Investigación de la Contaduría General de la Nación, del cual adjuntamos copia para los
fines pertinentes y dejando en los estados contables las notas respectivas que permitan conocer la
imposibilidad que se tuvo para efectuar la incorporación de los recursos en el presupuesto de la
vigencia fiscal 2015, en la cual se recibió el ingreso y se causó el gasto sin situación de fondos.
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Consultante: CARMEN LORENA ASPRILLA QUESADA
Contralora Distrital
Contraloría Distrital de Buenaventura
Buenaventura (Valle del Cauca)
Subtema: Retenciones Contraloría Departamental
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, consulta usted
una situación particular referida a retenciones dejadas de practicar por la Contraloría Distrital
de Buenaventura y a unas sumas que se encuentran causadas contablemente pero que no se han
ejecutado.
Sea lo primero anotar que si bien dentro de las funciones asignadas a esta Dirección por el
Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría a las entidades territoriales, esta no

se extiende a la solución directa de casos específicos. De tal manera, atenderemos su solicitud en
los términos y con los estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que la respuesta será general, no tendrá
efectos obligatorios ni vinculantes, y no comprometerá la responsabilidad de este Ministerio.
Al analizar su consulta encontramos que la misma no es clara, pues aunque manifiesta que la entidad
se encuentra en mora en el cumplimiento de la obligación de consignar a favor de la Gobernación
del Valle las sumas retenidas por concepto de Estampilla Pro-Hospitales, de su relato no es posible
entender si esa mora se generó por la omisión en el cumplimiento de la obligación de retener o
si, por el contrario, la contraloría Distrital sí efectuó las retenciones pero omitió consignarlas. En
virtud de esto, y teniendo en cuenta que las funciones otorgadas a esta Dirección no incluyen la
solución de casos particulares se planteará la presente respuesta de manera general analizando
las diferentes situaciones en que puede encontrarse la entidad.
a. Se efectuaron las retenciones, pero no se consignaron a favor del departamento del Valle y no
existen los recursos
En esta primera hipótesis entenderíamos que durante los años 2012 y siguientes la Contraloría
Distrital cumplió con el deber de efectuar las retenciones por concepto de Estampilla Pro Hospitales,
pero omitió la obligación de entregar estas sumas a favor de la Gobernación del Valle, que es el
propietario de la renta.
Así las cosas, habrían ingresado a las arcas de la Contraloría unas sumas que pertenecían a
un tercero (Gobernación del Valle) y que por esa razón debían manejarse contablemente como
ingresos a favor de terceros sin reflejarse en el presupuesto de la Contraloría, pues la función de
esta entidad consistía simplemente en recaudar y entregar.
En relación con este tema, refiriéndose específicamente al manejo contable de las estampillas que se
recaudan a favor de terceros la Contaduría General de la Nación en Concepto 20132000019161
del 5 de junio de 2013 señaló:
“A su vez, el Catálogo General de Cuentas contenido en el Manual de Procedimientos del

Régimen de Contabilidad Pública, describe la cuenta 2905-Recaudos a favor de terceros,
en el siguiente sentido: Representa el valor de las obligaciones originadas por el recaudo de
ingresos de propiedad de otras entidades contables públicas, entidades privadas o personas
naturales, que deben ser reintegrados a éstas, en los plazos y condiciones convenidos. La
39
contrapartida corresponde a las subcuentas que integran las cuentas 1105-Caja y 1110-
Depósitos en Instituciones Financieras.
Conclusión
De acuerdo con lo expuesto se concluye que los recaudos por concepto de Estampillas que percibe
la entidad, y cuya titularidad pertenece a otras entidades deben ser reconocidos en la subcuenta
290590-Otros recaudos a favor de terceros, de la cuenta 2905-Recaudos a favor de terceros.
Por tanto, Acuavalle debe proceder a reclasificar el valor de los recaudos realizados por
concepto del cobro de las estampillas, cuya titularidad corresponde a la Gobernación del Valle,
a la Universidad del Valle, entre otras entidades, de la subcuenta 244080-Otros impuestos,
de la cuenta 2440- Impuestos, contribuciones y tasas por pagar a la subcuenta 290590-Otros
recaudos a favor de terceros, de la cuenta 2905-Recaudos a favor de terceros, toda vez que
la obligación no nace en una obligación de un tributo o imposición equivalente a cargo de
la entidad, sino en una intermediación entre el beneficiario y el sujeto pasivo del importe
recaudado”. (Subrayado nuestro).
Así las cosas, si la Contraloría recaudó las sumas correspondientes a la estampilla pero no cumplió
con la obligación de trasladarlas a favor de la Gobernación del Valle, se encontraría en mora en
el cumplimiento de una obligación propia por la que debería responder con su patrimonio, pues
las sumas fueron pagadas por los contribuyentes a través del mecanismo de la retención, pero fue
la omisión de la entidad en consignarlas al departamento lo que causó la mora.
En este sentido, se considera que la entidad pública no se podría negar al cumplimiento de las
obligaciones propias, por lo que debería responder por las retenciones efectuadas con sus recursos
propios, para efectos de lo cual deberá incorporar este gasto en su presupuesto.
Todo lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades penal, fiscal y/o disciplinaria que les
corresponde a los funcionarios de la entidad, por las actuaciones que causaron el no pago de
estas obligaciones en forma oportuna.
b. Se efectuaron las retenciones, no se consignaron a favor del departamento del Valle, pero la
entidad tiene los recursos
Teniendo en cuenta que los recursos que percibe una entidad pública por concepto de retenciones
practicadas a favor de un tercero no constituyen ingresos propios de la entidad, pues respecto de
ellos no se ostenta ningún derecho de disposición, repetimos, éstas sumas no deben reflejarse en el
presupuesto de la entidad, sino que solo se manejan a nivel contable en los términos anteriormente
señalados.
Así las cosas, si la entidad tiene guardados a nivel de caja o de bancos las sumas que ha recaudado
por concepto de estampillas consideramos que debería proceder a consignarlos a favor de su
real propietario, que es el departamento del Valle, sin necesidad de hacer ninguna afectación
presupuestal.
Sin embargo, las sanciones e intereses que se hayan generado por el retardo en el pago de esas
retenciones deberían ser asumidos por la Contraloría, pues se generaron por omisión de la entidad,
por lo que sí deberían incluirse como un gasto dentro del presupuesto.
c. No se efectuaron las retenciones
Para efectos de analizar este último escenario, debemos iniciar recordando que la retención en la
fuente no es un impuesto sino un sistema de recaudo anticipado a cargo de una persona natural o
40
jurídica denominada agente retenedor y tiene ocurrencia cuando dicho agente realiza operaciones,
con personas contribuyentes del tributo, en la cuales se dan los presupuestos de ley para considerar
la ocurrencia de un hecho generador de la obligación tributaria. De esta forma, al momento del
pago o abono en cuenta se debe “retener” el valor correspondiente al impuesto generado en dicha
operación para posteriormente trasladarlo o consignarlo a favor de la Administración Tributaria.
Así las cosas, los términos en los que se regulan las relaciones existentes entre los contribuyentes,
los agentes retenedores y las administraciones tributarias beneficiarias del recurso son los que esta
última haya determinado en el acto administrativo de adopción del sistema de retenciones.
En este sentido le sugerimos analizar el Boletín número 4 “Apoyo a la Gestión Tributaria de las
Entidades Territoriales” publicado por la Dirección General de Apoyo Fiscal, en cuyo numeral
cuarto se desarrolla el tema de la retención en la fuente en los ingresos territoriales, y se señala la
necesidad de que exista un acto administrativo en el que se adopte el sistema de retenciones, y se
establezcan, entre otras cosas, lo siguiente:
“Finalmente, deben señalarse expresamente las obligaciones del agente retenedor, tales como

la de practicar la retención cuando se den los presupuestos normativos de la relación tributaria,
consignar los valores retenidos en la oportunidad y bajo las formalidades establecidas y, por
supuesto, responder por los impuestos que no se retuvieron habiendo lugar a ello. Además,
y no menos importante, deben establecerse en el mismo acto los deberes formales tendientes
a garantizar el cumplimiento de las obligaciones descritas, entre ellos la presentación de
declaraciones y expedir certificados de retención”. (Subrayado nuestro).
Teniendo en cuenta lo anterior, en caso de no haberse efectuado las retenciones por parte de la
Contraloría, es necesario que esa entidad revise de manera concreta los actos administrativos que
crean el sistema de retenciones para la estampilla Pro Hospitales, pues este será el marco normativo
de referencia obligatoria para determinar si la Contraloría debe asumir con su propio patrimonio el
pago de las sumas dejadas de retener o si por el contrario la gobernación del Valle debe perseguir,
de manera exclusiva o concurrente, al contribuyente.
Es común que al adoptarse el sistema de retenciones las entidades territoriales repliquen el contenido
del artículo 370 del Estatuto Tributario Nacional, cuya literalidad es la siguiente:
“Artículo 370. Los agentes que no efectúen la retención, son responsables con el contribuyente.
No realizada la retención o percepción, el agente responderá por la suma que está obligado
a retener o percibir, sin perjuicio de su derecho de reembolso contra el contribuyente, cuando
aquél satisfaga la obligación. Las sanciones o multas impuestas al agente por el incumplimiento
de sus deberes serán de su exclusiva responsabilidad”.
En caso que el departamento del Valle en su normatividad tributaria haya contemplado la obligación
de los agentes retenedores de responder por las sumas dejadas de retener, será obligación de la
Contraloría responder por ellas, con el consecuente derecho de repetir posteriormente contra el
contribuyente, quien es el verdadero obligado al pago.
No obstante, si la entidad territorial no estableció ese deber en cabeza de los agentes retenedores,
posiblemente es la propia gobernación la que deberá perseguir a cada uno de los contribuyentes
directamente, una vez tenga la caridad de que las retenciones efectivamente no fueron practicadas.
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Consultante: IGNACIO JOSÉ RODRÍGUEZ DIZ
Tesorero
Municipio San Antero (Córdoba)
Tema: Otros Temas territoriales
Subtema: Inembargabilidad Recursos
Incorporados en los Presupuestos de las
Entidades Territoriales
En atención a la solicitud elevada por usted mediante correo electrónico radicado bajo el número
1-2016-035486 nos permitimos dar respuesta en los términos previstos en el artículo 28 de la ley
1755 de 2015 que sustituyó el Título II – artículos 13 al 33 de la ley 1437 de 2011 y en ejercicio
de las funciones consagradas en el Decreto 4712 de 2008.
Consulta
1. “¿Las entidades correspondientes a la rama judicial pueden decretar embargos frente a

proyectos financiados por Sistema General de regalías?
2. […] El Banco de Occidente que es el banco en donde se tiene la cuenta denominada

Sistema General de Regalías según convenio adicional al contrato de cuentas corrientes
(cuenta maestra de regalías)celebrado entre el municipio de San Antero, suscrito el 5
de agosto de 2013, la Ley 1530 de 2012 y el Decreto 1789 de 20156, y que las
transferencias de este tipo de cuentas maestras debe hacerse a través de transferencias
electrónicas; por consiguiente para el caso en mención de embargo, el banco agrario
constituye depósitos judiciales por medios de cheques y en efectivo. ¿Cómo podemos
cumplir una orden judicial en este caso?”.
Respuesta
En relación con la inembargabilidad de recursos de propiedad de las entidades territoriales, nos
permitimos informarle que hasta la expedición de la leyes 1530, 1551 y 1564 de 2012, no existía
normatividad específica frente a la inembargabilidad de recursos propios de los departamentos,
distritos o municipios, excepto para los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones
y de la prohibición consagrada en el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil.
El artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, derogado por el literal c) del artículo 626 de la
ley 1564 de 2012, establecía la prohibición de embargar las dos terceras partes de la renta bruta
de los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios,
prohibición ineficaz, toda vez que contablemente el concepto de renta bruta no es aplicable a las
entidades territoriales, puesto que ese concepto está asociado exclusivamente a temas impositivos.
Ahora bien el artículo 70 de la ley 1530 de 2012, prescribe:
“Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Regalías son inembargables, así
como las rentas incorporadas en el presupuesto del Sistema.
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en la presente ley, harán
incurrir al funcionario judicial que la profiera en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de
la Responsabilidad Fiscal”.
42
El artículo 45 de la ley 1551 de 2012, establece:
“No procedibilidad de medidas cautelares. La medida cautelar del embargo no aplicará sobre
los recursos del sistema general de participaciones ni sobre los del sistema general de regalías,
ni de las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los Municipios en los
procesos contenciosos adelantados en su contra.
En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrá decretar
embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución.
En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos

tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes
de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario
correspondiente.
Parágrafo. De todas formas, corresponde a los alcaldes asegurar el cumplimiento de las

obligaciones a cargo del municipio, para lo cual deberán adoptar las medidas fiscales y

presupuestales que se requieran para garantizar los derechos de los acreedores y cumplir con
el principio de finanzas sanas”. (Resaltado y subrayado fuera de texto).
El artículo 594 de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones” extendió el principio de inembargabilidad a los recursos
incorporados en el presupuesto de las entidades territoriales y a los recursos municipales originados
en transferencias de la Nación salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos
celebrados en desarrollo de las mismas.
Frente a la aplicabilidad del artículo en mención, vale la pena anotar que la Sala Plena del Consejo
de Estado en auto de unificación de jurisprudencia proferido el 25 de junio de 2014 dentro del
proceso radicado bajo el número 2500-23-36-000-2012-00395-01 (IJ) número interno 49.299,
Actor: Café Salud Entidad Promotora de Salud S.A., se pronunció sobre la vigencia de la ley 1564
de 2012 - Código General del Proceso en la jurisdicción contencioso administrativa, indicando que
este entró a regir de manera plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a partir del
1º de enero de 2014.
En consecuencia, de conformidad con lo prescrito en los artículos 70 de la ley 1530 de 2012 y

45 de la ley 1551 de 2012 no es procedente el embargo de los recursos del Sistema General de
Regalías. Inembargabilidad que extendió el artículo 594 del Código General del Proceso a todas las
rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de las entidades territoriales, incluyendo
obviamente los ingresos corrientes tanto los de destinación específica como los de libre destinación;
las cuentas del sistema general de participaciones; del Sistema General de Regalías; recursos de la
seguridad social y los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para
el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas.
Es importante anotar que de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 594 de
la ley 1564 de 2012, los funcionarios judiciales o administrativos deben abstenerse de decretar
órdenes de embargo sobre recursos inembargables y en el evento en que insistan en decretar la
medida cautelar sobre recursos incorporados en los presupuestos de las entidades territoriales están
obligados a invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.
Así mismo, si la entidad destinataria de la medida recibe una orden de embargo sobre recursos
incorporados en los presupuestos de las entidades territoriales, en la cual no se indique el
fundamento legal para la procedencia de la excepción, podrá abstenerse de cumplir la orden
judicial o administrativa, dada la naturaleza inembargable de los recursos y en tal caso, deberá
informar al día hábil siguiente al del recibo de la orden de embargo, a la autoridad judicial o
43
administrativa que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto
dichos recursos ostentan la calidad de inembargable. La autoridad que decretó la medida deberá
pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación
del no acatamiento de la medida, indicando el fundamento legal para decretar la medida cautelar.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario de la medida no recibe oficio alguno, se entenderá
revocada la medida cautelar.
Ahora bien, la Superintendencia Financiera señaló el procedimiento que deben adelantar

las entidades Bancarias que eventualmente, reciban órdenes de embargo sobre recursos
inembargables, en el Capítulo I del Título IV de la Parte I de la Circular Externa 029 del 3 de
octubre de 2014 modificada por la Circular Externa 039 del 5 de noviembre de 2015, indicando
que los establecimientos bancarios deberán seguir el procedimiento establecido en el parágrafo del
artículo 594 de la Ley 1564 de 2012 que señala:
“Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de

embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar
la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo
el fundamento legal para su procedencia.
Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual
no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de
la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada
la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la
medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre
el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de
inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3)
días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna
excepción legal a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario
no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar.
En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la

entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial
que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce
el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a
disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin
al proceso que así lo ordene”. (SFT).
De otra parte, es preciso señalar que la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado1
resaltó el rol que desempeñan las entidades destinatarias de las medidas cautelares en virtud de
la expedición de la Ley 1564 de 2012, en los siguientes términos: “A las entidades destinatarias
de la medida cautelar (entidades financieras, oficinas de registro de instrumentos públicos, etc.)
les cabe una gran responsabilidad en la efectiva aplicación del parágrafo del artículo 594 del C.
G. P., ya que por mandato del propio código, pasaron de ser simples ejecutores de una medida
cautelar, a tomar parte activa en el control del cumplimiento de los requisitos normativos, para la
procedencia de los embargos dictados sobre recursos que se encuentran protegidos por el beneficio
de inembagabilidad”. (Subrayado fuera del texto).
1 Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. Recomendaciones a los municipios de 4, 5 y 6 categoría sobre la aplicación del parágrafo del artículo
594 del Código General del Proceso. Pág. 23 y 24.
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ASESORÍA NÚMERO 020180 3 de junio de 2016
Consultante: YURANY LORENA VILLEGAS ALZATE
Profesional Universitario
Contraloría General del Quindío
Tema: Cumplimiento Sentencias Judiciales
Subtema: Manejo Presupuestal
En atención a la solicitud elevada por usted, mediante correo electrónico radicado bajo el número
1-2016-039862, nos permitimos dar respuesta en ejercicio de las funciones consagradas en el
Decreto 4712 de 2008 y en los términos previstos en el artículo 28 de la ley 1755 de 2015 que
sustituyó el Título II – artículos 13 al 33 de la ley 1437 de 2011.
Consulta:

“¿Es viable que el Departamento de Quindío asuma de manera directa las condenas judiciales
para el caso en concreto, esto teniendo en cuenta que las sentencias judiciales también condenan
al Departamento en mención y que en estas sentencias no fueron declaradas las excepciones de
falta de legitimación por pasiva?
En caso de que no sea viable que el Departamento del Quindío asuma de manera directa las
condenas judiciales, ¿la Contraloría General del Quindío podría acceder a un empréstito o
préstamo para cubrir dichas condenas judiciales?
Teniendo en cuenta que a la fecha en la cuenta global de cesantías que tiene la Contraloría General
del Departamento del Quindío, en el Fondo Privado de Protección S.A. para manejar las cesantías
del régimen retroactivo de los funcionarios de la Contraloría, existe un saldo por rendimientos de
las cesantías que han sido consignadas al mencionado fondo […] ¿es viable jurídicamente que
esos rendimientos de esa cuenta global sean utilizados para amortizar las cesantías del régimen
retroactivo de esta vigencia y de esta forma liberar recursos del presupuesto, para de esta forma
amortiguar el pago de estas sentencias?
En caso de que la Contraloría General del Departamento del Quindío, asuma de manera directa
el pago de dichas sentencias y se les propongan a los demandantes el realizar un acuerdo de
pago y uno de ellos se niegue a dicha proposición; ¿cuál sería el procedimiento adecuado ante
tal situación?”.
Respuesta:
En materia presupuestal las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su
presupuesto, a los principios contenidos en la Carta Política, a las normas presupuestales que con
carácter territorial han debido expedirse en armonía con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del
Presupuesto (Decreto 111 de 1996), o por este, en ausencia de las mismas.
Los artículos 352 y 353 de la Carta Política prescriben:
“Artículo 352. Además de los señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto,
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
45
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. (Negrillas fuera
del texto)
“Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidas en este título se aplicarán,
en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración aprobación y
ejecución de su presupuesto” (Negrillas fuera de texto).
El Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan las leyes 38 de 1.989, 179 de 1994 y 225
de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, en lo atinente a las entidades
territoriales establece:
“Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán
las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a
las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. (Ley 225 de 1.995 art. 32)”.
“Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto
deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la

organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se
expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
... (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art. 52)”.
Ahora bien, el presupuesto de gastos de la contraloría hace parte del presupuesto departamental,
en el cual se incluye como sección u órgano presupuestal y, por lo tanto, le son aplicables las
disposiciones sobre programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y
ejecución del presupuesto contenidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto Departamental, o en
su ausencia en las contenidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación.
En consecuencia, en la elaboración del presupuesto de las entidades territoriales, deberá tenerse

en cuenta el principio de especialidad o especialización, consagrado en el artículo 18 del Decreto
111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto, según el cual, las operaciones deben referirse en
cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme
al fin para el cual fueron programadas.
En cuanto al manejo presupuestal relacionado con el pago de sentencias, el Decreto 111 de 1996,
establece:
“Artículo 38. En el Presupuesto de Gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que

correspondan:
A créditos judicialmente reconocidos;
…”.
“Artículo 45. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones
se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y
con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de estos.
Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar
todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo
cual el jefe de cada órgano tomará las medidas conducentes.
46
En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa, de estos intereses y en el
cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le correspondió fallar el proceso contra el
Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para
que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso.
Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás
perjuicios que se causen para el Tesoro Público como consecuencia del incumplimiento,
imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones”.
Por las razones expuestas, en aplicación del principio de especialización presupuestal, los salarios,
prestaciones sociales y la seguridad social de los exservidores públicos desvinculados de la
Contraloría en procesos de reestructuración de plantas de personal, que deben ser cancelados
en cumplimiento de sentencias judiciales proferidas en procesos de nulidad y restablecimiento
del derecho, contra actos administrativos mediante los cuales se hayan suprimido cargos en ese
órgano o sección presupuestal, deberán ser canceladas con cargo a la apropiaciones o partidas
presupuestales del órgano o sección presupuestal Contraloría, la cual deberá tener un rubro
mediante el cual se pagarán los fallos judiciales, en cumplimiento de lo ordenado por el artículo
45 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Así las cosas, cada entidad territorial debe apropiar los recursos necesarios en el rubro denominado
“sentencias y conciliaciones” para cumplir con los créditos judicialmente reconocidos, los laudos
arbitrales y las conciliaciones que se profieran en su contra, dentro de los plazos establecidos y en
la sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo.
Ahora bien, es importante anotar que antes de la expedición de la ley 1416 de 2010, las
contralorías territoriales debían asumir con cargo a la transferencia efectuada por el nivel central,
el pago total de las obligaciones contenidas en sentencias judiciales proferidas en su contra y que
sólo en el interregno en que estuvo vigente el artículo 3º de la ley 1416 de 2010, fue posible la
financiación de esas acreencias con recursos de los departamentos, distritos o municipios.
La Corte Constitucional mediante sentencia C- 643 del 23 de agosto de 2012 en la que declaró la
inexequibilidad del artículo 3º de la ley 1416 de 2010, manifestó:
“[…] La norma acusada desconoce los principios del ejercicio de la función pública por cuanto
desestimula drásticamente tanto la moralidad administrativa como la eficiencia
En cuanto al segundo cargo, la Sala Plena de esta Corporación encuentra que la disposición
acusada desconoce el artículo 209 de la Carta, al desestimular drásticamente la eficiencia en
el manejo presupuestal y en la gestión administrativa de las contralorías y, eventualmente, la
moralidad administrativa, en la medida en que los gastos que se generan de la actuación de
estos órganos de control no serían pagados por estos sino que impactarían directamente el
presupuesto de los respectivos entes territoriales y, con ello, la disponibilidad presupuestal en
la cual se basa el plan sectorial de desarrollo que se afecta de manera importante, al cargarse
esos emolumentos a las finanzas territoriales, poniendo en riesgo el adelantamiento de dicho
plan y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades que tienen mayor peso, pues
afecta la ejecución de su presupuesto en desmedro de los objetivos, programas y planes de
desarrollo sectorial.
La regla incorporada en la disposición demandada tiene un claro efecto de disminución del

nivel de fuerza de la restricción presupuestal de las contralorías territoriales, pues supone que
estas queden a la espera de que sus costos, derivados de las contingencias de que trata la
norma, sean cubiertos por un tercero (ente territorial) y, por ende, con el leve compromiso de
emplear poco o ningún esfuerzo en la defensa de sus intereses. Lo anterior, indiscutiblemente,
propicia el aumento de los costos de la administración territorial.
47
Frente a la tensión entre el fortalecimiento del control fiscal que se busca con la medida
legal y la efectividad de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función
administrativa, así como el respeto por la autonomía territorial, la Corte considera prioritario
darle prelación a la disponibilidad de recursos del municipio, privilegiando su utilización en
los asuntos acordados en el presupuesto de la entidad territorial.
La norma acusada desconoce la autonomía de las entidades territoriales por cuanto su aplicación
deriva en un aumento de los costos de la administración territorial
Por último, la Corte encuentra que la disposición acusada desconoce abiertamente la autonomía
territorial, como quiera que asignar a las entidades territoriales el pago de las condenas,
conciliaciones e indemnizaciones de las respetivas contralorías propicia el incremento de los
costos de la administración territorial, que no depende de la decisión tomada en materia
presupuestal por las autoridades y órganos locales, en desarrollo de las atribuciones que les
confieren los artículos 287, 300, 305, 313 y 315 de la Constitución Política.
La autonomía de las entidades territoriales resulta lesionada toda vez que, de continuar
vigente la norma bajo estudio, estas deberán asumir el pago que resulte de las conciliaciones,
condenas o indemnizaciones generadas por la Contraloría respectiva.
Es evidente que la ley interviene de manera directa en el autogobierno y autoadministración que

la Constitución reconoce como uno de los atributos que configuran la autonomía territorial, en
detrimento de su propia política presupuestal y la debida atención de los servicios, programas,
proyectos y prioridades de cada ente territorial”.
De otra parte, es necesario anotar que al tenor de lo previsto en el artículo 13 de la Ley 617
de 2000, durante la vigencia fiscal, la contraloría departamental puede ajustar su presupuesto,
aplazando o suprimiendo compromisos con el fin de liberar recursos que permitan financiar el
pago de las obligaciones contenidas en las sentencias judiciales proferidas en su contra, que si no
se pagan oportunamente pueden causar mayores costos para ese órgano o sección presupuestal
generando eventualmente detrimento patrimonial.
Ahora bien, si efectuados los ajustes de que trata el artículo 13 de la Ley 617 de 2000 se hace
imposible la financiación de la totalidad de las acreencias contenidas en sentencias judiciales
ejecutoriadas en contra de la Contraloría Departamental, con el fin de evitar un posible detrimento
patrimonial por los mayores costos derivados del pago inoportuno de esas acreencias, podría
evaluarse por parte de la administración departamental, previa solicitud de la Contraloría
Departamental, el incremento de la transferencia para la financiación de esas acreencias,
obviamente teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del departamento; la aplicación del
principio de especialización presupuestal contenido en el artículo 18 del Decreto 111 de 1999
en la afectación presupuestal del gasto y las consecuencias que conlleva el incumplimiento de
los límites de gasto establecidos en el artículo 9 de la ley 617 de 2000, aplicable de manera
permanente a las contralorías departamentales de conformidad con lo previsto en el artículo 1º de
la Ley 1416 de 2010.
Al tenor de lo previsto en el artículo 26 de la Ley 617 de 2000, incumplidos los límites previstos en
la ley durante una vigencia fiscal, el respectivo departamento deberá adelantar un programa de
saneamiento fiscal y financiero tendiente a lograr, a la mayor brevedad, los porcentajes de gasto
autorizados.
Dado que el mencionado programa, comprende desde el punto de vista integral a toda la entidad
territorial, el mismo se inicia con la expedición de un acto administrativo (decreto) expedido por
el representante legal de la entidad territorial, previo el otorgamiento por parte de la asamblea
departamental, de las autorizaciones requeridas para adoptar las medidas que sean necesarias
para recuperar la viabilidad financiera del departamento y el cumplimiento de los límites de gasto
48
contemplados en la ley 617 de 2000, por ejemplo, la reorientación de algunas rentas de destinación
específica para financiar el programa o bien al aumento de tarifas en los impuestos, etc.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones procedemos a resolver las inquietudes planteadas
así:
1. No es viable que el departamento del Quindío asuma de manera directa el pago de las
obligaciones contenidas en sentencias judiciales ejecutoriadas en contra de la Contraloría
Departamental del Quindío, las cuales en primera instancia y de conformidad con lo expuesto
anteriormente deben ser financiadas con cargo a la transferencia aprobada por la Asamblea
departamental, en el presupuesto de la vigencia fiscal 2016.
2. No es posible celebrar operaciones de crédito público para cancelar las obligaciones

contenidas en las sentencias judiciales ejecutoriadas en contra de la Contraloría departamental
que constituyen gasto de funcionamiento, toda vez que al tenor de lo previsto en el inciso
tercero del parágrafo del artículo 2º de la ley 358 de 1997, los recursos percibidos del crédito
solamente pueden destinarse a financiar gastos de inversión, exceptuando los adquiridos para
indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta.

3. Para establecer si es viable o no la utilización de los rendimientos financieros generados
en la cuenta global administrada por Protección, para “amortizar las cesantías del régimen
retroactivo de esta vigencia y de esta forma liberar recursos del presupuesto, para de esta forma
amortiguar el pago de estas sentencias” recomendamos revisar el convenio de administración
celebrado por la entidad territorial y el Fondo Administrador de Cesantías Protección S.A., en
los términos previstos en el decreto 1582 de 1998.
Finalmente, frente al interrogante planteado en el punto final de la consulta, le informamos que

por ser un tema específico, que no está cobijado dentro de las funciones asignadas a la Dirección
General de Apoyo Fiscal del MHCP en el decreto 4712 de 2008, debe ser resuelto por la Contraloría
Departamental del Quindío.
49
Consultante: JOHN JAIRO MESA CUBILLOS
Profesional Universitario
Contraloría General de Antioquia
Tema: Plan Nacional de Desarrollo Ley 1753 de 2015.
Subtema: Impuesto de Alumbrado Público - Cálculo límites de gasto
De acuerdo con el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto 4712 de
2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas la Dirección General de Apoyo Fiscal, se
encuentra la de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas relacionados con
la administración financiera y tributaria territorial; así mismo, de conformidad con el artículo 28 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la respuesta ofrecida
es general y no tiene carácter de obligatoria ni vinculante.
Comenta usted que en gran cantidad de municipios el ingreso por concepto de alumbrado público
estaba clasificado como un ingreso corriente de libre destinación e incidía en el cálculo de los
límites de gasto de la Ley 617 de 2000, agrega que el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015,
establece que este será un ingreso de destinación específica, por lo anterior consulta, para efectos
del cálculo del indicador de la Ley 617 de 2000 de la vigencia 2015, cómo se debe proceder con
dicha renta o contribución, si se suma o no a los ingresos corrientes de libre destinación y a partir
de qué fecha.
En lo pertinente para abordar su inquietud, señala el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015:
“Artículo 191. Alumbrado público. Es un servicio público esencial, regido por los
artículos 56 y 365 de la Constitución Política. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de
Minas y Energía, reglamentará su prestación para que se asegure por parte de autoridades
municipales y distritales lo siguiente:
1. El mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel nacional

y territorial.
2. El financiamiento del servicio de alumbrado público dentro del marco de sostenibilidad

fiscal de la entidad territorial. En ningún caso podrá cobrarse por este servicio sin que se
haya realizado la prestación del mismo en su área de influencia.
3. Una prestación eficiente y continua del servicio de alumbrado público.
4. Se amplíe la cobertura en la prestación del servicio de alumbrado público.
Los costos y gastos eficientes de todas las actividades asociadas a la prestación del servicio de
alumbrado público serán recuperados por el municipio o distrito que tiene a cargo su prestación
a través de una contribución especial con destinación específica para la financiación de este
servicio. Dichos costos y gastos se determinarán de conformidad con la metodología que para
tales efectos establezca el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue.
Serán sujetos pasivos de la contribución del servicio de alumbrado público quienes realicen
consumos de energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario de
energía eléctrica o como auto generadores y, en los casos en que no se realicen consumos de
50
energía eléctrica, los propietarios de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial
que se encuentren dentro de la jurisdicción del respectivo municipio o distrito. Lo anterior,
teniendo en cuenta los criterios de equidad y progresividad.
El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad que delegue determinará la metodología que

contenga los criterios técnicos a considerar por parte de los concejos municipales y distritales
para realizar la distribución del costo a recuperar entre los sujetos pasivos, para lo cual deberá
tener en cuenta los principios definidos en este artículo.
Cuando el sujeto pasivo sea el usuario de energía eléctrica, para la liquidación de la

contribución se deberá considerar el volumen de energía consumida. Cuando el sujeto pasivo
sea el propietario de los predios y demás sujetos pasivos del impuesto predial, para la fijación
de la contribución se deberá considerar los elementos del avalúo catastral del respectivo
predio, teniendo en cuenta el área de influencia del servicio de alumbrado público. El valor de
la contribución en ningún caso sobrepasará el valor máximo que se determine de conformidad
con los criterios de distribución contenidos en la metodología mencionada.
Los alcaldes municipales o distritales definirán los procedimientos de recaudo, y este podrá

realizarse, entre otros, a través de la facturación propia del municipio o distrito, o de las
empresas de servicios públicos domiciliarios de su jurisdicción. En este caso, la remuneración
del servicio de facturación y recaudo se realizará de conformidad con la regulación aplicable
a la facturación conjunta.
Parágrafo 1º. Sustitúyase el impuesto de alumbrado público, y en particular, el literal d) del

artículo 1º de la Ley 97 del 1913, en lo que se refiera a dicho impuesto y demás leyes que lo
complementan.
Parágrafo 2º. Los contratos suscritos mantendrán su vigencia, pero las prórrogas o adiciones
que se pacten con posterioridad a la vigencia de la presente ley se regirán por lo previsto en
esta ley; en todo caso, el recaudo de la contribución de alumbrado se destinará a sufragar el
costo de prestación del servicio a partir de la expedición de la presente ley. Los contratos que
se celebren durante el período al que se refiere el parágrafo transitorio y en todo caso antes de
la reglamentación de este artículo, se regirán por las normas vigentes antes de la expedición
de esta ley.
Parágrafo transitorio. La sustitución de que trata el parágrafo 1º del presente artículo

se aplicará respecto de las entidades territoriales que hayan expedido acuerdos adoptando
el tributo de alumbrado público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.
Contarán con un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para adoptar
la contribución en los términos establecidos por este artículo. Una vez cumplido este plazo
operará la sustitución. Los alcaldes de los municipios y distritos que a la fecha de expedición
de esta ley tengan incorporado en los acuerdos de impuesto de alumbrado público la actividad
de semaforización, deberán establecer la fuente con la cual se financiarán los costos y gastos
de la actividad de semaforización a partir de la terminación del período de un (1) año al que
se refiere este parágrafo transitorio.
Sin perjuicio de lo anterior, los municipios o distritos podrán optar por no cobrar por la
prestación del servicio de alumbrado público” (Se subraya).
El artículo 191 transcrito no cambió la destinación de libre a específica del impuesto de alumbrado
público autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1995, esta norma crea una contribución
especial con destinación específica para la financiación del servicio de alumbrado que reemplazará
o sustituirá a dicho impuesto. Para hacer esta sustitución el parágrafo transitorio fija un plazo de
51
un año contado a partir de la fecha de publicación de la Ley del Plan, es decir a partir del 9 de
junio de 2015.
En consecuencia, a partir del 9 de junio de 2016, como plazo máximo, las entidades territoriales
que tenían autorizado mediante acuerdo municipal el cobro del impuesto de alumbrado público, lo
sustituirán por la contribución especial.
Ahora bien, mientras se realiza la sustitución, los municipios que tenían autorizado mediante
acuerdo del concejo el cobro del impuesto de alumbrado público de que tratan las Leyes 97 de
1913 y 84 de 1995 lo seguirán cobrando en los términos y condiciones fijados en los acuerdos
respectivos, de manera que si no se le había fijado destinación alguna este constituirá un ingreso
corriente de libre destinación y se tendrá en cuenta en el cálculo de los límites de gasto de que trata
la Ley 617 de 2000.
Una vez en el municipio se adopte la contribución especial para el servicio de alumbrado público
esta constituye, de acuerdo con lo señalado en el artículo 191 de la ley 1753 de 2015, un ingreso
de destinación específica a la financiación del servicio y por lo tanto se excluirá de la base de
cálculo de los límites de gasto de la Ley 617 de 2000.
52
Consultante: JOSÉ HERMAN MUÑOZ ÑUNGO
Rector
Universidad del Tolima
Ibagué - Colombia
Tema: Ley 617 de 2000
Subtema: Utilización rentas de destinación
específica para cubrir déficit corriente en una entidad pública
En atención a la solicitud contenida en el oficio radicado con el número 1-2016-008470 del

04 de febrero del año en curso, en donde consulta “en cuáles casos es posible utilizar rentas de
destinación específica para cubrir déficit corriente en una entidad pública”, me permito efectuar
las siguientes consideraciones:
En primera instancia es importante anotar que la reorientación de rentas de destinación específica

para el pago de pasivos corrientes es un mecanismo previsto en la Ley 617 de 2000 y en el Decreto
reglamentario 192 de 2001, como fuente de financiación de los programas de saneamiento fiscal
y financiero que deben adoptar los departamentos, distritos o municipios que incumplan los límites
de gasto contemplados en los artículos 4º, 6º, 8º y 10 de la Ley 617 de 2000.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 192 de 2001, la suspensión de la

destinación de las rentas de que trata el artículo 12 de la Ley 617, tendrá como único objeto la
aplicación exclusiva al saneamiento fiscal y financiero de las entidades territoriales.
Ahora bien, las universidades públicas tienen un régimen especial, de conformidad con lo previsto
en los artículos 69 de la Constitución Política y 57 de la Ley 30 de 1992, modificado por el artículo
1º de la Ley 640 de 2001 y se sujetan de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 489
de 1998, a las disposiciones especiales que para ellas establezcan las leyes respectivas.
Sobre la naturaleza jurídica de las universidades públicas y el régimen especial otorgado por
la Constitución Política y la ley, se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, mediante
sentencias C-220 de 1997, C-053 de 1998, C-121 de 2003 y C-1019 de 2012. En la sentencia
C-1019 de 2012 expresó:
“5.3. El régimen especial de las universidades públicas.
[…]5.3.4. Aunque se establezca la participación de representantes del Estado en sus órganos

de gobierno, la normatividad y la jurisprudencia han reconocido que lo anterior no significa que
dichas instituciones hagan parte de la administración central o descentralizada, o se conviertan
por ello en órganos dependientes y bajo el control de tutela del Estado, “pues las universidades
estatales por su carácter de entes autónomos no conforman ninguna de las ramas del poder ni
pueden formar parte de la administración nacional”. De esta manera se pretende preservar a
las universidades públicas y oficiales, de las injerencias e interferencias arbitrarias e indebidas
del poder político. […]
5.3.5. En suma, la vinculación con el Ministerio de Educación y la participación de representantes

del Gobierno en los órganos de gobierno de estas universidades, no debe confundirse con una
indebida injerencia en los asuntos de las instituciones educativas, ni como un desconocimiento
de su autonomía universitaria y de su derecho de autorregularse. Como se anotó arriba, la
presencia del Estado en los órganos de gobierno de dichos entes universitarios responde a
la necesidad de coordinación de las políticas de educación y se inspira en la necesidad de
53
garantizar la colaboración armónica entre las diferentes entidades y los órganos autónomos
e independientes del Estado, para la realización de sus fines, particularmente en lo que atañe
al imperativo de profundizar en la efectividad del derecho a la educación”. (Subrayado y
resaltado fuera de texto).
De la normatividad reseñada y del extracto jurisprudencial se colige que, las universidades públicas
por ser entes autónomos e independientes que no hacen parte de la administración central o
descentralizada de la entidad territorial y que gozan de un régimen especial, no les es aplicable la
Ley 617 de 2000 ni el decreto reglamentario 192 de 2001 y por lo tanto, No pueden reorientar
rentas de destinación específica a la financiación de programas de saneamiento fiscal.
De otra parte, vale la pena anotar que de conformidad con lo prescrito en el artículo 125 de la
Ley 1116 de 2006, las universidades públicas del orden nacional o territorial pueden tramitar
acuerdos de reestructuración de pasivos en el contexto de la Ley 550 de 1999, correspondiéndole
la nominación y promoción, al Ministerio de Educación Nacional.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el numeral 8 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 establece
que la celebración y ejecución de un acuerdo de reestructuración de pasivos constituye un proyecto
regional de inversión prioritario, consideramos viable en principio, sin perjuicio de la competencia

que le corresponde al Ministerio de Educación Nacional como nominador y promotor de los
acuerdos de reestructuración y salvo que alguna norma disponga particularidades de la ejecución
de ciertos recursos, la utilización por parte de las universidades públicas, de las rentas destinadas
a financiar proyectos de inversión para cancelar los pasivos reestructurados.
54
Consultante: NATKING COLL ALBA
Alcalde
Alcaldía de Tubará
Tubará – Atlántico
Tema: Saneamiento Fiscal Territorial
Subtema: Programa de Saneamiento Fiscal
y Financiero-PSFF-Reorientación de rentas
Damos respuesta a su comunicación radicada con el número del asunto, precisando que de
conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría
a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria,
la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos de dichas
entidades, la respuesta a sus inquietudes se remite de conformidad con el artículo 25 del Código
Contencioso Administrativo, de manera general, no tiene carácter obligatorio ni vinculante y no

compromete la responsabilidad de este Ministerio.
Comenta usted que la administración municipal está considerando adelantar un Programa de

Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) como opción para superar la crisis fiscal e institucional,
pues aunque cumple los límites de gastos de funcionamiento de la Ley 617 de 2000, tienen pasivos
exigibles y contingentes cuya financiación no es posible con el ahorro corriente y además los
embargos impiden un manejo eficiente del PAC y la ejecución de gastos de la entidad. Agrega
que a la tesorería ingresan desde el 2013 recursos por concepto del incentivo de relleno sanitario
regional de que trata el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 88 de la
Ley 1753 de 2015 y consulta si se puede suspender la destinación de esta renta y reorientarla para
financiar parcialmente el PSFF, conforme lo señala el artículo 12 de la Ley 617 de 2000.
Los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero de que trata la Ley 617 de 2000 y sus decretos
reglamentarios 192 de 2001 y 4515 de 2007, son mecanismos creados con el objetivo de que la
entidad territorial recupere su viabilidad económica y financiera mediante la adopción de medidas
precisas de racionalización del gasto, reorganización administrativa, saneamiento de pasivos,
reestructuración de la deuda, entre otras. Al respecto los artículos 19 de la Ley 617 de 2000 y 11
de su Decreto reglamentario 192 de 2001 indican:
“Artículo 19. Viabilidad financiera de los municipios y distritos. El artículo 20 de

la Ley 136 de 1994 quedará así:
“Artículo 20. Viabilidad financiera de los municipios y distritos. Incumplidos los

límites establecidos en los Artículos 6º y 10 de la presente ley, el municipio o distrito respectivo
adelantará, durante una vigencia fiscal, un programa de saneamiento tendiente a obtener, a la
mayor brevedad, los porcentajes autorizados. Dicho programa deberá definir metas precisas
de desempeño, pudiendo contemplar la contratación a que se refiere el artículo anterior o el
esquema de asociación de municipios o distritos de que tratan los artículos 148 y siguientes
de la Ley 136 de 1994, entre otros instrumentos.
…”.
“Artículo 11. De los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero. Se entiende

por Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, un programa integral, institucional, financiero
y administrativo que cubra la entidad territorial y que tenga por objeto restablecer la solidez
económica y financiera de la misma mediante la adopción de medidas de reorganización
55
administrativa, racionalización del gasto, reestructuración de la deuda, saneamiento de
pasivos y fortalecimiento de los ingresos.
El flujo financiero de los programas de Saneamiento Fiscal y Financiero, consigna cada una
de las rentas e ingresos de la entidad, el monto y el tiempo que ellas están destinadas al
programa, y cada uno de los gastos claramente definidos en cuanto a monto, tipo y duración.
Este flujo se acompaña de una memoria que presenta detalladamente los elementos técnicos
de soporte utilizados en la estimación de los ingresos y de los gastos.
Parágrafo 1º. Para todos los efectos formales, el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero
inicia con la expedición del decreto que contempla su ejecución, siempre y cuando, previamente
hayan sido expedidas las respectivas aprobaciones por parte de la autoridad competente
necesarias para su ejecución. En caso contrario, el programa se entenderá iniciado a partir de
la fecha de expedición de las autorizaciones respectivas.
Parágrafo 2º. Las entidades que a la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000 tengan
suscritos convenios o planes de desempeño de conformidad con la Ley 358 de 1997 o
suscriban acuerdos de reestructuración en virtud de la Ley 550 de 1999, se entenderá que
se encuentran en Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero, siempre y cuando cuenten

con concepto favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre su adecuada
ejecución, expedido con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000.
Parágrafo 3º. Se entenderá que una entidad territorial requiere de un Programa de Saneamiento
Fiscal y Financiero, cuando no pueda cumplir con los límites de gasto establecidos en la Ley
617 de 2000 ni con lo previsto en los artículos 3º y 52 de la misma, según el caso”.
En el marco de las disposiciones transcritas, una entidad territorial requiere suscribir un PSFF cuando
“no pueda cumplir con los límites de gasto establecidos en la Ley 617 de 2000 ni con lo previsto
en los artículos 3 y 52 de la misma”. Un PSFF adoptado en este contexto requiere de la expedición
de un acto administrativo contemplando su ejecución y permite la posibilidad de reorientar rentas
de destinación específica para financiar los gastos generados por las acciones o actividades de
saneamiento en él contempladas, además de que tendrá asesoría, seguimiento y control en su
ejecución por parte de Planeación Departamental.
Según señala en su consulta, el municipio cumple con los límites de gasto por lo cual no reuniría uno
de los condicionamientos para suscribir un PSFF, de manera que deberá revisar si puede cumplir
con lo previsto en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, de no ser así, deberá suscribir un PSFF con
todas las formalidades que exige la ley.
Ahora bien, sobre la reorientación de rentas señala el artículo 12 de la Ley 617 de 2000:
“Artículo 12. Facilidades a entidades territoriales. Cuando las entidades territoriales

adelanten programas de saneamiento fiscal y financiero, las rentas de destinación específica
sobre las que no recaigan compromisos adquiridos de las entidades territoriales se aplicarán
para dichos programas quedando suspendida la destinación de los recursos, establecida en
la ley, ordenanzas y acuerdos, con excepción de las determinadas en la Constitución Política,
la Ley 60 de 1993 y las demás normas que modifiquen o adicionen, hasta tanto queden
saneadas sus finanzas.
En desarrollo de programas de saneamiento fiscal y financiero las entidades territoriales podrán

entregar bienes a título de dación en pago, en condiciones de mercado”.
Por su parte, el artículo 6 del Decreto Reglamentario 192 de 2001 establece:
56
“Suspensión de la destinación específica de las rentas. La suspensión de la
destinación de las rentas de que trata el artículo 12 de la Ley 617 de 2000, tendrá como único
objeto la aplicación exclusiva al saneamiento fiscal y financiero de las entidades territoriales.
En todo caso tales rentas no se computarán dentro de los ingresos de libre destinación ni serán
aplicados a un fin distinto del señalado en el inciso anterior.
Parágrafo 1º. Se entienden que existen compromisos adquiridos, de acuerdo con el artículo
12 de la Ley 617 de 2000, cuando la renta se encuentra titularizada, o cuando mediante acto
administrativo o contrato debidamente perfeccionado se constituya en fuente de financiamiento
de una obra o servicio.
Parágrafo 2º. Cuando una entidad territorial se encuentre dentro de un programa de

Saneamiento Fiscal y Financiero no podrá establecer rentas con destinación específica”.
De acuerdo con las normas transcritas una entidad territorial podrá reorientar rentas en uso del
artículo 12 de la Ley 617 de 2000 y su decreto reglamentario 192 para lo cual debe observar que:

• La reorientación de rentas solo es posible en el marco de los PSFF de que trata la Ley 617
de 2000. En este sentido la entidad territorial deberá verificar que incumple con los límites
de gasto y/o con lo previsto en el artículo 3 de dicha ley, de manera que se haga necesario
suscribir un PSFF.
• El PSFF deberá estructurarse con todas las formalidades y requisitos de que trata la Ley 617/00
y en especial el Decreto 192/01, entre otros, la expedición del respectivo decreto contemplando
su ejecución.
• Si el PSFF contempla la reorientación de rentas se debe verificar que dichas rentas sean de
propiedad de la entidad territorial y que sobre las mismas no recaigan compromisos adquiridos,
es decir que no se encuentran titularizadas o sean fuente de financiamiento (o pago) de alguna
obra o servicio en virtud de algún contrato o acto administrativo debidamente perfeccionado.
• Las rentas reorientadas se destinaran exclusivamente a las acciones claramente previstas en el

PSFF y obviamente mientras el mismo esté vigente.
• Corresponderá a la oficina de planeación departamental, verificar el cumplimiento del programa

de saneamiento fiscal y financiero.
Con respecto al incentivo para los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios de carácter
regional, en tanto estos son recursos dispuestos en favor de los municipios, pueden ser reorientados
en los términos previstos por el artículo 12 de la Ley 617/00 a la financiación exclusiva de
programas de saneamiento fiscal y financiero. No obstante es muy importante que antes de realizar
dicha reorientación se revise si sobre dichos recursos no recae algún compromiso legalmente
adquirido o son fuente de pago o financiamiento de alguna obra o servicio en virtud de un contrato
o acto administrativo debidamente perfeccionado.
57
ASESORÍA NÚMERO 012051 5 de abril de 2016
Consultante: EDELMIRO MEJÍA REDONDO
Secretario de Hacienda
Municipio Agustín Codazzi
Agustín Codazzi (Cesar)
Tema: Categorización de Entidades territoriales
Subtema: Efectos en Salarios y Honorarios
por Descenso de Categoría.
De acuerdo con el numeral 9 del artículo 43 y numeral 8 del artículo 45 del Decreto 4712 de
2008, entre algunas de las funciones que tiene asignadas la Dirección General de Apoyo Fiscal,
se encuentra la de emitir conceptos jurídicos sobre la aplicación de normas y temas relacionados
con la administración financiera y tributaria territorial; no nos corresponde pronunciarnos sobre
situaciones y/o actos administrativos particulares y propios de las entidades territoriales, de
conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, la respuesta ofrecida es general y no tiene carácter de obligatorio ni vinculante.
Comenta usted que el municipio en los últimos cuatro años se encontraba ubicado en categoría
cuarta, sin embargo, en 2015 no reportó a la Contraloría General de la República la información
de la vigencia fiscal de 2014 razón por la cual no le fueron certificados sus ingresos corrientes de
libre destinación, en consecuencia la Contaduría General de la Nación mediante Resolución 622
de 2015 clasificó al municipio en sexta categoría desconociendo, en consideración suya, el ser un
municipio fronterizo y pertenecer al área metropolitana.
Agrega que de acuerdo con la Ley 617 de 2000 cuando un municipio baja de categoría el salario
del alcalde deberá bajar al de la respectiva categoría, según el Decreto 225 de 2016 por medio
del cual se fijan los limites salariales de gobernadores y alcaldes el salario de un alcalde de
categoría sexta no debe superar los $3.458.164, sin embargo, el sueldo del alcalde hoy día es
de $5.272.000.
Con base en lo anterior consulta:
1. ¿Cuál es la norma que se debe acoger para efectos de establecer el salario el alcalde?
2. ¿Debe trasladarse la disminución o ajuste a los salarios de los demás servidores públicos
siendo que el salario aprobado para los secretarios de despacho fue de $3.465.000 y según
el Decreto 225 de 2016, ningún salario debe superar al del alcalde?
3. ¿Las transferencias a la personería durante los meses de enero y febrero deben realizarse con
base a un municipio de categoría cuarta considerando que el personero actual termina su
periodo el 29 de febrero de 2016?
4. ¿Debe tener presente el municipio para efecto de las transferencias de los honorarios de los
concejales actuales el hecho de que hay unos que repiten periodo?
5. ¿Qué ocurrirá con las demandas que esta medida ocasione al municipio?
6. ¿Cómo se dirime el conflicto entre el tope de gasto impuesto por la Ley 617 de 2000 a las
personerías de los municipios que pasaron de cuarta a sexta categoría, si según la sentencia
1098 de 2001, no se puede disminuir el salario del personero?
58
Al respecto, en primera instancia es de considerar que el artículo 267 de la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo (Ley 1753 de 2015) derogó expresamente el artículo 85 de la Ley 617/00
desapareciendo así la excepción con respecto a los municipios ubicados en jurisdicción de las
áreas metropolitanas que se categorizaban atendiendo únicamente el criterio poblacional y mínimo
en cuarta categoría. En consecuencia, a partir de la expedición de la Ley 1753 de 2015 los
municipios ubicados en estas jurisdicciones se categorizaran siguiendo lo establecido en el artículo
6 de la Ley 136 de 1994, el cual fue modificado por el artículo 2 de la Ley 617 de 2000, y
posteriormente por el artículo 7 de la Ley 1551 de 2012.
Así mismo con respecto a la categorización de los municipios ubicados en zona de frontera dispuso
el parágrafo siete del artículo 2 de la Ley 617 de 2000:
“Los municipios de frontera con población superior a setenta mil (70.000) habitantes, por su
condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta categoría, en ningún caso
los gastos de funcionamiento de dichos municipios podrán superar el ciento por ciento de sus
ingresos corrientes de libre destinación”. (Subrayado fuera de texto).

De manera que es posible, de acuerdo con la disposición transcrita y frente a la derogatoria del
artículo 85 de la ley 617 de 2000, que existan municipios ubicados: en zonas de frontera con
población inferior a los setenta mil habitantes, y/o en áreas metropolitanas, clasificados en categoría
inferior a la cuarta. En estos casos los criterios que se deben observar para la categorización son
la población, los ingresos corrientes de libre destinación, la importancia económica y la situación
geográfica; la determinación de estos criterios se efectuará a partir de las certificaciones que al
respecto expidan el DANE y la Contraloría General de la República. Sin embargo, el criterio
preponderante para efectos de la categorización serán los ingresos corrientes de libre destinación
y se tendrá en cuenta que ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías
entre un año y el siguiente.
Con respecto a los temas objeto de su consulta esta dirección se ha pronunciado entre otros en
los Conceptos 001 de 2002, 46754 de 2003 y 032220 de 2006 de los cuales le adjunto copia.
De la lectura de estas comunicaciones y en relación con sus interrogantes podemos concluir lo
siguiente:
1. El alcalde municipal es un servidor público que ostenta un cargo de periodo, en cumplimiento

de lo dispuesto en el artículo 2 literal a) de la Ley 4 de 1992, cuando un municipio descienda
de categoría y el alcalde no haya culminado su período de gobierno, su salario no podrá ser
disminuido. No obstante al posesionarse un nuevo mandatario su salario deberá corresponder
al de la categoría del municipio. Así las cosas teniendo en cuenta que en la vigencia 2016
se inició un nuevo periodo de gobierno el salario del nuevo alcalde se fijará con base en lo
establecido en el Decreto 225 de 2016 de acuerdo con la categoría que para esta vigencia
(2016) ostente el municipio.
2. Los empleados de libre nombramiento y remoción podrán ser revinculados a la administración

en el mismo cargo que detentaban antes de su desvinculación, con un salario inferior, puesto
que se trata de una relación laboral diferente y existe solución de continuidad. De manera que
en tanto estamos frente a un nuevo periodo de Gobierno en el que seguramente se posesionaran
nuevos secretarios, su salario se fijará acorde a la categoría del municipio para la vigencia
en que se posesionan teniendo en cuenta que de acuerdo con el artículo 73 de la ley 617 de
2000 “Ningún servidor público de una entidad territorial podrá recibir una asignación superior
al salario del gobernador o alcalde”.
3. y 6. En cuanto a la Personería se debe distinguir entre el monto de las transferencias a girar

según la categoría y el salario del Personero. En efecto dentro de su periodo institucional al
personero no se le podrá disminuir su salario como consecuencia del descenso de categoría del
59
municipio. Las transferencias para la corporación se ajustaran a la categoría que corresponda
al municipio, es decir que si es categoría sexta para 2016, de acuerdo con el artículo 10 de
la ley 617 de 200, los gastos de la personería no podrán superar los 150 SMLMV, con este
valor y en atención al principio de especialización del gasto consagrado en el artículo 18 del
Estatuto Orgánico de Presupuesto, se deberán cancelar, previos los ajustes presupuestales a
que haya lugar, los salarios del personero cuyo periodo termina en febrero y que al parecer
devengaba un salario de una categoría superior a la actual y los del nuevo personero que se
posesionará con un salario ajustado a la categoría del municipio vigente para 2016.
4. En los casos de servidores de período, en los cuales sea posible la reelección o que repitan
periodo como puede ser el caso de los concejales, cada período es independiente y requiere
de una nueva posesión, luego, los honorarios de los concejales en el nuevo período que inició
en 2016 serán los que correspondan a la categoría del municipio para esta vigencia.
5. No es claro a qué tipo de demandas se refiere, sin embargo, el correcto cumplimiento de las
normas no debería generar procesos legales en contra del municipio, por ello es importante
que el municipio revise cuidadosamente los efectos que el descenso de categoría tiene sobre los
salarios y honorarios de algunos servidores y evite vulnerar derechos adquiridos. Finalmente,
de conformidad con el artículo 45 del Estatuto Orgánico de Presupuesto es responsabilidad

de cada órgano defender los intereses del Estado debiendo realizar todas las actuaciones
necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales. Así mismo los créditos judicialmente
reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se deben presupuestar en cada sección
presupuestal donde se originó el proceso que dio lugar a decisión judicial en contra y se
cancelaran con cargo a sus apropiaciones. Adicionalmente, como gastos de funcionamiento
serán financiados con ingreso corrientes de libre destinación.
60
Consultante: BEATRIZ EUGENIA BETANCOURT
Tesorera General de Toribío
Alcaldía Municipal - Plaza Principal
Toribío (Cauca)
Tema: Sistema General de Participaciones.
Subtema: Alumbrado Público
En atención a su solicitud dirigida a la Contraloría General de la República, le informamos que

conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría
a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria,
la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la
solución directa de problemas específicos, como tampoco la solución de consultas a particulares.
Damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y

abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Consulta: “Con recursos del Sistema General de Participaciones – Propósito General (Forzosa
Inversión): es posible financiar gastos de alumbrado público”.
La Ley 715 de 2001 en su artículo 76 define:
Artículo 76. Competencias del municipio en otros sectores. Además de las

establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios,
directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros
recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer
las siguientes competencias:
76.12. Equipamiento municipal
Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las plazas públicas,
el cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los demás bienes de uso
público, cuando sean de su propiedad”.
En la publicación “Orientaciones para la Programación y Ejecución de los Recursos del Sistema

General de Participaciones 2009” del Departamento Nacional de Planeación se lee:
“6.2.4.10. Equipamiento municipal
En desarrollo de esta competencia es posible construir, ampliar y mantener la infraestructura

de las dependencias de la administración municipal, las plazas públicas, el cementerio, el
matadero municipal y la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean
de su propiedad.
El financiamiento de programas de equipamiento municipal se dirige a la construcción,

ampliación y mantenimiento de la infraestructura física de las dependencias administrativas
del municipio y bienes de uso público de propiedad del municipio.
61
En desarrollo de estas actividades no es posible financiar el personal de planta de la
administración encargado de este tipo de tareas, puesto que dicho gasto corresponde a los
gastos de funcionamiento del municipio”. (Se subraya)
Consideramos que en la medida que exista un proyecto de inversión para el alumbrado público
de un municipio, que involucre la construcción, ampliación o mantenimiento de infraestructura
para tal fin, estos conceptos podrían ser considerados como equipamiento municipal, y por tanto,
se podrían clasificarse como gasto de inversión. No así los costos por el suministro de energía
eléctrica, los cuales, corresponden a gastos de funcionamiento.
62
Consultante: MARÍA CONSUELO RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ
Secretaría de Hacienda
Departamento del Meta
Villavicencio (Meta)
Tema: Regalías Ley 141 de 1994
Subtema: Destinación Dividendos
Mediante oficio dirigido por el anterior Secretario de Hacienda del Departamento, señor Jairo Iván
Frías Carreño, a la Subdirección de Financiamiento Interno de la Nación de la Dirección General
de Crédito Publico, remitido a esta Dirección por la Dirección de Vigilancia de las Regalías del
Departamento Nacional de Planeación y radicada como aparece en el asunto, consulta:
“¿Los dividendos recibidos por una inversión en acciones con recursos de regalías antiguas, invertidas
por parte de una administración involuntariamente, con el objetivo de recuperar recursos, deben

ser tomados como recursos de regalías en la incorporación al presupuesto o por el contrario se
pueden incorporar como recursos propios teniendo en cuenta que es un producto de una inversión
y no un rendimiento financiero como lo señala la norma?”
Es de precisar que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo
Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal,
financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos
específicos de dichas entidades, como el expuesto en su consulta. Nuestras respuestas se remiten
de conformidad con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, de manera general, no
tienen carácter obligatorio ni vinculante y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
En primer lugar, la destinación de las Regalías recibidas con anterioridad a la expedición Ley 1530
de 2011, estaba regulada por el artículo 14 de la Ley 141 de 1993 modificado por la Ley 1283
de 2009. De acuerdo con estas normas, en términos generales las inversiones con estos recursos
debían orientarse a proyectos prioritarios contenidos en el plan de desarrollo departamental o
en los planes de desarrollo de sus municipios con énfasis en los sectores: salud, educación, agua
potable y saneamiento básico y nutrición y seguridad alimentaria. La compra de acciones no parece
enmarcarse dentro de estos sectores o dentro de las inversiones susceptibles de ser realizadas con
estos recursos, de hecho este concepto no podría considerarse como un proyecto prioritario de
inversión contenido siquiera en un plan de desarrollo. En todo caso corresponderá a los órganos
de control respectivos pronunciarse sobre este aspecto.
Ahora bien, en materia presupuestal es de considerar que de acuerdo con el artículo 352 de la
Constitución Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996 las entidades territoriales
deben expedir las normas que en materia presupuestal les regirá respetando en todo caso las
disposiciones y principios contenidos en la Constitución y la Ley. En ausencia de normas particulares,
se aplicarán, en lo que fuere pertinente, las normas orgánicas de presupuesto nacional. Así sobre
la propiedad de los dividendos el Estatuto Orgánico de Presupuesto en el artículo 97 señala.
“…
Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y de las
sociedades de economía mixta del orden nacional, son de propiedad de la Nación en la
cuantía que corresponda a las entidades estatales nacionales por su participación en el capital
de la empresa.
63
El Conpes impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación y sus entidades en
las juntas de socios o asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizarán o
reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos.
…”.
Claramente las utilidades que se distribuyen como dividendos por parte de empresas industriales
y comerciales del estado son de propiedad de la nación, o de la entidad territorial en el caso de
las empresas de orden territorial, el Conpes, o quien haga sus veces en el nivel territorial, instruirá
sobre las utilidades que se distribuirán como dividendos entre los accionistas.
Los dividendos que reciba la entidad territorial por su participación en las empresas industriales y
comerciales, son recursos de capital que se presupuestan como tal de conformidad con el artículo
31 del Estatuto Orgánico de Presupuesto:
“Los recursos de capital comprenderán: los recursos del balance, los recursos del crédito
interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por
el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado

por la monetización de los desembolsos del crédito exter no y de las inversiones en moneda
extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden
nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, y de las
sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que
la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las
reservas de estabilización cambiaria y monetaria”.
Es decir que los dividendos son recursos propios que la entidad territorial recibe por su participación
en las empresas y se presupuestaran como un recurso de capital. Lo anterior no significa que estos
recursos, por ser propios y estar contenidos en el presupuesto se puedan utilizar para apalancar
cualquier tipo de gasto.
Es así que en el caso de recursos tales como las regalías y/o los del Sistema General de
Participaciones las normas que los regulan se han encargado de disponer lo relativo a su manejo
de tesorería, incluyendo entre otros la utilización de los rendimientos y la posibilidad de hacer
inversiones temporales de liquidez, con respecto a las regalías anteriores a la Ley 1530 de 2011
el Decreto 416 de 2007 indicaba:
“Artículo 33. Del manejo de los recursos de regalías y compensaciones a los que se refiere
el artículo 360 de la Constitución Política. Las entidades territoriales y demás beneficiarios
que reciban recursos de regalías y compensaciones, deberán administrarlos en una cuenta
separada y autorizada por el Departamento Nacional de Planeación.
Así mismo, cuando a la entidad territorial le corresponda el recaudo de las regalías, deberá
hacerlo en una cuenta única y no hará unidad de caja con ningún recurso de la misma.
La cuenta bancaria debe abrirse en entidades financieras vigiladas por la Superintendencia

Financiera, generar rendimientos financieros y permitir la disposición de los recursos en
cualquier momento. Los rendimientos financieros que generen las regalías directas se deberán
destinar a las mismas finalidades del recurso de origen.
La información relacionada con la apertura, cancelación o sustitución de la cuenta bancaria, el

nombre de la entidad financiera, las personas autorizadas para su manejo y demás información
que se requiera, deberá ser remitida a la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de
Planeación, para que le sea informada a las entidades giradoras.
64
Las inversiones temporales de liquidez, deberán realizarse de conformidad con lo previsto en
el artículo 17 de la Ley 819 de 2003. En todo caso dichas inversiones deberán estructurarse
de tal forma que se garantice que los recursos estén disponibles al momento en que deban
atenderse las obligaciones de pago asumidas por las entidades territoriales.
…”. (Subrayados fuera de texto).
De manera que las regalías recibidas en vigencia de la Ley 141 de 1994 no hacían unidad de
caja con los demás recursos de la entidad territorial, se podían hacer inversiones temporales de
excedentes de liquidez en los términos de la Ley 819 de 2003, que no contempla la compra de
acciones dentro de las autorizadas, y los rendimientos generados por dichos recursos se debían
destinar a las mismas finalidades del recurso de origen.
Las normas en mención no regulan expresamente el procedimiento a seguir con los dividendos
que se generen por la inversión de recursos de regalías en acciones, posiblemente porque dicha
inversión no es factible con estos recursos. No obstante en uso del criterio hermenéutico, según el
cual, lo accesorio sigue la suerte de lo principal; basados en que los recursos siguen empleándose
para los fines dispuestos en la Constitución y en la ley consideramos que si se generan utilidades a

título de dividendo por inversión en acciones con recursos de regalías directas de las que trataba
la Ley 141 de 1994 dichos recursos se debían destinar a las mismas finalidades o destinaciones
fijadas por la ley para las regalías.
Adicionalmente nos parece pertinente citar la definición que sobre rendimientos financieros trae el
libro “Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano1” a propósito de la clasificación
de los recursos de capital:
“1.1.2.2.3. Rendimientos Financieros. Corresponde a los ingresos obtenidos por la

colocación de recursos en el mercado de capitales o en títulos valores”.
Considerando que las acciones son títulos que se adquieren principalmente en el mercado de
capitales con mayor razón consideramos que los recursos que se generen por estas inversiones
realizadas con recursos de regalías, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 33 del
decreto 416 de 2011 transcrito, deben tener la misma destinación de estos recursos.
En resumen las regalías directas obtenidas por la entidad territorial en vigencia de la ley 141 de
1.994 son recursos propios al igual que los rendimientos excedentes o utilidades que genere su
inversión los cuales, según las normas orgánicas de presupuesto, se presupuestan como recursos
de capital y se utilizaran para los mismos fines dispuestos por la ley para los recursos de regalías.
Por tal razón nos parece consistente que las entidades encargadas de la vigilancia y control de
los recursos de regalías soliciten que junto con estas se reporte información sobre rendimientos,
dividendos o cualquier recurso adicional que estos recursos generen.
Finalmente sobre la utilización de recursos de regalías de que trataba la ley 141 de 1994, dispuso
la Ley 1530 de 2012 en el artículo 144:
“Financiación de otros compromisos a 31 de diciembre de 2011. Los saldos de los recursos de

regalías y compensaciones sin comprometer a 31 de diciembre de 2011, los causados y no
recaudados por las entidades beneficiarias durante la vigencia 2011, así como los retenidos
con ocasión de decisiones tomadas en ejercicio de las funciones de control y vigilancia
asignadas al Departamento Nacional de Planeación, se destinarán a atender el pago de
1 Editado por la Dirección General de Presupuesto Público Nacional. Versión Actualizada. Mayo de 2011. Página 245.
65
compromisos adquiridos a 31 de diciembre de 2011, incluidas las vigencias futuras asumidas
con el lleno de los requisitos legales. Estos compromisos deben estar debidamente certificados
por el representante legal de la entidad territorial.
Si dichos recursos fueran insuficientes para cubrir los compromisos adquiridos, las entidades
beneficiarias utilizarán los siguientes recursos:
1. A los que hace referencia el artículo 136 de la presente ley, salvo en lo relacionado con el
Fondo Nacional de Regalías.
2. Los saldos disponibles a su favor, en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP).
3. Los recursos del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos.
4. Las asignaciones directas de que trata el inciso 2° del artículo 361 de la Constitución
Política.
De mantenerse algún faltante, las entidades beneficiarias podrán decidir si dichos compromisos
se asumen con cargo a los recursos de los Fondos de Desarrollo Regional y de Compensación
Regional.
Si se llegaren a presentar saldos de recursos disponibles, luego de surtir lo previsto en el

inciso primero de este artículo, las entidades beneficiarias los destinarán a la financiación de
proyectos de inversión prioritarios incluidos en sus planes de desarrollo, previa incorporación
en sus respectivos presupuestos.
El Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación hará seguimiento a estos recursos”.

66
Consultante: REINEL QUIMBAYA HERNÁNDEZ
Municipio de Rivera
reinelqh@hotmail.com
Tema: Endeudamiento territorial
Subtema: Aspectos Generales de las Operaciones
de Crédito Público-Autorizaciones
De conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta
asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y
tributaria, la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos y
propios de dichas entidades, la respuesta a sus inquietudes se remite de conformidad con el artículo
25 del Código Contencioso Administrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio ni
vinculante.

Comenta que al municipio le otorgaron un crédito en el año 2015 el cual cumplió con todas las
autorizaciones, la nueva administración observa que parte de dicho crédito no ha sido ejecutado
y los recursos están en cuentas y requiere cambiar su destinación para lo cual pedirá autorización
al Concejo municipal y consulta si este cambio de destinación necesita autorización del Ministerio
de Hacienda.
La Ley 358 de 1997, que regula la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales,
señala que cuando los indicadores de solvencia y sostenibilidad de la deuda superan los límites
señalados en dicha ley, la entidad territorial está en instancia de endeudamiento crítico o semáforo
en rojo y requerirá autorización del Ministerio de Hacienda para realizar operaciones de crédito
público, requisito que obviamente es anterior a la contratación del crédito. De manera que si
el crédito ya está desembolsado se supone que el municipio cumplió con todos los requisitos
señalados por la ley para su contratación.
Así las cosas, el cambio en la destinación de un crédito ya desembolsado no requiere de autorización

del Ministerio de Hacienda. No obstante, es recomendable verificar las condiciones en que fue
otorgado el crédito por parte de la institución bancaria con el fin de determinar la necesidad de
pactar un otrosí al contrato inicial así como verificar el estado actual del crédito y que los recursos
desembolsados no estén respaldando compromisos adquiridos por el municipio, pues el que estén
en cuentas y no se hayan ejecutado, no necesariamente significa que están libres de afectación.
Así mismo es muy importante tener en cuenta, que los recursos de créditos de largo plazo, por
disposición del parágrafo del artículo 2 de la Ley 358 de 1997, únicamente se pueden destinar a
financiar gastos de inversión.
Finalmente, es de señalar que el trámite que deben adelantar las entidades territoriales en materia
de operaciones de crédito público interno ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se
encuentra establecido en el artículo 13 de la Ley 533 de 1999 en los siguientes términos:
“Artículo 13. El artículo 16 de la Ley 185 de 1995, quedará así:
Artículo 16. Se deberán incluir en la base única de datos del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público-Dirección General de Crédito Público, las operaciones de crédito público,
sus asimiladas y las operaciones de manejo de deuda, que celebren las entidades estatales
con plazo superior a un año, aquellas contratadas con plazo inferior y que por efectos de la
67
celebración de operaciones de manejo superen dicho plazo y, aquellas que incluyan derivados,
en este último caso independientemente del plazo.
La información referente a saldos y movimientos de dichas operaciones, se deberá suministrar

mensualmente dentro de los primeros diez (10) días calendario del mes siguiente al mes que
se reporte, de acuerdo con las instrucciones que para tal efecto imparta la Dirección General
de Crédito Público.
Sin perjuicio de lo previsto en los incisos anteriores, cuando se trate de operaciones de

crédito público interno de las entidades descentralizadas del orden nacional, las territoriales
y sus descentralizadas, la inclusión en la base única de datos será requisito para el primer
desembolso”.
Parágrafo 1º. Lo dispuesto en el presente artículo será aplicable también a aquellas

entidades con participación del Estado superior al cincuenta por ciento en su capital social,
independientemente de su naturaleza
Parágrafo 2º. La inclusión en la base única de datos del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público-Dirección General de Crédito Público, se efectuará en la forma, plazos y condiciones

que reglamente el Gobierno Nacional”.
De forma que se debe verificar si las modificaciones al contrato de empréstito hacen necesario un
nuevo registró o modificación del registro inicial ante la Dirección General de Crédito Público.
68
Consultante: LUZ FARIDE GRISALES OCAMPO
Directora Administrativa y Financiera
Departamento de Risaralda
Pereira (Risaralda)
Tema: Endeudamiento Territorial
Subtema: Calificación de entidades para crédito
De conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta
tributaria, la cual no comprende el análisis de las actuaciones y actos administrativos específicos y
propios de dichas entidades, la respuesta a sus inquietudes se remite de conformidad con el artículo
25 del Código Contencioso Administrativo, de manera general y no tiene carácter obligatorio ni
vinculante.

Consulta si está obligado el Departamento a contratar la calificación de riesgo de que trata el
artículo 16 de la Ley 819 de 2003 para la presente vigencia a sabiendas de que no se va a
contratar nueva deuda, y agrega que en años anteriores se ha cumplido con esta disposición pero
igualmente en todos los años ha existido deuda nueva o reestructurada.
Al respecto dispone el artículo 16 de la Ley 819 de 2003:
“Calificación de las entidades territoriales como sujetos de crédito. Sin

perjuicio de lo establecido en los artículos anteriores, y de las disposiciones contenidas en
las normas de endeudamiento territorial, para la contratación de nuevos créditos por parte
de los departamentos, distritos y municipios de categorías especial, 1 y 2 será requisito la
presentación de una evaluación elaborada por una calificadora de riesgos, vigiladas por la
Superintendencia en la que se acredita la capacidad de contraer el nuevo endeudamiento”
La calificación como sujeto de crédito es un requisito que para el caso de las entidades territoriales
está fijado específicamente para la contratación de créditos y es adicional a los demás señalados
para realizar este tipo de operaciones por las leyes 358 de 1997, 617 de 2001, entre otras. Así las
cosas, tal y como lo señala el artículo transcrito de la Ley 819 de 2003, cuando el Departamento va
a contratar un crédito nuevo debe aportar la calificación expedida por una sociedad calificadora
de riesgo vigilada por la Superintendencia Financiera en la que se acredite que tiene capacidad
para contraer nuevo endeudamiento. Si la entidad territorial no va a realizar operaciones de
crédito público, obviamente no requiere contratar la realización de la calificación de que trata este
artículo.
69
Consultante: JEYSER MAURICIO RODRÍGUEZ BALAGUERA
Director de Tránsito y Transporte de Floridablanca (E)
Tema: Decreto 2418 de 2015.
Subtema: Prima de Servicios Empleados Públicos
del Nivel Territorial.
En atención a la solicitud elevada por usted, mediante correo electrónico al Departamento

Administrativo de la Función Pública y remitido por el Coordinador Grupo de Servicio al Ciudadano
Institucional, mediante oficio radicado bajo el número 1-2016-007742, nos permitimos dar
respuesta en los términos previstos en el artículo 28 de la ley 1755 de 2015 que sustituyó el Título
II – artículos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011 y en ejercicio de las funciones consagradas en el
Decreto 4712 de 2008.
Solicita usted informar “si es viable pagar dicha BONIFICACIÓN con presupuesto del año 2016,
teniendo en cuenta que el decreto 2418 de 2015 estipula que se podrá pagar la BONIFICACIÓN
si se contaba con los recursos en la vigencia 2015 y teniendo en cuenta además que no se hizo
reserva alguna para dicho pago”
Respuesta:
El parágrafo del artículo 2 del decreto 2418 de 2015, prescribe:
“Parágrafo. Los organismos y entidades a las cuales se les aplica el presente decreto podrán
reconocer y pagar la bonificación por servicios prestados, a partir de la publicación del
presente decreto, siempre que cuenten con los recursos presupuestales para el efecto en la
presente vigencia fiscal, sin que supere los limites señalados en la Ley 617 de 2000”.
Así las cosas, solamente los organismos y entidades a los cuales se les aplica el decreto, que
contaran con los recursos presupuestales en la vigencia fiscal 2015, podían reconocer y pagar la
bonificación por servicios prestados, siempre y cuando no superaran los límites de gasto previstos
en la ley 617 de 2000.
Considerando que en el decreto se condicionó el reconocimiento y pago de la bonificación por

servicios prestados a la disponibilidad presupuestal, es necesario anotar que, constitucional y
legalmente no era posible reconocer y pagar la bonificación por servicios prestados en la vigencia
fiscal 2015, si se excedía el monto globalmente fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado para la vigencia fiscal 2015.
Al respecto, es importante tener en cuenta que el artículo 305 de la Constitución Política que señala
las atribuciones del gobernador, establece en el numeral 7:
“7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales
y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al
tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el
respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado”. (Subrayado y negrilla fuera de
texto).
El artículo 315 de la Constitución Política que establece las atribuciones de los alcaldes, dispone
en el numeral 7:
70
“7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales
y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear
obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado. (Subrayado y negrilla fuera de texto).
El literal d) del numeral 4 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29
de la ley 1551 de 2012, prescribe que los alcaldes en ejercicio de las funciones que les asignan
la Constitución Política, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el
Presidente de la República o el gobernador respectivo, no podrán crear obligaciones que excedan
el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
En igual sentido, el artículo 74 de la Ley 617 de 2000 establece:
“Artículo 74. Atribuciones de los gobernadores y alcaldes. El gobernador y el

alcalde en ejercicio de las funciones establecidas en los artículos 305 numeral 7 y 315
numeral 7 de la Constitución Política respectivamente, podrán crear, suprimir y fusionar los
empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con

sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos respectivamente. El gobernador con cargo
al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado
para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. El alcalde no podrá
crear obligaciones que excedan el monto globalmente fijado para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado. Para dar cumplimiento a los efectos de la presente ley”.
Ahora bien, el artículo 84 de la Ley 617 de 2000 prescribe que el incumplimiento de lo previsto
en esa ley, constituirá falta gravísima, sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley.
Finalmente, se hace necesario anotar que al tenor de lo previsto en el artículo 6 de la Constitución

Política, la función pública es reglada, por lo tanto, los servidores públicos sólo pueden hacer lo que
la Constitución, la ley y el reglamento les autorice y son responsables por omisión o extralimitación
en el ejercicio de sus funciones.
71
Consultante: JUAN CARLOS FONTALVO VERA
Personero
Municipio Ciénaga (Magdalena)
Subtema: Salario Personero Municipal
1-2016-018748, nos permitimos dar respuesta en los términos previstos en el artículo 28 de la ley
Consulta
“¿Mi salario como personero municipal de Ciénaga Magdalena se debe determinar por el máximo
salarial del alcalde por su categorización municipal o el que ostenta actualmente el alcalde
municipal aunque este no sea el correspondiente legal y financieramente?”.
Respuesta
El artículo 159 de la ley 136 de 1994 modificado por el artículo 22 de la Ley 617 de 2000
prescribe
“El monto de los salarios asignados a los Contralores y Personeros de los municipios y distritos,
en ningún caso podrá superar el ciento por ciento (100%) del salario del alcalde”.
El artículo 177 de la Ley 136 de 1994, consagra:
“Salarios, prestaciones y seguros. Los salarios y prestaciones de los personeros, como

empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio.
La asignación mensual de los personeros, será igual al cien por ciento (100%) del salario
mensual aprobado por el concejo para el alcalde.
Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado
por el alcalde respectivo”. (Resaltado y subrayado fuera de texto).
El inciso segundo del artículo 1 del decreto 225 del 12 de febrero de 2016, mediante el cual
el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley 4 de 1992, señaló los
límites máximos salariales de los gobernadores, alcaldes y empleados públicos de las entidades
territoriales, establece que el salario mensual de los personeros municipales y distritales no podrá
ser superior al 100% del salario mensual del alcalde.
Ahora bien, es importante anotar que los salarios establecidos anualmente por el Gobierno Nacional
para los gobernadores, alcaldes y empleados públicos de los departamentos, distritos y municipios,
dependiendo la categoría presupuestal de cada entidad territorial, constituyen un límite máximo y
no un mínimo; por lo tanto, el concejo municipal o distrital, atendiendo la disponibilidad de recursos
y las limitaciones presupuestales en cada entidad, determinará el salario que le corresponde al
alcalde municipal o distrital.
72
Por las razones expuestas, el salario del personero corresponderá al 100% del salario mensual del
alcalde aprobado por el concejo municipal o distrital, independientemente que este no corresponda
al límite máximo salarial, establecido por el Gobierno Nacional anualmente dependiendo de la
categoría presupuestal de la entidad territorial, y no se tendrá en cuenta para el efecto, la categoría
del distrito o municipio en el cual haya sido elegido, toda vez que la normatividad vigente no
supeditó el salario del personero al límite máximo salarial del alcalde dependiendo la categoría
presupuestal del municipio o distrito, sino al salario del alcalde aprobado por el órgano corporativo
de elección popular.
73
Consultante: JENNY MABEL PAREJA RÚA
jenny_mp17@yahoo.es
Tema: Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero
Subtema: Improcedencia Descuentos Salarios
Trabajadores Entidad Territorial
020205, nos permitimos dar respuesta en los términos previstos en el artículo 28 de la ley 1755
de 2015 que sustituyó el Título II – artículos 13 al 33 de la Ley 1437 de 2011 y en ejercicio de las
funciones consagradas en el Decreto 4712 de 2008.
Consulta:
“¿Es posible que dentro de un proceso de saneamiento fiscal y financiero ante el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público se retengan salarios de los trabajadores o empleados por dicho
proceso?”
Respuesta:
El artículo 20 de la ley 136 de 1994 modificado por el artículo 19 de la Ley 617 de 2000 y el
artículo 26 ibídem, impone a los municipios y distritos y a los departamentos que incumplan los
límites establecidos en los artículos 6 y 10 y 4 y 8 de la ley 617 de 2000, la obligación de adoptar
un programa de saneamiento fiscal y financiero, tendiente a obtener, a la mayor brevedad, los
límites autorizados.
El artículo 11 del decreto 192 de 2001, define el programa de saneamiento fiscal y financiero en
los siguientes términos:
“Se entiende por Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, un programa integral,

institucional, financiero y administrativo que cubra la entidad territorial y que tenga por objeto
restablecer la solidez económica y financiera de la misma mediante la adopción de medidas
de reorganización administrativa, racionalización del gasto, reestructuración de la deuda,
saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los ingresos.
El flujo financiero de los programas de Saneamiento Fiscal y Financiero consigna cada una
de las rentas e ingresos de la entidad, el monto y el tiempo que ellas están destinadas al
programa, y cada uno de los gastos claramente definidos en cuanto a monto, tipo y duración.
Este flujo se acompaña de una memoria que presenta detalladamente los elementos técnicos
de soporte utilizados en la estimación de los ingresos y de los gastos.
Parágrafo 1º. Para todos los efectos formales, el Programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero inicia con la expedición del decreto que contempla su ejecución, siempre y cuando,
previamente hayan sido expedidas las respectivas aprobaciones por parte de la autoridad
74
competente necesarias para su ejecución. En caso contrario, el programa se entenderá iniciado
a partir de la fecha de expedición de las autorizaciones respectivas.
[…]
Parágrafo 3º. Se entenderá que una entidad territorial requiere de un Programa de

Saneamiento Fiscal y Financiero, cuando no pueda cumplir con los límites de gasto establecidos
en la Ley 617 de 2000 ni con lo previsto en los artículos 3º y 52 de la misma, según el caso”.
La Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante
Circular Externa del 29 de noviembre de 2007 de la cual adjunto copia para los fines pertinentes,
formuló algunas recomendaciones a las entidades territoriales que deben adoptar programas de
saneamiento fiscal territorial, relacionadas con la elaboración de un diagnóstico previo, de la
situación fiscal de la entidad territorial, la adopción de medidas institucionales para recuperar la
viabilidad financiera y los insumos que debe tener en cuenta en la formulación del programa de
saneamiento fiscal y financiero.
Ahora bien, la adopción de un programa de saneamiento fiscal y financiero por sí mismo, no

autoriza a la entidad territorial a descontar suma alguna de los salarios de sus empleados o
trabajadores oficiales, toda vez que ni en la ley 617 de 2000 ni en sus decretos reglamentarios
existe disposición alguna que otorgue tal autorización.
En relación con los descuentos que pueden hacer los empleadores a los salarios que perciben
los empleados públicos y trabajadores oficiales, se hace necesario anotar que el artículo 12 del
decreto ley 3135 de 1968 prescribe:
“Deducciones y retenciones: Los habilitados, cajeros y pagadores no pueden deducir

suma alguna de los sueldos de los empleados y trabajadores sin mandamiento judicial o sin
orden escrita del trabajador, a menos que se trate de cuotas sindicales, de previsión social, de
cooperativas o de sanción disciplinaria conforme a los reglamentos”.
En igual sentido el artículo 2.2.31.6 del decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública” establece:
“Deducciones permitidas. Quedan autorizados los habilitados, cajeros y pagadores, para

deducir de los salarios las sumas destinadas a lo siguiente:
a. A cuotas sindicales, conforme a los trámites legales respectivos.
b. A los aportes para la entidad de previsión social a la cual esté afiliado el empleado oficial.
c. A cubrir deudas y aportes a cooperativas de las cuales sea socio el empleado oficial, dentro
de los límites legales.
d. A satisfacer el valor de sanciones pecuniarias impuestas al empleado oficial, con sujeción a

los procedimientos que regulen esta especie de sanción disciplinaria, y
e. A cubrir deudas de consumo contraídas con almacenes y servicios de las cajas de subsidio
familiar, en la proporción establecida para las cooperativas”.
75
En consecuencia, NO es posible deducir o descontar suma alguna de los salarios percibidos
por los empleados de las entidades territoriales por el solo hecho que adopten programas de
saneamiento fiscal y financiero en los términos previstos en la ley 617 de 2000 y en el decreto 192
de 2001, puesto que tal y como se expuso, para que procedan los descuentos o deducciones debe
existir orden judicial o autorización escrita del trabajador o presentarse los eventos señalados en
el artículo 2.2.31.6 del Decreto 1083 de 2015.
76
Consultante: RICARDO JOSÉ AGUIRRE BEJARANO
Ricardoag7@hotmail.com
Subtema: Elaboración Cálculo Actuarial
para Determinar Pasivo Pensional
En atención a la solicitud elevada por usted a la Contraloría General de la Nación y remitida por
la Directora de la Oficina Jurídica de ese Organismo de Control a la Dirección General de Apoyo
Fiscal mediante oficio radicado con el número 1-2016-013478, nos permitimos dar respuesta en
los términos previstos en el artículo 28 de la ley 1755 de 2015 que sustituyó el Título II – artículos
13 al 33 de la Ley 1437 de 2011 y en ejercicio de las funciones consagradas en el Decreto 4712
de 2008.
Consulta usted si es posible que las entidades territoriales celebren contratos de prestación de
servicios profesionales “para la realización de la depuración de su pasivo pensional toda vez que

esta no cuenta con los profesionales en su planta de personal idóneamente calificados y con la
experticia que requiere la realización del levantamiento de historias laborales para establecer el
total de la información que debe recopilar dicha tarea […]”.
Respuesta
El artículo 9 de la ley 549 de 1999, prescribe:
“Cálculos actuariales. Para el cumplimiento de la presente ley, deberá elaborarse un cálculo

actuarial respecto de cada entidad territorial y sus entidades descentralizadas de acuerdo
con la metodología y dentro del programa que diseñe la Nación-Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, con cargo a sus recursos. Este programa deberá comprender el levantamiento
de historias laborales y el cálculo del pasivo y podrá contar con la participación de los
departamentos en la coordinación de sus municipios.
La Contaduría General de la Nación verificará la existencia de los recursos y reservas

necesarios para responder por los pasivos pensionales en la forma prevista en la presente ley”.
Sobre la elaboración del cálculo actuarial, requerido para cuantificar el pasivo pensional, se ha
pronunciado la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del MHCP,
entre otras en la Carta Circular 07 de 2016, en los siguientes términos:
“El Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha diseñado una metodología para cuantificar
el pasivo pensional de las entidades territoriales. Para esto históricamente se han desarrollado
versiones de dos programas de computador conocidos como Pasivocol y Pasivonal. El primero de
ellos permite ingresar las historias laborales de los funcionarios activos, pensionados, sustitutos
de pensión y retirados de las entidades territoriales, unidades centrales y descentralizadas; por
su parte Pasivonal permite, con la información ingresada en Pasivocol, generar los cálculos
actuariales en concordancia con lo señalado por el artículo noveno (9) de la Ley 549 de
1999”.
Es importante anotar que los aplicativos para elaborar el cálculo actuarial, son suministrados por
el MHCP gratuitamente a las entidades territoriales y para efectuar de una manera adecuada el
registro y la corrección de la información en la base de datos - Pasivocol, la Dirección General de
77
Regulación Económica de la Seguridad Social del MHCP, brinda capacitación y asistencia técnica
a los funcionarios designados por las administraciones departamentales, distritales o municipales
como coordinadores del proyecto, quienes deben ser funcionarios de planta del nivel directivo,
a través de los Agentes Regionales designados y contratados directamente por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Al respecto, es importante anotar que el Viceministerio Técnico del MHCP, mediante Circular expedida
el 10 de noviembre de 2004, dirigida a las entidades territoriales y al público en general, manifestó:
“[…] El Viceministerio Técnico a través de la Dirección General de Regulación Económica de

la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público viene ejecutando el proyecto
de “seguimiento y Actualización de los cálculos actuariales de las Entidades Territoriales”.
Dentro del plan de acción definido para lograr el cumplimiento del objetivo se tiene previsto
que los Gobernadores, Alcaldes, Secretarios de Despacho de Gobernación y Alcaldía, y en
general los funcionarios de planta designados por el representante legal, puedan solicitar
asistencia técnica a este Ministerio, por intermedio de la mencionada Dirección y los agentes
regionales localizados en diferentes áreas del país, en los siguientes aspectos:
1. Entrega del programa de computados. (Pasivocol), para que las entidades puedan
ingresar la información de las historias laborales de sus funcionarios activos, pensionados,
beneficiarios de pensión y retirados de la entidad.
2. Capacitación a los funcionarios de planta de las entidades territoriales que lo requieran,

previa autorización por escrito del representante legal de la entidad.
3. Soporte técnico permanente a las entidades territoriales para lograr el avance en la

ejecución del proyecto. Este puede ser a través de correo normal, correo electrónico,
teléfono o visita a la entidad respectiva.
4. Revisión y validación de la información reportada al Ministerio de Hacienda.
5. Cuantificación del pasivo pensional de cada una de las entidades territoriales incluyendo
las descentralizadas.
[…] Por todo lo anterior entiende este Ministerio que la asesoría que se presta en esta materia
hace innecesario para la entidad territorial contratar la prestación de servicios sobre el mismo
objeto. […]” (subrayado y resaltado fuera de texto).
Adicionalmente, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del MHCP,

mediante Circular Externa del 20 de marzo de 2015, impartió las directrices y lineamientos que
deben tener en cuenta las entidades territoriales con el fin de completar o reconstruir las historias
laborales de los funcionarios activos, pensionados, sustitutos y retirados de la entidad considerando
la matriz de campos de los formularios del programa Pasivocol.
De otra parte, para apoyar la labor de las entidades territoriales y lograr el objetivo de Pasivocol,
se han desarrollado las siguientes herramientas tecnológicas virtuales: WEB Pasivocol, que permite
consultar y descargar las observaciones realizadas después del procesamiento de las bases de
datos; Ceavirtual, que es un portal de capacitación en línea para el manejo de los aplicativos
Pasivocol 3.0 y Pasivocol 4.0 y CIAS, que es el centro integrado de ayuda y soporte, el cual
permite registrar las inquietudes del proceso de registro de información en la base de datos,
brindando seguimiento a la solución de los inconvenientes que lleguen a presentarse1.
1 Guía Práctica “Fonpet Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales” elaborada por la Dirección General de Regulación Económica de la Seguri-
dad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
78
Así mismo mediante Carta Circular del 14 de marzo de 2016, la Dirección General de Regulación
Económica de la Seguridad Social del MHCP, reiteró a los gobernadores y alcaldes distritales y
municipales que “para efectos de realizar las consultas relativas al FONPET, solo serán atendidos
directamente los representantes legales de las entidades territoriales o los funcionarios públicos
delegados para tal efecto, siempre que se encuentren debidamente identificados y expresó que
“para realizar cualquier trámite de retiro de recursos del FONPET no necesitan realizar pagos o
contratación de servicios, por lo tanto se solicita hacer caso omiso de anuncios que en nombre del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público se estén realizando en tal sentido por parte de personas
que están simulando la calidad de servidor público de esta cartera”.
También indicó en la Carta Circular del 14 de marzo de 2016, que la DRESS, dará a conocer a
los entes de control, cualquier solicitud presentada por un tercero que actúe como intermediario
de la entidad territorial para la solicitud de recursos en el FONPET, así como de las actuaciones
irregulares que se presente, de conformidad con el oficio 1-2012-074319 de fecha 29 de octubre
de 2012 emitido por la Contraloría General de la República.
Por las razones expuestas, atendiendo la recomendación formulada por la Dirección General
de Regulación Económica de la Seguridad Social del MHCP, consideramos que las entidades

territoriales no deben celebrar contratos de prestación de servicios para desarrollar el proyecto
PASIVOCOL, tendiente a obtener el cálculo actuarial del pasivo pensional, puesto que el MHCP,
brinda la asistencia técnica y la capacitación gratuita a las entidades territoriales para que puedan
desarrollar de manera óptima el aplicativo y es el competente para efectuar el cálculo actuarial
persona a persona en cada una de las entidades territoriales.
79
Consultante: JHON JANNER HERNÁNDEZ S.
Contador
Municipio Guataquí (Cundinamarca)
Tema: Destinación Retención del 20% de la Estampilla
artículo 47 Ley 863 de 2003 y desahorros FONPET
Subtema: Pago Pasivo Pensional
017650, nos permitimos dar respuesta en los términos previstos en el artículo 28 de la Ley 1755
de 2015 que sustituyó el Título II – artículos 13 al 33 de la ley 1437 de 2011 y en ejercicio de las
funciones consagradas en el Decreto 4712 de 2008.
Consulta
“1. ¿Si el municipio de Guataquí ya tiene cubierto el pasivo pensional en más del 125%, tiene la
obligación de transferir al FONPET el 15% sobre el valor de venta de dichos activos?
2. Cuando a una entidad le realizan desahorros del FONPET, y según la normatividad dice que los
recursos desahorrados conservan su destinación de acuerdo al origen de los recursos, entonces,
¿qué manejo se da cuando los recursos provienen de aportes de recursos propios de las entidades
territoriales?
3. En el Municipio de Guataquí se tiene adoptado por Acuerdo Municipal la estampilla procultura

y las estampilla pro adulto mayor. De estas dos estampillas se pueden apropiar para aportes
pensionales el 20% que se refiere el artículo 47 de la ley 963 de 2003?”
Respuesta
1. Sobre el tema objeto de consulta, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad
Social del MHCP, en la Guía Práctica Fonpet - expresó: “Las entidades territoriales que hayan
alcanzado el nivel de cubrimiento de su pasivo pensional en los términos previstos en la ley 549
de 1999 y el decreto reglamentario 055 de 2009, esto es, cuando la entidad territorial registre
en el Sistema de Información del FONPET un cubrimiento de su pasivo pensional superior al
125%, le serán suspendidos los aportes que realice la entidad territorial al FONPET, por los
siguientes conceptos:
• El 10% de propósito general del Sistema General de Participaciones (para el caso de los
municipios y distritos).
• El 15% de las ventas de activos no financieros al sector privado (para el caso de los
municipios, distritos y departamentos).
• El 10% de los ingresos corrientes de Libre Destinación (para el caso de los departamentos).
• El 20% del Impuesto de Registro (para el caso de los departamentos y el distrito capital)”.
(Subrayado y resaltado fuera de texto).
En consecuencia, las entidades territoriales que registren en el Sistema de Información del FONPET
un cubrimiento de su pasivo pensional superior al 125%, NO tendrán la obligación de transferir al
80
Fonpet el 15% de los ingresos producto de la enajenación al sector privado de acciones o activos
de las entidades territoriales de que trata el numeral 7 del artículo 2 de la ley 549 de 1.999.
2. En el evento en que a una entidad territorial que haya logrado el cubrimiento del 125% de la
provisión del pasivo pensional, resultante del cálculo actuarial elaborado persona a persona
por la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de
Hacienda y Crédito, se le devuelvan recursos de que tratan los numerales 7, 8 y 9 del artículo
2 de la ley 549 de 1999, deberá incorporarlos al presupuesto como Ingresos de Capital -
recursos del balance y podrá ejecutarlos en proyectos de inversión de conformidad con lo
previsto en su Plan de Desarrollo.
3. El 20% de la totalidad de los recursos que perciba la entidad territorial por concepto de
estampillas autorizadas por la ley, incluidas las estampillas Pro Adulto Mayor y Procultura, será
destinado de conformidad con lo prescrito en el artículo 47 de la ley 863 de 2003, a cancelar
el pasivo pensional de la entidad territorial, entendiéndose por este, las mesadas pensionales,
las cuotas partes de mesadas pensionales, los bonos pensionales y las cuotas partes de bonos
pensionales a cargo del municipio.
81
Consultante: FRANCISCO MARULANDA MEJÍA
Manizales (Caldas)
Subtema: Solicitud terminación Acuerdo reestructuración
de pasivos del departamento de Caldas
En calidad de nominadora de los acuerdos de reestructuración de pasivos que promuevan las

entidades territoriales, de conformidad con lo prescrito en la resolución número 395 expedida por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 28 de febrero de 2000 y en atención a la solicitud
elevada por usted mediante oficio radicado bajo el número 1-2016-050032 del 23 de junio del
año en curso me permito dar respuesta, previas las siguientes consideraciones:
Solicita usted en aplicación del numeral 5 del artículo 35 de la ley 550 de 1999, la terminación
del Acuerdo de reestructuración de pasivos que está ejecutando el departamento de Caldas por
considerar que tal y como lo expuso en el auto Interlocutorio 313 del 26 de abril de 2016 el
Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, la obligación contenida en la sentencia

proferida el 22 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Caldas es una obligación post
que no puede estar cobijada por el Acuerdo de reestructuración celebrado en mayo de 2013 y que
a la fecha, a pesar de haber transcurrido más de tres meses de la exigibilidad de la obligación y
pese a los múltiples requerimientos efectuados, la administración departamental no ha cancelado
los intereses reconocidos en la sentencia ejecutoriada el 18 de septiembre de 2014, a pesar que
en el auto interlocutorio el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, concluyó lo
siguiente:
“[…]Así pues, teniendo en cuenta que en el presente asunto la obligación surgió en la etapa de
ejecución del Acuerdo de reestructuración del Departamento de Caldas, ya que las providencias
que sirven de base a la ejecución cobraron ejecutoria el dieciocho (18) de septiembre de 2014 (fl.
31), no puede iniciarse proceso ejecutivo en contra del ente territorial ya que este se encuentra
ejecutando acuerdo de reestructuración de pasivos desde el año 2012.
Por manera que, en aplicación de las disposiciones transcritas al inicio de este apartado, la
obligación a favor de la parte demandante tiene un tratamiento preferente y privilegiado al ser
un crédito causado con posterioridad al acuerdo, e incluso las normas de la Ley 550 de 1999
contemplan la posibilidad de terminación del acuerdo en caso de incumplimiento frente a los
mandatos precitados.
Colofón de lo expuesto, se impone negar la solicitud de mandamiento de pago en los términos

solicitados en la presente demanda ejecutiva, ello teniendo en cuenta la situación jurídica del
ente territorial demandado”.
Al respecto, me permito efectuar las siguientes precisiones:
• En relación con la naturaleza de los Acuerdos de reestructuración de pasivos en el contexto de

la ley 550 de 1999 y los principios que rigen los procesos concursales:
“La negociación de un acuerdo de reestructuración constituye un proceso concursal no judicial,

encaminado a recuperar una empresa que atraviesa por una crisis económica profunda, inspirado
en los principios de la universalidad y la colectividad, al cual es preciso que acudan todos los
acreedores del empresario a fin de celebrar un convenio en el que se defina la forma en que este
atenderá sus créditos y se procure por una óptima estructura administrativa, financiera y contable
de la empresa en aras a restablecer su capacidad de pago.
82
De conformidad con el principio de universalidad, todo el patrimonio del deudor se encuentra afecto
a los fines de la reestructuración, y por ende, el empresario no podrá adoptar reformas estatutarias,
ni constituir ni ejecutar garantías o cauciones a favor de los acreedores de la empresa que recaigan
sobre sus bienes, ni efectuar pagos, arreglos, conciliación o transacciones de ninguna clase, ni
efectuar enajenaciones de bienes u operaciones que no correspondan al giro ordinario de la
empresa o que se lleven a cabo sin sujeción a las limitaciones estatutarias aplicables. En virtud del
principio de colectividad, se debe llamar a todos y cada uno de los acreedores del empresario, sin
discriminación alguna, a fin de que, con sujeción estricta a unas reglas procedimentales señaladas
en la ley, se negocie y adopte un acuerdo de reestructuración, que resulta vinculante para el
empresario, los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan
participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él”11.
En virtud del principio de Igualdad, los distintos acreedores concurren en igualdad de condiciones
al acuerdo, no solo en relación a la oportunidad en que pueden participar sino a su derecho al
voto y la oportunidad para el pago, salvo que se trate de créditos privilegiados (art. 22 y 34 Ley
550 de 1999)2.
De conformidad con lo establecido en los artículos 1 inciso tercero y 58 de la ley 550 de 1999, las

disposiciones sobre Acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia
esa ley, son aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado,
con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las
regiones, teniendo en cuenta para el efecto, la naturaleza y características de las mismas.
• En relación con el tratamiento de las obligaciones litigiosas en los acuerdos de reestructuración

de pasivos (artículo 25 de la Ley 550 de 1999)
Al tenor de lo previsto en el artículo 20 de la ley 550 de 1999, el alcalde o gobernador de una

entidad territorial que haya sido admitida en un proceso de reestructuración de pasivos, deberá
entregar al promotor dentro del mes siguiente a la inscripción del aviso de que trata el artículo
11 ibídem, un inventario de activos y pasivos del departamento, distrito o municipio, incluyendo
adicionalmente, el inventario de procesos judiciales que estén cursando contra la entidad a la fecha
de iniciación de la negociación.
El inciso tercero del artículo 25 de la ley 550 de 1999, que regula el procedimiento que debe
tener en cuenta el promotor designado por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público para la determinación de acreencias que harán parte del Acuerdo
de reestructuración de pasivos, establece que los créditos en litigio (es decir, aquellos procesos
judiciales en curso a la fecha de iniciación de la negociación sobre los cuales no se haya proferido
sentencia judicial que esté debidamente ejecutoriada) como las acreencias condicionales, quedarán
sujetas a los términos previstos en el acuerdo y a las resultas correspondientes al cumplimiento
de la condición o de la sentencia o laudo respectivo. En el entretanto, es decir, mientras quedan
ejecutoriadas las sentencias, se constituirá una reserva o provisión de los recursos necesarios
para atender su pago, que se administrará a través de un encargo fiduciario y cuya cuantía será
establecida por el promotor con la participación de los peritos que fueren del caso.
En consecuencia, en el inventario que elabore la entidad territorial, deberán incluirse todas y cada
una de las demandas que estén cursando contra la entidad territorial, incluyendo en la relación el
análisis de posibilidades de éxito o fracaso de las pretensiones de los accionantes en cada una
de las demandas y la valoración del pasivo contingente de acuerdo con la metodología diseñada
por la Subdirección de Riesgo de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que el promotor pueda estimar el pasivo
litigioso que hará parte del Acuerdo de reestructuración y estimar las provisiones necesarias para
cancelar en los términos previstos en los Acuerdos de reestructuración que lleguen a celebrarse, las
1 Sentencia C- 625 del 29 de julio de 2003 Corte Constitucional.

2 Sentencia C- 123 del 18 de febrero de 2003 Corte Constitucional.
83
obligaciones derivadas de los procesos judiciales (créditos litigiosos) una vez quede ejecutoriada
la sentencia respectiva.
En consecuencia, en aplicación de los principios de universalidad, colectividad e igualdad que

rigen los procesos concursales, entre estos, los Acuerdos de reestructuración de pasivos, tanto las
obligaciones ciertas y exigibles causadas a la iniciación de la negociación como las obligaciones
litigiosas y las acreencias condicionales hacen parte del Acuerdo de reestructuración de pasivos
que promuevan en el marco de la ley 550 de 1999, las entidades territoriales, las cuales serán
canceladas de conformidad con las condiciones de pago que se establezcan en los respectivos
acuerdos, teniendo en cuenta en relación con las obligaciones litigiosas, claro está, las resultas
del proceso, es decir, que la sentencia sea adversa a los departamentos, distritos o municipios que
estén negociando o ejecutando el Acuerdo de reestructuración y que esté ejecutoriada, toda vez
que la ley, en el artículo 25, impuso tal condición.
• En relación con el pago de obligaciones contenidas en sentencias judiciales dentro del proceso
de reestructuración de pasivos
El numeral 8 del artículo 34 de la Ley 550 de 1.999 establece que, todas las obligaciones se
atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca

en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el
voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esa ley en
relación con obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras
acreencias fiscales o las entidades de seguridad social.
A pesar de lo anterior, vale la pena anotar que ni en la ley ni en los decretos reglamentarios se
estableció régimen exceptivo para las obligaciones laborales, pensionales o las contraídas con
entidades de seguridad social. Para las obligaciones contraídas con la DIAN, se establecieron
unas reglas especiales de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2249 de 2000, reglamentario de
la Ley 550 de 1999.
Tampoco se establecieron reglas especiales o exceptivas para la negociación y reestructuración de

obligaciones contenidas en sentencias judiciales ejecutoriadas antes o después de la iniciación de
la negociación o de la suscripción del Acuerdo, resultantes de procesos iniciados con anterioridad
a la negociación, o de acreencias que hubiesen sido objeto de proceso ejecutivo para obtener su
pago. Lo que sí reguló la ley, reitero, fue la reestructuración de los créditos en litigio, los cuales
de conformidad con lo previsto en el inciso 3 del artículo 25 de la Ley 550 de 1.999 quedarán
sujetos a los términos previstos en el acuerdo y a las resultas correspondientes al cumplimiento de
la sentencia o laudo respectivo y en el entretanto, deberá constituirse una reserva o provisión de
fondos necesarios para atender su pago mediante encargo fiduciario.
En consecuencia, en aplicación del principio de igualdad que debe existir entre todos los acreedores
que hacen parte del Acuerdo de reestructuración, las obligaciones reestructuradas, incluidas las
incorporadas en sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas, así como los créditos litigiosos
una vez ejecutoriada la sentencia judicial o laudo arbitral que los haya reconocido, deberán
cancelarse de conformidad con las reglas previstas en el acuerdo de reestructuración suscrito entre
la entidad territorial y sus acreedores de acuerdo con el orden de prelación convenido y sin ningún
tipo de remuneración o sanción.
• En relación con las condiciones de pago de las acreencias reestructuradas en el Acuerdo de

reestructuración de pasivos del departamento de Caldas contenidas en sentencias judiciales
ejecutoriadas, clasificadas al inicio de la negociación como créditos litigiosos
Las reglas anteriormente descritas fueron tenidas en cuenta en la negociación del Acuerdo de
reestructuración de pasivos del departamento de Caldas y se expresaron claramente en el texto del
Acuerdo, suscrito entre el departamento de Caldas y sus acreedores el 17 de mayo de 2013, así:
84
“Cláusula 4. Definiciones: Para efectos del presente acuerdo se deben tener en cuenta las
siguientes definiciones:
[…]Créditos litigiosos. Se consideran créditos litigiosos para efectos del presente Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos, los procesos ordinarios y declarativos en curso en contra del
departamento en los que no exista sentencia ejecutoriada, y los que se inicien con posterioridad
a la suscripción del presente Acuerdo de Reestructuración de Pasivos por hechos originados
antes del inicio de la promoción del presente Acuerdo de Reestructuración de Pasivos.
Cláusula 13. Procesos judiciales ordinarios. Las sentencias judiciales, respecto a hechos u
omisiones sucedidos antes del inicio de la promoción del presente acuerdo y proferidas antes
o después de tal iniciación se pagarán conforme a la siguiente regla:
Sólo se pagará el capital ordenado en la sentencia debidamente ejecutoriada y no se

reconocerán intereses, costas y agencias en derecho liquidados en la sentencia. […]
Cláusula 20. Fondo de Contingencias. El departamento dentro de su presupuesto anual

constituirá una cuenta denominada “Fondo de Contingencias”, el cual se provisionará, durante

la vigencia del presente Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, con $2.000 millones anuales
entre los años 2013 al 2016 inclusive, $5.000 millones anuales en los años 2017 y 2018,
$7.000 millones en el año 2019, y $5.000 mil millones anuales a partir del año 2020; con
el 100% de los rendimientos financieros generados por la administración de los recursos que
realice el Encargo Fiduciario, salvo de los recursos de destinación específica.
Estos recursos se administrarán a través del encargo fiduciario a que hace referencia el presente
Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, y están destinados a cubrir, los siguientes conceptos:
a. Cubrir en los términos del presente Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, el pago de las
acreencias originadas en providencia judicial proferida en proceso ordinario constitutivo,
tutelas y todas las demás responsabilidades contingentes que pongan en riesgo la ejecución
del presente Acuerdo de Reestructuración de Pasivos. […]”33.
Así las cosas, de conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la ley 550 de 1999, las
acreencias ciertas y exigibles causadas a la iniciación de la negociación, así como los créditos
litigiosos una vez ejecutoriada la sentencia judicial o laudo arbitral que los haya reconocido,
reestructurados en el Acuerdo de reestructuración de pasivos del departamento de Caldas, deberán
cancelarse de conformidad con las reglas previstas en el acuerdo de reestructuración suscrito entre
la entidad territorial y sus acreedores de acuerdo con el orden de prelación convenido, sin ningún
tipo de remuneración con cargo a los recursos provisionados en el Fondo de Contingencias de que
trata la Cláusula 20 del Acuerdo de reestructuración.
3 La Cláusula 20 fue modificada por la Cláusula 7 del texto de la primera modificación del Acuerdo de reestructuración de pasivos del departamento de Caldas,
suscrita el 04 de septiembre de 2015, en los siguientes términos:
“Cláusula 7. “Modifíquese la cláusula 20, así:
Cláusula 20. Fondo de contingencias. El departamento dentro de su presupuesto anual constituirá una cuenta denominada “Fondo de Contingencias”, el cual se
provisionará, durante la vigencia del presente Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, con los montos establecidos en el Escenario Financiero.
Estos recursos se administrarán a través del encargo fiduciario a que hace referencia el presente Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, y están destinados a
cubrir, los siguientes conceptos:
El pago de las acreencias contenidas en sentencias judiciales proferidas en procesos iniciados con anterioridad a la iniciación de la negociación o con posterio-
ridad a la iniciación de la negociación, sobre hechos originados con anterioridad a la iniciación de la negociación[…]”.La Cláusula 20 fue modificada por la
Cláusula 7 del texto de la primera modificación del Acuerdo de reestructuración de pasivos del departamento de Caldas, suscrita el 04 de septiembre de 2015,
en los siguientes términos:
“Cláusula 7. “Modifíquese la cláusula 20, así:
Cláusula 20. Fondo de Contingencias. El Departamento dentro de su presupuesto anual constituirá una cuenta denominada “Fondo De Contingencias”, el cual se
provisionará, durante la vigencia del presente Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, con los montos establecidos en el Escenario Financiero.
Estos recursos se administrarán a través del encargo fiduciario a que hace referencia el presente Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, y están destinados a
cubrir, los siguientes conceptos:
a. El pago de las acreencias contenidas en sentencias judiciales proferidas en procesos
b. iniciados con anterioridad a la iniciación de la negociación o con posterioridad a la iniciación de la negociación, sobre hechos originados con anterioridad
a la iniciación de la negociación […]”.
85
Sobre el tratamiento de los créditos litigiosos en los Acuerdos de reestructuración de pasivos y su
forma de pago, se ha pronunciado la Superintendencia de Sociedades, entre otros en conceptos
emitidos el 22 de mayo el 30 de octubre de 2002 y en oficio del 2010 mediante el cual resolvió
consulta radicada bajo el número 2010-01-032077, en los siguientes términos:
“155-024024 del 22 de mayo de 2002

Ref.: Los créditos litigiosos y la provisión a que se refiere el inciso tercero del artículo 25 de la
ley 550 de 1999. Fábrica de Licores del Tolima.
... ¿Puede un acreedor litigioso, en caso de resolverse el litigio mediante sentencia que lo
favorezca después de haber celebrado la reunión de votos y acreencias, exigir el pago
inmediato de su crédito, aduciendo que se debía tener constituido un fondo para dicho fin
o creado ya un encargo fiduciario, con destinación para el pago de estos créditos litigiosos,
como lo expresa el artículo 25 de la ley 550 de 1999?
¿Puede el acreedor exigir el pago inmediato considerando que son gastos de administración,
por haberse resuelto en forma posterior a la reunión de votos y acreencias?
¿Se debe contemplar el pago del crédito litigioso dentro del acuerdo y para los créditos
litigiosos que no han sido resueltos, crear el fondo o provisionar la fiducia para el pago de
dichos créditos?
Los incisos 2 y 3 del artículo 25 de la ley de reactivación empresarial, disponen que en

ejercicio de las funciones de amigable componedor que le corresponden, “el promotor
precisará quiénes son los acreedores titulares y cuál es el estado, la cuantía y las condiciones
de todas las acreencias internas y externas, salvo en lo que se refiere a discrepancias fundadas
en motivos de nulidad relativa, simulación y lesión enorme, que deberán ventilarse con la
correspondiente demanda ante el juez ordinario competente.
“Mientras la controversia en cuestión se decide por la justicia ordinaria, tales créditos se

considerarán litigiosos; en consecuencia, y al igual que los otros créditos en litigio y las
acreencias condicionales, quedarán sujetos a los términos previstos en el acuerdo y a las
resultas correspondientes al cumplimiento de la condición o de la sentencia o laudo respectivo.
En el entretanto, se constituirá una reserva o provisión de los fondos necesarios para atender
su pago mediante un encargo fiduciario cuyos rendimientos pertenecerán al empresario, y
cuya cuantía será establecida por el promotor con la participación de los peritos que fueren
del caso”.
Así las cosas, no obstante las funciones de amigable componedor que por virtud de la ley debe
ejercer el promotor, este no puede definir la cuantía y las condiciones de los créditos litigiosos a
cargo de la empresa, por cuanto en ese caso se debe estar a las resultas del proceso respectivo.
Sin embargo, tal circunstancia no quiere significar que esas acreencias, de proferirse el fallo
que ponga fin a la controversia después de la reunión de determinación de votos y acreencias,
deban atenderse inmediatamente. El citado artículo 25 es claro al estatuir que tales créditos
no solo dependerán de la sentencia o laudo que corresponda, sino que quedarán sujetos a los
términos del acuerdo de reestructuración que los acreedores externos e internos de la empresa
deudora suscriban en los términos de la ley 550 de 1999. La explicación de lo anterior se
encuentra en el hecho de que la sentencia que resuelve el litigio suscitado entre las partes
respecto de la existencia, la cuantía y las condiciones de una determinada obligación tan solo
declara la existencia del derecho y en ningún momento determina su nacimiento. Afirmar lo
contrario implicaría privilegiar injustificadamente a quienes son titulares de acreencias inciertas
frente a los demás acreedores de la empresa en reestructuración.
86
Respecto de la provisión de fondos a que se refiere el citado artículo 25, vale la pena señalar
que su constitución debe preverse en el acuerdo de reestructuración cuando quiera al momento
de la celebración el proceso en el que se discute la existencia, la validez o la cuantía el
derecho no haya finalizado. Ahora bien, si se tiene en cuenta que mediante la celebración
de un acuerdo de reestructuración en los términos de la ley 550 de 1999 se pretende definir
la forma en que se pagarán, de manera ordenada y respetando la igualdad que debe existir
entre todos los acreedores, las acreencias a cargo de la empresa deudora, se debe concluir
que el encargo fiduciario deberá constituirse en el momento que corresponda, de acuerdo
con el orden de prelación convenido en el acuerdo de reestructuración. Sin embargo, en el
momento de realizar la determinación de votos y acreencias, el promotor deberá ordenar la
creación de la respectiva provisión contable.
Si por el contrario, el proceso finalizó dentro del lapso comprendido entre la reunión de
determinación de derecho de voto y la celebración del acuerdo, a pesar de no haberse
reconocido votos al titular de la acreencia que al momento de llevarse a cabo la reunión a que
se refiere el artículo 23 era litigioso, deberá incluirse en el acuerdo una estipulación que defina
la forma en que se atenderá tal obligación. […]” (Resaltado fuera de texto)

“Ref.: Oficio 155-054861 del 30 de octubre de 2002. Tratamiento de los créditos litigiosos y
de las acreencias laborales en los acuerdos de reestructuración.
Me refiero a su escrito radicado en esta Superintendencia el pasado 19 de septiembre de 2002,

con el número 2002-01-124778, mediante el cual hace varios interrogantes relacionados
con el tratamiento que han de recibir los créditos litigiosos y las acreencias laborales en la
negociación de un acuerdo de reestructuración.
I. Tratamiento de los créditos litigiosos en los acuerdos de reestructuración
Con relación a la interpretación que debe darse al artículo 25 de la ley 550 de 1999 se
pregunta:
1. ¿La redacción de la citada norma, supone que las partes en el acuerdo de reestructuración,
con quórum que establece la ley, pueden disponer en el respectivo acuerdo los términos en que
se pagarán las acreencias litigiosas una vez obtenido el fallo correspondiente?
Mediante la negociación de un acuerdo de reestructuración los acreedores externos e internos

de una empresa, buscan la celebración de un convenio en el que además de corregir las
deficiencias que la deudora presente en su capacidad de operación, se defina la forma en
que se pagarán las obligaciones a su cargo. Para tal efecto, la ley de reactivación empresarial
asigna al promotor la labor de determinar la relación de acreencias a cargo de la deudora en
calidad de amigable componedor.
Los incisos 2 y 3 del artículo 25 de la ley de reactivación empresarial, disponen que en

ejercicio de las funciones de amigable componedor que le corresponden, “el promotor
precisará quiénes son los acreedores titulares y cuál es el estado, la cuantía y las condiciones
de todas las acreencias internas y externas, salvo en lo que se refiere a discrepancias fundadas
en motivos de nulidad relativa, simulación y lesión enorme, que deberán ventilarse con la
correspondiente demanda ante el juez ordinario competente.
“Mientras la controversia en cuestión se decide por la justicia ordinaria, tales créditos se

considerarán litigiosos; en consecuencia, y al igual que los otros créditos en litigio y las
acreencias condicionales, quedarán sujetos a los términos previstos en el acuerdo y a las
resultas correspondientes al cumplimiento de la condición o de la sentencia o laudo respectivo.
En el entretanto, se constituirá una reserva o provisión de los fondos necesarios para atender
su pago mediante un encargo fiduciario cuyos rendimientos pertenecerán al empresario, y
87
cuya cuantía será establecida por el promotor con la participación de los peritos que fueren
del caso”.
Así las cosas, no obstante las funciones de amigable componedor que por virtud de la ley debe
ejercer el promotor, este no puede definir la cuantía y las condiciones de los créditos litigiosos
a cargo de la empresa, por cuanto en ese caso se debe estar a las resultas del proceso
respectivo. No obstante lo anterior, tales acreencias, de conformidad con lo establecido por la
norma que se acaba de citar, no solo dependerán de la sentencia o laudo, sino que además
quedarán sujetas a los términos del acuerdo de reestructuración que los acreedores externos e
internos de la empresa deudora suscriban según las formalidades de la ley 550 de 1999, razón
por la que en él deberá estipularse la forma en que se atenderán tales obligaciones una vez
proferido el correspondiente fallo judicial o laudo arbitral.
Ahora bien, sobre el particular resulta oportuno observar que el citado artículo 25 ordena la
constitución de una provisión de fondos para la atención de los créditos litigiosos en el acuerdo
de reestructuración, cuando quiera que al momento de la celebración el proceso en el que
se discute la existencia, la validez o la cuantía el derecho no haya finalizado. Si se tiene en
cuenta que mediante la celebración de un acuerdo de reestructuración se pretende definir la
forma en que se pagarán, de manera ordenada y respetando la igualdad que debe existir entre
todos los acreedores, las acreencias a cargo de la empresa deudora, se debe concluir que la
provisión mediante encargo fiduciario deberá constituirse en el momento que corresponda, de
acuerdo con el orden de prelación convenido en el acuerdo de reestructuración.
2. ¿Podrían, las partes, con fundamento en la citada norma establecer prelación, plazos,
períodos de gracia y condiciones en que se pagarán las acreencias litigiosas, una vez se
obtenga el fallo correspondiente, conforme a la autorización conferida por el numeral 2º del
artículo 33 de la ley 550 de 1999?
Como quiera que el artículo 25 de la ley de reactivación empresarial somete los créditos
litigiosos a los términos del acuerdo de reestructuración y a las resultas del proceso judicial
o del laudo arbitral, debe concluirse que en el acuerdo de recuperación no solo puede, sino
debe estipularse la prelación, los términos, plazos de gracia y condiciones en que se pagarán
tales acreencias. Lo anterior, teniendo en cuenta la igualdad que debe existir ente todos los
acreedores de la empresa deudora.
3. ¿Podrían considerarse desde la aprobación del acuerdo condonación o rebajas de intereses

de los créditos litigiosos una vez obtenida la sentencia en igualdad de condiciones a como se
contempla para los créditos ciertos?
El interrogante formulado se relaciona con lo establecido por el numeral 8 del artículo 34 de

la ley 550 de 1999, según el cual “todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo
dispuesto en el acuerdo y quedarán sujetas a los que en él se establezca en cuanto a rebajas,
disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas (...)”. De manera concreta, se
pretende saber si la referida regla comprende los créditos litigiosos y si por consiguiente, es
admisible que en el acuerdo de reestructuración se estipule la reducción de los intereses de un
crédito en litigio o la condonación de los mismos, en la misma forma en que se hace para los
demás titulares de acreencias ciertas.
Tal interrogante debe ser resuelto a la luz de un principio inherente a todo proceso concursal,
cual es el de la pars conditio omniun creditorum. Conforme a él “todos los acreedores del
deudor admitido o convocado a un trámite concursal, concurren a este en igualdad de derechos,
oportunidades, cargas y obligaciones (sustanciales y procesales) obteniendo, de parte de la
ley y del Juez del concurso, igual tratamiento para la satisfacción de sus intereses particulares”.
La eficacia obligatoria del acuerdo para el empresario y sus acreedores constituye así una
manifestación de la referida igualdad y, en palabras de la Superintendencia de Sociedades
88
con relación a los acuerdos concordatarios, “el reconocimiento del principio de la solidaridad,
que también tiene respaldo constitucional, según el cual la empresa en concordato no puede
salir adelante sola sino que necesita del apoyo de todos y cada uno de los acreedores”.
Como consecuencia de lo ordenado por el artículo 25 de la ley 550 de 1999, los créditos
litigiosos quedan sujetos a lo convenido en el acuerdo de reestructuración y por tal razón, según
se explicó con anterioridad, deberá incluirse en el acuerdo una estipulación que defina como
se atenderán tales créditos. Consecuencia necesaria de lo anterior es la exigencia de ofrecer
un tratamiento igualitario a los titulares de acreencias ciertas y litigiosas, de suerte que, en el
evento de convenirse una reducción de intereses que cobije a los acreedores pertenecientes a
una misma clase, esta se predicará también de los créditos en litigio que conformen esa misma
clase. Lo anterior, se reitera, no puede llevarse a cabo de manera injustificada y caprichosa,
tales reducciones o condonaciones deben ser proporcionales y equitativas dentro del contexto
del acuerdo de reestructuración, esto es, deben reconocerse en las mismas proporciones a
todos los acreedores pertenecientes a una misma clase o grupo y siempre que no afecten
mínimos legales, como en el caso de los créditos laborales, y que no exista legalmente la
imposibilidad para el acreedor de condonar deudas, como en el caso de los créditos fiscales
y de seguridad social. […]”. (Resaltado fuera de texto).

“Asunto: Procedimiento para realizar pagos ordenados por tutela o sentencia judicial-
conciliaciones extrajudiciales
Me refiero a su escrito radicado con el número 2010-01-032077, mediante el cual, previa las
consideraciones allí expuestas, formula a esta Entidad una consulta relacionada con el pago
de obligaciones ordenado por tutela o […]
viii. De otro lado, se advierte que no obstante las funciones de amigable componedor que por
virtud de la ley debe ejercer el promotor, este no puede definir la cuantía y las condiciones
de los créditos litigiosos a cargo de la empresa, por cuanto en ese caso se debe estar a las
resultas del proceso respectivo. Sin embargo, tal circunstancia no quiere significar que esas
acreencias, de proferirse el fallo que ponga fin a la controversia después de la reunión de
determinación de derechos de voto y acreencias, deban atenderse inmediatamente. El citado
artículo 25 es claro al estatuir que tales créditos no solo dependerán de la sentencia, sino que
quedaran sujetos a los términos del acuerdo de reestructuración que los acreedores suscriban
en los términos de la Ley 550 de 1999. La explicación de lo anterior se encuentra en el hecho
de que la sentencia que resuelve el litigio suscitado entre las partes respecto de la existencia,
la cuantía y las condiciones de una determinada obligación tan solo declara la existencia
del derecho y en ningún momento determina su nacimiento. Afirmar lo contrario implicaría
privilegiar injustificadamente a quienes son titulares de acreencias inciertas frente a los demás
acreedores de la empresa en acuerdo en reestructuración.
ix. Finalmente, y a juicio de esta Entidad, los fallos de cualquier naturaleza proferidos con
posterioridad a la firma del acuerdo, por motivo de obligaciones objeto de un proceso de
reestructuración, no constituyen gastos de administración y serán pagados en los términos
previstos en el mismo para los de su misma clase y prelación y en el evento de estar cancelados
los de su misma categoría, procederá su pago en forma inmediata. […].
• En relación con la modificación de las condiciones pactadas en el Acuerdo
Al tenor de lo previsto en el parágrafo 3º del artículo 29 de la ley 550 de 1999, la modificación

de las condiciones pactadas en el Acuerdo de reestructuración de pasivos debe ser adoptada con
el voto favorable de un número plural de acreedores que representen por lo menos la mayoría
absoluta de los votos admisibles, en la asamblea de acreedores convocada para decidir la
respectiva modificación.
89
Si de manera unilateral la entidad territorial deudora, modifica las condiciones de pago pactadas
con sus acreedores en el Acuerdo de reestructuración de pasivos, sin surtir el procedimiento
consagrado en el parágrafo 3º del artículo 29 de la ley 550 de 1999, se producen los efectos que
a continuación señalo:
1. Violación del principio de igualdad de los demás acreedores que hacen parte del proceso de
reestructuración, toda vez que en el acuerdo suscrito se pactó que las obligaciones contenidas en
sentencias judiciales se cancelarán teniendo en cuenta solamente el capital y no se reconocerán
intereses, costas y agencias en derecho liquidados en la sentencia.
2. Posible detrimento del patrimonio del departamento, si se reconocen intereses, costas o agencias
en derecho, no pactadas en el Acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito el 17 de mayo
de 2013 y modificado el 04 de septiembre de 2015.
3. Incumplimiento por parte de la administración departamental de las condiciones pactadas en

el Acuerdo, lo cual al tenor de lo previsto en los incisos 2º y 3º del artículo 67 de la ley 617 de
2000, constituye causal para sancionar a los alcaldes y gobernadores hasta con destitución del
cargo, previa investigación de la Procuraduría General de la Nación y le otorga competencia a
la Contraloría General de la República, para iniciar juicios fiscales a los responsables de dicho
incumplimiento, en el evento que del incumplimiento se genere daño patrimonial.
4. Ineficacia de los actos o contratos que constituyan incumplimiento de las reglas previstas en el
Acuerdo de reestructuración que por lo tanto, no generarán obligación alguna para la entidad
territorial, de conformidad con lo previsto en el numeral 4º del artículo 58 de la ley 550 de
1999.
Ahora bien, en el caso que nos ocupa, consultada y analizada por la promotora designada
por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el
Acuerdo de reestructuración de pasivos del departamento de Caldas, la información que reposa
en los archivos físicos y magnéticos de esta Dirección y los soportes documentales allegados por
la entidad territorial (copias de la resolución número 8350-8 del 09 de septiembre de 2015 “Por
medio de la cual se da cumplimiento a una sentencia y se ordena un pago”; del auto 00379 del 29
de septiembre de 2015 “Por medio del cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la
resolución 8350-8 del 9 de septiembre de 2015 “ y de los oficios SDH 124 y DG 075 del 17 y 26
de mayo de 2016, con los cuales la administración departamental dio respuesta a las solicitudes
elevadas por usted) se evidencia que en el inventario de procesos judiciales entregado por la
administración departamental de Caldas a la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a la fecha de solicitud de admisión del proceso de reestructuración,
junto con el inventario de que trata el artículo 20 de la ley 550 de 1999, aparece relacionada la
demanda instaurada en el año 2010, por Maquinarias de Caldas Para Arrendar S.A.; tratándose
por lo tanto, de un crédito litigioso objeto del proceso de reestructuración de pasivos que al tenor
de lo previsto en el artículo 34 de la ley 550 de 1999, debió cancelarse tal y como se hizo, de
conformidad con las condiciones pactadas en el Acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado
por el departamento y sus acreedores el 17 de mayo de 2013, por ser una acreencia reestructurada,
en los términos previstos en el artículo 25 de la ley 550 de 1999.
Así las cosas, contrario a lo afirmado por el Juez Octavo Administrativo del Circuito de Manizales
en el auto interlocutorio número 313 expedido el 26 de abril de 2016 y lo manifestado por usted,
la acreencia contenida en las sentencias judiciales ejecutoriadas el 22 de agosto de 2014 (primera
y segunda instancia), NO es pos, razón por la cual, el departamento al negar su pretensión relativa
a la cancelación de intereses, NO incurrió en la causal señalada en el numeral 5 del artículo 35
de la ley 550 de 1999, y por ende no hay lugar a predicar incumplimiento alguno que origine la
terminación de pleno derecho del Acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito el 17 de mayo
de 2013 y modificado el 04 de septiembre de 2015.
90
Por las razones expuestas, NO es posible acceder a su petición toda vez que en el caso que nos
ocupa, no se configura la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 35 de la ley 550 de
1999, invocada por usted para la terminación del Acuerdo de reestructuración de pasivos que está
ejecutando el departamento de Caldas y por lo tanto, el promotor designado por esta Dirección, no
puede convocar a la reunión de que trata el parágrafo 1º del artículo 35 de la ley 550 de 1999.
Finalmente, me permito informarle que de conformidad con lo preceptuado en el inciso segundo

del artículo 37 de la ley 550 de 1999, la Superintendencia de Sociedades, Juez natural en los
procesos concursales, entre estos, los acuerdos de reestructuración, es la competente para resolver,
en ejercicio de las funciones jurisdiccionales y de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero
del artículo 116 de la Constitución Política, en única instancia, a través del procedimiento verbal
sumario, cualquier diferencia surgida entre la entidad territorial y los acreedores, con ocasión de la
terminación del acuerdo, distinta de la ocurrencia de un presupuesto de ineficacia de los previstos
en la ley.
91
Capítulo II
Departamentales
1. IMPUESTO DE REGISTRO
92
Consultante: ALEX FERNANDO ANDRADE RUIZ
Subsecretario de Rentas Departamentales
Gobernación de Nariño
San Juan de Pasto (Nariño)
Tema: Impuesto de Registro
Subtema: Actos gravados
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, haciendo referencia
al registro de una hipoteca y de la ampliación de esa hipoteca, y a la posterior cancelación de esos
dos gravámenes mediante una única escritura, consulta usted “¿Deberán tomarse la cancelación de
hipoteca y la cancelación de ampliación de hipoteca como un mismo acto, liquidándolo como un
acto sin cuantía, teniendo en cuenta que las dos cancelaciones aplican sobre la misma matrícula
inmobiliaria; o deberán liquidarse estos dos actos de manera independiente como dos actos sin
cuantía, teniendo en cuenta que se hará la cancelación de dos anotaciones diferentes dentro de la

misma matrícula inmobiliaria? ”.
Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría a las entidades territoriales, esta no se
extienden a la solución directa de problemas específicos. De tal manera, atenderemos su solicitud
en los términos y con los estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento
De conformidad con el artículo 4 de la Ley 1579 de 2012, están sujetos a registro: “a) Todo acto,
contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que
implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen,
medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio
sobre bienes inmuebles” así como “b) Las escrituras públicas, providencias judiciales, arbitrales
o administrativas que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones y la caducidad
administrativa en los casos de ley”. De igual manera, según el artículo 8º ibídem, “En la matrícula
inmobiliaria constará la naturaleza jurídica de cada uno de los actos sometidos a registro, así:
tradición, gravámenes, limitaciones y afectaciones, medidas cautelares, tenencia, falsa tradición,
cancelaciones y otros”. De tal manera, lo que se pretende hacer ver es que tanto la hipoteca, como
su ampliación, se constituyen en dos actos, que si bien recen sobre el mismo inmueble, implican
necesariamente la anotación de cada uno de ellos en el folio de matrícula inmobiliaria.
Siguiendo esta misma línea argumentativa, tanto el registro de la hipoteca como su ampliación
debieron causar, en su momento, el impuesto de registro, pues, se insiste, se trata de dos actos
independientes sujetos a registro. En consecuencia, la cancelación de la hipoteca y de su ampliación,
corresponderán de igual manera a dos actos independientes que deberán ser registrados en el
folio de matrícula, afectando al acto al que cada uno corresponda esto es a la hipoteca y a su
ampliación.
Así las cosas, toda vez que señala usted que la cancelación de los dos gravámenes (la hipoteca
y su ampliación) constan en una misma escritura pública, para efectos del impuesto de registro
deberá aplicarse la regla establecida en el inciso segundo del artículo 2º del Decreto 650 de
1996, según el cual “Cuando un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a registro, el
impuesto se liquidará sobre cada uno de ellos, aplicando la base gravable y tarifa establecidas en
la ley”; lo que implica entonces que al tratarse de la cancelación de dos gravámenes anotados en
el registro, corresponderá liquidar el impuesto de registro en los términos del literal m) del artículo
6º ibídem, esto es como dos actos sin cuantía.
93
Consultante: ABELARDO DÍAZ AGUACÍA
Gerente de Conceptos y Estudios Jurídicos
Gobernación del Meta
Villavicencio (Meta)
Tema: Impuesto de Registro
Subtema: Base gravable
Mediante escrito remitido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN a este
Ministerio el día 7 de marzo de 2016 con el número de radicación 1-2016-034130 realiza usted
una consulta en torno a la liquidación del impuesto de registro respecto de un acto de aumento de
los aportes sociales mínimos no reductibles.
Al respecto, conviene inicialmente precisar que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se
efectúan de manera general y abstracta en los términos y con los alcances de los artículos 14-2
y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que

la respuesta será general, no tendrá efectos obligatorios ni vinculantes, y no comprometerá la
responsabilidad de este Ministerio
En primer término, es menester señalar que del examen de la Ley 223 de 1995, y su Decreto
Reglamentario 650 de 1996, en lo que hace al Impuesto de Registro, no se evidencia la existencia
de tratamiento especial alguno dirigido a las cooperativas o a cualquier otra entidad sin ánimo de
lucro. Lo anterior, para descartar condiciones especiales de liquidación del impuesto desde una
perspectiva de la sujeción pasiva.
Ahora bien, en relación con las reglas para la liquidación del impuesto de registro en el caso de
aumentos de capital el artículo 229 de la Ley 223 de 1995, modificado por el artículo 187 de la
Ley 1607 de 2012, establece:
“Artículo 229. Base gravable. Está constituida por el valor incorporado en el documento
que contiene el acto, contrato o negocio jurídico. Cuando se trate de inscripción de contratos
de constitución de sociedades, de reformas estatutarias o actos que impliquen el incremento
del capital social o del capital suscrito, la base gravable está constituida por el valor total del
respectivo aporte, incluyendo el capital social o el capital suscrito y la prima en colocación de
acciones o cuotas sociales. (…)” (Énfasis nuestro).
De acuerdo con el tenor de la disposición transcrita, es claro que los aumentos de capital social
efectuados a través de cualquier acto o reforma estatutaria constituyen un acto con cuantía para
efectos de la liquidación del impuesto del registro, y en ese sentido la base gravable está constituida
por el valor del respectivo aumento de capital.
Así las cosas, para efectos de contestar su inquietud es necesario determinar la naturaleza jurídica
de los aportes sociales mínimos no reductibles, pues si estos constituyen aportes de capital como
lo señala la secretaría de hacienda del departamento del Meta la conclusión sería que debe
liquidarse como acto con cuantía, pero, si por el contrario se considera que se trata simplemente
de una regla de prevención contenida en la ley que no incorpora un aumento patrimonial, como
lo sostiene la Federación Colombiana de Cooperativas de Ahorro y Crédito y Financieras, podría
pensarse en la liquidación de impuesto como acto sin cuantía.
Ahora bien, es necesario precisar que desborda las competencias de esta dirección pronunciarse
sobre la naturaleza jurídica de los aportes sociales mínimos no reductibles, sin embargo, con el
94
propósito de ofrecerle algunos elementos de juicio para su análisis, consideramos fundamental
analizar la normatividad expedida por la Superintendencia de la economía solidaria.
En este sentido, encontramos que la Circular Básica Contable y Financiera número 004 de 2008
en su Capítulo VIII, al referirse a los aportes sociales de las cooperativas señala:
“Aporte social es la participación que ha sido pagada por los asociados a las cooperativas
y fondos de empleados mediante cuotas periódicas ya sean en dinero, en especie o en
trabajo convencionalmente avaluados. Los aportes sociales constituyen el capital social de las
organizaciones solidarias y su monto y periodicidad de pago deben quedar establecidos en
sus estatutos.
(…)
3. APORTES SOCIALES NO REDUCIBLES
Aporte social no reducible o irreducible es aquel valor del aporte social que toda organización

solidaria debe tener como protección al patrimonio y que en ningún momento podrá
disminuirse durante la existencia de la organización solidaria. El aporte mínimo no reducible
debe señalarse en el estatuto y podrá ser incrementado por decisión de la asamblea general;
pero, en ningún caso, podrá disminuirse”. (Subrayados y negrillas fuera del original)
Teniendo en cuenta que la propia Superintendencia de Economía Solidaria define los aportes
sociales no reductibles como capital social, es posible concluir que un incremento en los aportes
mínimos irreductibles implica efectivamente un aumento en el capital social de la cooperativa.
Así las cosas, se considera que las reformas estatutarias u actos encaminados a aumentar el capital
mínimo no reductible constituyen actos de aumento de capital y por lo tanto deben ser considerados
actos con cuantía en los términos del artículo 229 de la Ley 223 de 1995 y por ende su base
gravable está constituida por el valor total del incremento de capital conforme con el artículo 228
de la Ley 223 de 1995, supra.
95
Consultante: BORIS ANAYA LORDUY
Director Financiero de Ingresos
Gobernación de Bolívar
Cartagena (Bolívar)
mendez2971@hotmail.com
Tema: Impuesto al Consumo de Cervezas, Sifones, Refajos y Mezclas
Subtema: Causación
Mediante escrito radicado en el buzón de atención al cliente de este Ministerio con el número y en
la fecha del asunto, solicita usted concepto “… acerca de la VIABILIDAD Jurídica si es legal o no
que los productores del impuesto al consumo mantengan bodegas como extensión de la planta y/o
fábrica, en el Departamento de Bolívar”.
Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría a las entidades territoriales, esta
no se extienden emitir juicios de valor respecto de la legalidad o ilegalidad de las actuaciones
desplegadas por particulares. De tal manera, atenderemos su solicitud en los términos y con los
estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, por lo que la respuesta será general, no tendrá efectos obligatorios ni
vinculantes, y no comprometerá la responsabilidad de este Ministerio.
Sin perjuicio de que en su escrito de consulta no se presente un contexto dentro del cual enmarcar
su solicitud, suponemos que se orienta a definir si la existencia de bodegas “como extensión de
planta y/o fábrica” permite a los productores modificar la causación del impuesto al consumo y
por esa vía diferir la declaración y pago del impuesto al consumo, y será bajo este supuesto que
se ofrecerá respuesta a su solicitud.
De tal manera, sobre la existencia de bodegas como extensión de la planta o fábrica de los
productores de productos gravados con el impuesto al consumo se pronunció esta Dirección
mediante Concepto 080 de 1999, el cual trascribimos in extenso por considerarlo pertinente al
caso en consulta, así:
“[…] 1.- Momento de causación del Impuesto para el productor que moviliza sus inventarios
de un departamento a otro.
Los artículos 207 y 209 de la Ley 223 de 1995 establecen:
“Artículo 207. Hecho Generador. Está constituido por el consumo de cigarrillo y tabaco
elaborado, en la jurisdicción de los departamentos”.
“Artículo 209. Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en

el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta
o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión, o los destina a
autoconsumo
En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismos

se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito hacía otro país”. (El
subrayado es nuestro).
96
Nótese como el legislador señaló como hecho generador del impuesto, un hecho económico
“el consumo” el cual puede ser concomitante o posterior a la realización de la causación,
dependiendo de si la “entrega” en fábrica o en planta, se efectúa con título traslaticio de
dominio o sin él.
Por respeto del principio de igualdad, los momentos de causación del tributo tanto para los
productos nacionales como para los productos extranjeros son equiparables. El momento de
la entrega en fábrica o en planta, para los primeros, y el momento de su ingreso al país, para
los segundos.
Como quiera que a la expedición de la Ley 223 de 1995, algunos de los responsables de
impuestos al consumo, entre ellos los productores de cervezas, denominaban y aún denominan
“planta” a la fábrica para diferenciarla de las dependencias netamente administrativas, y
dado que el espíritu del legislador fue el de unificar para todos los productos gravados con
impuesto al consumo los elementos constitutivos de este, se incorporó en la definición de la
causación la palabra “Planta”, en el entendido de constituir un sinónimo de “fábrica” o lugar
en donde se producen los bienes.

De otra parte, el Código Civil establece en su artículo 28, que “las palabras de la ley se
entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras…” y
con frecuencia, el uso general que se da a las palabras, difiere sustancialmente de la definición
que de ellas trae el “Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española”, motivo por el
cual, no aplica la descalificación que del Diccionario Pequeño Larousse hace el consultante,
ya que las definiciones en él contenidas, se ajustan con mayor precisión al uso general de la
palabra “planta”, en relación con la acepción “fábrica”.
Pretender que las bodegas de distribución ubicadas en el mismo o en otro departamento de la

sede fabril o planta, constituyen una extensión de la fábrica, implicaría aceptar que la fábrica
está ubicada en todo el territorio nacional o en todos los lugares en donde existan bodegas o
almacenes, interpretación que riñe con la definición que de “bodega” trae el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua Española. “1 depósito, almacén; lugar donde se guarda y cría el
vino; 2 cosecha o mucha abundancia de vino en algún lugar; 3 despensa; 4 troj o granero; 5
en los puertos de mar pieza o piezas bajas que sirven de almacén a los mercaderes; 6 pieza
baja que sirve de habitación en las casas de vecindad de los barrios pobres; 7 espacio interior
de los buques desde la cubierta inferior hasta la quilla”
Nótese como, en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, las “bodegas” o

lugares de almacenamiento, no son un sinónimo de “planta” ni de “fábrica” ni corresponden
a una extensión de éstas.
Bajo este contexto, no es posible entonces entender la “planta” como una extensión de la
fábrica ubicada en lugar diferente de esta, ni darle a las bodegas de distribución, el carácter
de fábrica, o lo que es lo mismo, el de “planta”.
Ahora bien, de conformidad con lo expuesto por el mismo consultante, “Para la época en
que se discutió ante el Congreso el proyecto de Ley 026 Cámara, (hoy Ley 223 de 1995).…
la Compañía Colombiana de Tabaco discutía en contra de los departamentos el punto de
la causación en la mercancía entregada a título de CONSIGNACIÓN y en general, que
se requería título traslaticio de dominio; cuestiones éstas que no fueron aceptadas por el
máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo, el que por el contrario señaló que el hecho
causal del impuesto es la entrega con fines distributivos con independencia del título a que se
haga…”. (El subrayado es nuestro).
Esto significa, que la entrega de que trata la ley, no implica per se traspaso de propiedad y en
consecuencia, basta con colocar el producto fuera de la fábrica, sin que se requiera que pase
97
a manos de un “tercero” diferente del propietario. Ello se deduce del contenido del artículo
213 de la Ley 223 de 1995 que estipula:
“Artículo 213. Período gravable, declaración y pago de los impuestos. El período gravable
de estos impuestos será quincenal.
Los productores cumplirán quincenalmente con las obligaciones de declarar ante las
correspondientes secretarias de hacienda departamentales o del Distrito Capital, según el
caso, o en las entidades financieras autorizadas para tal fin, dentro de los cinco (5) días
calendario siguientes al vencimiento de cada período gravable. La declaración deberá contener
la liquidación privada del gravamen correspondiente a los despachos, entregas o retiros,
efectuados en la quincena anterior. Los productores pagarán el impuesto correspondiente en las
tesorerías departamentales o del distrito capital, o en las instituciones financieras autorizadas,
simultáneamente con la presentación de la declaración. Sin perjuicio de lo anterior, los
departamentos y el distrito capital podrán fijar en cabeza de los distribuidores la obligación
de declarar y pagar directamente el impuesto correspondiente, ante los organismos y dentro
de los términos establecidos en el presente inciso.
…” (La negrita y el subrayado son nuestros)
Vemos como la norma transcrita obliga a declarar, no solamente las “entregas” sino también los
“despachos” y los “retiros”. Así mismo, la Ley al establecer el hecho generador y la causación,
precisa dos momentos específicos diferentes, a saber:
El momento del consumo económico (Hecho generador)
El momento de la entrega, o del retiro (Causación)
La causación corresponde al momento a partir del cual surge o se consolida la obligación

tributaria y en consecuencia, la obligación del sujeto pasivo de liquidar y pagar el impuesto,
y la facultad del sujeto activo para exigir su pago.
Cuando la causación es anterior a la ocurrencia del hecho generador como suele ocurrir en
los impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995, el sujeto pasivo o responsable
del impuesto está en la obligación de declararlo y pagarlo, aún sin que se haya realizado el
hecho generador del impuesto, cuya realización se presume por la simple ocurrencia de la
causación.
Si como sostiene el consultante, para que se produzca la “causación” se requiere de entrega

del producto a un tercero diferente del propietario, traspasando un derecho, este hecho se
confundiría con el “Hecho Generador” (consumo económico), y se darían ambos en el mismo
momento, constituyéndose entonces en un eufemismo la diferenciación clara y precisa que de
los dos momentos específicos y separados estableció la ley.
En cuanto a la argumentación relativa a la finalidad de las tornaguías, cabe transcribir la parte

pertinente del Decreto 3071 de 1997, que las regula:
“Artículo 8. Clases de Tornaguías. Las tornaguías pueden ser de movilización, de

reenvíos y de tránsito.
98
Las tornaguías de movilización son aquellas a través de las cuales se autoriza el transporte
de mercancías gravadas con impuestos al consumo, o que son objeto del monopolio rentístico
de licores, entre entidades territoriales que son sujetos activos de dichos impuestos. Estos
productos deben estar destinados para consumo en la respectiva Entidad Territorial.
Las tornaguías de reenvío son aquellas a través de las cuales se autoriza el transporte de
mercancías gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico
de licores, entre entidades territoriales que son sujetos activos de dichos impuestos, cuando
dichas mercancías habían sido declaradas para consumo en la entidad territorial de origen.
Las tornaguías de tránsito son aquellas a través de las cuales se autoriza el transporte de
mercancías al interior de la misma entidad territorial, cuando sea del caso, o de mercancías
en tránsito hacia otro país, de conformidad con las disposiciones aduanera pertinentes.
Igualmente, las tornaguías de tránsito amparan la movilización de mercancías gravadas con
impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores, entre aduanas o
entre zonas francas o entre aduanas y zonas francas”. (El subrayado es nuestro).
Vemos como las regulaciones sobre tornaguías confirman la causación del impuesto, y no

permiten la movilización de productos entre entidades territoriales que sean sujetos activos
del tributo, a menos que dicha movilización tenga como finalidad el consumo en la entidad
territorial de destino (tornaguía de movilización), o cuando los productos van en tránsito hacia
otro país, o entre aduana o zonas francas.
Esta regulación, excluye la movilización de productos desde la fábrica ubicada en un

departamento, hacia una bodega ubicada en otro departamento, a menos que en el
departamento de destino, se vaya a consumir el producto.
En conclusión, cuando el productor actúa en calidad de distribuidor y entrega o despacha el

producto desde fábrica o su planta hacia otros departamentos, únicamente puede hacerlo con
fines de distribución, solicitando además la tornaguía de movilización y en consecuencia, el
impuesto se causa desde el momento en que el producto sale de fábrica, a menos que se trate
de productos con destino a la exportación. […]”.
La posición asumida en el concepto trascrito, ha sido reforzada por la jurisprudencia del Consejo
de Estado en la que ha expresado que para efectos de la causación del impuesto al consumo
“Las bodegas que el demandante tenga en otros departamentos, no son una fábrica, no pueden
asimilarse a ella, ni pueden entenderse como una extensión de la planta, lo que implica que la
distribución del producto a través de esta sucursal o agencia no resulta relevante…”. Dijo esa alta
corporación:
“[…] De acuerdo con la discusión que se plantea, la Sala debe determinar cuál es el momento
en que se causa el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de fabricación
nacional.
Las normas que regulan el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, están
contenidas en la Ley 223 de 1995 que, en sus artículos 207, 208 y 209, determina el hecho
generador, los sujetos pasivos y la causación del tributo.
El hecho generador1del tributo es el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado dentro de

la jurisdicción del departamento, “independiente de las circunstancias individuales de quien
ejecute el acto gravado”2.
1 “Artículo 207. Hecho Generador. Está constituido por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, en la jurisdicción de los departamentos”.
2 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-197 del 17 de abril de 1997, M. P. Carmenza Isaza de Gómez.
99
La Corte Constitucional ha señalado que el impuesto al consumo es un impuesto indirecto,
que recae sobre artículos superfluos, de lujo o no indispensables para el bienestar de las
personas3. El indicador de capacidad contributiva es el consumo del producto suntuario.
El legislador determinó que el consumidor final del producto no respondiera directamente ante
el fisco por el gravamen, a pesar de ser quien soporta la carga económica del impuesto, sino
que estableció como sujetos pasivos jurídicos del tributo a los productores y a los importadores
de cigarrillos y tabaco elaborado4.
Los distribuidores responden solidariamente con los productores nacionales, en el caso que
los Departamentos o el Distrito Capital decidan fijarles la obligación de declarar y pagar
directamente el impuesto correspondiente5. A su vez, los distribuidores serán los únicos
responsables del pago del tributo si omiten informar el cambio de destino de los productos6.
Los transportadores y los expendedores al detal serán sujetos pasivos del impuesto al consumo,
cuando no puedan justificar la procedencia de los productos que transportan o expenden, en
el primer caso con la respectiva tornaguía y, en el segundo evento, con la factura expedida
por el distribuidor7.
En cuanto al momento de causación del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado,

que constituye el objeto de debate en este proceso, el artículo 209 de la Ley 223 de 19958
dispuso que tratándose de productos nacionales el gravamen se causa, instantáneamente,
en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución,
venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a
autoconsumo. El impuesto se causa, tratándose de productos extranjeros, cuando se introducen
al país.
En relación con la causación del impuesto al consumo de cigarrillos, en el caso de productos

nacionales, esta Corporación se ha manifestado en ocasiones anteriores sobre el alcance del
artículo 209 de la Ley 223 de 1995:
Inicialmente, en Sentencia del 26 de noviembre de 19999, la Sección Cuarta declaró la

nulidad del numeral 3 del artículo 25 del Decreto 2141 de 1996, reglamentario del artículo
222 de la Ley 223 de 1995, porque consideró que la norma acusada fijaba la “introducción”
del producto en la respectiva entidad territorial como momento de causación o de realización
del hecho generador, contrariando la disposición superior que dispone que el gravamen se
causa cuando se “entrega” el producto en fábrica o planta.
Luego, mediante la Sentencia del 24 de marzo de 2000, la Sección declaró la nulidad parcial
de las instrucciones para el diligenciamiento del “Formulario de declaración del impuesto al
consumo de cigarrillos y tabaco elaborado ante los departamentos. Productos nacionales”
contenido en las Resoluciones N° 0167 de 1997 y N° 1462 de 1997, de la Dirección General
de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda10.
3 Ibídem.
4 “Artículo 208. Sujetos Pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores.
Además, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que
transportan o expenden”.
5 Artículo 213 de la Ley 223 de 1995.
8 “Artículo 209. Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta
para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.
En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismos se introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito
hacia otro país”. En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismos se introducen al país, salvo cuando se trate de
productos en tránsito hacia otro país”.
9 Expediente 9552, M. P. Daniel Manrique Guzmán.
10 Sección Cuarta, Exp. 9607, M. P. Delio Gómez Leyva.
100
En esta providencia se consideró ilegal que el formulario de declaración exigiera incluir “el
número de unidades introducidas para consumo en el Departamento” porque, con ello, estaba
desconociendo el momento de causación del impuesto y además establecía un hecho generador
no previsto por el legislador: La introducción de mercancía a la entidad territorial. Aclaró que
la Ley prevé que la causación “no es al momento de la entrega que hace el productor de tales
bienes en planta o en fábrica, sino la entrega para los fines previstos en la ley, y que no son
otros, en sentido amplio, que fines de consumo, lo que quiere decir que el impuesto se causa
al momento de la entrega para fines de consumo”11.
Si bien esta providencia contiene algunas expresiones anfibológicas, esta Sala recientemente
la ha interpretado12 en el sentido que el impuesto al consumo de cigarrillos, en el caso del
producto nacional, se causa con la entrega que hace el productor de los bienes, en la fábrica,
para fines de consumo, lo que se entiende, conforme con la ley, que ocurre cuando se entrega
“para su distribución, venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación,
comisión o los destina a autoconsumo”
La Corporación resolvió varios casos particulares, en los cuales el producto gravado se

transportaba desde su fábrica ubicada en una jurisdicción territorial, hacia otro departamento,

donde se concentraba una bodega, agencia o dependencia de la misma empresa. Entre esos
casos, se resolvieron algunos entre las mismas partes que confrontan en este proceso.
En esas ocasiones13, la Sala consideró mayoritariamente que el fabricante era a su vez

distribuidor del producto en el departamento de destino, por lo que el impuesto al consumo
se causaba “cuando el distribuidor, en este caso el mismo fabricante, entrega los productos a
los vendedores al detal, intermediarios, mayoristas o detallistas, con fines de consumo, en la
bodega donde realiza la actividad de distribución”.
Sin embargo, el anterior criterio fue modificado por esta Sala, concluyendo que: “para que
surja la obligación tributaria a cargo de los productores de cigarrillo y tabaco elaborado basta
que el productor entregue el producto y que ese producto tenga el precio al que se factura a
los expendedores de la capital del departamento donde esté situada la fábrica puesto que, una
vez entregado, tal como lo afirmó la demandada, la finalidad de consumo va implícita en la
entrega. No es necesario que se consolide la distribución, la venta, la permuta, la publicidad, la
promoción, la donación, la comisión o el autoconsumo para que surja la obligación tributaria.
Una interpretación en sentido contrario dejaría a discreción del contribuyente el nacimiento de
la misma”14..
El criterio actual de la Sala, expuesto en la sentencia del 9 de diciembre de 2009, exp.

16527, es que el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de producción
nacional se causa instantáneamente en el momento en que el productor entrega el producto
para su distribución, venta o permuta en el país y en general cuando la mercancía sale de la
fábrica para el consumo.
En consecuencia, el impuesto se causa cuando la mercancía sale de la fábrica con destino

a una bodega, local, sucursal o similar de propiedad del mismo fabricante, ubicada en otro
departamento, porque en ese evento, el productor entregó en planta los cigarrillos para su
distribución o venta en el país, es decir, para fines de consumo.
En el presente caso, el departamento de Nariño modificó la declaración de impuesto al consumo

de cigarrillos y tabaco elaborado presentada por la actora por la primera quincena de enero de
11 lbídem.
12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 9 de diciembre de 2009, exp. 1652.7, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencias del 24 de octubre de 2007, exp. 16190, M. P. Juan Ángel Palacio, y exp. 16199, M.
P. Héctor J. Romero Díaz, y del 12 de junio de 2008, exp. 16683, M. P. Héctor J. Romero Díaz.
14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 9 de diciembre de 2009, exp. 16527, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
101
2000, porque el valor declarado por los productos movilizados desde Medellín y amparados
con tornaguía, no correspondía con el valor declarado por ventas en el departamento.
La sociedad Coltabaco S.A. está domiciliada en Medellín, donde fabrica los cigarrillos y, por
tanto, ejerce la actividad de productor. En el expediente consta que el producto fue transportado
hacia su bodega en Pasto, para distribuirlos desde allí con fines de consumo.
En consecuencia, se causó el impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado desde el

momento en que el producto salió de la planta con los fines mencionados.
El almacenamiento provisional del producto en la bodega ubicada en el Departamento de

Nariño no tiene la virtud de aplazar el nacimiento de la obligación tributaria, porque desde
que el producto salió de la fábrica su objetivo era la distribución y comercialización en dicho
territorio.
El productor no deja de serlo porque además distribuya su propio producto. Mantiene sus
obligaciones tributarias como productor, sin que además deba asumir los deberes de los
distribuidores.
Las bodegas que el demandante tenga en otros departamentos, no son una fábrica, no pueden
asimilarse a ella, ni pueden entenderse como una extensión de la planta, lo que implica que
la distribución del producto a través de esta sucursal o agencia no resulta relevante, porque el
impuesto ya se causó desde que los cigarrillos se entregaron en la fábrica de Coltabaco S. A.
[…]”15 (Negrillas nuestras).
Así las cosas, de conformidad con el concepto y la jurisprudencia trascritas, el hecho de que un
productor a más de su planta o fábrica cuente con bodegas, agencias o sucursales a través de
las cuales distribuya sus productos, el retiro de la planta o fábrica con destino a esas bodegas,
agencias o sucursales causa el impuesto al consumo indistintamente del fin con que se retiren de la
planta o fábrica (distribución, almacenamiento, comercialización, publicidad, etc.).
15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo. Bogotá, D. C,
Veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010) Referencia 520012331000 2003 01727 01 (16198).
102
Consultante: ALEX FERNANDO ANDRADE RUIZ
Subsecretario de Rentas Departamentales
Gobernación de Nariño
Pasto (Nariño)
Tema: Impuesto sobre Vehículos Automotores
Subtema: Causación
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, consulta
usted “¿Cuál es el término que tiene el propietario de un vehículo nuevo modelo 2016 para
generar el pago del impuesto vehicular para matricularlo por primera vez sin generar sanción por
extemporaneidad e intereses de mora, si lo compra en los meses siguientes a las fecha (sic) límite
de pago que, para el Departamento de Nariño, comenzaría a regir a partir del 1 de agosto de
2016?” (…) ¿Deberá entenderse que el plazo prudencial para pagar el impuesto correspondiente
a la fracción de 2015 se extiende hasta la fecha límite de pago en 2016, es decir el último día

hábil del mes de julio de 2016, a partir de lo cual debería generar sanción e interés en caso de no
pagarse; o por el contrario, el Departamento puede establecer de manera autónoma la fecha límite
de pago para el caso de estos vehículos nuevos?”.
Inicialmente es menester recordarle que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de
manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que
no son obligatorias ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Al respecto, le comunicamos que en relación con el objeto de su consulta se pronunció esta Dirección
mediante Concepto 0075 de 1999, en el que se concluye:
[…] En lo que tiene que ver con el momento de causación del impuesto para los vehículos
considerados nuevos para efectos del impuesto y susceptibles de factura de venta (vendidos
por almacén), la ley definió como momento de causación del impuesto la fecha de solicitud
de inscripción en el Registro Terrestre Automotor previendo además que este momento debe
corresponder con la fecha de la respectiva factura de venta. Al respecto debe tenerse en cuenta
que la fecha de la factura de venta siempre será anterior o igual a la fecha de solicitud de
inscripción en el registro, pero nunca posterior, lo cual siempre permitirá que se dé el momento
de causación del impuesto previsto en la ley y que la obligación tributaria sea satisfecha con
anterioridad a que las autoridades de tránsito accedan al registro del vehículo gravado.
En conclusión, el impuesto se causa en el momento de solicitud de inscripción en el Registro

Terrestre Automotor, independientemente de la fecha de la factura de venta, sin perjuicio de la
sanción para el propietario o poseedor a que haya lugar por parte de la autoridad de tránsito,
prevista en el artículo 193 del Decreto 1344 de 1970 más conocido como Código Nacional
de Tránsito Terrestre, siendo esta la única sanción (no tributaria) establecida para el caso. […]”
(Negrillas ajenas al texto original).
En este mismo sentido, mediante Oficio 027173 del 28 de julio de 2003, así:
“[…] Así las cosas, dado que las situaciones expuestas se restringen únicamente a vehículos,
que para efectos tributarios, se considerados nuevos, nos referiremos a los aspectos que para
los mismos efectos atañen a estos.
103
Si bien es cierto, el hecho generador del impuesto sobre vehículos automotores de que trata la
Ley 488 de 1998, es la propiedad o posesión de vehículos gravados (art. 140), es igualmente
cierto que la misma norma estableció con claridad el momento de causación, así:
“Artículo 144. Causación. El impuesto se causa el 1º de enero de cada año. En el caso de

los vehículos automotores nuevos, el impuesto se causa en la fecha de solicitud de la inscripción
en el registro terrestre automotor, que deberá corresponder con la fecha de la factura de venta
o en la fecha de solicitud de internación”. (Se subraya)
De tal manera, para el caso de los vehículos usados, el momento de causación se presentará
a 1 de enero de cada año y para el caso de los vehículos considerados nuevos, es decir
los que entran en circulación por primera vez en el territorio nacional (Parágrafo 1 – Art.
141), el momento de causación será la fecha de la solicitud de inscripción en el registro
terrestre automotor, que deberá corresponder con la fecha de la factura de venta o solicitud
de internación. En este punto es necesario hacer un alto para recalcar que la norma hace
referencia a corresponder, más no a coincidir, ya que al parecer se presenta confusión en los
dos términos. La correspondencia a que hace referencia la norma no quiere decir, en nuestro
sentir, que en la misma fecha en que se expidió la factura deba efectuarse la solicitud de
inscripción en el registro terrestre automotor, no, dicha correspondencia hace referencia a que
la solicitud de inscripción podrá ser concomitante o posterior, pero nunca anterior a la fecha
de la factura.
Por otra parte, de la referencia al artículo 772 del Código de Comercio, así como de la
causación del IVA, se evidencia claramente que la expedición de la factura y la entrega real
y material del vehículo, tienen efectos comerciales y tributarios en relación con el ya citado
IVA, pero para los efectos, también tributarios, del impuesto sobre vehículos automotores, la
expedición de la factura se toma como una fecha a partir de la cual se sucederá el momento
de causación previsto en la norma para los vehículos nuevos, que no es otro que la solicitud
de inscripción en el registro terrestre automotor. En consecuencia, no es posible por vía de
doctrina establecer un momento de causación ligado a la expedición de la factura, diferente
al que claramente ha establecido el legislador.
En relación con la derogatoria del artículo 193 del Decreto 1344 de 1970, esta no afecta
de manera alguna los pronunciamientos en torno a la causación del tributo relacionados en
el Concepto 075 de 1999, por lo que, debido a que no existe un nexo de causalidad, nos
abstendremos de referirnos al tema, indicando únicamente que el citado concepto fue claro
al anotar que se definía el momento de causación sin perjuicio de las sanciones de orden
diferente a las tributarias que se generasen por el registro extemporáneo del vehículo.
Ahora bien, menciona usted algunos casos en los cuales los vehículos han sido facturados más
no registrados y en consecuencia arguye que existe la necesidad de resolver casos de elusión o
evasión del impuesto sobre vehículos automotores, ante lo cual nos permitimos manifestar que,
de acuerdo con lo expuesto, no es posible predicar evasión o elusión puesto que la obligación
tributaria no se ha perfeccionado en los casos planteados en su escrito. Dicha obligación se
perfeccionará en la fecha de la solicitud de inscripción en el registro terrestre automotor, la
cual, consideramos, corresponde decidirla al propietario del vehículo, quien deberá asumir las
consecuencias de hacerlo en forma extemporánea, es decir, las sanciones impuestas por las
autoridades de tránsito, así como el no poder circular por las vías públicas.
De igual manera, una vez los propietarios de los vehículos decidan solicitar la inscripción en el
registro, el impuesto se liquidará en proporción al número de meses que resten del respectivo
año gravable y no estarán sujetos al pago de sanciones por extemporaneidad ni de intereses
de mora. […]” (Negrillas originales, subrayas ajenas al texto).
104
Conforme con los oficios trascritos, lo que se pretende hacer ver es que en el caso de los vehículos
nuevos la causación no se presenta en la fecha de expedición de la factura, sino en la fecha de
solicitud de inscripción en el registro terrestre automotor, y será a partir de ese momento que surgen
para su propietario las obligaciones formales y sustanciales frente al tributo, precisando que la
obligación sustancial recae sobre el número de meses que resten del respectivo año gravable. De
tal manera, surgiendo la obligación desde el momento de solicitud de inscripción en el registro
terrestre automotor, no es posible predicar extemporaneidad en el pago de la obligación por
el simple hecho de que con anterioridad a la fecha de solicitud de inscripción el vehículo no
se encontraba gravado con el impuesto. De tal manera, los plazos máximos de declaración
establecidos por las administraciones departamentales no resultan aplicables para el caso de los
vehículos nuevos, pues, se insiste, el momento de causación del impuesto en relación con aquellos
está determinado por la fecha de solicitud de inscripción en el registro terrestre automotor; dichos
plazos aplican para vehículos que se encuentren matriculados en el departamento a 1º de enero
del respectivo año gravable.
Así, para el caso de su consulta, el que el vehículo haya sido comprado en el 2015, no implica
necesariamente que deba pagar la fracción que reste de ese año, puesto que si la solicitud de
inscripción en el registro se presentó en el mes de enero del año 2016, la obligación de pago

corresponderá a la fracción que reste del año 2016, pues sería este y no el año 2015, el que
correspondería al periodo gravable. En esa misma línea, si el propietario del vehículo comprado en
el año 2015, decidiera solicitar su inscripción en el registro terrestre automotor con posterioridad
al plazo máximo establecido por el departamento (a guisa de ejemplo, septiembre de 2016), no
podría predicarse extemporaneidad en el pago, pues será sólo a partir de la fecha de solicitud de
inscripción que se perfeccione la obligación tributaria, y en consecuencia deberá pagar únicamente
el impuesto correspondiente a la fracción que reste del año en que solicita la inscripción (es decir
cuatro meses, en el ejemplo propuesto). Ahora bien, en el año gravable siguiente, de exceder los
plazos máximos para la declaración y pago sí correspondería la liquidación de la sanción por
extemporaneidad y los intereses de mora pues ya se trata de un vehículo usado para los efectos
del impuesto.
105
Consultante: FREDY PÁEZ
Gobernación del Guainía
secretariahacienda@guainia.gov.co
Tema: Impuesto sobre vehículos automotores
Subtema: Administración y Control
Mediante escrito remitido al buzón de atención al cliente este Ministerio, radicado con el número
y en la fecha del asunto, después de hacer mención a las normas del estatuto de rentas de ese
departamento, y de señalar que “el municipio en cumplimiento de la ordenanza y el acuerdo
deben realizar el cobro del impuesto a los vehículos que tengan la obligación de hacerlo” y que
en consecuencia “en conversaciones con el municipio proponen cobrar esta obligación a partir del
año 2009”, consulta usted: “¿Cuál es el momento en el cual el municipio de Inírida debe efectuar
el cobro del impuesto sobre vehículos? En otras palabras el cobro se debe hacer a partir del 2016
o a partir de la prescripción de la acción de cobro”
Previo a la atención de su consulta, le comunicamos que los pronunciamientos de esta Dirección

se ofrecen en los términos y con los estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que la respuesta será
general, no tendrá efectos obligatorios ni vinculantes, y no comprometerá la responsabilidad de
este Ministerio.
Para dar respuesta a sus inquietudes, es necesario inicialmente dar un repaso a las normas que
regulan el impuesto sobre vehículos automotores, y particularmente la sujeción activa del impuesto.
Al efecto, establecen los artículos 1461 y 147 de la Ley 488 de 1998:
“Artículo 146. Declaración y pago. El impuesto de vehículos automotores se declarará y

pagará anualmente, ante los departamentos o el Distrito Capital según el lugar donde se
encuentre matriculado el respectivo vehículo.
El impuesto será administrado por los departamentos y el Distrito Capital. Se pagará dentro de
los plazos y en las instituciones financieras que para el efecto éstas señalen. En lo relativo a las
declaraciones, determinación oficial, discusión y cobro, podrán adoptar en lo pertinente los
procedimientos del Estatuto Tributario Nacional.
La Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público prescribirá los
formularios correspondientes, en los cuales habrá una casilla para indicar la compañía que
expidió el seguro obligatorio de accidentes de tránsito y el número de la póliza. Así mismo,
discriminará el porcentaje correspondiente al municipio y al departamento. La institución
financiera consignará en las respectivas cuentas el monto correspondiente a los municipios y
al departamento.
La Dirección de Impuestos Distritales prescribirá los formularios del Impuesto de Vehículos

automotores en la jurisdicción del Distrito Capital de Bogotá. El formulario incluirá la casilla de
que trata el inciso anterior.
Artículo 147. Administración y control. El recaudo, fiscalización, liquidación oficial, discusión,

cobro y devolución del impuesto sobre vehículos automotores, es de competencia del
1 Artículo modificado por el artículo 106 de la Ley 633 de 2000.
106
departamento o distrito en cuya jurisdicción se deba pagar el impuesto”. (Negrillas ajenas al
texto original).
Por su parte, el artículo 2º del Decreto 2654 de 1998, establece:
“Artículo 2º.- Declaración y Pago del Impuesto. Los propietarios o poseedores de los vehículos
automotores gravados, incluidas las motocicletas de más de 125 c.c. de cilindrada, deberán
declarar y pagar el impuesto anualmente ante el departamento o el Distrito Capital de Santa
Fe de Bogotá, según la jurisdicción donde se encuentre matriculado el respectivo vehículo.
Los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, como administradores

del impuesto, determinarán los plazos y las entidades financieras, ubicadas dentro de su
jurisdicción, para la presentación y pago de la declaración del impuesto”. (Negrillas ajenas
al texto original).
Conforme con las normas trascritas, lo que se quiere poner de presente es que la administración
y control del impuesto sobre vehículos automotores, lo cual incluye además del recaudo, las

facultades de fiscalización, liquidación oficial y cobro administrativo coactivo, son de competencia
de los departamentos y del Distrito Capital, motivo por el cual no están facultados los municipios
para adelantar dichas actividades, y de hacerlo se estarían desconociendo las competencias
establecidas por las normas en cita.
De tal manera, para efectos del recaudo, administración y control los sujetos activos del impuesto
sobre vehículos automotores son los departamentos y el Distrito Capital. Por su parte, los municipios
participan del impuesto como beneficiarios de las rentas en los términos de los artículos 139 y 150
de la Ley 488 de 1998, en concordancia con el artículo 5º del Decreto 2654 de 1998, sin que esa
calidad de beneficiarios les otorgue competencia o facultad alguna para el recaudo, fiscalización,
liquidación oficial o cobro coactivo respecto de ese tributo.
De igual manera, corresponde a los departamentos y municipios observar lo ordenado en el

artículo 8º del Decreto 2654 de 1998, según el cual “Los departamentos, como administradores
del impuesto, deberá unificar el “Registro Terrestre Automotor” en sus respectivas jurisdicciones,
de tal forma que les permita ejercer un control directo sobre las obligaciones fiscales relativas al
mismo, causadas antes y en vigencia de la Ley 488 del 24 de diciembre de 1998”, para lo cual
los municipios “deberán suministrarles la información de los registros de su jurisdicción, que hayan
administrado, incluyendo el de las obligaciones de los vehículos registrados en los mismos”.
Ahora bien, toda vez que hace usted mención a un convenio para que el municipio realice el
cobro de este impuesto, es necesario recordarle, de una parte, que para efectos del recaudo del
impuesto el artículo 3º del Decreto 2654 de 1998, establece que “los departamentos suscribirán
convenios con entidades financieras, con cobertura nacional, vigiladas por la Superintendencia
Bancaria, e informarán a los sujetos responsables acerca de la suscripción de los mismos”, y que
hasta tanto entren en vigencia dichos convenios “los departamentos recibirán las declaraciones
y recaudarán directamente la totalidad del impuesto en una cuenta exclusiva definida por la
Secretaría de Hacienda respectiva”. Y de otra parte, que de conformidad con el artículo 1º de la
Ley 1386 de 2010, “… No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades
territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración, fiscalización,
liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por
ellos administrados…”.
En este orden de ideas, se insiste, la facultad de administración y control del impuesto, que
incluye su recaudo, fiscalización, liquidación oficial y cobro coactivo, es de competencia de
los departamentos, para el caso puntual del departamento del Guainía por intermedio de las
dependencias y autoridades administrativas delegadas para ese efecto.
107
De otra parte, en lo que hace al momento a partir del cual se debe efectuar el cobro del impuesto,
es menester precisar que la Ley 488 de 1998, entró a regir a partir del 1º de enero del año
de 1999, motivo por el cual a partir de esa fecha los sujetos pasivos del impuesto, esto es los
propietarios de vehículos matriculados en jurisdicción de ese departamento, están en la obligación
de declarar y pagar el impuesto sobre vehículos automotores en los plazos que el departamento
señale conforme lo establecen los artículos 146 de la Ley 488 de 1998, y el artículo 2º del Decreto
2654 de 1998, supra.
Ahora bien, para efectos de las labores de liquidación oficial y cobro coactivo, deberán observarse
los procedimientos y los términos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, norma a la que
se debe remitir el departamento de conformidad con el artículo 146 de la Ley 488 de 1998, y el
artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
Para su conocimiento y con la intención de brindarle elementos de juicio para la determinación

de la competencia temporal con la que cuenta el departamento para la liquidación oficial y cobro
coactivo del impuesto, adjuntamos copia del Oficio 2-2015-018101 del 15 de mayo de 2015,
en el que esta Dirección precisa las diferencias entre los términos de pérdida de competencia y
prescripción de la acción de cobro.
108
Capítulo III
Municipales
1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
109
Consultante: DIANA MILENA DUQUE FRANCO
Profesional fiscalización
Alcaldía Municipal de La Estrella
diana.duque@laestrella.gov.co
Tema: Impuesto de Industria y Comercio
Subtema: Hechos generadores
En atención a su correo electrónico radicado conforme el asunto, relativo a la actividad de

arrendamientos en el impuesto de Industria y Comercio, es preciso informarle que la Dirección
General de Apoyo Fiscal presta asesoría y asistencia técnica a las entidades territoriales y que
nuestros pronunciamientos se emiten en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del
artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, es
decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no
compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El impuesto de industria y comercio grava la realización de actividades comerciales, industriales

o de servicios en cada jurisdicción municipal, la regulación normativa se encuentra contenido
principalmente en la Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley 1333 de 1986, aplicable en todos los
municipios y distritos del país. Son sujetos pasivos del impuesto las personas naturales, jurídicas o
sociedades de hecho, así como los consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos, de
conformidad con el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
Para establecer la sujeción pasiva por la realización de actividades, debe tenerse en cuenta las
definiciones de actividad industrial, comercial o de servicios, contenidas en el Decreto Ley 1333
de 1986, artículos 197 a 199, así:
Artículo 197. Para los fines aquí previstos se consideran actividades industriales las
dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación,
reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.
Artículo 198. Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio,

compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor,
y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén
consideradas por el mismo Código o por este Decreto, como actividades industriales o de
servicios.
Artículo 199. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la

comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades:
expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes,
moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales
como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles;
servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes
sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquería, portería, servicios funerarios,
talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y
teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que
1 Ley 1755 del 30 de junio de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
110
contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional
prestados a través de sociedades regulares o de hecho.
En ese orden de ideas están gravadas con el impuesto de industria y comercio, las actividades
establecidas en la norma citada.
En relación con el arrendamiento de inmuebles, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia

del 5 de mayo de 2000. Rad. 9741 Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva, en relación con los
arrendamientos dijo:
“(...) El arrendamiento de los inmuebles propios, como es la actividad que según las pruebas
ejercía la actora para los años gravables de 1990 a 1993, no es una actividad que como tal
se encuentre sujeta al impuesto de industria y comercio, pues no es ni industrial, ni comercial,
ni de servicios. Efectivamente, no es actividad industrial porque no encuadra dentro de la
noción que de la misma trae el artículo 2º del Acuerdo No 39 de 1989 del Concejo Municipal
de Bucaramanga, que reitera en general el artículo 34 de la Ley 14 de 1983, al prever
como actividad industrial la producción, extracción, fabricación, confección, preparación,

transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de materiales y bienes y cualquier
proceso de transformación. Tampoco es una actividad de servicios, tal como se observa del
texto del artículo 4 del Acuerdo en mención, que en términos generales reitera el artículo 36 de
la Ley 14 de 1983. Si bien es cierto la norma en mención, relaciona las actividades de servicios
a título enunciativo, y por tal razón caben dentro de dicha relación, actividades análogas
como bien lo prevé esa misma disposición, a juicio de la Sala, el arrendamiento de bienes
inmuebles no es una actividad que encuadre dentro de las actividades de servicios que prevé
o permite la misma. En efecto, en relación con el arrendamiento de inmuebles, la actividad
análoga sería la administración de los mismos, sin embargo, se observa que en el contexto
del artículo 4 del Acuerdo No 039 de 1989, la administración de los inmuebles hace parte
de la intermediación comercial, es decir, que dicha actividad no es considerada en sí misma
como de servicios y para ser tenida como tal requiere ser ejercida a través de intermediarios
profesionales, o mejor comerciales. Así las cosas, el arrendamiento de inmuebles en sí mismo
considerado y como forma de administración directa de tales bienes, no es una actividad de
servicios gravada con el impuesto de industria y comercio y, por ende, no existe razón lógica
ni jurídica que permita gravar con dicho impuesto los ingresos que se perciban en virtud de un
contrato en las condiciones que se han precisado. Dicho de otra manera, la administración de
inmuebles sólo constituye hecho gravado como actividad de servicios cuando se ejerce como
una forma de intermediación comercial, lo que excluye la administración directa por parte de
los propietarios. (...)”.
111
Consultante: JHON JAIRO CORREA SÁNCHEZ
Representante Legal
Tablemac MDF S.A.S
jgiraldo@tablemac.com
Subtema: Año Gravable y Vigencia Fiscal
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, refiriéndose
a un Acuerdo expedido por el Concejo Municipal de Barbosa mediante el cual se conceden unos
beneficios tributarios para la generación de empleo, consulta usted la definición de unos términos
y solicita nuestro pronunciamiento sobre la procedencia de una exención.
Al respecto, le comunicamos que si bien es cierto dentro de las funciones asignadas a esta Direc-
ción por el Decreto 4712 de 2008, está la de prestar asesoría en materia tributaria y financiera, es
igualmente cierto que la misma se dirige a las entidades territoriales, sin que en momento alguno
se haga extensiva a los particulares y menos aún para la resolución de casos particulares o para
la interpretación respecto del alcance, validez o aplicación de los actos administrativos expedidos
por las autoridades administrativas, pues ello implicaría una intromisión en la autonomía que les
reconoce el artículo 287 superior, ya que al decir de la Corte Constitucional, “un espacio propio
y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para
ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competen-
cia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de la administración centralizada”1.
En ese orden de ideas, la respuesta a su solicitud debe ser resuelta por la propia administración
municipal, quien conoce de primera mano los fundamentos de hecho y de derecho que motivaron
la actuación administrativa concreta.
No obstante, en respeto del derecho de petición que como ciudadano le asiste le comunicamos
que el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el aspecto temporal del impuesto de industria y
comercio en el siguiente sentido:
1. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 3 de diciembre de 2001. Rad. 12539.
Consejera Ponente: Ligia López Díaz.
“(...) Acerca de la determinación de la base gravable reitera la Sala el criterio expuesto en

anteriores oportunidades, según el cual se ha dicho que en el impuesto de Industria y Comercio
se distinguen los conceptos de “año gravable” y “vigencia fiscal”, entendiéndose por el primero
el período en el cual se causa el hecho generador del gravamen, y por el segundo el año
siguiente al de su causación. Es decir, en el que se genera la obligación del pago. Ahora
bien, como la base gravable del impuesto según el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986,
se liquida sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, se
entiende que es en relación con la vigencia fiscal en la cual surge la obligación del pago. (...)”
(Subrayado nuestro).
2. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 29 de octubre de 1999. Rad. 9457,
Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva
“(…) Sobre el particular, la Sala, observa que la base gravable en el impuesto de industria
y comercio de conformidad con el artículo de la Ley 14 de 1.983 y artículo 12 del Acuerdo
1 Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-877 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
112
61 de 1.989, está conformada por “…el promedio mensual de ingresos brutos obtenidos
durante el año inmediatamente anterior” no del mismo año por el cual se va a tributar como
lo pretende la actora; por tanto, si la liquidación de impuestos corresponde a las vigencias
fiscales de 1.993, y 1.994, naturalmente que, la base gravable de estos corresponde al
promedio mensual de ingresos brutos obtenidos durante los años de 1.992 y 1.993.
Cabe aclarar, que en el impuesto de industria y comercio, se distinguen los conceptos de

“año gravable” que es aquel que sirve de base para la cuantificación del impuesto según
los ingresos en el percibidos; y otra es, la “vigencia fiscal” que es el período por el cual está
tributando la actividad.(…)” (Subrayado nuestro).
Así las cosas, esta Dirección desconoce cuál es el alcance que el Concejo Municipal dio al término
“vigencia Constitucional”, por lo que sugerimos enviar su consulta de manera directa a la entidad
territorial, por ser esta la entidad encargada de interpretar la norma.
113
Consultante: JHON EDISON TORREJANO SANDOVAL
Alcaldía Municipal de Baraya
Baraya (Huila)
Tema: Impuesto de industria y comercio
Subtema: Retención en la fuente
Mediante escrito radicado en este Ministerio con número 1-2016-026693 del 5 de abril de 2016
elevó consulta a esta dirección en relación con la aplicación del mecanismo de retención en la
fuente en el impuesto de industria y comercio a una empresa industrial con sede fabril en el
Municipio de Funza (Cundinamarca).

En relación con la aplicación del mecanismo de retención en la fuente en el impuesto de industria

y comercio al interior del municipio consideramos oportuno remitirnos al contenido del Boletín
número 4 “Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales” publicado por la Dirección
General de Apoyo Fiscal, en cuyo numeral cuarto se desarrolla el tema de la retención en la fuente
en los ingresos territoriales, que enviamos para su conocimiento, pero en el que en relación con el
tema preciso de su consulta se ha señalado:
“En este orden de ideas tal facultad de recaudo y administración de los impuestos, está limitada
a los tributos que se causen al cumplirse los presupuestos de la obligación tributaria previstos
en la ley y en el ordenamiento interno de las entidades territoriales, dentro de la jurisdicción
de la entidad de que se trate. Es decir, no puede practicarse retención en la fuente a favor
de un determinado municipio o departamento sobre pagos respecto de los cuales ese mismo
municipio o departamento no es sujeto activo del respectivo impuesto.
(…)
Para que haya lugar a la retención en la fuente de un impuesto, a favor de una entidad territorial,
es necesario que se encuentre establecido dicho sistema mediante acto administrativo.
A partir de la vigencia de dicho acto, deberá aplicarse la retención cuando:
i. El hecho generador se verifique,

ii. Exista un agente de retención,
iii. Exista un retenido o contribuyente,
iv. El concepto esté sometido expresamente a la retención,
v. La existencia de un pago o abono en cuenta, y
vi. La base del cálculo y la tarifa esté señalada dentro de lo regulado para ese impuesto.
La aplicación del sistema de retenciones se rige por las disposiciones del respectivo impuesto
según las normas específicas adoptadas en el municipio, de tal manera que solo habrá lugar a
aplicar la retención a favor de un municipio cuando se presenten todos los elementos que dan
114
lugar al nacimiento de la obligación tributaria del sujeto de retención para con el municipio al
cual se ha de consignar la retención. Podría entonces señalarse los casos o circunstancias que
dan lugar a practicar la retención y las operaciones que no están sujetas a esta, como son los
pagos o abonos que se efectúen a NO contribuyentes del impuesto y los pagos o abonos a
exentos o no sujetos”. (Subrayado fuera de texto).
De acuerdo con lo señalado, para que se genere la obligación de efectuar la retención en la fuente
el agente de retención debe encontrarse frente a una operación que sea gravada con el impuesto
de industria y comercio en el Municipio en el cual se ostenta la calidad de agente de retención.
En este sentido es necesario tener en cuenta que en relación con las actividades industriales,
concebidas como las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación,
transformación, reparación, manufactura y ensamble de cualquier clase de materiales o bienes,
el legislador dispuso una regla especial de territorialidad en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990:
“Para el pago del Impuesto de Industria y Comercio sobre las actividades industriales, el
gravamen sobre la actividad industrial se pagará en el municipio donde se encuentre ubicada
la fábrica o planta industrial, teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de

su comercialización”. (Subrayado fuera de texto).
De acuerdo con todo lo anterior, podemos concluir que lo que determinará si el pago se encuentra
sujeto a retención o no es la naturaleza de la actividad.
Así, si se trata de una actividad industrial, en los términos establecidos en el artículo 197 del
Decreto Ley 1333 de 1986, esta solo será gravada en el municipio donde se encuentra ubicada la
sede fabril, para el caso concreto el Municipio de Funza.
Por el contrario, si a pesar de tratarse de una empresa industrial, la actividad que realizó en ese
caso concreto y que generó el pago tiene la calidad de actividad comercial o de servicios, a la
luz de los artículos 198 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986, y se desarrolló en jurisdicción del
municipio de Baraya podría concluirse que si se encuentra gravada con el impuesto de industria y
comercio, y por esa razón podría realizarse la retención.
En conclusión, el deber de efectuar o no la retención dependerá de la clase de actividad que

realice el contribuyente en el caso concreto, situación que deberá analizar el municipio.
115
Consultante: JOSÉ ALEJANDRO FUENTES RODADO
Alcaldía Municipal de Plato (Magdalena)
Subtema: Territorialidad
En atención al correo electrónico y oficio radicados conforme el asunto, mediante los cuales pregunta
sobre la territorialidad en el impuesto de Industria y Comercio por el ejercicio de la actividad
comercial, damos respuesta no sin antes recordar que nuestros pronunciamientos se emiten en
el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, es decir de manera general y abstracta, por lo
que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
De conformidad con la normatividad vigente, en especial la Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley 1333
de 1986 (artículos 195 y siguientes), el impuesto de industria y comercio es un impuesto municipal

que grava la realización de todas las actividades industriales, comerciales y de servicio que se
ejerzan o realicen de manera directa o indirecta, permanente u ocasional, con o sin establecimiento
de comercio, en la respectiva jurisdicción municipal. Son sujetos pasivos de este impuesto las
personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho
gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure
el hecho generador del impuesto22.
Como se observa, lo determinante para ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio
es la realización de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios en una jurisdicción
municipal, con o sin establecimiento de comercio y, por ende, deberá cumplir con las obligaciones
de los contribuyentes como es inscribirse, declarar y pagar.
Adicionalmente, los artículos 197, 198 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986 establecen que
se entiende por actividad industrial, comercial y de servicios, respectivamente. Las actividades
comerciales están definidas como “las destinadas al expendio, compraventa o distribución de
bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por
el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este
Decreto, como actividades industriales o de servicios”, por lo que consideramos que es sujeto pasivo
del impuesto de industria y comercio, quien realice actividades de distribución de mercancías en
una jurisdicción municipal ya sea que lo haga con o sin establecimiento de comercio.
La base gravable del impuesto son los ingresos brutos obtenidos por la realización de la actividad,
de conformidad con el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986, es decir, los ingresos brutos
percibidos por el contribuyente por el ejercicio de la actividad gravada en la jurisdicción municipal.
En consecuencia, si un contribuyente ejerce actividad comercial en todos los municipios del
departamento, deberá cumplir con sus obligaciones tributarias del impuesto de industria y comercio
en cada uno de ellos y, el municipio que lo esté requiriendo en ejercicio de sus funciones de control,
podrá exigir el registro y las declaraciones presentadas en los demás entidades en donde realice
actividades.
En conclusión, cuando se trata de actividad comercial la jurisprudencia ha reiterado que el impuesto

debe pagarse en aquel municipio en donde efectivamente se realice la actividad, motivo por el
2 Artículo 54 Ley 1430 de 2010 modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
116
cual sus decisiones se basan en el análisis del acervo probatorio allegado al proceso que logre
demostrar el ejercicio de una actividad gravada independientemente del domicilio principal, la
ubicación de los clientes, el método de comercialización, expedición de facturas, entre otros.
Recomendamos la lectura de nuestra publicación Manual de Fiscalización para Entidades

Territoriales que puede consultarse en la página Web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
en Asistencia a Entidades Territoriales/Publicaciones.
117
Consultante: RICARDO BOLAÑOS PEÑALOSA
Representante Legal
Fundación Universitaria San Martín
Bogotá – Colombia
Subtema: Registro de contribuyentes
Mediante escrito dirigido a la Dirección de Impuestos de Bogotá y remitido a este Ministerio el

día 29 de abril de 2016 con el número de radicación 1-2016-034328 realiza usted una serie
de consultas en torno al deber formal de registrarse ante las administraciones tributarias de las
entidades territoriales en las que se realizan actividades gravadas y el deber de responder por
impuestos en mora.
se extiende a los particulares y menos aún para la solución directa de problemas específicos. De
tal manera, atenderemos su solicitud en los términos y con los estrictos alcances de los artículos
14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo
que la respuesta será general, no tendrá efectos obligatorios ni vinculantes, y no comprometerá la
responsabilidad de este Ministerio.
En relación con sus preguntas a) y c), relativas a la obligación de inscribirse ante las entidades
territoriales en las que se realizan actividades gravadas con el impuesto de industria y comercio,
es necesario referirnos al artículo 7º del Decreto 3070 de 1983, reglamentario de la Ley 14 del
mismo año que al respecto señala:
“Artículo 7º. Los sujetos del impuesto de industria y comercio deberán cumplir las siguientes
obligaciones:
1. Registrarse ante las respectivas Secretarías de Hacienda o cuando no existan, ante las
Tesorerías Municipales dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de iniciación de la
actividad gravable.
(…)
5 Dentro de los plazos establecidos por cada municipio, comunicar a la autoridad competente
cualquier novedad que pueda afectar los registros de dicha actividad (…)”.
En virtud de esta norma, los contribuyentes del impuesto de industria y comercio se encuentran
en la obligación de registrarse ante las Secretarías de Hacienda o las Tesorerías Municipales
de las entidades territoriales en las cuales realicen actividades gravadas. Tenga en cuenta que
el incumplimiento de esta obligación puede ser sancionado por las entidades territoriales que
hayan adoptado para sus respectivas jurisdicciones la sanción establecida en el artículo 658-3 del
Estatuto Tributario.
Así las cosas, se considera oportuno proceder a efectuar la inscripción ante los municipios en los
que aún no se haya cumplido con este deber, en los términos de la normatividad local vigente en
cada entidad territorial.
118
En relación con su segunda pregunta (literal b.) relacionada con la obligación de la administración
actual de responder por el pago de los impuestos y sanciones de periodos anteriores, se considera
que independientemente de las medidas de orden administrativo que el Ministerio de Educación
haya adoptado respecto del contribuyente, para efectos tributarios la calidad de contribuyente no
se pierde si la entidad mantiene su identidad y su existencia jurídica.
En esta medida, la persona jurídica (para el caso concreto la Fundación San Martín) es responsable
del cumplimiento de todas sus obligaciones tributarias -actuales, futuras y anteriores- derivadas
del ejercicio de las actividades que le son propias, pues la personalidad jurídica es una sola y se
mantiene en cabeza de la fundación independientemente de que su representación legal haya sido
asumida por una persona diferente.
Así las cosas, en su calidad de contribuyente deberá concurrir al pago de todas las obligaciones
tributarias a su cabeza, pero atendiendo a su actual situación deberá hacerlo en los términos y bajo
las condiciones que establezca la normatividad particular aplicable con ocasión de la vigilancia
especial que actualmente ejerce el Ministerio de Educación.
119
Consultante: CARLOS ANDRÉS ECHEVERRI DÍAZ
Ciudadano
carlosmecheverri852@gmail.com
Subtema: Base gravable
En atención a su oficio radicado conforme el asunto, mediante el cual pregunta sobre la base
gravable del impuesto de industria y comercio, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia
y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo1, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio
ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Es importante precisar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades
comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución directa
de problemas específicos, como tampoco la atención a consultas formuladas por particulares. No

obstante, en respeto al derecho de petición que le asiste, brindamos elementos de análisis a partir
de las normas vigentes sobre el tema en consulta.
En cumplimiento de los artículos 287 y 313-4 de la Carta Política, es facultad exclusiva de las
entidades territoriales a través de sus corporaciones públicas, Concejos Municipales y Distritales,
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones dentro de los límites fijados
por la Constitución y la ley. La ley 136 de 1994 en su artículo 32, modificado por el artículo 18
de la Ley 1551 de 2012, relaciona las atribuciones del concejo dentro de las cuales se lee en
el numeral 6 “Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de
conformidad con la ley”.
De esta forma, el acuerdo municipal mediante el cual se establecen impuestos debe observar lo
establecido en cada caso por la Ley. En el caso del impuesto de industria y comercio, deberá
tenerse en cuenta principalmente la regulación prevista en la Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley
1333 de 1986 aplicable en todos los municipios y distritos, excepto el Distrito Capital de Bogotá
que cuenta con su Estatuto Orgánico de Bogotá, Decreto Ley 1421 de 1993.
El artículo 196 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986 define la base gravable del impuesto de
industria y comercio así:
“El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos

brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda Nacional y obtenidos por
las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de:
devoluciones -ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones-, recaudo
de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de
subsidios.
(…)”
La base gravable y la tarifa se señalan en el artículo 196 que indica que el impuesto se liquida sobre
el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, sin incluir en la base lo
correspondiente a devoluciones, ingresos provenientes de venta de activos fijos y de exportaciones,
120
recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción
de subsidios.
Sobre la base gravable definida, se aplica la tarifa que determinen los Concejos Municipales
dentro de los siguientes límites:
1. Del dos al siete por mil (2 - 7 o/oo) mensual para actividades industriales, y
2. Del dos al diez por mil (2 - 10 o/oo) mensual para actividades comerciales y de servicios.
Nótese como la ley definió que para obtener el impuesto, el promedio mensual de los ingresos
gravados del año inmediatamente anterior se multiplica por la correspondiente tarifa, también
mensual. De tal manera que el valor resultante será el valor del impuesto mensual, el cual,
multiplicado por 12 arrojará el total del impuesto del año. Este mismo resultado se obtendrá si al
total de los ingresos gravados del año anterior se le aplica la tarifa nominal correspondiente.
Es de anotar que esta es la base gravable general del impuesto y que existen bases gravables
especiales para algunas actividades como las del sector financiero, la de distribución de combustibles

derivados del petróleo, y los servicios públicos domiciliarios2. Específicamente dispuso la Ley 14
de 1983 que las agencias de publicidad, administradoras y corredoras de bienes inmuebles y
corredores de seguros, pagarán el impuesto sobre el valor de los honorarios, comisiones y demás
ingresos propios percibidos para sí.
2 Para el sector financiero la base gravable especial se encuentra en los artículos 206 y siguientes del Decreto Ley 1333 de 1986. Para la distribución de de-
rivados del petróleo ver la Ley 383 que define en su artículo 67 que los distribuidores de derivados del petróleo y demás combustibles, liquidarán dicho impuesto
tomando como base gravable el margen bruto de comercialización de los combustibles. Para los servicios públicos domiciliarios la Ley 383 en el artículo 51
dispuso que el impuesto de industria y comercio en la prestación de los servicios públicos domiciliarios se causa en el municipio en donde se preste el servicio al
usuario final sobre el valor promedio mensual facturado e indica reglas especiales para algunos casos específicos.
121
Consultante: LORENA M. CUBILLOS OCHOA
Departamento Jurídico
Terminal de Contenedores de Buenaventura
Buenaventura (Valle del Cauca)
Subtema: Hechos generadores
Con el número de la referencia, recibimos su consulta relativa a la aplicación del impuesto de

Industria y Comercio en las actividades desarrolladas en zonas de mar adyacentes al territorio
continental de un municipio, distrito o departamento. En atención a lo anterior, es preciso mencionar
que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes
descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos
administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos,
como tampoco atiende consultas de particulares. Sin embargo, damos respuesta en el ámbito de
nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo1, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene
carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
De conformidad con las normas generales, el impuesto de industria y comercio es un impuesto

municipal que debe ser declarado y pagado por los sujetos pasivos definidos en la ley2 y que se
genera por la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios de manera directa
o indirecta, permanente u ocasional, con o sin establecimiento de comercio. Son sujetos pasivos las
personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, así como los consorcios, uniones temporales,
patrimonios autónomos y aquellas en quienes se realice el hecho gravado, en los términos del
artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
Debe tenerse en cuenta que para efectos del impuesto de industria y comercio, el legislador
definió qué se entiende por actividades industriales, comerciales y de servicios3, de tal forma
que los funcionarios investidos de facultades de fiscalización con base en los datos o pruebas que
recopilen en visitas o a partir de información de terceros, como Cámara de Comercio, Dian, etc.,
se encuentran investidos de amplias facultades para verificar cuál es la actividad desarrollada y si
efectivamente se desarrolla o ejerce en la jurisdicción municipal.
Teniendo en cuenta la dificultad que presenta la comprobación del ejercicio de la actividad en la

jurisdicción de un municipio, el legislador ha establecido reglas para algunas actividades, como es
el caso del industrial quien “pagará en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o plantea
industrial, teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización de
la producción”. Para otras actividades, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que
debe pagarse el impuesto en el municipio en donde se realice la actividad, independientemente si
se tiene o no establecimiento de comercio, o de la forma en que se desarrolle la actividad gravada.
Ahora bien, para establecer si las actividades que se desarrollan en las zonas de mar adyacentes
al territorio continental de un municipio son o no gravadas con el impuesto de industria y comercio,
acudiremos a la jurisprudencia del Consejo de Estado. En sentencia del Consejo de Estado del
2 Artículo 54 Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
3 Artículos 197, 198 y 199 del Decreto Ley 1333 de 1986.
122
15 de abril de 1988, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, Consejero ponente:
Consuelo Sarria Olcos, radicado 0506, dentro de un proceso de revisión del impuesto de Industria
y Comercio del municipio de Cali contra la Flota Mercante Grancolombiana, citamos algunos
apartes ilustrativos que consideramos pertinentes toda vez que las normas que rigen el impuesto en
cuestión son las mismas hoy y en la época de la discusión. Veamos:
“Por todo lo hasta aquí expuesto, es claro que las actividades que realiza la Flota Mercante
Grancolombiana en la ciudad de Cali se encuentran gravadas con el impuesto de industria
y comercio, por tratarse como lo establece su objeto social de la explotación industrial y
comercial del servicio de transporte marítimo, y las cuales son las propias de la citada sociedad,
cualquiera que sea el lugar donde las realice.
Establecido conforme a lo anterior, que las actividades realizadas por la oficina de Cali de
la Flota Mercante Grancolombiana, son gravadas con el impuesto de industria y comercio, es
del caso referirse a la forma como los actos demandados, fijaron el monto del impuesto que la
citada sociedad debía pagar al Municipio de Cali por el año de 1980”.

Como se observa, una entidad cuya actividad se desarrolla necesariamente en las zonas de
mar, como es el servicio de transporte marítimo, puede ser gravada con el impuesto de industria
y comercio en los municipios en donde ejerza la actividad. Si bien las playas, los terrenos de
bajamar y las aguas marítimas, son bienes públicos, de conformidad con los artículos 101 y 102
de la Constitución Política y pertenecen a la Nación, también es cierto que la ley ha precisado
autoridades para el ejercicio de sus particulares competencias sobre dichos terrenos. Es así como
el Decreto 2324 de 1984, “Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria”,
derogado parcialmente por el Decreto 1561 de 2002 y la Ley 1 de 1991, establece en su artículo
166 que “Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes de uso público, por
tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones,
permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente
Decreto” y que corresponde a la DIMAR ejercer las funciones definidas en la ley cuyo objeto, como
lo señala el artículo 4 del mismo decreto consiste en ejecutar “la política del Gobierno en materia
marítima y tiene por objeto la regulación, dirección, coordinación y control de las actividades
marítimas, en los términos que señala este Decreto y los reglamentos que se expidan para su
cumplimiento y la promoción y estímulo del desarrollo marítimo del país”, lo que no significa que la
autoridad administrativa del municipio no pueda ejercer sus precisas competencias administrativas
sobre el territorio, como por ejemplo, vigilancia y control del espacio público, regulación de
actividades comerciales y, por supuesto, la gestión y administración de los tributos que se originen
en hechos generadores sucedidos allí.
En fallo de fecha 9 de diciembre de 2013, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicación
número: 44001-23-31-000-2005-00379-01(17940), se argumentó por parte del demandante que
“La plataforma marina está localizada en la jurisdicción del mar territorial colombiano y, por
tanto, el contrato de arrendamiento de la misma, no se ejecuta en el territorio del Departamento
de la Guajira. Siendo el mar territorial de propiedad del Estado, el departamento no puede
ejercer ningún tipo de jurisdicción sobre dicha zona, así como tampoco, gravar los contratos
que se ejecuten en el mismo”. Frente a tal argumento el Consejo de Estado hizo la siguiente
consideración:
“La Estación Ballena se encuentra en la jurisdicción del Departamento de la Guajira, localizada

en el Municipio de Manaure, cerca del corregimiento de El Pájaro y cerca de la línea de costa,
en medio de las lagunas de El Buey y Guarepa.
123
Así, el argumento de la parte demandante, según el cual, el contrato de arrendamiento no
puede ser gravado por el Departamento de la Guajira en tanto la plataforma marina se
encuentra por fuera de su circunscripción, no es de recibo, por cuanto el inmueble objeto del
contrato es uno solo y como se señaló está en jurisdicción del Departamento de la Guajira”.
A manera de conclusión, acogiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado y en el marco normativo

del impuesto de Industria y Comercio, consideramos que las actividades que constituyan hechos
generadores de dicho tributo son gravadas en el municipio en donde se desarrollen o ejerzan.
124
ASESORÍA NÚMERO 021019 10 junio de 2016
Consultante: CAROLINA RESTREPO
Alcaldía municipal de Guarne
Guarne (Antioquia)
Subtema: Actividades agropecuarias
Nos consulta sobre la posibilidad de gravar con el impuesto de industria y comercio a los
productores agropecuarios que venden los animales cortados o seccionados, por considerarse esta

una actividad industrial.
En relación con las actividades agropecuarias es necesario tener en cuenta que, de conformidad
con el Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 259, es prohibido para los departamentos y municipios
“imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola,
ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios
o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que este sea;”
En relación con la interpretación de esta norma este Despacho ha señalado que la actividad
primaria ganadera incluye la cría y levante de ganado, y finaliza con la enajenación que hagan
directamente los productores primarios ganaderos de los animales o de sus productos primarios
en su estado natural, sin que exista un proceso de transformación adicional al sacrificio del animal
y a los procesos necesarios para poner dichos productos en condiciones aptas de distribución y
consumo (Oficio DAF 025382 -08).
Como se dijo, la producción primaria ganadera puede concluir con la venta de los animales vivos
o con la venta de los productos primarios resultantes del sacrificio del ganado. La venta de los
productos primarios derivados que no varíen su naturaleza (como la carne, huesos, cuero, etc.)
forma parte de la producción primaria ganadera siempre y cuando quien venda esos productos
primarios sea el mismo que realizó la cría y levante del ganado sacrificado para obtenerlos.
La producción y venta de productos derivados que cambian la naturaleza primaria, como embutidos,
salchichas, mortadela, etc., constituye actividad industrial que puede ser gravada con el impuesto
de industria y comercio, en cambio, el mero sacrificio y seccionamiento del animal para ponerlo en
condiciones de ser vendido no involucra transformación industrial que pueda ser catalogada como
actividad industrial para efectos del impuesto de industria y comercio.
En el evento que la actividad de sacrificio de ganado se ejecute sobre animales que no fueron
criados por quien realiza el sacrificio, estaríamos por fuera de la producción primaria, pues se
trataría de una actividad comercial o de servicios realizada por una persona diferente al productor
primario. La compra de ganado para ser sacrificado y posteriormente vender la carne y demás
productos primarios se constituye en actividad comercial. El sacrificio de ganado de terceros a
cambio de una remuneración puede ser clasificado como una actividad comercial o de servicios
según cada acuerdo municipal.
125
Sobre el particular trascribimos apartes de la sentencia del Consejo de Estado, radicado número:
25000232700020030111501 (15514) del 23 de agosto de 20071, en la que se manifestó:
“(…)
El objeto social de la sociedad demandante es la: “explotación del negocio del sacrificio de
ganados mayores y menores”, dicha actividad la realiza por encargo, esto es, prestando
un servicio a los propietarios del ganado, en consecuencia el servicio siempre implica una
actividad prestada a un tercero.
(…)
Si bien la Sala ha precisado que la producción primaria se entiende como aquella actividad
en la cual se reproducen y se cría, en este caso ganado, sin ningún tipo de transformación,
ha sido enfática en señalar que para que la comercialización haga parte de dicha fase de
producción, debe efectuarse por el mismo productor bien sea en sus granjas o a través de
locales comerciales.
En el caso en estudio, el productor se desprende de dicha actividad, pagando a un tercero el

servicio de sacrificio y en algunos casos la comercialización del ganado. El tercero no hace
parte de la producción primaria ganadera, por ser ajeno a la actividad desarrollada por el
productor”.
1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Bogotá, D.C., 23 de agosto de 2007.
Radicado: 25000232700020030111501 (15514). Actor: Frigoríficos San Martín de Porres Ltda. Referencia: impuesto de industria, comercio y avisos.
126
Consultante: AROT CABALLERO GÓMEZ
Alcaldía municipal de Sabanagrande
Sabanagrande (Atlántico)
Subtema: Peajes

Nos consulta si la instalación de peajes en jurisdicción del municipio de Sabanagrande constituye
un hecho generador del impuesto de industria y comercio.
En relación con su consulta, debemos iniciar señalando que en términos generales, el impuesto
de industria y comercio se origina por la realización de actividades industriales, comerciales o de
servicios en la respectiva jurisdicción municipal, por personas naturales, jurídicas o sociedades de
hecho1; se liquida sobre los ingresos brutos obtenidos por la realización de tales actividades en el
municipio, a la tarifa de la respectiva actividad según lo establezca el acuerdo municipal.
En relación con la posibilidad de gravar la actividad de instalación de peajes en jurisdicción

municipal se pronunció el Consejo de Estado en Sentencia 18209 de 20112, en la que señala lo
siguiente:
“(…) Por otra parte, con respecto a la actividad denominada: “explotación de peajes”, esta
Sala reitera que el hecho de instalar una estación de peaje en una vía pública ubicada en
jurisdicción territorial de un municipio, no constituye, por sí mismo, una actividad comercial o
de servicio. Esa actividad debe verse enmarcada dentro del contrato de concesión y según el
objeto social de la empresa.
En efecto, en sentencia del 27 de septiembre de 2007, esta Sala, citando una providencia del
29 de octubre de 1999, reiteró lo siguiente3:
“(. . .) la existencia de una caseta de peajes en jurisdicción de un determinado municipio no

es en sí ninguna actividad de servicios, pues al igual que la administración de los peajes, no
encuadran ni como una de las actividades enunciadas, ni como una actividad análoga a la
misma, lo que se evidencia al tener en cuenta las actividades de servicio que se consideran
gravadas.
Adicionalmente, la actividad de la actora en virtud del contrato de obra pública No 001 del
30 de diciembre de 1993, en su calidad de con cesionaria, es la de construir, conservar,
mantener, explotar, y operar la segunda calzada de la vía que une a los municipios de Buga-
1 A partir de la Ley 1430 de 2010 (artículo 54) la definición del sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio se amplió incluyendo, entre otros, a los
consorcios y a las uniones temporales
2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez Bogotá, D.C. 27 de enero
de 2011. Radicación: 76001-23-31-000-2004-00407-01(18209) Actor: Proyectos de Infraestructuras S.A. PISA. Demandado: Municipio de Bugalagrande.
3 Sentencia de octubre 29 de 1999, expediente 9557, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva.
127
Tuluá- La Palia, y la de rehabilitar, conservar mantener, explotar y operar la calzada ya existente
que une los mismos municipios (folios 124 y siguientes , c. principal), y su pago es a través de
la cesión de los derechos patrimoniales de los peajes, hecha por el departamento del Valle del
Cauca, en armonía con el Convenio Interadministrativo entre dicho ente territorial y el antiguo
Fondo Vial Nacional, con sus modificaciones (folios 115 al 123, cuaderno principal).
El recaudo y la administración de peajes no es entonces la actividad de la actora, sino el pago

por el cumplimiento del objeto del contrato, lo que corrobora que por ese hecho no podía
considerarse que ejercía actividad de servicios en el municipio de San Pedro, Valle del Cauca.
(…)” (Subrayado nuestro).
De acuerdo con lo anterior, es claro que la simple instalación de peajes en una jurisdicción municipal
no constituye per se ejercicio de una actividad gravada con el impuesto de industria y comercio,
pues deberá verificarse en cada caso concreto la labor que ejecuta el posible contribuyente.
Así, puede suceder que el peaje sea recaudado por el sujeto que efectuó las labores de construcción,
rehabilitación y/o conservación de una obra pública a título de remuneración, caso en el cual la
actividad gravada con el impuesto sería la de construcción de obra pública y no la de cobro del
peaje, por lo que debería efectuarse una labor juiciosa de fiscalización encaminada a determinar
qué porcentaje de ese recaudo constituye la remuneración del contratista, pues sólo ese valor
(ingresos brutos obtenidos por la realización de la actividad) constituiría la base gravable del
impuesto.
Por el contrario, puede suceder que el recaudo del impuesto se haga por un particular que ha sido
contratado por la entidad propietaria del peaje para desarrollar las labores de administración y
recaudo. En ese caso, la actividad gravada con el impuesto sería la prestación del servicio de
administración y recaudo y no la mera instalación del peaje. En este escenario, deben existir unos
honorarios pactados a favor de la entidad administradora que retribuyan el servicio prestado, y
este valor será el que constituya la base gravable para la cuantificación del impuesto.
En conclusión, la mera instalación de un peaje en jurisdicción de un municipio no constituye

actividad gravada con el impuesto de industria y comercio, pero eso no significa que tras el cobro
del peaje no exista una actividad que sí sea susceptible de ser gravada, por lo que corresponde
a los funcionarios de la entidad territorial adelantar las labores de fiscalización encaminadas a
determinar si se realiza o no una actividad gravada, y cuál es la base gravable de la misma, que no
necesariamente coincidirá con las sumas recaudadas por concepto de peaje, como ya se explicó.
128
Consultante: JUAN CAMILO ORTIZ ZABALA
juankorza@hotmail.com
Subtema: Actividades de intermediación
Mediante escrito dirigido a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales efectúa usted una serie
de inquietudes relacionadas con el régimen tributario aplicable a las actividades de intermediación.
En relación con su consulta nos ha sido remitida por competencia la pregunta relativa al impuesto
de industria y comercio.
Sea lo primero anotar que, si bien dentro de las funciones asignadas a esta Dirección por el Decreto
4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría en materia tributaria, esta se entiende respecto
de las entidades territoriales, sin que en momento alguno se haga extensiva a los particulares. No
obstante, en respeto del derecho de petición que como ciudadano le asiste, en adelante efectuaremos
algunas consideraciones no sin antes precisarle que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se

efectúan de manera general y abstracta en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y
En primer lugar es necesario tener en cuenta que de acuerdo con la Ley 14 de 1983, compilada
en el Decreto Ley 1333 de 1986 el impuesto de industria y comercio es un impuesto municipal
a cargo de todas las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que realicen el hecho
generador consistente en la realización de actividades industriales, comerciales o de servicio.
Además de definir el hecho generador del impuesto, el decreto ley también se ocupó de definir
en qué consisten las actividades industriales, comerciales y de servicios, siendo relevante para su
consulta las siguientes disposiciones:
Artículo 199. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la

comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades:
expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes,
contenga (sic) audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional
prestados a través de sociedades regulares o de hecho.
Artículo 195. El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible,

sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen
en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales,
jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional,
en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. (Subrayado nuestro).
Entendemos que la actividad por usted realizada se enmarcaría dentro de la actividad de servicios,
por lo que consideramos que, a la luz de la ley, el pago del impuesto de industria y comercio
129
deberá hacerse en cada uno de los municipios donde se realice la actividad, tomando como base
los ingresos percibidos en esa jurisdicción.
Nótese que para efectos de determinar la territorialidad del impuesto no se tiene en cuenta el lugar
donde se factura el servicio sino donde se realiza la actividad de servicios (para su caso concreto),
sin importar que se realice de manera ocasional o con establecimiento de comercio o sin él.
130
Consultante: SANDRA PLAZAS PÉREZ
Alcaldía Municipal de Duitama
Duitama (Boyacá)
Subtema: Servicios públicos
En atención a su oficio radicado conforme el asunto, mediante el cual formula interrogantes

relativos al impuesto de Industria y Comercio en el caso de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de
manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete
la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El marco general del impuesto de industria y comercio, dentro del cual están autorizados los
municipios para establecer este impuesto en sus jurisdicciones, se encuentra principalmente en la
Ley 14 de 1983 y el Código de Régimen Municipal - Decreto Ley 1333 de 1986.
El impuesto de industria y comercio recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de
servicio (hecho generador) que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales
(sujeto activo), directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de
hecho (sujeto pasivo), ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles
determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
El artículo 199 del Decreto Ley 1333 de 1986 define las actividades de servicios como aquellas
dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de
las siguientes o análogas actividades:
“expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes,

contenga audio y video, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional
prestados a través de sociedades regulares o de hecho”.
En consecuencia, conforme la normativa impuesto de industria y comercio, están gravados con el

mismo las actividades de servicios que se presten en el respectivo municipio, incluida la prestación
de servicios públicos como los señalados en su consulta, toda vez que para determinar la calidad
de sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio no es necesario dilucidar la naturaleza
jurídica quien realiza el hecho generador, (personas jurídicas de derecho público o privado); y
tampoco si persigue o no ánimo de lucro, debido a que el hecho gravado definido por la Ley 14
de 1983 lo constituye la actividad industrial o comercial o de servicios en la respectiva jurisdicción
municipal.
En particular, frente a las actividades de servicios públicos domiciliarios la Ley 142 de 1994
dispuso:
131
“Artículo 24. Régimen tributario. Todas las entidades prestadoras de servicios públicos están
sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales, pero se observarán estas
reglas especiales:
24.1. Los departamentos y los municipios podrán gravar a las empresas de servicios públicos
con tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los demás contribuyentes que
cumplan funciones industriales o comerciales.
…”.
La misma Ley 142 de 1994 en su artículo 14, numeral 14.21 define por servicios públicos
domiciliarios, los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública
básica conmutada, telefonía móvil rural, y distribución de gas combustible. Cada uno de ellos tiene
definición en la misma ley, ley que también se aplica a las actividades complementarias de cada
uno de ellos1.
La Ley 383 de 1997 determinó el lugar de causación y la base gravable para el impuesto de
industria y comercio en la prestación de servicios públicos domiciliarios y señaló algunas reglas a
tener en cuenta en estas actividades:
Artículo 51. Para efectos del artículo 24-1 de la Ley 142 de 1994, el impuesto de industria
y comercio en la prestación de los servicios públicos domiciliarios se causa en el municipio en
donde se preste el servicio al usuario final sobre el valor promedio mensual facturado.
En los casos que a continuación se indica, se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
1. La generación de energía eléctrica continuará gravada de acuerdo con lo previsto en el

artículo 7º de la Ley 56 de 1981.
2. En las actividades de transmisión y conexión de energía eléctrica, el impuesto se causa

en el municipio en donde se encuentre ubicada la subestación y, en la de transporte de gas
combustible, en puerta de ciudad. En ambos casos, sobre los ingresos promedios obtenidos
en dicho municipio.
3. En la compraventa de energía eléctrica realizada por empresas no generadoras y cuyos

destinatarios no sean usuarios finales, el impuesto se causa en el municipio que corresponda
al domicilio del vendedor, sobre el valor promedio mensual facturado.
Parágrafo 1º. En ningún caso los ingresos obtenidos por la prestación de los servicios públicos
aquí mencionados, se gravarán más de una vez por la misma actividad.
Parágrafo 2º. Cuando el impuesto de industria y comercio causado por la prestación de los
servicios públicos domiciliarios a que se refiere este artículo, se determine anualmente, se
tomará el total de los ingresos mensuales promedio obtenidos en el año correspondiente. Para
la determinación del impuesto por períodos inferiores a un año, se tomará el valor mensual
promedio del respectivo período”. (Subrayado fuera de texto)
De lo anterior se puede concluir que la realización de actividades industriales, comerciales o de

servicios, puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio por los municipios, sin importar
la naturaleza de la persona natural o jurídica que la realice ni la existencia o no de establecimiento
1 Ley 142 de 1993, artículo 14, numeral 14.2. “Actividad complementaria de un servicio público. Son las actividades a que también se aplica esta ley, según
la precisión que se hace adelante, al definir cada servicio público. Cuando en esta Ley se mencionen los servicios públicos, sin hacer precisión especial, se
entienden incluidas tales actividades”.
132
de comercio y, por tanto, dentro de esta posibilidad está la de gravar las actividades de prestación
de los servicios públicos domiciliarios.
Para la determinación del impuesto de industria y comercio en la prestación de servicios públicos

al usuario final se deben observar las siguientes normas específicas señaladas en la ley:
• El impuesto se causa en el municipio en donde se preste el servicio al usuario final del mismo.
• La base gravable es el promedio mensual facturado; para el periodo anual es el total de

los ingresos mensuales promedio obtenidos en el año correspondiente. Esto es, el promedio
mensual facturado por los doce meses.
• La tarifa aplicable será la que se haya establecido por acuerdo municipal para la respectiva
actividad industrial, comercial o de servicios, según corresponda a la actividad desarrollada
por la empresa de servicios públicos. Para el caso de energía eléctrica por ejemplo, puede
tratarse de una actividad industrial (generación), comercial (compra y venta de energía) o de
servicios (transporte, interconexión y transmisión).

• Los ingresos obtenidos por la prestación de los servicios públicos domiciliarios, no se pueden
gravar más de una vez por la misma actividad.
Si la empresa de servicios públicos realiza otras actividades gravadas, no consideradas servicios

públicos domiciliarios, éstas serán gravadas conforme la base gravable general, sobre los ingresos
respectivos, a la tarifa correspondiente. Para tal efecto, la administración tributaria de la entidad
territorial deberá, en uso de sus amplias facultades de fiscalización, verificar las actividades
realizadas por el sujeto pasivo, junto con los demás elementos necesarios para su correcta
liquidación.
133
Consultante: LEONARDO ESPINOSA FLÓREZ
Asesor II – Equipo de Gestión Financiera
Fondo de Adaptación
Bogotá D.C.
Subtema: Retención en la fuente y sujeción pasiva
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, consulta
usted sobre la retención en la fuente del impuesto de Industria y Comercio aplicable a los pagos
efectuados por el Fondo de Adaptación a través de una sociedad fiduciaria que administra sus
recursos.

Para empezar, es necesario aclarar que una cosa es la sujeción pasiva del impuesto de industria y
comercio y otra es la calidad de retenedor en la fuente del impuesto.
La primera, esto es, la sujeción pasiva se encuentra normada en el artículo 54 de la Ley 1430 de
2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, que establece quienes son sujetos
pasivos de los impuestos territoriales en los siguientes términos:
“Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos
de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades
de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones
temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto.
(…)
Parágrafo 2º. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o
beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en
su calidad de sujetos pasivos.
(…)
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad Tributaria respectiva de señalar agentes de

retención frente a tales ingresos”. (Subrayado nuestro).
De acuerdo con la norma es claro que el patrimonio autónomo sólo será sujeto pasivo del impuesto,
y por ende responsable del cumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales, cuando a
través de él se realicen las actividades gravadas con el impuesto de industria y comercio.
En el caso concreto, y de acuerdo con los términos de su consulta entendemos de cara a las
actividades efectuadas por el Fondo de Adaptación el patrimonio autónomo se limita a efectuar los
pagos ordenados por este, sin realizar ninguna actividad de orden contractual por la que pueda
ostentar la calidad de sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio.
134
Así las cosas, la respuesta se circunscribirá a analizar la obligación formal de actuar como agente
retenedor, sin hacer ningún análisis sobre la calidad de sujeto pasivo ni del Fondo ni de la Sociedad
fiduciaria.
En relación con la aplicación del mecanismo de retención en la fuente en el impuesto de industria

y comercio este Despacho se ha pronunciado ampliamente en el Boletín número 4 “Apoyo a la
Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales” publicado por la Dirección General de Apoyo
Fiscal, en cuyo numeral cuarto se desarrolla el tema de la retención en la fuente en los ingresos
territoriales, que enviamos para su conocimiento, pero en el que en relación con el tema preciso
de su consulta se ha señalado:
“En este orden de ideas tal facultad de recaudo y administración de los impuestos, está limitada
a los tributos que se causen al cumplirse los presupuestos de la obligación tributaria previstos
en la ley y en el ordenamiento interno de las entidades territoriales, dentro de la jurisdicción
de la entidad de que se trate. Es decir, no puede practicarse retención en la fuente a favor
de un determinado municipio o departamento sobre pagos respecto de los cuales ese mismo
municipio o departamento no es sujeto activo del respectivo impuesto.

(…)
Para que haya lugar a la retención en la fuente de un impuesto, a favor de una entidad territorial,
es necesario que se encuentre establecido dicho sistema mediante acto administrativo.
A partir de la vigencia de dicho acto, deberá aplicarse la retención cuando:
i. El hecho generador se verifique,

ii. Exista un agente de retención,
iii. Exista un retenido o contribuyente,
iv. El concepto esté sometido expresamente a la retención,
v. La existencia de un pago o abono en cuenta, y
vi. La base del cálculo y la tarifa esté señalada dentro de lo regulado para ese impuesto.
La aplicación del sistema de retenciones se rige por las disposiciones del respectivo impuesto
según las normas específicas adoptadas en el municipio, de tal manera que solo habrá lugar a
aplicar la retención a favor de un municipio cuando se presenten todos los elementos que dan
lugar al nacimiento de la obligación tributaria del sujeto de retención para con el municipio al
cual se ha de consignar la retención. Podría entonces señalarse los casos o circunstancias que
dan lugar a practicar la retención y las operaciones que no están sujetas a esta, como son los
pagos o abonos que se efectúen a NO contribuyentes del impuesto y los pagos o abonos a
exentos o no sujetos”. (Subrayado fuera de texto).
De acuerdo con lo señalado, para que se genere la obligación de efectuar la retención en la fuente
el agente de retención debe encontrarse frente a una operación que sea gravada con el impuesto
de industria y comercio en el Municipio en el cual se ostenta la calidad de agente de retención.
En este sentido es necesario tener en cuenta que, frente a cada operación que realice el Fondo
debe constatar lo siguiente:
1. Dónde se entiende realizada la actividad (esto dependerá de dónde se haya llevado a cabo
la actividad industrial, comercial o de servicio por parte del sujeto pasivo, es decir, por parte
del contratista)
2. Verificar si en ese municipio, que tendrá la calidad de sujeto activo, se ha adoptado el sistema
de retención en la fuente y en qué términos.
135
3. Determinar si se trata de una actividad gravada con el impuesto de industria y comercio y
sometida a retención.
Si del análisis de los criterios anteriores se concluye que efectivamente hay lugar a practicar la
retención en la fuente deberá proceder a efectuarla en los términos que establezca la normatividad
local, pero en ausencia de alguno de esos aspectos no habrá lugar a efectuar la retención.
Teniendo claro lo anterior, debemos ahora ocuparnos de absolver su duda referida a quién practicar
la retención y cumplir con los deberes formales asociados a ella (presentar declaración, pagar las
retenciones efectuadas, expedir certificado de ingresos y retenciones, etc.).
Para efectos de lo anterior se debe recordarse que la retención en la fuente es un mecanismo de

recaudo anticipado de los impuestos, a través del cual la persona que realiza un pago sometido
a tributación colabora con la administración tributaria reteniendo una porción o la totalidad del
impuesto a cargo del contribuyente, y girando esas sumas a favor de dicha entidad.
En el caso por usted planteado este Despacho considera que, aunque los pagos se materialicen por
intermedio de una sociedad fiduciaria, el ente pagador es en todo caso el Fondo de Adaptación,
pues es este quien contrata la realización de una actividad industrial, comercial o de servicios, y
quien asume con su propio patrimonio el pago de este.
Por lo anterior, consideramos que el agente de retención será el Fondo de Adaptación, quien al
momento de ordenar el pago deberá indicarle a la fiducia si el mismo se encuentra o no sometido
a retención y en qué términos. Si en efecto el pago se encuentra sometido a retención la sociedad
fiduciaria deberá proceder al pago en los términos indicados por el fondo, entregando al vendedor
del bien o prestador del servicio el valor de sus honorarios previas deducciones y trasladando al
Fondo el monto correspondiente a retención en la fuente, para que sea este quien dentro de los
plazos proceda a declarar y pagar las retenciones efectuadas durante el respectivo periodo, que
incluirán tanto las retenciones efectuadas directamente como las realizadas a través de la fiducia.
Lo anterior por cuanto se considera que la intervención de la sociedad fiduciaria para efectos de
realizar únicamente el desembolso de los recursos, no desvirtúa ni desnaturaliza las obligaciones
que la ley impone a las partes que efectúan operaciones gravadas con el impuesto.
136
Consultante: DIANA MILENA DUQUE FRANCO
PU en función de fiscalización
Alcaldía Municipal de La Estrella
La Estrella (Antioquia)
Tema: Impuesto Complementario de Avisos y Tableros
Subtema: Hecho Generador
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, consulta usted
sobre la situación particular de unos contribuyentes que se encuentran ubicados en parques o
centros empresariales que operan con cerramientos autorizados y tienen instaladas en sus fachadas
avisos publicitarios de las empresas.
Al respecto, le comunicamos que si bien es cierto dentro de las funciones asignadas a esta Dirección
por el Decreto 4712 de 2008, está la de prestar asesoría en materia tributaria y financiera a las

entidades territoriales, es igualmente cierto que la misma no se extiende a la resolución de casos
particulares De tal manera, atenderemos su solicitud en los términos y con los estrictos alcances
de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, por lo que la respuesta será general, no tendrá efectos obligatorios ni vinculantes,
y no comprometerá la responsabilidad de este Ministerio.
En relación con el hecho generador del impuesto de avisos y tableros, el Consejo de Estado se ha
ocupado de delimitar la definición de espacio público, relevante para la delimitación del impuesto,
señalando lo siguiente:
“Ha reiterado igualmente la Sala que el impuesto de avisos y tableros conserva su autonomía
en cuanto al hecho generador, el cual consiste en la colocación efectiva de avisos y tableros
en el espacio público, entendido este como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos
arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso
y afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas, que trascienden, por tanto
los límites de los intereses individuales de los habitantes, de conformidad con el artículo 5 de
la Ley 9 de 1989”1. (Subrayado fuera del original).
A partir de lo anterior, consideramos que es necesario que en el caso por usted consultado se
identifique de manera clara la situación particular de cada uno de los parques y centros empresariales
a los que hace referencia en su consulta, pues de conformidad con la definición entregada por el
Consejo de Estado, si estos a pesar de ser privados se destinan a la satisfacción de necesidades
generales o son de acceso público, pueden considerarse como espacio público para efectos de
la causación del impuesto de avisos y tableros. Si por el contrario, a estos espacios sólo pueden
ingresar determinadas personas, por no encontrarse abierto al tránsito del público en general, no
podría considerarse espacio público.
Así las cosas, consideramos que la decisión sobre la causación del impuesto dependerá en cada
caso concreto de las particularidades de cada uno de los inmuebles, lo que deberá decidirse
dentro de un proceso de determinación en el que se allegarán los elementos probatorios que la
Administración Tributaria considere pertinentes en ejercicio de la actividad fiscalizadora.
1 Sentencia del 27 de abril de 2001, Radicación 11897, Consejera Ponente: María Inés Ortiz Barbosa.
137
Consultante: SNEYDER QUICENO MARÍN
Alcalde Municipal
Municipio de Guarne
Guarne (Antioquia)
Tema: Impuesto Predial Unificado
Subtema: Exenciones
Mediante escrito radicado en este Ministerio con números 1-2016-018545 del 4 de marzo de
2016 y 1-2016-015917 del 26 de febrero de 2016 eleva usted varias consultas relacionadas con
la posibilidad de otorgar exenciones del impuesto predial a favor de los propietarios una serie de
inmuebles enlistados en su escrito.
Para efectos de claridad procederemos a responder sus consultas en el mismo orden en el que
fueron formuladas:
1. El Municipio de Guarne puede otorgar las exenciones del impuesto predial a los predios de las
instituciones religiosas, sin ser aprobados por el concejo municipal, mediante Acuerdo Municipal
y por cuánto tiempo. En caso de que la Administración Municipal pueda otorgar beneficio sin la
aprobación del Concejo Municipal, cuál sería el proceso a seguir para que accedan al beneficio
y mediante que (sic) acto administrativo se otorga y cuáles serían los requisitos mínimos para
acceder al beneficio.
En relación con su consulta, debemos iniciar señalando que las exenciones son tratamientos
preferenciales otorgados en virtud de la autonomía que tiene las entidades para la administración
de sus recursos en los límites de la Constitución y la ley de conformidad con el artículo 287 numeral
3 de la Constitución Política.
En virtud de tal potestad se exime al beneficiado de la obligación sustancial (del pago) del impuesto
de que se trate.
Es necesario señalar que la facultad para exencionar del pago de cualquier impuesto del nivel
territorial o para crear amnistías o condonaciones la tiene el Concejo Municipal a través de Acuerdo,
de conformidad con lo establecido por los artículos 287, 294, 313 y 338 de la Constitución
Política.
Específicamente, el artículo 338 radica la potestad tributaria en cabeza del congreso de la

república, las asambleas departamentales y los concejos municipales al señalar:
“Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y

los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La
ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las
tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
138
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a
partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza
o acuerdo” (Subrayado nuestro)
Como se puede deducir de la lectura de la norma, en tratándose de impuestos municipales es

función exclusiva del concejo municipal determinar los elementos estructurales de los impuestos del
orden local, dejando en cabeza de los alcaldes únicamente la posibilidad de fijar la tarifa de las
tasas y contribuciones, siempre que el mismo concejo hubiere definido previamente el sistema y
método aplicable.
En este sentido, y por ser las exenciones un aspecto que altera uno o varios de los elementos
estructurales del impuesto (sujeto pasivo o hecho generador dependiendo del tipo de exención de
que se trate) es claro que el único competente para otorgarlas es el propio Concejo Municipal.

Ahora bien, el artículo 71 de la ley 136 de 1994 establece que la iniciativa de los proyectos
de Acuerdo para la reglamentación de los impuestos municipales, lo que también incluye la
posibilidad de otorgar exenciones, corresponde tanto a los concejales como al alcalde municipal.
La mencionada norma señala:
“Artículo 71. Iniciativa. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los
concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones por los personeros,
los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrán ser de iniciativa popular
de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente. (…)”.
De acuerdo con esta disposición, y en atención al marco constitucional que establece la distribución
de competencias de los diferentes órganos del poder público, es necesario concluir que si bien el
alcalde municipal tiene competencia para promover un proyecto de acuerdo encaminado a otorgar
exenciones, no puede asumir esta competencia de manera directa, pues esto contravendría el
marco constitucional al que hemos hecho referencia.
En virtud de lo anterior, este Despacho considera que no es posible que la Administración municipal
pueda crear exenciones o beneficios para los sujetos pasivos del impuesto predial sin acudir al
Concejo Municipal.
Finalmente, y para complementar esta respuesta es necesario tener en cuenta que la reiterada
jurisprudencia de las altas cortes ha insistido de manera unánime en que las exenciones tributarias
no pueden obedecer al capricho de los miembros del concejo municipal, de las autoridades locales
ni de las conveniencias políticas del momento, sino que se deben basar en criterios razonables y
de equidad fiscal, y especialmente en el respeto del derecho a la igualdad, teniendo en cuenta las
afectaciones al presupuesto que deberán cuantificarse tal y como lo establecen los artículos 5 y 7
de la Ley 819 de 2003, que establecen:
“Artículo 5º. Marco fiscal de mediano plazo para entidades territoriales.

Anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a
partir de la vigencia de la presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir
de la vigencia 2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a la respectiva Asamblea o
Concejo, a título informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Dicho Marco se presentará en el mismo período en el cual se deba presentar el proyecto de

presupuesto y debe contener como mínimo:
139
(…)
e) Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior;
(…)”
Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de
cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios
tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las

ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite

en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo
dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco
Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una
reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución
de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la
respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces” (Subrayado ajeno al texto).
Así las cosas, si la Administración decide otorgar exenciones al impuesto predial deberá tener en
cuenta tanto el impacto fiscal como la fuente sustitutiva del ingreso en los términos del artículo 7 de
la Ley 819 de 2003. En consecuencia, deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos
y en las ponencias de trámite, tanto los costos fiscales que implica la iniciativa, como la fuente de
ingresos adicional con la que se financia el costo que representa establecer el beneficio tributario,
teniendo en cuenta en todo caso que la medida sea compatible con el marco fiscal de mediano
plazo.
2. La Ley 20 de 1974 exceptúan (sic) de gravar los predios de los edificios destinados al culto, las
curas diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios, en concordancia con la Ley
133 de 1994 y la ley 488 de 1998; con el fin de darle cumplimiento a estas normas se expidió la
Ley 1687 de 2013, artículo 104, donde ordena a los Municipios un plazo de 6 meses contados a
partir de la expedición de la Ley para depurar y sacar de sus bases de datos de cobro, aquellos
predios contemplados en las normas antes descritas. Por lo anterior y con el fin de tener mayor
claridad normativa, solicito su concepto con respecto a las disposiciones de cada norma antes
citada y así poder darle la aplicación correcta.
Para responder su consulta es necesario iniciar refiriéndonos al alcance de las leyes 20 de 1974
y 133 de 1994.
La ley 20 de 1974, por la cual se aprueba el “concordato y protocolo final entre la República de
Colombia y la Santa Sede”, establece lo siguiente en relación con las propiedades eclesiásticas:
“Artículo 24. Las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la misma forma y
extensión que las de los particulares. Sin embargo, en consideración a su peculiar finalidad
se exceptúan los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y
curales y los seminarios.
140
Los bienes de utilidad común sin ánimo de lucro, pertenecientes a la Iglesia y a las demás
personas jurídicas de que trata el artículo IV del presente Concordato, tales como los
destinados a obras de culto, de educación o beneficencia se regirán en materia tributaria por
las disposiciones legales establecidas para las demás instituciones de la misma naturaleza.
A su turno, la Corte Constitucional en sentencia C-027 del 5 de febrero de 1993, hizo las siguientes
consideraciones respecto al citado artículo 24:
“(…) Se debe anotar que el artículo comentado no dice exactamente de cuáles tributos quedan
exentos los bienes inmuebles en él citados, lo que conduce a pensar que si se tratare de
gravámenes de propiedad de los departamentos, distritos, municipios, territorios indígenas,
regiones y provincias, no operaría el régimen de exención de que trata el artículo XXIV. Al tenor
del artículo 294 de la Constitución Nacional, a través de una ley no se puede conceder este tipo
de beneficios cuando los tributos corresponden a las entidades territoriales. Esta última norma
en su parte pertinente dice: “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales
en relación con tributos de propiedad de las entidades territoriales…” (subrayado ajeno al
texto).

Ha de estimarse que al lado de esta norma constitucional existe otra prevalente de la misma
índole y que ha de aplicarse preferentemente, cual es la que consagra la libertad religiosa
que otorga el derecho de los fieles de las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de
ellas (art. 19 C. N.), lo cual se hará en los edificios dedicados al culto. Obsérvese también que
mientras el artículo 294 se desenvuelve en un plano local, el 19 es de alcance nacional. La
exención se extiende también a las distintas entidades y congregaciones destinadas también
a fines de orden espiritual y pastoral. Estos inmuebles en cuanto respecta a la Iglesia Católica
tendrán derecho a la exención tributaria en los términos del artículo XXIV concordatario, mas
con el propósito de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos, ha de entenderse
extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siempre que reúnan los requisitos antes indicados.
(...)”.
En consecuencia, de acuerdo con el artículo 294 de la Constitución Política y con las consideraciones
hechas por la Corte Constitucional, no es posible la aplicación del citado artículo 24 de la ley 20
de 1974 respecto de los tributos territoriales, dentro de los cuales se encuentra el impuesto predial
unificado.
Sin embargo, posteriormente la ley estatutaria 133 de 1994 sobre libertad religiosa y de cultos en
el parágrafo del artículo 7, estableció:
“Artículo 7º.
(...)
Parágrafo. Los Concejos Municipales podrán conceder a las instituciones religiosas exenciones
de los impuestos y contribuciones de carácter local en condiciones de igualdad para todas las
confesiones e Iglesias. (Subrayado nuestro)
Por lo tanto, será cada entidad territorial quien en ejercicio de su autonomía en la administración
de los tributos establezca a través de un acuerdo municipal las exenciones a las instituciones
religiosas si a bien lo tiene.
Así las cosas, lo dispuesto en el artículo 104 de la ley 1687 de 2013 en relación con el deber
de depurar y sacar de las bases de datos de cobro los predios pertenecientes a las comunidades
religiosas sólo resulta aplicable a aquellos municipios que mediante Acuerdo Municipal hayan
141
decidido otorgar la exención a las instituciones religiosas, y únicamente en relación con los periodos
fiscales en las esta se encuentre vigente.
Recuérdese que de acuerdo con el artículo 258 del decreto ley 1333 de 1986 las exenciones no
pueden otorgarse por un término superior a diez años, y que una vez establecidas solo rigen hacia
el futuro sin que puedan cobijar tributos ya causados.
3. En caso que los predios de los edificios destinados al culto, se desarrolla (sic) otra actividad
adicional, así: De lunes a viernes funciona como centro de educación primaria y secundaria
(privada), y en esas mismas instalaciones el fin de semana desarrolla el culto, en este caso
específico se podría cobrar proporcional o no aplica dicha exención, como (sic) sería el proceso
para otorgar la exención
Como hemos venido insistiendo a lo largo del presente escrito, la posibilidad de otorgar exenciones
hace parte de la autonomía constitucional de las entidades territoriales, por lo que será la propia
entidad territorial quien a través de su Concejo delimite los alcances de la exención y establezca
cuáles son los requisitos que se deben cumplir y los procedimientos que se deben agotar para
poder acceder al beneficio.
Lo anterior, se repite, debe ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo y debe haber
tenido en cuenta el impacto fiscal y la fuente sustitutiva del ingreso.
4. Existe alguna restricción para otorgar beneficio de exención a las entidades descritas en el
numeral (sic) 1, 2 y 3 de la presente solicitud.
Reiterando lo señalado a lo largo del presente escrito, los límites para la concesión de exenciones
son los límites constitucionales y legales que enmarcan la autonomía de las entidades territoriales y
las normas de disciplina fiscal a las que se ha hecho referencia.
Adicionalmente, las altas cortes han llamado la atención de las autoridades locales sobre el contenido
y alcance del artículo 363 de la Constitución Política, que establece una serie de principios dentro
de los que debe enmarcarse el ejercicio de esas competencias. La norma señala:
“Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y

progresividad.
Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”.
De acuerdo con esta norma, las disposiciones que creen exenciones o beneficios tributarios deberán
ser respetuosas de los principios constitucionales que rigen la tributación, principalmente de los de
igualdad y equidad.
142
Consultante: ORBAIRO VARGAS GIRALDO
Alcaldía Municipal de Santuario – Antioquia
Tema: Predial Unificado
Subtema: Límites del impuesto
En atención a su correo electrónico radicado conforme el asunto mediante el cual consulta sobre
la aplicación de los límites en la liquidación del impuesto Predial Unificado, damos respuesta en
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, es decir de manera general y abstracta, por lo
Es necesario precisar que de conformidad con el numeral 4 del artículo 313 “Corresponde a los
concejos: … 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”,

de manera que la facultad de adopción y modificación de los tributos en el ámbito municipal
radica, por mandato expreso de la norma superior trascrita, de manera exclusiva en la corporación
administrativa concejo municipal.
Así, los concejos municipales deben establecer las tarifas del impuesto predial unificado conforme
los rangos y factores señalados en la ley y para tal efecto deben observarse los parámetros y límites
contenidos en el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011.
Revisemos el contenido del mencionado artículo:
Artículo 23. Incremento de la tarifa mínima del Impuesto Predial Unificado. El artículo 4º de
la Ley 44 de 1990 quedará así:
“Artículo 4º. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será
fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16
por mil del respectivo avalúo.
Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo,
teniendo en cuenta factores tales como:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.
3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.
4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.
A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino
económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco
1 Ley 1755 del 30 de junio de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedi-
miento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
143
salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las tarifas que
establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el
16 por mil.
El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para
el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin
perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro
total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25%
del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, excepto en los
casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en
los procesos de actualización del catastro.
Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo

estatuido por la ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al
límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
Parágrafo 1º. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley
44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para
resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para
los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
Parágrafo 2º. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que
se encuentren expresamente gravados por la Ley”.
Con base en lo anterior, considera esta Dirección que la modificación introducida en el artículo
23 de la Ley 1450 de 2011 constituye un incremento de la tarifa mínima del impuesto Predial
que deben establecer los concejos municipales, de tal forma que las entidades territoriales que
contenían en sus estatutos tributarios tarifas inferiores al 5 por mil, cuentan con la posibilidad
legal de incrementarlas, observando la gradualidad y las condiciones para su aplicación, lo cual
se traduce en mayor recaudo por concepto de impuesto predial unificado en consonancia con los
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
Nótese que el tratamiento para predios cuyo avalúo sea menor a 135 smlm se establece para
efectos de permitir una menor tarifa a la mínima que fijó el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011,
con lo cual, los predios urbanos con destino económico habitacional o rural con destino económico
agropecuario estrato 1, 2 y 3 allí contemplados, tributen con tarifas menores al 5 por mil.
Bajo el entendido que la modificación que trae la Ley 1450 significa un incremento en relación
con el rango general de tarifas que contemplaba originalmente la Ley 44 de 1990, es importante
aclarar que si bien la nueva norma establece un tope para el incremento en el cobro del impuesto
originado en las nuevas tarifas (“A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones
de las tarifas…”) dicho límite consiste en que el valor del impuesto predial liquidado en el año a
partir del cual entren en aplicación las nuevas tarifas, no podrá tener un incremento mayor al 25%
en relación con el monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior.
Debe tenerse en cuenta que tal limitación no aplica en los casos que corresponda a cambios de
los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro,
conforme lo señala la norma tanta veces mencionada. Para incrementos en la liquidación del
impuesto predial unificado por efectos de nuevos avalúos originados en procesos de formación
o actualización catastral debe aplicarse el límite previsto en el artículo 6 de la Ley 44 de 1990,
según el cual el impuesto resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del doble del
monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, a menos que se trate
144
de predios que se incorporen por primera vez al catastro, terrenos urbanizables no urbanizados o
urbanizados no edificados o predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo
se origina por la construcción o edificación en él realizada.
Como se observa, las limitaciones contempladas en las leyes tienen condiciones y momentos
diferentes pues, cuando el incremento del impuesto obedece al cambio de tarifas por efectos
de lo ordenado en la Ley 1450 de 2011 (establecer tarifa mínima del 5 por mil) habrá lugar a
aplicar un incremento no superior al 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año
inmediatamente anterior; por su parte, si el mayor valor del impuesto corresponde a un proceso
de actualización catastral que eleva el avalúo catastral (base gravable del predial), la liquidación
del impuesto con base en el nuevo avalúo no puede superar el 100% del valor liquidado en el año
anterior por el mismo concepto, a menos que se trate de las excepciones contenidas en el artículo
6 de la Ley 44 de 1990.
Revisadas las normas y su alcance general, podemos inferir las siguientes conclusiones:
1. Los límites en la liquidación del impuesto Predial Unificado establecidos en la Ley 44 de 1990
y en la Ley 1450 de 2011 se encuentran vigentes y no se presenta una modificación de uno

frente al otro, sino que operan ante supuestos jurídicos diferentes. Uno es el límite del impuesto
a pagar por efecto de la entrada en vigencia de la actualización catastral que consiste en
el doble del impuesto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior,
de conformidad con el artículo 6 de la ley 44 de 1990, y otro es el límite del impuesto a
pagar aplicable por efecto del aumento de tarifas producto de la entrada en vigencia de la
modificación introducida al artículo 4 de la ley 44 de 1990.
En ese orden de ideas, la administración municipal al momento de liquidar el impuesto en cada

vigencia, debe observar la ocurrencia de hechos que determinen la aplicación de uno u otro
y, de haber omitido o desconocido su aplicación, consideramos debe reliquidar los montos del
impuesto a efectos de garantizar la justicia en el pago.
2. Bajo el entendido que la modificación de tarifas, dentro de los rangos establecidos en la Ley,
es una atribución del concejo municipal a la que puede acudir en cualquier momento cuando
las circunstancias financieras o sociales lo ameriten, considera este despacho que el límite en
la liquidación del impuesto del 25% de que trata la Ley 1450 de 2011 pretende aminorar el
impacto en el incremento de la menor tarifa (del 1 al 5 por mil) y, en ese sentido, solamente
resulta aplicable a los predios que fueron afectados por el incremento ordenado en dicha ley,
es decir, aquellos cuya tarifa mínima se ajustó al 5 por mil.
3. Como se mencionó, el límite del 25% contemplado en la Ley 1450 de 2011 no aplica en los
casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en
los procesos de actualización del catastro; en consecuencia, podría aplicarse dicho límite a los
predios excepcionados en el límite del 100% siempre que no se trate de lotes no construidos
y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada, pues
corresponderían a cambios en elementos físicos identificados en la actualización.
Ahora bien, al revisar la aplicación del límite del 25% a los predios incorporados por primera
vez al catastro y a los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados,
creemos que puede resultar inoperante, pues en el primer caso no habría impuesto del año
inmediatamente anterior para calcular el límite y, en el segundo caso, los terrenos urbanos no
urbanizados ni edificados generalmente se gravan con tarifas altas muy por encima del cinco
por mil.
4. Cuando la Ley 1450 de 2011 se refiere a cambios de los elementos físicos o económicos que
se identifique en los procesos de actualización del catastro, debemos acudir a la Resolución
070 de 2011 del IGAC que señala:
145
Artículo 3°. Aspecto físico. Consiste en la identificación, descripción y clasificación del
terreno y de las edificaciones del predio, sobre documentos gráficos, tales como cartas, planos,
mapas, fotografías aéreas, ortofotografías, espaciomapas, imágenes de radar o satélite u otro
producto que cumpla con la misma función
Artículo 5°. Aspecto económico. El aspecto económico consiste en la determinación del

avalúo catastral del predio, obtenido por la adición de los avalúos parciales practicados
independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos.
146
Consultante: GABRIELA VALENCIA VÁSQUEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
Corporación Autónoma Regional del Quindío
Armenia (Quindío)
Subtema: Sujeción Pasiva Predial de Entidades Públicas
En atención a su oficio radicado conforme el asunto mediante el cual consulta sobre la sujeción
pasiva al impuesto predial de las entidades públicas, damos respuesta en el ámbito de nuestra
competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo1, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter
obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.

El tema de la sujeción pasiva del impuesto Predial, en el caso de inmuebles de propiedad de
entidades públicas, fue desarrollado ampliamente en el Boletín Apoyo a la Gestión Tributaria
de las Entidades Territoriales número 38 que anexamos para su conocimiento. Con base en los
pronunciamientos del Consejo de Estado, se concluye que se encuentran sujetos al impuesto predial
unificado los bienes fiscales de las entidades públicas con personería jurídica que formen parte de
la estructura orgánica del Estado, con fundamento en la ley 489 de 1998 y demás normas que
la modifiquen, tales como la Nación, los departamentos y los municipios. También se reitera que
no están gravados con el impuesto predial unificado los bienes de uso público por la naturaleza
jurídica misma de esos bienes, indistintamente de la entidad pública que los administra.
En relación con la primera pregunta, frente a la exoneración o exención, es importante mencionar

que de conformidad con los artículos 1, 287 y 294 de la Constitución Política las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en desarrollo de lo cual pueden
otorgar exenciones respecto de sus propios tributos, como por ejemplo, el impuesto predial
unificado o el de industria y comercio; para tal efecto, el concejo municipal debe tener en cuenta
los requisitos al momento de aprobar un acuerdo en tal sentido, tales como:
1. La consistencia de las exenciones tributarias con el plan de desarrollo y con el marco fiscal de
mediano plazo;
2. El estudio y presentación del impacto fiscal de la medida propuesta;
3. La presentación de los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente alternativa de financiación que

genera los costos de una medida como la estudiada;
4. La limitación relativa al plazo de la exención, no más de diez años.
De acuerdo con lo anterior, la entidad territorial no está obligada a otorgar exenciones ni descuentos
en materia tributaria, es potestativo del concejo municipal establecerlo mediante acuerdo, así como
definir los beneficiarios del tratamiento, el término o periodos en los que opera, los requisitos y
condiciones para acceder a este, y los demás asuntos relevantes al momento de determinar la
condición de exento o NÚMERO Consideramos entonces que los beneficios tributarios para su
entidad en cuanto el impuesto predial, deben estar establecidos en los acuerdos expedidos por los
municipios correspondientes, si es el caso.
147
Respecto de la contribución de valorización en el caso de predios de la Corporación, el artículo
237 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986, consagra:
Artículo 237. Con excepción de los inmuebles contemplados en el Concordato celebrado

con la Santa Sede, y de los bienes de uso público que define el artículo 674 del Código Civil,
los demás predios de propiedad pública o particular podrán ser gravados con la contribución
de valorización. Están suprimidas todas las exenciones consagradas en normas anteriores al
Decreto 1604 de 1966. (Negrita fuera de texto)
Para atender su cuarto interrogante, los bienes muebles e inmuebles de una entidad pública o
privada serán sujetos de los tributos territoriales, entendidos en sentido genérico, es decir, impuestos,
tasas, contribuciones, estampillas, etc., en la medida en que constituya hecho generador según las
normas de las entidades territoriales. En consecuencia, para establecer si una actividad, convenio,
contrato o negocio genera el pago de tributos, debe remitirse a las normas propias de cada
entidad territorial, por cuanto municipios y departamentos en ejercicio de su autonomía adoptan los
tributos creados y autorizados por la ley, además de reglamentar o complementar los elementos no
desarrollados por esta. De esta forma, los impuestos municipales o departamentales con los cuales
se grava una actividad, bien, negocio o contrato están establecidos en los Acuerdos u Ordenanzas.
Respecto del quinto interrogante, relacionado con las rentas de las Corporaciones Autónomas,
entre ellas, los ingresos causados por las contribuciones de valorización, es importante revisar el
contenido de los artículos 234 y 235 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986 que establecen:
Artículo 234. El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3 de la Ley 225 de

1921 como “una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución
de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público
que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o
cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en
adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.
Artículo 235. El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización

se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal, que ejecuten las
obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de
otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.
Como se observa, los recursos que pueden hacer parte de las rentas de las Corporaciones
Autónomas Regionales por contribución de valorización (numeral 5 del artículo 46 de la Ley 99
de 1993), hacen referencia a la contribución que se genere por la realización de una obra de
interés público local ejecutada por la CAR en ejercicio de sus funciones, cuyo recaudo será fuente
de financiación de tales obras. Para el efecto, precisa la ley la necesidad de establecer el sistema
y método para su cobro, que en este caso corresponde a la Nación y que a la fecha es inexistente.
Los valores recaudados por contribución de valorización en los municipios y departamentos,

corresponden al tributo que se genere por obras públicas ejecutadas por dichos entes territoriales y
cuyas reglas deben estar determinadas en los acuerdos y ordenanzas correspondientes, en calidad
de sujetos activos de la contribución.
148
Consultante: NAYIBE YULIMA ESTRADA PORTILLA
Municipio de Puerto Carreño (Vichada)
Subtema: Compensación de resguardos
Mediante correo electrónico radicado conforme el asunto, solicita orientación sobre la compensación
del impuesto Predial correspondiente a los resguardos indígenas. En atención a su solicitud, damos
respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y
En el marco constitucional de preservación de las comunidades indígenas y la función social y

ecológica de sus resguardos, la Ley 44 de 1990 estableció en el artículo 24, modificado por el
artículo 184 de la Ley 223 de 1995, una compensación del impuesto Predial correspondiente a los

predios reconocidos como resguardos, así:
Artículo 24. Modificado por el art. 184, Ley 223 de 1995 Con cargo al presupuesto nacional
la Nación girará, anualmente, a los municipios en donde existan resguardos indígenas, las
cantidades que equivalgan a lo que tales municipios dejen de recaudar por concepto del
impuesto predial unificado o no hayan recaudado por el impuesto predial y sus sobretasas
municipales.
Los predios reconocidos como resguardos indígenas, a partir de las normas generales, están
gravados con el impuesto Predial Unificado a favor de los municipios en donde se encuentren
ubicados. Sin embargo, el pago del impuesto lo realiza la Nación con cargo al presupuesto
nacional como compensación de los valores que deberían recaudarse normalmente por dicho
concepto en la entidad territorial.
La Ley 44 de 1990 fue reglamentada por el Decreto 2388 de 1991, el cual, en relación con la
compensación del predial de los resguardos indígenas, estableció:
Artículo 8°. Para efectos de la asignación y giro de los recursos de que trata el Artículo 24 de
la Ley 44 de 1990, la base para calcular el impuesto predial unificado que dejen de recaudar,
o no hayan recaudado los municipios donde existen resguardos indígenas será el valor de
los avalúos catastrales de los predios propiedad de los resguardos indígenas, certificados
por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad catastral competente. A este avalúo
se le aplicar la tarifa efectiva del respectivo municipio, cuando esta sea superior a la tarifa
efectiva promedio nacional para los municipios menores de 100.000 habitantes de que trata
el parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 12 de 1986. Cuando esta tarifa sea inferior a dicho
promedio se tomará la tarifa efectiva del promedio nacional.
Artículo 9°. Para efectos de lo establecido en el artículo 4º de la Ley 12 de 1986, y artículos

24 y 25 de la Ley 44 de 1990, la División de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno,
o la entidad que haga sus veces, indicará al Instituto Geográfico Agustín Codazzi los límites
de los resguardos indígenas conforme aparecen en los títulos o documentos pertinentes y
certificará en qué municipio existe cada uno de estos. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi
o la entidad catastral competente, certificarán ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el avalúo de los resguardos indígenas.
149
En relación con la tarifa aplicable en la liquidación de la compensación, es importante mencionar
que el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 20111,
establece en el parágrafo 1º lo siguiente:
Parágrafo 1º. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley
44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para
resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para
los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
En consecuencia, esta norma deroga parcialmente el artículo 8 del Decreto 2388 de 1991 en
cuanto la tarifa que debe tenerse en cuenta para la liquidación de la compensación predial de los
resguardos indígenas. En desarrollo de lo ordenado en el citado parágrafo, el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, profirió la Resolución 0612 del 15 de junio de 2012 en la cual desarrolla la
metodología para la determinación en cada municipio de la tarifa de impuesto Predial Unificado
de los resguardos.
Para efectos del pago, el tesorero municipal debe presentar ante la Dirección de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público una certificación en la cual se determine oficialmente el
tributo acorde con los resguardos en cada municipio y una certificación de la cuenta del beneficiario
en la cual deben consignarse los dineros. Para el efecto, la Dirección de Presupuesto definió los
formatos que pueden ser consultados y descargados de la página Web del Ministerio de Hacienda.
1 El texto de este artículo, al no haber sido derogado expresamente, continuará vigente hasta que sea derogado o modificado por norma posterior, según lo
dispuesto por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, 'por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
150
Consultante: JUAN DAVID TABARES SÁNCHEZ
Profesional Comercial
Unidad Diseño de Operaciones Comerciales
Grupo Empresarial EPM
Tema: Estratificación Socioeconómica
Subtema: Concurso Económico
Mediante correo electrónico radicado conforme el asunto, recibido en este despacho el

05/04/2016, formula usted interrogantes relativos al concurso económico de las empresas de
servicios públicos para llevar a cabo la estratificación en los municipios, conforme las leyes 505
de 1999 y 732 de 2002. En atención a lo anterior, es preciso informarle que la Dirección General
de Apoyo Fiscal presta asesoría y asistencia técnica a las entidades territoriales y que nuestros
pronunciamientos se emiten en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, es decir de

La Ley 142 de 1994 establece en el artículo 101 y siguientes el régimen de estratificación y

estableció que es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que
deben recibir servicios públicos, y corresponde al alcalde realizar la estratificación respectiva. Para
tal efecto, debe crearse un comité permanente de estratificación socioeconómica que vele por la
debida aplicación de las metodologías que determine el Departamento Nacional de Planeación.
El artículo 11 de la Ley 505 de 1999 establece que “Los alcalde deberán garantizar que las
estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del
Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso
económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportarán
en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando de un mismo servicio, el monto
correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo
presten”. La Ley 732 de 2002 además de establecer nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar
las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional, reiteró en su artículo
6 que las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales prestarán
su concurso económico para que las estratificaciones se realicen y permanezcan actualizadas, de
acuerdo con la reglamentación que el Gobierno Nacional haga del artículo 11 de la Ley 505 de
1999.
En sentencia C-1371 de 2000, la Corte Constitucional declaró exequibles los apartes del artículo
11 de la Ley 505 de 1999 relativos al concurso económico de las empresas de servicios públicos
domiciliarios dirigido a financiar la actividad de estratificación a cargo de los alcaldes municipales
y distritales. En este pronunciamiento la Corte Constitucional verifica que el concurso económico es
una tasa contributiva, relaciona los elementos del tributo y advierte que en la determinación de la
base gravable, sistema y método “como dichos elementos de la obligación tributaria resultan ser
de difícil precisión técnica, la ley se ha limitado diseñar unos lineamientos que serán desarrollados
para su aplicación por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que
le asiste, con el fin de dar cumplida ejecución a la ley (C. P., art 189)” y, seguidamente, afirma
que “Esa reglamentación tendrá que definir, por ejemplo, si el reparto proporcional mencionado se
hará con base a la facturación del servicio público domiciliario o al número de usuarios o al uso
151
mismo que se le otorgue a la estratificación, situaciones que no por no encontrarse específicamente
establecidas en la disposición enjuiciada, no alcanzan a afectar la tipicidad del tributo aludido”.
Acorde con lo anterior, el Presidente de la República profirió el Decreto 0007 de 2010 reglamentario
del artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 732 de 2002,
en el cual se fija, entre otros, la forma de determinación de los costos del servicio de estratificación
y la fórmula para establecer el monto del concurso económico.
Con base en las normas mencionadas, pasamos a resolver los interrogantes formulados en su
comunicación.
1. Teniendo claro que el pago de los aportes de las empresas de servicios públicos se efectuará
en dos cuotas, la primera antes del 15 de febrero y la segunda antes del 15 de agosto
de cada vigencia fiscal, ¿cuánto tiempo o fecha máxima tiene el municipio para presentar
cada cuenta de cobro del concurso económico a las empresas?
En caso de que un municipio presente cuentas de cobro para el pago del concurso
económico por fuera de la vigencia fiscal (1, 2, 6 meses o incluso años) ¿la empresa está
obligada al pago retroactivo del concurso económico?
El artículo 2º del Decreto 0007 de 2010 establece que “cada Alcaldía estimará, de conformidad
con lo establecido en el artículo 1° de este decreto, el costo anual del servicio de estratificación y
lo presentará al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación del Concejo
Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente”, es decir que
la determinación de los costos deberá hacerse de manera anual y su monto debe incorporarse
en el presupuesto de la vigencia fiscal siguiente antes de someterlo a la aprobación del concejo.
Aunado a lo anterior, el artículo 6 del decreto señala que lo aportes que haga cada empresa
de servicios públicos “serán incorporados a los presupuestos de la localidad con la destinación
específica ordenada por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en un rubro para la “Estratificación
Socioeconómica del Municipio o Distrito de…”. De lo anterior podemos inferir que los montos
determinados por concepto de concurso económico se conocen una vez se apruebe el presupuesto
de la entidad territorial y su recaudo se realizará en la anualidad correspondiente, debiendo
cumplirse en las dos cuotas señalada en el artículo 5, a saber: la primera antes del 15 de febrero
y la segundo antes del 15 de agosto de cada año.
Para efectos de su pago, consideramos que la administración municipal debe emitir una cuenta de
cobro con la determinación de la obligación por cada uno de los sujetos que deben concurrir con el
pago del concurso económico, de tal forma que las empresas de servicios públicos conozcan el valor
a pagar en las fechas establecidas. Por tratarse de una tasa contributiva, el término para expedir la
cuenta de cobro que preste mérito ejecutivo, es el previsto en el Código Civil para la prescripción de
la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 de dicho código, es decir, cinco (5) años.
Una vez determinado el valor a pagar, se hayan expedido las cuentas de cobro y se verifique
el incumplimiento en el pago del concurso económico, la administración municipal podrá iniciar
el proceso de cobro coactivo y, para tal efecto, deberá seguir con el procedimiento previsto en
el Estatuto Tributario Nacional de conformidad con el artículo 100 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2. ¿Cuál es la base de usuarios y facturación que se debe utilizar para el cálculo del concurso
económico, la del año anterior a la elaboración del presupuesto o la del año anterior a
la presentación del concurso económico (que corresponde al año en que se elaboró el
presupuesto)?
De conformidad con las definiciones de cada uno de los conceptos que hacen parte de la fórmula
de cálculo en la determinación del monto del concurso económico, establecido en el artículo 3
152
del mencionado Decreto 0007 de 2010, creeríamos que el número de usuarios y el monto de la
facturación corresponde a la del año inmediatamente anterior al de la entrada en vigencia del
presupuesto que se aprueba e incorpora el costo anual de la estratificación. A manera de ejemplo:
en el año 2017 deberá presentarse el presupuesto del municipio al concejo municipal y en él debe
incorporarse el monto del costo de la estratificación anual; una vez aprobado y para efectos de la
liquidación del monto para cada empresa, creemos que deberá tomarse los datos de usuarios y
facturación del año 2016, sin perjuicio de lo previsto por cada comité de estratificación y procesos
que para el efecto adopte la alcaldía.
Recomendamos la lectura del documento Consideraciones al decreto 0007 de 2010: “Por el cual
se reglamenta el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y el Parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 732
de 2002” elaborado por el DANE en el cual se muestra un ejemplo práctico para la liquidación
del concurso económico.
153
Consultante: JAIME ADRIAN RODRÍGUEZ BERNAL
Alcaldía Municipal de Sesquilé – Cundinamarca
sec.hacienda@sesquile-cundinamarca.gov.co
Tema: Financiación de la actualización catastral
En atención a su correo electrónico radicado conforme el asunto mediante el cual consulta sobre la
posibilidad de financiar el proceso de actualización catastral con recursos de la plusvalía, damos
respuesta en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, es decir de manera general y
En relación con la financiación de la actualización catastral es preciso revisar lo establecido en

el artículo 24 de la Ley 1450 de 20112, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014:
Artículo 24. Formación y actualización de los catastros. Las autoridades catastrales tienen
la obligación de formar los catastros o actualizarlos en todos los municipios del país dentro
de períodos máximos de cinco (5) años, con el fin de revisar los elementos físicos o jurídicos
del catastro originados en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras
públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Las entidades territoriales y demás
entidades que se beneficien de este proceso, lo cofinanciarán de acuerdo a sus competencias
y al reglamento que expida el Gobierno Nacional.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi formulará, con el apoyo de los catastros descentralizados,
una metodología que permita desarrollar la actualización permanente, para la aplicación
por parte de estas entidades. De igual forma, establecerá para la actualización modelos
que permitan estimar valores integrales de los predios acordes con la dinámica del mercado
inmobiliario.
(…)
Como se observa, la norma citada reitera la obligación de las autoridades catastrales de formar o
actualizar los catastros y establece que los municipios y las demás entidades que se beneficien con
tal proceso deben concurrir en su financiación de acuerdo con sus competencias y el reglamento
que expida el Gobierno Nacional.
En relación con los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y la posibilidad de
financiar con estos el proceso de actualización catastral, el Departamento Nacional de Planeación
en su documento “Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del Sistema
General de Participaciones (SGP) 2009” señaló:
“Dado que los programas y proyectos de actualización catastral, implementación del plan único
de cuentas y conformación e implementación del Banco Municipal de Programas y Proyectos
de inversión, el saneamiento contable, tienen el propósito de contribuir al mejoramiento de la
2 El texto de este artículo, al no haber sido derogado expresamente, continuará vigente hasta que sea derogado o modificado por norma posterior, según lo
dispuesto por el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
154
gestión de la administración local, pueden ser financiables con los recursos de la Participación
de Propósito General de forzosa inversión, en el marco de las competencias asignadas al
municipio en materia de fortalecimiento institucional”.
Lo anterior en consideración a lo establecido en el artículo 78 de la Ley 715 de 2001, modificado por

el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007, relativo a la destinación de los recursos de la Participación
de Propósito General, así:
“Artículo 21. El artículo 78 de la Ley 715 de 2001 quedará así:
“Artículo 78. Destino de los recursos de la Participación de Propósito General. Los municipios
clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros
gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un cuarenta y dos
por ciento (42%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General.
Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a cada distrito

o municipio una vez descontada la destinación establecida para inversión u otros gastos
inherentes al funcionamiento de la administración municipal de que trata el inciso anterior y
la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000 habitantes, definida en el
inciso 3 del artículo 4º del Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio destinará el
cuatro por ciento (4%) para deporte y recreación, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez
por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet.
Los recursos restantes deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las competencias
asignadas por la ley.
Parágrafo 1º. Con los recursos de la participación de propósito general podrá cubrirse el
servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida
en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados
proyectos se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito general.
Parágrafo 2º. Con cargo a los recursos de libre inversión de la participación de propósito
general y en desarrollo de la competencia de atención a grupos vulnerables de que trata
el numeral 11 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los distritos y municipios podrán
cofinanciar los gastos que se requieran para realizar el acompañamiento directo a las familias
en el marco de los programas diseñados por el Gobierno nacional para la superación de la
pobreza extrema”.
Ahora bien, respecto de la posibilidad de financiar el proceso de actualización catastral con

recursos de la participación en la plusvalía, el artículo 85 de la Ley 388 de 1997 establece:
Artículo 85. Destinación de los recursos provenientes de la participación <en

la plusvalía>. El producto de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y
distritos se destinará a los siguientes fines:
1. Compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés

social.
2. Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos domiciliarios,

áreas de recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos urbanos
en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado.
155
3. Ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes y expansión y
recuperación de los centros y equipamientos que conforman la red del espacio público urbano.
4. Financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo de interés general.
5. Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u otros

proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística.
6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación

de inmuebles, para programas de renovación urbana.
7. Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del municipio

o distrito, mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles catalogados
como patrimonio cultural, especialmente en las zonas de las ciudades declaradas como de
desarrollo incompleto o inadecuado.
Parágrafo. El plan de ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen, definirán las

prioridades de inversión de los recursos recaudados provenientes de la participación en las
plusvalías.
De acuerdo con la enumeración relacionada en el citado artículo, consideramos que el proceso

de actualización catastral no encaja en ninguna de los conceptos que la ley determina para la
inversión de los recursos de la plusvalía.
156
Consultante: MARÍA VIRGINIA JORDÁN QUINTERO
Directora Departamento Administrativo de Hacienda
Alcaldía del municipio de Santiago de Cali (Valle)
Tema: Plusvalía
Subtema: Formas de pago
En atención a su consulta radicada conforme el asunto, damos respuesta en el ámbito de nuestra

competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo1, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter
obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Luego de citar la normatividad relativa a la participación en la plusvalía, como son el artículo 82 de la

Constitución Política y diversos artículos de la Ley 388 de 1997, formula usted interrogantes relativos
a la forma de pago de la participación en plusvalía, los cuales se atienden en el mismo orden:

1. ¿Una entidad territorial sólo puede adoptar las formas de pago de la participación en la
plusvalía previstas en el artículo 84 de la Ley 388 de 1997?
De conformidad con los artículos 1, 287 y 294 de la Constitución Política las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en desarrollo de lo cual adoptan los tributos
creados en la ley y reglamentan los aspectos necesarios para su debido recaudo y administración,
siempre en el marco de la Constitución y la Ley.
Significa lo anterior que el municipio debe en el momento de adoptar el tributo ceñirse a los
aspectos definidos en la ley y podrá regular los restantes, si se trata de elementos sustantivos
frente a los cuales la ley guardó silencio, y todos los demás aspectos referidos al recaudo y
administración; en consecuencia, los municipios, en nuestra opinión, sólo deben establecer en sus
acuerdos municipales las formas de pago de la participación en la plusvalía que se ordenan en el
artículo 84, así:
“Artículo 84. Formas de pago de la participación. La participación en la plusvalía podrá

pagarse mediante una cualquiera de las siguientes formas:
1. En dinero efectivo.
2. Transfiriendo a la entidad territorial o a una de sus entidades descentralizadas, una porción

del predio objeto de la misma, del valor equivalente a su monto. Esta forma sólo será procedente
si el propietario o poseedor llega a un acuerdo con la administración sobre la parte del predio
que será objeto de la transferencia, para lo cual la administración tendrá en cuenta el avalúo
que hará practicar por expertos contratados para tal efecto.
Las áreas transferidas se destinarán a fines urbanísticos, directamente o mediante la realización

de programas o proyectos en asociación con el mismo propietario o con otros.
3. El pago mediante la transferencia de una porción del terreno podrá canjearse por terrenos
localizados en otras zonas de área urbana, haciendo los cálculos de equivalencia de valores
correspondientes.
157
4. Reconociendo formalmente a la entidad territorial o a una de sus entidades descentralizadas
un valor accionario o un interés social equivalente a la participación, a fin de que la entidad
pública adelante conjuntamente con el propietario o poseedor un programa o proyecto de
construcción o urbanización determinado sobre el predio respectivo.
5. Mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, de servicios públicos, domiciliarios,

áreas de recreación y equipamientos sociales, para la adecuación de asentamientos urbanos
en áreas de desarrollo incompleto o inadecuado, cuya inversión sea equivalente al monto de
la plusvalía, previo acuerdo con la administración municipal o distrital acerca de los términos
de ejecución y equivalencia de las obras proyectadas.
6. Mediante la adquisición anticipada de títulos valores representativos de la participación en

la plusvalía liquidada, en los términos previstos en el artículo 88 y siguientes.
En los eventos de que tratan los numerales 2 y 4 se reconocerá al propietario o poseedor un

descuento del cinco por ciento (5%) del monto liquidado. En los casos previstos en el numeral
6 se aplicará un descuento del diez por ciento (10%) del mismo.
Parágrafo. Las modalidades de pago de que trata este artículo podrán ser utilizadas
alternativamente o en forma combinada”.
No obstante, consideramos que los municipios podrán reglamentar esta disposición a efectos
de precisar claramente los requisitos, plazos, formalidades y demás aspectos que permitan
instrumentalizar y dar cumplimiento a lo previsto en la ley y el acuerdo municipal.
2. Si un plan parcial asigna cargas de urbanismo entre sus partícipes y dichas cargas (obras)
están para ser ejecutadas durante la vigencia del instrumento de planeación, ¿La recuperación
del costo de las obras por concepto de cargas generales o estructurantes puede entenderse
como un mecanismo (forma) de pago de la participación en plusvalía generada por el mismo
instrumento de planeación?
De conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley 388 de 1997 “Los planes parciales
son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los
planes de ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas
en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades
de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo
con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales, en los términos previstos
en la presente ley”. En relación con las actuaciones urbanísticas, el artículo 36 de la misma
ley define que “Cuando por efectos de la regulación de las diferentes actuaciones urbanísticas
los municipios, distritos y las áreas metropolitanas deban realizar acciones urbanísticas que
generen mayor valor para los inmuebles, quedan autorizados a establecer la participación en
plusvalía en los términos que se establecen en la presente ley. Igualmente, las normas urbanísticas
establecerán específicamente los casos en que las actuaciones urbanísticas deberán ejecutarse
mediante la utilización del reparto de cargas y beneficios tal como se determina en el artículo 38
de esta ley”.
El mencionado artículo 38 señala que “en desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos
ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan
deberán establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios
derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados. Las unidades de actuación,
la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son
mecanismos que garantizan este propósito”.
158
Sobre esta norma el Consejo de Estado2 señaló: “Según el contenido de esta disposición, se
tiene que el reparto equitativo de cargas y beneficios que deben adoptarse por las autoridades
de las entidades territoriales, es entendido como un mecanismo a través del cual en procura de la
reglamentación del suelo en el ámbito territorial, se garantizan las condiciones favorables para la
generación de proyectos de desarrollo social y económico”.
En cuanto la participación en la plusvalía en el mismo pronunciamiento el Consejo de Estado33

menciona:
“La plusvalía tiene su fuente constitucional en el artículo 82 superior, conforme al cual, “las
entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística...”.
Al igual que la valorización esta especie de renta fiscal afecta exclusivamente a un grupo
específico de personas que reciben un beneficio económico, con ocasión de las actividades
urbanísticas que adelantan las entidades públicas.
Según el artículo 8 de la ley, la acción urbanística de las entidades distritales y municipales

corresponde a una serie de medidas administrativas y actuaciones relacionadas con el
ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Dichas acciones benefician
real y directamente a los propietarios o poseedores de inmuebles, porque incrementan el valor
económico de estos. Es decir, que con la acción urbanística las referidas entidades generan
una plusvalía o mayor valor en la propiedad inmueble, sin que medie el esfuerzo o la actividad
económica de sus titulares”.
De las normas citadas consideramos que el concepto de cargas y beneficios difiere de la

participación en la plusvalía, pues el primero es un mecanismo a través del cual el municipio puede
ejecutar actuaciones urbanísticas haciendo el reparto de cargas y beneficios entre los propietarios
de las unidades que hacen parte del plan parcial; mientras que el segundo, se origina cuando
las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y el espacio aéreo incrementando
su aprovechamiento generen mayor valor para los inmuebles, que dan derecho a las entidades a
participar del plus valor resultante de dichas acciones. En ese orden ideas creemos que se trata de
dos conceptos diferentes que deben ser determinados y pagados o cumplidos independientemente.
Respecto de las cargas y beneficios, el Decreto Nacional 1077 de 2015, Decreto Único
Reglamentario del sector Vivienda, Ciudad y Territorio, expresa:
Artículo 2.2.4.1.5.1 Cargas locales de la urbanización. Las cargas locales de la

urbanización que serán objeto de reparto entre los propietarios de inmuebles de las unidades
de actuación urbanística del plan parcial, incluirán entre otros componentes las cesiones y la
realización de obras públicas correspondientes a redes secundarias y de servicios públicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos, así como las cesiones para
parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de los equipamientos
comunitarios.
Parágrafo 1. Las zonas comunes, equipamientos comunitarios privados y otros componentes

de las propiedades horizontales no se consideran cargas urbanísticas.
Parágrafo 2. En observancia de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 388 de 1997,

aquellos inmuebles localizados al interior del área de planificación del plan parcial que
2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente: Maria Claudia Rojas Lasso. 31 de julio de 2014, Radicación
número: 25000-23-24-000-2007-00235-02.
3 Ídem.
159
hubieren sido el resultado de cesiones, afectaciones u otras obligaciones, no serán objeto del
reparto de cargas y beneficios, tales como:
1. Las vías, parques, zonas verdes, espacios públicos y equipamientos existentes.
2. Los inmuebles afectados en los términos del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 o la norma
que lo adicione, modifique o sustituya.
3. Los inmuebles adquiridos por las entidades competentes para adelantar obras del plan vial,
de infraestructura de servicios públicos domiciliarios o destinados a equipamientos públicos,
que para su desarrollo deberán acogerse a la reglamentación del plan parcial.
4. Los predios que tengan licencias urbanísticas vigentes, los cuales se regirán por las
condiciones definidas en la respectiva licencia.
5. Los predios que hayan ejecutado la totalidad de las obras contempladas en la licencia de
urbanización y entregado y dotado las cesiones correspondientes.
(Decreto 2181 de 2006, art. 27)
Artículo. 2.2.4.1.5.2 Las cargas correspondientes al costo de la infraestructura vial

principal y redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los propietarios de toda
el área beneficiaria de las mismas y deberán ser recuperados mediante tarifas, contribución
de valorización, participación en plusvalía, impuesto predial, o cualquier otro sistema que
garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones y que cumpla con
lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política. En todo caso, serán a cargo de sus
propietarios las cesiones gratuitas y los gastos de urbanización previstos en el artículo anterior.
Cuando se trate de la adecuación y habilitación urbanística de predios a cargo de sus propietarios

en áreas de desarrollo concertado en suelo de expansión urbana, la distribución de las cargas
generales sobre los que se apoye cada plan parcial, se podrá realizar mediante la asignación
de edificabilidad adicional en proporción a la participación de los propietarios en dichas
cargas. Para ello, los planes de ordenamiento territorial podrán determinar la asignación de
aprovechamientos urbanísticos adicionales, que definan para cada uso la superficie máxima
construible por encima del aprovechamiento urbanístico básico que se establezca para el
suelo de expansión. Los índices de edificabilidad básica y adicional y su equivalencia con las
cargas generales serán establecidos por los municipios y distritos en el componente urbano del
plan de ordenamiento territorial.
Parágrafo. La construcción de las redes matrices de servicios públicos domiciliarios se regirá

por lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y su reglamento o las normas que los adicionen,
modifiquen o sustituyan.
(Decreto 2181 de 2006, art. 28)
Aunado a lo anterior, cuando se estructuran los planes parciales, señala el Decreto Nacional 1077
de 2015 en su artículo 2.2.4.1.4.1 los aspectos que deben contener los planes parciales para las
áreas sujetas a tratamiento de desarrollo dentro del perímetro urbano y las áreas comprendidas en
el suelo de expansión, dentro de los cuales se relacionan de manera independiente las cargas y la
afectación con plusvalía, si hay lugar:
“Artículo 2.2.4.1.4.1 Contenido. Los planes parciales para las áreas sujetas a
tratamiento de desarrollo dentro del perímetro urbano y las áreas comprendidas en el suelo de
160
expansión, incluirán los siguientes aspectos que, en todos los casos, deberán subordinarse a
las determinaciones de los diferentes contenidos del plan de ordenamiento territorial y de los
instrumentos que lo desarrollen y complementen:
(…)
8. La adopción de los instrumentos legales de manejo y gestión del suelo; la participación en

plusvalías, y demás instrumentos que sean necesarios para la financiación y ejecución del plan
parcial.
9. La asignación de cargas y beneficios en los términos que se señalan en la Sección 5 de la

presente capítulo”.
De acuerdo con lo anterior, consideramos que la recuperación del costo de las obras por concepto
de cargas generales, no puede entenderse como un pago de la participación en la plusvalía a
pesar de que dichas obras puedan por decisión de la entidad territorial generar plusvalía toda vez
que constituye uno de los hechos generadores de este tributo al tenor del artículo 74 de la Ley 388
de 1997.

3. ¿La celebración de un acuerdo de pago u otro acuerdo de voluntades entre la Administración
Municipal y el sujeto pasivo de la participación en plusvalía, donde se pacte el compromiso de
ejecutar (construir) durante la vigencia del instrumento de planeación determinadas obras por
concepto de cargas generales (de urbanismo), procediendo a certificar el pago del tributo y
solicitar el levantamiento del gravamen, genera la extinción de la obligación tributaria?
Partiendo de lo analizado en el punto anterior, es decir, que el concepto de cargas es diferente

del pago de la participación en la plusvalía, analizaremos la procedencia de un acuerdo de pago
u otro acuerdo de voluntades como forma de extinguir la obligación tributaria por concepto de
plusvalía.
El artículo 83 se refiere a la exigibilidad y cobro de la participación. Este artículo fue modificado

por el artículo 181 del Decreto 19 de 2012, así:
“Artículo 83. Exigibilidad y cobro de la participación. La participación en la plusvalía

sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado
e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento
en que se presente cualquiera de las siguientes situaciones: (Se subraya).
1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, según sea el caso, aplicable para

el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos
generadores de que trata el artículo 74 de la Ley 388 de 1997.
2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la

plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo.
3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de
la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74.
4. Adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y

desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente Ley.
Parágrafo 1. En el evento previsto en el numeral 1, el monto de la participación en plusvalía

para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía liquidado
161
por metro cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia
correspondiente.
Parágrafo 2. Para la expedición de las licencias de construcción, así como para el

otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles respecto de
los cuales se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria el efecto
de plusvalía, será necesario acreditar su pago.
Parágrafo 3. Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación en las

situaciones previstas en este artículo, el cobro de la misma se hará exigible cuando ocurra
cualquiera de las restantes situaciones aquí previstas. En todo caso, si la causa es la no
liquidación e inscripción de la plusvalía, el alcalde municipal o distrital deberá adelantar el
procedimiento previsto en el artículo 81 de la presente ley. Responderán solidariamente el
poseedor y el propietario, cuando fuere el caso.
Parágrafo 4. Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en plusvalía a

los inmuebles destinados a vivienda de interés social”.
El numeral 5 del artículo 84 de la Ley 388 de 1997 establece:
“Artículo 84. Formas de pago de la participación. La participación en la plusvalía

podrá pagarse mediante una cualquiera de las siguientes formas:
(…)
5. Mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, de servicios públicos, domiciliarios,

la plusvalía, previo acuerdo con la administración municipal o distrital acerca de los términos
de ejecución y equivalencia de las obras proyectadas”.
Sobre el pago de la plusvalía, el Decreto Nacional 1077 de 2015 señala:
Artículo 2.2.5.1.7 Pago de participación de plusvalía. Para la expedición de licencias

de urbanización o construcción y sus modalidades, tratándose de inmuebles beneficiados por
el efecto de plusvalía, las autoridades competentes solo podrán expedir los respectivos actos
administrativos cuando el interesado demuestre el pago de la participación en la plusvalía
correspondiente al área autorizada.
(Decreto 1788 de 2004, art. 6).
Como se observa la realización de obras es una forma de pago de la participación en la plusvalía,

en los términos del numeral 5 del artículo 84 citado previamente. Sobre esta norma el Director
de Espacio Urbano y Territorial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se pronunció en
concepto con el número 2015EE0112222, mediante el cual dio respuesta a consulta sobre el
pago de la participación de plusvalía con la firma de un acuerdo de pago cuando se pacta el
compromiso de ejecutar obras, del cual extraemos algunos apartes que responden su inquietud y
cuya interpretación acoge esta Dirección:
“En lo concerniente al numeral 5°, será procedente la expedición del certificado de pago por
parte de la administración municipal una vez se ha perfeccionado el acuerdo de pago respectivo
entre la administración municipal y/o distrital y el propietario del bien objeto del gravamen,
el cual debe contener de manera precisa y detallada el tipo, valor y delimitación de las obras
162
(de infraestructura vial, servicios públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos
sociales) a ejecutar como pago de la participación en plusvalía, de tal forma que se establezca
de manera clara un cronograma de ejecución y terminación de las mismas, previendo en todo
caso, que el propietario preste las garantías necesarias, en caso de incumplimiento.
(…)
En consecuencia, se infiere que el acuerdo de pago de la participación en plusvalía permitirá

dar cumplimiento a la obligación del pago del tributo, generando una obligación de hacer que
consiste en la ejecución de obras de infraestructura vial, de servicios públicos, domiciliarios,
la plusvalía, por lo que la administración podrá certificar que el propietario realizó el pago
correspondiente del efecto plusvalía”.
4. La celebración de un acuerdo de pago u otro acuerdo de voluntades entre la Administración

Municipal y el sujeto pasivo de la participación en plusvalía, donde se pacte el compromiso de
ejecutar (construir) durante la vigencia del instrumento de planeación determinadas obras por

concepto de cargas generales (de urbanismo), puede estar respaldado por la constitución de
un encargo fiduciario de administración y garantía. ¿Dicho encargo fiduciario debe constituirse
inicialmente por el valor total del suelo y de las obras que el propietario se ha comprometido a
adquirir y/o ceder y construir?
Partiendo de que la celebración del acuerdo de pago obedece al pago de la participación en

plusvalía mediante la ejecución de obras, contemplada como opción 5 en el artículo 84 de la Ley
388 de 1997 relativo a las formas de pago de este tributo, se tiene que los términos económicos
del acuerdo satisface las obras a ejecutar y debe ser equivalente al monto de las plusvalía objeto
de pago.
Ahora bien, la entidad territorial podría, a título de garantía, establecer los encargos fiduciarios que
propenda por el pago real del tributo con la ejecución de las inversiones acordadas, acogiendo la
normativa que rige sobre el tema.
163
Consultante: JAIBER ANDRÉS ALDANA PARADA
Secretario de Hacienda Municipal
Alcaldía Municipal de Vélez
Vélez (Santander)
Tema: Impuesto de Delineación Urbana
Subtema: Generalidades
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, después de
efectuar una serie de consideraciones de orden tributarios consulta usted sobre la causación del
impuesto de delineación urbana y su fundamento legal.
Sea lo primero anotar que los pronunciamientos emitidos por esta Dirección se ofrecen en los
términos y con los estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento
El origen del impuesto de delineación se remonta a la Ley 97 de 1913, que autorizó al Concejo de
Bogotá para crearlo y reglamentarlo, y la Ley 84 de 1915 que lo autorizó a todos los demás concejos
municipales. En el artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 se compiló dicha regulación así:
“Artículo 233. Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los
siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para
atender a los servicios municipales:
a. (…)
b. Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de

los existentes.
c. <Literal derogado por el Artículo 186 de la Ley 142 de 1994.>
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del literal b) transcrito en la Sentencia C-517 de

2007. Para la Corte, en virtud del principio de autonomía, las corporaciones de representación
popular tienen asignadas competencias de orden tributario, pero la competencia para votar los
tributos y los gastos locales debe ejercerse “de conformidad con la Constitución y la ley”.
La anterior jurisprudencia fue recogida en la sentencia C-035 de 2009, en la cual, luego de un

extenso análisis de antecedentes jurisprudenciales en relación con la competencia para la creación
de tributos territoriales, la Corte señaló que “resulta constitucionalmente admisible que los elementos
de la obligación tributaria sean determinados por los concejos distritales y municipales, pero dentro
de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el legislador. Y estos parámetros mínimos,
según se ha visto, son dos: (i) que medie la autorización del legislador para la imposición del
gravamen, y (ii) que la ley contenga la delimitación del hecho gravado con el respectivo impuesto
o contribución”.
Finalmente, en la mencionada sentencia, frente al impuesto de delineación se concluyó lo siguiente:
“El análisis detenido de la anterior disposición (se refiere al literal b del artículo 233 del
Decreto Ley 1333 de 1986), de rango legal por su origen, ya que como se vio corresponde
164
a la compilación de dos leyes preexistentes, y también por su inclusión formal dentro de un
Decreto extraordinario, revela a la Corte lo siguiente:
5.7.2.1. El artículo sí contiene la autorización expresa dada a los concejos municipales y

al Distrito Especial de Bogotá para imponer el tributo llamado “impuesto de delineación”. A
ello se refiere explícitamente la expresión “(l)os Concejos Municipales y el Distrito Especial de
Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos…”. (Negrillas fuera del original). Así pues, el
primer parámetro mínimo que ha sido exigido por la jurisprudencia al legislador en relación
con las normas relativas a impuestos territoriales, sí se cumple en este caso.
De otro lado, la norma sí define el hecho gravable, con lo cual logra la identificación plena del
tributo, distinguiéndolo de otros impuestos que recaen sobre la propiedad inmueble. Ciertamente,
el legislador indica con toda claridad que el impuesto de delineación se causa en los casos de
“construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes”. Tanto el verbo rector “construir”,
como el “refaccionar”, referidos a las propiedades inmuebles, tienen un sentido o significado
natural y obvio, comúnmente conocido, que no da lugar a ambigüedades o confusiones sobre la
situación fáctica que da origen al nacimiento de la obligación tributaria. (Se resalta).

Por lo anterior, la Corte estima que el segundo parámetro mínimo que se exige al legislador
fijar en relación con los impuestos territoriales, esto es, la fijación de hecho gravado, también
está contenido en la norma.
5.7.2.2. Adicionalmente, la norma de rango legal que ahora se examina también contiene la
definición de los sujetos activos de la obligación tributaria, pues al respecto indica con toda
precisión que “los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá” son quienes podrán
crear el tributo, “organizar su cobro” y darle “el destino que juzguen más conveniente”. Con
lo anterior la norma avanza en la delimitación de los elementos de la obligación tributaria,
yendo más allá del mínimo exigido por la jurisprudencia, pero dejando librada a la labor de
los concejos la determinación de los demás elementos de dicha obligación, a saber, la base
gravable y la tarifa. Con lo anterior la disposición equilibra o armoniza adecuadamente los
principios constitucionales implicados en este tipo de normas, cuales son, según se dijo, el
principio unitario del Estado, con la autonomía tributaria y fiscal de las entidades territoriales.
5.7.2.3. Visto lo anterior, y teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales arriba expuestos,
la Corte estima que el artículo bajo examen no desconoce el principio constitucional que
define al Estado como república unitaria, ni tampoco la autonomía tributaria reconocida por
las normas superiores a las entidades municipales y distritales. En efecto, dicho artículo se
limita a autorizar el impuesto de delineación, a señalar de manera general cuál es el hecho
gravado con el mismo y a definir el sujeto activo llamado a percibirlo. Al proceder de esta
manera, el legislador fija los parámetros mínimos que han sido exigidos por la jurisprudencia
constitucional, pero deja un amplio margen de libertad a los concejos municipales para adoptar
o no el tributo dentro de sus territorios, así como para determinar la base gravable y la tarifa que
regirá en la respectiva jurisdicción, pudiendo también reglamentar el recaudo, la fiscalización,
el control y la ejecución del tributo. Así, como se dijo, la norma concilia de manera adecuada
los principios de unidad y de autonomía en materia de facultades impositivas, por lo cual la
Corte descarta que dichos principios hayan sido vulnerados por el legislador”.
Por tanto, los concejos municipales tienen autorización legal para establecer el impuesto de
delineación en la respectiva jurisdicción municipal, dentro de los límites señalados en dicha
autorización, según la cual, el hecho gravado es la construcción de nuevos edificios o la refacción
de los existentes.
Ahora bien, la causación del impuesto de delineación y por ende la vigencia de las normas que
lo regulan, dependerá en cada entidad territorial de la forma como se encuentre estructurado el
tributo en el acuerdo municipal de creación.
165
Consultante: NORALBA GARCÍA MORENO
Secretaria de Gobierno
Gobernación del Valle del Cauca
Santiago de Cali (Valle del Cauca)
Tema: Contribución sobre Contratos de Obra Pública
Subtema: Vigencia de la ley en el tiempo
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, efectúa usted
una serie de interrogantes relacionados con la aplicación de las normas que regulan la contribución
sobre contratos de obra pública en el tiempo, para efectos de analizar su vigencia respecto de un
contrato de concesión suscrito el día 30 de diciembre de 1993.
extiende a la solución directa de problemas específicos. De tal manera, atenderemos su solicitud

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que son de carácter general, no tienen
efectos obligatorios ni vinculantes, y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Para efectos de absolver su consulta resulta necesario iniciar el análisis haciendo referencia a la
Constitución Política, particularmente a lo dispuesto por en el inciso segundo del artículo 363, cuyo
tenor reza:
“Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y

progresividad.
De acuerdo con esta norma constitucional las leyes que regulen tributos (entendiendo ley en sentido
amplio, es decir, cualquier norma de carácter general y abstracto que cree o regule tributos:
decretos, ordenanzas, acuerdos, etc.) se aplican siempre hacia el futuro y no retroactivamente.
Sobre la vigencia de las normas tributarias en el tiempo se ha manifestado la Corte Constitucional

manifestando lo siguiente:
“[…] 28. La irretroactividad de la ley tributaria pretende en esencia salvaguardar el principio

de seguridad jurídica. En efecto, el hecho de que la norma tributaria tenga como característica
el ser antecedente a la producción de las consecuencias normativas que establece, garantiza
que el beneficiario o destinatario de la disposición la conozca, impide que el receptor o
receptores de la norma tributaria sean sorprendidos con el gravamen y salvaguarda el
principio constitucional de legalidad. Si bien es cierto, el principio es general en relación con
la irretroactividad de la ley tributaria, la Corte Constitucional ha entendido que su aplicación
no puede ser absoluta, en aquellos eventos en los cuales se disponen modificaciones que
resultan benéficas al contribuyente. Al respecto se señaló:
“Si una norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma
general, por razones de justicia y equidad, si puede aplicarse en el mismo período sin quebrantar
el artículo 338 de la Constitución. La prohibición contenida en esta norma está encaminada
a impedir que se aumenten las cargas del contribuyente, modificando las regulaciones en
166
relación con períodos vencidos o en curso. La razón de la prohibición es elemental: El que
el Estado no pueda modificar la tributación con efectos retroactivos, con perjuicio de los
contribuyentes de buena fe”
29. No obstante lo anterior, esta Corporación ha modulado la excepción citada, en el sentido

de que la posibilidad de reconocer efectos retroactivos a leyes tributarias está atada a la
presencia de situaciones jurídicas consolidadas. Al respecto se indicó que el concepto de
derechos adquiridos está intrínsecamente vinculado con la garantía de protección de situaciones
jurídicas consolidadas, lo cual a su vez, está relacionado con el principio de irretroactividad de
la ley, según el cual los efectos retroactivos de las leyes en materia tributaria no pueden afectar
situaciones ya reconocidas y cuyos efectos se hayan dado bajo una legislación anterior, por lo
cual este principio prohíbe en materia de tributos que una ley tenga efectos con anterioridad
a su vigencia, salvo que se trate de una disposición favorable para el contribuyente. […]”
Conforme con el apartado jurisprudencial trascrito, esa alta corporación admite una única excepción
a la irretroactividad de las normas tributarias: la favorabilidad para el contribuyente.

En este orden de ideas, de manera excepcional se ha prohijado la aplicación retroactiva de la ley
tributaria para salvaguardar los derechos de los contribuyentes que pueden verse beneficiados por
la entrada en vigencia de una nueva disposición que contiene una regulación más favorable a sus
intereses, siempre y cuando respecto de esos contribuyentes no se predique la existencia de una
situación jurídica consolidada.
En relación con la figura de las situaciones jurídicas consolidadas la misma corporación señaló en
la sentencia C-952 de 2007 con ponencia del doctor Jaime Araujo Rentería lo siguiente:
“[…] En materia tributaria, el concepto de derechos adquiridos está intrínsecamente vinculado

con la garantía de protección de situaciones jurídicas consolidadas, lo cual a su vez está
relacionado con el principio de irretroactividad de la ley, según el cual los efectos retroactivos
de las leyes en materia tributaria no pueden afectar situaciones ya reconocidas y cuyos efectos
se hayan dado bajo una legislación anterior, por lo cual este principio prohíbe en materia de
tributos que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo que se trate de una
disposición más favorable para el contribuyente. En este sentido es que el artículo 363 de la
Constitución Nacional establece que las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.
[…]” (Subrayado fuera de texto).
Atendiendo a lo expresado en la jurisprudencia en cita, esta Dirección considera plausible colegir

que las normas impositivas no pueden aplicarse de manera retroactiva, a menos que su contenido
sea favorable para los contribuyentes, y solo bajo el entendido de que no se modifican situaciones
jurídicas consolidadas.
Dentro del anterior contexto, procedemos a resolver sus inquietudes:
Consulta usted sobre la aplicación de la ley 418 de 1997, de la ley 1106 de 2006 y del Decreto
399 de 2011 a un contrato de concesión suscrito el día 30 de diciembre de 1993, esto es, antes
de la entrada en vigencia de todas las normas citadas.
Con fundamento en la norma constitucional anteriormente analizada y la jurisprudencia que la

ha desarrollado, se considera que el mencionado contrato de concesión no constituye un hecho
gravado con la contribución sobre contratos de obra pública en la medida que el hecho generador
de la mencionada contribución es, en términos generales, la suscripción de contratos. En el caso
concreto, y de acuerdo con la información por usted suministrada, es evidente que el hecho
generador tuvo lugar con anterioridad a la expedición de las normas que crean y regulan el tributo,
por lo que gravar el mencionado contrato implicaría una aplicación retroactiva de las normas.
167
Lo anterior se refuerza si se tiene en cuenta que el legislador fue enfático en señalar la aplicabilidad
y vigencia de las normas que regulan la contribución de obra pública, cuando dispuso:
“(…) Parágrafo. La celebración o adición de contratos de obra pública no causará la

contribución establecida en este Capítulo” [Artículo 120 de la Ley 418 de 1997]
“(…) Parágrafo 3. La celebración o adición de contratos de obra pública no causará la

contribución establecida en este Capítulo” [Artículo 37 de la Ley 782 de 2002:]
“(…) Esta contribución sólo se aplicará a las concesiones que se otorguen o suscriban a partir
de la fecha de vigencia de la presente ley” [artículo 6 de la Ley 1106 de 2006].
Así las cosas, se considera que las disposiciones que crean y regulan la contribución sobre contratos
de obra pública no resultan aplicables a contratos suscritos antes de su entrada en vigencia, por lo
que en el caso concreto no se causaría en relación con un contrato de concesión de obra suscrito
el día 30 de diciembre de 1993.
168
Consultante: LUIS ENRIQUE VILLA CABALLERO
Director Ejecutivo
Asociación de Municipios de los Montes de María
Barranquilla (Atlántico)
Tema: Contribución sobre contratos de obra pública
Subtema: Sujetos activos y pasivos
Mediante oficio radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, efectúa
usted una serie de interrogantes relacionados con la sujeción de esa entidad al impuesto de
renta, a la retención en la fuente, al “impuesto de seguridad” y al gravamen a los movimientos
financieros GMF.
En primer término, le comunicamos que en lo referente al impuesto de rentas, retención en la fuente y

GMF, hemos dado traslado de su consulta a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

en los términos del artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo por tratarse de asuntos de competencia de esa entidad.
De tal manera, daremos respuesta al interrogante número 3 de su escrito dentro del ámbito de
nuestras competencias, precisando que las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de
manera general y abstracta, y se ofrecen en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y
Para dar respuesta a su consulta, abordaremos la sujeción de las asociaciones de municipios desde
la perspectiva tanto de la sujeción activa, como de la sujeción pasiva.
Así, para abordar la sujeción activa, es necesario inicialmente dar un repaso a lo normado por el
artículo 149 de la Ley 136 de 1994, que ad literam establece:
“Artículo 149. Definición. Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de

derecho público, con personaría jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que
la conforman; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo,
de los mismos derechos, privilegios, excepciones <sic> y prerrogativas otorgadas por la ley
a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la Jurisdicción
Contencioso - administrativa”.
En esta misma línea, revisemos ahora lo normado por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998:
“Artículo 95. Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse
con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente
servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos
o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de
entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas
para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la
forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente
sobre la designación de su representante legal”.
169
Sea del caso precisar que el artículo trascrito fue declarada condicionalmente exequible por la
Corte Constitucional1, bajo el entendido de que “las personas jurídicas sin ánimo de lucro que
se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones
previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género”, sin perjuicio de
que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos
unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades
estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”.
En este orden de cosas, plausible es colegir que las asociaciones de municipios son entidades de
derecho público que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, se encuentran sujetas al
régimen de contratación de dichas entidades, esto es la Ley 80 de 19993, y demás normas que la
modifican y reglamentan.
En este contexto, demos entonces un repaso a lo normado por el inciso primero del artículo 6 de la
Ley 1106 de 2006, que ad literam establece:
“Artículo 6º. De la contribución de los contratos de obra pública o concesión de obra

pública y otras concesiones. El artículo 37 de la Ley 782 de 2002, quedará así:
Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades
de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar
a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad
pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del
correspondiente contrato o de la respectiva adición”. (Negrillas ajenas al texto).
Del análisis de la norma trascrita, se colige que la contribución sobre contratos de obra pública
tiene como elementos estructurales los siguientes: su hecho generador es la suscripción de contratos
de obra pública con entidades de derecho público; el sujeto activo responsable de su recaudo será
la entidad pública contratante y el sujeto activo beneficiario será la nación o la entidad territorial
a la que pertenezca la entidad pública contratante (en algunos casos uno y otro son idénticos); la
base gravable será el valor total del contrato; la tarifa será del 5%.
De tal manera, en aquellos casos en que las asociaciones de municipios contraten la ejecución de
obra pública, deberán actuar como sujetos activos responsables del recaudo, y en consecuencia
deberán retener y girar los recursos por concepto de la contribución del 5% sobre contratos de obra
pública a la entidad territorial beneficiaria. Respecto de lo anterior, considerando que la asociación
está conformada por dos o más municipios, a juicio de esta Dirección los recursos recaudados
por ese concepto deberán ser distribuidos entre los municipios que la conforman, pues se trata de
una renta tributaria que conforme con la norma en cita pertenece a la “Nación, Departamento o
Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante”, es decir que no hace
parte del patrimonio de la asociación.
En lo que hace a la sujeción pasiva, nótese que el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 supra, se
refiere de manera genérica a “todas las personas naturales o jurídicas” con la cual la entidad
pública suscriba el contrato de obra pública, sin hacer distinción alguna respecto de la naturaleza
de la entidad que funge como contratista. En consecuencia, si es la asociación de municipios la que
funge como contratista, estará sujeta a la contribución del 5% sobre contratos de obra pública de
que trata la norma objeto de examen, y en tal virtud corresponderá a la entidad pública que actúe
como extremo contratante, como sujeto activo, efectuar el descuento en los términos del artículo
121 de la Ley 418 de 19972.
1 Sentencia C-671 de 1999, Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

2 “Artículo 121. Para los efectos previstos en el artículo anterior, la entidad pública contratante descontará el cinco por ciento (5%) del valor del anticipo, si lo
hubiere, y de cada cuenta que cancele al contratista.
El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser consignado inmediatamente en la institución que señale, según sea el caso, el Ministerio de Hacien-
170
Consultante: IVÁN DARÍO VALENZUELA OBANDO
Coordinador Ejecutivo
Delegación Departamental de Bomberos de Cundinamarca
Tema: Sobretasa Bomberil
En atención a su consulta remitida por correo electrónico radicado conforme el asunto, mediante
la cual solicita se actualice la información de la sobretasa bomberil publicada en el Boletín número
6 en virtud de la Ley 1575 de 2012, damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia y
en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo1, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio
ni vinculante.
Es importante precisar que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades
comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución

directa de problemas específicos, como tampoco la atención de consultas de particulares. Sin
embargo, en respeto del derecho de petición damos respuesta de manera general.
La Ley 1575 de 2012, que deroga la Ley 322 de 1996, establece en el artículo 1º que “La
gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus
modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos es responsabilidad de todas las
autoridades y de los habitantes del territorio colombiano, en especial, los municipios, o quien haga
sus veces, los departamentos y la Nación”, para tal efecto, el artículo 3 de la citada ley señala
que “Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la
prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la
celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios. En cumplimiento
del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitantes contarán con
el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional de
bomberos para asegurar la prestación de este servicio”.
Con el fin de atender las obligaciones previstas en la Ley, la norma ofrece a los municipios una
alternativa de financiación a través de la adopción y reglamentación para su cobro de una sobretasa
o recargo. Dice el artículo 37 de la Ley 1575 de 2012:
Artículo 37. Recursos por Iniciativa de los Entes Territoriales. Los distritos, municipios
y departamentos, podrán aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio,
los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes
con materiales peligrosos, en los siguientes términos.
a) De los Municipios
Los concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas
o recargos a los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre vehículo automotor,
demarcación urbana, predial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil.
(…)
da y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente. (…).”

171
Como se observa, en relación con los municipios la nueva disposición no modificó la redacción
del parágrafo del artículo segundo de la Ley 322 de 1996 en el sentido de “podrán establecer
sobretasas o recargos a los impuestos…”, por lo que el criterio de interpretación de esta Dirección
sobre los impuestos que deben afectarse se mantiene acorde con lo publicado en el Boletín número
6 Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales; es decir, que los con base en lo
dispuesto en la Ley 1575 de 2012 los concejos municipales pueden establecer la sobretasa o
recargo sobre uno de los impuestos mencionados en el artículo 37 citado, que en ningún caso
puede ser la sobretasa a la gasolina.
De acuerdo con lo anterior, es pertinente resaltar que la ley autoriza a los concejos municipales
para establecer un tributo municipal denominado “sobretasa” que puede recaer como un porcentaje
que se liquida sobre el monto de unos de los impuestos de su propiedad, como por ejemplo, el
impuesto predial o el de industria y comercio. En ese contexto, la sobretasa bomberil es un tributo
de la entidad territorial destinado a la financiación de la actividad bomberil y otras actividades
tendientes a la mitigación y atención integral del riesgo originado en incendios, rescates, incidentes
y atención de desastres.
Para la ejecución de dichos recursos y de esa forma ejercer la función legal de gestión integral
del riesgo, la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas es un servicio

esencial ejecutado por instituciones bomberiles oficiales o mediante la contratación con cuerpos
de bomberos voluntarios. En el primer evento, cuerpo de bomberos oficiales, corresponde a los
concejos municipales o distritales, definir su creación, funciones, organización y demás elementos
necesarios para el cumplimiento del servicio público a su cargo, caso en el cual creemos debe
incorporarse a la dependencia de la Administración Municipal encargada de la prevención y
atención de este tipo de emergencias (secretaria de gobierno, por ejemplo) o crearse como un
ente descentralizado para la prestación de dicho servicio con la naturaleza que determine el acto
administrativo de creación.
En materia de presupuesto municipal, de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política y los
artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir sus normas
propias en materia presupuestal, tanto en el nivel central como en el descentralizado, respetando
en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordenamiento constitucional, el
Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, el Decreto 115 de 1996, la Ley 617
de 2000 y la Ley 819 de 2003. En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo que sean
pertinente las normas orgánicas de Presupuesto Nacional.
Así las cosas, tenemos que en el caso del cuerpo de bomberos oficiales el sistema presupuestal y
contable es el mismo de la administración central del municipio pues, en principio, se trata de una
dependencia de la entidad territorial. Si el cuerpo de bomberos oficiales se crea por el concejo
municipal como entidad descentralizada, es necesario tener en cuenta el artículo 4 del Decreto
111 de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto)2. En dicho caso, si los municipios cuentan
con cuerpos de bomberos oficiales que cumplen en virtud de la ley tareas misionales, creeríamos
que los recursos que financian dicha actividad son de funcionamiento teniendo en cuenta que se
consideran funcionamiento los gastos “dirigidos a atender las necesidades de las entidades para
cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la Ley”3.
Ahora bien, cuando la entidad territorial no cuenta con cuerpo de bomberos oficiales para la
gestión integral del riesgo contra incendios y demás calamidades o incidentes, deberá suscribir
contrato o convenio con el cuerpo de bomberos voluntarios de la jurisdicción, caso en el cual los
dineros deberán ejecutarse en los términos del contrato y en el marco de las normas de contratación
pública. Es importante mencionar que el contrato deberá suscribirse con la institución bomberil y
2 Artículo 4. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean
empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones
que rigen los establecimientos públicos del orden nacional (L. 179/94, art. 63).
3 Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. 2ª Ed. Bogotá: El Ministerio, 2011.
172
no a título personal con sus integrantes, de tal forma que no se establezca vínculo laboral entre los
miembros del cuerpo de bomberos voluntarios y las autoridades del municipio.
Para cumplir con el objetivo de la Ley 1575 de 2012, los municipios podrán dotar al cuerpo de
bomberos de maquinaria y equipos especializados para la prevención y control de incendios y
otras calamidades, caso en el cual es necesario definir las condiciones legales para que la entidad
pueda hacer entrega de dichos equipos a esa institución (comodato, por ejemplo), estableciendo
claramente las condiciones de cuidado, custodia, responsabilidad, conservación y operación.
Creemos entonces que el contrato que pueda celebrarse con los cuerpos de bomberos oficiales
debe considerar la prestación del servicio de emergencias y definir la figura mediante la cual se
entregan los equipos especializados para el cumplimiento de la labor.
No obstante, es importante atender la reglamentación y directrices de la Unidad Administrativa

Especial Dirección Nacional de Bomberos, adscrita al Ministerio del Interior, pues tiene dentro de
sus funciones “Aprobar, coordinar, regular y acompañar en la implementación, de las políticas
globales y los reglamentos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir
los cuerpos de bomberos y sus integrantes para la prestación del servicio público esencial” y “Dar
lineamientos para la asesoría a las delegaciones departamentales y distritales de bomberos en el

campo estratégico, técnico y de tarea cumpliendo los requerimientos y estándares estipulados por la
Junta Nacional de Bomberos de Colombia”. En ese orden de ideas consideramos importante revisar
el contenido de la Resolución 661 de 2014, Por la cual se adopta el Reglamento Administrativo,
Operativo, Técnico y Académico de los Bomberos de Colombia, la cual en su artículo 7 establece
los parámetros a tener en cuenta para contratar o celebrar convenios con los cuerpos de bomberos
voluntarios, así como los decretos reglamentarios de la Ley 1575 y los conceptos de dicha Unidad.
173
Consultante: MÓNICA LORENA OSORIO M.
Secretaria Jurídica
Alcaldía Municipal de Ocaña
Ocaña (Norte de Santander)
Tema: Aspectos Generales de la Tributación
Subtema: Constitucionales
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, así como
con Oficio 1-2016-012664 del 17/02/16, remitido por el Ministerio de Justica, solicita usted
concepto jurídico “referente a la legalidad de implementar en los entes territoriales del nivel
municipal, la estampilla “Pro Deporte” y presentar al concejo municipal el proyecto de acuerdo
para la aprobación del mencionado rubro, con el fin de sostener una entidad descentralizada del
municipio, la cual fomente el deporte, la recreación y el sano esparcimiento”.
Sea lo primero anotar que las respuestas emitidas por esta Dirección se ofrecen en los términos y con
los estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, por lo que la respuesta será general, no tendrá efectos obligatorios
ni vinculantes, y no comprometerá la responsabilidad de este Ministerio.
Para dar respuesta a su solicitud, resulta necesario efectuar brevemente algunas precisiones en
torno a la facultad impositiva de las entidades territoriales.
De tal manera, nuestra constitución política en su artículo 150-12 establece la facultad para la
creación de impuestos, tasas y contribuciones en cabeza del Congreso de la República mediante la
expedición de leyes; es lo que en algún sector de la doctrina y en la jurisprudencia se conoce como
el poder impositivo originario. Ahora bien, los artículos 287, 300-4 y 313-4 superior establecen
la facultad para adoptar, de conformidad con la constitución y la ley, los tributos en jurisdicción de
los departamentos y municipios; es lo que de igual manera se conoce como la facultad impositiva
derivada. Quiere decir lo anterior, que las entidades territoriales no están facultadas para la
creación ex novo de ningún tipo de tributo, debiendo limitarse tan sólo a establecer aquellos
previamente creados por el legislador.
Así las cosas, no le es dado a los concejos municipales, ni a las asambleas departamentales,
la creación de ningún tributo sin la previa y expresa autorización contenida en una ley de la
República1 expedida por el Congreso de la República2.
En este orden de cosas, es menester precisar que esta Dirección no tiene conocimiento de una
ley de la república en que se establezca una autorización por parte del legislador para que los
municipios adopten en sus jurisdicciones una estampilla denominada “Pro Deporte”, a través de la
cual se financien los conceptos a los que hace referencia en su escrito de consulta.
De otra parte, toda vez que señala usted que la finalidad de la estampilla es la de “sostener
una entidad descentralizada del municipio, la cual fomente el deporte, la recreación y el sano
esparcimiento” es menester recordarle lo normado por el artículo 75 de la Ley 617 de 2000, que
ad literam establece:
1 Debe entenderse en este caso a la ley en sentido formal como acto propio del Congreso de la República.
2 Se trata en suma del principio de reserva de ley en materia tributaria contenido en los artículos 150-12, 287, 300-4, 313-4 y 338 de la Constitución política.
Principio que además se encuentra plasmado en el artículo 16 de la Ley 962 de 2005, más conocida como la Ley anti-trámites, al siguiente tenor: “Artículo 16.
Cobros no autorizados. Ningún organismo o entidad de la Administración Pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por
concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma
expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto”.
174
“Artículo 75.- Libertad para la creación de dependencias. Sin perjuicio de las competencias
que le han sido asignadas por la ley a los departamentos, distritos o municipios, estos no
están en la obligación de contar con unidades administrativas, dependencias, entidades,
entes u oficinas para el cumplimiento de las siguientes funciones: desarrollo de políticas de
vivienda de interés social, defensa del medio ambiente y cumplimiento de las normas en
materia ambiental, atención de quejas y reclamos, asistencia técnica agropecuaria, promoción
del deporte, tránsito, mujer y género, primera dama, información y servicios a la juventud y
promoción, casas de la cultura, consejerías, veedurías o aquellas cuya creación haya sido
ordenada por otras leyes.
Las unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas a que se refiere el

presente Artículo sólo podrán crearse o conservarse cuando los recursos a que se refiere el
Artículo tercero de la presente ley sean suficientes para financiar su funcionamiento. En caso
contrario las competencias deberán asumirse por dependencias afines.
En todo caso las dependencias que asuman las funciones determinadas en el presente Artículo
deberán cumplir con las obligaciones constitucionales y legales de universalidad, participación
comunitaria y democratización e integración funcional.

Parágrafo 1º. Las funciones de control interno y de contaduría podrán ser ejercidas por
dependencias afines dentro de la respectiva entidad territorial en los municipios de 3ª , 4ª , 5ª
y 6ª categorías.
Parágrafo 2º. Las dependencias que asumen las funciones de los entes deportivos
departamentales, deberán, como mínimo tener junta directiva con representación de ligas,
municipios y de Coldeportes Nacional; así como manejar los recursos de fondos del deporte
en cuentas especiales para este fin.
Igualmente, deberán tener un plan sectorial del deporte de conformidad con la legislación
vigente”.
Así, lo que se pretende poner de presente es que no es una obligación legal la creación de un ente
descentralizado para el fomento del deporte en el municipio, se trata de una decisión potestativa
del ente territorial. No obstante, en caso de optarse por su creación lo que sí se constituye en un
imperativo legal es que los recursos para funcionamiento a que se refiere el artículo 3º de la Ley
617 de 2000, “sean suficientes para financiar su funcionamiento”.
En lo que hace a las rentas orientadas a financiar el deporte, éstas se encuentran definidas en
los artículos 75 y siguientes de la Ley 181 de 1995. De igual manera, le sugerimos adelantar
gestiones con el departamento, quien también cuenta con recursos destinados al deporte, en punto
a verificar la posibilidad de acceder a convenios interadministrativos para el fomento del deporte
y la recreación.
Por último, de manera respetuosa le solicitamos hacer un uso racional del derecho de petición, en
el sentido de remitir sus consultas a una sola entidad.
175
Consultante: ADRIANA MARTÍNEZ DÍAZ
Secretaria de Infraestructura y Valorización
Alcaldía Municipal de Pasto
Pasto (Nariño)
Tema: Contribución de Valorización
Subtema: Administración y recaudo
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, solicita
usted concepto respecto de una actuación administrativa surtida en relación con la contribución de
valorización.
se extienden a la solución directa de problemas específicos y menos aún para la interpretación
respecto del alcance, validez o aplicación de los actos administrativos expedidos por las autoridades
administrativas, pues ello implicaría una intromisión en la autonomía que les reconoce el artículo
287 superior, ya que al decir de la Corte Constitucional, “un espacio propio y normal de dicha
autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la
ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la
injerencia o intervención de los órganos de la administración centralizada..
Sin perjuicio de lo anterior, en adelante efectuaremos algunas consideraciones frente a cada una
de sus inquietudes, con el único ánimo de ofrecerle algunos elementos de juicio para su análisis,
pero sin ninguna intención de fijar una posición al respecto.
1. El acto administrativo modificatorio de la resolución de 2006, por medio de la cual se realizó la

asignación del gravamen de valorización ¿es legal? ¿puede utilizarse y por tanto continuar con
el recaudo de la valorización?
3. En caso de que la notificación por aviso sea ilegal o improcedente, ¿qué procedimiento se debe
utilizar?
En relación con la notificación del acto administrativo que liquida y distribuye la contribución de
valorización ha manifestado el Consejo de Estado de manera reiterada que en caso de existir
reglas específicas en establecidas en los estatutos de valorización, no debe acudirse a las reglas
generales del procedimiento administrativo o del tributario. Veamos:
“(Por otra parte, el artículo 81 del Código Contencioso Administrativo, dispone que, las
Ordenanzas Departamentales y los Acuerdos Municipales son disposiciones especiales que
en todo caso priman sobre las generales, por lo que es prioritaria su aplicación en el evento
que nos ocupa. Partiendo de dicha premisa, observamos que el tema de la notificación
de resoluciones que imponen la contribución por valorización, se encuentra taxativamente
consagrado en el artículo 34 del Acuerdo municipal de diciembre 14 de 1999, también
denominado “Estatuto de Contribución de Valorización para las Empresas Municipales de Cali -
EMCALI EICE ESP”.
Insiste el actor en la inexistencia de notificación legal del acto demandado tomando como
apoyo jurídico los artículos 45, 46 y 48 del Código Contencioso Administrativo, normativa
176
que, como ya se expuso, no es aplicable por existir regulación expresa para las providencias
que fijan contribuciones de valorización por obras de EMCALI”1 (Subrayado nuestro).
En el mismo sentido, esta Corporación se pronunció en sentencia del 5 de febrero de 2004; C.P.
Juan Ángel Palacio Hincapié señalando:
“De los artículos 66 y 67 del Decreto 185 de 1990 se infiere que cuando se trata de la
notificación de resoluciones de liquidación y distribución de la contribución de valorización,
la misma se debe surtir por medio de edicto. Existiendo entonces regulación especial para
la notificación de este tipo de actos, no se debe acudir a la norma general que prevé la
notificación personal de las decisiones que pongan término a una actuación administrativa,
contemplada en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. Cabe advertir que
según los artículos transcritos, las publicaciones mediante aviso en periódicos de circulación
en el departamento o en radiodifusoras de amplia sintonía en la zona, no hacen parte del
proceso de notificación, solo constituyen un trámite posterior, cuya finalidad es garantizar una
mayor información a los interesados, como lo advierte la misma norma. Con lo anterior se
concluye, que las resoluciones mediante las cuales se liquidó y distribuyó la contribución de
valorización fueron notificadas con observancia del procedimiento previsto para tal efecto en

la norma especial. Debe además, entenderse que la notificación de la resolución que liquidó
en forma definitiva la contribución de valorización, quedó surtida en legal forma en la fecha
de desfijación del edicto”. (Subrayado fuera de texto)
Así las cosas, es claro que la legalidad de la actuación administrativa debe analizarse a la luz de lo
que se haya establecido por el propio concejo municipal en el estatuto de valorización (cualquiera
sea la denominación que este tenga al interior de la entidad territorial) y/o en las normas que lo
modifiquen.
Ahora bien, es importante tener en cuenta que en relación con los medios de notificación de
los actos que determinan obligaciones de naturaleza tributaria se ha manifestado la Corte
Constitucional señalando de manera enfática que a pesar de la capacidad de configuración con
que cuenta el legislador (para el caso concreto el Concejo Municipal), el establecimiento de los
medios de notificación debe hacerse garantizando los derechos de defensa y contradicción de los
contribuyentes. Al respecto resulta muy ilustrativa la sentencia C-035 de 2014 en la que se analiza
la legalidad de un sistema de notificaciones establecido para el acto que liquida el efecto plusvalía,
y en la que la Corte señala:
“(…) en nada contribuye a la eficiencia administrativa (o de recaudo de tributos) suponer, en

contra de la realidad, que la persona conoce el acto administrativo que define el alcance y
naturaleza de su obligación. Por el contrario, de esa manera se generan controversias jurídicas
que plausiblemente serán decididas en su favor y que, en lugar de propender por la eficacia
y eficiencia de las actuaciones públicas, generará costos injustificados para el ciudadano y el
Estado. En consecuencia, la notificación por correo no presenta problemas constitucionales,
siempre que se asegure su eficacia.
(…) Por ello, si bien el análisis del subprincipio de necesidad se muestra superfluo en esta
oportunidad, sí resulta determinante indicar que al escoger las vías de notificación el legislador
debe asegurar un mínimo de eficacia. Y que aquellos mecanismos que no gozan de esa
cualidad deben ser previstos únicamente como vías supletorias y subsidiarias, cuya validez
está condicionada al agotamiento de los cauces de notificación principales”.
De conformidad con lo anterior, será función de la propia administración municipal analizar cuáles
son los mecanismos de notificación que la normatividad interna ha dispuesto para hacer conocer a
1 Sección cuarta, C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia, Sentencia del 4 de febrero de 2010. Rad. 76001-23-31-000-2005-02939-01(17289).
177
los contribuyentes la resolución que liquida y distribuye la contribución de valorización y una vez se
tenga claridad al respecto deberán determinar si la actuación administrativa ser ajusta a la norma
y si esa normatividad es acorde a los principios constitucionales plasmados en la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, pues excede las competencias de esta Dirección pronunciarse al respecto.
2. El cambio de sujeto pasivo de la notificación por aviso ¿es legal? En caso negativo ¿cuál debe
ser el procedimiento para el cambio del sujeto pasivo?
En primer lugar es necesario aclarar que, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional2, el
sujeto pasivo de la contribución de valorización son los titulares del derecho real de los inmuebles
en los que recae el pago de la contribución de valorización.
Adicionalmente, no puede perderse de vista que, de conformidad con el artículo 239 del Decreto
Ley 1333 de 1986 la contribución de valorización es un gravamen real. Veamos:
“Artículo 239. La contribución de valorización constituye gravamen real sobre la propiedad

inmueble. En consecuencia, una vez liquidada, deberá ser inscrita en el libro que para tal
efecto abrirán los Registradores de Instrumentos Públicos y Privados, el cual se denominará

“Libro de Anotación de Contribuciones de Valorización”. La entidad pública que distribuya
una contribución de valorización procederá a comunicarla al Registrador o a los Registradores
de Instrumentos Públicos de los lugares de ubicación de los inmuebles gravados, identificados
estos con los datos que consten en el proceso administrativo de liquidación”.
Como se puede observar, la calidad de sujeto pasivo se determina por el hecho de tener la calidad
de propietario del bien, por lo que al momento de su asignación es obligación de la entidad
pública notificar al registrador para efectos de su inscripción.
Ahora bien, el artículo 240 del mismo decreto señala de manera enfática la imposibilidad de
registrar escrituras que contengan actos de disposición de los bienes inmuebles gravados con la
contribución de valorización hasta tanto esta no haya sido completamente pagada por el sujeto
pasivo, o en cuanto este no se encuentre al día en las cuotas que sean exigibles, de lo cual se debe
dejar constancia en el registro.
“Artículo 240. Los Registradores de Instrumentos Públicos no podrán registrar escritura pública
alguna, ni particiones y adjudicaciones en juicios de sucesión o divisorios, ni diligencias de
remate, sobre inmuebles afectados por el gravamen fiscal de valorización a que se refiere el
artículo anterior, hasta tanto la entidad pública que distribuyó la contribución les solicite la
cancelación del registro de dicho gravamen, por haberse pagado totalmente la contribución,
o autorice la inscripción de las escrituras o actos a que se refiere el presente artículo por estar
a paz y salvo el inmueble en cuanto a las cuotas periódicas exigibles. En este último caso,
se dejará constancia en la respectiva comunicación y así se asentará en el registro, sobre las
cuotas que aún quedan pendientes de pago.
En los certificados de propiedad y libertad de inmuebles, los Registradores de Instrumentos

Públicos deberán dejar constancia de los gravámenes fiscales por contribución de valorización
que los afecten”.
De acuerdo con lo anterior, es claro que el sujeto pasivo de la contribución es aquel que figure
como propietario al momento de la asignación de la contribución, y este no podrá transferir el
dominio del bien hasta que no se encuentre a paz y salvo en el pago del gravamen, razón por la
2 Sentencia C-155 de 2003: “(…) aunque no es expreso en el señalamiento del sujeto pasivo, no cabe duda que están obligados al gravamen los beneficiados
en sus inmuebles con la ejecución de una obra de interés público, entendiendo por estos a los titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como
se genera el cobro”.
178
cual el acto administrativo de liquidación deberá notificarse únicamente a la persona que figure
como propietaria en el registro de instrumentos públicos.
Ahora bien, si la administración ha omitido con los deberes de informar al registro y de notificar al
contribuyente, consideramos que deberá notificar de manera concurrente los actos de determinación
y cobro a todas las personas que considere que deben concurrir al pago de la contribución, para
efectos de garantizar los derechos de defensa y el debido proceso, y será en el marco de los
procesos de discusión y cobro que cada uno haga valer los argumentos que considere pertinentes
en orden a demostrar si es o no responsable del pago de la contribución.
4. Si la fecha de la resolución de asignación del gravamen de valorización es 25 de agosto de

2006 y la fecha de la resolución modificatoria es 11 de marzo de 2011, y en las condiciones
expuestas ¿qué limite tendría la administración para actuar sobre el recaudo de este gravamen?
En relación con el tema ha señalado el consejo de Estado que el término para hacer exigibles las
obligaciones relacionadas con la contribución de valorización es de cinco años contados a partir
de la ejecutoria del acto que asigna y liquida la contribución de valorización. Veamos:

“De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, las certificaciones de la deuda fiscal expedidas
por la autoridad recaudadora, por concepto de valorización de los órdenes nacional,
departamental, municipal y distrital, son títulos ejecutivos de carácter declarativo que recogen,
de manera resumida, toda la historia de la imposición fiscal y, sin embargo, no son títulos
constitutivos sino instrumentos declarativos; por tanto, la fuente de la obligación sigue siendo
el acto que liquida y distribuye la correspondiente contribución de valorización, punto de
partida, además, para hacer exigible su cobro.
Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que el Estatuto Tributario nacional, en el

artículo 817, señala que el término de prescripción es de cinco años contados como la misma
disposición lo establece3”.
Así las cosas, se considera que la administración tenía un plazo de cinco años para hacer exigible
el cobro de la contribución de valorización, contados a partir de la ejecutoria de la resolución en
la que esta se asignó.
5. En materia de cobro administrativo coactivo ¿qué procedimiento y normatividad se debe aplicar?
En relación con el procedimiento para el cobro de la contribución de valorización, este despacho

se ha manifestado señalando que a pesar de que el artículo 241 del Decreto 1333 y el artículo
183 del Decreto 1222 de 1986, establecen que para el cobro por jurisdicción coactiva de las
contribuciones de valorización se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto Ley
número 01 de 1984, esta regla se entiende modificada en virtud de lo señalado por el artículo 59
de la ley 788 de 2002 al disponer:
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios

aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la
administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluido
su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento
administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las
sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y
simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad
de estas respecto del monto de los impuestos.”. (El resaltado es nuestro).
3 Sección Cuarta, C.P.: Martha Teresa Briceño De Valencia, sentencia del 25 de junio de 2015. Rad. 54001-23-33-000-2012-00030-01(21080).
179
En el mismo sentido, la Ley 1066 de 2006, en el artículo 5º, dispuso que:
“Artículo 5º. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades

públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de
las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano
y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional,
territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por
la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones
exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el
Estatuto Tributario”.
En consecuencia, este Despacho ha considerado que los artículos 241 del Decreto 1333 y 183
del Decreto 1222 de 1986, quedaron derogados parcialmente, en cuanto a la remisión que a
los mismos hiciera para al cobro de la contribución de valorización por jurisdicción coactiva,
al procedimiento especial de que trata el artículo 252 del Código Contencioso Administrativo,
quedando vigentes los otros aspectos regulados en dichos artículos, como son: el documento que
presta merito ejecutivo para su cobro, el funcionario quien lo expide y lo relacionado con la
organización para el recaudo de la contribución.
180
Consultante: CLAUDIA E. MORA BARRIOS
Jefe de la oficina Asesora Jurídica
Municipio de Tenjo
Tenjo (Boyacá)
Tema: Impuesto de Delineación Urbana
Subtema: Descuentos Especiales
Mediante escrito radicado en esta Dirección con el número y en la fecha del asunto, a propósito
del impuesto de delineación urbana y un descuento que sobre este se ha otorgado a las empresas
nuevas que se instalen en el Municipio de Tenjo establecido en el Estatuto de Rentas de ese
municipio, consulta usted la posibilidad de devolución del valor que correspondería al descuento a
una empresa que al momento de solicitar una licencia de construcción no se aplicó el descuento y
solicita su aplicación 18 meses después.

En relación con este tema debemos iniciar estableciendo el marco constitucional vigente en materia
de impuestos territoriales, dentro del que encontramos el artículo 338 que establece que los
Concejos son los llamados a adoptar y reglamentar los impuestos creados por ley, al efecto señala
la norma superior:
“Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y

los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La
ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los
hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. … ”.
Encontramos también el artículo 287 constitucional, que confiere autonomía a los Municipios para
administrar sus tributos1 y el artículo 313 de la Carta que asigna al Concejo Municipal la facultad
de votar los tributos, en el marco de lo que disponga la ley2.
Finalmente encontramos el artículo 363 que establece una serie de principios dentro de los que
debe enmarcarse el ejercicio de esas competencias. La norma señala:
“El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Conjugadas todas las disposiciones constitucionales citadas podemos afirmar que los Concejos
Municipales son autónomos para decidir en qué términos administran los tributos en la jurisdicción
de su municipio, siempre que se acojan los lineamientos de la Constitución y la ley.
1 “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y de la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos: ... 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. …”.
2 “Corresponde a los Concejos: … 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales…”.
181
Su consulta se refiere particularmente a la procedencia efectuar una devolución a favor de una
empresa que se encontraba en la situación señalada en la norma para ser acreedor del descuento
pero que no lo solicitó en el momento del pago sino que lo solicita 18 meses después del pago.
De acuerdo con el marco constitucional antes referenciado, se insiste en que el otorgamiento de

beneficios tributarios es una potestad que ejercen los entes territoriales de manera autónoma, razón
por la cual es necesario acudir al Estatuto Tributario del Municipio de Tenjo, que se encargó de
establecer el beneficio tributario, para analizar si el otorgamiento del mismo se encuentra sometido
al cumplimiento de algún requisito adicional al de ser una empresa nueva o no.
Así las cosas, deberá determinarse si en el Estatuto Tributario se exigió, por ejemplo, que la
procedencia del descuento se encontraba sometida a que el contribuyente lo solicitara al momento
de la liquidación del tributo o a que informara sobre su condición de nueva empresa, pues de ello
dependerá en primer lugar la procedencia del beneficio.
Ahora bien, si la administración no tiene duda sobre la procedencia del beneficio, podría concluirse
que el pago completo del impuesto, esto es, sin la aplicación de la exención, generó un saldo a
favor del contribuyente, evento en el cual deberá procederse en los términos de su propio estatuto
tributario a efectuar una compensación o una devolución, dependiendo de lo que la normatividad

interna disponga.
182
Consultante: MARCELO ALBERTO ESCALANTE BARGUIL
Secretario Administrativo y Financiero
Alcaldía Municipal de Cereté
Tema: Impuesto de Alumbrado Público
En atención a su oficio radicado conforme el asunto, mediante el cual formula interrogantes relativos
al alcance del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015 según el cual se sustituye el impuesto de
alumbrado público por una contribución para la financiación de dicho servicio, nos permitimos
transcribir el comunicado de prensa número 22 del 25 de mayo de 2016 en el cual se informa
sobre la decisión de inexequibilidad decretada por la Corte Constitucional sobre el citado artículo
de la Ley del Plan de Desarrollo.
“2. Decisión

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2016, Todos por un nuevo país”.
3. Síntesis de los fundamentos
El demandante formuló nueve cargos contra los fragmentos impugnados del artículo 191 de la
Ley 1753 de 2015. Sin embargo, la Corte analizó y resolvió los argumentos que censuraban
las expresiones que diseñaron la sustitución del impuesto por una contribución especial, la
forma de liquidarla y cobrarla y la entidad que ejercería el control. Para la Corte, el cambio
de naturaleza jurídica del tributo para la financiación del servicio de alumbrado público,
impactaba la totalidad del artículo, por lo que decidió declarar su inexequibilidad.
A la Sala Plena correspondió determinar si la disposición acusada: a) vulneraba la autonomía

de las entidades territoriales para fijar los elementos de los tributos y administrar sus
propios recursos, b) desnaturalizaba la tipología tributaria establecida en la Constitución, al
individualizar la contraprestación correlativa a una contribución especial, los sujetos pasivos
del tributo y la base gravable, impidiéndoles a las entidades territoriales fijar los elementos
del tributo, y c) contrariaba la cláusula de Estado social de derecho, al fijar una contribución
regresiva que promueve que sólo las personas y zonas con mayor capacidad de pago reciban
alumbrado público.
Para decidir, la Corte subrayó que, a la luz de la Carta Política y, en especial, de los artículos
365 a 370, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que existe
una relación inescindible entre dichos servicios y el principio de Estado social de derecho (art.
365 C. P.).
La Corte indicó que la función fundamental del servicio de alumbrado público no es proporcionar
un beneficio exclusivo, particular y privado a personas específicas, sino que es prestado en
interés general a toda una colectividad.
De similar forma, reiteró que contrario a las tasas, las contribuciones especiales son
compensaciones que se pagan por beneficios dirigidos a sectores sociales, no individualizables.
Señaló que dichas obras no se llevan a cabo a elección o por solicitud del contribuyente y que
el pago del gravamen es obligatorio.
183
Conforme a lo anterior, la Sala Plena constató que la financiación del servicio de alumbrado
público, en tanto no genera utilidades particulares a personas o grupos sociales específicos,
no es compatible con las contribuciones especiales.
Así mismo, la Corte consideró que el artículo demandado condicionó la prestación continua,
permanente y en interés general del alumbrado público a los criterios de viabilidad financiera
y de rentabilidad razonable, en relación con aparentes beneficiarios individuales del servicio,
con lo cual, puso en riesgo su suministro efectivo en todas la zonas del pais. Al comportar esta
consecuencia, la Sala Plena encontró que el legislador infringió la cláusula de Estado social,
en especial los artículos 365 y 1º, así como el artículo 338 de la Constitución.
Desconoció que, de acuerdo al tenor literal del artículo 365 C. P., los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado y que en este reside la obligación de asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Así mismo, menoscabó el
principio de la prevalencia del interés general, al someter a indicadores de rentabilidad y
viabilidad financiera, ligados a supuestos beneficiarios individuales del servicio, la continuidad
de un servicio que beneficia a toda la colectividad (art. 1º ídem). Y, por último, lesionó el
artículo 338 C. P., puesto que el Constituyente solo permite a la ley establecer la modalidad
de las contribuciones para obtener compensaciones por beneficios particulares recibidos, los
cuales no se perciben a través del servicio de alumbrado público.
Con base en lo anterior, la Corte concluyó que el tributo creado por el artículo acusado
era contrario a la Constitución. Dado que toda la regulación que seguía y antecedía al
establecimiento de la contribución especial en los apartados controvertidos era accesoria a
ella y guardaba unidad de sentido y propósito con el gravamen incompatible con la Carta,
la Corte procedió a declarar la inexequibilidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, en
su integridad. La Sala Plena aclaró que, con la decisión, no surgía vacío normativo alguno,
puesto que recobraban vigencia las disposiciones tributarias anteriores de alumbrado público,
en especial, el numeral 1, literal a, de la Ley 84 de 1915, en concordancia con el artículo
1, literal d, del artículo de la Ley 97 de 1913 y todas las normas que las modificaran y
complementaran”.
Como se observa, con la decisión de la Corte Constitucional recobra vigencia el impuesto de

alumbrado público contenido en la Ley 97 de 1913, con base en la cual los municipios han
adoptado este tributo.
184
Consultante: MONICA LORENA OSORIO M.
Secretaria Jurídica
Alcaldía Municipal de Ocaña
juridica@ocana-nortedesantander.gov.co
Tema: Impuesto de Alumbrado Público
En atención a sus comunicaciones radicadas conforme el asunto, en las cuales pregunta sobre la
forma de presupuestar el impuesto de alumbrado público, damos respuesta no sin antes precisar
que nuestros pronunciamientos se emiten en el ámbito de nuestra competencia y en los términos
del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1,
es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no
compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Partimos de la vigencia del impuesto de alumbrado público, teniendo en cuenta el reciente fallo de
la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015,

según comunicado de prensa número 22 del 25 de mayo de 2016.
En relación con el servicio de alumbrado público, el impuesto creado en la ley, el contrato de

concesión y la naturaleza del recurso, esta Dirección analizó el tema en el oficio 023435 de 2010
en los siguientes términos:
“En Colombia el servicio de alumbrado público está a cargo de los municipios, es un servicio
público pero no es domiciliario que tiene como objetivo dotar de iluminación nocturna los
bienes y espacios públicos, de tal forma que los beneficiados por el mismo no tienen ninguna
obligación de pagarlo. El servicio de alumbrado público es un gasto del municipio que se
puede realizar directamente, a través de empresas de servicios públicos o de prestadores
especializados.
Otra cosa es el impuesto sobre el servicio de alumbrado público, el cual fue autorizado
inicialmente para Bogotá por el literal d) del artículo 1° de la Ley 97 de 1913 y posteriormente
autorizado para el resto de municipios por la Ley 84 de 1915. Este es un tributo del orden
municipal que fue creado sin el desarrollo de los elementos propios de un impuesto, sin
embargo tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han considerado que se
puede establecer al interior de las municipalidades siempre y cuando las Corporaciones
Administrativas establezcan el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa y el hecho generador.
El Decreto 2424 de 2006 por el cual se regula la prestación del servicio de alumbrado
público, en su artículo 9° estableció la posibilidad para los municipios de utilizar el impuesto
sobre el servicio de alumbrado público para financiar los gastos en los que se incurre por la
prestación de ese servicio, autorizando que el prestador del mismo incluya en la factura del
servicio el cobro del impuesto.
Este despacho no conoce ley alguna que haya creado la tasa de alumbrado público. Se
menciona este aspecto teniendo en cuenta que usted cita el artículo 45 del Acuerdo 22 de
2000 en donde al parecer se fijan las tarifas de la “Tasa del Servicio de Alumbrado Público”.
Presumiendo la legalidad del acto administrativo mediante el cual se estableció la tasa de

alumbrado público y sabiendo, según la información por usted suministrada, que el contrato
185
de concesión de alumbrado público suscrito por el municipio con un proveedor especializado
se financia con la tasa de alumbrado público que es recaudada por el concesionario, se
procede a resolver su cuestionario de la siguiente forma:
1. Según el artículo 345 de Constitución Política, en tiempo de paz el presupuesto público es

el mecanismo de ejecución de ingresos y gastos que está obligado a utilizar todo organismo
público para efectos de percibir recursos y efectuar erogaciones. Si el municipio adopta
tributos en su jurisdicción, deberá incorpora el recaudo de los mismos al presupuesto, de
la misma forma, deberá efectuar todo gasto a través del presupuesto de apropiaciones,
independientemente del tipo de contratos que suscriban las administraciones públicas para
efectos de realizar sus gastos.
2. Este despacho no tiene competencia para pronunciarse en relación con actos administrativos
o actuaciones de las entidades territoriales. Sin embargo en relación con la pignoración de
recursos le informo que es una garantía admisible que sirve de respaldo para cualquier clase
de operación de crédito y sólo tiene como límite el establecido en el artículo 11 de la Ley 358
de 1997, que dice:
“Artículo 11. Las entidades territoriales solamente podrán pignorar las rentas o ingresos
que deban destinarse forzosamente a determinados servicios, actividades o sectores
señalados por la ley, cuando el crédito que se garantice mediante la pignoración
tenga como único objetivo financiar la inversión para la provisión de los mismos
servicios, actividades o sectores a los cuales deban asignarse las rentas o ingresos
correspondientes. La pignoración no podrá exceder los montos asignados a cada
sector de inversión durante la vigencia del crédito”.
3. El valor del recaudo del impuesto sobre el alumbrado público lo debe conocer el municipio
producto del control que debe estar ejerciendo sobre el agente recaudador mediante los
informes de interventoría.
4. Los ingresos generados por el impuesto sobre el servicio de alumbrado público serán corrientes
de libre destinación entre tanto no exista un acto administrativo válidamente expedido por la
Corporación Administrativa, mediante el cual se le de una destinación específica. Al respecto
se aconseja consultar el artículo 3 de la Ley 617 de 2000 y la sentencia C-579 de 2001,
mediante la cual la Corte Constitucional se refirió a la calidad de los actos administrativos que
destinan rentas a un fin determinado.
5. Para precisar los efectos sobre indicadores y transferencias es necesario analizar todo el
esquema relacionado con la concesión de alumbrado público, su mecanismo de financiación y
la destinación de la renta denominada impuesto sobre el alumbrado público. Desde luego que
si la renta es de libre destinación se incrementan los ingresos corrientes de libre destinación
(ICLD) y por lo tanto el indicador de gasto se modifica. Igualmente es probable que las
transferencias que se realizan con base en los ICLD también se modifiquen.
6. La clasificación presupuestal del ingreso y el gasto de la operación del servicio de alumbrado

público y el impuesto que se cobra sobre el mismo, debe ser establecida por el municipio
después de analizar el esquema con el que entrega el servicio y su financiación. Este Despacho
no cuenta con la información suficiente para prestar apoyo en ese sentido.
7. El manejo contable del ingreso originado en el impuesto sobre el alumbrado público depende
de la naturaleza jurídica del recurso, igual situación se predica del gasto.
8. El parágrafo del artículo 4 del decreto 2424 de 2006 hace referencia a la obligación
constitucional del municipio de darle manejo presupuestal al impuesto sobre el alumbrado
público en caso que se establezca como fuente de pago del servicio de alumbrado público.
186
Es decir, que independientemente de que el recaudo se realice a través del sistema financiero
producto del pago de los contribuyentes en bancos y que posteriormente los dineros ingresen
a las cuentas del prestador del servicio, el municipio no puede abstenerse de cumplir con
su obligación constitucional de realizar el ingreso y el correspondiente gasto a través del
presupuesto municipal”.
187
Consultante: CARMEN LUCÍA AGREDO ACEVEDO
Presidenta Nacional
Federación Nacional de Concejales FENANCON
Bucaramanga (Santander)
Tema: Estampillas
Subtema: Hecho Generador
Mediante escrito remitido por correo electrónico, previa trascripción de ciertos artículos de
la Ordenanza número 077 de 2014 “Por medio del cual se expide el Estatuto Tributario del
Departamento de Santander”, efectúa usted una serie de interrogantes relacionados con la
posibilidad de que los honorarios de los concejales sean gravados con estampillas, así como la
legalidad el “cobro de servicios de sistematización y autorización de procesos administrativos
a cargo de los usuarios, señalada en la Ordenanza 012 de 2005, artículo 60 expedida por la
Asamblea de Santander”
Sea lo primero anotar que, las respuestas ofrecidas por esta Dirección se efectúan de manera
general y abstracta en los términos y con los alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de manera que no son obligatorias
ni vinculantes y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Para dar respuesta a su consulta es necesario precisar que las estampillas, son de aquellos tributos
que por sus características han de ser adoptados y desarrollados por parte de las respectivas
corporaciones administrativas territoriales atendiendo, claro está, a la ley que las crea11.
Esto para señalar que, el fundamento normativo es en principio una ley de la República22, y
consecuentemente para este caso una ordenanza expedida por la asamblea departamental,
acto en el que se establecen los elementos estructurales a partir de los cuales deben analizarse
cada una de las situaciones particulares que se presenten alrededor de su aplicación. En virtud
de lo anterior y teniendo en cuenta la autonomía que la constitución reconoce a las entidades
territoriales, la competencia para pronunciarse respecto de la interpretación y alcance de sus actos
corresponde, en principio, a la administración departamental o municipal, pues al decir de la
Corte Constitucional, “un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad
y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los
órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los
órganos de la administración centralizada”3. Así las cosas, la respuesta a su solicitud es un asunto
de competencia exclusiva de la administración departamental, quien conoce de primera mano
los antecedentes, criterios, y fundamentos de hecho y de derecho, que motivaron la escogencia y
posterior establecimiento de cada uno de los elementos estructurales de la estampilla, así como los
tratamientos diferenciales (beneficios, exclusiones, exenciones, etc.) en torno a su aplicación.
Lo anterior, para señalar que, en principio, la aplicación de las estampillas a los conceptos a que
hace referencia en su escrito dependerá directamente de que el departamento haya establecido
como hecho generador de aquellas algún elemento relacionado con los honorarios de los concejales.
Así pues, de manera respetuosa le sugerimos remitirse a la administración departamental en punto
a definir si de conformidad con las normas departamentales, los honorarios de los concejales se
encuentran o no gravados con las estampillas adoptadas por el departamento.
1 Habida consideración del principio de reserva de ley que orienta la materia, en los términos del artículo 338 superior.
2 Para el caso particular, se trata de la Ley 85 de 1993, modificada por la Ley 1216 de 2008, para el caso de la Estampilla Pro Universidad Industrial de
Santander; de la Ley 645 de 2001, para el caso de la estampilla Pro Hospital Universitario; para el caso de la Estampilla Pro Desarrollo departamental el artículo
170 del Decreto 1222 de 1986.
3 Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-877 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell
188
Sin perjuicio de lo anterior, es menester precisar que en materia impositiva rigen ciertos principios,
dentro de los que, para el caso concreto, se destaca el principio de certeza, el cual tiene “la
finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el
Estado estén consagrados inequívocamente en la ley, bien porque las normas que crean el tributo
los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su
integración, es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho
gravable, la base gravable y la tarifa del gravamen”4. Lo anterior para señalar que si la intención
de la norma fuera la de gravar los honorarios de los concejales debería entonces establecerse de
manera expresa e inequívoca dentro de los hechos generadores de cada una de las estampillas en
ella establecidas. No obstante, del examen de los apartados de la ordenanza citada en su escrito
de consulta no se evidencia hecho generador alguno a partir del cual sea posible afirmar que los
concejales sean sujetos pasivos de estampillas, ni que sus honorarios se encuentren gravados.
De otra parte, le comunicamos que esta Dirección mediante Oficio 004729 del 20 de febrero de
2008, en el cual se consulta si hay lugar al cobro de estampillas sobre los Honorarios que perciben
los Concejales por la asistencia a las sesiones, expresó:

[…] La Ley 397 de 1997 (artículo 38) modificada por la Ley 666 de 2001, autorizó a las
asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que
ordenen la emisión de una estampilla “Procultura”, y para que determinen las “características,
el hecho generador, las tarifas (entre el 0.5% y el 2% del valor del hecho sujeto al gravamen),
las bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio de dicha estampilla en
todas las operaciones que se realicen en su respectiva entidad territorial”.
La misma ley señala que corresponde a los funcionarios departamentales, distritales y municipales
que intervengan en los actos o hechos sujetos al gravamen, la obligación de adherir y anular
la estampilla física a que se refiere esta Ley. Así las cosas, el cobro de la estampilla Procultura
solo puede recaer sobre actos o hechos en los que intervengan funcionarios del respectivo ente
territorial, por lo que tradicionalmente la estampilla ha sido considerada un tributo de carácter
netamente documental.
Según la información por usted suscrita, el acuerdo municipal definió como sujetos pasivos
de la estampilla a “los contratistas que suscriban contratos con el municipio de El Colegio y
con sus entidades descentralizadas y los proveedores de bienes y servicios del municipio”,
determinó que “La estampilla se causa en el momento de la suscripción del respectivo contrato,
(…)”, y que la base gravable “está constituida por el valor del contrato y/o factura de venta o
cuenta de cobro”. (Se subraya).
De acuerdo con la norma municipal, solamente habrá lugar al cobro de la estampilla cuando
esta se cause, es decir, cuando se suscriban contratos con el municipio de El Colegio y con sus
entidades descentralizadas.
En el caso de los concejales, no estamos en presencia de una relación contractual, sino

de representantes de la comunidad que deben cumplir funciones administrativas en virtud
de la elección popular. Por la misma razón, no se puede afirmar que los concejales sean
proveedores de servicios al municipio, pues como se dijo, se trata de una función administrativa
en cumplimiento del artículo 312 de la Constitución Política que dice:
Artículo 312. En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida

popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal,
integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con
4 Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-569 de 2000 Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz.
189
la población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración
municipal.
La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y

la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de
empleados públicos.
La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a
sesiones.
Su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta.
Finalmente, según su comunicación, el acuerdo municipal dispone una exención de la estampilla

a “Los Honorarios de los Concejales y toda factura o cuenta de cobro individual inferior a
$30.000.00”, con lo cual, a pesar de la imprecisión al otorgar una exención a hechos que
no son constitutivos del impuesto se señala expresamente que no son objeto del tributo los
Honorarios de los concejales. […]”.
En lo que hace a sus interrogantes relacionados con el “cobro de servicios de sistematización y

autorización de procesos administrativos”, en primer término reiteramos lo expresado a espacio
líneas atrás respecto de la competencia para pronunciarse sobre la interpretación y alcances de las
normas expedidas por las administraciones de las entidades territoriales, señalando además que
si bien dentro de las funciones asignadas a esta Dirección se encuentra la de prestar asesoría en
materia tributaria, dicha función no se extiende a la de emitir juicios de valor sobre la legalidad
de los actos administrativos expedidos por los departamentos y municipios, pues esa competencia
descansa en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sin perjuicio de lo anterior, con la única intención de brindarle elementos de juicio sobre el tema
en consulta, resulta necesario efectuar brevemente algunas precisiones en torno a la facultad
impositiva de las entidades territoriales. De tal manera, nuestra constitución política en su artículo
150-12 establece la facultad para la creación de impuestos, tasas y contribuciones en cabeza del
Congreso de la República mediante la expedición de leyes; es lo que en algún sector de la doctrina
y en la jurisprudencia se conoce como el poder impositivo originario. Ahora bien, los artículos 287,
300-4 y 313-4 superiores establecen la facultad para adoptar, de conformidad con la constitución
y la ley, los tributos en jurisdicción de los departamentos y municipios; es lo que de igual manera se
conoce como la facultad impositiva derivada. Quiere decir lo anterior, que las entidades territoriales
no están facultados para la creación ex novo de ningún tipo de tributo, debiendo limitarse tan sólo
a establecer aquellos previamente creados por el legislador.
Conforme con lo anterior, no les es dado a los concejos municipales, ni a las asambleas
departamentales, la creación de ningún tributo sin la previa y expresa autorización contenida en una
ley de la República5, expedida por el Congreso de la República. A este respecto, la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada que “(…) la Constitución autoriza
a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la
Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía,
pueden establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la
ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan
de soberanía fiscal”6. En este orden de ideas, es menester precisar que esta Dirección no tiene
conocimiento de ley alguna en la cual se establezca por parte del legislador autorización alguna
5 Se trata en suma del principio de reserva de ley en materia tributaria contenido en los artículos 150-12, 287, 300-4, 313-4 y 338 de la Constitución política.
Principio que además se encuentra plasmado en el artículo 16 de la Ley 962 de 2005, más conocida como la Ley antitrámites, al siguiente tenor: “Artículo 16.
Cobros no autorizados. Ningún organismo o entidad de la Administración Pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por
concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma
expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto”.
6 Corte Constitucional Sentencia C-304/12 Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa.
190
para que las entidades territoriales establezcan un tributo que permita el “cobro de servicios de
sistematización y autorización de procesos administrativos”.
Por último, es menester precisar que, al tenor del artículo 88 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los actos administrativos se encuentran amparados
por la presunción de legalidad, y en consecuencia son de obligatorio cumplimiento y ejecución
hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
previo el inicio de los medios de control establecidos en los artículos 135 y siguientes ibídem.
191
Consultante: ORLANDO H. LADINO BOHÓRQUEZ
Municipio de Monterrey (Casanare)
Tema: Destinación retención del 20% de la estampilla
artículo 47 Ley 863 de 2003
Subtema: Pago pasivo pensional
1-2016-041000, nos permitimos dar respuesta en los términos previstos en el artículo 28 de la ley
Consulta:
“[…]se solicita concepto acerca de la viabilidad de Certificar por parte de la Administración

Municipal que al contar con el cubrimiento de su pasivo pensional estimado con recursos depositados
en FONPET, los recursos correspondientes al artículo 47 de la Ley 863 de 2003 pueden y deben
utilizarse para los fines de la norma que regula las respectivas estampillas que den origen a estos”.
Respuesta:
En primera instancia es importante precisar que la finalidad perseguida en el artículo 47 de la
ley 863 de 2003, es buscar fuentes de financiación alternativas a los recursos que poseen las
entidades territoriales en las cuentas individuales del Fonpet, para el pasivo pensional en los casos
en que no pueda ser financiado con recursos propios de las entidades destinatarias de la estampilla
o de la entidad territorial correspondiente y no crear una fuente de financiación adicional a las
señaladas en el artículo 2 de la ley 549 de 1999, para el Fondo de Pensiones de Entidades
Territoriales Fonpet.
Prescribe el artículo 47 de la ley 863 de 2003:
“Retención por estampillas. Los ingresos que perciban las entidades territoriales por
concepto de estampillas autorizadas por la ley, serán objeto de una retención equivalente al
veinte por ciento (20%) con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de
dichos recaudos. En caso de no existir pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se
destinará al pasivo pensional del respectivo municipio o departamento”. (Resaltado fuera de
texto).
De la lectura de la norma se infiere que el 20% del valor de las estampillas está destinado a los
fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recursos; de no existir pasivo pensional
con cargo a esa entidad, el 20% de la totalidad de los recursos que perciba la entidad territorial
por concepto de estampillas autorizadas por la ley, regulado en el artículo 47 de la ley 863 de
2003, será destinado a cancelar el pasivo pensional de la entidad territorial, independientemente
que haya o no creado el Fondo Territorial de Pensiones en los términos previstos en los decretos
1296 de 1994 y 1068 de 1995.
Considerando que la norma no precisa los conceptos que deben tenerse en cuenta dentro del pasivo
pensional objeto de financiación con los recursos provenientes de la retención de los ingresos
192
percibidos por estampillas, vale la pena traer a colación apartes del concepto emitido por la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 02 de agosto de 2013, radicado bajo el
número 11001-03-06-000-2013-00339-00(2153), en donde se analiza el tema, así:
“[…]1. El concepto de pasivo pensional
En primer lugar, es del caso observar que no existe en la ley una definición universal y unívoca
del concepto “pasivo pensional”, que sea aplicable, por ende, a todas las personas y entidades
de derecho público o privado.
Sin embargo, existen algunas disposiciones que han definido el pasivo pensional para
determinados efectos o dentro de ciertos ámbitos, así como opiniones y orientaciones técnicas
de las autoridades públicas en materia fiscal y contable, a partir de las cuales es posible
construir una idea general de lo que debe entenderse por “pasivo pensional”.
[…]
De manera similar, el parágrafo 1º del artículo 1º de la ley 549 de 1999 preceptúa lo siguiente:

“Entiéndase por pasivo pensional las obligaciones compuestas por los bonos pensionales, el
valor correspondiente a las reservas matemáticas de pensiones y las cuotas partes de bonos
y pensiones”.
Sobre esta definición, la Contaduría General de la Nación, en el documento intitulado

“Aspectos conceptuales, jurídicos y contables relacionados con el pasivo pensional de las
entidades contables públicas”, explica lo siguiente:
“6.3. Conceptos que hacen parte del cálculo actuarial del pasivo pensional
“Los conceptos que hacen parte del cálculo actuarial del pasivo pensional son aquellos
que ha considerado la Ley 100 de 1993 y la Ley 549 de 1999, es decir, pensiones,
cuotas partes de pensiones, bonos pensionales y cuotas partes de bonos pensionales.
Estos conceptos se reflejan en las cuentas y subcuentas creadas para reconocer y revelar
el pasivo pensional, aunque ellos se encuentran clasificados tanto para las entidades
empleadoras como para los fondos de reserva”.
Igualmente, en el glosario del mismo documento se define la expresión “cálculo actuarial

del pasivo pensional de empleadoras” así: “Valor presente de los pagos futuros que la
entidad contable pública empleadora deberá realizar a sus pensionados actuales, o a
quienes hayan adquirido derechos, de conformidad con las condiciones definidas en las
disposiciones legales vigentes, por concepto de pensiones, bonos pensionales y cuotas
partes de pensiones y de bonos pensionales. También corresponde al valor presente de
los pagos futuros que la entidad contable pública deberá realizar a favor del personal
activo, cuando la entidad reconoce y paga la pensión, teniendo en cuenta que existen
incertidumbres probables y remotas en relación con la materialización de la obligación
de pago y la exactitud de la cuantía a pagar”.
Debe aclararse que los términos “pasivo pensional” y “cálculo actuarial del pasivo
pensional” no son sinónimos, ya que, como explica la Contaduría General en el documento
citado, el pasivo pensional puede ser “estimado” o “real”. El primero corresponde al
valor presente de todas las obligaciones pensionales futuras que, con certeza o con una
razonable probabilidad, va a tener que asumir la entidad contable pública, mientras
que el pasivo real es aquel conformado por las obligaciones pensionales que ya se han
causado y dicha entidad debe pagar. Sólo el primero, es decir, el pasivo estimado, es el
que debe ser objeto del cálculo actuarial, mientras que el pasivo real, cuando se genera,
amortiza (disminuye) el valor del cálculo actuarial.
193
En todo caso, los conceptos y obligaciones que deben tenerse en cuenta para determinar
el cálculo actuarial pensional son ilustrativos para aclarar qué tipo de obligaciones
forman parte del pasivo pensional, pues, como se indicó, el cálculo actuarial representa
el valor estimado de las obligaciones futuras del pasivo pensional.
De todo lo anterior se desprende que el pasivo pensional está constituido por obligaciones
presentes y futuras, pero en todo caso ciertas, cuyo valor se conoce actualmente o se puede
estimar razonablemente con técnicas y fórmulas conocidas de matemáticas financieras y
actuariales, tal como sucede con las pensiones, las cuotas partes pensionales, los bonos
pensionales, los títulos pensionales y sus respectivas cuotas o partes.[…]” (subrayado
fuera de texto)
En consecuencia, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas por la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto emitido el 02 de agosto de 2013, radicado bajo
el número 11001-03-06-000-2013-00339-00(2153) dentro del pasivo pensional a financiar con
los recursos del 20% de la retención a las estampillas de que trata el artículo 47 de la ley 863 de
2003, se encuentran conceptos tales como mesadas pensionales, cuotas partes pensionales, bonos
pensionales y cuotas partes de bonos pensionales a cargo de la entidad territorial.
Esta Dirección ha considerado que si la entidad beneficiaria de la estampilla y/o la entidad

territorial no tienen pasivo pensional, objeto de financiación con los recursos de que trata el artículo
47 de la ley 863 de 2003, entendido como mesadas pensionales, cuotas partes pensionales,
bonos pensionales y cuotas partes de bonos pensionales a cargo del departamento, distrito o
municipio; o si los recursos obtenidos por el 20% de la retención son superiores al pasivo pensional
objeto de financiación, deberá darse a tales recursos la destinación establecida en la ley que crea
y autoriza la adopción y emisión de la respectiva estampilla, precisando que la responsabilidad
en la determinación de la existencia o no de pasivo pensional corresponde de manera exclusiva a
la administración departamental, distrital o municipal, quien deberá, para los efectos certificar la
inexistencia de este pasivo1.
En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, en el concepto emitido por la

Sala de Consulta y Servicio Civil el 02 de agosto de 2013, radicado número 11001-03-06-
000-2013-00339-00(2153) y en la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, el 21 de mayo de 2014, dentro del proceso radicado con el número
250002327000-2010-00066-01 (18851).
En el concepto número 2153, manifestó:
“[…] Dado que, como se indicó en el punto primero de este concepto, la Universidad
Surcolombiana tiene pasivo pensional, las sumas obtenidas con el impuesto de estampillas
autorizado por la ley 367 de 1997, en una cuantía de hasta el 20% de dicho recaudo,
deben destinarse a cubrir este pasivo.
Una vez cubierto totalmente dicho pasivo, el porcentaje mencionado debe destinarse
a financiar el pasivo pensional del Departamento del Huila, si tal pasivo existe. En la
medida en que la entidad territorial no tenga pasivo pensional, o que el valor del mismo
sea inferior al 20% del recaudo del impuesto, tal porcentaje, o la parte de este que
exceda la cuantía del pasivo pensional del Departamento, debe entregarse, junto con
los demás recursos obtenidos con el tributo, a los fines señalados en los artículos 1º de
la ley 367 de 1997 y 95 de la ley 633 de 2000, y en las ordenanzas respectivas.
1 Oficio radicado bajo el número 039526 del 22 de octubre de 2013.
194
Sobre este particular la Sala considera importante aclarar que, por ser el impuesto de
estampillas un tributo de destinación específica, de acuerdo con lo previsto en la ley
que autoriza su cobro y en los acuerdos u ordenanzas que lo imponen en cada entidad
territorial, los ingresos obtenidos con el mismo no pueden destinarse a ningún otro fin
distinto del señalado en tales normas, so pena de incurrir en una desviación en el uso de
tales recursos, que puede generar responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales.
En relación con esta cuestión la Sala de Consulta y Servicio Civil expresó lo siguiente,
en el concepto Nº 1996 de 2010, antes citado, mediante el cual se revisó el concepto
Nº 1770 de 200621:
“Las sumas retenidas tienen, por expresa disposición de la norma que se analiza, una
única destinación: el pago del pasivo pensional, pero en cabeza de varios destinatarios:
en primer término, esos recursos deben atender los fondos pensionales de las entidades
beneficiarias de los ingresos por estampillas; en segundo término y sólo si esas
beneficiarias no tienen pasivo pensional, los recursos irán a cubrir el pasivo pensional
del departamento o municipio, esto es, de la entidad territorial que percibe los ingresos”.

Es evidente, por tanto, que si el Departamento del Huila no tiene pasivo pensional, los
ingresos generados por el impuesto de estampillas pro desarrollo de la Universidad
Surcolombiana no podrían destinarse en ningún caso y en ninguna proporción a dicho
Departamento, pues no podría darse a tales recursos una finalidad diferente de la
señalada en las leyes 367 de 1997, 633 de 2000 y 863 de 2003, así como en las
ordenanzas respectivas.[…]”
En la sentencia proferida el 21 de mayo de 2014, dentro del proceso radicado con el número
250002327000-2010-00066-01 (18851) expresó:
“[…] 3.1.4.1.2.1 El artículo 47 de la Ley 863 de 2003 señala que el 20% del recaudo
de las estampillas debe destinarse a cubrir o financiar el pasivo pensional de las entidades
beneficiarias, en este caso, de la Universidad de Cundinamarca.
Entonces, si la entidad destinataria de los recursos por concepto de estampillas autorizadas por
la ley, no tiene pasivo pensional, los recursos originados en el 20% de los ingresos generados
por la estampilla se destinarán al pasivo pensional del sujeto activo del tributo, es decir, al
Departamento de Cundinamarca.
De manera que, una vez cubierto totalmente el pasivo pensional de la entidad destinataria,
el remanente debe destinarse a financiar el pasivo pensional del Departamento, si tal pasivo
existe. En la medida en que la entidad territorial no tenga pasivo pensional, o que el valor
del mismo sea inferior al 20% del recaudo del impuesto, tal porcentaje, o la parte de este
que exceda la cuantía del pasivo pensional del Departamento, debe entregarse, junto con
los demás recursos obtenidos con el tributo, a los fines señalados en la norma que creó la
estampilla.
Ha dicho esta Corporación que “la retención ordenada por el artículo 47 de la ley
863 de 2003 debe practicarse sobre la totalidad de los ingresos por concepto de
estampillas, que cada entidad territorial esté recaudando, esto es, las estampillas para
universidades, hospitales, cultura, electrificación, desarrollo, etc. […]”.
Así las cosas, en la determinación de la utilización o no del porcentaje de las estampillas de que
trata el artículo 47 de la ley 863 de 2003, la administración departamental, distrital o municipal,
deberá tener en cuenta la existencia o inexistencia de pasivo pensional, diferente al cálculo
actuarial elaborado persona a persona por la Dirección General de Regulación Económica para
la Seguridad Social del MHCP, con base en el programa de Seguimiento y Actualización de los
195
Cálculos Actuariales del Pasivo Pensional de las Entidades Territoriales, conocido como Pasivocol,
que con base en las consideraciones expuestas por el Consejo de Estado, comprende conceptos
tales como mesadas pensionales, cuotas partes pensionales, bonos pensionales y cuotas partes de
bonos pensionales a cargo de la entidad territorial.
196
Consultante: ROBINSON PÉREZ SANTOS
Subsecretario de Rentas
Gobernación del Atlántico
Barranquilla (Atlántico)
Tema: Estampillas
Subtema: Tratamientos Preferenciales
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, haciendo
referencia a la normatividad expedida por ese departamento que establece excepciones sobre
estampillas e impuesto de registro respecto de convenios de asociación suscritos en desarrollo
del artículo 355 de la Constitución Política, consulta usted respecto de los alcances del artículo
3 numeral 16 de la Ley 1551 de 2011, y la procedencia de la aplicación de la excepción de
convenios de asociación suscritos con amparo en esta norma.

Al respecto, es menester precisar que si bien dentro de las funciones asignadas a esta Dirección
se encuentra la de prestar asesoría en materia tributaria a las entidades territoriales, esta se no se
extiende a la interpretación respecto del alcance y aplicación de los actos administrativos expedidos
por sus autoridades administrativas, pues ello implicaría una intromisión en la autonomía que
les reconoce el artículo 287 superior, ya que al decir de la Corte Constitucional, “un espacio
propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades
para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de
competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de la administración
centralizada”1. En ese orden de ideas, las respuestas a sus inquietudes deben ser resueltas por la
propia administración departamental quien conoce de primera mano los fundamentos de hecho
y de derecho que motivaron la expedición de las normas en la forma en que se presentan en su
Estatuto Tributario Departamental.
Lo anterior, se ve reforzado por el hecho de que las estampillas son de aquellos tributos que por sus
características han de ser adoptados y desarrollados por parte de las respectivas corporaciones
administrativas territoriales atendiendo, claro está, a la ley que las crea22. Esto para señalar que,
el fundamento normativo es en principio una ley de la República, y consecuentemente para este
caso una ordenanza expedida por la asamblea departamental, actos en el que se establecen
tanto los elementos estructurales, como los tratamientos preferenciales (exclusiones, exenciones,
prohibiciones, etc.) a partir de los cuales deben analizarse cada una de las situaciones particulares
que se presenten alrededor de su aplicación.
De igual manera, excede el ámbito de nuestras competencias definir el alcance de las normas
expedidas por el legislador y su concordancia con las normas constitucionales, pues dicha
competencia descansa en la Corte Constitucional de conformidad con el artículo 241 superior.
Sin perjuicio de lo anterior, en adelante efectuaremos algunas consideraciones en relación con sus
interrogantes con el único objeto de brindarle elementos de juicio dentro del caso planteado en su
consulta.
El artículo 355 de la Constitución Política de Colombia, en su inciso segundo al referirse a la

autorización para que en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal celebren
contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro con el fin de impulsar programas y actividades
de interés público, señala que esta materia deberá ser objeto de reglamentación por parte del

2 Habida consideración del principio de reserva de ley que orienta la materia, en los términos del artículo 338 superior.
197
Gobierno Nacional. En ejercicio de ese mandato, se expidió el Decreto 777 de 19923, el cual en
su artículo 2º lo siguiente:
“Artículo 2º. Exclusiones. Están excluidos del ámbito de aplicación del presente Decreto:
1. Los contratos que las entidades públicas celebren con personas privadas sin ánimo de lucro,
cuando los mismos impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública, y que
por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro,
de acuerdo con las normas sobre contratación vigentes.
2. Las transferencias que se realizan con los recursos de los Presupuestos Nacional,
Departamental, Distrital y Municipal a personas de derecho privado para que, en cumplimiento
de un mandato legal, desarrollen funciones públicas o suministren servicios públicos cuya
prestación esté a cargo del Estado de acuerdo con la Constitución Política y las normas que
la desarrollan.
3. Las apropiaciones presupuestales decretadas a favor de personas jurídicas creadas

por varias entidades públicas, como son las cooperativas públicas, o de corporaciones y
fundaciones de participación mixta en cuyos órganos directivos estén representadas entidades
públicas en forma proporcional a sus aportes de acuerdo con las disposiciones estatutarias de
la corporación o fundación.
4. Las transferencias que realiza el Estado a personas naturales en cumplimiento de las

obligaciones de asistencia o subsidio previstas expresamente en la Constitución y especialmente
de aquellas consagradas en los artículos 43, 44, 46, 51, 368, 13 transitorio y 46 transitorio
de la misma.
5. Los contratos que de acuerdo con la ley celebre la entidad pública con otras personas
jurídicas, con el fin de que las mismas desarrollen un proyecto específico por cuenta de la
entidad pública, de acuerdo con las precisas instrucciones que esta última les imparta.
Parágrafo. Para efectos del presente Decreto se consideran entidades públicas, además de las
otras previstas por la Constitución y la ley, a las empresas industriales y comerciales del Estado
y las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresas”. (Negrillas ajenas
al texto).
Nótese como la norma trascrita establece de manera taxativa una serie de exclusiones a partir
de las cuales es posible determinar cuándo un contrato o convenio no se enmarca dentro de los
presupuestos señalados en el artículo 355 de la Constitución Política, exclusiones dentro de las
cuales, conforme con lo expresado en su consulta, se destaca la señalada en el numeral 1º de la
norma supra.
En ese orden de ideas, corresponde a la entidad territorial, con criterio en lo establecido en la

precitada norma, determinar si los convenios a que refiere en su escrito de consulta cumplen con las
condiciones para la aplicación de la excepción establecida en el Estatuto de Rentas departamental.
1
3 Modificado por el Decreto 2459 de 1993, y por el Decreto 1403 de 1992.
198
Consultante: NORALBA GARCÍA MORENO
Secretaria de Gobierno
Gobernación del Valle del Cauca
Santiago de Cali (Valle del Cauca)
Tema: Contribución sobre Contratos de Obra Pública
Subtema: Tratamientos Preferenciales (exclusiones,
exenciones, descuentos, etc.)
referencia al Estatuto Tributario y de Rentas de ese departamento, expresa usted que en el parágrafo
del artículo 266 de ese ordenamiento se establece una excepción respecto de la contribución
sobre contratos de obra pública y a renglón seguido consulta “… si la excepción aprobada por la
Honorable Asamblea del departamento del valle, contenida en el parágrafo del artículo 266 de la
Ordenanza 397 de 2014, es válida y por lo tanto de obligatorio cumplimiento o esta es contraria

a todo el ordenamiento jurídico, contenido en leyes y decretos señalados en el párrafo anterior”.
En primer término, se hace necesario señalar que si bien dentro de las funciones asignadas a
esta Dirección por el Decreto 4712 de 2008, se encuentra la de prestar asesoría en materia
tributaria a las entidades territoriales, dicha función no se extiende a emitir juicios de valor respecto
de la validez y obligatoriedad de los actos administrativos expedidos por las administraciones
territoriales, máxime cuando de conformidad con el artículo 88 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “Los actos administrativos se presumen legales
mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta la autonomía que la constitución reconoce a las

entidades territoriales, la competencia para pronunciarse respecto de la interpretación y alcance de
sus actos corresponde, en principio, a la administración departamental o municipal, pues al decir de
la Corte Constitucional, “un espacio propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad
y la facultad de dichas autoridades para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los
órganos de aquéllas dotados de competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los
órganos de la administración centralizada”1.
Así las cosas, la respuesta a su solicitud es un asunto de competencia exclusiva de esa administración
departamental, quien conoce de primera mano los antecedentes, criterios, y fundamentos de hecho
y de derecho, que motivaron el establecimiento de la excepción a que hace referencia en su escrito
de consulta.
Sin perjuicio de lo anterior, le comunicamos que esta Dirección se pronunció respecto de la

posibilidad de aplicar tributos territoriales a los recursos de la salud mediante Oficio 2-2015-
007013 de marzo 2 de 2015, en el que se concluye:
“[…] En este orden de ideas, en relación con el cobro de tributos territoriales sobre actos y
contratos que son financiados con recursos del sector salud, esta Dirección considera que
los proveedores de bienes y servicios que no hacen parte del Sistema General de Seguridad
Social en Salud son sujetos pasivos de impuestos territoriales, independientemente de la fuente
de pago y las entidades pagadoras deberán cumplir con las obligaciones de retención en
la fuente conforme las normas territoriales que imponen dichos deberes, pues una cosa es
imponer gravámenes directamente a las entidades que integran el sistema de seguridad social
199
en salud, y otra muy diferente es imponer el gravamen a los contratistas o proveedores de
dichas entidades, diferenciando de manera clara la imposibilidad de gravar a éstas (entidades
del sistema), y la posibilidad de gravar a aquellos (contratistas y proveedores). […]”.
200
Consultante: JUAN CARLOS BEJARANO RODRÍGUEZ
Chía (Cundinamarca)
Tema: Procedimiento Tributario.
Subtema: Paz y Salvo. Participación en la Plusvalía. Liquidación
del Efecto Plusvalía.
En respuesta a su solicitud le informamos que conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la

Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes
descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos
administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos,
como tampoco la solución de consultas a particulares. Damos respuesta en el ámbito de nuestra
competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo que no tiene
carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.

Consulta
1. “¿Existe alguna disposición normativa asociada con el cobro del tributo de participación en
la plusvalía que permita a las entidades territoriales abstenerse de la expedición del paz y
salvo del impuesto predial y contribución de valorización que se exige para la transferencia de
dominio de un bien inmueble?”
2. “De existir una norma que disponga lo anterior, ¿debe entenderse que dicha disposición cobija
en sus fundamentos de hecho aquella situación en que el tributo de participación en plusvalía
se encuentra en discusión ante la jurisdicción contencioso administrativa?”
3. “¿La autoridad competente dentro de la respectiva entidad territorial se puede abstener de

expedir el paz y salvo del impuesto predial y valorización cuando la participación en la
plusvalía no se encuentra inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria en los términos del
Decreto 019 de 2012?”.
4. “¿Toda liquidación del efecto plusvalía debe notificarse personalmente o por correo al sujeto
pasivo? ¿Cuáles son las consecuencias jurídicas de omitir esta notificación?”
Preguntas 1, 2 y 3.
Dentro de las normas generales que regulan la participación en la plusvalía (leyes y decretos
nacionales) no encontramos ninguna disposición que haga referencia a la expedición del paz y
salvo del impuesto predial o de la contribución de valorización.
El paz y salvo por concepto del impuesto predial o por la contribución de valorización, es un
certificado que expide la administración territorial, sujeto activo del respectivo tributo, mediante
el cual hace saber que un determinado predio se encuentra al día frente a sus obligaciones
por impuesto predial o contribución de valorización según corresponda y no puede referirse a
obligaciones diferentes a las exigibles para ese predio por esos conceptos.
201
En el caso del impuesto predial, la expedición del paz y salvo está soportada en el artículo 27 de
la Ley 14 de 1983, el Decreto 3496 de 1983 y el artículo 16 de la Ley 44 de 19901. (Se adjunta
oficio 2-2015-015954 del 30 de abril de 2015). En relación con la contribución de valorización,
el artículo 240 del Decreto Ley 1333 de 1986 se refiere al paz y salvo, así:
Artículo 240. Los Registradores de Instrumentos Públicos no podrán registrar escritura pública
alguna, ni participaciones y adjudicaciones en juicios de sucesión o divisorios, ni diligencias
de remate, sobre inmuebles afectados por el gravamen fiscal de valorización a que se refiere
el artículo anterior, hasta tanto la entidad pública que distribuyó la contribución les solicite la
cancelación de registro de dicho gravamen, por haberse pagado totalmente la contribución,
o autorice la inscripción de las escrituras o actos a que se refiere el presente artículo por estar
a paz y salvo el inmueble en cuanto a las cuotas periódicas exigibles. En este último caso,
se dejará constancia en la respectiva comunicación y así se asentará en el registro, sobre las
cuotas que aún quedan pendientes de pago.
Pregunta 4.
Finalmente, en relación con el procedimiento de liquidación del efecto plusvalía y su notificación al

sujeto pasivo, nos remitimos a lo expresado por la Honorable corte constitucional en la sentencia
C-035/14 del 29 de enero de 2014 en la cual resolvió: “Declarar exequible el artículo 81 de la
Ley 388 de 1997, parcialmente demandado, por los cargos expuestos, y bajo el entendido de que
antes de efectuar la notificación por avisos y edicto, la alcaldía municipal o distrital competente
deberá agotar el trámite de notificación personal o por correo, previsto en los artículos 565 y
566 del Estatuto Tributario y bajo los parámetros establecidos en el considerando 34.3 de esta
providencia”.
De allí transcribimos:
“(…)
24. La demanda objeto de estudio se dirige contra un aparte del artículo 81 del Estatuto citado
(Ley 388 de 1997), en el que se define el procedimiento administrativo para la liquidación del
monto de participación correspondiente al efecto plusvalía.
El inciso 2º de la disposición prevé que cuando la administración disponga del monto de

participación contará con 30 días hábiles para proferir el acto administrativo correspondiente,
el cual será notificado “mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de
periódicos de amplia circulación en el municipio o distrito, así como a través de edicto fijado
en la sede de la alcaldía (…)”.
(…)
34. Alcance de la decisión.
34.1 De acuerdo con lo expuesto, la decisión legislativa de prever que el acto administrativo
que establece la participación del efecto plusvalía se notifique por avisos y edictos no es
compatible con la Constitución Política. Sin embargo, declarar la inexequibilidad simple del
enunciado normativo demandado produciría un vacío normativo y notables traumatismos en el
recaudo de dineros relevantes para que los municipios desplieguen tareas de índole social[20].
1 El artículo 60 de la Ley 1430 de 2010 dispuso además que el impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre los bienes raíces (…) y que
para autorizar el otorgamiento de escritura pública de actos de transferencia de domicilio <sic> sobre inmueble, deberá acreditarse ante el notario que el predio
se encuentra al día por concepto del impuesto predial. (…)
202
34.2 Por lo tanto, en atención a la naturaleza de esos actos administrativos, y a la existencia
de normas en el Estatuto Tributario sobre notificación de actos tributarios, que guardan
semejanza con la liquidación del impuesto plusvalía, la Corte acogerá la solicitud subsidiaria
de la demanda y apoyada por el Procurador General de la Nación, en el sentido de declarar
la exequibilidad de la norma, bajo la condición de que antes de publicar los avisos y edictos
en cuestión se agote la notificación personal o por correo del acto de liquidación del efecto
plusvalía, siguiendo las reglas generales del Estatuto Tributario.
34.3 Así, de acuerdo con el artículo 565, el acto administrativo que defina la participación
por efecto plusvalía deberá notificarse por correo o personalmente; y, de conformidad con
el artículo 566 del mismo orden normativo, puede efectuarse por correo electrónico, si la
persona ha aportado una dirección de esa naturaleza. Sin embargo, observa la Sala que
mientras en el Estatuto Tributario prevé el deber de los contribuyentes de aportar una dirección
para la notificación de las decisiones, esa norma no hace parte de la regulación del efecto
plusvalía. Por lo tanto, la notificación principal deberá realizarse en la dirección del inmueble
afectado por el efecto plusvalía[21], sin perjuicio de que la Administración municipal o distrital
correspondiente diseñe un medio idóneo y eficaz para permitirle a los administrados aportar
su dirección de correo electrónico, si lo consideran pertinente.

(…)”.
La forma de cumplir con la notificación de los actos administrativos de los procedimientos tributarios
debe ser acorde con las normas correspondientes a fin de que el administrado conozca su contenido
y pueda ejercer los medios de defensa pertinentes2. La indebida notificación vulnera el debido
proceso y atenta contra el derecho de defensa del contribuyente por lo que mientras los actos no
se notifiquen, no producen efecto ni son oponibles a los destinatarios3.
En tal sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado4 ha manifestado:
Al respecto se advierte que el artículo 828 E.T. establece los títulos ejecutivos que prestan
mérito ejecutivo5. Esta norma consagra, como presupuesto indispensable, la ejecutoria de los
actos que sirven de título para el cobro. En relación con el carácter ejecutorio de los actos,
esta Corporación ha indicado:
“No obstante para que el acto administrativo tenga vocación de ejecutoria, es requisito
indispensable que el mismo esté en posibilidad de producir efectos jurídicos y sólo
cumplen tal condición las decisiones de la Administración que han sido dadas a conocer
a los interesados a través del medio y condiciones de fondo y forma previstas en la
ley para el efecto, esto es la notificación, cuya finalidad no es otra que ponerla en
conocimiento de aquellos para que puedan ejercer su derecho de defensa e interponer
los recursos procedentes.
Pero si el acto administrativo no se notifica al interesado en la forma, oportunidad y

con las demás condiciones previstas en la ley no produce efecto jurídico alguno y por
lo tanto no puede quedar ejecutoriado, con mayor razón tratándose de obligaciones
fiscales que solo pueden imponerse dentro del límite estricto de la ley cuando se produce
2 Sobre la notificación de actos administrativos en procesos tributarios ver el número tres del boletín Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales
en www.minhacienda.gov.co.
3 Sentencia T-088 de 2005. Expediente: 19001-33-31-004-2012-00070-01 Demandante: Ingenio La Cabaña S.A. Demandado: DIAN Acción: Tutela –
Segunda Instancia.
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación Número: 25000-23-27-000-2007-00047-01(17460) del 25 marzo
de 2010. Demandado: DIAN. C.P.: Martha Teresa Briceño De Valencia.
5 Art. 828. Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: 1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presen-
tadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la administración de impuestos
debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. (…). (Subrayas fuera de texto).
203
el hecho generador de la obligación tributaria a menos claro está, que el administrado,
dándose por enterado ejercite su derecho de defensa e interponga oportunamente los
recursos gubernativos procedentes”6. (Subrayas fuera de texto).
(…)”
6 Sentencia de 22 de agosto de 1997, Exp. 8241, C.P. Dr. Germán Ayala Mantilla, reiterada en sentencia de 5 de mayo del 2005, Exp. 14151, C.P. Dra.
Ligia López Díaz. Citada en fallo de la Sección Cuarta del 25 marzo de 2010
204
Consultante: DORA ESPERANZA FERNANDEZ PARADA
Salazar (Norte de Santander)
doraesperanza50@gmail.com
Tema: Tributos Municipales
Subtema: Hechos Generadores
Con oficio radicado conforme el asunto, recibimos del Departamento Administrativo de la Función
Pública su comunicación, mediante la cual formula interrogantes relativos a la gestión tributaria
de los municipios. En atención a lo anterior, es preciso informarle que la Dirección General de
Apoyo Fiscal presta asesoría y asistencia técnica a las entidades territoriales y que nuestros
pronunciamientos se emiten en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo 28
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11, es decir de

La Constitución Política en su artículo 95 establece que toda persona está obligada a cumplir
con la Constitución y las leyes y que son deberes de la persona y el ciudadano, entre otros,
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad. Para tal efecto, corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas establecer
contribuciones fiscales (artículo 150 Constitucional).
En cumplimiento de los artículos 287 y 313-4 de la Carta Política, es facultad exclusiva de las
entidades territoriales a través de sus corporaciones públicas (Concejos Municipales o Asambleas
Departamentales), establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones dentro
de los límites fijados por la Constitución y la ley. La ley 136 de 1994 en su artículo 32, modificado
por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, relaciona las atribuciones del concejo dentro de las
cuales se lee en el numeral 6 “Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y
sobretasas, de conformidad con la ley”. Es deber del Alcalde sancionar y promulgar los acuerdos
aprobados por el concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento
jurídico, así como velar por la debida recaudación de los ingresos del municipio.
De esta forma, el acuerdo municipal debidamente tramitado y sancionado mediante el cual se

establecen impuestos constituye el estatuto tributario de la entidad territorial y materializa el
cumplimiento de las funciones atribuidas al concejo, así como garantiza ingresos propios para
cubrir los gastos de funcionamiento, atender los compromisos a cargo del municipio y realizar la
inversión necesaria para el crecimiento económico y la viabilidad fiscal de la entidad territorial. Por
tratarse de tributos, las normas del estatuto tributario municipal son de obligatorio cumplimiento sin
que pueda el contribuyente elegir el pago de impuestos entre la DIAN y el municipio.
El impuesto municipal que está directamente relacionado con la actividad mercantil es el impuesto
de industria y comercio, el cual debe ser declarado y pagado por todas las personas naturales,
jurídicas, sociedades de hecho, consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos y todo aquel
que realice el hecho generador establecido en la Ley. Constituye hecho generador del impuesto
de Industria y Comercio, la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios en
la jurisdicción municipal, ya sea que se realicen de manera directa o indirecta, permanente u
ocasional, con o sin establecimiento de comercio.
Corresponde a la autoridad municipal garantizar la existencia de formularios, el cumplimiento

en la presentación de declaraciones, así como vigilar el pago y recaudo de los tributos. Para tal
205
efecto, la Ley 788 de 2002 estableció en el artículo 59 que los municipios, en la administración de
sus tributos, deben aplicar el procedimiento tributario previsto en el Estatuto Tributario Nacional, de
tal forma que despliegue las facultades de fiscalización y control atribuidas por la ley. Sugerimos
la lectura y consulta de nuestras publicaciones en la página Web www.minhacienda.gov.co,
particularmente los manuales de fiscalización y cobro para entidades territoriales.
En relación con la Responsabilidad Social Empresarial, el Icontec –como Organismo Nacional de

Normalización– inició el proceso de creación del documento Guía Técnica de Responsabilidad
Social (GTC 180), cuya definición de este término indica:
“Es el compromiso voluntario que las organizaciones asumen frente a las expectativas
concertadas que en materia de desarrollo humano integral se generan con las partes interesadas
y que, partiendo del cumplimiento de las disposiciones legales, le permite a las organizaciones
asegurar el crecimiento económico, el desarrollo social y el equilibrio ecológico”.
De manera posterior se aprobó la norma ISO 26000, cuya aplicación es de carácter voluntario y
no exime a las organizaciones del cumplimiento de las disposiciones legales vigentes aplicables.
En consecuencia, una empresa socialmente responsable resulta ser aquella que, además de ofrecer
productos y servicios, generar utilidades, empleos, paga impuestos, e identifica los problemas que
aquejan a su comunidad y propone alternativas para su solución2.
Respecto de su interrogante 4, relativo a qué entidad puede acudirse para la instalación de

una estación de servicios distribuidora de combustible en el municipio, sugerimos consultar la
normatividad del Ministerio de Minas y Energía.
2
2 Tomado de http://icontec.org/index.php/es/guia-tecnica-colombiana-180-de-rs/8-colombia/552-norma-iso-sobre-responsabilidad-social-aproba-
da-para-publicacion
206
Capítulo IV
Conceptos sobre procedimiento
tributario
207
Consultante: ERNESTO ORTIZ AGUILAR
Concejal
Concejo Municipal de Ibagué
Tema: Procedimiento Tributario
Subtema: Amnistías y Condonaciones
Recibimos por correo electrónico su comunicación radicada conforme el asunto, mediante la cual
pregunta “si puede el Secretario de Hacienda expedir concepto de viabilidad financiera con el fin
de presentar el proyecto de acuerdo para aprobación del concejo sobre condonación del impuesto
predial por el año 2016”, dice usted que en consideración a que “no se ha hecho cobros a estos
predios de alto riesgo desde hace más de 10 años”.
En atención a lo anterior, es importante informarle que la Dirección General de Apoyo Fiscal

presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal,
financiera y tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de
dichas entidades, ni la solución directa de problemas específicos, como tampoco las solicitudes
de particulares. No obstante, en respeto al derecho de petición damos respuesta en el ámbito de
nuestra competencia y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, es decir, de manera general y abstracta, por lo que no tiene
carácter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Con sujeción al principio de legalidad establecido en la Constitución Política, las entidades

territoriales tienen la obligación a través de sus corporaciones públicas de regular los tributos
acorde con la Constitución y las Leyes, razón por la cual cualquier iniciativa en materia
tributaria deberá observar los principios constitucionales de equidad, igualdad, progresividad
y justicia.
Cuando se hace referencia a condonación o exoneración para el cobro, entendemos que esta
medida corresponde a una amnistía o perdón de obligaciones tributarias ya causadas y en mora,
por lo que es necesario tener presente diferentes fallos de la Corte Constitucional y los Tribunales
de lo Contencioso Administrativo, según los cuales estas medidas son inconstitucionales por
cuanto exceden el límite constitucional a la autonomía de las entidades territoriales, toda vez que
quebrantan los principios de igualdad (artículo 13 de la Constitución) y el principios tributario de
equidad (artículo 363 Constitucional). Citamos apartes de la Sentencia C-511 de 1996 de la Corte
Constitucional, que dice:
“Aquí la norma pervierte la regla de justicia, que ordena tratar a los iguales de modo igual
y a los desiguales de modo desigual. En efecto, el criterio que introduce el legislador para
conceder el beneficio es el estado de mora del deudor, de suerte que al desacatar con esta
decisión el principio de imparcialidad, la aplicación de la norma inexorablemente conduce a
una situación inequitativa, como que quienes cumplieron oportuna y fielmente con su deber de
tributar son tratados peor que los que no lo hicieron.
La equidad tributaria se desconoce cuando se deja de lado el principio de igualdad en las

cargas públicas. La condición de moroso no puede ser título para ver reducida la carga
tributaria. La ley posterior retroactivamente está produciendo una inequitativa distribución del
esfuerzo tributario que se supone fue establecido de manera igualitaria. La reasignación de
208
la carga tributaria paradójicamente favorece a quienes incurrieron en mora y se acentúa en
términos reales respecto de quienes observaron la ley.
No se ha demostrado que las medidas arbitradas por el legislador sean estrictamente

necesarias para alcanzar la finalidad que se había propuesto realizar. Corresponde al Estado
recaudar los impuestos dejados de pagar y para el efecto dispone de poderosas herramientas
administrativas y judiciales, las que ejercidas con eficiencia seguramente pueden redundar en
la recuperación inclusive mayor de las acreencias insatisfechas”.
Así las cosas, dado que el criterio expuesto por la Corte Constitucional se fundamenta sobre la
premisa de que es desigual e inequitativo el hecho de otorgar beneficios a los contribuyentes
que se encuentran en mora, implicaría que están viciados de inconstitucional los tratamientos
preferenciales que se establezcan a favor de los morosos, es decir, de acuerdo con las definiciones
antes mencionadas, las condonaciones, amnistías y las rebajas de intereses. Este criterio de la
Corte se reiteró recientemente en la Sentencia C-743 de 2015, Expediente D-10838, por la cual
se declaró inexequible el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014 mediante el cual se ofrecía a los
contribuyentes con obligaciones pendientes de periodos 2012 y anteriores una condición especial
de pago.

Ahora bien, corresponde a la administración municipal evaluar la conveniencia de la medida
propuesta frente a la sostenibilidad fiscal de la entidad territorial, en consonancia con el marco
fiscal de mediano plazo y los objetivos previstos en el plan de desarrollo. En consecuencia, este
despacho no puede conceptuar sobre las competencias del secretario de hacienda ni la viabilidad
o no de un proyecto de acuerdo que otorgue beneficios tributarios. En todo caso, de persistir en
la presentación de un proyecto de acuerdo que otorgue beneficios tributarios, la entidad territorial
debe dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que establece:
Plazo.


respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
Así las cosas, deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite, tanto los costos fiscales que implica la iniciativa, como la fuente de ingresos adicional con
la que se financia el costo que representa establecer el beneficio tributario. Y propiamente, el texto
209
del correspondiente proyecto de acuerdo, cuando sea de iniciativa gubernamental y represente
una reducción de los ingresos, deberá contener la fuente sustitutiva que signifique un aumento de
ingresos, situación que será analizada y aprobada por la Secretaría de Hacienda.
Por último, llamamos la atención sobre los ajustes que en materia presupuestal deberían acometerse
en el caso de aprobarse la propuesta de condonación, por lo efectos que se generan en caso de
estar incluidos dichos valores como cartera en el presupuesto de la entidad.
210
Consultante: MARÍA GENY GUEVARA VARGAS
Subsecretaria de Despacho – Área de Gestión de Rentas e Impuestos
Municipio de Cúcuta
Cúcuta (Norte de Santander)
Tema: Procedimiento Tributario y Régimen Sancionatorio
Subtema: Cesión de Créditos Fiscales
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, consulta en
relación con la procedencia de una cesión de créditos fiscales solicitada por un contribuyente que
manifiesta que no continuará ejerciendo actividades gravadas en el Municipio de Cúcuta a favor
de quien lo sustituirá en su actividad.

Frente al tema, consideramos pertinente reiterar la jurisprudencia señalada por usted, así como
complementarla por una más reciente en la que el Consejo de Estado manifestó:
“Según el artículo 1959 del Código Civil, “La cesión de un crédito, a cualquier título que se
haga, no tendrá efecto entre el cedente y el cesionario sino en virtud de la entrega del título.
Pero si el crédito que se cede no consta en documento, la cesión puede hacerse otorgándose
uno por el cedente al cesionario, y en este caso la notificación de que trata el artículo 1961
debe hacerse con exhibición de dicho documento”.
Se desprende de la norma transcrita que si el crédito cedido consta en un documento, la

tradición consiste en la entrega del título, en el que conste la firma del cedente y su manifestación
de haberlo cedido al cesionario. Pero si el crédito no consta en documento, el acreedor
lo confeccionará haciendo constar en él la existencia del crédito, individualizándolo y
manifestando que lo cede al cesionario. Documento que en todo caso no constituye prueba de
la existencia del crédito para el deudor, simplemente demuestra que la cesión tuvo ocurrencia
y que entre el cedente y el cesionario se celebró el contrato respectivo.
Ahora bien, para que la cesión surta efectos contra el deudor y contra terceros, debe ser
notificada judicialmente al deudor o aceptada por este (art. 1960 ib.) y la notificación
debe hacerse “con exhibición del título, que llevará anotado el traspaso del derecho con la
designación del cesionario y bajo la firma del cedente”. (art. 1961 ib.). Es decir, que la cesión
surte efectos frente al deudor con la entrega de la prueba escrita de la existencia del crédito
objeto de cesión.
Conforme a lo anterior, debe entenderse que la validez de la cesión está condicionada a la

existencia previa de los créditos cedidos en cabeza del cedente, esto es que, para que un
saldo crédito se aplique a una tercera persona diferente de su titular originario del mismo,
necesariamente debe existir cabeza del cedente, con anterioridad a la cesión.
(…)
211
Es pertinente reiterar el criterio expuesto por la Sala en oportunidad anterior, en el sentido de
señalar que, en materia tributaria no tiene cabida la noción de derechos adquiridos prevista
en la Constitución Política; y que los artículos 1694 y 1714 del Código Civil, cuya aplicación
según el artículo 3 del mismo Código Civil, se refiere a las relaciones de los particulares en
sus asuntos civiles, no es aplicable en su integridad a las relaciones de los particulares con el
Estado. Lo anterior, porque el establecimiento de los créditos a cargo de la Administración, así
como su cesión y una eventual compensación son figuras que se rigen por normas especiales
de derecho público, en virtud de las cuales se advierte que la validez de los traslados está
condicionada necesariamente a la existencia de los créditos fiscales cedidos en cabeza de los
cedentes.
En lo que concierne con las normas del Código Civil, relativas a la cesión de créditos entre
particulares, se ha considerado que éstas no son aplicables a la Administración Pública, pues
de una parte, el citado código no regula las relaciones jurídicas de la Administración con
los particulares; y de otra, las facultades y potestades administrativas se someten a leyes
especiales sobre la materia.
(…)
Al respecto también es pertinente aclarar que tratándose de créditos fiscales su definición a

cargo del contribuyente o responsable o a favor de la administración tributaria, surge del
cumplimiento de la ley. De manera que los sujetos de esa relación responsable-administración-
están definidas en la ley por lo que su modificación o sustitución por otros, sólo es admisible
cuando así lo disponga el legislador, sin embargo el hecho de que no exista norma que
autorice la cesión del crédito fiscal, de que se trata en el presente proceso, no es precisamente
la razón para desconocer la condición de acreedor cesionario del actor como lo sostiene el
Tribunal”.
De acuerdo con lo anterior, puede considerarse que los requisitos esenciales que deben cumplirse
para que resulte procedente la cesión de créditos fiscales son los siguientes:
1. Existencia previa del crédito en cabeza del cedente
2. Que la cesión conste en el título o en documento o independiente
3. Que la misma sea notificada o aceptada legalmente por el deudor.
En relación con los requisitos enlistados en los numerales 2 y 3 consideramos que no existe mayor
dificultad, pues basta con que se eleven a escrito las manifestaciones de voluntad allí exigidas para
que se entiendan cumplidos los requisitos.
Sin embargo, en relación con el primer requisito consideramos que su cumplimiento se debe evaluar
con especial atención, pues como lo reitera el H. Consejo de Estado, para estos efectos no se
aplican las reglas de la ley civil, sino las propias del derecho tributario.
Esto implica que la administración tributaria debe analizar, a la luz de las normas propias del
derecho tributario si efectivamente existe el saldo a favor que pretende cederse.
Para estos efectos, deberán iniciar analizando si las declaraciones en las que se generaron los
saldos a favor y los anticipos se encuentran en firme, es decir, si efectivamente constituyen un
crédito a favor del contribuyente. En caso contrario, esto es, que se trate de declaraciones que no
se encuentran en firme consideramos que la administración debería, en ejercicio de las facultades
de fiscalización que la ley le confiere, verificar la exactitud de las declaraciones como requisito
previo a la aceptación de la cesión.
212
Ahora bien, frente a la inexistencia de normas especiales que regulen la materia, este despacho
considera que la administración tributaria tiene autonomía para decidir si acepta o no la cesión
de los créditos, para lo cual se recomienda decidir mediante un acto administrativo debidamente
motivado, para efectos de garantizar los derechos de defensa y contradicción de los contribuyentes.
213
Consultante: ARMANDO COLÓN CÁRDENAS
armandocolonc@gmail.com
Bogotá D.C.
Tema: Otros Temas Tributarios.
Subtema: Competencias
En atención a su solicitud dirigida a este Ministerio, le informamos que conformidad con el Decreto
4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales
y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende
el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solución directa de
problemas específicos, como tampoco la solución de consultas a particulares. Damos respuesta en
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir de manera general y abstracta, por lo
Consulta
1. ¿Cuál es el procedimiento para el cobro y recobro del impuesto del IVA para los municipios de
Colombia?
2. ¿Cuál es el procedimiento para que los municipios en Colombia cobren el impuesto por telefonía
móvil?
3. ¿Desde qué fecha los municipios en Colombia no han cobrado el impuesto por telefonía móvil
que le corresponde y cuales municipios son?
4. Se me informe y expidan copias en medio digital sobre los antecedentes y conceptos emitidos
por el Consejo Nacional Electoral donde se haya permitido que un trabajador oficial participe
en elecciones a las Corporaciones Públicas.
1. Procedimiento para el cobro y recobro del impuesto del IVA para los municipios de Colombia
El impuesto sobre las ventas es un impuesto del orden nacional administrado por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, respecto del cual no existe competencia de cobro por
parte de los municipios.
Los tributos adoptados por los municipios solamente pueden ser aquellos que la ley ha creado, en los
cuales el sujeto activo o beneficiario de la renta sea el municipio y deberán establecerse sus elementos
sustanciales en el marco de la Constitución y la ley. Deben tener fundamento en la ley, de acuerdo con
lo establecido en el numeral 4 del artículo 313 y en el artículo 338 de la Constitución Política; toda
vez que el poder impositivo de las entidades territoriales está condicionado no solo al contenido de
la Constitución de 1991, sino también a lo establecido en el sistema normativo nacional.
En relación con las normas de procedimiento aplicables a los impuestos de los municipios, el artículo
59 de la Ley 788 de 2002 ordena a las entidades territoriales la aplicación del procedimiento
previsto en estatuto tributario nacional:
“Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán

los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración,
214
determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición,
a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo
de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y
el término de aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse
acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas
respecto del monto de los impuestos”.
Por lo tanto, para efectos de administración, determinación (fiscalización y liquidación), discusión,

cobro, devoluciones, régimen sancionatorio y su imposición, el municipio deberá aplicar los
procedimientos del Estatuto Tributario Nacional (ETN) y solamente le es dado, disminuir y simplificar
el monto de las sanciones y el término de aplicación de los procedimientos, de acuerdo con la
naturaleza de sus tributos. De esta forma, el Estatuto Tributario Nacional constituye el marco de ley
en materia sancionatoria y procedimental para la administración de impuestos territoriales.
2. Procedimiento para que los municipios en Colombia cobren el impuesto por telefonía móvil
En concordancia con lo expresado en el punto anterior, esta Dirección no conoce autorización

legal para que los municipios establezcan o cobren el impuesto por telefonía móvil.

Las empresas operadoras de telefonía móvil son sujetos pasivos de los impuesto municipales vigentes
respecto de los cuales incurran en el hecho generador, según la normatividad general de cada
uno de ellos y las normas locales que los desarrollen puntualmente en cada jurisdicción (predial,
delineación, industria y comercio, avisos y tableros, etc.).
Como se explicó, el procedimiento aplicable para los impuestos municipales es el contemplado en

el Estatuto Tributario Nacional, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, según
el cual las autoridades tributarias del municipio están facultadas para adelantar las diligencias
de fiscalización y verificación de información para probar la ocurrencia de hechos generadores
en el municipio, identificar plenamente al sujeto pasivo, cuantificar la base gravable por dichas,
determinar la tarifa que le corresponde y calcular el impuesto, las sanciones y los intereses a cargo
del contribuyente, siguiendo las etapas del procedimiento tributario.
3. ¿Desde qué fecha los municipios en Colombia no han cobrado el impuesto por telefonía móvil
que les corresponde y cuáles municipios son?
Nos remitimos a lo expresado en el punto anterior sobre la inexistencia del impuesto municipal por
telefonía móvil.
De otro lado, le informamos que la Ley 1607 de 2012 creó el impuesto nacional al consumo, cuyo
hecho generador incluye la prestación del servicio de telefonía móvil (Estatuto Tributario Nacional,
artículo 512-1).
Este impuesto de cuatro por ciento (4%) tiene destinación específica a inversión social según se
observa en el artículo 521-2 del Estatuto Tributario Nacional, de donde resumimos:
El 10% del impuesto se destina a la Red Nacional de Bibliotecas Públicas.
El 90% al fomento, promoción y desarrollo del Deporte y la Cultura, del cual:
a. 75% es presupuestado en Coldeportes.
b. 12,5% será girado al Distrito Capital y a los departamentos, para que mediante convenio con
los municipios y/o distritos que presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se
destine a programas de fomento y desarrollo deportivo e infraestructura.
215
c. 12,5% será girado al Distrito Capital y a los Departamentos, para que mediante convenio con
los municipios y/o distritos que presenten proyectos que sean debidamente viabilizados, se
destine a programas de fomento, promoción y desarrollo de la Cultura y la actividad artística
colombiana.
La solicitud sobre los conceptos emitidos por el Consejo Nacional Electoral se traslada a dicha
corporación.
216
Consultante: CÉSAR AUGUSTO MONTOYA ORTIZ
Líder del Programa Área Impuestos Municipales
Alcaldía Municipal de Sabaneta
Sabaneta (Antioquia)
Subtema. Prescripción
En atención a su comunicación radicada conforme el asunto, mediante la cual solicita concepto

sobre la prescripción de obligaciones por concepto del impuesto Predial Unificado, damos respuesta
a la autoridad del municipio en el ámbito de nuestra competencia y en los términos del artículo
28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, de

La prescripción de la acción de cobro trae como consecuencia la extinción de la competencia de
la Administración para exigir coactivamente el pago de la obligación. En materia de prescripción
de deudas tributarias, el término previsto en el Estatuto Tributario aplica igualmente a las entidades
territoriales, según concepto del Consejo de Estado de fecha octubre 30 de 2002, radicación
1.446, Consejero Ponente doctor César Hoyos Salazar, que dice:
“Las normas relativas a la prescripción como medio de extinguir la acción de cobro por las
obligaciones fiscales están incorporadas dentro de los procedimientos que contiene el Estatuto
Tributario, a los cuales remite expresamente el artículo 66 de la ley 383 de 1997. Si bien la
prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos constituye un tema normativo de
carácter sustantivo, como sucede en los Códigos Civil y de Comercio, en el Estatuto Tributario
se regula la prescripción extintiva de la acción de cobro con unas características diferentes
a aquellos ordenamientos. En efecto, el Código Civil establece un término de diez (10) años
para la prescripción de la acción ejecutiva, mientras el Estatuto Tributario reduce a cinco (5)
años, el término de prescripción de la acción de cobro. En materia civil o comercial se toma
como base que las partes contratantes están en un plano de igualdad y, por consiguiente, la
normatividad sustantiva fija los derechos y obligaciones en cuanto a sus distintos aspectos, entre
los cuales están su nacimiento, duración y extinción (la cual comprende la prescripción), para
que las partes sepan cuál es el contenido y alcance de sus compromisos y responsabilidades,
y sucede el incumplimiento de alguna de ellas, la otra parte está en libertad de acudir a un
tercero imparcial, revestido de un poder soberano –el órgano jurisdiccional del Estado- para
pedir que se le resarza en su derecho. En cambio, en el campo del derecho tributario no hay
libertad para la adquisición de derechos y asunción de obligaciones sino que estas últimas son
impuestas por el Estado de manera unilateral, por el poder que le ha conferido la comunidad,
y en consecuencia, en caso de incumplimiento, él se reserva la potestad de hacer exigibles las
obligaciones derivadas de los tributos, por sí mismo cuando la ley le ha conferido la jurisdicción
coactiva, sin acudir a un tercero, para lo cual debe fijarse un procedimiento mediante el cual,
con observancia de unas garantías para el obligado, le pueda exigir a este el pago. En
consecuencia, resulta lógico que dentro de ese procedimiento se establezca un plazo para la
acción que le da iniciación al cobro coactivo, vencido el cual no se puede ejercitar.
(…)
217
4. La Sala responde
4.1 La normatividad sobre prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales a favor

de los municipios y distritos es, en razón a la remisión hecha por el artículo 66 de la ley 383
de 19971, la contenida en los artículos 817 a 819 del Estatuto Tributario.
4.2 Los municipios y distritos no tienen autonomía para establecer un término de prescripción
de la acción de cobro de las obligaciones fiscales a su favor, diferente del señalado en el
artículo 817 del Estatuto Tributario, sino que debe sujetarse a este”.
De acuerdo con lo anterior, dispone el artículo 817 del Estatuto Tributario modificado por el artículo
86 de la Ley 788 de 2002:
“La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años,
contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para
las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma

extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores

valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.
(…)”.
La norma del Estatuto Tributario Nacional, aplicable a las entidades territoriales, sujeta la
prescripción a la existencia de una declaración tributaria, o a la existencia de un acto administrativo
de determinación oficial de la obligación. Por ende, para que las entidades territoriales puedan
contabilizar el término de prescripción en todos aquellos casos en que la normatividad vigente no
exige la presentación de una declaración tributaria, la entidad territorial estará obligada a liquidar
oficialmente el tributo mediante acto administrativo, dentro de los términos que el Estatuto trae para
la determinación oficial del mismo.
Señala el artículo 717 del Estatuto Tributario Nacional que el término para proferir la liquidación
oficial de aforo, es decir, el acto administrativo en el cual se determina oficialmente el monto de
impuesto a cargo del contribuyente, es de cinco (5) años contados a partir del vencimiento del
plazo señalado para declarar o pagar (tributos sin declaración); en consecuencia, es mediante la
expedición y debida notificación de la liquidación oficial que se constituye un título ejecutivo que
prestará merito ejecutivo una vez ejecutoriado y en firme.
Ahora bien, si en el acto de liquidación oficial se incluyen periodos que exceden el término para
proferir el acto administrativo, es decir, se incorporan valores frente a los cuales se ha perdido
la competencia para liquidar oficialmente, creeríamos que el contribuyente en el recurso de
reconsideración puede manifestarse al respecto, caso en el cual deberá verificarse el término legal
y proceder a modificar el acto de liquidación oficial eliminando los periodos liquidados de manera
extemporánea. Si el contribuyente no interpone el recurso, el acto administrativo queda en firme
1 El artículo 59 de la Ley 788 de 2002 precisa: “Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos
establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposi-
ción, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos,
y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”.
218
y deberá continuarse con el proceso, sin perjuicio de los recursos o medios de defensa a los que
acuda el sujeto pasivo en las etapas siguientes.
Recomendamos la lectura del procedimiento tributario y el respeto por las etapas y ritualidades
que exige el procedimiento, que son garantía del debido proceso y el derecho de defensa de los
administrados. De esta forma se evitarían litigios que perjudiquen a la entidad territorial.
219
Consultante: RODRIGO HERNÁNDEZ ALZATE
Alcaldía municipal de Rionegro
Rionegro (Antioquia)
Tema: Procedimiento Tributario y Saneamiento Fiscal Territorial
Subtema: Interés Moratorio y otros Aspectos de Saneamiento
Fiscal Territorial
Mediante escrito radicado en este Ministerio con número 1-2016-019600 del 8 de marzo de
2016 elevó consulta a esta dirección relacionada con la tasa de interés moratorio aplicable a las
obligaciones de naturaleza tributaria y con la depuración y saneamiento de cartera de cartera
superior a cinco años.
En relación con su primera consulta referente a la tasa de interés moratorio, nos permitimos
transcribir el texto completo del artículo 625 del Estatuto Tributario Nacional, por ser el marco
legar de referencia obligatorio en este tema:
“Artículo 635. Determinación de la tasa de interés moratorio. <Artículo modificado

por el artículo 141 de la Ley 1607 de 2012> Para efectos de las obligaciones administradas por
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el interés moratorio se liquidará diariamente
a la tasa de interés diario que sea equivalente a la tasa de usura vigente determinada por la
Superintendencia Financiera de Colombia para las modalidades de crédito de consumo.
Las obligaciones insolutas a la fecha de entrada en vigencia de esta ley generarán intereses
de mora a la tasa prevista en este artículo sobre los saldos de capital que no incorporen los
intereses de mora generados antes de la entrada en vigencia de la presente ley.
Parágrafo. Lo previsto en este artículo y en el artículo 867-1 tendrá efectos en relación con los
impuestos nacionales, departamentales, municipales y distritales”. (Subrayado fuera de texto).
Como se puede observar, el propio legislador se ocupó de establecer que la tasa de interés
moratorio establecida en el Estatuto Tributario Nacional resulta aplicable a los Municipios y en
el mismo sentido, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 establece que las entidades territoriales
“aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración,
determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los
impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a
las multas, derechos y demás recursos territoriales”.
De conformidad con lo anterior, consideramos que los municipios no tienen facultad para establecer
tasas de interés distintas a la establecida en el propio estatuto tributario nacional.
220
Respecto al saneamiento de acreencias de difícil o imposible cobro a favor de las entidades públicas
es necesario tener en cuenta el mandato establecido en el artículo 2 de la Ley 1066 de 2006, que
señala:
“Artículo 2°. Obligaciones de las entidades públicas que tengan cartera a su

favor. Cada una de las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el
ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado
y que dentro de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o
territorial deberán:
1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o

representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con
sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la
celebración de acuerdos de pago. (…)”.
De acuerdo con lo anterior, para conocer el procedimiento y los términos que deben seguirse al
interior de cada entidad territorial para dar de baja las acreencias a su favor que se encuentran

prescritas será necesario remitirse al Reglamento Interno del Recaudo de Cartera adoptado por la
entidad.
Adicionalmente, consideramos importante que se tenga en cuenta lo señalado en la Resolución

número 357 de 2008 proferida por el Contador General de la Nación y en el oficio número
200912-138623 proferido por el Subcontador General y de Investigación de la Contaduría
General de la Nación, en el que se pronuncia con claridad sobre este tema señalando:
“(…) Adicionalmente, el numeral 3 del “Procedimiento para la implementación y evaluación

del control interno contable y de reporte del informe anual de evaluación de la Contaduría
General de la Nación” adoptado mediante la Resolución 357 de 2008, dispone que con el
propósito de lograr una información contable con características de confiabilidad, relevancia
y comprensibilidad, las entidades públicas deben observar los siguientes elementos, dentro de
los cuales citamos:
“3.1 Depuración contable permanente y sostenibilidad.
Las entidades contables públicas cuya información contable no refleje su realidad financiera,
económica, social y ambiental, deben adelantar todas las veces que sea necesario las
gestiones administrativas para depurar las cifras y demás datos contenidos en los estados,
informes y reportes contables, de tal forma que estos cumplan las características cualitativas
de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad de que trata el marco conceptual del Plan
General de Contabilidad Pública.
Por lo anterior, las entidades contables públicas tendrán en cuenta las diferentes circunstancias
por las cuales se refleja en los estados, informes y reportes contables las cifras y demás
datos sin razonabilidad. También deben determinarse las razones por las cuales no se han
incorporado en la contabilidad los bienes, derechos y obligaciones de la entidad.
Atendiendo lo dispuesto en el Régimen de Contabilidad Pública, las entidades deben adelantar

las acciones pertinentes a efectos de depurar la información contable, así como implementar
los controles que sean necesarios para mejorar la calidad de la información.
En todo caso, se deben adelantar las acciones administrativas necesarias para evitar que la
información contable revele situaciones tales como:
221
a) Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos, bienes u obligaciones
para la entidad.
b) Derechos u obligaciones que, no obstante su existencia, no es posible realizarlos mediante

la jurisdicción coactiva.
c) Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer su cobro o pago, por
cuanto opera alguna causal relacionada con su extinción, según sea el caso.
d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneos, a través de los cuales
se puedan adelantar los procedimientos pertinentes para obtener su cobro o pago.
e) Valores respecto de los cuales no haya sido legalmente posible su imputación a alguna
persona por la pérdida de los bienes o derechos que representan.
Cuando la información contable se encuentre afectada por una o varias de las anteriores
situaciones, deberán adelantarse las acciones correspondientes para concretar su respectiva
depuración. En todo caso, el reconocimiento y revelación de este proceso se hará de
conformidad con el Régimen de Contabilidad Pública”. (Subrayado fuera de texto).
222
Consultante: MARLON MAURICIO BERMEO VALDERRAMA
Oporapa (Huila)
Subtema: Cobro
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, efectúa
usted siete (7) interrogantes relacionados con el cobro de multas por infracciones a las normas de
tránsito, así como de obligaciones tributarias.
Al respecto, le comunicamos que los interrogantes 1 al 5 de su escrito fueron remitidos al Ministerio

de Trasporte en los términos del artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo por considerar que se trata de un tema de competencia de esa Cartera.
De tal manera, atenderemos los interrogantes 6 y 7 de su escrito precisando que las respuestas
emitidas por esta Dirección se ofrecen en los términos y con los estrictos alcances de los artículos

14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo
que la respuesta será general, no tendrá efectos obligatorios ni vinculantes, y no comprometerá la
responsabilidad de este Ministerio.
“6. ¿Qué obligaciones a favor del Estado pueden considerarse deudas fiscales?”
A este respecto, es necesario señalar que este despacho desconoce la existencia de una definición
legal a partir de la cual pueda precisarse que obligaciones puedan ser consideradas como una
deuda fiscal. De tal manera, ante la ausencia tal definición legal bien puede acudirse al artículo 28
del Código Civil, según el cual las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio.
En consecuencia según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, por deuda se
entiende “1. f. Obligación que alguien tiene de pagar, satisfacer o reintegrar a otra persona algo,
por lo común dinero”; y por fiscal “1. adj. Perteneciente o relativo al fisco o al oficio de fiscal”,
y por fisco “1. m. Erario, tesoro público”; en consecuencia válido sería colegir que por deudas
fiscales deben entenderse todas aquellas obligaciones que los deudores tengan a favor del erario
público.
“7. ¿Puede cobrarse a través de la acción ejecutiva y ordinaria que señala un término de prescripción
especial el art. 2536 del código civil Colombiano, una obligación de (sic) ya haya sido prescrita a
través de la jurisdicción coactiva por parte de la oficina de ejecuciones fiscales y/o hacienda, en lo
referente a deudas por impuesto predial, multas, valorización, cuotas partes pensionales, industria
y comercio?”
De conformidad con el artículo 52 de la Ley 788 de 2002, en concordancia con el artículo 5 de la

Ley 1066 de 2006, las entidades territoriales tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las
obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deben remitirse al procedimiento de cobro
administrativo coactivo establecido en el Estatuto Tributario Nacional. De tal manera, el artículo
817 de la citada norma señala, de una parte que el término de prescripción de la acción de cobro
es de 5 años, y; de otra, que la prescripción será decretada de oficio o a petición de parte. En
ese orden de ideas, verificado el acaecimiento del fenómeno de la prescripción la obligación se
extingue y deberá ser decretada por el funcionario ejecutor, lo que de contera implica que no sería
dable que se procure su cobro por la vía judicial.
223
Consultante: SANDRA VANESSA PATIÑO ACEVEDO
Secretaria de Hacienda Municipal
Alcaldía Municipal de Barrancabermeja
Barrancabermeja (Santander)
Subtema: Prescripción
Mediante escrito radicado en este Ministerio con número 1-2016-022090 del 16 de marzo de
2016 realiza varias consultas relacionadas con el conteo de la prescripción del impuesto predial
unificado.

Teniendo en cuenta los términos de su consulta consideramos importante aclarar la diferencia

entre los términos “prescripción” y “pérdida de competencia temporal para la determinación de
los tributos”, pues éstas son dos instituciones jurídicas distintas, que aunque conducen a la misma
consecuencia, que es la extinción de la obligación tributaria, y tienen como término común el de
cinco años, tienen aplicación en momentos distintos del procedimiento tributario. Veamos:
Prescripción
El fenómeno de la prescripción, como forma de extinguir las obligaciones tributarias, se encuentra
regulado en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional que señala:
“Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro

de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:
1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para
las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma

extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores

valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.
La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores

de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, y será decretada de oficio o
a petición de parte.
Como se puede observar, el término de prescripción de la acción de cobro se cuenta a partir de la

fecha en que la respectiva declaración o acto administrativo presta mérito ejecutivo. Así las cosas,
una vez agotada la etapa de determinación oficial del tributo, es decir, la constitución del título
224
ejecutivo, y una vez ejecutoriado y en firme, empieza a contarse el término de prescripción de cinco
años. Transcurridos los cinco años y ante la inacción por parte de la Administración Tributaria el
contribuyente podrá solicitar la declaratoria de la prescripción. De esta forma, lo que se prescribe
es la facultad de la administración para iniciar el procedimiento administrativo de cobro coactivo.
Es importante tener en cuenta que antes de proceder a decretar la prescripción se deben verificar
las circunstancias particulares de cada título, pues el término de prescripción se interrumpe “por
la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por
la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa
administrativa”. El término comienza a correr nuevamente “desde el día siguiente a la notificación
del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la
liquidación forzosa administrativa”. (Artículo 818 del ETN)1.
Pérdida de la competencia temporal para la determinación de las obligaciones tributarias
De acuerdo con el artículo 717 del Estatuto Tributario Nacional el término para proferir la liquidación
oficial de aforo, esto es, el acto administrativo a través del cual se determina oficialmente el valor
del impuesto a cargo del contribuyente, es de cinco (5) años contados a partir del vencimiento del

plazo señalado para declarar.
En el caso de lo omisos o de los impuestos en los que no se exige declaración es mediante la

expedición y notificación de la liquidación oficial que se constituye un título ejecutivo que prestará
merito ejecutivo una vez ejecutoriado y en firme.
El término dentro del cual la Administración debe notificar la liquidación del impuesto es de cinco
años, pero la fecha a partir de la cual se inicia el conteo del término difiere dependiendo de la
circunstancia que ha generado la liquidación oficial:
• Si se trata de un impuesto respecto del cual se establece el deber formal de declarar y este no
ha sido cumplido con el contribuyente los 5 años se cuentan a partir del vencimiento del término
para declarar.
• Cuando se trata de un impuesto que debe ser liquidado por la Administración Tributaria el
término de los cinco años para hacerlo se cuenta:
»» A partir del vencimiento del plazo de pago si existe calendario tributario.
»» A partir del momento de causación del tributo si no existe calendario.
Si dentro de los plazos anteriormente señalados la Administración no ha notificado al contribuyente

la liquidación oficial se produce el fenómeno de la pérdida de competencia temporal y por lo tanto
se presenta la extinción de la obligación tributaria, la cual debe ser decretada por la administración
mediante un acto administrativo debidamente motivado.
Si a pesar de haber transcurrido los cinco años la administración profiere y notifica la liquidación
oficial, nace a la vida jurídica un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad,
razón por la cual es obligación del contribuyente discutir la legalidad del acto en vía gubernativa
interponiendo el recurso de reconsideración y en caso de no obtener una respuesta favorable
acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa haciendo uso del medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho.
1 El mismo artículo 818 dispone que el término prescripción de la acción de cobro se suspende (deja de correr) desde que se dicte el auto de suspensión de
la diligencia del remate y hasta: La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria; La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada
en el artículo 567 del Estatuto Tributario y El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835
del Estatuto Tributario.
225
Así las cosas, es necesario concluir que en cualquier instancia del procedimiento tributario (discusión,
liquidación o cobro coactivo) en que se encuentre, si se verifica que ha ocurrido la pérdida de la
competencia temporal o la prescripción de la acción de cobro, el efecto frente al contribuyente o
deudor es la extinción de la obligación tributaria, por lo que para efectos de no incurrir en costos
adicionales adelantando un trámite que no podrá concluir en un efectivo recaudo el impuesto y de
sanear su cartera y su contabilidad, resulta conveniente declarar la extinción de la obligación en el
momento en que se advierta su ocurrencia.
226
Consultante: CAROLINA SANABRIA GÓMEZ
Alcaldía Municipal de Duitama
Duitama (Boyacá)
Subtema: Solidaridad
Mediante escrito radicado en el buzón de atención al cliente de este Ministerio con el número y en
la fecha del asunto, solicita usted concepto respecto de la expedición de un mandamiento de pago
por el cumplimiento de un acuerdo de pago y la posibilidad de vincular en este a una persona
distinta de la que lo suscribió.

En relación con el incumplimiento de los acuerdos de pago se pronunció esta dirección en la obra
“Manual de Cobro Administrativo Coactivo para Entidades Territoriales”, señalando lo siguiente:
“Ahora bien, en caso que el beneficiario de un acuerdo de pago incumpla el pago de alguna
cuota o no cancele en las respectivas fechas de vencimiento las obligaciones surgidas con
posterioridad al otorgamiento de la facilidad puede declararse el incumplimiento de la facilidad
de pago, y dejar sin vigencia el plazo concedido.
El incumplimiento se declara mediante resolución, que deja sin vigencia el plazo concedido
y ordena hacer efectivas las garantías hasta concurrencia del saldo insoluto; en el caso de
las facilidades de pago otorgadas con base en una relación de bienes, deberá ordenarse
el embargo y secuestro de los bienes si no se hubiere efectuado ya, para su avalúo si fuere
necesario, y su posterior remate.
Igualmente, deberá dejarse constancia de que la Administración Departamental se reserva el

derecho a perseguir al garante y al deudor simultáneamente, a fin de obtener el pago total de
la deuda, cuando se trate de garantías personales.
La resolución que declara incumplida la facilidad de pago y sin vigencia el plazo concedido,
se notifica tal como lo establece el artículo 565 del Estatuto Tributario, y contra ella precede
el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profirió, dentro de los cinco (5) días
siguientes a su notificación (Artículo 814-3 del estatuto Tributario), quien deberá resolverlo
dentro del mes siguiente a su interposición en debida forma, y se notifica tal como lo señala el
inciso 2 del artículo 565 del Estatuto Tributario.
Una vez en firme la resolución, se dará aviso al garante, en el que se le conminará a realizar el
pago dentro de los diez días siguientes; si no lo realizare, se procederá ejecutivamente contra
él, de acuerdo con el artículo 814-2 del Estatuto Tributario.
227
En todo caso, ejecutoriada la resolución que declara el incumplimiento de la facilidad de
pago y sin vigencia el plazo concedido, deberá proferirse el Mandamiento de Pago contra el
deudor, si no se ha notificado ya”. (Énfasis fuera del original).
Así las cosas, es importante que la Administración tenga en cuenta que además de perseguir el
bien gravado con el impuesto predial, puede ejecutar de manera preferente todas las garantías
reales y personales que el deudor haya constituido a favor de la entidad territorial al momento de
la suscripción del acuerdo de pago.
En caso de que se trate de garantías personales, deberá darse aplicación al artículo 828-1 del
Estatuto Tributario, que señala:
“Artículo 828-1. Vinculación de deudores solidarios. La vinculación del deudor

solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago. Este deberá librarse
determinando individualmente el monto de la obligación del respectivo deudor y se notificará
en la forma indicada en el artículo 826 del Estatuto Tributario.
Los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra los deudores solidarios y
subsidiarios, sin que se requiera la constitución de títulos individuales adicionales”. (Subrayado
nuestro).
En relación con esta norma, el H. Consejo de Estado señaló:
“Observa la Sala que el mandamiento de pago establece claramente tanto el porcentaje

que le corresponde como socia a la demandante en la obligación tributaria a cargo de la
sociedad como el monto de la obligación a su cargo, cumpliendo con la vinculación en debida
forma, independiente del título ejecutivo que soporta la aludida obligación, con el que no es
conducente confundirlo como lo hace el demandante.
En los términos analizados se modifica la jurisprudencia de la Sección, en el sentido de aclarar

que a partir de la expedición de la Ley 6 de 1992, el documento por medio del cual se vincula
a los deudores solidarios al proceso de cobro coactivo es el mandamiento de pago expedido
a su nombre y debidamente notificado, sin que se requiera para esto acto administrativo
adicional anterior ni posterior y en ningún caso se hará mediante el título ejecutivo que es el
documento preexistente a la iniciación del citado proceso y que da origen al mismo”<?>1.
(Énfasis nuestro).
De acuerdo con lo anterior, es claro que el mandamiento de pago debe expedirse no solo contra el
deudor principal, sino también contra los deudores solidarios, en caso que estos existen.
Ahora bien, si no se pretende vincular únicamente a quien garantizó el pago del acuerdo de
pago, sino también a un tercero, que para el caso concreto sería el nuevo propietario del bien,
consideramos que el mandamiento de pago de pago también deberá dirigirse contra él y deberá
ser debidamente notificado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 648 del Código General
del Proceso, aplicable a este asunto por la remisión contenida en el artículo 839-2 del Estatuto
Tributario Nacional, y que reza:
“Artículo 468. Disposiciones especiales para la efectividad de la garantía real.

Cuando el acreedor persiga el pago de una obligación en dinero, exclusivamente con el
producto de los bienes gravados con hipoteca o prenda, se observarán las siguientes reglas:
(…)
228
La demanda deberá dirigirse contra el actual propietario del inmueble, la nave o la aeronave
materia de la hipoteca o de la prenda”. (Subrayado nuestro)
Debe interpretarse que para efectos del cobro coactivo de naturaleza tributaria el término “demanda”
se entiende referido al mandamiento de pago.
Así las cosas, se concluye que el mandamiento de pago deberá dirigirse contra el deudor principal
y contra cada una de las personas que la Administración municipal considere que deben concurrir
al pago de las sumas adeudadas.
Finalmente, en relación con la expedición de paz y salvos, este Despacho ha señalado:
“En relación con la expedición del paz y salvo del impuesto predial unificado es necesario
tener en cuenta que este tema se encuentra regulado en el artículo 27 de la Ley 14 de 1983,
el artículo 46 del Decreto 3496 de 1983 y el artículo 16 de la Ley 44 de 1990.
De acuerdo con estas disposiciones, el paz y salvo es un certificado que expide la administración

municipal en su calidad de sujeto activo del impuesto predial unificado, con el propósito de
hacer saber que el contribuyente se encuentra al día con las obligaciones tributarias relativas
a dicho impuesto, y es requisito fundamental en la protocolización de escrituras y otros trámites
realizados ante notarios. Dicha certificación podrá dejar de expedirse cuando el municipio
adopte la declaración anual del impuesto y sea esta su decisión.
Se entiende que un contribuyente se encuentra al día en el cumplimiento de sus obligaciones

tributarias relacionadas con el impuesto predial cuando no solo ha efectuado el pago total
de los valores a cargo (obligación principal), sino que también ha cumplido debidamente con
sus deberes formales o accesorios establecidos en la norma tributaria municipal, como son
la presentación de las declaraciones, inscribirse en el registro de contribuyentes, entre otros.
Sin embargo, tratándose del impuesto predial unificado, mientras el municipio no adopte el
sistema de autoliquidación, la obligación se limita generalmente al pago total.
Así las cosas, si bien el municipio puede conceder una facilidad para el pago de sus impuestos
y el contribuyente puede ofrecer abonos parciales con el fin de cancelar su obligación, habrá
lugar a expedir el paz y salvo solo cuando esté completamente satisfecha la deuda, es decir,
cuando el saldo a cargo del contribuyente sea cero. Para los pagos parciales, consideramos
que el municipio debe expedir recibos o constancia de los mismos para efectos contables y de
control”. (subrayado fuera del original)
Así las cosas, consideramos que en el caso por usted propuesto no había lugar a la expedición de
un paz y salvo en atención a que el contribuyente no había cancelado en su totalidad el acuerdo
de pago.
Sin embargo, al expedirlo se configuró un acto administrativo, pues el paz y salvo es en resumidas
cuentas una manifestación de voluntad de la administración tributaria encaminada a certificar
que sobre el predio no pesan deudas por concepto de impuesto predial. En este sentido se ha
pronunciado el Consejo de Estado señalando que la revocatoria del paz y salvo procede i) con el
consentimiento del particular o ii) de manera unilateral cuando este ha sido expedido por medios
ilegales<?>2.
En esta medida, al ser el paz y salvo un acto administrativo amparado por la presunción de
legalidad, si este no se ha revocado por los medios señalados en la ley podría ser utilizado por
el nuevo propietario del bien como excepción al mandamiento de pago dentro de un eventual
proceso de cobro coactivo.
229
Teniendo en cuenta lo anterior, se sugiere a la Administración optar de manera preferente por hacer
efectivas las garantías otorgadas por el contribuyente al momento de la suscripción del acuerdo de
pago, o perseguir su patrimonio en caso de no haber exigido garantías, y en cuanto sea posible no
perseguir el bien respecto del cual se otorgó el paz y salvo para efectos de no introducir al proceso
de cobro coactivo la discusión sobre la legalidad del mismo, pues ello podría resultar desfavorable
para la entidad territorial.
230
Consultante: GRISEL BERTEL PÉREZ
Profesional Universitario Área de Rentas
Gobernación de Sucre
Sincelejo (Sucre)
Subtema: Devoluciones
Mediante escrito radicado en este Ministerio con el número y en la fecha del asunto, expone usted
que un contribuyente del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco introduce una mercancía
a ese departamento en el año 2005, la cual es reenviada en el año 2010 al departamento
de Santander donde es destruida por estar en mal estado, y respecto de la cual se solicita una
devolución a ese departamento en el año 2011; señala igualmente que si bien el contribuyente
no continuó introduciendo productos a ese departamento, siguió cumpliendo con la obligación de
declarar en ceros arrastrando el saldo a favor correspondiente al reenvío, hasta el mes de enero

del año 2016, en el que solicitó y le fue concedida la cancelación del registro, y en tal virtud “con
el fin de resolver de fondo la solicitud presentada” consulta “es procedente la devolución del saldo
a favor reflejado en las declaraciones presentadas por la empresa?”
Para dar respuesta a sus inquietudes, es necesario inicialmente dar un repaso a la normatividad
legal vigente que regula los reenvíos de productos gravados con los impuestos al consumo, para lo
cual nos remitimos a los artículos 13, 14 y 15 del Decreto 2141 de 1996, así:
Artículo 13. Reenvíos. Para os efectos de los artículos anteriores, entiéndase por reenvíos las
operaciones de traslado de los productos de una entidad territorial (Departamento o Distrito
Capital) a otra u otras, cuando dichos productos han sido declarados inicialmente ante la
entidad territorial donde se origina la operación de traslado.
Artículo 14. Reenvíos de productos nacionales. Para el diligenciamiento de los reenvíos de

productos nacionales en las declaraciones ante los departamentos y el Distrito Capital, se
requiere que las operaciones se encuentren debidamente respaldadas en la contabilidad del
responsable y que los productos hayan sido declarados y pagados en declaraciones anteriores
y se haya efectuado la legalización de la respectiva tornaguía en la entidad territorial de
destino.
Artículo 15. Reenvíos de productos extranjeros. En el caso de los reenvíos de productos

extranjeros, una vez entre en funcionamiento el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de
Productos Extranjeros, los Secretarios de Hacienda departamentales y del Distrito Capital
remitirán, junto con la información de que trata el artículo 5º del Decreto 1640 de 1996, las
tornaguías de reenvíos autorizados durante el periodo.
Igualmente, los responsables de impuestos al consumo de productos extranjeros, enviarán al

Fondo-Cuenta dentro de los tres (3) días siguientes a su legalización en la entidad territorial
231
de destino, copia de las tornaguías que acreditan los reenvíos de estos productos”. (Negrillas
ajenas al texto).
Por su parte, el artículo 8 del Decreto 3071 de 1997 establece:
“Artículo 8º. Clases de tornaguías. Las tornaguías pueden ser de movilización, de reenvíos
y de tránsito.
(…)
Las tornaguías de reenvíos son aquellas a través de las cuales se autoriza el transporte de
mercancías gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico
de licores, entre entidades territoriales que son sujetos activos de dichos impuestos, cuando
dichas mercancías habían sido declaradas para consumo en la entidad territorial de origen.
(…)” (Negrillas ajenas al texto).
De conformidad con las normas trascritas, lo que se pretende hacer ver es que los reenvíos implican
siempre el pago previo del impuesto ante el departamento al que inicialmente se introdujo y desde
el cual se va a efectuar el reenvío. Dichos reenvíos se constituyen entonces en un saldo a favor del
contribuyente que los efectúa, que debe ser aplicado en la siguiente declaración presentada por
el contribuyente ante el departamento desde el cual se efectuó el reenvío descontándose el valor
que corresponda al impuesto declarado y pagado en declaraciones anteriores lo cual debe estar
respaldado en la contabilidad del contribuyente, y la respectiva tornaguía de reenvío debe haber
sido debidamente legalizada por el departamento de destino de la mercancía reenviada.
De tal manera, si el contribuyente posteriormente introduce más productos ante el departamento

del cual efectuó un reenvío, deberá reflejar el valor del reenvío en el renglón correspondiente del
formulario y aplicarlo al momento de la liquidar el impuesto a pagar. A contrario sensu, si no
introduce productos en esa jurisdicción, existiendo la obligación de declarar aún en esos casos, al
momento de presentar la declaración, debería reflejar el valor correspondiente a los saldos a favor,
hasta tanto presente declaraciones con pago susceptible de ser afectado con el valor del reenvío.
Sin embargo, en el caso en que el contribuyente opté por la cancelación de su registro como tal
en el departamento del cual efectuó el reenvió, sin que hasta ese momento haya podido aplicarlo
a ninguna declaración posterior, a juicio de esta Dirección, en ese momento resultaría procedente
la solicitud de devolución del valor del reenvío, pues como se indicó antes, el mismo es un saldo
a favor del contribuyente, y de conformidad con lo establecido en el artículo 850 del Estatuto
Tributario Nacional, aplicable por los departamentos en virtud del artículo 59 de la Ley 788
de 2002, “Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones
tributarias podrán solicitar su devolución”.
Ahora bien, toda vez que hace usted mención a la destrucción de la mercancía por mal estado,
consideramos pertinente referirnos a la causación del impuesto al consumo en casos como el
descrito, para lo cual hacemos referencia a lo concluido por esta Dirección en el Oficio 026883
de 2010, con apoyo en la jurisprudencia del Consejo de Estado, así:
“[…] De acuerdo con lo anterior, una vez ocurridos los hechos que dan lugar al nacimiento
de la obligación tributaria de los impuestos al consumo, esto es los señalados en los artículos
188, 204 y 209 de la Ley 223 de 1995, la posterior destrucción del producto no implica
la devolución del impuesto. Es decir, en el caso de los productos nacionales, a partir del
momento en que el productor hace la entrega en fábrica o en planta para su distribución,
venta o permuta en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina
a autoconsumo, surge el impuesto a favor del departamento, o del Distrito Capital, al cual se
232
introduzcan tales productos, sin que se requiera acreditar que efectivamente se produjo su
consumo, pues el impuesto se causa “independiente de las circunstancias individuales de quien
ejecute el acto gravado”.
La reversión del impuesto al consumo causado y declarado a favor de un departamento (o del

Distrito Capital) se prevé únicamente cuando se presente el cambio de destino del producto
inicialmente declarado, para ser reenviado a otro departamento (aun si es devuelto al
departamento de origen). En este caso, los formularios de declaración y pago permiten realizar
el descuento por concepto de los productos reenviados, en los formularios del departamento de
donde salgan reenviados esos productos.
En conclusión, configurados los elementos que dan lugar al nacimiento de la obligación

tributaria por impuesto al consumo, a favor de un departamento o del Distrito Capital, no
habrá lugar a disminuir el impuesto por la destinación final de ese producto, a menos que el
mismo salga de ese departamento por reenvío.
Finalmente, frente a la figura de reposición de productos no aptos para el consumo humano,

esta Dirección ha manifestado que solamente pueden ser reemplazados por mercancía en buen

estado, que no causaría nuevamente el impuesto al consumo, siempre y cuando el producto
que reponen haya reingresado a la fábrica<?>1. […]”.
Conforme con lo señalado en el apartado del Oficio trascrito, en el caso objeto de consulta, el
contribuyente debió declarar y pagar por la mercancía introducida al departamento de Santander,
indistintamente de que la misma fuera posteriormente destruida y sin que en ese caso, frente a
ese departamento resultara procedente la devolución del impuesto, toda vez que el mismo ya se
había causado. De igual forma, se refuerza lo expresado a espacio líneas atrás en el sentido de
que sólo en caso de reenvíos de mercancía se permite realizar el descuento del impuesto pagado
en el departamento del cual se reenvía la mercancía, y por contera, y de darse las condiciones la
eventual devolución de un saldo a favor.
Por último, es menester señalar que corresponde a la administración departamental en ejercicio de

sus facultades de administración y control, verificar que se cumplan los presupuestos, términos y
condiciones para la procedencia de una eventual devolución.
233
Consultante: JESÚS IVÁN OSPINA ATEHORTUA
Alcalde
Alcaldía Municipal de Pensilvania (Caldas)
Subtema: Amnistías y condonaciones
Recibimos por correo electrónico su comunicación radicada conforme el asunto, mediante la cual
pregunta “si es posible que a través de una propuesta de proyecto de acuerdo ante el concejo
municipal, puedo solicitar esta amnistía”.
En atención a lo anterior, es importante informarle que la Dirección General de Apoyo Fiscal presta
tributaria, la cual no comprende el análisis de actos administrativos particulares de dichas entidades,
ni la solución directa de problemas específicos, como tampoco las solicitudes de particulares. No
obstante, en respeto al derecho de petición damos respuesta en el ámbito de nuestra competencia
y en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo, es decir, de manera general y abstracta, por lo que no tiene carácter obligatorio
ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Con sujeción al principio de legalidad establecido en la Constitución Política, las entidades

territoriales tienen la obligación a través de sus corporaciones públicas de regular los tributos
acorde con la Constitución y las Leyes, razón por la cual cualquier iniciativa en materia tributaria
deberá observar los principios constitucionales de equidad, igualdad, progresividad y justicia.
Cuando se hace referencia a condonación o amnistía, entendemos que esta medida corresponde al
perdón de obligaciones tributarias ya causadas y en mora, por lo que es necesario tener presente
diferentes fallos de la Corte Constitucional y los Tribunales de lo Contencioso Administrativo,
según los cuales estas medidas son inconstitucionales por cuanto exceden el límite constitucional
a la autonomía de las entidades territoriales, toda vez que quebrantan los principios de igualdad
(artículo 13 de la Constitución) y el principios tributario de equidad (artículo 363 Constitucional).
Citamos apartes de la Sentencia C-511 de 1996 de la Corte Constitucional, que dice:
“Aquí la norma pervierte la regla de justicia, que ordena tratar a los iguales de modo igual
y a los desiguales de modo desigual. En efecto, el criterio que introduce el legislador para
conceder el beneficio es el estado de mora del deudor, de suerte que al desacatar con esta
decisión el principio de imparcialidad, la aplicación de la norma inexorablemente conduce a
una situación inequitativa, como que quienes cumplieron oportuna y fielmente con su deber de
tributar son tratados peor que los que no lo hicieron.
La equidad tributaria se desconoce cuando se deja de lado el principio de igualdad en las

cargas públicas. La condición de moroso no puede ser título para ver reducida la carga
tributaria. La ley posterior retroactivamente está produciendo una inequitativa distribución del
esfuerzo tributario que se supone fue establecido de manera igualitaria. La reasignación de
la carga tributaria paradójicamente favorece a quienes incurrieron en mora y se acentúa en
términos reales respecto de quienes observaron la ley.
No se ha demostrado que las medidas arbitradas por el legislador sean estrictamente

necesarias para alcanzar la finalidad que se había propuesto realizar. Corresponde al Estado
recaudar los impuestos dejados de pagar y para el efecto dispone de poderosas herramientas
administrativas y judiciales, las que ejercidas con eficiencia seguramente pueden redundar en
la recuperación inclusive mayor de las acreencias insatisfechas”.
234
Así las cosas, dado que el criterio expuesto por la Corte Constitucional, se fundamenta sobre
la premisa de que es desigual e inequitativo el hecho de otorgar beneficios a los contribuyentes
que se encuentran en mora, implicaría que están viciados de inconstitucional los tratamientos
preferenciales que se establezcan a favor de los morosos, es decir, de acuerdo con las definiciones
antes mencionadas, las condonaciones, amnistías y las rebajas de intereses. Este criterio de la
Corte se reiteró recientemente en la Sentencia C-743 de 2015, Expediente D-10838, por la cual
se declaró Inexequible el artículo 57 de la Ley 1739 de 2014 mediante el cual se ofrecía a los
contribuyentes con obligaciones pendientes de periodos 2012 y anteriores una condición especial
de pago.
Ahora bien, corresponde a la administración municipal evaluar la conveniencia de la medida

propuesta frente a la sostenibilidad fiscal de la entidad territorial, en consonancia con el marco
fiscal de mediano plazo y los objetivos previstos en el plan de desarrollo. En consecuencia, este
despacho no puede conceptuar sobre las competencias del secretario de hacienda ni la viabilidad
o no de un proyecto de acuerdo que otorgue beneficios tributarios. En todo caso, de persistir en
la presentación de un proyecto de acuerdo que otorgue beneficios tributarios, la entidad territorial
debe dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que establece:

Plazo.


respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
Así las cosas, deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite, tanto los costos fiscales que implica la iniciativa, como la fuente de ingresos adicional con
la que se financia el costo que representa establecer el beneficio tributario. Y propiamente, el texto
del correspondiente proyecto de acuerdo, cuando sea de iniciativa gubernamental y represente
una reducción de los ingresos, deberá contener la fuente sustitutiva que signifique un aumento de
ingresos, situación que será analizada y aprobada por la Secretaría de Hacienda.
Por último, llamamos la atención sobre los ajustes que en materia presupuestal deberían acometerse
en el caso de aprobarse la propuesta de amnistía, por lo efectos que se generan en caso de estar
incluidos dichos valores como cartera en el presupuesto de la entidad.
235
Consultante: RUTH ESTELLA POSADA VERA
Subgerencia comercial de fomento y desarrollo
Instituto para el Desarrollo de Antioquia - IDEA
Medellín (Antioquia)
Subtema: Decaimiento del Acto Administrativo
Nos consulta el caso particular de un contribuyente que cuenta con una resolución expedida por
el Alcalde Municipal en la que le otorgan una exención basada en un Acuerdo Municipal que fue
declarado nulo por el Tribunal Administrativo, e invoca un fallo del Consejo de Estado para señalar
que la resolución es válida hasta que no sea revocada.
En relación con su consulta es necesario efectuar una serie de aclaraciones referidas a los atributos
de los actos administrativos, para dar claridad al tema.
De antaño las Altas Cortes, en cabeza de la Corte Constitucional han diferenciado los diferentes
aspectos de los actos administrativos y ha diferenciado acertadamente tres de sus tributos,
indispensables para este análisis: la existencia, la eficacia y la fuerza ejecutoria. Al respecto, la H.
Corporación en sentencia C-069 de 1995 indicó:
“La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la
Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo
señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo
lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual
manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla
general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación
o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.
(…)
La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos
jurídicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho,
pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico
superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un
acto administrativo perfecto pero ineficaz.
(…)
La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita a la facultad que tiene la
Administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los
administrados.
(…)
236
Los actos administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido
suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello la
norma demandada comienza por señalar que “Salvo norma expresa en contrario, los actos
administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la
jurisdicción en lo contencioso administrativo”. La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales establecidas
por la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 01 de 1984, parcialmente acusado.
De esta manera, el citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de los actos
administrativos como regla general “salvo norma expresa en contrario”, y como excepciones
la pérdida de fuerza ejecutoria, por suspensión provisional, por desaparición de sus
fundamentos de hecho o de derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina,
el decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir cuando al cabo de
cinco años de estar en firme, la Administración no ha realizado los actos que le correspondan
para ejecutarlos; por cumplimiento de la condición resolutoria a que esté sometido; y cuando
pierdan su vigencia (vencimiento del plazo)”.
Como puede leerse, la ejecutoriedad de los actos administrativos no está inescindiblemente atada

a su existencia, por lo que pueden presentarse actos administrativos que siendo válidos y perfectos
(en palabras de la Corte Constitucional) no produzcan efectos jurídicos, y eso es precisamente lo
que se denomina decaimiento del acto administrativo.
Así las cosas, le asiste parcialmente la razón al contribuyente al señalar que hasta que el acto
administrativo de carácter particular (resolución por medio de la cual se otorga la exención) no sea
revocado o declarado nulo mantiene su validez o existencia, pero en lo que hay que reparar es que
esa condición no implica que ese acto administrativo aún pueda producir efectos jurídicos, pues es
precisamente la característica de ejecutoriedad la que se ha perdido por efecto de la declaratoria
de nulidad del Acuerdo Municipal que creaba las exenciones.
Es precisamente con base en esa diferenciación conceptual que se pronuncia el Consejo de Estado
en la sentencia por usted citada, que tiene por propósito señalar que a pesar de la ocurrencia del
fenómeno del decaimiento respecto de un acto administrativo la jurisdicción no pierde competencia
para analizar su legalidad, pues el acto administrativo existe a pesar de no producir efectos
jurídicos.
No obstante lo anterior, consideramos que no es necesario acudir a la jurisprudencia para efectos

de determinar la posibilidad de aplicar la resolución por usted mencionada, pues esta situación
está expresamente regulada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que en su artículo 91 señala:
“Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma

expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan
sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y,
por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
(…)
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. (Énfasis nuestro).
Como se puede observar, la norma expresamente señala la prohibición de ejecutar actos

administrativos cuyo fundamento de derecho ha desaparecido.
Finalmente, es necesario señalar que no existe en nuestro ordenamiento jurídico ninguna acción o
medio de control encaminada a declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo,
237
sino que lo que se puede debatir es su legalidad, para efectos de lo cual la Administración puede
optar por demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio
del medio de control de nulidad simple, pues la figura de la revocatoria no podría utilizarse sin
el consentimiento previo, expreso y escrito del contribuyente beneficiario de la resolución en los
términos del artículo 97 de CPACA.
238
ASESORÍA NÚMERO 021022 10 junio de 2016
Consultante: ÉDGAR MEDINA PÉREZ
Director Técnico Control Fiscal Integral
Contraloría Departamental del Caquetá
Florencia (Caquetá)
Tema: Otros temas tributarios
Subtema: Alivios tributarios
referencia a la normatividad expedida por el municipio de la Montaña (Caquetá) consulta usted si
es posible jurídica y fiscalmente la emisión de actos administrativos que exoneren alivios tributarios
amparados en fenómenos ambientales como el caso del fenómeno del niño.
Al respecto, es menester precisar que si bien dentro de las funciones asignadas a esta Dirección
se encuentra la de prestar asesoría en materia tributaria a las entidades territoriales, esta se no se

extiende a la interpretación respecto del alcance, aplicación o legalidad de los actos administrativos
expedidos por sus autoridades administrativas, pues ello implicaría una intromisión en la autonomía
que les reconoce el artículo 287 superior, ya que al decir de la Corte Constitucional, “un espacio
propio y normal de dicha autonomía lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades
para ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los órganos de aquéllas dotados de
competencia normativa, sin la injerencia o intervención de los órganos de la administración
centralizada”<?>1. En ese orden de ideas, este despacho no se pronunciará sobre la validez o
legalidad de los actos administrativos señalados en su consulta.
Sin perjuicio de lo anterior, en adelante efectuaremos algunas consideraciones en relación con sus
interrogantes con el único objeto de brindarle elementos de juicio dentro del caso planteado en su
consulta.
De manera reiterada esta dirección ha manifestado que a la luz de la Constitución los tratamientos
preferenciales que se traduzcan en amnistías, condonaciones o descuentos de intereses, están
prohibidos y son inconstitucionales en la medida en que atentan contra los principios de igualdad y
equidad tributaria y favorecen la morosidad. Sin embargo, cuando se trata de situaciones de carácter
excepcional las autoridades locales, en ejercicio de la autonomía que les otorga la Constitución
Política, pueden crear medidas transitorias para normalizar la situación de los contribuyentes que
se encuentran afectados por dichas situaciones.
No obstante, es necesario tener en cuenta que al momento de ejercer esas facultades las autoridades
deben actuar con criterios razonables y de equidad fiscal, y especialmente en el respeto del derecho
a la igualdad, teniendo en cuenta las afectaciones al presupuesto que deberán cuantificarse tal y
como lo establecen los artículos 5 y 7 de la Ley 819 de 2003, que señalan:
“Artículo 5. Marco fiscal de mediano plazo para entidades territoriales. Anualmente, en

los departamentos, en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la
vigencia de la presente ley, y en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia
2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a la respectiva Asamblea o Concejo, a título
informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Dicho Marco se presentará en el mismo período en el cual se deba presentar el proyecto de

presupuesto y debe contener como mínimo:
(…)
239
e) Una estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior;
(…)”
Plazo.



respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces” (Subrayado ajeno al texto).
Así las cosas, al momento de crear exenciones las autoridades deben tener en cuenta tanto el
impacto fiscal como la fuente sustitutiva del ingreso en los términos del artículo 7 de la Ley 819
de 2003. En consecuencia, deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las
ponencias de trámite, tanto los costos fiscales que implica la iniciativa, como la fuente de ingresos
adicional con la que se financia el costo que representa establecer el beneficio tributario, teniendo
en cuenta en todo caso que la medida sea compatible con el marco fiscal de mediano plazo.
240
Consultante: SANDRA VANESSA PATIÑO ACEVEDO
Secretaria de Hacienda Municipal
Alcaldía Municipal de Barrancabermeja
Barrancabermeja (Santander)
Tema: Procedimiento tributario
Subtema: Fiscalización
Mediante escrito radicado en este Ministerio con número 1-2016-037166 del 10 de mayo de
2016 nos consulta usted si en ejercicio de la facultad impositiva de la entidad territorial es viable
implementar mediante acuerdo municipal el mutuo acuerdo como forma de terminación de los
procesos de fiscalización en materia de impuestos de competencia del municipio.

Para efectos de responder su inquietud, debemos iniciar recordando que en virtud del artículo 59
de la Ley 788 de 2002, los departamentos, distritos y municipios deben aplicar el procedimiento
que contiene el Libro V del Estatuto Tributario que regula todo el procedimiento tributario.
En el mencionado cuerpo normativo, se distinguen las siguientes facultades que se radican en

cabeza de las autoridades tributarias:
a) Determinación (Fiscalización y liquidación)
b) Discusión (Recursos)
c) Devoluciones
d) Imposición de sanciones, y
e) Cobro Administrativo Coactivo
Este despacho ha definido la fiscalización como “… el conjunto de tareas, acciones y medidas

de la Administración, tendientes a compeler al contribuyente al cumplimiento íntegro, cabal y
oportuno de sus obligaciones tributarias, ya sean ellas sustanciales, como el pago de la obligación,
o simplemente formales, como la inscripción en el registro de contribuyentes, la presentación de
informes, declaraciones, relaciones, comunicaciones, solicitud de autorizaciones o permisos, etc.
Es en esencia una función activa de la Administración Tributaria, orientada a reducir los niveles de
evasión”1.
Se ha señalado adicionalmente, que esta labor debe desarrollarse en el marco de las políticas de
fiscalización que fija cada entidad territorial de acuerdo con sus particularidades, y que deben estar
encaminadas a mejorar el comportamiento de los contribuyentes en relación con el cumplimiento
oportuno de sus obligaciones tributarias, a propiciar un mejor acercamiento con la administración y
1 Manual de Fiscalización para Entidades Territoriales.
241
a combatir la evasión aumentando el grado de riesgo para los contribuyentes a través de presencia
institucional e imposición de sanciones.
Una vez agotada la etapa de fiscalización inicia la de determinación, que varía dependiendo de la
situación del contribuyente: si se trata de un omiso se seguirá el procedimiento establecido para la
expedición de las liquidaciones oficiales de aforo, y si se trata de un inexacto el establecido para
las liquidaciones oficiales de revisión.
Teniendo claro lo anterior, es necesario ahora precisar lo siguiente en relación con los términos de
su consulta:
1. Los mecanismos de terminación por mutuo acuerdo establecidos en las Leyes 863 de 2003,
1111 de 2006 y 1607 de 2012 se referían, todos ellos, a procesos administrativos en la
etapa de determinación y no en la de fiscalización como señala en su consulta.
En efecto, las disposiciones permitían que de manera excepcional y dentro de plazos

determinados algunos sujetos (contribuyentes, responsables, agentes retenedores y usuarios
aduaneros) transaran con la autoridad tributaria unos porcentajes del mayor impuesto
discutido, de las sanciones, de los intereses y la actualización, según el caso, siempre que
se pagara una parte del impuesto.
Las normas señalaban que esta posibilidad podía ser ejercida por aquellos sujetos a
quienes se hubiera notificado requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación oficial,
resolución que impone sanción o resolución resolviendo el recurso de reconsideración, es
decir, se requería que el proceso se encontrara en etapa de determinación.
2. Este despacho no conoce ningún pronunciamiento de la Corte Constitucional en el sentido

indicado en su consulta. Por el contrario, existe prolífica jurisprudencia del Consejo de
Estado que señala, con fundamento en el parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto 1716 de
2009, que los asuntos tributarios no son susceptibles de conciliación22.
Así las cosas, a juicio de esta dirección no existe fundamento legal o constitucional que permita
la implementación de acuerdos de pago como forma de terminación de los procedimientos
administrativos, pues los asuntos de naturaleza tributaria no son susceptibles de conciliación, salvo
medidas excepcionalmente autorizadas por el legislador. Sin embargo, debe tenerse en cuenta
que en la medida que estas políticas involucrar de alguna manera el otorgamiento de amnistías
tributarias la Corte Constitucional se ha mostrado renuente a estas medidas señalando:
“(…) Si bien las medidas adoptadas persiguen un fin constitucionalmente imperioso, en cuanto
buscan optimizar las actividades de recaudo de las obligaciones tributarias pendientes de
pago, de las cuales depende en buena medida el cumplimiento efectivo de las funciones
del Estado Social, no es posible considerarlas como efectivamente conducentes. Para la
corporación, no cabe duda que la creación regular de medidas tributarias de amnistía puede
resultar contraproducente para alcanzar el propósito de obtener oportunamente la contribución
a cargo de cada uno de los ciudadanos. Aunque a corto plazo las amnistías permiten alcanzar
valiosos objetivos de política fiscal en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria
sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se
transforman en práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo
con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y
así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron
sus obligaciones puntualmente. En últimas, la proliferación de este tipo de mecanismos puede
2 Entre otras, sentencia del 2 de agosto de 2012, Rad. 11001-03-15-000-2012-00725-00(AC), sentencia del 14 de junio de 2012, Rad. 08001-23-31-
000-2011-00086-01(19172), sentencia del 5 de septiembre de 2013, Rad.: 19001-23-31-000-2011-00514-01(19643), sentencia del 5 de septiembre de
2013, Rad.: 19001-23-31-000-2011-00514-01(19643), entre muchas otras.
242
conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los impuestos”.
(Sentencia C-743 del 2 de diciembre de 2015).
Ahora bien, si en el ejercicio de la autonomía que la Constitución otorga a las entidades territoriales,
éstas deciden adoptar dentro de sus políticas de fiscalización medidas que se traduzcan en
amnistías, condonaciones o descuentos de intereses, nos permitimos indicarle que frente a ese
tema este Despacho se ha pronunciado de manera extensa en el Boletín número 1 de Apoyo a la
gestión tributaria de las entidades territoriales señalando que a la luz de la Constitución ese tipo de
tratamientos preferenciales están prohibidos y son inconstitucionales en la medida en que atentan
contra los principios de igualdad y equidad tributaria y favorecen la morosidad.
243
244

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Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Elaboración de este documento

1. Derecho fiscal 2. Conceptos fiscales 3. Impuestos locales 4. Entidades territoriales

Edición Septiembre de 2016

CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS 9

1.1. Asesoría No. 000466. Normas Orgánicas de Presupuesto.

1.2. Asesoría No. 001620. Normas Orgánicas de Presupuesto,

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

1.4. Asesoría No. 007569. Normas Orgánicas de Presupuesto.

1.5. Asesoría No. 007572. Normas Orgánicas de Presupuesto.

1.7. Asesoría No. 016009. Normas Orgánicas de Presupuesto.

1.8. Asesoría No. 016011. Normas Orgánicas de Presupuesto.

1.9. Asesoría No. 0161119. Presupuesto público.

1.10. Asesoría No. 016335. Normas Orgánicas de Presupuesto.

1.11. Asesoría No. 019730. Inembargabilidad Recursos Incorporados

1.12. Asesoría No. 020180. Cumplimientos Sentencias Judiciales.

1.13. Asesoría No. 005048. Plan Nacional de Desarrollo Ley 1753

1.14. Asesoría No. 004896. Utilización rentas de Destinación

1.15. Asesoría No. 005071. Saneamiento Fiscal territorial. Programa

1.17. Asesoría No. 006458. Sistema General de Participaciones.

1.18. Asesoría No. 008597. Regalías Ley 141 de 1994.

1.19. Asesoría No. 018133. Endeudamiento Territorial.

1.20. Asesoría No. 018135. Endeudamiento Territorial.

1.21. Asesoría No. 007138. Decreto 2418 de 2015.

1.22. Asesoría No. 013530. Ley 617 de 2000. Salario

1.23. Asesoría No.013531. Programas de saneamiento

1.24. Asesoría No. 012777. Ley 549 de 1999. Elaboración Cálculo

1.25. Asesoría No. 013080. Destinación retención del 20%

1.26. Asesoría No. 025535. Ley 550 de 1999.Solicitud Terminación

CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS DEPARTAMENTALES 92

1.1. Asesoría No. 011116. Impuesto de Registro. Actos gravados 93

1.2. Asesoría No. 017108. Impuesto de Registro, Base gravable. 94

2.1. Asesoría No. Impuesto al Consumo de Cervezas, Sifones,

3. IMPUESTO SOBRE VEHICULOS AUTOMOTORES

3.1. Asesoría No. 005973. Impuesto sobre Vehículos Automotores.

CAPITULO III 109

CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES. 109

1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. 109

1.1. Asesoría No. 006904. Impuesto de Industria y Comercio.

1.2. Asesoría No. 009675. Impuesto de Industria y Comercio.

1.3. Asesoría No. 013456. Impuesto de Industria y Comercio.

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

1.5. Asesoría No. 017278. Impuesto de Industria y Comercio.

1.6. Asesoría No. 016992. Impuesto de Industria y Comercio,

1.7. Asesoría No. 020083. Impuesto de Industria y Comercio.

1.8. Asesoría No. 021019. Impuesto de Industria y Comercio.

1.9. Asesoría No. 021080. Impuesto de Industria y Comercio.

1.10. Asesoría No. 021174. Impuesto de Industria y Comercio,

1.11. Asesoría No. 021757. Impuesto de Industria y Comercio.

1.12. Asesoría No. 021890. Impuesto de Industria y Comercio.

1.13. Asesoría No. 012008. Impuesto Complementario de Avisos

2. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO.

2.1. Asesoría No.010159.Impuesto Predial Unificado.

2.2. Asesoría No. 015614. Impuesto Predial Unificado.

2.4. Asesoría No.016818. Impuesto Predial Unificado.

2.5. Asesoría No. 020721. Estratificación Económica.

2.6. Asesoría No. 023072. Financiación Actualización Catastral. 154

3. OTROS CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES

3.1. Asesoría No. 021079. Plusvalía. Formas de Pago. 157

3.2. Asesoría No. 017197. Impuesto de Delineación Urbana.

3.3. Asesoría No. 008097. Contribución Sobre Contratos de Obra

3.4. Asesoría No. 014291. Contribución Sobre Contratos de Obra