Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 13820232

OPINIÓN Nº 207-2018/DTN

Solicitante: Ivan Bendezú Elescano

Asunto: Absolución de consultas técnicas durante la ejecución de la obra

Referencia: Comunicación s/n, recibida el 12.NOV.2018

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el señor Ivan Bendezú Elescano formula varias

preguntas relacionadas con las consultas que regulaba el artículo 196 del anterior
Reglamento, sobre ocurrencias durante la ejecución de la obra.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al
sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De manera previa, es preciso señalar que las consultas planteadas se encuentran

referidas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante el
Decreto Legislativo N° 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento,
aprobado mediante el Decreto Supremo N° 184-2008-EF (en adelante, el “anterior
Reglamento”)1; razón por la cual, las mismas serán absueltas bajo los alcances de dicha
legislación (en adelante, la “anterior normativa de contrataciones del Estado”).

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1. “Dentro del marco de un contrato de obra pública: ¿La consulta realizada por
un contratista, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 196° del Reglamento de
la Ley de Contrataciones del Estado, tiene como finalidad la obtención de una
respuesta consistente en una solución técnica ejecutable directa e
inmediatamente aprobada por la Entidad fin de mantener la continuidad de la
ejecución de los trabajos de Obra?” (Sic).

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

Sobre el particular, corresponde señalar que en el marco de lo dispuesto por la

anterior normativa de contrataciones del Estado, una vez perfeccionado el
contrato, el contratista se encontraba obligado a ejecutar la obra conforme a lo
previsto en las especificaciones técnicas, planos y demás información
comprendida en el Expediente Técnico de Obra2, así como a las condiciones
contractuales establecidas en el contrato3.

En ese contexto, ante la necesidad de atender distintas situaciones que podían

suscitarse durante el proceso constructivo de una obra, así como la de contar con
la información técnica necesaria para ejecutar correctamente las prestaciones a
cargo del contratista, el artículo 196 del anterior Reglamento regulaba el
procedimiento y los plazos para la formulación y absolución de “consultas sobre
ocurrencias en la obra”.

Al respecto, el primer párrafo del artículo en mención precisaba que dichas

consultas se formulaban en el cuaderno de obra y se dirigían al inspector o
supervisor de obra, según correspondiera.

Ahora bien, a efectos de comprender el sentido de las consultas que podía

formular el contratista durante la ejecución de una obra, en virtud del artículo 196
del anterior Reglamento, resulta oportuno observar lo señalado en los párrafos
segundo y tercero de dicho dispositivo, los cuales se citan a continuación:

“Artículo 196°.- Consultas sobre ocurrencias en la obra

(…)
Las consultas cuando por su naturaleza, en opinión del inspector o supervisor,
no requieran de la opinión del proyectista, serán absueltas por éstos dentro del
plazo máximo de cinco (5) días siguientes de anotadas las mismas. Vencido el
plazo anterior y de no ser absueltas, el contratista dentro de los dos (2) días
siguientes acudirá a la Entidad, la cual deberá resolverlas en un plazo máximo de
cinco (5) días, contados desde el día siguiente de la recepción de la comunicación
del contratista.

Las consultas cuando por su naturaleza, en opinión del inspector o supervisor,

requieran de la opinión del proyectista serán elevadas por éstos a la Entidad
dentro del plazo máximo de cuatro (4) días siguientes de anotadas,
correspondiendo a ésta en coordinación con el proyectista absolver la consulta
dentro del plazo máximo de quince (15) días siguientes de la comunicación del
inspector o supervisor.

2
De conformidad con el numeral 24 del Anexo Único del Reglamento, “Anexo de Definiciones”, el
Expediente Técnico de Obra es “El conjunto de documentos que comprende: memoria descriptiva,
especificaciones técnicas, planos de ejecución de obra, metrados, presupuesto de obra, fecha de
determinación del presupuesto de obra, Valor Referencial, análisis de precios, calendario de avance de
obra valorizado, fórmulas polinómicas y, si el caso lo requiere, estudio de suelos, estudio geológico, de
impacto ambiental u otros complementarios”.
3
El contrato está conformado por el documento que lo contiene, las Bases Integradas y la oferta
ganadora, así como los documentos derivados del proceso de selección que establezcan obligaciones
para las partes y que hayan sido expresamente señaladas en el contrato, de conformidad con el primer
párrafo del artículo 142 del Reglamento.
 3

(…)”. (El resaltado es agregado).

Tal como se advierte, la anterior normativa no limitaba el alcance y/o sentido de

las consultas que podían formularse durante la ejecución de una obra, dado que
-dependiendo de las circunstancias particulares que ocurrían en el marco de una
determinada contratación- estas podían ser de distintas naturalezas; aspecto que
era tomado en cuenta por el inspector o supervisor –según correspondiera-, a fin
de proceder con la absolución de la respectiva consulta de acuerdo a los plazos y
parámetros previstos en el artículo 196 del anterior Reglamento.

En ese sentido, se puede inferir que no todas las consultas realizadas conforme al
artículo 196 del anterior Reglamento estaban orientadas a obtener una respuesta
que involucrara -necesariamente- la aprobación de una solución técnica por parte
de la Entidad, toda vez que durante la ejecución de un contrato de obra podían
suscitarse distintas circunstancias que podían motivar una consulta, cuya atención
debía ser efectuada en función del contexto particular de la obra4.

2.2. “¿La consulta realizada por el Contratista, de acuerdo a lo dispuesto por el

artículo 196° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, se
entenderá absuelta con la notificación de esta solución técnica ejecutable
aprobada por la Entidad?”

2.2.1. Conforme a lo señalado en los antecedentes de la presente Opinión, debe

reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado
son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del
Estado, planteadas en términos genéricos y sin hacer alusión a asuntos específicos
o casos concretos; en esa medida, en vía de consulta no resulta posible determinar,
en el marco de una contratación, cuándo se entendía absuelta una consulta en
particular, toda vez que ello excedería las atribuciones conferidas por ley a este
despacho.

No obstante, en relación con la consulta planteada, a continuación se brindarán

algunos alcances de carácter general, en el marco de lo dispuesto por la anterior
normativa de contrataciones del Estado.

2.2.2. Tal como se indicó al absolver la consulta anterior, no todas las consultas
realizadas conforme al artículo 196 del anterior Reglamento estaban
orientadas a obtener una respuesta que involucrara –necesariamente- la
aprobación de una solución técnica por parte de la Entidad, toda vez que
durante la ejecución de un contrato de obra podían suscitarse distintas
circunstancias que podían motivar una consulta, cuya atención debía ser efectuada
en función del contexto particular de la obra.

En adición a lo expuesto, resulta pertinente señalar que conforme a la definición

de “Cuaderno de Obra” que contemplada el Anexo Único del anterior

4
Por ejemplo, mediante una consulta registrada en el cuaderno de obra podía requerirse que se precise el
tono del color de la pintura que debía aplicarse a alguna de las estructuras que formaba parte de la obra,
lo cual no implicaba la aprobación de una solución técnica como tal, sino solo una respuesta
-debidamente anotada en dicho cuaderno-, a efectos de absolver la referida consulta.
 4

Reglamento, “Anexo de Definiciones”, este era “El documento que, debidamente

foliado, se abre al inicio de toda obra y en el que el inspector o supervisor y el
residente anotan las ocurrencias, órdenes, consultas y las respuestas a las
consultas”. (El resaltado es agregado).

De esta manera, es posible observar que en el marco de lo dispuesto por la

anterior normativa de contrataciones del Estado, el cuaderno de obra era el
instrumento en el cual se debían anotar —entre otras incidencias— las
respuestas a las consultas que se hubieran formulado durante la ejecución de
la obra.

Por lo tanto, se advierte que una consulta formulada en aplicación de lo dispuesto

en el artículo 196 del anterior Reglamento debía ser atendida mediante la
anotación de la respectiva respuesta en el cuaderno de obra.

2.3. “En el supuesto que esta solución técnica ejecutable aprobada por la Entidad
comprenda la ejecución de trabajos no incluidos en el Expediente Técnico
contractual; ¿Esta solución técnica se entenderá aprobada por la Entidad
únicamente con la emisión de una Resolución del Titular de la Entidad
aprobando la ejecución de un Adicional de Obra?”

De conformidad con lo indicado precedentemente, las consultas que absuelve este

Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas en términos genéricos y sin
hacer alusión a asuntos específicos o casos concretos; en esa medida, en vía de
consulta no resulta posible determinar cuándo se entendía aprobada una “solución
técnica” en el marco de una contratación en particular, toda vez que ello excedería
las atribuciones conferidas por ley a este despacho.

Sin perjuicio de lo antes señalado, cabe reiterar que no todas las consultas
realizadas conforme al artículo 196 del anterior Reglamento estaban
orientadas a obtener una respuesta que involucre –necesariamente- la
aprobación de una solución técnica por parte de la Entidad, toda vez que
durante la ejecución de un contrato de obra podían suscitarse distintas
circunstancias que podían motivar una consulta, cuya atención debía ser efectuada
en función del contexto particular de la obra.

Ahora bien, en atención a la consulta que materia de análisis, es pertinente

precisar que una “Prestación adicional de obra”, de acuerdo al Anexo único del
anterior Reglamento, era “Aquella no considerada en el expediente técnico, ni en
el contrato original, cuya realización resulta indispensable y/o necesaria para
dar cumplimiento a la meta prevista de la obra principal y que da lugar a un
presupuesto adicional”.

En ese contexto, corresponde anotar que, en concordancia con el criterio

contenido en la Opinión N°042-2014/DTN5, “(…)la absolución de una consulta
sobre una ocurrencia en la obra puede o no requerir la aprobación de una
prestación adicional de obra para subsanar algún error del expediente técnico y,
5
La cual fue citada en el informe que sustentó las consultas planteadas.
 5

de esa manera, alcanzar la finalidad del contrato; por lo que, en función al caso
en particular, corresponderá a la Entidad definir la necesidad de aprobar [o no
aprobar] la prestación adicional de obra, siempre que sea indispensable para
alcanzar la finalidad del contrato, debiendo para ello cumplir con los
procedimientos establecidos en los artículos 41 de la Ley y 207 y 208 del
Reglamento.” (El resaltado es agregado).

Como se observa, si a propósito de una consulta formulada en virtud del artículo

196 del anterior Reglamento, se advertía la necesidad de efectuar trabajos no
contemplados en el Expediente Técnico de la obra, ni en el contrato original –que
fueran indispensables para cumplir la meta prevista de la obra principal y que
dieran lugar a un presupuesto adicional-, correspondía a la Entidad ejercer la
facultad de aprobar, o no, la prestación adicional de obra , de conformidad con
lo establecido en los artículos 41 de la anterior Ley y 207 o 208 del anterior
Reglamento, según correspondiera.

De esta manera, en atención a lo dispuesto en el numeral 41.2 del artículo 41 de la

anterior Ley, tratándose de contratos de obra, una Entidad -excepcionalmente y
previa sustentación por el área usuaria de la contratación- podía ordenar y pagar
directamente la ejecución de prestaciones adicionales de obra hasta por el 15%
del monto total del contrato original, restándole los presupuestos deductivos
vinculados6, siempre que ambas resultaran indispensables para alcanzar la
finalidad del contrato; o hasta por un máximo de cincuenta por ciento (50%) del
monto originalmente contratado, conforme a los parámetros establecidos en el
segundo párrafo del referido numeral7. Para tal efecto, según lo establecido en los
artículos 2078 y 2089 del anterior Reglamento, se requería la aprobación de las
prestaciones adicionales de obra mediante Resolución del Titular de la
Entidad.

Por lo expuesto, se advierte que en el marco de lo dispuesto por la anterior

normativa de contrataciones del Estado, si con ocasión de una consulta planteada
al amparo del artículo 196 del anterior Reglamento, se desprendiera la necesidad
de ejecutar trabajos no previstos en el Expediente Técnico ni en el contrato
original, correspondía a la Entidad ejercer la facultad de aprobar, o no, una

6
Entendidos como aquellos derivados de las sustituciones de obra directamente relacionadas con las
prestaciones adicionales de obra.
7
En concordancia con ello, los artículos 207 y 208 del anterior Reglamento regulaban los
procedimientos que debían seguirse para tramitar la aprobación de ejecución de “Prestaciones
adicionales de obras menores al quince por ciento (15%)” y para aquellas “Prestaciones adicionales de
obras mayores al quince por ciento (15%)”, respectivamente.
8
“Sólo procederá la ejecución de prestaciones adicionales de obra cuando previamente se cuente con la
certificación de crédito presupuestario y la resolución del Titular de la Entidad (…)”. El subrayado es
agregado.
9
“Las prestaciones adicionales de obras cuyos montos, restándole los presupuestos deductivos vinculados, superen
el quince por ciento (15%) del monto del contrato original, luego de ser aprobadas por el Titular de la Entidad,
requieren previamente, para su ejecución y pago, la autorización expresa de la Contraloría General de la
República”. El subrayado es agregado.
 6

prestación adicional de obra conforme a lo previsto en los artículos 41 de la

anterior Ley y 207 o 208 del anterior Reglamento –según correspondiera-; razón
por la cual, dicha prestación adicional se entendía aprobada una vez emitida
la Resolución del Titular de la Entidad que autorizaba la misma.

2.4. “En el supuesto de la pregunta que antecede; ¿la absolución a la consulta se

entenderá realizada una vez que se haya emitido y notificado al Contratista la
resolución que aprueba el adicional de obra no comprendido en el Expediente
Técnico?”

2.4.1. De acuerdo a lo indicado en los antecedentes de la presente Opinión, debe

señalarse que las consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado
son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del
Estado, planteadas en términos genéricos y sin hacer alusión a asuntos específicos
o casos concretos; razón por la cual, en vía de consulta, no resulta posible
determinar cuándo se entendía absuelta una consulta en particular, en el marco de
una determinada contratación, toda vez que ello excedería las atribuciones
conferidas por ley a este despacho.

Sin perjuicio de ello, tomando en consideración el tenor de la consulta planteada,

a continuación se brindarán algunos alcances de carácter general conforme a lo
dispuesto en la anterior normativa de contrataciones del Estado.

2.4.2. Así, tal como se indicó precedentemente, no todas las consultas realizadas
conforme al artículo 196 del anterior Reglamento estaban orientadas a obtener una
respuesta que involucrara –necesariamente- la aprobación de una solución técnica
por parte de la Entidad, toda vez que durante la ejecución de un contrato de obra
podían suscitarse distintas circunstancias que podían motivar una consulta, cuya
atención debía ser efectuada en función del contexto particular de la obra.

Asimismo, cabe reiterar que una consulta formulada en aplicación de lo dispuesto

en el referido artículo debía ser atendida mediante la anotación de la respectiva
respuesta en el cuaderno de obra.

2.5. “En el supuesto de la pregunta que antecede, para efectos de solicitar una
ampliación del plazo contractual dentro de los alcances del artículo 201° del
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, que tenga como causal
generadora una eventual demora por parte de la Entidad en la absolución de la
consulta realizada: ¿el cierre de la causal generadora de ampliación de plazo
tendrá lugar cuando sea le sea posible al Contratista reanudar el proceso
constructivo atrasado, esto es, cuando la Entidad aprueba mediante resolución
el adicional de obra que contenga la solución técnica a la consulta realizada?”

2.5.1. Conforme a lo señalado en los antecedentes de la presente Opinión, debe indicarse

que las consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son
aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de contrataciones del
Estado, planteadas en términos genéricos y sin hacer alusión a asuntos específicos
o casos concretos; en ese sentido, no resulta posible determinar cuándo cesaba la
causal generadora de una ampliación de plazo en el marco de una contratación en
 7

particular, toda vez que ello excedería las atribuciones conferidas por ley a este
despacho.

Sin perjuicio de lo expuesto, en relación con la consulta planteada, a continuación

se desarrollarán algunos puntos relacionados con el procedimiento de ampliación
de plazo, de acuerdo a lo establecido en la anterior normativa de contrataciones
del Estado.

2.5.2. Sobre el particular, es importante anotar que el artículo 196 del anterior
Reglamento regulaba el tratamiento para la atención de consultas sobre
ocurrencias en la obra, la cual podía estar a cargo del inspector o supervisor -
según correspondiera-, o de la propia Entidad en coordinación con el proyectista,
de acuerdo a los procedimientos y plazos previstos en los párrafos segundo y
tercero del referido artículo.

En ese contexto, el último párrafo del artículo en mención precisaba que: “Si, en
ambos casos, vencidos los plazos, no se absuelve la consulta, el contratista
tendrá derecho a solicitar ampliación de plazo contractual por el tiempo
correspondiente a la demora. Esta demora se computará sólo a partir de la fecha
en que la no ejecución de los trabajos materia de la consulta empiece a afectar la
ruta crítica del programa de ejecución de la obra.” (El énfasis es agregado).

Del dispositivo citado se desprende que, vencido el plazo para que la Entidad
diera respuesta a la consulta formulada por el contratista, sin haber cumplido con
ello, este último tenía derecho a solicitar la ampliación de plazo contractual por el
tiempo correspondiente a la demora, la cual se computaba desde la fecha en que
la no ejecución de los trabajos materia de la consulta empezaba a afectar la ruta
crítica del programa de ejecución de obra.

Ahora bien, considerando que la falta de respuesta ante la consulta formulada

por el contratista podía constituir una causal de ampliación de plazo –siempre
que se afectase la ruta crítica del programa de ejecución de obra-, correspondía
que dicha ocurrencia fuera anotada en el cuaderno de obra -por el residente-,
conforme al procedimiento de ampliación de plazo previsto en el artículo 201 del
anterior Reglamento, el cual precisaba que “Dentro de los quince (15) días
siguientes de concluido el hecho invocado, el contratista o su representante
legal solicitará, cuantificará y sustentará su solicitud de ampliación de plazo
ante el inspector o supervisor, según corresponda (…)”.

Por tanto, se puede colegir que en el marco de lo dispuesto por la anterior

normativa de contrataciones del Estado, el cese de la causal de ampliación de
plazo debía ser sustentado por el propio contratista o por su representante
legal, pues conforme a lo establecido en el artículo 201 del anterior Reglamento,
estos eran responsables de solicitar, cuantificar y sustentar la solicitud de
ampliación de plazo, en atención a las circunstancias particulares de cada caso en
concreto.

3. CONCLUSIONES
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3.1. No todas las consultas realizadas conforme al artículo 196 del anterior
Reglamento estaban orientadas a obtener una respuesta que involucrara
-necesariamente- la aprobación de una solución técnica por parte de la Entidad,
toda vez que durante la ejecución de un contrato de obra podían suscitarse
distintas circunstancias que podían motivar una consulta, cuya atención debía ser
efectuada en función del contexto particular de la obra.

3.2. Una consulta formulada en aplicación de lo dispuesto en el artículo 196 del

anterior Reglamento debía ser atendida mediante la anotación de la respectiva
respuesta en el cuaderno de obra.

3.3. En el marco de lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del

Estado, si con ocasión de una consulta planteada al amparo del artículo 196 del
anterior Reglamento, se desprendiera la necesidad de ejecutar trabajos no
previstos en el Expediente Técnico ni en el contrato original, correspondía a la
Entidad ejercer la facultad de aprobar, o no, una prestación adicional de obra
conforme a lo previsto en los artículos 41 de la anterior Ley y 207 o 208 del
anterior Reglamento –según correspondiera-; razón por la cual, dicha prestación
adicional se entendía aprobada una vez emitida la Resolución del Titular de la
Entidad que autorizaba la misma.

3.4. En el marco de lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del

Estado, el cese de la causal de ampliación de plazo debía ser sustentado por el
propio contratista o por su representante legal, pues conforme a lo establecido en
el artículo 201 del anterior Reglamento, estos eran responsables de solicitar,
cuantificar y sustentar la solicitud de ampliación de plazo, en atención a las
circunstancias particulares de cada caso en concreto.

Jesús María, 20 de diciembre de 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa

LAA/JDS.