ADECUACIÓN DE LA GOBERNANZA EN CIENCIA, TECNOLOGÍA E

INNOVACIÓN

Iván Montenegro Trujillo1

Abril de 2019

La sólida y extensa evidencia de la influencia de las instituciones políticas inclusivas en el

éxito o en el fracaso de los países, y la comprobada efectividad de la ciencia y la innovación
para el desarrollo –y de sus nocivos efectos cuando se alejan de la ética-, justifican abordar
un estudio que evalúe la contribución de su gobernanza en la resolución del problema del
círculo vicioso: muy débil demanda de conocimiento por parte de los sectores productivo y
social, que no legitima su generación, lo que, a su vez, mantiene el estancamiento y el
atraso de nuestra economía y sociedad.

La emergencia de una coyuntura crítica como el proceso de Paz y su implementación,

podría sincronizarse con ciertos espacios de excelencia en la institucionalidad del país y, en
particular del ámbito de la ciencia, tecnología e innovación, CTeI, –ciertos actores y
personas con sus capacidades acumuladas y producción demostrada- y con la afirmación de
una ciudadanía consciente, para contribuir a una probable “ruptura” en la trayectoria de
desarrollo de Colombia, a la cual una efectiva y democrática gobernanza de la CTeI puede
coadyuvar, con perfil de rol histórico, de manera apreciable. Sin embargo, en este tiempo se
observan diversos y profundos ataques al proceso de implementación de Paz, que podrían
conducir a un escenario de estancamiento o de involución en el proceso de desarrollo de
nuestro país.

En Colombia: la débil inteligencia estratégica, la escasa coordinación intersectorial y

multinivel, y la precaria efectividad de la gestión de muchas agencias y actores del ámbito
de la CTeI, son elementos del diagnóstico realizado. Ello ha generado efectos como:
incertidumbre frente a una visión de futuro del país, la tenaz persistencia del problema
aludido, dispersión de focos temáticos, despilfarro de recursos en el ámbito territorial, el
estancamiento relativo de la ciencia y la innovación y el mediocre crecimiento del sector
productivo.

Se proponen cambios y ajustes en la estructura en estructura de gobernanza de la ciencia y

la innovación que aportarán a la superación del círculo vicioso aludido, fortaleciendo un
cambio cultural que valore el conocimiento para su aplicación en la economía y sociedad, y,
en particular, en el diseño de política pública innovadora basada en la investigación y el
desarrollo. Podría ser la hora de la institucionalidad y de la cultura.

1
Investigador y consultor independiente. imontenegrotrujillo@gmail.com

1
 Contenido

1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................3
1.1. La gobernanza y la institucionalidad ..............................................................................3
1.2. Resumen ............................................................................................................................4
2. DIAGNÓSTICO DE LA GOBERNANZA DE LA CTeI ......................................................5
2.1. Contexto cultural ..............................................................................................................5
2.2. Marcos de Gobernanza de referencia para el estudio ....................................................5
2.3. Marco conceptual .............................................................................................................8
2.4. Diagnóstico de la gobernanza en Colombia ..................................................................14
2.4.1. Múltiple aproximación ...........................................................................................14
2.4.2. Comparación con el modelo ideal de la OCDE ....................................................15
2.4.3. Contribución de la gobernanza a la superación del círculo vicioso ....................17
2.4.4. El caso de Colciencias .............................................................................................18
3. PROPUESTA DE ADECUACIÓN Y CAMBIO EN LA GOBERNANZA DE CTeI........21
3.1. Creación del Consejo Nacional de Ciencia, tecnología e innovación ..........................22
3.2. Transformación de Colciencias en el Ministerio de CTeI............................................26
3.3. Perfil del Ministerio de CTeI .........................................................................................27
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Y OTRAS .......................36
Referencias .......................................................................................................................................36

2
 1. INTRODUCCIÓN
1.1. La gobernanza y la institucionalidad
1.1.1. Gobernanza en el nivel central
El tratamiento de la estructura del Gobierno Central, EGC, se justifica debido a que la
ciencia, tecnología e innovación requieren para su gestión un marco temporal de mediano y
largo plazo, el cual, como se verá en lo que sigue, demuestra debilidades.
La OCDE2 conceptúa que el gobierno central enfrenta asuntos estructurales clave
relacionados con su capacidad para coordinar el proceso del plan nacional de desarrollo.
Uno de ellos es el limitado rol del Consejo de Ministros; en la actualidad, el poder de la
toma de decisiones está concentrado en manos del Presidente de la República, y en los
Consejos Superiores –CONFIS y CONPES- que son presididos por el Presidente.

La OCDE propuso una reforma institucional en el gobierno central con el fin de facilitar
que la Presidencia se enfoque con mayor claridad en asuntos de prospectiva y de planeación
de mediano y largo plazo que influenciarán la capacidad Presidencial para lograr los
objetivos estratégicos para el desarrollo del país y la prosperidad. Recomendó considerar la
creación de una posición ministerial responsable de la coordinación del día a día de las
operaciones gubernamentales, -un Ministro de la Presidencia-; ello liberaría a la Presidencia
con el fin de apoyar al Presidente más exclusivamente en su enfoque sobre una prospectiva
estratégica de largo plazo y en la gestión de la implementación completa de su agenda
cuatrienal en las dimensiones nacional e internacional.

Se justifica, y con razón, la prospectiva estratégica, según la OCDE, debido a que el

ambiente de la política pública es cada vez más complejo, impredecible e inmediato, con
múltiples actores que actúan de manera simultánea tanto a nivel nacional como
internacional.

1.1.2. Institucionalidad y gobernanza en ciencia, tecnología e innovación

La ley 1286 de 2009, tuvo como objetivo general el de fortalecer el Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnología y a Colciencias para lograr un modelo productivo sustentado en la
ciencia, la tecnología y la innovación, para darle valor agregado a los productos y servicios
de nuestra economía y propiciar el desarrollo productivo y una nueva industria nacional.
Entre los objetivos específicos se incluyeron: transformar el Sistema Nacional de Ciencia
Tecnología en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación -SNCTI-; y
transformar a Colciencias en el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, adscrito a la Presidencia de la República, que coordinará el Sistema.
En la Ley 1753 de 2015, ley del plan nacional de desarrollo 2015-2018, artículo 186, se
estipula la integración del Sistema de Competitividad e Innovación con el Sistema de

2
OECD Public Governance Reviews: Colombia Implementing Good Governance, 2014.

3
Ciencia, Tecnología e Innovación para consolidar un único Sistema de Competitividad,
Ciencia, Tecnología e Innovación.
Frente a diversos diagnósticos sobre la debilidad en el diseño, la gestión y resultados de los
recursos del Fondo de ciencia, tecnología e innovación del sistema general de regalías,
conformado por el 10% del total de los recursos provenientes de la explotación de recursos
naturales no renovables, minería e hidrocarburos, Colciencias toma la iniciativa de mejorar
el marco de la gestión de dichos recursos y se logra la aprobación de una reforma
constitucional que estipula que la destinación de los recursos se harán con base en
convocatorias públicas administradas por Colciencias. En junio de 2018 se aprobó la ley
que reglamenta la reforma constitucional anterior.
Cabe mencionar algunas iniciativas muy recientes para el fortalecimiento del sistema
nacional (Comunidad académica, 2018), que resaltan que es urgente dotar al Sistema de
capacidad de reflexión, prospectiva y dirección, para lo cual se requiere “organizar la casa”,
creando un Organismo Colegiado de alto nivel (un Consejo Nacional de Ciencia
Tecnología e Innovación), el cual debe convertirse en la máxima autoridad del sistema.
Por su parte, un grupo de académicos y congresistas, desde 2017, han impulsado la
creación de un Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación que se aprobó mediante Ley
1951 de 2019; y la creación de un Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
para el Desarrollo.

1.2. Resumen
Uno de los problemas centrales de la ciencia y la innovación en Colombia es su
estancamiento relativo, ya que aunque es el país de América Latina en el que su producción
científica tiene mayor crecimiento en la última década, mantiene una brecha creciente con
la mayoría de los países de la OCDE, y ocupa, desde hace años, el quinto lugar en la región
Latinoamericana. Sin embargo, es posible destacar la resiliencia de la comunidad científica
colombiana –no obstante la continua y drástica reducción del presupuesto nacional-, por su
esfuerzo en la producción, y la actuación permanente de sus actores, demostrando, con
frecuencia, la generación de una demanda insatisfecha en la financiación de proyectos.
En este estudio se sustentará la importancia de la institucionalidad, y de la gobernanza en
particular, en la dinamización de la producción científica y de la innovación, en cuanto a
aportar de manera sustancial a la superación de un problema central, común a la mayoría de
países de América Latina: el círculo vicioso instaurado entre una muy débil demanda de
conocimiento por parte de los sectores productivo y social, que no legitima su generación,
lo que, a su vez, mantiene en el estancamiento y atraso a nuestra economía y sociedad.
El objetivo del estudio es evidenciar el estancamiento/crisis de la CTeI y la crisis de la
gobernanza de la CTeI en Colombia y, sustentar una propuesta de cambio en la gobernanza
en Colombia que contribuyan a superar el referido problema del círculo vicioso. Se propone
crear un Consejo Nacional de CTeI y se elabora el diseño básico del Ministerio de CTeI a
partir de la aprobación de ley 1951 de 2019.
La pregunta principal se formula así: cuál (es) son los cambios (s) esenciales requeridos en
la gobernanza para apoyar la superación del problema aludido?. Se adopta un marco

4
conceptual que, en primer lugar, considera prioritario la dimensión institucional en el éxito
o fracaso de los países; en segundo lugar, se tienen en cuenta seis enfoques de
conocimiento sobre la política pública de Ciencia, tecnología e innovación; y un modelo de
ideal de contrastación que utiliza la OCDE en este tipo de estudios. La metodología
utilizada incluye revisión de información secundaria, sistematización de la experiencia del
autor y entrevistas a actores del sistema.
Se realiza un diagnóstico amplio del ámbito (sistema) de CTeI, incluido el de Colciencias.
Se sustentan cambios y adecuaciones en la gobernanza. Se plantean unas recomendaciones
de política y académicas.

2. DIAGNÓSTICO DE LA GOBERNANZA DE LA CTeI

2.1. Contexto cultural
Es necesario, como un componente esencial del contexto, y en razón a su contundente
incidencia en la escasa legitimidad del conocimiento en nuestro país, esbozar rasgos
profundos de la cultura relacionados con el rol de la ciencia y la tecnología y su aporte a la
modernidad en Colombia, y con el debate al respecto. De manera general se hace
referencia, en comparación con América Latina, al característico y sui generis sincretismo
colombiano –la modernización en contra de la modernidad- expresado, desde comienzos
del siglo XX, en el avance del sector productivo y de la infraestructura, sin variaciones
sustanciales en la concepción tradicionalista del mundo, debido a la influencia de un
enfoque confesional a partir del Concordato de 1887 y de la Constitución de 1886
(Jaramillo, 1998).
Ese sincretismo, de acuerdo a Villaveces (1991), ha facilitado la introducción limitada de la
racionalidad de la ciencia en nuestro País, y, debido a una concepción utilitarista de la
misma, la labor pedagógica en Colombia ha introducido una ciencia “por revelación” –de
naturaleza religiosa-, en la cual el aprendizaje se realiza por autoridad, y en contra de lo
que, en primera instancia, aprecian nuestros sentidos; y sin un trabajo suficiente de esfuerzo
racional, asombro, de ardua interpretación de los datos de los sentidos, o de gozo de la
razón por resolver problemas complejos.

2.2.Marcos de Gobernanza de referencia para el estudio

Se tienen en cuenta, en este apartado, algunos casos en que se destacan aspectos de la
gobernanza que, con las necesarias adaptaciones a nuestro contexto, pueden ser de utilidad.
El caso de Chile es de interés, porque hace 12 años tomó la decisión de implementar una
instancia de inteligencia estratégica al más alto nivel del Estado: el Consejo Nacional de
Innovación para la Competitividad (CNIC) para asesorar al presidente sobre la estrategia
nacional de innovación, -ésta ha tenido tres versiones hasta el presente. Su evolución
mostró la necesidad de la formalización política del CNIC, y de superar la dependencia real
del gobierno respectivo. La experiencia chilena, en el nivel de la coordinación

5
intersectorial, muestra que la división del trabajo en el desarrollo de la CTeI es una
responsabilidad compartida entre los Ministerios de Educación y Economía, lo que ha
significado que el fomento de estas actividades no ha sido asumido por estos como
prioridad consistente en el tiempo; y la coordinación entre los dos ministerios para el
desarrollo de acciones comunes ha sido débil. Y en el nivel de la ejecución se ha logrado
una fortaleza: la capacidad de implementación por parte de la Comisión Nacional de
Ciencia y Tecnología, CONICYT, y de la Corporación de Fomento de la Producción,
CORFO, que sin embargo, actúan con foco en instrumentos más que en objetivos
compartidos y enfoque estratégico.
Finalmente, la Comisión Presidencial “Ciencia para el Desarrollo de Chile”, que presentó
un Informe Final en junio de 2015, incluyó como un aspecto específico una propuesta para
un proyecto de un Ministerio de Ciencia y Tecnología, realista en condiciones, plazos y
recursos, y que para que sea exitoso, debe ser el resultado del diálogo y los acuerdos entre
los actores y las instituciones involucradas. Se propuso la reactivación del Comité de
Ministros de Innovación y su formalización por Ley. En junio de 2018 el Congreso de
Chile aprobó la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e
Innovación.
México ilustra el hecho de los beneficios y limitaciones de la expedición de normas como
la ley de Ciencia y Tecnología en 2002, que introducen una visión sistémica en el ámbito
de la CTeI, el fortalecimiento de instancias de alto nivel de la política, y la creación de
instancias de coordinación intersectorial y multinivel. Al más alto nivel del diseño de la
política actúa el Consejo General para la Investigación Científica, el Desarrollo
Tecnológico y la Innovación, que, desde su creación, se ha reunido en escasas ocasiones, y
apenas creó un vínculo intersectorial con el Ministerio de Economía: el Comité
Intersectorial de Innovación; la ley estipula la creación de esos comités intersectoriales, con
el propósito de desarrollar la interacción entre las dependencias y cuerpos gubernamentales,
y de ellos con las comunidades de CTeI.
En cuanto al nivel de coordinación, hay que destacar al Comité Interministerial de
Presupuesto conformado por servidores públicos a nivel de viceministerio, cada uno de los
cuales coordinan y monitorean las funciones de CTeI en sus respectivos sectores de la
administración federal.
En el nivel de ejecución, la gerencia de los programas de soporte directo –tales como los
fondos sectoriales y fondos mixtos- ha sufrido de problemas de coordinación, dilución de
responsabilidades y fragmentación. Dichos programas se organizaron más por los
compromisos con los Ministerios en cuanto a la administración y al financiamiento que por
los objetivos de política.
Una visión (Dutrenit, Puchet, 2017) sobre la estrategia dominante adoptada por los
hacedores de política, destaca el cambio en las leyes y en las regulaciones formales,
fundamentado en visiones de la experiencia internacional; empero, dichos cambios no han
logrado la transformación de muchas de las reglas de juego que orientan los procesos de
innovación, debido a que ha sido insuficiente el análisis de las diversas reglas de juego
reales, y de las particularidades de las estrategias de cada uno de los agentes; ejemplos de
ello son: la promoción de incentivos para la I&D en empresas que no basan su rentabilidad

6
en la innovación; o el diseño de fondos para estimular la vinculación universidad-empresa,
manteniendo los estímulos a la producción académica tradicional.
En cuanto a Corea del Sur, su tradición de prospectiva y planeación estratégicas
soportadas en los cuatro niveles de una gobernanza efectiva, nos señalan un camino que se
puede adaptar, en alguna medida, a nuestro contexto. Por ello, al más alto nivel del diseño
de la política cabe resaltar la reconstitución en 2011 de la Comisión Nacional de Ciencia y
Tecnología (NSTC) como un organismo de coordinación con considerable responsabilidad
de las políticas nacionales de CTI y la asignación de los fondos públicos de I&D. La
justificación de la implementación de la NSTC se debió, entra otras razones, a: la creciente
necesidad de establecer una “torre” para la planeación dirigida a orientar una estrategia
creativa de I&D; y la puesta en marcha de un sistema de coordinación que genere un
círculo virtuoso entre política pública, presupuesto y evaluación.
En 2013 se producen cambios en la gobernanza: el desplazamiento de la NSTC hacia la
órbita del nuevo Ministerio de Ciencia, TIC y planeación de futuro –MSIP-, que además
cambia parcialmente de nombre como Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; en la
práctica eso significa que la influencia de la anterior NSCT se reduce, lo cual es lamentado
por algunos actores. Emerge un actor con importante influencia: el Ministerio de Estrategia
y Finanzas que depende del Primer Ministro. Este nuevo esquema de orientación de largo
plazo de la I&D tiene estos propósitos: impulsar las capacidades de CT+I; orientar el
crecimiento económico y mayor estándar de vida; y creación de empleo a través del
desarrollo de ciencia y tecnología.
El caso de Corea del Sur es importante también en cuanto a que la carrera administrativa
para los servidores públicos incluye al nivel de Viceministros.
El caso de Estados Unidos se constituye en un referente debido a que con base en estas
agencias y programas: DARPA, la Agencia de proyectos de investigación avanzada del
sector defensa creada en 1958, del Programa de investigación de la innovación en pequeñas
empresas, SBIR, creado en los años 80, otras agencias y programas en el campo de la salud,
y de la energía renovable (eólica y solar), se obtiene una conclusión general: el gobierno de
USA se dedicó en las últimas décadas, adoptando políticas intervencionistas activas, a
orientar la innovación del sector privado persiguiendo objetivos públicos amplios. No se
trató de captura del Estado, ni de selección de ganadores. Es un gobierno ágil e inteligente
que premia la innovación y destina directamente recursos, a lo largo de un horizonte de
tiempo relativamente corto, a empresas que demuestran futuro –como Apple, Google, y
tantas otras- a través de políticas de oferta –misión de DARPA- y de demanda –Programa
SBIR y de drogas huérfanas-. El gobierno no creó simplemente las “condiciones para la
innovación”, sino que financió de manera activa la investigación radical temprana y creó
las redes necesarias entre agencias estatales y el sector privado que facilitan el desarrollo
comercial (Mazzucato, 2015). Es la base para la emergencia del marco de conocimiento de:
investigación orientada por misión.

7
 2.3.Marco conceptual

2.3.1. La preponderancia de la dimensión institucional – Escenarios de evolución

Se comparte la consideración de la importancia de las instituciones –políticas y
económicas- en su contribución a la prosperidad o al estancamiento de los países
(Acemoglu, Robinson, 2012); en particular, la elevada influencia de instituciones políticas
inclusivas, referidas a factores como: cierto grado de centralización del Estado, la
formalización y práctica de pluralismo, el respeto de los derechos políticos y humanos, y la
existencia y práctica de la ley. En Colombia, y posiblemente en otros países
Latinoamericanos, esta prioridad de la dimensión institucional se justifica debido a la
relativa debilidad histórica de las instituciones económicas, cuyos cambios en aquella
podrían impulsar la modernización en éstas.

En la dimensión institucional con relación a un umbral básico deseado de centralización del

Estado, definido como el grado de alcance de la apropiación social de la ley y el orden en el
territorio del país, en el caso colombiano se debe tener presente, en primer lugar, las
características específicas de formación del Estado en América Latina (González, 2014), en
cuanto a que la combinación de los efectos de las guerras en su conjunto–entre países e
internas- sobre las particularidades internas de los países latinoamericanos “conducirá a
distintos tipos de articulación entre las instituciones del Estado Central y las élites
regionales y locales, cuya cohesión o fragmentación determinará el grado posible de
centralización estatal o el equilibrio inestable entre los ámbitos de poder”. Y, en segundo
lugar, la influencia de la estructura agraria en la construcción de los regímenes políticos.
En el caso de Colombia, de otra parte, hay que destacar, con perspectiva histórica, un
defecto estructural en su sistema de gobernanza: el acuerdo implícito entre la élite
nacional y las élites regionales, que busca el apoyo a aquella por éstas, a partir de una
laxitud de la élite central frente a la alianza de las élites regionales con paramilitares y
narcotraficantes para combatir la guerrilla y para apropiar recursos del Estado a nivel local
(Robinson, 2013).
La práctica de la Ley está en entredicho en Colombia, debido a la crisis de la corrupción
que afecta los tres poderes, en particular, al poder judicial hasta el nivel de las Altas Cortes.
A lo que se suma corrupción en el sector privado, configurando un sombrío panorama de
inestabilidad institucional.
En cuanto a las instituciones económicas, uno de los factores clave: la inversión en
innovación, históricamente ha sido muy baja, y en las últimas décadas por debajo de la
mitad del promedio de la inversión de América Latina, y actualmente equivale a octava
parte del promedio de la de los países de la OCDE.
La deriva institucional (Acemoglu, Robinson, 2012) como en el símil biológico de que los
genes de dos poblaciones de organismos se separan lentamente debido a mutaciones
aleatorias, se refiere a pequeños cambios que generan pequeñas diferencias, con frecuencia
con relación a países similares, en el caso de Colombia se pueden representar en ámbitos de
relativa excelencia como: planeación nacional, el banco central, algunas universidades y
8
centros de investigación, y, en, asuntos específicos tales como: el ambiente de negocios y la
sofisticación de los mercados (GII, 2017).
Una coyuntura crítica, definida como un gran acontecimiento que perturba el equilibrio
político y económico existente en la sociedad, en el caso colombiano se puede asignar a la
terminación del conflicto interno más extenso en el hemisferio occidental, con probables
impactos en nuestro país –modernización del campo y de la economía, apertura política-
pero también con repercusiones continentales –“desarme” de las facciones radicales de
derecha en muchos países del continente americano-, y mundiales: por la experiencia
acopiada en el proceso de negociación y, en particular, por el avance en el diseño de una
justicia transicional.
En el momento de la escritura de este documento –abril de 2019- se observan diversos y
profundos ataques al proceso de implementación de Paz, que genera un ambiente de
incertidumbre, que podría ser visualizado en un escenario optimista y en uno pesimista.
El escenario optimista se perfila -aunque en la perspectiva de corto plazo no deja prever un
cambio inmediato-, a partir de una probable y positiva interacción de esta coyuntura
crítica con las pequeñas diferencias, que podría catalizar un quiebre en la trayectoria
del desarrollo colombiano, al cual una efectiva y democrática gobernanza de la CTeI
puede contribuir, con perfil de rol histórico, de manera apreciable.
El escenario pesimista se generaría a partir del debilitamiento del proceso de
implementación de Paz, el recrudecimiento del conflicto y sus efectos de gestación de
diferencias negativas en la institucionalidad, frente a lo cual incluso una pertinente y
efectiva gobernanza de la CTeI contribuirán de manera muy tangencial en el proceso de
desarrollo del país.
2.3.2. Problemática a abordar
Entre ellos hay uno central: el círculo vicioso de escasa demanda de conocimiento y
mínima legitimidad para su generación, y cuyo efecto es el atraso de la economía y la
sociedad.
El círculo vicioso: débil demanda de conocimiento-precaria legitimidad-atraso
En Colombia, existe una débil demanda de conocimiento –avanzado y tradicional- desde
los sectores productivos y sociales, por causas económicas, políticas y culturales, que, a su
vez, no legitima ni justifica un mayor esfuerzo en generarlo, lo que mantiene el
estancamiento del sector productivo y social (Arocena, Sutz, 2017).
Y lo dramático es precisamente que el conocimiento es el que podría contribuir a la
elevación de la productividad y competitividad del sector productivo y a mejorar la calidad
de los servicios públicos y sociales (Montenegro, 2018).
En América Latina históricamente el tema de las interrelaciones entre la oferta y la
demanda desde los años sesenta fueron del interés en los estudios de la política pública;
desde el marco conceptual elaborado por Jorge Sábato, Aráoz y Martínez Vidal, Alonso

9
(Sagasti, 2011), y las correspondientes estrategias que se propusieron para su vinculación,
algunas de las cuales se retoman en el planteamiento de alternativas de gobernanza.
2.3.3. Enfoques de conocimiento emergentes sobre la gestión de la CTeI
Parafraseando a Kulhman y otros (2007) la gobernanza es un concepto flexible y en
construcción –heurística- que destaca las relaciones entre los actores, los recursos que
poseen, las reglas de juego y los mecanismos de apoyo gubernamentales.
La gobernanza incluye también al tipo de proceso para generar un compromiso basado en el
consenso para seguir la dirección deseada (Kuhlmann, 2001). Su análisis se operacionaliza
mediante una matriz de 4 niveles (desde el alto nivel del diseño de una política de Estado,
hasta el nivel de la auto coordinación de los agentes que directamente realizan
investigación e innovación; y los diferentes sectores de la estructura del Estado.
En el presente estudio se adopta la mezcla de una múltiple aproximación conceptual, en
tanto coherente en los temas abordados, que contiene los enfoques: 1) interacción entre
teoría, política pública y la práctica; 2) la política de innovación transformativa; y 3) las
diversas fallas: mercado, sistema y de Estado; 4) el enfoque de democratización del
conocimiento; 5) el de investigación orientado por misión; y 6) y el marco de gobernanza
estratégica de las políticas relacionadas con I&D. A lo anterior se acoplan la referida teoría
explicativa del fracaso o éxito de los países. Estos enfoques requieren, no obstante, tener
en cuenta elementos de nuestro contexto nacional y Latinoamericano, que implican matices
y, aún, modificaciones a aquellos.
Perspectiva de la interacción entre teoría, política pública y práctica
Con la metáfora de los danzantes: teoría, política y práctica (Kuhlmann, Ordoñez, 2017)
este enfoque se basa en la identificación de oportunidades y fallas en los modelos
gobernanza de CTeI en los países en desarrollo, a partir de la identificación de la
concordancia o discrepancia entre los “danzantes”. En los países avanzados, PA, los
diseñadores de política danzan con los teóricos del país, en los países en desarrollo, PED,
con mucha frecuencia los diseñadores de política bailan (bailamos) con teóricos del
exterior, lo cual lleva a concluir que las asimetrías en el mundo globalizado se presentan
también en el ideológico y académico.
La política de innovación transformativa
La política de innovación transformativa, PIT, se basa en la perspectiva multinivel, PML,
que incluye tres niveles: el panorama o paisaje sociotécnico (sociotechnical landscape), el
regimen sociotécnico (sociotechnical regime), y los nichos tecnológicos (technological
niches); propone unos elementos de un cambio transformativo fundamental o
innovación de sistemas y una hoja de ruta (Geels, Schot, 2007)
La PML de arriba hacia abajo comprende el panorama socio técnico, que incluye, en
primer lugar, macrotendencias globales; y en segundo lugar, variables en el ámbito nacional
relacionadas con: lo productivo, modelo de desarrollo, estructura social, cultura, y políticas
macro. En el caso de Colombia, este primer nivel reside parcialmente en las fronteras

10
nacionales, y, en consecuencia, la dinámica del entorno internacional, fuera del control del
país, influye de manera apreciable en el régimen socio técnico.
El régimen socio técnico es un ámbito que comprende los factores de: competencias,
sociedad civil, sector productivo, la regulación, la ciencia, infraestructura y la cultura
empresarial. Los nichos tecnológicos son espacios de nivel micro que constituyen
emprendimientos innovadores que pueden incidir en los regímenes o sistemas socio
técnicos, produciendo cambios en ellos y viceversa.
En la PML, el cambio de los sistemas socio técnicos se sustenta en las llamadas rutas de
transición, definida éstas como los resultados producidos por diversas alineaciones entre
desarrollos de los tres niveles. (Schot, Steinmueller, 2017)
Las fallas de mercado, de sistema y de Estado
En el ámbito de CTeI la falla de mercado se observan en tanto que el funcionamiento del
mercado no motiva una inversión suficiente en estas materias, por lo que el Estado debe
actuar. A su vez, las fallas de mercado son de dos tipos: las llamadas problema de
apropiación del conocimiento, en el caso de que, por ejemplo, los empresarios no invierten
en investigación científica porque sus resultados se divulgan ampliamente y no generan una
rentabilidad corto plazo; y problemas de coordinación, debido a que para la obtención de
innovaciones tecnológicas se necesita la vinculación de empresas, universidades, centros de
investigación y el Estado.
Las fallas de sistema se definen, con relación al logro de prioridades clave, como la brecha
entre las demandas provenientes de actores y elementos del sistema y la oferta actual
disponible, -en Colombia uno de los ejemplos es la situación derivada de la llamada
“pirámide invertida” en la que frente a la demanda latente de formación técnica y
tecnológica, la oferta correspondiente es mucho menor que aquella. Otra falla es la débil
vinculación de las empresas al sistema nacional de innovación (Teubal, 2008).
Las fallas de Estado son: la inconsistencia dinámica, definida como la tendencia real, en
nuestro medio, en las decisiones de los políticos para realizar inversiones de beneficios y
retornos visibles en el corto plazo –periodo de gobierno- en lugar de hacerlo en ciencia e
innovación cuya visibilidad y retornos se producen más allá de los periodos de gobierno.
Los problemas de agencia son aquellos que surgen cuando en una misma institución
cohabitan las funciones de liderazgo de la política de largo plazo y la ejecución de parte o
de la totalidad de dicha política, con lo cual, en el momento de evaluación de impacto de la
política, se genera una incompatibilidad de que una misma institución sea juez y parte.
La democratización del Conocimiento
En el marco de conocimiento denominado democratización del conocimiento se plantea
que para el mejoramiento de la calidad de vida se requiere, como una condición necesaria,
la incorporación de conocimiento y tecnología avanzadas y de personal altamente
calificado. Se reconoce la objetiva dificultad de acceso al empleo formal y a servicios
sociales de calidad impide que el impulso a la innovación y la ciencia se traduzca de
manera automática e importante en impulso al desarrollo social.

11
Se propone (Arozena R., Sutz, J., 2017) la posibilidad de mezclar las políticas de CTeI y
Social en nuevas y sistémicas modalidades, respetando, sin embargo, la especificidad del
campo de acción de cada tipo de política; se reconoce que la reducción de la inequidad
requiere nuevas estrategias de CTeI.
Una definición de democratización del conocimiento avanzado se refiere a aquellos
procesos que implican la expansión de la participación de la ciudadanía y una más amplia
distribución de sus beneficios. A largo plazo, la expansión de la distribución de beneficios
del conocimiento avanzado implica la expansión de la participación ciudadana, y esto
requiere capacidades para involucrarse en actividades y decisiones relacionadas con CTeI,
lo cual justifica, a su vez, la expansión de la educación superior. De manera análoga y
concordante, la gobernanza de la CTeI debe facilitar e inducir tanto la participación
ciudadana como una amplia distribución de los beneficios del conocimiento.
La investigación orientada por Misión
A partir del muy amplio estudio de caso de Estados Unidos (Mazzucato, 2015), Brasil, la
Unión Europea, y otros, emerge este enfoque que se define, en primera instancia, como
políticas públicas sistémicas que se nutren de la frontera del conocimiento con el fin de
lograr propósitos específicos, o “gran ciencia para enfrentar grandes problemas”
(Mazzucato, 2015, 2016, 2018). Una misión establece objetivos claros y ambiciosos que
solo pueden alcanzarse mediante una cartera de proyectos de investigación e innovación y
medidas de apoyo, como intervenciones de políticas, acciones de despliegue y participación
de los usuarios finales.
En este enfoque, como en otros, se requiere tener en cuenta elementos de nuestro contexto
nacional y Latinoamericano, que implican matices y, aún, modificaciones al enfoque
conceptual. Hay que destacar que los resultados en varios niveles de la cadena de valor de
la investigación se ubican fuera de nuestros países. En América Latina no tenemos mucha
incidencia en la direccionalidad de la investigación, y debemos adaptar tecnologías
extranjeras para nuestros objetivos económicos y sociales. En unas primeras etapas,
nuestras misiones, en gran medida, se deben enfocar en la difusión y apropiación, más que
en alcanzar nuevas fronteras tecnológicas.
La Gobernanza estratégica de las políticas relacionadas con I&D
La gobernanza estratégica se describe como un sistema de gobernanza que es capaz de
responder de manera efectiva a los cambios en las circunstancias mediante el desarrollo de
visiones a largo plazo y la formulación e implementación de objetivos superiores de
política (Whitelegg, K., et al, 2008).
Este enfoque contiene cuatro dimensiones y sus correspondientes categorías: 1) el alcance
de la política de I&D se concentra en las estrategias formuladas de manera explícita; 2) la
habilidad del sistema de gobernanza para diseñar e implementar políticas estratégicas
(coordinación interna y externa); 3) la capacidad de respuesta frente a las necesidades de
los grupos interesados y para reaccionar de manera ágil y eficiente a los cambios en el
sistema; 4) el aseguramiento de la calidad de la política de I&D y se refiere a la habilidad
del sistema para evaluar el impacto de sus políticas y aprender de ello.

12
 2.3.4. El patrón o modelo ideal de contrastación

El diseño de la investigación parte de la comparación de los hallazgos con un patrón o

modelo de referencia, que, en este caso, es un típico modelo ideal común, que ha sido
ampliamente utilizado en los estudios de las políticas de innovación en los países de la
OCDE.

El modelo incluye 4 niveles y los diversos tipos de relaciones entre actores, (gráfico No.1)

Nivel 1: Alto nivel de política transversal

Esta coordinación al más alto nivel tiene dos modalidades: asesoría y diseño de política. La
asesoría tiende a incluir a los expertos interesados, tales como los empresarios y los
miembros de la comunidad académica, prestando literalmente asesoría al gobierno. Los
organismos o instancias de diseño de la política incluyen ministros, otorgándoles la
facultad de toma de decisiones. Algunos países poseen los dos tipos de mecanismos. En
general, su rol es evaluar y realizar recomendaciones generales más que al desarrollo de
políticas específicas.

Nivel 2: coordinación entre ministros

Se instaura con el propósito de contrarrestar lo que de otra forma estimula la gestión de

políticas independientes. En la práctica, este nivel puede incluir aspectos administrativos,
temas de política, o ambos. Algunos países tienen instancias asesoras a cada uno de los
ministerios sobre temas de investigación e innovación; estos mecanismos son
razonablemente efectivos en tanto su asesoría está enfocada en sus Ministerios específicos.

Nivel 3: Coordinación del desarrollo detallado de la política

Este nivel es más operativo, con el propósito de lograr que las acciones de la agencias
financiadoras se enmarquen en un todo coherente. Este nivel puede incluir tanto
coordinación administrativa como una más substantiva coordinación de las actividades de
financiamiento, a través de la programación conjunta.
Nivel 4: Coordinación entre agentes que realizan investigación e innovación

En este nivel se realiza la coordinación entre aquellos que en la práctica realizan la

investigación e innovación. Tiende a realizarse a través de auto organización más que con
mecanismos formales, debido a que la mayoría de los agentes compiten entre sí. En algunos
países se han conformado “asociaciones comerciales” entre institutos de investigación, o,
de manera similar, los rectores de universidades han conformado organizaciones como las
Universidades Inglesas o el Consejo de Rectores de Universidades Irlandesas.

13
 Gráfico No.1 Modelo típico ideal de la Gobernanza

2.4. Diagnóstico de la gobernanza en Colombia

Se realizan cuatro ejercicios: el primero abordando temas clave con una múltiple
aproximación conceptual; el segundo: realizando una comparación entre los resultados del
anterior ejercicio con el modelo de gobernanza utilizado por la OCDE. El tercero es un
análisis de la contribución de la estructura actual de gobernanza al problema prioritario; y
finalmente, el diagnóstico de Colciencias, por su transformación en el Ministerio de CTeI.

2.4.1. Múltiple aproximación

La entrada conceptual al diagnóstico es el enfoque de alineación entre teoría-política-
práctica. Y en aquél, el eje de análisis es el nivel (danzante) de la política, debido a que el
tema de la gobernanza se refiere principalmente al proceso cómo lograr la gestión de la
política de CTeI. Se selecciona el nivel macro para desarrollar el diagnóstico.
Fallas de mercado. En el ámbito macro –próximo al panorama socio técnico-, en los
últimos años la política de CTeI ha hecho mayor énfasis en vincular la I&D con la

14
competitividad, lo que en la práctica no se ha cumplido, manteniendo una preponderancia
hacia la investigación aplicada; ésta y el apoyo a la innovación se han visto debilitadas a su
vez, ya que la asignación presupuestal se ha reducido en gran medida.
Con una visión de conjunto es posible concluir que existe una falta de alineación entre la
política y la práctica, debido a que esta última se ha debilitado en toda la cadena de valor de
la investigación/innovación, los procesos y mecanismos de apoyo a la I&D&i adolecen de
integralidad, se duplican y cuentan con escasos y decrecientes recursos. La teoría
dominante es la del consenso de Washington que presupone que con la importación de
tecnología incorporada al capital y la negociación de patentes es posible lograr un
crecimiento de la productividad, en un contexto de reducción del Estado, control de las
variables macro y la integración comercial.
Fallas de Sistema. En el nivel macro, una de las fallas más protuberantes es la llamada
“pirámide invertida” en la educación superior técnica y tecnológica, debido a la brecha
existente entre la reducida y desigual oferta y la mayor demanda latente.
Fallas de Estado. Nivel macro: la inconsistencia dinámica se percibe claramente, en la
realidad, a partir de la escasa voluntad política en lograr un umbral requerido de inversión
pública en investigación básica y aplicada e innovación, que, asimismo, contribuya a
dinamizar la inversión privada. Las autoridades políticas siempre han preferido realizar
otras inversiones públicas con un retorno a más corto plazo. Esto puede observarse por el
mínimo nivel histórico de la inversión pública en I&D y en actividades científicas,
tecnológica y de innovación, ACTI, como proporción del PIB: un 50% por debajo del
promedio de los países de América Latina y equivalente a una octava parte del promedio de
la inversión de los países de la OCDE, organización a la que acaba Colombia de ingresar.
Esto converge con el marco de conocimiento predominante sobre el desarrollo, que no
asume la centralidad de la creación de capacidades nacionales en I&D y de la inversión en
ellas, lo contrario a los planteamientos de nivel teórico que desde la Misión de Ciencia,
Educación y Desarrollo –Misión de Sabios- desde 1995, elaboró, resaltando el rol crucial
de la investigación en su aporte al fortalecimiento de la democracia y el desarrollo
económico.
En síntesis: los contenidos de los puntuales documentos de política son deficitarios en
cuanto a la concepción y justificación de la gobernanza requerida, la práctica está muy
afectada por la inconsistencia dinámica, problemas de coordinación y de agencia,
problemas de captura por parte de las entidades territoriales en la gestión de los recursos de
regalías de CTeI. Y la teoría predominante tiene planteamientos muy insuficientes sobre la
gobernanza que requiere un país en desarrollo como Colombia.

2.4.2. Comparación con el modelo ideal de la OCDE

Nivel 1: Alto nivel de política transversal
Este nivel está prácticamente ausente debido a que desde la ley 1286 de 2009 se suprimió el
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y en la práctica no se substituyó este espacio de

15
dirección y coordinación del sistema y de asesoría al alto Gobierno. Opera una Comisión
Nacional de Competitividad e Innovación que, muy parcialmente, asume la función de
asesoría en el segundo de los temas. La Comisión es el órgano asesor del Gobierno
Nacional y de concertación entre éste, las entidades territoriales y la sociedad civil en temas
relacionados con la productividad y competitividad del país y de sus regiones, con el fin de
promover el desarrollo económico.
Existe consenso en la debilidad del sistema de CTeI y en la ausencia de una política
nacional de CTeI que además esté integrada con las políticas educativa, y de desarrollo
productivo (Academia de Ciencias, 2018).

Un hecho con potencial impacto es la iniciación de labores de la Misión Internacional de

Sabios (Expertos), cuya misión es la de formular la política de estado en CTeI y los
lineamientos centrales de una hoja de ruta para lograrla, -la conforman 47 expertos
nacionales e internacionales, que trabajan en ocho ejes temáticos o focos.

El Libro Verde 2030 (Colciencias, 2018), se constituye en unas bases de la política de

Estado en CTeI, que cuenta con aciertos al plantear como marco prospectivo la Agenda
2030 de Desarrollo Sostenible, dimensionar la producción colombiana relacionada con los
ODS, y resaltar la participación ciudadana en procesos de cambio a partir de la CTeI.
Existen, además, importantes ejercicios de planeación de corto plazo relacionados con la
CTeI como diversos documentos CONPES, y estrategias temáticas y sectoriales.
Finalmente, se debe resaltar la intención de la integración de los sistemas de CTeI y de
Competitividad a partir del artículo 186 de la Ley 1753 de 2015 -Ley que promulga el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018- en un único Sistema Nacional de Competitividad,
Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTeI); al respecto, el sector empresarial es
partidario de la integración, en tanto que el sector académico es escéptico al respecto.
Nivel 2: coordinación intersectorial e interministerial
Es necesario subrayar el rol que hasta hace pocos años desempeñaron los Programas
Nacionales de Ciencia, tecnología e innovación (Salazar, 2013) –con sus Consejos de
Programa-, en tanto que áreas amplias de problemas científicos y tecnológicos, destacando
que los Programas se consideraron, en su momento, los principales componentes del
sistema. No se trata de estructuras administrativas, son mecanismos de coordinación, que
aunque carecen de formalidad, los consejeros toman juramento para ejecutar una función
pública para el país, y los Directores de Colciencias han cumplido, en alguna medida, con
las decisiones que toman los Consejos. Los Consejos de Programa incluyen, según el
modelo del triángulo de Sábato, a tres estamentos: sector público, academia y
empresariado. Entre las principales funciones reales desempeñadas por los consejos se
encuentran: aprobar o recomendar el financiamiento de proyectos, definir prioridades de
financiamiento y formular políticas de investigación e innovación para el programa
nacional.
El Comité Ejecutivo de la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación es el
órgano de coordinación y dirección de la Comisión Nacional de Competitividad e

16
Innovación. En el marco del Comité Ejecutivo se conforman diversos comités técnicos para
asumir diversas temáticas, -uno de ellos es el Comité Técnico Mixto de Innovación.
Nivel 3: coordinación del desarrollo detallado de la política
Colciencias, a partir de la ley 1286 de 2009, es una institución de carácter híbrido o dual:
estatus ministerial y Agencia ejecutora; en cuanto a lo primero la ley le permite, como ente
rector del sector de CT+I, liderar la definición de la Política de Estado, que, en las dos
últimas dos décadas no se ha logrado concertar hasta el presente; como agencia ejecutora
Colciencias adelanta una serie de convocatorias en apoyo a la investigación, la formación
de personal a nivel de Doctorado, apropiación social de la ciencia y el conocimiento, y,
desde hace más de 15 años, la innovación empresarial. La Ley 1286 de 2009, estipula unas
funciones para Colciencias, algunas de las cuales no ha cumplido, mas la ley misma genera
incompatibilidad en la institución al incluir el diseño de política y la implementación de la
misma –problema de agencia.
En cuanto a la gestión de la CTeI a nivel regional es preciso mencionar que solo Medellín y
Santander cuentan con estructuras de gobernanza medianamente adaptadas a las
necesidades en dichas sociedades regionales.
El Ministerio público, los académicos, organizaciones privadas coinciden en el diagnóstico
en cuanto a que el denominado Fondo de CTeI del sistema general de regalías, tiene graves
problemas de diseño –el indicador de necesidades básicas insatisfechas incluido en la
fórmula de distribución de las regalías-, la operación real de las reglas de juego que en las
regiones permitió la actuación del clientelismo en la selección de proyectos en la entrada, la
ejecución por parte de organizaciones diferentes a las habían formulado las propuestas y la
ejecución de proyectos con dudosa clasificación en CTeI (Contraloría, 2016).

Nivel 4: coordinación entre agentes que realizan investigación e innovación

En los departamentos actúan con un grado elevado de descoordinación: los Comités
Departamentales de CTeI y las Comisiones Regionales de Competitividad, si bien los
primeros están siendo fortalecidos a partir de 2017 mediante el decreto que refuerzan
mecanismos claros de orientación, y decisión (Decreto 584 de 2017). Se cuenta con un
documento sobre política de Parques de ciencia, tecnología e innovación, que se debe tener
en cuenta tanto en el diseño de política como en la renovación del esquema de gobernanza.3
Los Planes y Acuerdos departamentales de CTeI, PAED, tienen un horizonte de corto plazo
debido a que están muy vinculados a los componentes del Plan nacional de Desarrollo
2014-2018, lo que justifica modificar el horizonte de planeación hacia, al menos, el
mediano plazo

2.4.3. Contribución de la gobernanza a la superación del círculo vicioso

La muy baja demanda de conocimiento desde el sector productivo se manifiesta a partir de
la última encuesta del DANE sobre desarrollo tecnológico e innovación en la industria

3
Logrado en un trabajo interinstitucional y con el sector privado, apoyado por una Cooperación de Corea del
Sur durante el periodo 2013-2015

17
manufacturera (diciembre de 2017)4 que demuestra el mínimo avance de la innovación y el
estancamiento desde hace décadas: únicamente el 0,18% de las empresas son innovadoras
en sentido estricto, y el 73,6% no son empresas innovadoras. El sector social está
parcialmente incluido en la encuesta de desarrollo tecnológico e innovación en el sector de
servicios: educación superior, salud humana y tratamiento de aguas residuales y disposición
de desechos, que también denotan una baja demanda de conocimiento e innovación.
La precaria legitimidad del impulso al conocimiento se mide por la muy baja inversión
total en actividades de ciencia, tecnología e innovación, ACTI, y en I&D que en 2017
equivalieron al 0,67% y 0,24% del PIB, cuando en el año 2010 lo fueron del orden del
0,51% y 0,19% respectivamente, lo que demuestra que los actores públicos y privados no
consideran relevante la inversión en ciencia, tecnología e innovación frente a otras
alternativas.
El estancamiento de la economía Colombia se percibe en el hecho que el nivel de la
productividad en la economía colombiana es muy bajo ya que, en términos de
productividad laboral y con referencia a Estados Unidos en 2016, nuestro país muestra una
productividad laboral nacional promedio del 23,2% (Consejo Privado de Competitividad,
2018). El índice de complejidad económica de Colombia la situó en el puesto 53 en 2007,
ocupando el puesto 61 en 2016, es decir desmejorando 8 lugares en 10 años5, por debajo de:
Salvador, Brasil, Uruguay, Costa Rica y México; entre 2000 y 2015, el crecimiento anual
de la productividad total de los factores fue de 0,3% para Colombia frente a 5% de China.
Los resultados anteriores inducen a la conclusión que la actual gobernanza de la CTeI no ha
logrado inducir la demanda de conocimiento desde los sectores productivo y social, lo cual
ha contribuido a la escasa legitimidad que tiene su generación; esto, a su vez, es una de las
causas del escaso dinamismo y crecimiento de la economía y sociedad colombianas.

2.4.4. El caso de Colciencias

El diagnóstico se concentra en la coyuntura actual, con referencia a los antecedentes y
desarrollos ocurridos a partir de la transformación en Departamento Administrativo por la
Ley 1286 de 2009, en cuanto a las funciones cumplidas, la coordinación interna y el
servicio a los beneficiarios y relaciones con ellos.
Entre las causas del modesto desempeño de la entidad luego de su transformación como
Departamento Administrativo cabe mencionar, en primer lugar, el hecho que su estructura
organizacional permaneció, en lo esencial, sin modificaciones; en segundo lugar, su
presupuesto se mantuvo en un bajo nivel y en los últimos años decreció. En tercer lugar, el
clientelismo y sus negativos efectos y secuelas, irrumpió en la institución, manifestándose
en la elevada rotación de sus directores y ejecutivos.

4
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/edit/boletin_EDIT_manufacturera_2015_2016.pdf
5
Recuperado de: http://atlas.cid.harvard.edu/rankings/2006?country=colombia

18
Cabe mencionar que, en cuanto al diseño de la segunda ley de ciencia y tecnología, ésta
implica un problema de agencia, debido a que mezcla, en el mismo Colciencias, las tres
funciones de: diseño, ejecución y evaluación de impacto de la política. La entidad ha tenido
un modesto desempeño en su función de la formulación e impulso a las políticas debido a
que no ha contado con una capacidad interna para proponer las de largo plazo, a excepción
del Libro Verde 20306, que se constituye en unas bases para ello, y de algunos avances en
la formulación de otras políticas: parques de CTI, Ética y Bioética. La gran mayoría de los
Programas Nacionales de CTeI no cuenta con planes estratégicos.
En cuanto a la definición y orientación de líneas temáticas prioritarias y operativas del
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación -SNCTI-, cabe mencionar que la
definición de áreas estratégicas es aún preliminar, en razón a la insuficiente sustentación a
partir de una prospectiva estratégica que perfile tendencias globales, regionales y
nacionales en ámbitos de relevancia, a partir de las cuales acordar dichas áreas estratégicas
de CTeI, sobre las cuales fundamentar una visión de largo plazo de desarrollo del país
En el plano de la ejecución se deben resaltar algunos resultados positivos de la estrategia de
apropiación social de la ciencia, a pesar de la escasez de los recursos disponibles; la
promoción de la formación de recurso humano a nivel de posgrado, que combinado con la
gran caída de los recursos públicos para apoyar la investigación e innovación significa de
hecho una gran amenaza para la “fuga de cerebros” en el caso de la formación en el
exterior, o el subempleo o desempleo en cuanto a las personas formadas en Colombia; esto
se configuraría como un error estratégico para el país.
La promoción de la aplicación de los desarrollos científicos y tecnológicos al sector
productivo se ha visto obstaculizada, debido a que la normatividad continúa a incentivar la
producción científica y en mucha menor medida la obtención de productos de desarrollo
tecnológico e innovación.
La promoción de la inversión privada para ciencia e innovación se ha visto bloqueada por
el mínimo presupuesto público y su reducción creciente que no logra el umbral requerido a
partir del cual se dinamiza la inversión privada. Sin embargo, hay que destacar, en los
últimos años, la gran efectividad institucional en la asignación de los beneficios tributarios,
que se constituye en la principal fuente de apoyo a la innovación y el desarrollo
tecnológico, aunque, por definición, este mecanismo –sobre todo en Colombia- beneficie
principalmente a las grandes empresas, incluidas algunas públicas.
La función de velar por la consolidación, fortalecimiento y articulación del Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación -SNCTI- con las entidades y actores del
sistema, en estrecha coordinación con el Sistema Nacional de Competitividad, se ha visto
obstaculizada, principalmente, debido a la inexistencia de un espacio institucional adecuado
en los más altos niveles de coordinación de la política transversal, en razón a la supresión
del Consejo Nacional de ciencia y tecnología –en la ley 1286 de 2009. Y cabe aludir a la
parcial responsabilidad de la entidad en el debilitamiento de los Consejos de Programa y de

6
Sin embargo, desde principios de la década, el Banco Mundial sugirió la creación de un Centro de
Pensamiento, que no se logra poner en marcha. Asimismo, en el año 2014 se trató el tema con la Misión de
Corea del Sur, con base en la experiencia del STEPI: Instituto Coreano de Política de Ciencia y tecnología.

19
la insuficiente articulación interna del grupo de gestión de regalías de CTeI. La creación y
el fortalecimiento de instancias e instrumentos financieros y administrativos de gestión para
la Ciencia, Tecnología e Innovación, se ha cumplido con un enfoque instrumental, lo cual
ha contribuido a la fragmentación y desequilibro del portafolio nacional de impulso a la
CTeI; a ello también contribuye la reducción drástica y constante del presupuesto nacional
y la falta de efectividad de la gestión de los recursos de regalías de CTeI.
La integración de las políticas, mecanismos e instrumentos, con las demás políticas
públicas ha sido muy parcial, que con frecuencia ha generando conflictos entre las mismas
y falta de sinergia. Dado el mínimo interés del gobierno por la CTeI, la concertación en el
proceso presupuestal con el DNP y otras entidades que administran recursos de esta
naturaleza, ha sido incipiente, salvo en lo referente a los recursos destinados a la formación
de posgrado.
La entidad no logrado impulsar un proceso efectivo de descentralización de la gestión de la
CTeI, y ha predominado el poder de las reglas de juego reales en los territorios, la
desarticulación de instancias y entidades, y la falta de propuestas para la experimentación y
adopción de enfoques de gestión en ese nivel. La reforma constitucional relacionada con el
parágrafo 5° del artículo 361 de la Constitución Política y la ley 1923 de 2018 –sobre los
recursos de regalías-, mejora el proceso de gestión de los recursos de regalías de CTeI, pero
se debe cerrar la amenaza de la designación de ejecutores sin las capacidades requeridas.
En cuanto a la cooperación internacional, si bien se han logrado un gran número de alianzas
estratégicas –unas pocas muy pertinentes-, y que el ingreso a la OCDE es un logro notable,
y el distanciamiento desafortunado con agencias como la CEPAL, es evidente la necesidad
de contar con una estrategia nacional de cooperación internacional en CTeI, superando la
visión vinculada a la planeación institucional de corto plazo.
En cuanto a la función de seguimiento y evaluación de impacto de las políticas y
programas, la entidad no ha desarrollado estrategias al respecto, sino más bien, sin contar
con un programa sustentado, ha liderado la realización de ejercicios de evaluación de
resultados e impactos en unos temas puntuales en la última década, a diferencia del pasado
en que se realizaron evaluación de resultados e impacto de programas de mediano y largo
plazo7.
En cuanto a la gestión del personal y de los recursos, la gestión de talento humano en la
entidad ha sido limitada, en tanto no se ha implementado un programa de mediano plazo
para la formación y actualización del personal a nivel de posgrado y con miras a
profesionalizar el oficio de gestor de ciencia, tecnología e innovación.
El sistema de información tiene un desempeño de antaño insuficiente, lo cual plantea un
reto clave en un mejoramiento de la gobernanza del sistema, en tanto es fuente de
insatisfacción permanente de parte de los beneficiarios de la entidad. De otra parte, hay
señalar que el sistema Scienti desde el principio de su diseño se concibió como un medio
abierto al público con miras al conocimiento de las personas, grupos y organizaciones y de
sus correspondientes capacidades y productos, que coincide con el de “información abierta”
7
Consultar el documento resumen sobre estudios realizados desde 1997 a 2016:
http://www.colciencias.gov.co/sites/default/files/cartilla-colciencias-2016-u-depolitica.pdf

20
que pregona la OCDE y que es necesario tanto para realizar investigación sobre el sistema
mismo de CTeI como para la transferencia de tecnología y conocimiento.
Con una visión general, la debilidad institucional planteada, ha generado un
distanciamiento de Colciencias con la comunidad académica, mantenido un débil nexo con
el sector empresarial y con el sector gubernamental, una pérdida de influencia en los
territorios, y no ha realizado aportes sustanciales para la formulación de una política de
Estado, todo lo cual se resume en que Colciencias no ejerce su rol de rectoría del ámbito de
la CTeI, y su aporte a la articulación de los actores es modesta y decreciente,

3. PROPUESTA DE ADECUACIÓN Y CAMBIO EN LA GOBERNANZA DE

CTeI

"No importa que el gato sea blanco o negro; mientras pueda cazar ratones, es
un buen gato."
Deng Xiaoping

Se desarrollan propuestas para dos componentes de un sistema de gobernanza de CTeI: la

creación (revitalización) de un Consejo Nacional de CTeI, y el diseño del Ministerio de
CTeI a partir de la transformación de Colciencias. Asimismo, se proponen ajustes y
cambios en los vínculos y procesos que los relacionan.
De otra parte, existe conciencia que, en primer lugar, en el marco de la gobernanza
estratégica de la política de I&D, el significado estratégico se relaciona con una visión, una
hoja de ruta, y una reglas compartidas, una alineación entre actores, y coherencia entre
política, implementación y presupuesto; en segundo lugar, que un solo componente no
posee la capacidad de comandar la totalidad del sistema, y que lo mejor que puede suceder
es que un comportamiento colectivo se base en el conocimiento y compromiso individual
de los elementos del sistema y en una “empatía activa” frente al comportamiento de los
demás. Se trata del cambio en la cultura de los actores del sistema hacia una visión
renovada de la gestión de la política de CTeI, (Whitelegg, K., et al, 2008).
Es conveniente hacer una distinción entre políticas de Estado y políticas de gobierno. Una
política de Estado en CTeI es un acuerdo político al más alto nivel que contiene una visión
de largo plazo que contribuye al desarrollo del país, define una temáticas prioritarias en
ciencia, tecnología e innovación (educación), como respuesta a los retos y oportunidades
derivadas de macro tendencias globales y Latinoamericanas, y de necesidades, problemas,
oportunidades y asuntos valorados por los actores y las comunidades, a partir de un
conocimiento del contexto y la previsión de su evolución; traducidas en lineamientos
estratégicos, programas interdisciplinarios, reformas y/o adecuación de la institucionalidad.
La política de gobierno, por su parte, tiene un alcance relacionado con el mandato del

21
gobierno de turno, aunque enmarcada en la política de Estado, con especificidades y
matices según dicho mandato ciudadano.

3.1.Creación del Consejo Nacional de Ciencia, tecnología e innovación

Por todo lo tratado, la contradicción central para acercarse a un estado ideal de la dinámica
del ámbito –sistema- de CTeI es: se desea la vinculación con el sistema político y no se
desea la claudicación al clientelismo. La estructura de gobernanza de CTeI propuesta
debe superar la contradicción, no apuntar a concertar un grado de compensación –trade
off- entre los parámetros del conflicto –vinculación a la política, y claudicación al
clientelismo- (Nobrega, Lima, 2010). Para ello la propuesta que se sustenta contienen las
funciones a cumplir a fin de acercarse al estado ideal del ámbito de la gestión de la CTeI
superando la contradicción planteada.

Creación de un Consejo Nacional de ciencia, tecnología e innovación.

Dada la inconsistencia dinámica y sus efectos perjudiciales, y el problema del círculo

vicioso abordado –escasa demanda, precaria legitimidad del conocimiento y atraso- se
propone la creación, por Ley, de un organismo público-privado, el Consejo Nacional de
ciencia, tecnología e innovación, CNCTI, cuya misión y principales funciones serán la de
liderar la formulación y aprobación de una política de Estado en CTeI, su integración con el
Plan Nacional de Desarrollo del gobierno respectivo, y la coordinación e integración con
las demás políticas sectoriales y planes territoriales de desarrollo; promover que el
financiamiento de la política de CTeI se incluya en el marco fiscal de mediano plazo;
asume también el liderazgo de la evaluación de impacto de la política como un todo o de
sus componentes, con miras a facilitar el rediseño y ajuste de aquella. Este consejo hará
seguimiento y propenderá por la coherencia entre la formulación de la política, su
implementación, la evaluación y la gestión presupuestal. El Ministerio de CTeI será la
Secretaría técnica del Consejo.
El carácter del Consejo será dual: asesor a la Presidencia y alto gobierno, y líder en el
diseño de la política de Estado; será la máxima autoridad del sistema de CTeI, siendo un
órgano rector que integre los distintos sectores y regiones del País
La formulación de la política de Estado debe apoyarse en el cumplimiento de una función
de inteligencia estratégica por parte de una institución vigente reestructurada para realizar
dicha función, o por una nueva entidad –resultado de la fusión de organizaciones-, que se
apoyaría, en ambos casos, en experticia externa para adelantar estudios específicos 8. El
trabajo de la 2ª Misión de Sabios (Expertos) debe nutrir dicha política de Estado a partir de
ocho focos temáticos que implican una novedosa modalidad que supera el tradicional
enfoque disciplinar, facilitando la multi-inter-transdisciplina que requieren de una
gobernanza estratégica.

8
Al respecto cabe examinar la actuación de instituciones tales como centros de política o tanques de
pensamiento en CTeI; por ejemplo, el STEPI de Corea del Sur, el Centro de Gestión y Estudios Estratégicos de
Brasil, NISTEP de Japón y CASTED de China, y el Center for Development Research (ZEF) de Alemania. Una
de las funciones de dichos centros es realizar investigación sobre temas de política de CTeI con el fin de
fundamentar en conocimiento objetivo las políticas públicas.

22
Es posible que para complementar la función de prospectiva estratégica, posterior a la
Misión de Sabios (Expertos) sea necesaria la contratación de asesorías independientes del
gobierno, en un esquema de participación nacional e internacional9.
El Consejo será presidido por el Presidente de la República, y estará conformado por los
cuatro ministerios que estén más cercanos a la cadena de valor de la
investigación/innovación, entre ellos: Ciencia, Tecnología e Innovación, Educación,
Hacienda, Agricultura y Desarrollo Rural, Cultura, Salud, Medio Ambiente, Trabajo,
Comercio-industria-turismo, TIC, Minas y Energía. Cuatro representantes, en cada caso, de
la comunidad científica y empresariado, designados por la Presidencia de propuestas
presentadas por sus organizaciones; y dos representantes de la sociedad civil organizada,
designados por la Presidencia de propuestas presentadas por las organizaciones respectivas,
para asegurar la autonomía, la estabilidad de las políticas y el carácter técnico de la
dirección del sistema. Los miembros tendrán período fijo y se dará una rotación escalonada.
Para el nombramiento del primer Consejo, el Presidente considerará las propuestas
presentadas por un Comité ad hoc conformado por algunos miembros de la Misión de
Sabios (Expertos) y que represente los sectores antes descritos (Academia de Ciencias,
2018). Los criterios para la selección de las personas propuestas y su designación serán de
carácter meritocrático.
La propuesta se complementa, en primer lugar, con la conformación por Ley de un Comité
Permanente del Consejo de Ministros con la misión de realizar la coordinación
intersectorial para la planeación e implementación de la política de gobierno, con la
participación de algunos de los ministros del gabinete; serán los responsables de la
ejecución de dicha política.
Y, en segundo lugar, con la reconfiguración de los Consejos de los Programas nacionales
de CTeI, con un alcance interdisciplinario y con la inclusión de representantes de la
sociedad civil10; Dada la realidad de la convergencia entre diversos campos de la ciencia y
la tecnología, se justifica la agregación y rediseño de los actuales 12 programas nacionales,
con base en la real convergencia científica y tecnológica. En cuanto a la composición de los
Consejos de los Programas, además de representantes de la comunidad científica, el Estado
y el sector empresarial, por todo lo planteado, se justifica la participación de la sociedad
civil organizada. Los Programas estarán bajo la égida del Ministerio de CTeI y a través de
él, serán un apoyo al trabajo del Consejo Nacional de CTeI.

9
Procesos de formulación de política que pueden ser referentes son: la Estrategia Nacional de Innovación y
la Agenda de innovación para la Competitividad en Chile; El Programa de Transformación Económica y la
Visión 2020: el nuevo modelo económico de Malasia; el ejercicio Aspire Australia 2025 y Cumbre Australia
2020.
10
Basados en los ocho ejes temáticos en el trabajo de la Misión de Sabios (Expertos)

23
Problemas (Oportunidades) que resuelve

Apunta a superar fallas de Estado como la inconsistencia dinámica –preferencia por

inversiones de retornos inmediatos y a corto plazo-, abre una oportunidad para que la
academia desarrolle el nivel teórico de la política de CTeI al tener en cuenta las
particularidades del contexto colombiano. Contribuye a resolver fallas de sistema para
acoplar la oferta de educación técnica y tecnológica a las demandas del sector productivo y
facilita la vinculación de la universidad con las empresas. Y apunta a superar fallas de
mercado, logrando un balance estratégico en el apoyo público a los diversos eslabones de la
cadena de valor de la investigación/innovación con base en una visión compartida de país,
en cuanto a formación, investigación, innovación.

Capacidades que se fortalecen

Capacidad para la formulación de una política de Estado en CTeI. Las instancias formales
propuestas garantizan una capacidad de prospectiva estratégica, planeación de mediano
plazo, y el impulso a una programación operativa; así como una capacidad de anticipación
y reacción a eventos, en buena medida, impredecibles. Contribuyen a la coordinación
intersectorial y sienta las bases para la coordinación multinivel que debe ser apoyada por el
ente rector de CTeI en el periodo de gobierno, el Ministerio de CTeI, y por las agencias
ejecutoras sectoriales.
Capacidad para neutralizar el contexto de clientelismo y corrupción. El acto de nacimiento
de una instancia técnica de esta naturaleza, la importancia de los resultados de la Misión de
Sabios (Expertos), la legitimidad lograda con ejercicios transparentes y rigurosos de
prospectiva y planeación estratégicas, la efectividad en la ejecución de programas y
proyectos, la selección meritocrática de los miembros del CNCTI, y un acuerdo político,
de entrada, para blindar el sistema del clientelismo, permiten garantizar una barrera frente a
éste y la corrupción.
Capacidad para impulsar una descentralización efectiva de la gestión de CTeI. La
descentralización efectiva depende tanto de los ejercicios de planeación de arriba abajo, en
la medida que, en el componente institucional de la política de Estado, se avale la
experimentación en diferentes ámbitos y niveles del sistema con miras a perfilar modelos
de gestión adecuados a los contextos diversos en los espacios sub nacionales; como de la
creación de espacios institucionales para la participación ciudadana. Sin embargo, el
liderazgo en el diseño institucional para una descentralización efectiva depende de la
gestión de la entidad rectora de CTeI –el Ministerio- y de la iniciativa de los actores en las
entidades territoriales y de la ciudadanía.
Capacidad de incidencia política. Por definición, el diseño de una instancia de esta
naturaleza permite lograr un umbral de influencia política para provocar un cambio
histórico en la dinámica de la CTeI para el desarrollo del país, que debe ser
complementado, a partir de la experiencia mexicana, con un análisis riguroso de las reglas
de juego real en los diversos ámbitos y niveles, a fin de lograr diseños realistas y efectivos

24
de misiones, programas, proyectos, mecanismos e instrumentos que beneficien a los
beneficiarios y actores del sistema en los diversos sectores y niveles.
Supuestos clave

La aprobación en el Congreso, la puesta en marcha y un funcionamiento aceptable de este

Consejo deben contar con la voluntad política del alto gobierno, y con el apoyo de los
partidos en la oposición y en independencia, -que haría parte de una Ley más amplia que
actualice y cree nuevas instancias y mecanismos de apoyo a la CTeI. El mejor
funcionamiento se lograría con la división del trabajo en los asuntos del gobierno central en
cuanto a las operaciones del día a día de la agenda presidencial, y de los temas estratégicos
de mediano y largo plazo que serían asumidos por el Presidente.

División del trabajo a nivel del sistema de CTeI

Cabe resaltar que esta propuesta, a diferencia de lo consignado en las bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022, en primer lugar, no asume la “integración” de los
sistemas de CTeI y de competitividad e innovación en razón a que, desde el plano ético y la
convergencia científico-tecnológica, con relación a oportunidades y necesidades, la ciencia
se debe proyectar también a temas sociales, humanistas y ambientales. Por ello se hace
explícita una división del trabajo, en el marco de la cadena de valor de la investigación, en
que el ámbito de la CTeI se refiere al tramo comprendido por los niveles 1 a 6, y el de
competitividad e innovación a los niveles 7 a 9 (gráfico 2).

En segundo lugar, es necesario la reestructuración de la etapa de desarrollo tecnológico e

innovación –incluido el emprendimiento de base tecnológica- (véase la cadena de valor de
la investigación), que se debe concentrar en dos grandes funciones: el impulso a la
innovación y al emprendimiento innovador (spin-offs y start-ups). En términos de la
gobernanza se requieren las reformas del Ministerio de Comercio, Innpulsa y de
Bancoldex; la primera enfocada en una estrecha coordinación con el trabajo del Ministerio
de CTeI cuya competencia llega hasta la transferencia de tecnología y conocimiento (TRL
5 y 6); es decir que se requiere reordenar una gobernanza para apoyar los niveles de TRL 7,
8 y 9, mediante el ajuste al portafolio de instrumentos y, en especial los mecanismos de
capital de riesgo y de crédito a la innovación con un enfoque de banca de desarrollo al
estilo de CORFO de Chile o del BNDS de Brasil (Tarana, 2018).
Cadena de valor de la innovación
Gráfico 2. Cadena de valor de la investigación/innovación

Investigación básica Investigación y Desarrollo

Innovación
y aplicada Desarrollo tecnológico

TRL 1 TRL 2 TRL 3 TRL 4 TRL 5 TRL 6 TRL 7 TRL 8 TRL 9

Principios Concepto Prueba Validación Demostraci Demostraci Sistema Sistema

de Validación ón completo
básicos formulado en entorno ón probado
concepto prototipo cualificado

Ambiente Operacio
Laboratorio comercial Manufactura
relevante nal

25
 Fuente: Colciencias, 2018.

En tercer lugar, la coordinación entre los dos sistemas –CTeI y Competitividad e

Innovación- se logra con la participación institucional en el Consejo de Ministros, en el
CONPES, el Consejo nacional de CNCTI y en la Comisión Nacional de Competitividad e
Innovación, así como en su Comité Ejecutivo.

3.2. Transformación de Colciencias en el Ministerio de CTeI

En el corto periodo de transición11 es preciso preparar, en primer lugar, su capacidad de
prospectiva y planeación estratégicas para contribuir a la formulación de la política de
Estado, y su liderazgo para coordinar una gestión la política de gobierno. Al respecto, es
necesario ajustar el alcance temático de cada uno de los focos estratégicos de la Misión de
Sabios, con el fin de perfilar con precisión la estructura de la gobernanza del sistema de
CTeI.
En segundo lugar, hay que destacar que uno de los desafíos que el nuevo Ministerio de
CT&I va a confrontar, y que desde el presente debe liderar, es el de hacer realidad el Pacto
Nacional por la CT&I que, hasta ahora, se plantea en términos discursivos en el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. Un pacto social es un instrumento político para
implementar, en un contexto democrático, las políticas y reformas institucionales que los
países de América Latina y el Caribe requieren para responder ante la encrucijada que
actualmente enfrentan (CEPAL, 2014). El Pacto nacional de CTeI, que se ha propuesto,
sería un instrumento político muy útil para implementar las políticas de Estado y de
Gobierno12.
En tercer lugar, entre los asuntos políticos, jurídicos, con reflejos e implicaciones de
gestión, es el relacionado con la adecuación y reestructuración de la planta de personal;
más del 50% del personal de Colciencias tiene carácter de contratista de prestación de
servicios a corto plazo, que no constituye una situación motivante para el personal, genera
cargas de trabajo excesivas en su administración y no es un factor de sostenibilidad en el
fortalecimiento de una cultura institucional. Para superar estos problemas, se requiere la
aprobación y puesta en marcha de un Sistema específico de Carrera administrativa del
personal que presta sus servicios en las entidades que integran el Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 53 de la
Constitución Política, el artículo 18 de la Ley 1751 de 2015 y en el artículo 4 de la Ley 909
de 2004. La propuesta es que la carrera administrativa incluya hasta el nivel de los
Directores. Lo anterior previene de la incursión del clientelismo en un Ministerio que debe
fortalecer siempre su capacidad técnica.
Ligado a lo anterior, hay que resaltar la necesidad de cualificar la función de Gestión del
talento humano, mediante la asignación y cumplimiento de funciones enfocadas a la

11
Para superar las indefiniciones en la Ley 1951 de 2019, se propone incluir en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo un párrafo que explique que Colciencias se transforma en el Ministerio.
12
Es preciso referir el planteamiento de Carlos Eduardo Vasco en el sentido que se requiere voluntad
política decidida para poner en práctica las políticas de Estado y de Gobierno.

26
planeación y ejecución de la carrera del que se puede tipificar como un gestor de ciencia e
innovación.
En cuarto lugar, dada la débil demanda de conocimiento desde los sectores productivo y
social, se debe programar la gestión y la financiación de la estrategia de apropiación social
del conocimiento que se está actualizando, con el fin de liderar la gestión de un cambio
cultural apoyada en una coordinación sectorial y multinivel; este trabajo podría constituir la
misión de una Dirección en el Ministerio.
En quinto lugar, urge preparar una futura Dirección de Descentralización de la gestión de la
CTeI, encargada de gestión de los recursos de CTeI-Regalías y de fortalecer y crear
procesos y unidades de gestión en los espacios sub nacionales, en estrecha coordinación
interna con las demás unidades del nuevo Ministerio y apoyando el trabajo de los Consejos
de Programa.
En quinto lugar, es preciso perfilar la división del trabajo a nivel de la gobernanza de CTeI,
y la estructura organizacional respectiva del Ministerio, que, por lo planteado, debe abarcar
la cadena de valor de la investigación desde la investigación básica y aplicada (TRL 1 y 2),
hasta la transferencia de tecnología (TRL 5 y 6) desde las universidades y centros de
investigación y desarrollo tecnológico. Lo anterior serán las bases para el diseño de dos
Direcciones en el Ministerio: Fomento a la Investigación, y Desarrollo Tecnológico y
Emprendimiento.
En sexto lugar, es preciso preparar una propuesta para el financiamiento de la
investigación, desarrollo tecnológico, el emprendimiento de base tecnológica y la
innovación, en cuanto a cuatro fuentes: presupuesto nacional como fuente estructural,
crédito externo inicial avalado por la Nación, vinculación de los recursos del Sistema
General de Regalías para CTeI, y la Cooperación Internacional (Chaparro, 2019). Una
alternativa de diseño institucional es la creación de una Agencia Financiadora, con
personería jurídica, a partir del alcance y las potencialidades del Fondo Francisco José de
Caldas; esta Agencia asume la gestión financiera y la función operativa de las
convocatorias de los recursos del SGR en una primera etapa; y en una etapa posterior la
operación de algunas de las convocatorias del Ministerio.
.

3.3. Perfil del Ministerio de CTeI

El tipo de Ley que aprueba el Ministerio es general, dejando los detalles de la estructura y
de las agencias vinculadas, para su reglamentación.

En el marco de una gobernanza estratégica de la CTeI, el Ministerio es un organismo

ejecutor de la política de Estado y de gobierno, con capacidades para aportar el diseño de la
primera, y para liderar la formulación y ejecución de la segunda. La evaluación de impacto
de las dos está bajo el liderazgo del Consejo Nacional de CTeI.

27
Enseguida se tratan las funciones del Ministerio, sus Áreas estratégicas de acción y
estructura básica para el mismo; y sus aportes para superar los diversos problemas y
aprovechar las oportunidades.

Funciones del Ministerio de CTeI

En primer lugar, es conveniente partir de la misión contenida en la Ley: que consiste en

ejercer la rectoría de la política de ciencia, tecnología e innovación que genere capacidades,
promueva el conocimiento científico y tecnológico, contribuya al desarrollo y crecimiento
del país y se anticipe a los retos tecnológicos futuros, siempre buscando el bienestar de los
colombianos y consolidar una economía más productiva y competitiva y una sociedad más
justa.

De acuerdo a su esencia ejecutora los atributos generales que el Ministerio debe asumir en
términos de una gobernanza estratégica de la CTeI son: liderar la coordinación interna y
con otros sectores y niveles de la implementación de la política de gobierno; y lograr una
capacidad de respuesta frente a las necesidades de los grupos interesados y para reaccionar
de manera ágil y eficiente a los cambios en el sistema (Whitelegg, K., et al, 2008).

Coordinación interna y con otros sectores

Las funciones son:

 Liderar la formulación y alineamiento de la política de gobierno de la CTeI. Se incluye

aquí el aporte a la formulación de la Política de Estado que lidera el CNCTI, y su
liderazgo para la formulación del Plan Nacional de CTeI para el periodo de gobierno.
 Promover y, en algunos casos, liderar la integración de la política de CteI con las demás
políticas públicas, mediante el ejercicio de secretaria técnica de:
o Ejercer la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de CTeI
o Ejercer la Secretaría Técnica de los Programas Nacionales de CteI.
o Ejercer la Secretaría Técnica del Comité Interministerial de CteI (Comité
Permanente del Consejo de Ministros) responsable de la implementación de la
política de gobierno.
 Fomentar un desarrollo dinámico y equilibrado de la cadena de valor de la investigación
–investigación básica y aplicada, desarrollo tecnológico, emprendimiento de base
tecnológica- en coordinación con sus agencias y centros vinculados y adscritos, y las
universidades, mediante la adecuación de un portafolio de mecanismos e instrumentos
de apoyo.
 Impulsar la transferencia de conocimiento y tecnología hacia los actores del sistema y
del exterior, así como de éste hacia el sistema nacional.
 Gestionar la consecución de recursos financieros para impulsar la generación y
aplicación de conocimiento a la sociedad, la economía y el ambiente.
 Liderar la cooperación internacional en CteI, la diplomacia científica y la consecución
de crédito externo para apoyar el desarrollo del sistema nacional de CteI.
 Velar por el patrimonio científico y tecnológico del país.

28
Capacidad de respuesta frente a los beneficiarios y a cambios en el entorno

Las funciones son:

 Promover la apropiación social del conocimiento, y en particular, la demanda de

conocimiento por parte de los sectores sociales y económicos. Lo anterior con miras a
propiciar un cambio cultural hacia una sociedad del conocimiento.
 Fomentar la formación y capacitación de personal y la adquisición de infraestructura y
otros recursos para la realización de las actividades a lo largo de la cadena de valor de
la investigación.
 Diseñar, experimentar e implementar procesos participativos para el diseño y la gestión
de planes, programas y mecanismos de apoyo a la investigación el desarrollo
tecnológico y el emprendimiento de base tecnológica. Se incluye la experimentación e
implantación de modalidades de asociación público-privada.
 Anticipar la emergencia de hechos y eventos que puedan incidir en la ejecución de la
política y en su diseño, mediante el fortalecimiento de capacidades en prospectiva
estratégica.
 Impulsar la gestión territorial de la CteI y la coordinación interregional para optimizar
la creación de capacidades y el impacto del conocimiento.
 Contribuir al fortalecimiento del sistema nacional de CteI a partir de la sistematización
de la experiencia en la implementación de la política y de la introducción de ajustes a la
gestión con base en los resultados de la evaluación de impacto.
 Apoyar la definición y ajuste de las Áreas de acción estratégicas de los Programas
nacionales, y las prioridades en aspectos de la implementación.
 Promover la ciencia abierta para fortalecer la participación en la generación del
conocimiento y para acceder a sus beneficios.

Áreas estratégicas de acción

El reordenamiento temático de los Programas Nacionales de CTeI es fundamental tanto

para el trabajo de los actores del sistema nacional como para la gestión de la CTeI. Por ello
es preciso reconocer que la delimitación del trabajo de la 2ª Misión de Sabios (Expertos) en
sus ocho focos temáticos es una sólida base que, no obstante, debe ser ajustada de acuerdo a
la experiencia.

Con base en dicha delimitación, teniendo en cuenta macrotendencias y tendencias al 2030,

se proponen la siguiente delimitación de las Áreas de acción estratégicas para el sistema
nacional13 –cobertura de los nuevos Programas Nacionales-, con reflejo en la estructura
organizacional y la gestión del Ministerio:

13
Con base en la propuesta de Colciencias.

29
Biotecnología, Bioeconomía y Medio Ambiente

Las ramas de la ciencia dedicadas a estudiar en forma integral el medio ambiente son:
Ecología, Ecotoxicología, Fisicoquímica Ambiental, Biología Aplicada, que, en conjunto
con la Química Ambiental, las Ciencias Sociales y con el soporte de las TIC, evalúan
permanentemente el estado poblacional, el nivel de contaminación y las metodologías de
diagnóstico y remediación ambiental. Dentro de este foco se agrupan tres áreas:
Biotecnología, bioeconomía y medio ambiente.

Ciencias Básicas y del Espacio

Las ciencias básicas contemplan las ciencias exactas, físicas y naturales (Biología, Física,
Geología, Matemáticas y Química) así como las ciencias básicas biomédicas. Tienen como
fin último comprender los fenómenos asociados a la naturaleza, sus leyes e interacciones.

A su vez, las ciencias del espacio o ciencias espaciales engloban diversas ramas del
conocimiento, que tienen como finalidad estudiar los objetos y fenómenos que ocurren más
allá de la atmósfera terrestre, así como sus propiedades, leyes e interacciones. La formación
del universo y de las galaxias, su estructura, composición, evolución y dinámica, al igual
que las energías que las rigen, la exploración interestelar y la posibilidad de existencia de
diferentes formas de vida en otros planetas.

Ciencias de la Vida y la Salud

La investigación en salud debe ser posicionada como una herramienta que contribuya a
mejorar la salud, el bienestar, la equidad en las poblaciones, así como un catalizador del
desarrollo socioeconómico. En tal sentido, los objetivos de Desarrollo Sostenible enmarcan
de manera muy coherente una realidad que debe ser abordada desde diferentes sectores,
hacia los cuales se proyectan la ciencia, la tecnología y la innovación.

Ciencias Sociales, Desarrollo Humano y Equidad

El desarrollo humano –salud, educación e ingresos- implica el crecimiento de las

capacidades humanas para el fortalecimiento de la ciudadanía y la democracia, y la
cualificación de sus competencias para participar en el desarrollo productivo. El rol de la
educación es crucial para ese doble propósito, apoyada por las diversas ramas de las
ciencias sociales para comprender la problemática y visualizar su superación.

Energía Sostenible, agua y alimentación

Asegurar el suministro sostenible de energía es fundamental para garantizar la evolución de

los sistemas sociales y económicos. Dicho desafío significa una transformación del modelo
energético actual, caracterizado tanto por el aprovechamiento creciente de energías
renovables, como por el énfasis en la eficiencia energética, la coexistencia de instalaciones
de gran tamaño con soluciones distribuidas de generación eléctrica, como por la resistencia
a la substitución de la energía contaminante.
30
Los nexos entre el agua, la energía y el consumo de alimentos son cada vez más evidentes,
por lo que se justifica su inclusión en esta Área.

Arte e Industria creativa

El sentido del arte para la felicidad humana 14, por ende para el desarrollo humano, y como
catalizador de la innovación junto a las humanidades 15, justifica su inclusión en esta área.
Cabe destacar que desde hace unos años la creación fue reconocida dentro del Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Actualmente, algunos de los procesos de creación, al igual que la investigación, manejan

estructuras disciplinadas y planificadas donde la experimentación constante juega un rol
importante en la consecución del producto final. Dichos productos se caracterizan por
manejar un lenguaje plástico (como la música, la escultura, la danza, el audiovisual, etc.),
que en innumerables casos además de ser original e inédito ha movido las fronteras del
conocimiento de estas disciplinas.

Océano y Recursos Hidrobiológicos

En nuestro país las ciencias y tecnologías marinas puede tener un papel importante para
afrontar desafíos como el papel del océano en la regulación del clima y los cambios
climáticos que las actividades humanas están ocasionando, la conservación y recuperación
de los recursos pesqueros, la exploración de la biodiversidad marina y el desarrollo de las
oportunidades biotecnológicas, la progresión de la acuicultura como fuente emergente de
alimento, el aprovechamiento de la energía que el océano contiene, la comprensión y
observación de los riesgos naturales asociados al océano y la gestión sostenible de la zona
costera. Se incluyen los recursos hidrobiológicos de agua dulce cuyo conocimiento
contribuye a la comprensión de la degradación ambiental.

Tecnologías Convergentes –Nano, Info y Cogno- Industrias

Las tecnologías convergentes han sido punto clave de la política pública de diversos países,
en la medida en que se ha identificado su potencial como motor de desarrollo económico y
de liderazgo científico. Esta nueva revolución tecnológica toma cada vez mayor
importancia generando variables de impacto específico que determinarán el éxito y la
competitividad de los sectores a través de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones. Comprende también la universalización de la economía digital: cuarta
revolución industrial o productiva, la inteligencia artificial, la analítica de big data, el
blockchain y el internet de las cosas.

14
Existen índices globales y nacionales al efecto, tales como los del Banco Mundial y del Reino de Bután.
15
Observar discurso de la Profesora Martha Nussbaum con motivo de la recepción del título Honoris Causa
por parte de la Universidad de Antioquia.

31
Los problemas (oportunidades) que resuelve

Este diseño del Ministerio, en cuanto a fallas de Estado, a nivel macro, supera el problema
de agencia planteado en la teoría -cumplimiento en una misma institución de las funciones
de formulación, ejecución de la política y evaluación de la política-, debido a que la
Entidad se encarga de la ejecución. La implementación de un Sistema específico de Carrera
administrativa del personal, apunta a neutralizar el clientelismo y ante todo a lograr
excelencia y meritocracia en el desempeño de los servidores públicos en su trabajo. A nivel
meso, la creación de una Dirección de Descentralización o Gestión Territorial de la CTeI,
con la premisa de un conocimiento objetivo de las reglas de juego a nivel territorial,
previene problemas de captura por parte de agentes que no requieran de apoyo público o
con intención delictiva.

En cuanto a fallas de sistema se contribuye a la creación y fortalecimiento de la vinculación

universidad/centro de investigación/empresas, al apoyar el proceso de transferencia de
tecnología y conocimiento. En lo relacionado con fallas de mercado, al propender –con
visión nacional- un desarrollo equilibrado de la cadena de valor de la investigación, se
logrará un mayor apoyo a la I&D, y su proyección se ampliará a los sectores sociales y
ambientales, superando el enfoque que intentó concentrar los esfuerzos en la
competitividad.

32
 Estructura organizacional propuesta

Sistema Nacional de CTeI

Consejo Nacional de CTeI

Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de Otros

CIT Educación CTI TIC Ministerios

PN BIOS PN Básicas y PN Vida y PN Sociales PN Energia, PN arte PN Océano e PN convergencia

espacio salud Desarrollo H agua industria creat hidrobiológico Nano Info Cogno
alimentación ss

Agencia Fondo Francisco

José de Caldas

Innpulsa

Otros actores nacionales

y territoriales:
Universidades , Centros,
empresas y ONG

33
 Organigrama básico del Ministerio de CTeI

Despacho del Ministro

Oficina de Control Oficina de Política de

Interno CTeI

Secretaría General

Despacho del
ViceMinistro

Unidad de Gestión
de recursos

Dirección de
Desarrollo Dirección de
Dirección de Fomento Dirección de Gestión
Tecnológico y Apropiación Social del
a la Investigación Territorial
Emprendimiento Conocimiento

Agencia Financiera
Francisco José de Innpulsa
Caldas

34
Capacidades que se fortalecen

Contribución a la superación del círculo vicioso escasa demanda-débil legitimidad del

conocimiento-atraso.
Con la creación de la Dirección de Mentalidad y Cultura, y la coordinación interna entre las
Direcciones del Ministerio, basada en un conocimiento de los cuellos de botella y
oportunidades en la cadena de valor de la investigación, se apunta a lograr una mayor
conciencia sobre la necesidad y conveniencia de la generación y uso del conocimiento que
puede inducir compromiso e interés en sectores productivos o sociales.
Capacidad para neutralizar el contexto de clientelismo y corrupción.
La propuesta de un proyecto de Ley de ciencia, tecnología e innovación, que incluya
aprobación y puesta en marcha de un Sistema específico de Carrera administrativa, es la
medida fundamental para neutralizar esta amenaza.
De otra parte, el diseño del Ministerio permite lograr un conocimiento objetivo de las reglas
de juego reales, enmarcadas en ese mencionado pacto nocivo de la élite nacional y las élites
regionales (Robinson, 2013), y, por ende, abre la posibilidad para implementar
mecanismos, incentivos, que, junto con la inclusión de representantes de la sociedad civil
organizada, contrarresten y prevengan el clientelismo corrupto existente en el ámbito
nacional y sub nacional.
Capacidad para impulsar una descentralización efectiva de la gestión de CTeI.
La creación de una Dirección con una visión para la descentralización y el fortalecimiento
de las instancias asesoras de CTeI en lo territorial, impulsará de manera definitiva el
proceso de descentralización. A lo anterior coadyuva el trabajo de la Dirección de
Apropiación Social del conocimiento en la motivación de la participación ciudadana para la
generación de conocimiento y el acceso a sus beneficios.
Capacidad para la formulación de una política de Estado en CTeI.
El hecho de fortalecer una Oficina de Política de CTeI al interior del Ministerio contribuye
a realizar aportes, desde el ámbito de la CTeI, a la formulación de una política de Estado,
en el ámbito del CNCTI, con una visión de largo plazo; así como a la formulación de
políticas de gobierno, y políticas y planes interdisciplinarios en los nuevos Programas
nacionales de CTeI.
Capacidad de incidencia política.
La creación del Ministerio con este diseño posibilitará una fuerte incidencia política,
debido, en particular, a una interlocución directa, para el tratamiento amplio de los temas de
CTeI, con la Presidencia de la República, o con el Presidente mismo; y neutraliza la
intrusión del clientelismo, elevando la probabilidad de lograr legitimidad.

35
El radio de acción del Ministerio es, de un lado, el liderazgo en la coordinación estratégica
de la ejecución de la Política de Estado en el periodo de gobierno, y, de otro, la
facilitación e impulso de la expresión y enriquecimiento de aquella en los territorios, lo cual
contribuye a una mayor alineamiento de los actores con la política de gobierno en CTeI.

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Y OTRAS

La creación –restablecimiento fortalecido- del Consejo Nacional de ciencia, tecnología e
innovación para el Desarrollo Sostenible, es una condición necesaria, en todas las
alternativas, para propiciar el camino hacia el fortalecimiento del ámbito de la CTeI para el
desarrollo humano sostenible de nuestro país.
La actuación del Consejo Nacional de Ciencia, tecnología e innovación podría convertirse
en un liderazgo para fortalecimiento de la prospectiva estratégica en el gobierno central y
en Colombia.
Incluir en la agenda de la Segunda Misión de Ciencia, Tecnología, Innovación y
Desarrollo el estudio y propuesta de la renovación y adecuación de la institucionalidad y
gobernanza de la CTeI, con base en la comparación de las alternativas de gobernanza.
Estos cambios de amplio alcance requieren para su concreción de una actualización y
ampliación de la normatividad existente, mediante una Ley de Ciencia, tecnología e
innovación.
Es preciso profundizar en el tema de la gobernanza a nivel territorial, propiciando una
reflexión y experimentación en ese nivel.
Es necesario avanzar en el estudio de factibilidad para la creación de un Centro de
Pensamiento en CTeI y algunos temas relacionados, sea con base en la fusión de
instituciones existentes, o la creación de una institución al respecto.
Es necesario abordar el tema de la participación ciudadana en la gestión de las políticas de
CTeI, dada la convicción del beneficio de ella en el marco de un concepto de desarrollo
humano sostenible.

Referencias

Academia colombiana de ciencias exactas, físicas y naturales, Desafíos para el

2030: Ciencia, tecnología, educación y medio ambiente, 2018
Academia colombiana de ciencias exactas, físicas y naturales Sobre el Consejo
Nacional de ciencia, tecnología e innovación, 2018

36
Acemoglu D., Robinson J., Porqué fracasan los países?, Deusto, 2012.
Agudelo, I., Proyecto de Ley 111 de 2017, Cámara de Representantes, 2018
Arocena, Sutz, Science, technology and innovation for what ?, Research
handbook on innovation governance for emerging economies, Kuhlmann-Ordoñez,
2017.
Arnold, E., Boekholt, P., Research and Innovation Governance in Eight
Countries: A Meta Analysis of Work Funded by EZ (Netherlands) and RCN
(Norway), University of Otawa, 2003.

Asocolciencias, Un ministerio de ciencia y tecnología: técnico y meritocrático,

julio 2018.
Chaparro F., Notas sobre la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación (Ley 1951del 24 de enero de 2019), Comisión de la Academia de
Ciencias, 2019
Colciencias, Libro Verde 2030, Política Nacional de Ciencia e Innovación, 2018.
CESU, Acuerdo por lo Superior, 2015
Benavente, J. M., Antecedentes para el diseño de una política tecnológica
nacional, Universidad de Chile, 2006
COMISION ASESORA PRESIDENCIAL, Institucionalidad: ciencia, tecnología
e innovación, Santiago de Chile, Informe Final, 2013.
Comisión Presidencial Ciencia Para el Desarrollo de Chile, Un sueño compartido
para el futuro de Chile, Informe Final, julio de 2015.
Congreso de Colombia, Ley 1951 de 2019, Creación del Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación, 2019.
Consejo Nacional de Innovación (Chile), Hacia una estrategia nacional de
innovación para la competitividad, Volumen I, 2007
Consejo Privado de Competitividad, Informes Nacionales de Competitividad,
2013, 2014, 2015, 2016 y 2017.
Contraloría General de la Nación, Evaluación del Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación – SGR 2012-2015, Diciembre de 2016.
DNP. (2016). Política Nacional de Desarrollo Productivo. Bogotá D.C.: DNP.
DNP, Bases del plan nacional de desarrollo 2018 – 2022 pacto por Colombia,
pacto por la equidad, 2019.

37
Foro Consultivo Científico y Tecnológico, Lalics, Sistemas de innovación para
un Desarrollo inclusivo, La experiencia latinoamericana, Ciudad de México,
Editores: Gabriela Dutrénit y Judith Sutz, 2014
García N., A., La crisis de la universidad, Plaza & Janes, 1985
González, F., Poder y Violencia en Colombia, ODECOFI, 2014.
Hekkert, M. P., Negro S. O., Functions of innovation systems as a framework to
understand sustainable technological change: Empirical evidence for earlier
claims. 2008.
Kuhlmann S., Ordoñez G., Research handbook on innovation governance for
emerging economies, Edward Elgar, 2017.
Kuhlmann Stefan, Rip Arie, The challenge of addressing Grand Challenges,
University of Twente, 2014
Mazzucato, M. (2015). The Entrepreneurial State. New York: PublicAffaires.
Mazzucato, M., Mission-Oriented Research & Innovation in the European
Union, European Commission, 2018
MEN, Plan nacional decenal de Educación 2016-2026, 2017.
Montenegro I., et Al., Reflexiones sobre la adopción de: la política de innovación
transformativa y las transiciones profundas, Colciencias, 2018
Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología, Universidad Nacional de
Colombia, Universidad del Rosario, Colciencias cuarenta años, 2013
OECD, Colombia: Implementing Good Governance, OECD Public Governance
Reviews, 2013
OECD Reviews of Innovation Policy Colombia, 2014
OECD Reviews of Innovation Policy: Norway 2017
Robinson, J., Colombia: Another 100 Years of Solitude?, Current history, 2013
Sagasti, F., Ciencia, Tecnología e Innovación, Políticas para América Latina,
Fondo de Cultura Económica, 2011.
Salazar, M., El Papel de los consejos de programas nacionales de ciencia y
tecnología, en Colciencias: 40 años, Colciencias, OCyT, 2013.
Schot J., Steinmueller, W. E., Framing Innovation Policy for Transformative
Change: Innovation Policy, SPRU, 2017
Tarana, Propuesta de configuración y asignación de roles y responsabilidades de
las entidades del gobierno nacional en materia de innovación, transferencia de
conocimiento y tecnología (TCT) y emprendimiento, 2018
38
Teubal, M. (. (2008). Direct Promotion Of ‘Commercial’ Innovation (CI) In
Least Developed Countries (LDCs): A Systems Evolutionary Perspective (S/E).
Geneve: UNCTAD Background Paper No. 6,
Vasco U., Carlos E., Carta Abierta sobre la nueva Misión de Sabios al Sr.
Presidente, a la Sra. Vicepresidenta, a los 43 miembros de la nueva Misión y a
todos los académicos y académicas del país, 2019.
Velasco, D. (2015). Innovation systems in developing countries: A top-down and
bottom-up approach to studying the Colombian National System of Innovation and
the coffee, flower and sugarcane production chains. Edinburgh: The University of
Edinburgh.
Villaveces C., J. L., Modernidad y Ciencia en Colombia, 1991
Whitelegg, K., Weber, M., Hofer R., Polt W., Strategic Governance of R&D
Related Policies Erawatch, 2008

39