Ante el programa económico de 2020

Cámara de Diputados
11 de septiembre de 2019

Programa inercial
Insuficiencia crónica del gasto
Propuesta pro cíclica, y en el mejor de los casos neutral
Presupuesto sin plan
Principales propuestas
El programa 2020 se mueve en el escenario inercial.

En términos económicos, la propuesta del Poder Ejecutivo al

Congreso confirma que el escenario más probable para los
próximos años, es la continuidad del comportamiento tendencial
de bajo crecimiento, inferior al 2.2% anual promedio de 2019 a
2024.
Este curso económico es muy cercano al que México ha tenido en
las últimas tres décadas. De confirmarse tal tendencia, y gracias
al menor crecimiento de la población, el PIB por persona crecería
en torno al 1.5% anual en el sexenio.

Los Criterios Generales de Política Económica proyectan una

perspectiva muy distinta a la del PND 2019-2024. El crecimiento
incluso podría ser inferior al del sexenio previo.
Estamos ante una insuficiencia crónica del gasto.
No parece que a 2024 vaya a recuperarse el nivel de gasto de
2018. Las pensiones y jubilaciones alcanzarán 4.4 puntos del PIB,
y las participaciones llegarán a 3.7 puntos, lo cual presiona el
resto del gasto, y en particular la inversión pública.
Un presupuesto sin plan.
El presupuesto 2020 muestra la carencia de líneas estratégicas
precisas a causa de la generalidad del propio Plan Nacional de
Desarrollo.

En su comportamiento por ramos y funciones el Proyecto de

Presupuesto de 2020 tiene prioridades diferenciadas: mientras
algunos tienen una reducción muy aguda, como agricultura,
comunicaciones y transportes, economía, desarrollo urbano y
turismo, todos con bajas superiores al 20% en 2020 en
comparación con el estimado de 2019, otros ramos tienen
incrementos, aunque ligeros.

En general, en valores constantes la función de desarrollo social

mejoraría en un 2.8%, la de desarrollo económico en 0.3% y la
de gobierno en 5.5%, sobre todo por los programas de seguridad
pública.
Nos encontramos ante una insuficiencia crónica de
la capacidad tributaria.
A pesar de las modificaciones fiscales propuestas, el Programa
2020 muestra aún más las debilidades de las finanzas públicas,
ya que los ingresos presupuestarios serán menores en
proporción al PIB en 2020 comparados con el estimado de 2019.

La reducción se advierte sobre todo en los ingresos no

petroleros (0.5 puntos del PIB menos), como resultado sobre
todo del menor ritmo de actividad económica.
Las propuestas de cambios fiscales apuntan en una dirección
correcta, pero actuarán en el margen frente a la necesidad de
que los próximos años se fortalezcan los ingresos públicos. En
otras palabras, el Programa 2020 revela en sí mismo que en
ausencia de reformas tributarias significativas prevalecerán los
escenarios de debilidad hacendaria.
El tema de fondo:

Ante la insuficiencia hacendaria crónica, los cambios fiscales

marginales serán insuficientes para mejorar el gasto. El bajo
presupuesto, y sobre todo la reducida inversión, alimentan el
cuasi estancamiento estancamiento, que a su vez impide elevar
los ingresos públicos.

Urge, por tanto, iniciar las deliberaciones para que en 2021 entre
en vigor una reforma fiscal que permita mejorar sustancialmente
la capacidad de financiamiento público.
Un programa pro cíclico, neutral en el mejor de los
casos, frente a la situación económica.
A corto plazo, el Programa 2020 tendrá un papel procíclico,
en relación a las necesidades de promoción y reactivación
del crecimiento, luego de la desaceleración o virtual
estancamiento de 2019, ya que el gasto neto pagado tendría
una reducción de 0.2 puntos en relación al PIB y apenas un
aumento de 0.9% en valores reales (comparado con el
estimado 2019).
Inversión pública.
Para 2020 el PPEF propone una nueva reducción de la inversión
pública, esta vez de 5.4% real ( -36 mil millones). Como proporción
del PIB quedaría en apenas 2.6%, lo que contribuiría al bajo
crecimiento económico, y seguiría impactando a la construcción y
otras actividades.

Urgencia: incrementar la inversión pública

de forma sostenida, con recursos adicionales
a los presupuestados para 2020, más APPs y
con otros mecanismos, en el marco del
Acuerdo Nacional de Inversiones y con un
programa de infraestructura con proyectos
bien definidos.
Es indispensable reactivar la inversión pública, por su efecto
directo en la infraestructura económica y social, y por su
impacto en la activación económica, sobre todo de la industria
de la construcción, cuyos niveles estaban a mediados de 2019
más bajos que antes de la Gran Recesión. El impacto de la
inversión pública en la construcción es directo e inmediato, sobre
todo en la obra civil.
EMPRESAS CONSTRUCTORAS. VALOR DE PRODUCCIÓN A JUNIO DE
2019 SERIES DESESTACIONALIZADA Y DE TENDENCIA-CICLO
(MP de junio de 2012)

Fuente: https://www.inegi.org.mx/app/tabulados/default.html?nc=806
Incluso las funciones de desarrollo social en su conjunto se ven
perjudicadas por la contención presupuestal. Si bien algunos
programas operan con más recursos, otros, como los de
educación y salud, enfrentan restricciones notorias.

Funciones de desarrollo Social. % del PIB 2012-2020

12.5

12.0

11.5

11.0

10.5

10.0

9.5
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019e 2020p
Áreas ganadoras (barras
verdes) y perdedoras (las
demás) en el reacomodo y
reducción del gasto
(clasificación funcional) entre
2018 y 2020 (% del PIB).
Nota: como esta gráfica no se refiere a
los ramos administrativos, no refleja las
reducciones por dependencia.
Comportamiento y prioridades por funciones.
En algunas áreas particularmente sensibles la situación
presupuestal de 2020 seguirá siendo crítica, incluso en ciertos
casos en los que se detenga la caída real del gasto. La tendencia
de contracción de algunos otros ramos muy relevantes para el
desarrollo social tampoco se frena, como en medio ambiente y
desarrollo urbano.

El PPEF 2020 sigue siendo restrictivo, a pesar de que se relajó la

meta de superávit primario. Es necesario que la Cámara de
Diputados asuma la necesidad de discutirlo de una forma más
abierta, haciéndose cargo de la necesidad de revertir el profundo
deterioro de tantos ramos, programas presupuestarios y de la
inversión pública.
El desplome presupuestal 2013-2109 de algunas áreas clave del
desarrollo es insostenible. Aún así, la contracción se mantiene en
algunos ramos de 2019 a 2020, sobre todo en SEDATU (-43.7%),
SEMARNAT (-7.7) y otras.
Salud.
A precios de 2020, y si se aprueba el PPEF en sus términos, el
gasto del Ramo 12 habrá perdido aproximadamente 50 mil
millones de pesos. Se ha reducido 21% entre 2013 y 2019. El
incremento en algunas transferencias directas (función de
bienestar, protección social), dejará de tener efecto si continúa el
castigo al Ramo12.
Las actividades institucionales relacionadas con el agua, los
bosques, las áreas naturales protegidas, la inspección y
vigilancia y otras esenciales para la protección ambiental están
al límite: su presupuesto ha caído casi 59% de 2013 a 2019, y ha
pasado de 0.4 a 0.1 puntos del PIB. Para 2019 se propone una
nueva reducción de 7.7%.
Por su parte, y si se aprueba el PPEF en sus términos, el
presupuesto del Ramo 11, Educación Pública, pasará de 1.8 a 1.2
puntos del PIB de 2013 a 2020. Entre 2013 y 2019 ha tenido una
contracción de 19%.
En tanto se procesa una reforma fiscal que mejore la
capacidad de financiamiento y rompa la insuficiencia
crónica del gasto, y además de la utilización del FMPED,
urge aplicar nuevos criterios para adoptar una nueva
regla fiscal, como la que, de hecho, se sugiere en los
CGPE 2020, que incluya la creación de un fondo
contracíclico, entre otras medidas. Esto debería
discutirse ya en este periodo de sesiones.
El incremento progresivo de la inversión pública, en
montos adecuados para financiar las obras de
infraestructura que cuenten con proyectos ejecutivos
evaluados satisfactoriamente, puede emprenderse en
2020, a partir de una nueva regla fiscal, lo cual está
justificado por la situación económica que se perfila
para el año entrante. La inversión pública adicional
bien podría ser de alrededor de un punto del PIB.
Contener el desplome de los ramos y programas
prioritarios supone al menos otro punto adicional del
PIB en el presupuesto.
Conclusiones.
• Estamos ante una debilidad hacendaria crónica, que no se resolverá
con medidas en el margen.

• El PPEF 2020 sigue siendo restrictivo y prolonga el deterioro de

muchos ramos y programas, que ya venía de antes de este gobierno.
Se debe frenar la caída e iniciar la recuperación progresiva

• El Programa 2020 prolonga la tendencia inercial de bajo

crecimiento. Urge revertir la caída de la inversión pública e iniciar su
recuperación en 2020.

• Es necesario que la Cámara de Diputados discuta el PPEF 2020 con

plena apertura y adopte medidas de emergencia para enfrentar la
debilidad hacendaria crónica.

• Debe iniciar ya la deliberación para una reforma fiscal, para cambiar

la regla fiscal y crear un fondo contracíclico.