Вы находитесь на странице: 1из 27

¿Negocio Público Privado?

Ventajas y desventajas de las


asociaciones públicas privadas (APP)
en América Latina

Germán Alarco Tosoni

Marzo de 2015
¿Negocio Público Privado?
Ventajas y desventajas de las
asociaciones públicas privadas (APP)
en América Latina

Germán Alarco Tosoni

Marzo de 2015
¿Negocio Público Privado?
LATINDADD
Ventajas y desventajas de las
La Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos está
conformada por 21 organizaciones en 12 países de América Lati- asociaciones públicas privadas (APP)
na, y centra su campo de trabajo en temas como Nueva Arquitec-
tura Financiera, Deuda, Financiamiento Privado y Justicia Fiscal.
en América Latina
LATINDADD edita mensualmente una revista electrónica, sobre
temas de actualidad económica, finanzas y comercio y política Germán Alarco Tosoni
fiscal, donde escriben nuestros miembros, así como destacados
intelectuales de América Latina y el mundo. Puede vistarlo en el
siguiente sitio:
www.economiacritica.com ÍNDICE
Puede conocer más sobre nuestro trabajo en nuestro sitio web:
www.latindadd.org

Resumen ejecutivo 6
Agradecimientos
La Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos (La-
Introducción 7
tindadd) expresa su agradecimiento a las personas que colabora-
ron en el desarrollo de este análisis, especialmente a Aldo Caliari, 5
del Center of Concern; Nancy Alexander; de la Fundación Heinrich 1. Modalidades y sectores para las APP 9
Boell; María José Romero, de Eurodad; Luis Moreno, de la Red de
Justicia Fiscal de América Latina y el Caribe; Patricia Miranda, de
la Fundación Jubileo de Bolivia; Carlos Bedoya, de LATINDADD; 2. ¿Regulación de la inversión, complemento o sustitución del sector 11
y a todos los miembros del Grupo de Trabajo Hemisférico sobre público?
Nexos entre Finanzas y Comercio, en cuyo marco se planificó esta
iniciativa.
El presente reporte ha sido posible gracias a la colaboración de la 3. Balance general de ventajas y desventajas 15
Fundación Ford; de CNCD 11.11.11 y Christian Aid. Se terminó de
redactar en marzo de 2014. 4. Elementos problemáticos de las APP de Perú hasta 2013 26

Sobre el autor 5. Evaluación de peligros fiscales 32


Germán Alarco Tosoni es profesor Investigador de la Escuela de
Postgrado de la Universidad del Pacífico. Puede contactarlo al co- 5.1 Mayores costos para el sector público 32
rreo g.alarcotosoni@up.edu.pe
El autor agradece la colaboración de César Castillo García y Jorge
Salas Vigo como asistentes de investigación y los comentarios de 5.2 Menores gastos corrientes para atender otros objetivos 33
Patricia del Hierro Carrillo.
5.3 Elevación de los niveles de deuda contingente por garantías estatales 35

Coordinador General 5.4 Reducción de la función distributiva del Estado 41


Carlos Alonso Bedoya
6. Conclusiones 42
Diagramación
Omar Olivares Yzarra
Recomendaciones específicas 44

Bibliografía 46
Resumen ejecutivo Introducción

E L
l documento incorpora un puede ser mayores respecto de la as APP son una modalidad productivos, mejorar la prestación
análisis de los diferentes opción de cuando estos se realizan de ejecución de la inversión de servicios y contribuyen a modular
riesgos fiscales vinculados directamente como inversión pública, y de financiamiento que los niveles de demanda agregada. No
a las APP de la región. La lista de se aumenta aceleradamente las está creciendo aceleradamente obstante lo anterior, se tiene una lista
ventajas y desventajas generales deudas en firme y contingentes, se en América Latina y en el resto amplia de problemas donde destacan
de esta modalidad de inversión es reduce la disponibilidad de recursos del mundo. Surgió aquí como una los peligros distributivos y fiscales. La
numerosa. El balance puede ser para otros gastos y disminuye la respuesta práctica a los problemas en realización de balances que permitan
positivo o negativo dependiendo función redistributiva del Estado, las finanzas públicas y la incapacidad evaluar ex post si la modalidad
de cómo se formulen y ejecuten entre otros riesgos. La información de los gobiernos de hacer frente a seleccionada para ejecutar una
los proyectos en cada economía. de cada proyecto y la consolidada las brechas de infraestructura que inversión fue o no la adecuada es
Fueron particularmente útiles es extremadamente limitada en se hicieron cada vez más evidentes difícil. Esto se debe a la carencia
cuando los problemas fiscales y de todos los países de América Latina. luego de la crisis de la deuda de de información sistematizada y
endeudamiento eran importantes. No existen sistemas de evaluación los años ochenta. Estas iniciativas transparente mencionada en el
6 7
Ahora lo siguen siendo, pero a la ex post para extraer enseñanzas. se comenzaron a implantar en la párrafo anterior. La inversión realizada
luz de la distancia se descubre que El documento concluye con quince década de los noventa en el marco tiene poco que ver con la establecida
pueden tener impactos fiscales recomendaciones específicas para de un nuevo consenso ideológico inicialmente, los contratos se
negativos asociados a que los contribuir a mejorar la gestión que le daba mayor importancia al modifican en numerosas ocasiones,
montos de inversión y costos pública de las APP. sector privado que al público. Ya los criterios de cuantificación y de
se acumulan dos décadas en que análisis de sensibilidad de los pasivos
se concretan muchos de estos contingentes no son transparentes.
proyectos, pero a la par no existe La institucionalidad regulatoria de
información estadística homogénea los contratos es débil. No se conoce
y continua, muy poco del registro de de alguna unidad especializada
historias particulares, ni bitácoras en los diferentes gobiernos
públicas que anoten problemas, latinoamericanos que se encargue de
fracasos, medidas correctivas y evaluar ex post los proyectos de APP.
porque no decir de las enseñanzas
que conviene transmitir en los La magnitud del problema para
propios países que las implantaron y realizar evaluaciones ex post implica
de terceros que se inician en el tema. no sólo una invocación para que
los diversos gobiernos nacionales
Es obvio que las APP tienen diversas hagan transparentes todos los libros
ventajas y aportan en positivo blancos de estas operaciones y el
a mejorar la infraestructura, la análisis consolidado de las mismas.
oferta de los diferentes sectores Es imprescindible que con el apoyo

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
1. Modalidades y sectores
para las APP

E
de las organizaciones internacionales tanto una síntesis de los elementos n el cuadro 1 se presenta o proyectos de propiedad conjunta
que promovieron intensamente ventajosos y desventajosos de las en dos columnas tanto las entre el sector público y el privado
las APP: Banco Mundial, Banco APP como del rol que juegan en la principales modalidades de (Joint ventures). En general, este tipo
Interamericano de Desarrollo actual fase del capitalismo global. En APP como los sectores en que estas de contratos otorgan la facilidad de
(BID), la Corporación Andina de lo formal, el documento se divide en se desarrollan. En la primera columna que el operador privado establezca
Fomento (CAF) y Fondo Monetario cinco secciones, la introducción, las se describe la naturaleza de los tarifas, peajes o cuotas por el uso o
Internacional (FMI) se establezca conclusiones y las recomendaciones contratos y el tipo de financiamiento, prestación de un servicio determinado
tanto una nomenclatura común, específicas. En la primera parte se mientras que en la segunda columna de forma tal que sea autofinanciado.
criterios homogéneos de evaluación presenta brevemente las diferentes se señalan los sectores tradicionales En otros casos, el régimen puede
ex ante y ex post y de contabilización modalidades de APP. En la segunda y no tradicionales donde se ser mixto ya que el operador puede
homogénea para la medición de pasivos se discute cómo la estrategia en desarrollan estos proyectos. Los realizar cobros directamente y recibir
en firme y contingentes, entre otros. base a las APP es una de las tantas proyectos de APP pueden ser recursos públicos. Puede existir una
El ritmo al que crecen las APP obliga respuestas que a lo largo del tiempo por la construcción, operación y tercera modalidad donde el operador
8 9
a un esfuerzo intenso en esta materia se han desarrollado para hacer frente transferencia de un activo al Estado sólo reciba recursos públicos.
para evitar que vayan a dominar los a la crisis del capitalismo global. En la (BOT), pueden corresponder también
efectos negativos sobre los positivos. tercera parte se muestra un análisis a su diseño, construcción, operación La lista de sectores en los que
Los esfuerzos de muchos países para general de las ventajas y desventajas y transferencia (DBOT), o incluir su pueden desarrollarse los proyectos
alcanzar un sendero de crecimiento de las APP. En la cuarta sección se financiamiento bajo la modalidad de APP es numerosa. En cuanto a
económico pueden tirarse por la borda si presentan los principales elementos DBFT. Otras modalidades son los los sectores tradicionales resalta
las APP no se manejan adecuadamente. problemáticos de los principales contratos de diseño y construcción la infraestructura de transporte
proyectos APP que se han realizado mediante un pago fijo (DB), los donde se incluyen los proyectos de
El objetivo central de este documento en el Perú hasta 2013 (Alarco, relativos al diseño, construcción, carreteras, ferroviarios, aeropuertos
es el de evaluar los principalesriesgos 2014a). Por último, en la quinta operación y mantenimiento y puertos. A esta lista se han agregado
fiscales de las APP si estas no se sección se acompaña una evaluación (DBOM) o que también incluyan su la construcción y mantenimiento de
gestionan de manera adecuada. De de cada uno de los diferentes riesgos financiamiento (DBFO). puentes, la provisión y transmisión
manera complementaria se establece fiscales de las APP. de electricidad, programas de
Existen también las modalidades electrificación rural, gasoductos,
de más corto plazo asociados a la telecomunicaciones, redes de fibra
operación y mantenimiento de una óptica y redes rurales. Hay proyectos
infraestructura o servicios específicos de APP para la provisión de agua
(OM), los simples contratos de y saneamiento, para el manejo de
arrendamiento a largo plazo de un residuos sólidos, para la prestación
activo del Estado, los contratos de de servicios de transporte urbano
concesión generalmente a largo plazo y suburbano. También se tienen
y el establecimiento de empresas otros relativos a la construcción

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
2. ¿Regulación de la inversión, complemento
o sustitución del sector público?

L
de escuelas, hospitales, vivienda, francas. También puede haber APP a principal paradoja con relación implantaron en la práctica otros
irrigaciones, terminales logísticas y para la construcción, operación y a las APP es que ingresaron mecanismos como el sistema de
provisión de vivienda. mantenimiento de mercados, de redes a la agenda latinoamericana seguro del desempleo, los precios de
de silos con capacidad de frío, servicios como parte del modelo económico refugio mínimos para los principales
En el caso de las actividades de iluminación pública, de parques neoliberal aunque ahora también productos agrícolas, el salario mínimo
más novedosas destacan las de recreativos e instalaciones deportivas, se pueden vincular a la tradición y otros cambios institucionales para
mejoramiento urbano, la construcción establecimientos de educación keynesiana. Las APP fueron parte de prevenir crisis o mitigar sus efectos
y operación de cárceles-prisiones e preescolar (nidos), instalaciones de las políticas de ajuste y del Consenso (Alarco y Del Hierro, 2006).
instituciones correctivas, la creación sistemas de seguridad urbana, la de Washington(CW), y resultado
de parques industriales, zonas construcción y mantenimiento de de una necesidad práctica para La socialización de la inversión no
económicas especiales y zonas edificios públicos. desarrollar infraestructura a pesar significaba que el Estado asuma
Cuadro 1. Principales modalidades y sectores para las asociaciones públicas privadas de los desequilibrios en las finanzas la propiedad de los medios de
públicas que agobiaron a la región producción, ya que para Keynes
10 Modalidades Sectores Principales 11
en la década de los años ochenta. En era suficiente si éste es capaz de
- Contratos de construcción, operación y - Transporte (carreteras, puertos, aeropuertos,
transferencia (Build, Operate and Transfer, BOT) ferrocarriles, puentes), electricidad, electrificación la segunda y octava recomendación determinar el volumen agregado de
- Contratos “llave en mano” (Design, Build, Finance rural, gasoductos, telecomunicaciones, redes de
and Transfer, DBFT) fibra óptica, redes rurales del CW se aludía a la necesidad recursos dedicados a aumentar el
- Contratos de creación de nueva infraestructura - Agua y saneamiento: plantas de tratamiento de equilibrar las finanzas públicas capital y la tasa de retribución básica
(Design, Build, Operate and Transfer, DBOT) de agua, primarias y secundarias, prestación del
- Contratos de diseño y construcción con pago fijo servicio de agua, afluentes y a privatizar empresas públicas asociada a su posesión. Asimismo, él
(Design-Build, BD) - Terminales logísticas
- Contratos para operación y mantenimiento - Vivienda respectivamente. Ahora sin negar señaló que no se excluye cualquier
(Design, Build, Operate and Maintain, DBOM) - Escuelas este origen, se podría señalar que forma, transacción o medio por los
- Contratos para operación y mantenimiento con - Hospitales
financiamiento privado (Design, Build, Finance and - Irrigaciones las APP pueden contribuir también cuales la autoridad coopere con la
Operate, DBFO) - Transporte urbano: buses y metropolitanos, trenes
- Contratos de operación y gestión (Operation and suburbanos ligeros a la regulación de los volúmenes iniciativa privada(p. 333). Las APP
Maintainance, OM) - Residuos sólidos: colecta y eliminación de inversión. parecieran, a la luz de una lectura
- Contrato de leasing a largo plazo - Vías urbanas/accesos
- Contratos de concesión contemporánea del texto de Keynes,
- Empresas de propiedad conjunta (jointventures)
Keynes (1965[1936]) formuló tres ser un mecanismo para plasmar esta
Por tipo de financiamiento Sectores no tradicionales
recomendaciones para salir de la cooperación y parte del engranaje
- Autosostenibles (no demandan recursos del - Mejoramiento urbano
gobierno) - Cárceles/prisiones, instituciones correctivas crisis de los años treinta: procurar para definir los requerimientos de
- Cofinanciadas (demandan recursos públicos) - Zonas económicas especiales/zonas francas
- Redes de silos con capacidad de frío bajas tasas de interés, socialización inversión que conduzcan a regular
- Mercados
de la inversión e impuestos a los la demanda y el nivel de actividad
- Iluminación pública
- Parques recreativos e instalaciones deportivas ingresos y a las herencias. Esta económica.
- Registro y catastro de tierras
- Establecimientos de educación preescolar última recomendación es útil para
- Estacionamientos
redistribuir ingresos, aumentar la La segunda paradoja es que las
- Edificios públicos: administración municipal, salas
de concierto, centros culturales, parques propensión a consumir, elevar el APP tienen el papel señalado en
- Instalación de sistemas seguridad, monitoreo y
gestión de cámaras de seguridad en ciudades multiplicador del gasto, la demanda el párrafo anterior pero al mismo
Fuentes: Devlin y Moguillansky (2009); Guasch (2011); Dirección General de Políticas de Inversión (2011); y el producto. En adición a éstas se tiempo garantizan determinados
Rozas,Bonifaz, Guerra-García (2011), D. L. 1012.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
niveles de rentabilidad. En la fase otros dos episodios poco antes (Baran y Sweezy, 1968; Galbraith, crecimiento de los fondos de
pre operativa o de ejecución del de mediados del siglo XIX y en la 1969). En los años noventa el pensiones privados que no
proyecto crean capacidad productiva última década del mismo siglo. Para factor dinámico central fue a juicio sólo validaron una vertiente de
y demanda. En la fase operativa Freeman y Pérez (1988) estos de Greenspan(2008) la mejora de capitalismo más popular, sino que al
se producen bienes y servicios, se se producen por los problemas las tecnologías de la información agregar demanda a los mercados de
generan ingresos propios y gastos y de transición entre un paradigma y comunicaciones. Sin embargo, a capitales y valores, contribuyeron a la
al mismo tiempo el Estado honra sus tecnoeconómico a otro1. En la teoría este fenómeno se sumó la apertura mejoría de las expectativas en dichos
compromisos asociados a devolver el marxista también se habla de una de las economías ex socialistas que mercados y luego sobre la economía
principal e intereses que resultan del crisis estructural en el capitalismo. significaron mayores mercados en general. La contribución de estos
financiamiento que generalmente le Se plantea que el progreso técnico para los países desarrollados fondos de pensiones a las economías
proporciona el sector privado. En el conduce al subconsumo 2 (o menor especialmente los EE.UU.; la entrada latinoamericanas se da entre la última
caso de los proyectos cofinanciados, crecimiento de la demanda efectiva en vigor de diversos tratados década del siglo XX y la primera del
el Estado también realiza otros por la mayor desigualdad y menor comerciales, la intensificación XXI. La difusión de la perspectiva de
12 13
pagos complementarios al operador contratación de mano de obra) y a de los procesos de apertura la responsabilidad social empresarial
asociados al mantenimiento y la caída de la tasa de ganancias. En comercial de muchos de los países y ahora del valor compartido de
operación del servicio vinculado o no la teoría keynesiana se alude a la latinoamericanos y la privatización Porter y Kramer(2011) son fórmulas
a determinados volúmenes de tráfico, incertidumbre y a los problemas de empresas a propósito del CW. que pueden contribuir a darle mejor
niveles de producción y ventas u en la demanda efectiva con su En la primera década del nuevo sostenibilidad al capitalismo.
otras variables. contrapartida en los excesos de milenio incidió el alto dinamismo de
ahorro como factores causales de la economía china (y otras asiáticas), Sin embargo, como se señala en la
Las APP a la par que garantizan la crisis (Guillén, 2013). Los post la política monetaria expansiva de la siguiente sección de este artículo, se
rentabilidades mínimas a los keynesianos retoman los problemas FED norteamericana y la expansión identifican elementos positivos pero
inversionistas pueden ser una distributivos como el origen de los del crédito al consumo que alimentó también otros negativos con relación
respuesta frente a las crisis problemas de demanda efectiva. la formación de burbujas en el a las APP. Al respecto, si bien estas
económicas. En los últimos cien años precio de las acciones y de las son útiles para modular los niveles
el capitalismo mundial ha tenido dos Entre los años cincuenta y sesenta viviendas (antes que estallaran), de demanda y nivel de actividad
grandes crisis en los años treinta del del siglo pasado contribuyeron que a través del denominado efecto económica, todos estos proyectos
siglo XX y a mediados del segundo al crecimiento económico de los riqueza promovieron la expansión del tienen un costo que debería ser
quinquenio de la primera década del EE.UU. la competencia espacial con consumo, demanda y producto. comparado con el de ejecutarlos
siglo XXI. En una perspectiva más la URSS, la guerra de Vietnam y la como inversiones públicas. También
larga no son las únicas grandes tecnoestructura que fueron útiles a En la misma dirección que estos implican un incremento de los niveles
crisis, ya que se identifican al menos esa etapa expansiva del capitalismo elementos hay otros que han de endeudamiento público, esta
contribuido más silenciosamente vez con los operadores privados,
1. Cada paradigma involucra una combinación de innovaciones de productos y procesos
interrelacionados con implicaciones en casi todos los mercados y que impulsan cambios socio- al dinamismo de las economías a diferencia de lo que ocurría
institucionales y políticos importantes. desarrolladas tales como el antes en que el endeudamiento
2. Su recíproca es la sobreproducción generalizada de mercancías.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
3. Balance general de ventajas y desventajas

E
era directamente con la banca de avizorada por Keynes. Asimismo, n el cuadro 2 se presentan construir y prestar los servicios
desarrollo regional y global, financiera para hacer frente a la crisis hay que dos listados de las principales señalados. Es un esquema ideal
privada internacional y de gobierno añadir al instrumental de la política ventajas y desventajas para ser desarrollado en momentos
a gobierno 3. Otros problemas se fiscal y monetaria anticíclicas la de las APP. Estas se refieren a en que las finanzas públicas se
asocian a que podrían contribuir preocupación por lograr un cambio las características generales encuentran con problemas, ya que
a la incubación de una crisis fiscal tecnológico incluyente que genere del sistema y no se encuentran difiere el cronograma de pagos
y promoverla reconcentración del empleo. Otro problema reciente asociadas a la experiencia de un hacia adelante. No hay por lo general
ingreso a favor de las ganancias y en es hacer frente a la extrema país en particular. Tampoco se pagos inmediatos. Con este sistema
contra de los salarios. financiarización de la economía. realiza un balance final entre los se pueden ejecutar proyectos que
elementos positivos y negativos, ya responden a las necesidades de la
La reciente crisis financiera De ninguna forma las APP serán que habría de dimensionar y valorar población y que bajo las condiciones
internacional no generó impactos una salida para hacer frente a la cada uno de estos con base a la tradicionalesde las finanzas públicas
tan negativos como la de los crisis estructural del capitalismo. información particular de un país y no podrían ejecutarse. De esta forma,
14 15
años treinta (Summers, 2013). No obstante, pueden ser alguno periodo en particular. se invierte y proporciona un servicio
Su impacto ha sido menos grave de los tantos elementos para esa o este se mejora contribuyendo a
pero se prolonga en el tiempo. La respuesta. La cuestión es que estas La principal ventaja del sistema aumentar el bienestar de la población,
implantación de políticas monetaria se gestionen de una forma en que se es que permite crear o mejorar y al mismo tiempo, se promueve un
y fiscal anticíclicas ha sido útil maximicen sus beneficios y minimicen la infraestructura existente y mayor nivel de actividad económica
para mitigar la magnitud de los sus impactos negativos. El desarrollo proporcionar servicios públicos. Esto y empleo por los efectos directos
desequilibrios. Sin embargo, estas adecuado de las APP requiere de un es importante en circunstancias en e indirectos de esta inversión y la
políticas y las otras respuestas que Estado con mayores capacidades, que las brechas de infraestructura y mejor prestación de los servicios.
se han aplicado a través del tiempo, pero en muchos países estas se están en la prestación de los servicios son
incluyendo la estrategia de las APP desarrollando para tener un Estado significativas. La segunda ventaja se Las modalidades de APP aluden a si
no son suficientes para evitar o más pequeño. El crecimiento de las asocia a que no se requiere contar se trata de una inversión y prestación
hacer frente a las crisis. Hay que APP se ha desbordado en los últimos con los recursos financieros iniciales de servicios autofinanciable o si se
retomar la necesidad de mejorar años. Sin embargo, los trabajos de para llevar a cabo estos proyectos. requiere de recursos financieros
la estructura de distribución del evaluación sobre esta materia son A través de las APP el Estado complementarios del Estado. A esta
ingreso señalada por Marx y también prácticamente inexistentes. puede convocar a particulares para última modalidad en diversos países
que éstos sean los que financien se le denomina como proyectos
temporalmente estas inversiones cofinanciados. En el caso de la primera
con el compromiso posterior modalidad esta se asemeja más a una
de compensarlos tanto por ese privatización ya que el concesionario
financiamiento, los costos operativos o tenedor del contrato de concesión
3. El cambio de acreedor hacia el responsable de la operación de la APP no solo interconecta la y de mantenimiento incluyendo no sólo asumiría los costos, gastos y
prestación del servicio, con la inversión y su financiamiento; sino que complejiza la negociación
para cada uno de estos temas de manera independiente. una rentabilidad determinada por ganancias por proporcionarlos, sino

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
que se comprometería al pago de una proyectos cofinanciados es probable La ejecución de proyectos de APP esta partida se relega o subestima
contraprestación al Estado. En esta que las diferencias entre los valores tiene un ciclo y dinámica asociada afectando la calidad de los servicios
opción es probable que la operación presentes netos del valor agregado a los proyectos ejecutados por el que se proporcionan. Las autoridades
privada genere marginalmente un entre la gestión privada y la pública sector privado. No se consideran tienden a preferir invertir en nuevas
mayor nivel de actividad económica sean mayores a favor de la primera 4. los protocolos y metodologías obras que gastar en mantenimiento,
y valor agregado valuado a valor establecidos para los proyectos ya que los réditos políticos que
presente neto que la gestión pública En la sección anterior se ha señalado de inversión pública tradicional se obtienen de las primeras son
previa, ya que este servicio también que las APP permiten mejorar generalmente más burocratizados. superiores a los que se generan con
era rentable para el Estado. Por lascoordinaciones y relaciones entre el Es probable que estos sean más los gastos de mantenimiento o de
el contrario, en el caso de los sector público y privado. La realización simplificados con menos instancias remodelación. Este es un problema
de control y que puedan completarse que se produce en mayor medida
Cuadro 2. Ventajas y desventajas generales de las asociaciones públicas-privadas
en un menor tiempo respecto de si en las economías subdesarrolladas
Ventajas desventajas
la ejecución se realiza como obra aunque también ocurre en las
16 1. Crean o mejoran la infraestructura existente y 1. Altos costos de transacción y de administración 17
proporcionan servicios públicos del sistema pública. Sin embargo, esto no es economías desarrolladas.
2. Financiamiento de proyectos es generalmente a 2. Renegociación continua de contratos que
largo plazo genera alto riesgo moral garantía alguna para que la inversión
3. Mejora la coordinación y relaciones entre el 3. Elevados incentivos a sobreinversión y sobre
sector público y privado costos en la construcción y operación de mediante APP sea menos costosa En la sección anterior de este
4. Ejecución de inversiones de acuerdo a ritmo del proyectos
sector privado 4. Al garantizar ganancias puede reducir que una obra pública. Al respecto, documento se ha señalado que a
5. Los proyectos incluyen generalmente su incentivos para mejora continua
programa de mantenimiento 5. Ganancias en productividad pueden ser
el costo de financiamiento para el través de las APP se puede regular
6. Útiles para regular niveles de demanda apropiadas por el contratista privado gobierno ha sido tradicionalmente los tipos y volúmenes de inversión
7. Promueve mayor integración entre necesidades 6. Reducción de los márgenes de acción del
de infraestructura, inversión, mercado de capital y gobierno más caro que el privado. Pero en de acuerdo a las necesidades
de valores 7. Reconcentra ingresos y riquezas a favor de
8. Se introducen nuevas tecnologías para la contratistas y perceptores de ganancia los últimos años, debido a la mejor existentes y en las diferentes fases
ejecución y operación de proyectos 8. Eleva la participación de las ganancias en el
producto administración de las finanzas del ciclo económico. Se coordinan
9. Reduce función distributiva del Estado
10. Elevación de niveles de endeudamiento público
públicas en la mayor parte de las mejor las decisiones de ahorro
11.Incentivo a subestimar pasivos contingentes economías latinoamericanas estos y de inversión de los agentes del
12. Se puede generar un marco legal e
institucional en contra de la inversión pública costos se han reducido por debajo de sector privado minimizando las
13. Efectos negativos sobre generaciones futuras
14. Menor disponibilidad de recursos de inversión los relativos al sector privado. divergencias existentes y reduciendo
para otros sectores productivos y proyectos
las posibilidades de crisis. Las APP
Otra ventaja de las APP es que incluyen también pueden contribuir a reducir
de proyectos conjuntos permitiría que mutua. Sin embargo, si esta relación
el componente de mantenimiento las variaciones en la eficacia marginal
está relación sea más fluida, evitando más cercana se vuelve conflictiva
durante la vida útil del activo del capital (rentabilidad esperada) que
conflictos y un cambio brusco en las también podría implicar un punto de
involucrado o el horizonte del contrato son causa de las crisis en el modelo
expectativas del sector privado en la ruptura con mayores consecuencias
o concesión. Esto es una importante keynesiano. Sin embargo, tampoco
medida en que estas se encontrarían respecto de lo que ocurriría si esta
ventaja respecto de la obra pública, hay garantía absoluta de que se
más alineadas y con mayor confianza relación fuera más lejana.
ya que por problemas de falta de eviten las crisis ya que los proyectos
4. Esta metodología para evaluar la conveniencia o no de una privatización fue desarrollada por institucionalidad o presupuestales pueden estar sobredimensionados
Jones, Tandon y Vogelsang (MIT, 1991).

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
generando la activación de Entre las ventajas se debe anotar desde el sector público. Lo anterior, la validez de los mismos incentivando
compromisos de pagos amparados que se generan incentivos para si se estipula contractualmente y se a su modificación continua. Los
en las reducciones de volúmenes ejecutar las inversiones más rápido lleva a cabo una adecuada supervisión contratistas privados internalizan
de operación o tráficos que estaban e introducir nuevas tecnologías. La de las operaciones del concesionario la inexistencia de un marco
considerados contractualmente infraestructura nueva o mejorada o contratista. normativo permanente, incumplen
como pasivos contingentes. La es parte de un conjunto donde lo compromisos a la par que solicitan
crisis que tradicionalmente era relevante es la prestación del servicio. En forma simplificada se listan al ajustes en los contratos vigentes.
generada por el sector privado se Hay que contar con esta en el tiempo menos catorce desventajas de las
traslada al sector público y puede más breve posible para poder cobrar APP. En primer lugar, la concreción de No se comenta pormenorizadamente
convertirse en un problema para tarifas o precios, respecto de la una APP ha significado en la práctica el efecto negativo que significa el
las finanzas públicas. ausencia de incentivos cuando se mayores costos de transacción y de cambio continuo de un contrato
ejecuta una obra pública y donde administración del sistema respecto en la medida en que este proceder
Inicialmente el tamaño limitado de el único motivo existente es evitar de la forma tradicional de ejecución deslegitima el concurso que le
18 19
las APP implicó que se utilizara las penalizaciones por cualquier de la obra pública (Cartes Mena, dio origen. Con esta práctica los
mucho de capital propio y poco de tardanza. La ejecución y operación 2012). La reducida experiencia al concesionarios no realizan apuestas
terceros. Sin embargo, en la medida de los proyectos de APP que logran momento de invitar o desarrollar los serias al momento de postular
que la dimensión de los proyectos tener como contratistas a empresas concursos para los proyectos, en la por los proyectos en espera a
ha crecido en el tiempo, ello ha nacionales e internacionales expertas formulación de los contratos, la falta negociar luego con las autoridades
implicado la necesidad de profundizar en las materias que correspondan de institucionalidad para controlar respectivas. Estos procesos de
la ingeniería financiera asociada a tendrían los mejores estándares la ejecución y operación de los negociación no son generalmente
estos. Ahora es común que estos administrativos y tecnológicos proyectos, entre otros, ha generado transparentes, pudiendo dar lugar
proyectos incorporen la titulización existentes (Cartes Mena, 2012). Lo que se modifiquen de manera a prácticas corruptas o a procesos
de ingresos futuros5, constitución anterior, debido a que es probable continua los contratos establecidos. de captura del regulador con
de fideicomisos, créditos del sistema que el Estado no se encuentre Las que se suponían reglas estables efectos negativos sobre el bienestar
financiero de mediano y largo plazo, actualizado en el conocimiento de cambian de manera continua como social. En el cuadro 3 se muestra
emisiones de deuda en los mercados estas mejores prácticas. Por otra resultado de factores técnicos que el número de contratos de
de capitales locales e internacionales parte, la posibilidad de obtener no considerados, eventualidades APP del sector infraestructura de
y hasta de colocación de acciones mejores resultados en términos u otros como resultado de las transporte del gobierno del Perú
en los mercados de valores. El de la calidad de los servicios es presiones de los concesionarios con es 27 al 31 de diciembre del 2013
desarrollo de las APP ha contribuido mayor cuando se proporcionan la consiguiente inversión de personal y el número de modificaciones
a profundizar los mercados de capital desde una APP respecto de los y de recursos del Estado para hacer contractuales o adendas es de 74.
y de valores locales. proporcionados directamente posibles dichas modificaciones. Con El subsector de aeropuertos es
este fenómeno se introduce alto el que tiene el mayor número de
5. Es el proceso por el que una entidad transfiere activos a un Fideicomiso, el cual emitirá valores
a ser colocados en el mercado o como garantía de créditos. Esta operación es una alternativa riesgo moral ya que la continua cambios seguido por el subsector
de financiamiento que permite el intercambio de activos poco líquidos por efectivo a través del modificación de los contratos relaja ferrocarriles y carreteras.
mercado de capitales.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
Si bien en lo positivo la mayor parte de los cuales no existen. Sólo como no existe la institucionalidad y marco
los contratos de APP implica que los ejemplo, en el caso de la carretera regulatorio adecuado o no se previó La atracción de inversionistas y
pagos del gobierno se realizan en un interoceánica del Sur del Perú contractualmente, las ganancias operadores del sector privado
horizonte de mediano y largo plazo, (IRSSA Sur) el monto inicial de la en productividad que se obtengan a para las APP implica que se
en lo negativo introducen incentivos inversión prevista fue de US$ 893 lo largo de la vida útil del proyecto ofrezcan niveles de ganancia
a sobreinversión y sobrecostos millones, pero terminó siendo de serían apropiadas exclusivamente “razonables”. Hasta ahí esto no
en la construcción y operación de US$ 2,095 millones (Alarco, 2014a). por su operador en desmedro del parece problemático, pero implica
los proyectos. Lamentablemente, Las justificaciones para los cambios resto del sector productivo y sin una situación ventajosa respecto
muchos piensan que simplemente en los presupuestos iniciales son beneficio alguno para la sociedad. de la mayoría de los empresarios
son obras ejecutadas por el muchas, la falta de transparencia en privados que no constituyen este
sector privado, pero se olvidan las negociaciones y en la información En estas circunstancias, la inversión tipo de asociaciones. Unos asumen
que hay que pagarlas. Al respecto, de estos proyectos coadyuva a que en los proyectos de APP serían los riesgos naturales de cualquier
esta problemática requeriría un la inversión efectiva y los costos se un medio razonable para regular negocio, mientras que sólo una
20 21
seguimiento pormenorizado en eleven sin límite alguno. la demanda y la ampliación de la minoría podría tener niveles de
la ejecución de los proyectos capacidad productiva, pero podrían ganancias con garantía pública. Otro
y la existencia de mecanismos La firma de contratos o concesiones acotar los beneficios futuros para el tema importante es el relativo a cuál
obligatorios de evaluación ex post, para un horizonte prolongado de conjunto de la Sociedad respecto de es el nivel de rentabilidad “razonable”
la alternativa que ofrecen mercados en circunstancias que en las últimas
Cuadro 3. Numero de Concesiones y Adendas en Infraestructura de Transporte en Perú al 31 de
diciembre de 2013 más competitivos y menos regulados. décadas la rentabilidad esperada
Habría creatividad y dinamismo inicial y efectiva para las actividades
Sector concesiones (C) Adendas (A) Ratio A/C pero posteriormente este podría ser empresariales y especialmente en las
Aeropuertos 3 5.0 menor con el peligro de arribar, en el financieras se ha ido elevando a la par
Carreteras 15 2.9 extremo, a una suerte de capitalismo que el ingreso se concentra en pocas
Ferrocarriles 3 1.3
Puertos 6 2.0 congelado. Si los beneficios e manos. En el límite, con el esquema
TOTAL 27 2.7
incentivos específicos particulares de APP, se puede estar garantizando
Fuente: elaboración propia con base a OSITRAN son sustantivos se podría afectar la tasas de ganancias crecientes. No
tiempo genera en principio un entorno las decisiones del sector público esencia de lo que es un empresario en entramos aquí a discutir como las
económico más estable para el sector con el privado. Sin embargo, pueden la definición de Schumpeter (1967): metodologías tradicionales CAPM
privado. Lo anterior, en razón de generar distorsiones cuando innovador continuo y creador de y WACC7, que se utilizan a nivel
que se establecen reglas claras que al amparo de dichos contratos nuevas oportunidades y posibilidades internacional, retroalimentan esta
otorgan mayor predictibilidad para la o concesiones se establecen de producción. tendencia de elevar el costo de
toma de decisiones. Asimismo, como beneficios e incentivos particulares
se señaló en la segunda sección que no son homogéneos a los que 6. Aquí destacan convenios de estabilidad fiscal o tributaria u otros.
de este documento constituyen un se aplican al resto de empresas y 7. Relativas a la valuación del costo de capital para el inversionista y del costo ponderado de
capital para el inversionista y de los recursos de terceros utilizados en cualquier proyecto u
mecanismo para coordinar mejor sectores productivos6. También, si empresa respectivamente.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
oportunidad del capital a lo largo La función redistributiva del Estado el caso de la distribución personal del El tema central de las APP es que
del tiempo. Hay un evidente círculo bajo un régimen extendido de ingreso la hipótesis es que el régimen la mayor parte de los proyectos se
vicioso que conduce a elevar el costo APP se limita. Mientras el Estado de APP beneficia más a los estratos de financian a mediano y largo plazo.
de oportunidad de capital por la antes contrataba directamente altos ingreso que a los bajos. No implican erogaciones inmediatas
acción de pocos, que a la vez, eleva latrabajadores y contratistas privados, para el Estado, pero en cambio
participación de las ganancias en el ahora atiende solo los compromisos de La distribución funcional y personal elevan los niveles de deuda pública
producto. Este es un problema tanto estos concesionarios e inversionistas. del ingreso puede afectarse aún a favor de los concesionarios. Ya
en las economías desarrolladas Estos pagos corresponden a cuotas más a medida que a través de la se ha señalado que estos pasivos
como en las subdesarrolladas. periódicas de mantenimiento y modalidad de APP muchos servicios pueden ser en firme, pero también
operación, compromisos financieros proporcionados antes por el Estado, contingentes cuando el Estado
En el caso de las economías con para cubrir el financiamiento de la los cuales eran gratuitos, dejan de asume algunos de los riesgos del
un sector empresarial de bajo nivel construcción y atender los riesgos serlo. De esta forma las cuotas, concesionario relativos a volúmenes
de desarrollo es común que estos que sonconsiderados en los pasivos tarifas o peajes que se cobran a los de operación u otros. En un nivel
22 23
procesos de APP sean realizados contingentes8. usuarios afectan en mayor medida a determinado de servicios se detona
por un conjunto pequeño de las más los perceptores de bajos ingresos, un procedimiento que obliga a que
importantes empresas del país. En Es poco probable que la estructura de especialmente los fijos. Sin embargo, contabilicen en firme y que el Estado
estas circunstancias, se agrava la distribución del ingreso permanezca debe señalarse que a pesar de estos asuma los compromisos por estos.
concentración de ingresos presentes inalterada debido a que se eleva la cobros se podrían implantar diversos Las APP implican más pasivos, lo cual
y futuros a favor de estas empresas y parte correspondiente al margen de mecanismos para evitar afectar a es la primera ventaja de sistema.
en desmedro de las otras pequeñas y ganancia, a medida que el concesionario estos grupos menos favorecidos a Sin embargo, se pueden suscitar
medianas. Asimismo, por lo general, obtiene generalmente una rentabilidad través de exoneraciones parciales, problemas cuando la deuda en firme,
esta mayor contribución genera que por la construcción y otra por la totales o reintegros a propósito de pero especialmente la contingente
las mismas procuren un mayor peso operación de la APP. Se elevan estos servicios. La cuestión está en no se registra adecuadamente.
político en la toma de decisiones del también los componentes financieros que se lleven a cabo y sean efectivos
Estado. Si las diversas organizaciones que aportan más al excedente de atendiendo a estos grupos en En el caso peruano se ha realizado
del Estado encargadas de manejar explotación o ganancias, que a la parte particular. Para evitar ser maniqueos un estudio particular contratado
los procesos de APP son débiles, correspondiente de los asalariados. La habría que señalar que si las APP por el Ministerio de Economía y
mayor será la posibilidad de captura distribución funcional del ingreso se directa e indirectamente generan Finanzas (Macroconsult, 2006),
regulatoria que menoscabaría los afecta, reduciendo la participación de mayores niveles de empleo respecto pero en la realidad los criterios
intereses de los usuarios. los sueldos y salarios en el producto. En de la situación inicial previa a su para la valuación de estos pasivos
existencia, se estaría contribuyendo no son homogéneos y dependen de
a que no se deteriore la distribución las decisiones no transparentes del
funcional del ingreso. sector administrativo responsable
8. Generalmente el Estado se compromete a realizar pagos al concesionario cuando los niveles de cada APP. Una subestimación
de tráfico, volúmenes de operación o de atención están por debajo o por encima de los umbrales
establecidos en el contrato respectivo.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
sistemática de estos pasivos puede para la determinación de pasivos Por último, se pueden producir infraestructura de transporte y no
tener impactos negativos sobre contingentes, realizar evaluaciones ex afectaciones a terceros privados deben ser afectados por una APP. En el
las finanzas públicas futuras y post, comparación entre evaluaciones al no valorar correctamente las caso de que esto ocurriera deben ser
naturalmente intergeneracionales ex ante y ex post, entre otros. Por externalidades negativas que se pueden debidamente compensados.
elevando tanto el nivel de gasto como otra parte, la simplificación del marco producir al desarrollar una APP. Esta
acotando su distribución en el largo normativo de las APP no se acompaña situación puede surgir en los casos Se ha señalado que la disponibilidad de
plazo. Las APP reducen el margen de de un esfuerzo similar para las otras de las vías carreteras urbanas que información transparente y sistematizada
maniobra de los futuros gobiernos modalidades de ejecución de la obra permitirían principalmente el ahorro sobre las APP es bastante limitada en
y para las siguientes generaciones. pública, creando un sesgo en contra en tiempo para sus clientes, pero América Latina. Por tal razón, aunque
Se garantizan ciertos servicios pero de esta última. De esta forma, no se que podrían afectar negativamente se circunscribe a la experiencia del Perú
se limitan los de otros. En Chile, por arreglan los problemas de fondo y el ambiente urbano al fraccionarlo y puede resultar relevante reseñar los
ejemplo, se lleva un registro de los forma de la ejecución de la inversión reducir áreas verdes que deterioran la principales elementos problemáticos
pasivos contingentes llevados al pública tradicional. calidad de vida urbana de la población suscitados en algunas de las principales
24 25
límite superior de forma tal que se a cambio de beneficiar a unos pocos. APP de dicho país. Es posible que
conoce la exposición máxima posible En una economía con un sistema Este como los temas anteriores lo ocurrido en este caso se haya
de estos compromisos (Dirección financiero, mercados de capitales y debe ser ponderado. Bajo toda reproducido en otros. Las enseñanzas
de Presupuestos de Chile, 2012). valores limitados, el desarrollo de los circunstancia los ciudadanos deben captadas pueden ser importantes para
Sería importante que esta práctica proyectos de APP puede ser elemento contar con alternativas gratuitas de el resto de economías de la región.
se extienda a los otros países de impulsor a los mismos. Sin embargo,
América Latina, ya que sólo se hace si el volumen de proyectos APP es
un estimado probable o posible sin grande, al ofrecer rentabilidades
análisis de contingencia alguno. garantizadas se puede generarun
efecto desplazamiento o crowding out,
Muchos países, para intensificar las mediante el cual los otros proyectos
estrategias de inversión y crecimiento que no son APP tengan menores
económico con base en las APP, vienen fondos disponibles. Con esto, las
simplificando los marcos normativos inversiones no sujetas a APP, como
para facilitarlas y promoverlas sin las correspondientes a los sectores
prestar el debido cuidado a perfeccionar productivos: agropecuario, pesquero,
otros mecanismos tales como la industrial, entre otros, podrían verse
mejora de protocolos e implantación afectadas negativamente. Si esto
del comparador público privado (CPP)9, ocurre, los espacios para la inversión
desarrollar nuevas metodologías serían mayores.

9. De la metodología conocida como value for money.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
4. Elementos problemáticos de las APP de
Perú hasta 2013

S
e ha señalado que la En el caso de las concesiones al interior Cuadro 4. Elementos problemáticos en las principales concesiones en el Perú
disponibilidad de información del puerto del Callao (principal puerto Concesión Problema Origen
sistematizada sobre las APP del país) el problema central fue la
Puerto de Paita Concesionario elevó las tarifas no Se fijó sólo tarifa máxima en maniobra
es bastante limitada en falta de planeamiento y la ausencia reguladas (patio/camión) y descon- básica buque/muelle/buque
solidación antes de invertir
América Latina. Por tal razón, aunque de una visión integrada del puerto
se circunscribe a la experiencia con los otros medios de transporte. Muelle Norte del Puerto Demanda internacional por condi- Diferentes criterios de asignación dentro
del Callao ciones de competencia desigual del del mismo recinto portuario. En un caso
del Perú puede resultar relevante Se miró siempre hacia el interior de concesionario del Muelle Sur inversión y tarifas, en el otro caso tarifas
reseñar los principales elementos cada terminal portuaria pero muy Muelle Sur del Puerto del Ineficiencia por problemas de vialida- Problemas de administración integrada
problemáticos suscitados en algunas poco al conjunto y hacia afuera del Callao (terminal de conte- des externas y conexiones con otros del recinto portuario del Callao y proble-
nedores) modos de transporte mas de planeamiento
de las principales APP de dicho país. espacio portuario. La ausencia de una
Concesión de ferroca- Ninguna inversión significativa Bases del concurso con exigencias redu-
Es posible que lo ocurrido en este administración portuaria integrada rriles (Sur, Sur-Oriente y prevista en ampliación, sólo mejoras cidas a pesar de que la fecha de inicio de
caso se haya reproducido en otros. del recinto portuario contribuyó a que Centro) marginales concesiones fue en 1999

Las enseñanzas captadas pueden equivocadamente se hayan establecido Segmentos de la Paname- Concentración en pocas empresas Bases del concurso con exigencias
26 ricana Norte y Sur concesionarias dedicadas al sector reducidas 27
ser importantes para el resto de criterios de asignación diferentes construcción Pocas empresas con conocimientos en
economías de la región. cuando debieron ser homogéneos. En Reducidas inversiones en mejora de APP y concesión de carreteras
vialidades en el corto plazo. Sólo me-
el caso del Muelle Sur llamó la atención joras para el mediano y largo plazo
En el cuadro 4 se presenta un listado como las ganancias en productividad Aeropuerto internacional Renegociaciones contractuales Problemas en las definiciones de las
de las principales concesiones, logradas en la operación de la terminal Jorge Chávez continuas bases de licitación y contratos de con-
Lima-Callao Tarifas a usuarios elevadas cesión
problemas y origen del mismo en dicho de contenedores se vieron melladas por Elevada contaminación visual Objetivo de maximización de ingresos
para el gobierno
país. Se inicia con una APP relativa a la los serios problemas de congestión en Insuficiencia de indicadores de medición
privatización del puerto de Paita donde el las vialidades carreteras y ferroviarias de bienestar. Asimismo, sólo se eva-
lúan los existentes al año 8 y 30 de la
concesionario elevó las tarifas antes de que comunican al puerto con los otros concesión
invertir. Al respecto, hubo un error en el medios de transporte. Actualmente, Carreteras interoceánicas Vialidades de dos carriles orientadas Selección de tecnología de transporte
diseño de la concesión que fue resultado el gobierno peruano enfrenta una Sur y Centro a tráficos locales e interfronterizos (carretera) fue previa al análisis de nece-
Vida útil intermedia y costos de man- sidades y objetivos
del desconocimiento de la operatividad demanda internacional en la CIADI tenimiento intermedios Planeación limitada y falta de estudios
Duplicación de inversión IIRSA Sur más detallados
portuaria en que las tarifas reguladas por las exigencias diferenciadas a los (US$ 2,095 millones con respecto a Criterios de evaluación financieros con
no deben circunscribirse a una sola, dos principales operadores del puerto US$ 893 millones previstos) reducida incorporación de externalidades
En IIRSA Sur serios impactos am- positivas que limitan niveles de inversión
sino comprender diferentes: maniobra (Muelle Sur y Muelle Norte). bientales inicial (concreto y más carriles)
integrada de muelle a camión y viceversa Proyectos de irrigación Nuevas tierras incorporadas Criterio de asignación de tierras aso-
y otras tarifas complementarias. Las En el caso de las concesiones para en la Costa peruana (ej. altamente concentradas en pocas ciado a quien pague el mayor valor por
Olmos, entre otros) personas naturales y jurídicas hectárea, con un precio para el agua
bases del concurso y la regulación la operación ferroviaria de las redes preestablecido
Ausencia de objetivo y mecanismos re-
posterior debieron establecerse existentes no hubo requerimientos distributivos asociados a otros tamaños
sobre la maniobra integrada y otras significativos de inversión a los de propiedad agrícola
Criterio de evaluación financiera con
complementarias importantes para la concesionarios. Las condiciones de mínima consideración de externalidades
positivas (ej. mayor nivel de actividad
operación portuaria. mantenimiento del equipo y en general económica, empleo y tributos)

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
la administración de estas empresas de tarifas más altas para los usuarios. niveles de actividad económica colateral y preso, los inversionistas ejercen un fuerte
son ahora superiores a las relativas de Asimismo, es importante anotar que de empleos. Los concesionarios asignan lobby que ha impactado negativamente
los años ochenta, pero la ausencia de los reducidos indicadores de medición lotes mediante concursos públicos sobre el sistema judicial y penalizado a los
requerimientos de inversión implicó que de bienestar sólo se evalúan al octavo y basados en el criterio de que terceros inmigrantes, quienes son sus principales
los tiempos de transporte se mantengan al año treinta de la concesión. Como se ofrezcan el mayor valor posible por “usuarios“ (BBC Mundo, 2013).
iguales a los de la actualidad en ambas comentó anteriormente, esta APP es hectárea de tierra y asuman un valor
líneas ferroviarias. No hay mejora la que ha implicado el mayor número determinado por la tarifa de agua provista En el cuadro 5 se establecen diez
significativa. Por otra parte, las APP en la de modificaciones (adendas) en el por la irrigación. recomendaciones para mejorar las
infraestructura de transporte vial fueron contrato de concesión. Las carreteras diferentes fases para los procesos de
el primer sector para introducirlas en el interoceánicas Sur y Centro tuvieron Aunque aún se encuentran en su fase diseño, ejecución y operación de las
Perú, razón por la cual hubo una fuerte problemas de planeamiento, en la medida embrionaria, ya se están desarrollando APP en el Perú. En primer lugar, se
concentración de los diferentes tramos en que la tecnología carretera no era la procesos para implantar APP en el debe eliminar los sesgos relativos a la
en la principal empresa constructora del opción pertinente para comunicar puntos sector salud, para la construcción y ejecución de inversiones en la modalidad
28 29
país (Alarco, 2011). Al igual que con los tan distantes entre el océano Atlántico operación de centros penitenciarios de obra pública simplificando también
ferrocarriles se tuvo que esperar diez y Pacífico. Estas carreteras son útiles en el Perú. Sin embargo, todavía faltan sus procedimientos. A la fecha, mientras
años para que comenzaran a ampliar para el comercio interfronterizo y para muchos elementos por definir para se simplifica todo lo relativo a las APP
carriles en sus diferentes tramos los movimientos de carga y pasajeros al ambas iniciativas. A nivel internacional se mantienen todos los procedimientos
carreteros. Asimismo, debe comentarse interior del país. La opción tecnológica las evaluaciones ex ante y ex post de burocráticos complejos para las otras
que cuando una empresa constructora para esas distancias era la ferroviaria. este tipo de proyectos son altamente formas de ejecución. No se debe olvidar
se hace responsable de la ampliación, complejas con resultados inciertos. Los que si bien la ejecución como obra
mantenimiento y operación de una vía En los proyectos de irrigación y de expertos señalan que hay más elementos pública implica la erogación inmediata
carretera existe el incentivo perverso ampliación de la frontera agrícola resultó ideológicos que de evaluación técnica. de recursos fiscales, la única diferencia
para que eleve y/o sobreestime los que las nuevas tierras incorporadas Los costos de atención médica tienden a respecto de las APP es que estas se
montos de inversión que recuperaría se concentraron en pocas personas ser más elevados que en las opciones de difieren al incorporar compromisos
posteriormente a través de los peajes y, naturales o jurídicas. Esto se originó operación tradicional (por los márgenes de pago de deuda en firme (principal
en el caso de las vías cofinanciadas, de las en que al concesionario no se le de rentabilidad incorporados), aunque e intereses), gastos operativos y
aportaciones del gobierno. establecieron objetivos distributivos. hay ventajas en el cumplimiento de los cubren pasivos contingentes de
Asimismo, los criterios de evaluación de presupuestos y en los cronogramas para acuerdo a la distribución de riesgos
El aeropuerto internacional Jorge Chávez, estos proyectos se circunscriben a lo la construcción de los hospitales; así como que se haya acordado.
que atiende a las ciudades de Lima- financiero, donde estos concesionarios en el mantenimiento de sus instalaciones
Callao, es efectivamente una fuente de sólo deben maximizar ingresos, sin (McKee, Edwards y Atun, 2006). En el En segundo lugar corresponde al
ingresos para el gobierno, pero habría contabilizar las externalidades positivas caso de los centros penitenciarios sólo se Estado definir qué promover, el lugar,
que preguntarse si ese es el objetivo que son resultado de la incorporación cuenta con la información de los EE.UU. momento y la tecnología adecuada a ser
pertinente para un servicio público, ya de nuevas tierras de cultivo por la mayor donde se señala que el sistema tiene considerada. Las APP requieren de una
que esa aportación se sostiene a través producción agropecuaria, los mayores costos elevados de US$ 60,000 por mejor prospectiva estratégica (Godet y

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
Durance, 2007) que permita atender se optaría por la primera ya que implica Ortiz, 2008). Las reglas deben ser debe ser mejorada en aras de
algunas de las siguientes interrogantes: un menor nivel de inversión y horizonte claras y los procesos de concurso contribuir más a favor de los
¿qué puede ocurrir?, ¿qué podría de tiempo para la recuperación de la competitivos y transparentes. consumidores. Por ejemplo, en el caso
ocurrir si?, ¿qué tendría que ocurrir inversión. Sin embargo, para distancias Asimismo, considerar, cuando sea de la infraestructura de transporte
para alcanzar un futuro dado?, ¿qué medias la infraestructura que redunda necesario, abrir los proyectos en el énfasis debe ser el de mejorar las
puedo hacer?, ¿qué voy a hacer? y en menores costos y tarifas para los sus diferentes componentes 10 ya cadenas logísticas tanto orientadas
¿cómo lo voy a hacer? El sector privado usuarios es la ferroviaria, mientras que para evitar concentración, al sector externo (Alarco, 2010)
orientado principalmente por el lucro y que la marítima es la mejor opción promover competencia o mejorar como internas. Se debe mejorar las
las restricciones a las que está sometido, para distancias medias y largas donde componentes sociales se pueden capacidades en las áreas técnicas
entre ellas la financiera, no tiene la es posible. En tercer lugar, habría seccionar en diferentes partes y relativas a las fases preoperativas
capacidad para decidir por ejemplo si que diseñar y aplicar procedimientos para cada una puede corresponder de los proyectos. Hay que mejorar el
la comunicación entre dos localidades rigurosos para decidir o no la modalidad un proceso diferente. Por ejemplo, expertise de la burocracia pública en
corresponde a una infraestructura para la ejecución y prestación de los un proyecto de inversión y operación los temas financieros y en los relativos
30 31
carretera o ferroviaria. Generalmente servicios que corresponda. se divide dos partes, siendo que al conocimiento de los mercados de
la primera podría ser ejecutada capitales locales e internacionales.
Cuadro 5. Recomendaciones para los procesos de diseño, ejecución y operación de APP como obra pública, mientras que la Por último, hay que realizar acciones
administración y operación a través de coordinación internacional
1. Eliminar sesgos contra las otras modalidades públicas de ejecución y
prestación de servicios de un concurso a privados. Sin relativas a intercambiar información
2. Definición pública de necesidades futuras embargo, puede haber proyectos en entre diferentes gobiernos y ONGs,
que se deben mantener integrados. establecer códigos de conducta
3. Criterios para decidir o no modalidad de participación
para las empresas internacionales
4. Establecimiento claro de objetivos, indicadores y criterios de selección
Se requiere establecer nuevos e intercambiar experiencias de
5. Introducir elementos en diseño de acuerdo a objetivos énfasis y prácticas en las actividades supervisión y de capacitación en
6. Reglas claras y procesos de concurso competitivos y transparentes regulatorias. La institucionalidad estas materias.
7. Seguimiento pormenorizado en la fase preoperativa

8. Nuevos énfasis y prácticas en actividades regulatorias

9. Transparencia fiscal y en todos los procesos

10. Acciones de coordinación internacional

En las bases de los concursos, en del operador. En la segunda etapa


los contratos y concesiones hay de contratos y concesiones en
que definir e incorporar claramente América Latina hay que otorgar
los objetivos que se buscan, los un mayor énfasis para beneficiar
indicadores y criterios de selección a los usuarios finales (Alarco y
10. Se dice técnicamente abrir la caja negra.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
5. Evaluación de peligros fiscales

5.1 M ayores costos para el la han retirado de dicho espacio, 5.2 M enores gastos cada uno de los periodos considerados.
sector público sino que mediante un decreto corrientes para atender Por ejemplo, para el periodo 2012-
supremo del 30 de enero de 2009 otros objetivos 2020 asciende a US$ 4,758 millones,
Un tema central en la operación de se suspendió su aplicación por dos con un promedio anual de US$ 529
los sistemas de APP es si su etapa años hasta enero de 2011. Luego, Si bien las APP permiten satisfacer millones equivalente a 1.5% del total de
inicial relativa a la aplicación de una mediante otro decreto supremo del necesidades, su implantación intensiva los egresos anuales del sector público .
11

metodología de valor por dinero 9 de marzo de 2011 exoneraron implica que un mayor volumen de
o del denominado CPP es o no su aplicación durante todo el año. recursos se destine a atender los Con la flexibilización del régimen
rigurosa. El CPP debe utilizarse para Posteriormente, en junio del 2011 se pasivos en firme y contingentes regulatorio para las APP y la
evaluar cuál es la opción que resulta modificó el reglamento del decreto asociados a estos proyectos. De esta intensificación de este tipo de proyectos
más conveniente para ejecutar un legislativo 1012, sustituyendo la forma, la disponibilidad de recursos en el Perú se prevé una duplicación de
proyecto de inversión como APP metodología del CPP por un análisis para gasto corriente y gastos de la cartera de proyectos entre 2014-
uobra pública. El criterio técnico es costo beneficio que lo simplifica capital en todas las otras modalidades 2015 con volúmenes de inversión
32 33
que el proyecto debe ser ejecutado drásticamente señalando que los existentes se reduce a cambio de alrededor de US$ 10,764.1 millones,
y operado por quien pueda ofrecer detalles se presentarán a través de incrementar las partidas que cubren los equivalente a casi 5% del PBI de 2013.
una mayor calidad a un determinado una resolución ministerial. gastos de operación y mantenimiento y Debe resaltarse que estos montos de
costo o los mismos resultados de financieras (principal e intereses) de los inversión son menores a los pasivos en
calidad a un menor costo. En la Ley 30167 de marzo de 2014 diferentes proyectos de APP. firme y contingentes, ya que habría que
(Congreso de la República, 2014) se adicionarles las ganancias regulares del
La evaluación de los sistemas CPP confirma la eliminación del requisito Hasta aquí no se ve problema alguno si operador y los intereses resultantes del
en diferentes países de América del CPP y se sustituye por un análisis el número de proyectos que se evalúa financiamiento de estos proyectos. En
Latina es esencial, pero no existe comparativo y un análisis de los y gestiona es racional. Sin embargo, el cuadro 7 se presenta los principales
información pormenorizada para aspectos relevantes del proyecto. si el número de estos se incrementa grupos de proyectos donde destaca los
ello. En el caso del Perú su historia Mientras en el Perú se elimina el significativamente los impactos sobre relativos a la Línea 2 del Metro de la
es problemática (Alarco, 2013). requisito, se aplican metodologías los otros gastos pueden ser más Ciudad de Lima y Callao por US$ 5,701
En mayo de 2008 con el decreto detalladas en muchos países desde relevantes. En el caso del Perú, los millones, seguidos por el Gasoducto
legislativo 1012 se estableció el hace años atrás (Hinojosa, 2013): compromisos por los pasivos en firme del Sur Peruano dentro del sector
marco normativo para las APP, Gran Bretaña (1999 y 2006), y contingentes de todos los proyectos hidrocarburos por US$ 2,800 millones,
donde se señaló como primer paso Australia (2001-2003), Chile (2002- de APP de 2012 al 2042 asciende a el nuevo Aeropuerto Internacional
una evaluación a través del CPP. 2003 y 2005), Canadá (2003), US$ 9,803.2 millones (Ministerio de de Chinchero-Cusco por US$ 658
En la página web del Ministerio Sudáfrica (2004), México (2006 y Economía y Finanzas, 2012)que se millones y obras de saneamiento para
de Economía y Finanzas (MEF) se 2010), Grecia-Japón y Corea (2006), muestran por periodos en el cuadro Lima por US$ 400 millones, entre los
publicó la metodología detallada del Países Bajos-Irlanda (2007), Francia 6. Los montos por periodo varían para principales proyectos.
CPP con fecha junio de 2008. Sin y Australia (2008), Italia-Colombia.-
embargo, no sólo recientemente Malasia (2009) y Uruguay (2012). 11. El cálculo se realiza sobre unos gastos corrientes y de capital por US$ 35,000 millones en 2013.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
Cuadro 6. Compromisos Firmes y contingentes por APP en Perú 5.3 Elevación de los niveles información relativa a los pasivos
de deuda contingente por contingentes debe ser registrada
(Millones de US$ corrientes) garantías estatales como una nota en los balances. En
Año Monto Chile se señala que existen muchas
Los pasivos contingentes corresponden técnicas para analizar y valorar un
2012-2020 4,758.00
2021-2030 2,955.80 a obligaciones o compromisos del pasivo contingente; sin embargo, las
2031-2042 2,089.30
Estado en el caso de que se produzcan simulaciones de Monte-Carlo y las
TOTAL 9,803.10 ciertos hechos, involucrando un alto basadas en las fórmulas de Black-
Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de endeudamiento y Tesoro Público (MEF). nivel de incertidumbre tanto en el Scholes de valoración de opciones
monto como en la oportunidad en que han sido las más utilizadas por ellos.
se debe ejecutar. Unas vez establecidas
contractualmente (con alcances y Lo anterior obedece a que, en general,
Cuadro 7. Cartera de proyectos de APP en Perú 2014-2015 el objetivo buscado es cuantificar cómo
términos precisos) no se les puede
34 35
modificar por acciones unilaterales el efecto de una variable subyacente
Grupo de proyecytos Inversión estimada de los gobiernos. De acuerdo a la afecta determinados pagos de cada
(millones de US$) una de las partes involucradas. Por
Dirección de Presupuestos de Chile
Aeropuertos 658.0
Carreteras Por definir
ejemplo, lo que representa el tráfico
(2012) los estándares internacionales
Cultura-Turismo 71.9 de una carretera para una garantía de
Electricidad 646.7
de contabilidad requieren que los
Ferrocarriles 5,701.0 gobiernos con contabilidad en base ingreso, en un contrato de concesión.
Hidrocarburos 3,050.0
Inmuebles Subasta Pública devengada divulguen las obligacionesAl contrario de las técnicas basadas de
Mercado de Capitales Subasta Pública y Venta en Rueda de Bolsa valoración de opciones, que entregan
Minería 20.0
contingentes, lo cual puede ser
Puertos 167.4 reforzado entregando información sólo un valor estimado, las simulaciones
Salud Por definir
Saneamiento 445.0 suplementaria endocumentosde Monte-Carlo permiten obtener
Penitenciarios 4.1 una distribución de probabilidad de
Número de proyectos total 30
presupuestarios, informes fiscales y
Monto de la inversión total 10,764.1 estados financieros. los pagos. Como contrapartida, las
primeras entregan el resultado en
Fuente: Elaboración propia con base en ProInversión.
El Código de Buenas Prácticas forma instantánea, mientras que
en Transparencia Fiscal del FMI las simulaciones pueden tomar un
requiere que la documentación tiempopara arrojar y procesar sus
Sin especificar los montos de inversión Huancavelica, el sistema de transporte presupuestaria entregue información resultados. Ambas técnicas utilizan los
para 2016 en adelante se prevé el rápido masivo del tipo monorriel en la respecto a la naturaleza e impacto mismos supuestos y, prácticamente,
desarrollo de diversos proyectos donde Ciudad de Arequipa, cinco proyectos fiscal de los pasivos contingentes. la misma información, por lo que
destacan las líneas 3 y 4 del Metro de penitenciarios, la terminal portuaria en Asimismo, el Manual de Estadísticas es recomendable utilizar ambas
la Ciudad de Lima y Callao, el ferrocarril Salaverry - La Libertad, el teleférico de de la Finanzas Públicas 2001, para verificar la consistencia de los
Tacna-Arica, el ferrocarril Huancayo- Choquequirao-Cusco, entre otros. también del FMI, señala que la resultados.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
A pesar de lo anterior, muchas una garantía fiscal (Dirección de presupuesto por el valor actualizado los mecanismos de protección fiscal
veces la elección de la técnica de Presupuestos de Chile, 2012). de los costos fiscales futuros por que han de ponerse en marcha.
valoración está determinada tanto Diversos países, han implementado la concepto de garantías; y Australia y
por la estructura de la garantía, así utilización de máximos de garantías. Nueva Zelanda incluyen los pasivos En cuanto al marco legal, muchos
como por la calidad y cantidad de la Sin embargo, esta práctica no ha contingentes y las provisiones países de la OCDE necesitan
información disponible. La diversidad sido adoptada por las dificultades dentro de los estados financieros aprobación parlamentaria antes de
de técnicas posibles de utilizar es para determinar cuál es el nivel de del Estado. Otros países como contraer una obligación contingente,
bastante amplia, desde métodos pasivos contingentes adecuado; no Colombia, Malasia y Filipinas tienen conel propósito de equiparar
numéricos bastante simples existe claridad en cómo medir la instrumentos para estimar las el tratamiento que tienen los
hasta técnicas matemáticas más exposición total del país, pues los pérdidas asociadas con proyectos pasivos tradicionales y los pasivos
sofisticadas, como las de diferencias resultados dependende la naturaleza de infraestructura y garantías a contingentes e incluir dentro de las
finitas. La experiencia señala que no del cada pasivo contingente en entidades estatales y modifican proyecciones el posible impacto
siempre se gana precisión en las particular; y la volatilidad inherente sus marcos de contratación con fiscal de las mismas. Así, países
36 37
estimaciones en la medida que los de los pasivos contingentes implica el fin de propender por esquemas como Bélgica, Canadá, Dinamarca,
modelos se hacen complejos, pues que el valor del acervo total de contractuales más estrictos. Finlandia, Grecia, Francia, Alemania,
normalmente estos requieren una compromisos pueda incrementarse Italia, Polonia, España, Reino Unido y
mayor cantidad de supuestos. Por por razones exógenas al Estado. En la Unión Europea, por ejemplo, Estados Unidos, requieren aprobación
lo tanto, se haconsiderado siempre solo son permitidas las garantías parlamentaria para el otorgamiento
tener en cuenta este trade off al El Ministerio de Hacienda y Crédito gubernamentales para financiar de garantías de créditos y en otros
momento de seleccionar una técnica Público de Colombia (2011) también ciertos sectores y proyectos como Dinamarca, Islandia, Italia,
de modelación. ha avanzado en el tema de la valuación estratégicos, y se determina la México, Turquía, Reino Unido y
y el registro de las obligaciones inversión de los recursos y el monto Noruega se requiere aprobación
Chile a través de la Ley N° 20.128 contingentes. Esa dependencia destinado para un proyecto individual, parlamentaria para el otorgamiento
sobre responsabilidad fiscal de 2006 gubernamental colombiana ha con el fin de imponer reglas claras de garantías encontratos de APP.
ha establecido normas precisas señalado que existen pocos países que y evitar la competencia entre las En el caso de Chile, las garantías
sobre el tema. Al respecto, se debe han puesto en marcha mecanismos diferentes entidades y sectores por ingreso mínimo tienen un límite
de estimar y publicar las obligaciones específicos para valorar y gestionar por la obtención de garantías. Por máximo del 70% de la inversión
contingentes y garantías de manera los riesgos fiscales derivados de su parte, Australia ha desarrollado del privado, más el costo del
anual. Asimismo, se precisa la obligaciones contingentes. Por una guía metodológica que permite mantenimiento y operación. Al mismo
facultad del Ministerio de Hacienda ejemplo, en el caso del gobierno de al gobierno contraer una obligación tiempo, se comparten los beneficios
de hacer provisiones para enfrentar la República Checa se ha comenzado contingente luego de identificar obtenidos si el tráfico es más alto
los costos. Se puede contratar con la identificación de los riesgos plenamente el riesgo, cuantificarlo, que el esperado. De esta forma,
seguros para enfrentar los costos fiscales y sus consecuencias sobre la comparar sus costos versus los el riesgo de tráfico es compartido,
de los pasivos contingentes y se estabilidad del presupuesto; Estados posibles beneficios, conocer las la garantía gubernamental no
puede cobrar una prima al otorgar Unidos e Italia asignan anualmente diferentes opciones para su manejo y es ilimitada y se evitan pérdidas

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
excesivas al privado, incentivando las garantías parciales de riesgo de causas y efectos de los factores que efectivos previstos a mediano y largo
al mismo tiempo la participación construcción que se presentaban en originan el riesgo, asícomo determinar plazo. En el último informe de la
privada en infraestructura (Ministerio los contratos de primera generación. cuál de las partes está en mejor deuda pública al 2012 (MEF, 2013)
de Hacienda y Crédito Público de Sin embargo, el Gobierno propuso capacidad de prever y controlar cada el total de compromisos se actualiza
Colombia, 2011). soportes de ingreso que se otorgan en tipo de riesgo. En la evaluación se a una tasa de descuento del 4.3%14.
plazos y montos fijos. En este tipo de estima la probabilidad de ocurrencia de Con respecto a la metodología de
El sistema colombiano de garantías contratos, se amplía la transferencia cada uno de los riesgos identificados, valuación de los pasivos contingentes,
en los proyectos APP ha cambiado de riesgos al concesionario. En la así como su potencial impacto sobre el mismo ministerio estableció sus
positivamente en el tiempo. Lo tercera generación se trató de los resultados del proyecto, con base criterios en 2007.
anterior, en la medida en que dichas reducir los riesgos y estructurar en registros anteriores, experiencia
garantías de tráfico12 tienen una las concesiones bajo el concepto relevante, publicaciones, juicios de Al respecto, cuando el pasivo
característica anti-cíclica, es decirla de ingreso esperado ofertado. El especialistas y expertos. A partir de contingente depende de una
probabilidad de que se activen se aspecto central de este tipo de dicha evaluación es posible determinar variable subyacente, la única forma
38 39
reduce en la medida que la economía contratos es la reduccióndel riesgo cuáles el mejor mecanismo de de valorar los pasivos es mediante
crece y por el contrario su probabilidad de demanda al ajustar el plazo de mitigación que debe implementarse,así la simulación. El procedimiento
de ocurrencia se incrementa en acuerdo a la obtención de ingresos. como esquematizar los resultados en consiste en hacer algún supuesto
épocas de recesión. En la primera Las garantías expiran cuando el una matriz de riesgos. La valoración sobre el proceso estocástico que
generación de concesiones se concesionario obtenga el valor selecciona los riesgos más probables sigue la variable subyacente del
garantizaba tarifas, tráfico, ingreso presente de los ingresos licitados para efectuar una cuantificación de pasivo o activo en cuestión. Una vez
y tasa interna de retorno, contando (Ministerio de Hacienda y Crédito los costos adicionales para realiza especificado el modelo, es posible
con un ingreso mínimo garantizado Público de Colombia, 2011). un plan de aportes para el Fondo de generar 1,000 o más trayectorias
durante toda la vigencia del contrato. Contingencias 13. diferentes de la variable utilizando
La transferencia de riesgos al La metodología de valoración de algún generador de números
concesionario era limitada y cualquier
pasivos contingentes en Colombia En el caso del Perú se establece un aleatorios, ejercicio similar a las
sobrecosto en obra que se pudiera incluye cuatro etapas. En la porcentaje máximo de pasivos en Simulaciones de Monte Carlo.
llegar a presentar, (compra de contextualización se verifican que firme y contingentes respecto del
predios o costos operacionales) erase hayan cumplido las disposiciones PBI. Actualmente es del 7%, pero Los resultados constituyen una
asegurado con garantía del Estado. básicas en la etapa de planeación que a diferencia de las otras deudas distribución simulada de los
de los proyectos, incluyendo el públicas se contabiliza traída a valor valores futuros de la variable y
En la segunda generación de reconocimiento y la asignación de presente neto y no a sus valores para cada trayectoria se puede
contratos se impusieron límites de riesgos. En la identificación de los
garantías de ingreso y se eliminan riesgos se busca identificar las posibles 13. Las técnicas de modelaje y valoración de los riesgos, se pueden clasificar en dos tipos de
modelos: paramétricos y de simulación. La aplicación de unos u otros depende esencialmente
de la información con la que se dispone, es decir, si se conoce o no la distribución de la variable
12. Los proyectos de concesiones de infraestructura incorporan principalmente pasivos de riesgo.
contingentes relacionados con garantías de tráfico, soportes geológicos, prediales, ambientales 14. Según el MEF equivale a la Commercial interest referencerate (CIRR) promedio de los últimos
y en general contingencias asociadas a los riesgos asumidos por la Nación. diez años.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
estimar el flujo de caja que genera se ajustan los flujos y se calcula su Cuadro 8. Exposiciones Máximas por Ingresos Mínimos Garantizados de Chile 2012 (IMG)
(Miles de millones de pesos y % del PBI)
el pasivo contingente para el fisco. valor presente con una tasa libre de
riesgo (MEF, 2007). Sin embargo, Exposición Máxima Exposición Máxima por IMG
El procedimiento para valorar el pasivo cuando se revisa la información Nombre del proyecto por IMG, Valor como % del PBI en Valor
contingente consiste en calcular estadística específica se señala Presente Presente
primero los flujos de caja ajustados que esta es responsabilidad de la Caminos Transversales 1,215,004 1,215,004
por riesgo y luego descontar el flujo autoridad nacional.
Ruta 5 2,062,384 2,062,384
de caja promedio utilizando una tasa
libre de riesgo. En el caso de México (SHCP, 2013) no Aeropuertos 22,691 22,691

se ha ubicado información estadística Concesiones Urbanas 525,512 525,512


Las variables aleatorias normales alguna sobre los pasivos en firme y
TOTAL 3,825,591 3,825,591
que se introducen en los modelos contingentes asociados a las APP
de cada concesión deben estar por concesiones. Sólo se incluyen
40 Fuente: Elaboración propia con base en Informe de Pasivos Contingentes (Dirección de Presupuestos de Chile).
41
correlacionadas entre sí. Para ello, los proyectos vinculados a Petróleos
se especifica en el modelo una matriz Mexicanos (PEMEX) y Comisión
de correlaciones entre los shocks Federal de Electricidad (CFE). Por
de cada concesión, luego se utiliza otra parte, en los cuadros 8 y 9 se
una factorización de Cholesky para presenta la información relativa a las
descomponer esta matriz y obtener exposiciones máximas garantizadas
una matriz L triangular inferior. por pasivos contingentes en Chile y Cuadro 9. Deudas no explícitas y contingentes por APP en Colombia (Miles de millones de
las relativas a Colombia incorporando pesos corrientes y % del PBI)

Con esta matriz se puede obtener otras obligaciones a asociadas


Concepto 2012-2022 2013-2023
la correlación deseada pre- a otras operaciones de crédito
Monto %PBI Monto %PBI
multiplicándola al vector de números público, deuda pensional y cesantías
Pasivos contingentes 2.82 0.6 2.71 0.6
aleatorios normales independientes retroactivas.
Concesiones en Infraestructura 1.78 0.4 1.73 0.4
que se vayan generando. Finalmente,
se procede a generar los números Efectivamente, son estos dos Operaciones de crédito público 1.03 0.2 980 0.2

aleatorios correlacionados que países los que al parecer Deudas no explícitas 364.14 77.3 370.56 75.3
permitirán realizar las simulaciones procesan mejor la información
Deuda pensional 360.85 76.6 367.30 74.6
y estimar el valor esperado anual de relativa a las APP. Sin embargo,
Cesantías retroactivas 3.29 0.7 3.26 0.7
los flujos de activos y pasivos en cada aún en ellos hay problemas de
proyecto analizado. Posteriormente, transparencia informativa. TOTAL 66.96 78 373.27 76

Fuente: Elaboración propia con base en Marco Fiscal de Mediano Plazo 2012 (Ministerio de Hacienda y Crédito
Público).

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
6. Conclusiones

M
5.4 Reducción de la función que eran pagos ordinarios por ientras se sofistican las cualquier actividad empresarial. En el
distributiva del E stado personal, compras estatales o modalidades de APP en las otro extremo están quienes piensan
transferencias se sustituyen por diferentes economías de la que las APP son innecesarias e
La implantación intensiva de otros orientados a los operadores región no se observa un avance similar inconvenientes, perdiendo la buena
proyectos de APP afecta la de los proyectos de APP. Como se en sus mecanismos de gestión. En oportunidad de establecer una mejor
estructura de gastos del Estado ha señalado con anterioridad, sólo muchos países aumenta su presencia vinculación entre el sector público y
al limitar los gastos corrientes y cuando se incrementa el número pero a la par la información de los privado, mejorar la infraestructura y
de capital que tradicionalmente de trabajadores a propósito de los proyectos y la consolidada sigue siendo prestación de los servicios públicos y
realiza el Estado, sustituyéndolos proyectos, el efecto redistributivo limitada. No hay criterios homogéneos contribuir a regular las inversiones, la
por pagos a los operadores negativo puede cambiar de negativo para el registro y valuación de los demanda y el producto.
de los diferentes proyectos. a neutro o positivo. pasivos contingentes. No se identifican
Estos pagos que responderían a estudios que establezcan balances de La posición intermedia existe pero es
cronogramas de mediano y largo De esta forma, se reduce la los elementos positivos y negativos. difícil de alcanzar. Hay que contar con
42 43
plazo son compromisos del Estado posibilidad de que el gasto público Tampoco se ubican evaluaciones ex criterios transparentes y precisos de
cuyo incumplimiento afectaría la pueda ser utilizado para redistribuir post por proyectos para establecer evaluación ex ante de los proyectos
calificación del Estado como deudor el ingreso de los más ricos a los enseñanzas de cómo gestionar eficaz de inversión. Se debe evitar la
a diferencia de lo que ocurre con más pobres de una sociedad. En y eficientemente las APP en la región renegociación continua de contratos
la dilatación o suspensión de otros esta circunstancia sólo quedaría de América Latina. que genera alto riesgo moral. Los
gastos. De esta forma, si se enfrenta el espacio redistributivo desde incentivos a sobre invertir y generar
una estrechez financiera en el sector el lado de los ingresos públicos, Desafortunadamente, en el tema de sobrecostos deben ser eliminados.
público los gastos que se reducirán especialmente los impuestos. Sin las APP dominan las perspectivas Se debe diseñar sistemas que eviten
serán todos los otros, mientras que embargo, la mayor parte de las maniqueas. De un lado sus defensores el inmovilismo y que las ganancias
los relativos a los proyectos APP se economías latinoamericanas van a ultranza que insisten en promoverlas de productividad sean aprovechadas
mantendrían en el tiempo. en la senda de utilizar más los sin criterio analítico alguno. Para ellos, exclusivamente por los titulares
impuestos indirectos respecto toda forma de evaluación ex ante de los contratos. Hay que evitar
Sin embargo, lo más delicado en de los directos, de forma tal que a través de un CPP es innecesaria. que se reconcentre el ingreso a
términos distributivos, no es que las posibilidades de redistribuir Son a su juicio maniobras que favor de unos pocos, se reduzca la
los gastos asociados a las APP se ingresos desde el Estado se hacen retrasan la inversión y el crecimiento función distributiva del Estado y en
prioricen en la práctica, sino que menores. Al respecto, esta situación económico. Son siempre superiores general disminuyan los márgenes de
corresponden a pagos por la gestión es grave ya que la tendencia en a la ejecución y operación como obra maniobra de los gobiernos. Es obvio
administrativa de los operadores los mercados de la mayoría de las pública tradicional. En realidad sus que las APP implican mayores niveles
de los proyectos y retornos al economías es que se reconcentre el planteamientos son ideológicos y en de endeudamiento, pero hay que
factor capital por el financiamiento ingreso a favor del capital y de ahí a muchos casos interesados, ya que sólo evitar que estos en sus modalidades
inicial de los proyectos a cargo las familias y personas de mayores les permitirían garantizar ganancias firmes y contingentes sean excesivos
de privados. De esta forma, lo niveles de riqueza. y minimizar los riesgos típicos de afectando a las generaciones futuras.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
La información disponible por mejor las APP. Más y mejores APP Recomendaciones específicas formalmente un tope anual de estos
país es limitada, razón por la cual requieren de un mejor Estado. compromisos como porcentaje del
es complejo señalar el país de Lo mismo ocurre con la apertura 1. Convocar a una reunión PBI, de los ingresos y gastos públicos.
América Latina que cuenta con el comercial que necesita de un Estado internacional para establecer una Martner y Tromben (2004) de la
mejor sistema de gestión de las más calificado para promover y agenda global para el desarrollo CEPAL comentan la necesidad de
APP. Sin embargo, parecen ser apoyar las oportunidades que se y supervisión de las APP con la establecer y homogenizar criterios
Colombia y Chile, ya que cuentan abren y hacer frente a las amenazas participación de Naciones Unidas, de valuación y contabilización.
con sólidos sistemas de evaluación que van apareciendo en el camino.Se los organismos financieros
ex ante (CPP), de evaluación debe capacitar al personal de los tres internacionales y las principales 5. Procurar la integración de fuentes
y sistematización de pasivos niveles de gobierno: central, regional redes de ONGs internacionales. oficiales de información sobre las
contingentes.No obstante lo y local. Hay que intercambiar más APP en una sola “ventanilla” por
anterior les falta más información información, homogenizar criterios 2. Convocar una reunión regional país incorporando la relativa a
transparente y sistematizada. de evaluación, y desarrollar muchas latinoamericana, con la participación los organismos de planeamiento,
44 45
También adolecen de evaluaciones acciones de manera colectiva. La de los organismos internacionales ministerios o secretarías
ex post de los proyectos ejecutados. primera oleada de proyectos APP anteriores y los diferentes gobiernos responsables, ministerio o secretaría
está por terminar. Es momento nacionales para establecer una de economía, finanzas y hacienda,
Se requiere de mayor liderazgo y para realizar los ajustes necesarios agenda común sobre el tema. órganos de promoción de la inversión
fortalecimiento de las capacidades que permitan optimizarlas por el y reguladores sectoriales.
del Estado para promover y gestionar bien de todos. 3. Homogenización de nomenclatura,
información, criterios de evaluación 6. Establecimiento de sistemas
ex ante y ex post, de medición de de información nacionales
pasivos en firme y contingentes, transparentes por proyecto de
análisis de sensibilidad de pasivos APP, consolidados sectoriales y
contingentes, entre otros. nacionales.

4. Solicitar al FMI que promueva 7. Integrar de manera colectiva una


ante todos los países miembros de visión ideal de lo que debe ser una
la organización que el reporte de buena APP, incluyendo criterios
los pasivos contingentes por APP se técnicos y de “validación social”.
incorpore como parte de la deuda Resaltar también los componentes
pública en un acápite independiente y relativos a los vínculos con el medio
no como una simple nota informativa. ambiente, la reducción de la pobreza
Asimismo, que se solicite a los y de la desigualdad en todas sus
diferentes gobiernos que establezcan diferentes facetas.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
Bibliografía

8. Promover la creación de unidades información y discusión a nivel regional ALARCO TOSONI, Germán ALARCO TOSONI, Germán y Patricia DEL
especializadas de evaluación ex post entre organismos internacionales, 2014a Perspectivas general y balance HIERRO
de las APP en cada país de la región. gobiernos nacionales y redes preliminar de las asociaciones público- 2006 “Lecciones de la política fiscal
de ONGs por temas específicos: privadas (APP) en el Perú. Mimeo para anticíclica norteamericana para América
9. Evaluar y, en su caso, proponer planeamiento y programación de la Heinrich BoellStiftung, enero de 2014. Latina”. Investigación económica. Vol. LXV,
la constitución de Fondos de proyectos;comparador público- núm. 255, enero-marzo 2006, pp. 159-
Contingencia por país para hacer privado; reglas de asignación, 2014b “¿Nueva ofensiva NPP?”. Diario 201.
frente a las obligaciones específicas procesos de concurso y formulación La Primera. Viernes, 3 de enero de
derivadas de los pasivos contingentes. de contratos; seguimiento de 2014, p. 12. BARAN, Paul y Paul SWEEZY
Estos fondos se constituirían a proyectos; regulación; evaluación ex 1968 El capital monopolista. Buenos
partir de provisiones periódicas que post y registros de información. 2013 “Algunas enseñanzas de las APP Aires: Siglo XXI editores.
realizarían los respectivos gobiernos. a partir de la experiencia peruana”.
Otra opción a evaluar sería establecer 13. Establecer un programa de Universidad del Pacífico. Presentado en CARTES MENA, Fernando
46 47
un sistema de seguros. La valuación de fortalecimiento para los organismos el foro Impactos políticos, económicos 2012 “Evaluación social de proyectos y
los riesgos y las provisiones deben ser reguladores sectoriales o generales y sociales de las estrategias de APP”. CEPAL. Presentado en el II Seminario
consideradas en el análisis del CPP. de las APP a nivel de cada país de la financiamiento privado. Lima, 28 de de la Red de Sistemas Nacionales de
región. octubre de 2013. Inversión Pública. Puebla.
10. Creación de observatorios
nacionales de seguimiento de 14. Promover, en su caso, la 2011 “Concentración y prácticas no CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL
las APP desde la Sociedad Civil y constitución de organismos competitivas en las cadenas logísticas PERÚ
establecimiento de una agenda común reguladores sectoriales o generales de comercio exterior: el caso del Perú”. 2014 Ley N° 30167. “Ley que modifica
latinoamericana. para las APP en los países en que no Análisis económico. Vol. XXVI, N°62, pp. el decreto legislativo 1012, que prueba
existan este tipo de instituciones. 91-117. que la ley marco de Asociaciones Público-
11. Preparar y emitir un informe anual Privadas para la generación de empleo
sobre los aportes y riesgos de las APP 15. Definir programas de 2010 “Fallas de mercado y sobrecostos productivo y dicta normas para la
a nivel regional con la participación capacitación para los gobiernos en las cadenas logísticas de comercio agilización de los procesos de promoción
de organismos internacionales, nacionales y las redes de ONGs en exterior de Perú”. Comercio Exterior. de la inversión privada”. Lima, 2 de marzo
gobiernos nacionales y redes de ONGs. las materias que sean relevantes. Vol. 60, N°2, pp. 126-141. de 2014.
Se sugiere priorizar inicialmente los
12. Establecimiento de reuniones criterios y evaluación financiera y ALARCO TOSONI, Germán y Humberto DEVLIN, Robert y Graciela
periódicas de intercambio de económica-social. ORTIZ MOGUILLANSKY
2008 “Contratos de concesión de 2009 Alianzas público-privadas para una
infraestructura y contribución al bienestar”. nueva visión estratégica del desarrollo.
Revista de Regulación en Infraestructura Santiago: Cepal.
de Transporte. Año 1, N°2, pp. 73-96.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
DIRECCIÓN DE PRESUPUESTO DEL GODET, Michel y Philippe DURANCE en infraestructura mediante APP: MACROCONSULT
GOBIERNO DE CHILE 2007 “Prospectiva estratégica: mejores prácticas internacionales”. 2006 “Determinación y aplicación de la
2012 Informe de Pasivos Contingentes problemas y métodos”. Cuaderno IKONS. Presentado en Seminario: Las metodología de valuación de los pasivos
2012. Ministerio de Hacienda de Chile. de Lipsor. N° 20. París: Asociaciones Público Privadas (APP) como contingentes del Estado derivados de la
Santiago, diciembre de 2012. aboratoired’InvestigationProspective alternativa de inversión en infraestructura suscripción de los contratos en la modalidad
et Stratégique y Prospektiker-Instituto pública. Lima, abril de 2013. de Asociación Público Privada (APP), en el
DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS Europeo de Prospectiva y Estrategia. HINOJOSA, Sergio Alejandro ámbito de la descentralización”. Consultora
ECONÓMICOS Y SOCIALES – MEF 2008 “Análisis Costo y Beneficio en Macroconsult S.A. Lima, noviembre, 2006.
2007 Metodología de valuación de pasivos GREENSPAN, Alan Esquemas de Asociaciones Público-Privadas
contingentes cuantificables y del flujo de 2008 La era de las turbulencias: y Aplicaciones”. IKONS. Presentado en MARTNER, Ricardo y Varinia TROMBEN
ingresos derivados de la explotación de los aventuras en un nuevo mundo. Barcelona: Workshop: “Experiencias Internacionais de 2004 “La sostenibilidad de la deuda
proyectos generados por la suscripción de Ediciones B. PPP”. Belo Horizonte, 5 noviembre de 2008. pública”. Revista de la Cepal. Diciembre
contratos de concesión bajo la modalidad 2004, N° 84, pp. 99-115.
48 49
de Asociación Público Privada (APP) en GUASCH, José Luis JACOBI, Jake
Perú. Ministerio de Economía y Finanzas. 2011 “Infraestructura y PPPs en 2009
The Public-Private Patnership MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
Lima, agosto de 2013. América Latina y Caribe: Problemática y Infrastructure Opportunity. Raleigh: PÚBLICO DE COLOMBIA
Solución”. Banco Mundial. Presentado en ScottMadden. Management Consultants. 2013 Marco Fiscal de Mediano Plazo
DIRECCIÓN GENERAL DE ALIDE FORO. Asunción, mayo de 2011. 2013. Secretaría de Hacienda y Crédito
ENDEUDAMIENTO Y TESORO PÚBLICO JONES, Leroy, Pankaj TANDON e Ingo Público de la República de Colombia. Bogotá,
– MEF GUERRERO, Gabriela, Claudia VOGELSANG junio de 2013.
2013 Informe anual de deuda pública SUGIMARÚ y Santiago CUETO 1990 Selling Public Enterprises. A
2012. Ministerio de Economía y Finanzas. 2012 Alianzas público privadas a Cost-Benefit Methodology. Cambridge, 2011 Obligaciones contingentes. La
Lima. favor de la primera Infancia en el Perú: Massachusetts: The MIT Press. experiencia colombiana. Secretaría de
Posibilidades y Riesgos de su Aplicación. Hacienda y Crédito Público de la República
FREEMAN, Christopher y Carlota PÉREZ Lima: GRADE. KEYNES, John Maynard de Colombia. Bogotá.
1988 Structural crises of adjustment: 1965 [1936] Teoría general de la
business cycles and investment behavior. GUILLÉN ROMO, Mauro ocupación, el interés y el dinero. México D.F.: MÁRQUEZ, William
En Technical change and economic theory. 2013 Las crisis. De la Gran Depresión Fondo de Cultura Económica. 2013 “Los indocumentados y el negocio
Londres: Pinter Publishers. a la primera gran crisis mundial del siglo de las cárceles privadas en EE.UU.” BBC
XXI. México D.F.: Ediciones Era. KHAN, Mohsin y Malcolm KNIGHT Mundo. Washington, 23 de julio de 2013.
GALBRAITH, John Kenneth 1986 “¿Retardan el crecimiento los <http://www.bbc.co.uk/mundo/
1969 El nuevo estado industrial. HINOJOSA, Sergio Alejandro programas de ajuste apoyados por el noticias/2013/07/130711_eeuu_
Barcelona: Ariel. 2013 ““VALUE FOR MONEY” y la Fondo?”. Finanzas y Desarrollo. Vol. 23, N° carceles_privadas_lobby_reforma_
promoción de proyectos de inversión 1, pp. 30-32. migratoria_wbm.shtml>

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
MCKEE, Martin, Nigel EDWARDS y deuda pública. Secretaría de Hacienda
Rifat ATUN y Crédito Público. México D.F., segundo
2006 “Public-private partnerships trimestre 2013.
for hospitals”.Bulletin of the World
Health Organization.Nov. 2006, N°84, 2007 “El manejo de pasivos contingentes.
pp. 890-896 Caso: México”. México D.F., 5 de octubre de
2007.
MOROTE, Hugo
2013 “Ley de APPs y su Reglamento”. SCHUMPETER, Joseph A.
Roselló Abogados. Presentado en el 1967
Teoría del desenvolvimiento
Programa de Desarrollo de Capacidades en económico. México D.F.: Fondo de Cultura
Asociaciones Público-Privadas. Lima, 1 de Económica.
abril de 2013.
50
SUMMERS, Lawrence
OSITRAN 2013 IMF Fourteenth Annual Research
2013 Fichas de contratos. Lima, 27 de Conference in Honor of Stanley Fischer
diciembre de 2013. speech. Washington D.C., 8 de noviembre
de 2013.
PORTER, Michael y Mark KRAMER
2011 “La creación de valor compartido”. VIVALLOS MEDINA, Leonel
Harvard Business Review América Latina. 2006 “Experiencia de la Asociación
Enero-febrero 2011, pp. 3-18. Público Privada en Chile”. Ministerio de
Obras Públicas de la República de Chile. El
ROZAS BALBONTÍN, Patricio, José Luis Salvador, diciembre de 2006.
BONIFAZ y Gustavo GUERRA-GARCÍA
2012
El financiamiento de la WILLIAMSON, John
infraestructura. Propuestas para el 1990 Latin American Adjustment: How
desarrollo sostenible de una política Much Has Happened?. Washington:
sectorial. Santiago: Cepal. Institute for International Economics.

SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO WOLF, Martin


PÚBLICO DE MÉXICO 2013 “¿Por qué el futuro pinta lento?”.
2013 Informes sobre la situación Diario El Comercio. Jueves, 21 de noviembre
económica, las finanzas públicas y la de 2013, p. B16. 31-3-2014.

¿Negocio Público Privado?


Ventajas y desventajas de las asociaciones público
privadas (APP) en América Latina.
Red Latinoamericana Sobre Deuda, Desarrollo y Derechos
Jr. Daniel Olaechea 175
Jesús María, Lima, Perú
207-6856 / 207-6840
www.latindadd.org