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REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PUBLICO

JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN

Medellín, seis (6) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)

RADICACIÓN 05001-33-33-011-2O18-OO276-00
DEMANDANTE GUSTAVO ALBERTO NIETO RIZO
COAYUVANTE NELSON ERIC GARCÍA MIRA
DEMANDADO MUNICIPIO DE RIONEGRO
MEDIO DE CONTROL NULIDAD SIMPLE
Sentencia N° 106

OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO

Procede el Despacho a dictar sentencia de primera instancia en el medio

de control de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 18
de la Ley 446 de 1998, que señala que en los procesos de conocimiento
de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el orden para dictar
sentencia es pasible de ser modificado en atención a la naturaleza de
los asuntos o a su importancia jurídica y trascendencia social.

En el tema materia de controversia se hallan inmersos intereses públicos

de trascendencia social para la comunidad del Municipio de Rionegro, así
mismo y teniendo en cuenta la naturaleza de la acción pública de
nulidad el asunto debe ser resuelto con prelación, toda vez que tanto la
comunidad como el ente territorial demandado, requieren de la
definitiva solución del conflicto relacionado con la legalidad del acto
administrativo censurado, a fin de poder continuar desarrollando sus
proyectos prevalidos de certeza y seguridad jurídica, objetivo que no es
posible alcanzar sí el asunto continua en indefinición.

HECHOS

Manifestó la parte demandante que el día 23 de marzo de 2018 por

iniciativa del Alcalde del Municipio de Rionegro, se radicó el proyecto de
Acuerdo N° 007 por medio del cual se pretendía que se le autorizara
para comprometer vigencias futuras excepcionales.

Luego de surtidas las sesiones y debates el proyecto de acuerdo se

convirtió en normal municipal bajo el Acuerdo Nro. 006 del 27 de abril
de 2018.

Que en el trámite del Acuerdo Municipal señalado se dieron numerosos

vicios formales, ya que existió infracción de las normas en que debió
fundarse y vicios materiales, concretamente se dio un vicio por la
inobservancia del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley
38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995" que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional que establece que para
aprobar vigencias futuras excepcionales en las entidades territoriales se
debe verificar si en el Estatuto Orgánico de presupuesto de la respectiva

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entidad territorial se encuentra contemplada la figura, en caso contrario

no se podrá hacer uso de las mismas.

En el caso del Municipio de Rionegro, existe norma expresa que

reglamenta la figura de las vigencias futuras, que es el Acuerdo 006 del
21 de febrero de 2012 que en su artículo 27 prohibió taxativamente la
asunción de obligaciones que superen el periodo de gobierno.

También se dio una inobservancia frente al Decreto 1068 de 2015 "Por

medio del cual se expide el decreto único reglamentario del Sector
Hacienda y Crédito Público" que en su artículo 2.8.1.7.1.3 establece que
en los proyectos de inversión que requieran vigencias futuras
excepcionales y superen el respectivo periodo de gobierno, deben contar
con el aval fiscal por parte del CONFIS antes de su declaratoria de
importancia estratégica por parte del CONPES, trámite que el Municipio
de Rionegro realizó al revés, primero declararon el proyecto de
importancia estratégica y luego dieron el aval fiscal al proyecto.

Se configuraron infracciones al Decreto 2767 de 2012, a los artículos 11

y 12 de la Ley 819 de 2003 y al Acuerdo 009 del 23 de mayo de 2012,
así como a la ley 1483 de 2011

Además de la violación a las normas en que debió fundarse el acto

administrativo demandado, la parte accionante señaló que se configuró
una falsa motivación pues se habló de un proyecto financiado por una
Asociación Público Privada, sin embargo, el acuerdo final quedó
aprobado sin esta modalidad de financiación.

Por último, afirmó que el acto administrativo no está debidamente

motivado y fue expedido de forma irregular por no surtirse el trámite de
las recusaciones para la votación del proyecto de acuerdo.

Con base en los anteriores hechos la parte demandante solicita se

acceda a las siguientes

PRETENSIONES

"Que se declare la NULIDAD INTEGRAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

EMANADO DEL ACUERDO 006 DE ABRIL 27 DE 2018 emitido por el
Concejo Municipal de Rionegro - Antioquia, que consta en Acta de
Sesión Ordinaria No. 061 del 27 de abril de 2018, "POR MEDIO DEL
CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DE RIONEGRO, ANTIOQUIA,
COLOMBIA PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS
EXCEPCIONALES"; nulidad que se fundamenta con ocasión del
incumplimiento al artículo 137 del CPACA "Toda persona podrá solicitar
por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los
actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sigo expedidos con infracción de las normas en
que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los
profirió". Lo anterior conforme a los hechos que han sido desarrollados
dentro del presente medio de control".
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NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VULNERACIÓN

Que el Acuerdo Municipal Nro. 006 del 27 de abril de 2018 infringe las
siguientes disposiciones constitucionales, legales y normativas: las Leyes
1437 de 2011 en su artículo 137; 819 de 2003 en sus artículos 11 y 12 y
1508 de 2012; también los Decretos 111 de 1996 en su artículo 109;
1068 de 2015 artículo 2.8.1.7.1.3; 2767 de 2012 en su artículo 1; y los
Acuerdos 009 de mayo 23 de 2012 en sus artículos 4, 5 y 15; 006 de
febrero 21 de 2012 en sus artículos 1, 15 y 27.

Sostiene que el Municipio de Rionegro está obligado a cumplir lo dispuesto

en el Acuerdo 006 de 21 de febrero de 2012, que prohibe expresamente
la asunción de obligaciones que superen el periodo de gobierno.

Que además el Municipio de Rionegro primero declaró el proyecto de

importancia estratégica y sólo después obtuvo el aval del CONFIS, cuando
según el demandante debió ser al contrario.

Alega que se transgredió el Decreto 2767 de 2012, porque en el anexo 6

del plan de desarrollo no está consagrada la referencia expresa a la
importancia y el impacto para la entidad territorial del proyecto, sino que
simplemente se trata de buscar conexión con 3 proyectos que nada tienen
que ver con el sistema de transporte tipo APM.

Indicó que en el plan de inversiones del plan de desarrollo vigente no se

encuentra incorporado el proyecto para el cual se solicitó la vigencia
futura y que tampoco se sustentaron los costos y efectos fiscales en el
marco fiscal de mediano plazo.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

A través de apoderado judicial, la entidad demandada Municipio de

Rionegro se opuso a las pretensiones de la demanda.

Solicitó al Despacho desestimar todas y cada una de las pretensiones

cuestionando inicialmente si el Estatuto Orgánico del Presupuesto del
Municipio de Rionegro es una norma de mayor jerarquía que el acto
administrativo demandado y que en todo caso debe analizarse la
pertinencia de solicitar la excepción de ilegalidad del artículo 27 del
Acuerdo 006 de 2012 con fundamento en la Sentencia C-037 de 2000.

Que la norma íntegra citada por el actor como vulnerada, el artículo 109
del Decreto 111 de 1996 en realidad si contempla la posibilidad del uso
del mecanismo de las vigencias futuras excepcionales por parte de la
entidad, en similar sentido, el artículo 27 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto Municipal establece una restricción frente a las vigencias
futuras ordinarias tal como lo específica el inciso 6to del artículo 12 de la
Ley 819 de 2003.

Por su parte, el artículo 2.8.1.7.1.3 del Decreto 1068 de 2015 aplica es

para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades
de Economía Mixta sujetas a su régimen, y del orden nacional dedicadas
a actividades no financieras.
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Que el Municipio de Rionegro cumplió con todos los requisitos y trámites

consagrados en la Ley 1483 de 2011 y el Decreto 2767 de 2012 para
solicitarle al Concejo Municipal la autorización para comprometer
vigencias futuras excepcionales.

El Plan Financiero 2018-2027 contiene los estimados de recaudo del

impuesto predial, renta que constituye la financiación del proyecto de
movilidad APM y dentro de la exposición de motivos del proyecto de
acuerdo cuando fue radicado se incluyó un análisis del impacto fiscal,
que da cuenta de manera suficiente de las implicaciones y efectos
derivados de la medida propuesta.

Propuso como excepciones de mérito la legalidad del acto administrativo

demandado y la genérica.

EXCEPCIONES RESUELTAS EN AUDIENCIA INICIAL

En la audiencia inicial celebrada el 11 de junio de 2019, (folio 424), el

Juzgado se abstuvo de decidir excepciones previas dado que las mismas
no fueron propuestas, decisión que alcanzó firmeza al no haberse
interpuesto recurso alguno.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El MUNICIPIO DE RIONEGRO, oportunamente presentó alegatos de

conclusión (fls. 429-434) en donde reiteró los argumentos de defensa
expuestos en la contestación de la demanda, se pronunció frente a las
decisiones adoptadas en lo referente a la medida cautelar, a las
excepciones de fondo formuladas por el actor y realizó un derrotero de
las pruebas aportadas y practicadas dentro del proceso, para concluir
que no era posible pretender que el estudio y análisis financiero, técnico
y jurídico que sustentó el Acuerdo de vigencias futuras excepcionales se
tuviera al momento de aprobar el Plan de Desarrollo.

Sin embargo, el proyecto si fue mencionado en la parte general

estratégica del Plan de Desarrollo y en el plan plurianual de inversiones
se definió los recursos necesarios para acometer las actividades que
serían posibles de realizar en el periodo de gobierno entre 2016 y 2019.

LA PARTE DEMANDANTE, en su oportunidad legal (fls. 435-439) allegó

escrito de alegaciones finales reiterando que el artículo 2.8.1.7.1.3 del
Decreto 1068 de 2015 si aplica para los entes territoriales y no solo para
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de
Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas.

Que la Ley 1483 de 2011 en su artículo Io regula el tema de las

vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales y en su
literal c) establece que se debe contar con la aprobación previa del
Confis territorial o el órgano que haga sus veces.

También señaló los demás requisitos consagrados en la Ley 1483 de

2011 y el Decreto 2767 de 2012 que la entidad accionada no cumplió al
momento de autorizar las vigencias futuras excepcionales.
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Por último, alegó que no realizó la consulta popular previa con la

comunidad como lo ordena el Acuerdo 009 de 2012 y tampoco se
demostró el correcto y legal trámite frente a las recusaciones
presentadas frente al proyecto de acuerdo.

EL MINISTERIO PÚBLICO, no presentó concepto.

CONSIDERACIONES

Tesis de la parte demandante

Sostiene que el acto demando es nulo por violación de las normas en

que debió fundarse y por vicios materiales presentados en su
expedición.

Tesis de la parte demandada

Sostiene que se deben negar las pretensiones de la demanda toda vez

que el Concejo Municipal cumplió con todos y cada uno de los requisitos
establecidos por las normas para autorizar comprometer vigencias
futuras excepcionales.

Problema jurídico

EL Juzgado deberá determinar sí el acto administrativo demandado, este

es, el Acuerdo 006 del 27 de abril de 2018 "Por medio del cual autoriza
al Alcalde de Rionegro, Antioquia, Colombia para comprometer vigencias
futuras excepcionales", se halla conforme a las normas legales y
constitucionales que gobiernan la materia.

ANÁLISIS JURÍDICO, FÁCTICO Y PROBATORIO

Para iniciar es importante precisar que el acto administrativo

demandado fue emitido en vigencia de la ley 1483 de 2011, que
autorizó a las entidades territoriales, las asambleas o concejos
respectivos, la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se
concede la autorización, bajo el cumplimiento de unos requisitos.

En consecuencia surge claro que varias de las normas invocadas como

violentadas, no aplican al caso puesto a consideración entre ellas la Ley
819 de 2003 en su parte pertinente, tampoco el Decreto 1068 de 2015
en su artículo 2.8.1.7.1.3, toda vez que esta norma es compilatoria de
normas anteriores y en la exposición de motivos se explicó lo siguiente:
"Que por tratarse de un decreto compilatorio de normas preexistentes,
las mismas no requieren de consulta previa alguna, dado que las
normas fuente cumplieron al momento de su expedición con las
regulaciones vigentes sobre la materia."

Dentro de esta compilación normativa se encuentra el Decreto 4730 de

2005 cuyo artículo 23 resulta ser el invocado por el actor como
vulnerado, época para la cual los entes territoriales no tenían
competencia para comprometer vigencias futuras excepcionales,
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situación que fue modificada a partir de la expedición de la Ley 1483 de

2011.

También el demandante cita como transgredidos el Acuerdo 006 del 21

de febrero de 2012 "Por medio del cual se expide el Estatuto Orgánico
del Presupuesto del Municipio de Rionegro y sus entidades
descentralizadas" (fls 115-155) y el Acuerdo 009 del 23 de mayo de
2012 "Por medio del cual se institucionaliza la planeación local y el
presupuesto participativo en Municipio de Rionegro" (Fls. 156-165), pero
de conformidad con el principio de jerarquía de la ley sobre los actos
administrativos también es fácil que concluir que los acuerdos expedidos
por el Concejo Municipal de Rionegro, no pueden modificar lo dispuesto
en la ley 1483 de 2011 que facultó a las entidades territoriales para
comprometer vigencias futuras excepcionales.

Cabe indicar que el artículo 27 del Acuerdo 006 de 2012 (fl. 125) es una
transcripción del segundo inciso del literal c) del artículo 10 de la Ley
819 de 2003 que regula las vigencias futuras ordinarias, siendo que
para este caso concreto el debate está centrado en los requisitos
establecidos para las vigencias futuras excepcionales, por lo que se
debe hacer remisión a la Ley 1483 de 2011 que sí facultó expresamente
a las entidades territoriales para comprometer vigencias futuras
excepcionales, destacándose además que una norma de carácter local,
no puede entrar en contravía con la norma superior.

Por su parte el Acuerdo 009 del 23 de mayo de 2012 estableció que su

objeto es "Crear e institucionalizar el subsistema de Planeación Local y
Presupuesto Participativo. el cual se desarrollará, y reglamentará los
programas v provectos Locales de Desarrollo y su articulación con
la Presupuestación Participativa", luego no se evidencia que el art. 15 de
la citada norma tenga relación con las vigencias futuras aprobadas para
la "Construcción, el mantenimiento, la operación y explotación
económica del Sistema Operativo de Movilidad del Municipio de
Rionegro, integrado por una terminal de transporte central, termina/es
satélites de transferencias y el sistema de transporte APM".

Así las cosas, este caso se analizará a la luz de los requisitos

establecidos por la Ley 1483 de 2011 y su Decreto reglamentario 2767
de 2012 para comprometer vigencias futuras excepcionales, que son las
normas que aplican al caso concreto por ser las vigentes al momento de
la expedición del acto administrativo demandado.

Dentro del trámite del proceso se decretaron y practicaron las siguientes

pruebas:

• Proyecto de acuerdo por el cual se concede una autorización para

comprometer vigencias futuras excepcionales (fls. 15-34 y 164-
184 cuaderno medida cautelar).
• Anexos del proyecto de acuerdo por el cual se concede una
autorización para comprometer vigencias futuras excepcionales
(fls. 35-67).
• Ponencia primer debate al proyecto de acuerdo 007 de 2018 "por
el cual se concede una autorización para comprometer vigencias
futuras excepcionales" (fls. 69-74).
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• Ponencia segundo debate al proyecto de acuerdo 007 de 2018

"por el cual se concede una autorización para comprometer
vigencias futuras excepcionales" (fls. 75-87)
• Acuerdo 006 del 27 de abril de 2018 "POR MEDIO DEL CUAL SE
AUTORIZA AL ALCALDE DE RIONEGRO, ANTIOQUIA, COLOMBIA
PARA COMPROMETER VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES" (fls.
88-90).
• Acta No. 061 del 27 de abril de 2018, sesión ordinaria Concejo de
Rionegro - Antioquia (fls. 91-114).
• Acuerdo No. 006 del 21 de febrero de 2012 "Por medio del cual se
expide el estatuto orgánico del presupuesto del Municipio de
Rionegro y sus entidades descentralizadas" (fls. 115-155).
• Acuerdo No. 009 del 23 de mayo de 2012 "Por medio del cual se
institucionaliza la planeación local y el presupuesto participativo en
el Municipio de Rionegro" (fls. 156-166).
• Acuerdo No. 029 del 21 de noviembre de 2017 "Por el cual se
aprueba el presupuesto de rentas y recursos de capital y
apropiaciones para la vigencia fiscal 2018" (fls. 167-182).
• Contrato interadministrativo No. 199 suscrito entre el Municipio de
Rionegro y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -
FONADE del 16 de diciembre de 2016 (fls. 183-210).
• Plan de Desarrollo 2016-2019 "Rionegro, Tarea de Todos" (fls.
211-284 y 48-121 cuaderno medida cautelar).
• Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018-2027 (fls. 285-326 y 122-163
cuaderno medida cautelar).
• Recusación al Concejal Gildardo Valencia Castaño (fls. 327-332 y
361-366).
• Recusación al Concejal Luis Alfredo Ospina Gallego (fls. 333-351).
• Recusación a la Concejala Leonor Osorio Giraldo (fls. 352-360).
• Acta 046-2018 de fecha marzo 20 de 2018 reunión llevada a cabo
por la administración municipal en la que se puso a consideración,
se dio el aval respectivo y se aprobó las vigencias futuras
excepcionales (fls. 19-21 cuaderno medida cautelar).
• Reunión de Consejo de Gobierno, acta 099 del 26 de diciembre de
2017 (fls. 22-24 cuaderno medida cautelar).
• Certificación por parte del Secretario de Hacienda del Municipio de
Rionegro del 12 de septiembre de 2018 que señala que en las
páginas 11, 13, 14 y anexo 1 del Marco Fiscal de Mediano Plazo
2018-2019 se incluyen de manera expresa las proyecciones y
análisis financiero de la viabilidad económica del proyecto de
movilidad tipo APM (fl. 25 cuaderno medida cautelar).
• Certificación y Anexos No 1 y 2 de inscripción y viabilidad en el
banco de proyectos de "Construcción, mantenimiento y operación
del Sistema Operativo de Movilidad del Municipio de Rionegro" (fl.
26-30 cuaderno medida cautelar).
• Solicitud de información Acuerdo 006 de 2018, oficio R
2018010352651 del 11 de septiembre de 2018 (fls. 31-32
cuaderno medida cautelar).
• Respuesta oficio radicado No 1-2018-045918 de mayo de 2018
proferida por la Dirección General de Apoyo Fiscal (fl. 33-34
cuaderno medida cautelar).

En audiencia de pruebas llevada a cabo el día 09 de julio de 2019 se

recibieron los siguientes testimonios:
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- ÓSCAR RODRIGO RENDÓN SERNA SECRETARIO DE HACIENDA DEL

MUNICIPIO DE RIONEGRO, explicó las diferencias entre vigencias
futuras ordinarias y excepcionales, que el caso objeto de estudio se
trata de vigencias futuras excepcionales y en el Municipio el tema ha
hecho mucho ruido por ser la primera vez que se toma esta decisión.

En el Plan de Desarrollo en los sellos estratégicos concretamente en

"Rionegro con movilidad sostenible" es donde está enmarcado el
proyecto de transporte masivo.

Que este proyecto es excepcional, fuera del plan de desarrollo, se

incluyó dentro de los sellos estratégicos, pero no está estipulado
obviamente el valor de los 5.6 billones, lo que está en el plan
plurianual fue la inversión de los 10 mil millones de pesos que les vale
el estudio del proyecto, que deben tener una fase jurídica, técnica y
financiera para la viabilidad del proyecto, lo que dejaron en el plan
plurianual y el plan de desarrollo fue la contratación del estudio de
viabilidad del sistema masivo.

Se contrató con FONADE y está en fase 3, el estudio técnico ya está

entregado por FONADE.

Las vigencias futuras empiezan en 2023 hasta 2047 y hasta que no

esté construida la obra, el Municipio de Rionegro no daría recursos a
esta alianza que se va a hacer con los privados.

Están ultimando detalles para la licitación pública, SOMOS S.A.S. lleva

6 meses en ese trabajo y deben estar listo los estudios antes de
octubre de este año para hacer el proceso Natatorio.

Que se cumplieron los dos requisitos establecidos por la norma para la

presentación del proyecto de acuerdo, la aprobación por parte del
CONFIS y la declaratoria de importancia estratégica por parte del
Consejo de Gobierno.

Dentro de las 5 líneas estratégicas, la más importante es "Rionegro

para desarrollar el territorio" ahí está incluida toda la movilidad del
Municipio, ahí se dejó plasmado un proyecto que trasciende este
cuatrienio, sistema masivo se señala.

En el programa de gobierno se hace el plan plurianual, y éste abarca

realmente los 4 años de gobierno, el impuesto predial es una de las
fuentes de financiación del Municipio de Rionegro.

En el Plan plurianual se tuvo en cuenta fue el estudio de la viabilidad

del proyecto, porque no se sabía cuánto iba a costar y trasciende el
programa de gobierno, por ello se deben pedir las vigencias futuras
extraordinarias.

Van a recaudar el mayor valor del predial, pasaron de recaudar 38 mil

millones a 88 mil millones, no se pone en riesgo la salud financiera
del Municipio, en 10 años Rionegro recaudará 800 mil millones en
impuesto predial.
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En el marco fiscal de mediano plazo si tienen incluida la proyección

financiera en la página 71 a la 77 y en los anexos está la proyección
financiera del APM, este proyecto fue declarado de importancia
estratégica por el Consejo de Gobierno del Municipio.

En esas páginas está la proyección financiera de los ingresos que van

a ser la fuente de financiación del APM, esto es el mayor valor de
recaudo del impuesto predial y en las páginas 10-11 textualmente
estipula el sistema masivo de transporte.

En el Plan de Desarrollo se le dio el impacto social, lo financiero vino

después con el estudio, porque para el momento de expedición del
Plan de Desarrollo no era posible incluir el impacto financiero.

El Plan plurianual es una herramienta financiera que es cambiante.

Que la Ley 819 de 2003 determina que el Marco Fiscal de Mediano
Plazo es un marco informativo para desarrollar un presupuesto en la
vigencia próxima y en la página 10 y 11 si estipula el sistema de
transporte masivo.

No va a tener ningún impacto fiscal, (gráfico 27 ingresos, gastos de

funcionamiento y de inversión) se coge la brecha entre mayor valor
del predial, donde da un superávit primario, en esa brecha está la
capacidad para cada año a partir de 2023, en el marco fiscal de 2019-
2028 está la proyección financiera hasta 2047.

Se declaró primero la importancia estratégica en diciembre de 2017 y

luego se dio el aval por parte del CONFIS.

- GUILLERMO LEÓN GÓMEZ RENDÓN, SECRETARIO DE PLANEACIÓN

DEL MUNICIPIO DE RIONEGRO, en síntesis manifestó que en la
página 53 del Plan de Desarrollo empezaron a concebir el sistema
masivo de transporte, se hizo un primer estudio con MASORA STEVE
DAVIS en 2017 sobre la oferta y demanda del transporte público, este
estudio fue ampliamente difundido con la comunidad y el Concejo
Municipal, luego se hizo el estudio de detalle, que es lo que va a hacer
el modelo financiero, la viabilidad técnica y económica del proyecto y
se contrató con FONADE para ello.

El proyecto de transporte masivo está en el Plan de Desarrollo en su

componente estratégico, fue declarado de importancia estratégica
para la municipalidad y ahí se contrataron las consultorías para tener
una idea del valor del proyecto y con el conocimiento del valor acuden
al CONFIS.

Que el presupuesto de inversión del municipio está en 480 mil

millones de pesos, se ha multiplicado por más de 2 el presupuesto,
desde 2017 se viene recaudando la mayor parte del valor del
impuesto predial, gracias a los planes parciales que se
implementaron.
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Que la plata no sale de este gobierno, por eso no quedó establecido

en el Plan de Desarrollo, pero ya está incluido en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo del año pasado, no está en el de 2016, está en el de
2018.

- MARTHA PARTICIA CORREA TABORDA, SECRETARIA GENERAL DEL

MUNICIPIO DE RIONEGRO, relató que el Acuerdo 006 pretende la
financiación de un proyecto de transporte masivo para el Municipio de
Rionegro, los estudios de prefactibilidad y factibilidad determinaron
que podía ser tren automático.

Como todos los proyectos de transporte generan inquietud en la

comunidad, pero quejas o derechos de petición o inconformidades no
se han presentado, ha sido un caballito de batalla de la oposición,
pero es un sistema innovador, amigable con el ambiente, sería la
tercera ciudad en tener un sistema tan innovador.

El Acuerdo pasó la revisión por parte de la Gobernación de Antioquia y

no objetó el acuerdo, es decir que pasó todo el control de legalidad
que hace la jurídica del Departamento.

En el Plan de Desarrollo en un sello estratégico está explicada la

importancia y el impacto de contar con un sistema de movilidad y
conectividad que se traducirá en ahorro de gastos de transporte y
calidad de vida y medio ambiente.

El Plan de Desarrollo es un marco sobre el que debe cabalgar la

administración por 4 años, pero este es un proyecto macro de
importancia estratégica que trasciende el periodo de gobierno y que
está precisamente dentro de los sellos estratégicos, en su momento,
mayo de 2016, no era posible determinar específicamente el
proyecto, para eso había que contratar una consultoría.

Luego de contratar con FONADE, en 2018 se pudo tener los

entregables de ese contrato donde recomendaban y daban la
viabilidad para el proyecto en el Municipio de Rionegro y el costo
aproximado.

Actualmente no se puede hablar de Asociación Público Privada porque

ésta no se puede realizar en el último año de gobierno de los entes
territoriales, por eso se realizará a través de licitación pública.

Que el Acuerdo cumple uno a uno los requisitos legales, tan es así,
que la jurídica del Departamento de Antioquia no lo objetó o demandó
ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En la parte general y estratégica del Plan de Desarrollo, en su artículo

57 se encuentran los impactos y la importancia de la movilidad como
política pública en el Municipio, otras alternativas de movilidad, en las
líneas en los componentes de infraestructura y movilidad,
concretamente en la página 85 de la publicación.

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Por último, manifestó que legalmente no se requiere hacer una

consulta popular y que habría que revisar el Acuerdo 009 pues el
presupuesto participativo es algo diferente al tema acá debatido.

La Ley 1483 de 2011 facultó a las entidades territoriales para hacer uso
del mecanismo de las vigencias futuras excepcionales, con el
cumplimiento de los siguientes requisitos:

ARTÍCULO lo. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES PARA

ENTIDADES TERRITORIALES.

En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a

iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de
obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin
apropiación en el presupuesto del año en que se concede la
autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas

para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en
gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable
y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y
viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.

b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de

las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de
Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003.

c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano

que haga sus veces.

d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional

deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento
Nacional de Planeación.

La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la

autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están
consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo
respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan
adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento
y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la
entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a
la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de
2003.

Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las

entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y
excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para
el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la
inf/exibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de
las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera
anticipada.

La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para

comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá

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superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos

de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de
Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico
que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de
detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional,
previamente los declare de importancia estratégica.

PARÁGRAFO lo. En las entidades territoriales, queda prohibida la

aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno
del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquel/os proyectos
de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y
la última doceava del Sistema General de Participaciones.

PARÁGRAFO 2o. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura

aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto
objeto de la misma.

Esta Ley fue reglamentada por el Decreto 2767 de 2012 que sobre el
tema de los requisitos para la aprobación por parte de la Corporación de
las vigencias futuras excepcionales estableció:

Artículo 1 °. Declaración de importancia estratégica. De conformidad

con lo establecido en el artículo Io de la Ley 1483 de 2011, los
proyectos de inversión que requieran autorización de vigencias
futuras, y excedan el período de gobierno, deberán ser declarados
previamente de Importancia estratégica, por parte de los Consejos
de Gobierno de las entidades territoriales y cumplir los siguientes
requisitos:

a). Que dentro de la parte General Estratégica del Plan de Desarro/lo

vigente de la entidad territorial se haga referencia expresa a la
importancia y el impacto que tiene para la entidad territorial el
desarrollo del proyecto que se inicia en ese período y trasciende la
vigencia del periodo de gobierno;

b). Que consecuente con el literal anterior, dentro del Plan de

Inversiones del Plan de Desarrollo vigente se encuentre incorporado el
proyecto para el cual se solicita la vigencia futura que supera el
período de Gobierno;

c). Que dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad

territorial se tenga incorporado el impacto, en términos de costos y
efectos fiscales, del desarrollo del proyecto para los diez años de
vigencia del Marco Fiscal.

d). Que el proyecto se encuentre viabilizado dentro del Banco de

Programas y Proyectos de la entidad territorial;

e). Sin perjuicio de los estudios técnicos que deben tener todos los
proyectos, los proyectos de infraestructura, energía y comunicaciones
el estudio técnico deben incluir la definición de obras prioritarias e
ingeniería de detalle, aprobado por la oficina de planeación de la
entidad territorial o quien haga sus veces. Para el caso de proyectos

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de Asociación Público Privada, se cumplirá con los estudios requeridos

en la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios.

(...)

Una vez confrontados los requisitos legales establecidos en las normas

antes mencionadas con las pruebas aportadas al proceso se encontró
que para la expedición del acuerdo 006 del 27 de abril de 2018 no se
cumplieron los siguientes requisitos como pasa a explicarse:

Requisitos exigidos por la Ley 1483 de 2011:

1) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de

las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de
Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003.

Revisado el marco fiscal de mediano plazo 2018-2027 aportado como

prueba y que se encontraba vigente para el momento de la expedición
del acuerdo demandado Folios 123 C. medidas cautelares en adelante,
se puede verificar que en el punto 4.4 (fl. 138 vuelto) existe el acápite
vigencias futuras periodo anterior y actual, sin embargo, allí no se
encuentran analizadas las vigencias debatidas en esta sede judicial, en
relación con las metas plurianuales.

Cabe mencionar que el Municipio demandado resalta en color fucsia

algunos apartes del marco fiscal de mediano plazo con lo que busca
demostrar que se dio cumplimiento al requisito aquí mencionado, no
obstante, lo cierto es que sobre este requisito es necesario traer a
colación la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha señalado:

(...) Dichas vigencias constituyen una excepción a la ejecución

presupuesta/ anual, y, por tanto, deben tratarse con rigor y con un
carácter extraordinario para cierta clase de proyectos de mediano y
largo plazo, so pena de inducir en desorden la ejecución presupuesta/
y comprometer ¡os programas de las administraciones futuras. Por
ello, es imprescindible que las vigencias futuras excepcionales
consulten metas plurianuales del Marco Fiscal de mediano
Plazo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: MARÍA
CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil
once (2011) Radicación número: 85001-23-31-000-2009-00032-02.
(Destacado por fuera del texto original)

De acuerdo con la ley 819 de 2003, el marco Fiscal de mediano plazo es

el instrumento referencial de planificación a 10 años con toda la
situación fiscal y financiera de la entidad territorial, es la herramienta a
través de la cual se determina la meta de sostenibilidad de la deuda a
partir de la revisión del monto y la tendencia del gasto solicitado,
respecto del gasto posible, de suerte que cuente con el espacio fiscal
respectivo que asegure el cumplimiento de las obligaciones a fin de
prever el efecto que tienen las políticas de ingresos y gastos actuales en
el mediano plazo.

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El monto máximo de las vigencias futuras aprobadas por la Corporación

municipal es de $5.064.954.000.000 de pesos y revisado el Marco
Fiscal de mediano plazo para el periodo 2018-2027 (vigente para el
momento de expedición del Acuerdo 006 de 2018), visible a folios 285-
326 y 122-163 del cuaderno de medida cautelar, no se observan metas
plurianuales que consulten el gasto solicitado y aprobado por el Concejo
Municipal, consulta que debería figurar a partir del año 2023, año en el
cual inicia la ejecución del compromiso presupuestal (fl. 88).

Si bien los ingresos proyectados a partir del incremento en el recaudo

del impuesto predial, el cual es la fuente de financiación y pago de las
vigencias futuras excepcionales superan el monto autorizado por el
Concejo Municipal de Rionegro (fls. 158-161), no figura este gasto o
compromiso dentro de la deuda pública o las metas de superávit
primario.

Cabe mencionar que pese a que la parte demandada en su escrito de

contestación, así como en los testimonios recibidos, dijo que el proyecto
de transporte masivo tipo APM sí se encuentra proyectado
financieramente dentro del Marco Fiscal de mediano plazo 2018-2027,
no así consta en la exposición de motivos del acuerdo censurado, pues
lo que allí se expresa es que al parecer con una certificación de la
Secretaría de Hacienda (fl. 20 vuelto) se dio por cumplido el requisito.

2) La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la

autorización, si los provectos objeto de la vigencia futura no están
consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo
y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta
modalidad v sus costos futuros de mantenimiento v/o administración,
excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de
forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los
términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.

Revisado el plan Plurianual de Inversiones y fuentes de financiación

2016-2019 del Plan de Desarrollo (fl. 109 reverso) no se evidencia
consignado el proyecto "construcción el mantenimiento, la operación y
explotación económica del sistema operativo de movilidad del Municipio
de Rionegro, integrado por una terminal de transporte central,
terminales satélites de transferencia y el sistema de transporte tipo
APM", sí bien se contempla una construcción de terminal de transporte
central y la construcción de estaciones de transferencia por valor de
$8.500.000.000, lo cierto es que no aparece contemplado el sistema de
transporte APM que es el que demanda la mayor inversión y las
vigencias futuras.

Tampoco se evidencia ni dentro del Plan de Desarrollo ni dentro del

Marco Fiscal de mediano plazo 2018-2027 cuál es la capacidad de
endeudamiento de la entidad territorial para determinar si los
$5.064.954.000.000 de pesos autorizados para comprometer
vigencias futuras excepcionales exceden esta capacidad, además que
éste requisito tampoco fue tenido en cuenta en la exposición de motivos
del acuerdo demandado (fl. 21).

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3) Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las

entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y
excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para
el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta ¡a
inffexibi/idad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las
vigencias afectadas con ios gastos aprobados de manera anticipada.

El Acuerdo 006 del 27 de abril de 2018 proyectó los siguientes

compromisos presupuéstales para los periodos 2023-2027 (fl. 89) que
comprende el Marco Fiscal de mediano plazo 2018-2027:

Año Total Vigencias Futuras

2.023 $ 60.704.990.480
2.024 $ 68.733.625.934
2.025 $ 76.528.417.636
2.026 $ 84.096.176.571
2.027 $ 118.246.172.496

Ninguno de estos gastos o egresos milita dentro del Marco Fiscal de

mediano plazo 2018-2027, ni fueron descontados de los ingresos que
sirvieron de base para su fundamento, en este caso, el mayor valor del
recaudo del impuesto predial, por lo que no se encuentra cumplido éste
requisito.

4) PARÁGRAFO lo. En las entidades territoriales, queda prohibida la

aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno
del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de
cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la
última doceava del Sistema General de Participaciones.

PARÁGRAFO 2o. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura

aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto
objeto de la misma.

Sí bien el Acuerdo censurado fue expedido el día 27 de abril de 2018, es

decir, en tiempo oportuno, teniendo en cuenta que el último año de
gobierno es 2019, no obstante dentro del expediente no obra copia del
proyecto para el cual se solicitaron y aprobaron las vigencias futuras
excepcionales por lo que el Despacho desconoce el plazo de ejecución
de la obra, lo que sí está demostrado es que las vigencias futuras
excepcionales fueron aprobadas desde el año 2023 al año 2047.

Requisitos exigidos por el Decreto 2767 de 2012:

1) Que consecuente con el literal anterior, dentro del Plan de

Inversiones del Plan de Desarrollo vigente se encuentre incorporado el
proyecto para el cual se solicita la vigencia futura que supera el período
de Gobierno:

Como se explicó anteriormente, este requisito se acompasa con uno de

los consagrados en la Ley 1483 de 2011, y son específicos en cuanto a
que dentro del Plan de Inversiones se encuentre incorporado el
proyecto para el cual se solicita la vigencia futura, y el proyecto de
transporte masivo de APM no está incorporado dentro del Plan de

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Inversiones, solamente se hace referencia a un proyecto de transporte

masivo o los estudios que determinen su factibilidad, pero no hay
incorporación del proyecto que se pretende financiar con las vigencias
futuras.

2) Que dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad

territorial se tenga incorporado el impacto, en términos de costos v
efectos fiscales, del desarrollo del proyecto para los diez años de
vigencia del Marco Fiscal.

El impacto en términos de costos y efectos fiscales para la entidad

territorial del desarrollo del proyecto APM, no se encuentra
contemplado en el Marco Fiscal de mediano plazo 2018-2027,
únicamente se observa la fuente de financiación y la proyección del
pago de la deuda pública, pero el impacto de vigencias futuras por valor
de $5.064.954.000.000 no se encuentra dentro del Marco Fiscal de
mediano plazo aportado en el expediente

Verificada la página oficial del Municipio de Rionegro, el Juzgado pudo

consultar el marco fiscal de mediano plazo 2019- 2028 visible en el
VÍnculo:https://www.rionegro.govxo/Transparencia/InforniacionFinanciera/Marco°/o20Fi
scal%20de%20Mediano%20Plazo%202019-2028.pdf. para compararlo con el
marco fiscal de mediano plazo 2018-2027, comparación que permite
establecer que el requisito vino a ser cumplido con posterioridad a la
aprobación del acuerdo demandado, pues comparados los dos marcos
fiscales de mediano plazo fue en éste último que se incorporó el
impacto, en términos de costos v efectos fiscales, del desarrollo del
proyecto para los diez años de vigencia del Marco Fiscal, el monto
máximo de vigencias futuras, sus periodos de ejecución y su fuente de
financiación visible en el anexo 1.

3) Sin perjuicio de los estudios técnicos que deben tener todos los
proyectos, los provectos de infraestructura, energía y comunicaciones el
estudio técnico deben incluir la definición de obras prioritarias e
ingeniería de detalle, aprobado por la oficina de planeación de la entidad
territorial o quien haga sus veces. Para el caso de proyectos de
Asociación Público Privada, se cumplirá con los estudios requeridos en la
Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios.

A folio 29 del cuaderno de medida cautelar milita la ficha de proyectos

simplificada donde no se advierte la definición de las obras prioritarias e
ingeniería de detalle, así como tampoco en las certificaciones expedidas
por el Secretario de Planeación y del Municipio de Rionegro y sus anexos
(fls. 26-28 cuaderno medida cautelar), lo que sí se observa es que en la
ficha de proyectos simplificada el proyecto de APM tiene un costo de
$4.000.000.000.000 de pesos, pero las vigencias futuras fueron
aprobadas por un valor de $5.064.954.000.000.

Pese a que en la exposición de motivos del acto acusado (fls. 16-51) se

mencionan los estudios que sustentaron el proyecto, que fueron: Plan
Escenarios 2030 de la Infraestructura para el Transporte y la Movilidad
en Antioquia, Estudio de Oferta y Demanda del Servicio de Transporte
Público Terrestre Automotor de pasajeros en los Municipios del Oriente

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Antioqueno, Estudio de Movilidad del Oriente Antioqueno, estos estudios

no fueron aportados durante el trámite del proceso.

No hay discusión sobre los beneficios del proyecto para la calidad de

vida de los ciudadanos así como para el desarrollo de la región,
tampoco los beneficios para el medio ambiente, ni que el Municipio no
posea la capacidad económica para financiar el proyecto, circunstancias
todas que pueden ser favorables, sin embargo lo que se echa de menos
es el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la ley
para comprometer vigencias futuras.

Se concluye entonces, que el Acuerdo Municipal 006 del 27 de abril de

2018 no cumple con la normativa que lo gobierna.

Costas

Teniendo en cuenta que el presente asunto es de interés público, el

Juzgado no condenará en costas.

En mérito de lo expuesto, EL JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO

ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, ADMINISTRANDO JUSTICIA
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY,
RESUELVE

PRIMERO: Se declara la nulidad del Acuerdo 006 del 27 de abril de

2018 proferido por el Concejo Municipal de Rionegro - Antioquia.

SEGUNDO: Sin costas.

TERCERO: La presente sentencia se notificará a las partes como lo

dispone el artículo 203 del CPACAV

NOTIFÍQUESE
EUGENIA^ RAf40S^MAYORGA

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