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Capítulo 4

Dimensiones, actores y dilemas


de gobierno del sistema y de las
universidades públicas en la Argentina

Las reformas de la educación superior promovidas e implementadas en las


dos últimas décadas tuvieron al gobierno universitario como epicentro de
sus principales críticas e innovaciones. En ese escenario, las políticas públicas
apuntaron a reformular de manera homogénea el gobierno del conjunto de las
instituciones universitarias, al tiempo que la proliferación de distintos aborda-
jes sistémicos y de corte organizacional priorizó –aunque con distinta eficacia
teórica y metodológica– el estudio de las adaptaciones y las articulaciones de
las estructuras universitarias a las demandas de apertura y de competitividad
mundiales impulsadas por la globalización capitalista en curso.
La consideración de tales transformaciones alentó un movimiento que
colocó en el centro la cuestión del gerenciamiento de la estructura universita-
ria sobre la base de esquemas y calificaciones estandarizadas a escala global. Y
como la ola globalizadora requirió la actualización de la universidad, se impulsó
un giro analítico que –de la mano de los teóricos organizacionales– se dirigió
hacia sus engranajes internos (Cohen, March y Olsen, 1972). Otros factores
que favorecieron tales enfoques se refieren a “la incertidumbre del ambiente y
el crecimiento simultáneo del management académico; la innovación organi-
zacional y la integración; y los cambios profundos en los lugares de trabajo”

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Adriana Chiroleu, Claudio Suasnábar y Laura Rovelli

(Gumport, 2007: 36).38 Dichos trabajos también recibieron el estímulo de quie-


nes entienden la educación superior como “campo organizacional” (Baldrige,
1971; Peterson, 2007, entre otros)39 sobre el que es posible transferir nuevas
modalidades de gestión y de gobierno aplicadas a todo tipo de organizaciones
(Neave y Van Vught, 1994).
En contraste, otros analistas señalaron que las “organizaciones educativas”
son principalmente “organizaciones institucionalizadas” cuyo mayor limitante –a
diferencia de otro tipo de organizaciones– no es la “eficiencia” sino la “legitimidad”
construida en torno de creencias o mitos compartidos (Gumport, 2000: 5).40
De todas formas, los cultores de estos últimos planteos no ignoraron el hecho de
que los cambios sociales desatados en décadas recientes promovieron prácticas
institucionales inéditas a las que la teoría debió responder: nuevos formatos
de organizaciones educativas portadoras de mayor diversificación y pluralismo;
prácticas más estrictas y monitoreadas, en comparación con los flojos modos
anteriores; aumento de la importancia social de la educación.
En las siguientes páginas abordaremos algunas de las mutaciones más rele-
vantes en el gobierno de las universidades públicas en nuestro país, al tiempo
que identificaremos ciertas tensiones y dilemas que –de manera recurrente–
parecieron moldear tanto la acción institucional como la de sus respectivos
actores. Seguimos, entonces, un concepto de gobierno universitario en sentido
amplio, el que abarcó tanto la relación de las instituciones con diferentes niveles
de gobierno como la distribución y las prácticas de autoridad en su interior
(Casanova Cardiel, 1999). El análisis privilegió dos niveles en los que se revela
38 
Cabe destacar que, aunque los enfoques organizacionales empleados en el estudio de la
universidad cobraron más vigor en los últimos cuarenta años, las primeras propuestas se
desarrollaron en Estados Unidos entre las décadas de 1930 y de 1950. Al respecto, véase Peterson
(2007).
39 
En América Latina, los enfoques organizacionales aplicados al estudio de la educación superior
se expandieron considerablemente a partir de los años noventa, en paralelo con la aplicación de
reformas globales y sistémicas en el área de las políticas públicas, las que procuraron reorientar
las instituciones de acuerdo con criterios de eficiencia y productividad. Al respecto, véase –entre
otros– Ibarra Colado (2006).
40 
Enfrentados con tales argumentaciones, algunos defensores de los enfoques organizacionales
marcaron la diferencia entre organizaciones duras –empresas y corporaciones abocadas al comercio,
la producción y la actividad financiera– y organizaciones suaves –escuelas y universidades–, en
las que determinados criterios estrictos de desempeño, como la eficiencia o la rentabilidad, no
se manifestaron explícitamente en la estructura y en las prácticas organizacionales, sino que
operaron como elementos facilitadores de la legitimidad de la organización. Se trata de enfoques
que, siguiendo algunos de los planteos parsonianos sobre la importancia de las organizaciones
formales, consideraron a las universidades organizaciones peculiares (Bidwell, 2006).

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Política universitaria en la Argentina

la dimensión política de la universidad: el del gobierno central y el de las insti-


tuciones universitarias.41 Partimos de la idea de que los cambios en el gobierno
de las universidades aquí analizados no se originaron únicamente en las propias
organizaciones, sino que fueron consecuencia de grandes transformaciones en
los niveles más profundos de la cultura, la estructura social y la política. En ese
marco, aparentemente más volátil, procuramos situar y comprender las trasfor-
maciones recientes acaecidas en el gobierno de las instituciones universitarias.

Breve geopolítica regional del gobierno de la educación superior


A fines de los años sesenta, algunos países de América Latina, como México,
Brasil, Chile y Venezuela, iniciaron un proceso de modernización universitaria
que se expresó tanto en el surgimiento de centros regionales de investigación
sobre problemáticas referidas a la educación superior como en distintos inter-
cambios formales e informales y en acuerdos de cooperación entre las naciones
(Krotsch, 2001). Entre los primeros, destaca la creación del Centro Regional
para la Educación Superior (CRESALC-UNESCO), de la Unión de Universi-
dades de América Latina (UDUAL) y del Grupo Universitario Latinoamericano
para la Reforma y el Perfeccionamiento de la Educación Superior (GURELPE).
Más recientemente, otras redes intrarregionales adhirieron al mismo
espíritu: la Asociación de Universidades de América Latina y el Caribe para
la Integración (AUALCPI), la Organización de Universidades Católicas de
América Latina (ODUCAL), la Red de Universidades Regionales Latinoame-
ricanas (Red UREL), la Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad
de la Educación Superior (RIACES). En el plano subregional sobresalieron: la
Association of Caribbean Tertiary Institutions (ACTI), la Asociación de Univer-
sidades Privadas de Centroamérica (AUPRICA), la Asociación de Universidades
Grupo de Montevideo (AUGM), el Consejo de Rectores por la Integración
de la Subregión Centro-Oeste de Sudamérica (CRISCOS), la Asociación de
Universidades Amazónicas (UNAMAZ) y la Asociación de Universidades e
Institutos de Investigación del Caribe (UNICA).
41 
No obstante, siguiendo entre otros estudios los de Clark (1983) y Capano (1996), no
desconocemos la importancia de profundizar en futuras indagaciones en una tercera dimensión
de análisis: la de las facultades o departamentos. A su vez, rescatamos el interesante enfoque
desarrollado por Becher y Kogan (1992), quienes a los tres niveles señalados anteriormente
sumaron el del individuo y distinguieron analíticamente otras dos esferas de indagación: la
normativa y la operativa; es decir, la de los valores y las prácticas.

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Adriana Chiroleu, Claudio Suasnábar y Laura Rovelli

A lo anterior se sumaron diversas instituciones de investigación, organiza-


ciones y observatorios que produjeron y difundieron activamente conocimiento
sobre educación superior e intentaron incidir en la agenda regional. Algunas de
las más destacadas fueron las siguientes: la Asociación Universitaria Iberoame-
ricana de Posgrado, el Centro Universitario de Desarrollo (CINDA), el Con-
sejo Latinoamericano en Ciencias Sociales (CLACSO), el Espacio Común de
Educación Superior a Distancia (ECOESAD), el Observatorio Regional sobre
Movilidades Académicas y Científicas (OBSMAC) y la Red de Indicadores de
Ciencia y Tecnología, Iberoamericana e Interamericana (RICYT). Asimismo,
proliferaron distintos acuerdos bilaterales de cooperación entre países e institu-
ciones relacionados con actividades académicas o de formación, científicas o de
investigación, de extensión o difusión y/o de gestión institucional. No obstante,
hasta el presente, las políticas de integración por bloques de países, instituciones
y/o actores parecerían requerir mayores niveles de coordinación a fin de avanzar
en la consolidación de una zona homogénea de educación superior regional.
Resulta incuestionable, por otra parte, la influencia que la producción y
circulación de conocimiento experto, particularmente de organismos interna-
cionales, como el Banco Mundial y la OCDE (Organización para la Coope-
ración y el Desarrollo Económico), ejerció en los gobiernos latinoamericanos.
Sin embargo, a diferencia de la década pasada, o bien como resultado de la
extendida implementación de sus lineamientos de reforma, en los últimos
años varias de estas organizaciones operaron predominantemente a través del
uso de indicadores comparativos internacionales. En el marco de los llamados
estudios de benchmarking, divulgaron lo que consideran “buenas prácticas y
modelos exitosos” (Brunner, 2009). En el escenario de la nueva economía del
capitalismo se expandió, entonces, un discurso de mercado que promovió
la elaboración de los famosos rankings mundiales de universidades, los que
expresaron y replicaron –en buena medida– el posicionamiento económico y
tecnológico de las distintas naciones.
En contraste, ciertos compromisos regionales clave asumidos en la últi-
ma década, como la Conferencia Regional de Educación Superior de 2008,
reafirmaron la educación superior como un bien público y social, derecho
humano y responsabilidad del Estado. La calidad, la pertinencia, la inclusión,
el interculturalismo y el compromiso social resultaron –al menos discursivamen-
te– recuperados como lineamientos ineludibles a la hora de definir acciones y
conforman el ideario de políticas públicas de muchos de los llamados gobiernos
progresistas de la región.

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Política universitaria en la Argentina

Por su parte, el desarrollo del MERCOSUR privilegió en la esfera de la


educación superior la consolidación de diversas instancias y procesos de regiona-
lización de la acreditación universitaria para los países miembros y sus asociados.
La implementación del mecanismo definitivo ARCU-SUR para el reconoci-
miento de títulos –basado en la experiencia del Mecanismo Experimental de
Acreditación (MEXA)– se orientó a consolidar un sistema de reconocimiento de
títulos y diplomas que permita certificar la calidad de los estudios de los países
involucrados.42 En el plano estatal, los acuerdos se expresaron –en parte– en
la proliferación de distintas agencias nacionales de acreditación de carreras de
grado universitarias, las que retomaron ciertos lineamientos implementados por
países con una trayectoria más amplia en la materia, como es el caso de Brasil
y Chile, junto con otros criterios más recientes fijados a partir de la creación
de la CONEAU de la Argentina.

Dimensiones formales e informales del gobierno universitario


central en la Argentina
Las reformas estructurales implementadas en la década de 1990 transformaron
radicalmente las relaciones entre el Estado y la sociedad y tuvieron su correlato
en una modificación sustantiva en las formas de regulación y coordinación de
la educación superior. En ese sentido, la sanción de la LES en 1995 marcó
el pasaje desde un tipo de gobierno en el que predominaron mecanismos de
autorregulación, por ejemplo a través de la creación del Consejo Interuniver-
sitario Nacional (CIN), hacia un nuevo modelo diferenciado por su carácter
policéntrico y estratificado. Tal multiplicidad de organismos, dispositivos y
esferas de decisión propició una nueva distribución de poder entre el gobierno
y las universidades, a la que se añadieron formalmente otros actores, como el
Congreso Nacional, los gobiernos provinciales y representantes regionales. Su
rasgo dominante fue la creación de un sistema de coordinación universitaria a
cargo del Consejo Universitario Nacional (CUN), presidido por el ministro de
Educación e integrado por representantes del CIN, del Consejo de Rectores de
Universidades Privadas (CRUP), de los Consejos de Planificación Regional de
la Educación Superior (CPRES) y las Asociaciones de Facultades.

42 
El ARCU-SUR refiere al acuerdo sobre la creación e implementación de un sistema de
acreditación de carreras universitarias para el reconocimiento regional de la calidad académica
de las respectivas titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados.

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Por otra parte, si bien la LES procuró lograr una mayor coordinación
entre las universidades y las instituciones de educación superior (IES) no
universitarias, hasta el presente ambos subsistemas se mantienen bastante
desarticulados. En ese sentido, las universidades contaron con distintos orga-
nismos de articulación y consulta: el CIN, conformado por los rectores de las
universidades nacionales, el CRUP, los CPRES, en los que participan los rectores
de las universidades estatales y privadas y los ministros de Educación de las
diferentes regiones geográficas del país, quienes –además– son responsables por
los institutos de educación superior no universitarios. Como resultado de las
atribuciones asignadas por la LES al CIN –y en virtud de su propia y compleja
dinámica institucional–, el papel del organismo sufrió cierto desplazamiento al
quedar sus funciones circunscriptas al asesoramiento y a la deliberación, pero sin
relaciones vinculantes con el Ministerio de Educación o con las universidades
en él representadas. Tanto es así que solo debe ser consultado obligadamente
por el Congreso Nacional en relación con la creación o cierre de universidades
nacionales, pero su dictamen no es prescriptivo.
Por su parte, el Consejo de Universidades (CU), diseñado siguiendo el
modelo de una especie de “parlamento universitario”, se encuentra presidido
por el secretario de Políticas Universitarias, en representación del ministro de
Educación, y está compuesto por el Comité Ejecutivo del CIN, la Comisión
Directiva del CRUP, un representante de cada CPRES y un representante del
Consejo Federal de Cultura y Educación, entidad que reúne a los ministros de
Educación de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. No
obstante, una de la mayores dificultades que enfrentó el organismo se asocia
a una dinámica de negociación del presupuesto universitario que tradicional-
mente acontece por fuera de ese espacio, a lo que se sumó el hecho de que los
compromisos y alianzas asumidos por el CIN, el CRUP y los CPRES no son
vinculantes para las universidades como resultado de su autonomía institucio-
nal, garantizada en la Constitución Nacional Argentina y ratificada por la LES.
En contraposición, las instituciones de educación superior públicas y priva-
das carecen de autonomía y dependen de los gobiernos locales del lugar donde
se emplazan. La Ley de Educación Nacional –sancionada en 2006– estableció
que el Ministerio de Educación, en acuerdo con el Consejo Federal de Educa-
ción, tiene competencias sobre los IES para desarrollar políticas, mecanismos
de regulación y criterios de evaluación y articulación. Pero, a la vez, le otorgó
al Estado, a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires facultades
para planificar la oferta de carreras y de postítulos, diseñar planes de estudio,

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Política universitaria en la Argentina

gestionar y asignar recursos y aplicar regulaciones específicas relativas a los IES


bajo su dependencia. Por tanto, si bien la normativa procuró establecer cierta
coordinación centralizada del subsistema, al que también somete a la regula-
ción de la LES, diluyó sus posibilidades reales como resultado de la atribución
de diversas competencias a distintos actores del sistema y de la posibilidad de
cierto solapamiento normativo.

Reformas y cogobierno universitario


Entre los años ochenta y noventa, distintas propuestas de reforma de los sistemas
de educación superior a nivel mundial apuntaron principalmente a promover
un gobierno enérgico y dinámico de las instituciones. A su vez, la tendencia de
alcance mundial, en el marco de las políticas neoliberales, privilegió la reestruc-
turación de las universidades a partir de criterios de eficiencia administrativa
y rendición de cuentas.
La tendencia hacia la centralización del gobierno trató de aumentar la capa-
cidad de conducción y adaptación de las universidades frente a la multiplicidad
de demandas, otorgándoles a los rectores, decanos y directores de escuelas y
facultades mayores atribuciones y responsabilidades. A la vez, propició nuevas
modalidades y estructuras de decisión sustentadas en el desempeño y la velo-
cidad de reacción. Las propuestas de reforma tendieron entonces a desplazar
el principio de colegiación por dispositivos de carácter más jerárquico, en cuyo
interior las asambleas, consejos y comités disminuirían su poder de decisión o
bien cambiarían hacia órganos consultivos o asesores.43
No obstante, años más tarde y luego de confrontar los desarrollos teóricos
con experiencias institucionales concretas, el planteo acerca de la necesidad
de fortalecer el núcleo directivo central de las instituciones sufrió distintos
43 
Cabe recordar la sistematización ya clásica en los estudios del campo de la educación superior
sobre los modelos analíticos de gobierno universitario, desarrollada por Baldridge en los años
setenta. Nos referimos a las modalidades burocrática, colegiada y política. Brevemente, y en
sus versiones puras, la primera se orienta por la racionalidad legal en el proceso de toma de
decisiones y combina características burocráticas y rasgos de las organizaciones profesionales. En
contraposición, el modelo colegiado se define por su carácter descentralizado y por la búsqueda
de consensos en la toma de decisiones como resultado de procesos no jerárquicos de cooperación
y articulación de intereses. Mientras que en el político, destaca la primacía de los bloques de
poder y de los grupos de intereses, que a través de complejos procesos de negociación política
elaboran procesos decisorios. En la práctica institucional es posible identificar rasgos de las tres
modalidades, aunque alguna es posible que prevalezca.

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Adriana Chiroleu, Claudio Suasnábar y Laura Rovelli

cuestionamientos. En particular, si bien los liderazgos fuertes de sus rectores


normalizadores en algunas universidades se caracterizaron por el dinamismo y la
innovación, también generaron serios problemas de integración y coordinación
institucional, los que en los peores casos resultaron en graves conflictos y crisis
de gobernabilidad.44 De tal forma, en los últimos años, ciertas instituciones
recuperaron una estructura de gobierno más deliberativa, sustentada en procesos
de toma de decisiones más consensuadas, de modo de evitar el personalismo y
la concentración de poder en el segmento académico.
Por otra parte, desde los años ochenta en los países centrales y a partir de los
noventa en América Latina, las reformas del sector público y sus instituciones
siguieron los principios de la Nueva Gestión/Gerencia Pública (NGP).45 En el
ámbito universitario, se trató de un nuevo formato de administración sustentado
en el desempeño institucional, pero primordialmente, constituyó una variación
sustantiva de los dispositivos de gobierno y de gestión (Brunner, 2006). Junto
con las evaluaciones externas e internas proliferaron mecanismos versátiles
de administración institucional que procuraron hacer visible y controlable el
desempeño de los actores. Esos fenómenos encarnaron en nuevas estrategias
y técnicas de gobierno fundadas en los principios de la auditoría financiera.
Desde los planteos más favorables, la rendición de cuentas persiguió limitar
las injusticias e ilegalidades del ejercicio del poder fortaleciendo la legitimidad
de aquellas instituciones que cumplen en informar cómo marchan sus acti-
vidades (Trow, 1998). Como cualquier método de verificación, desplazó las
relaciones informales de confianza en favor de sistemas de rendición de cuentas
formalizados, visibles y sujetos a validación independiente (Power, 1997). No

44 
Quizá el caso más extremo haya sido la crisis político-institucional que se inició en 2003 en la
Universidad Nacional de Quilmes y que dio lugar, un año más tarde, a una reforma estatutaria
por la cual se suprimió la estructura de cargos de vicerrectorados al ser suplantados por el clásico
modelo de rector y vicerrector y se modificó el régimen electoral para acabar con la posibilidad
de reelección indefinida del rector.
45 
La “Nueva Gestión/Gerencia Pública” (New Public Management) refiere a la transformación
del aparato estatal en su conjunto y a la “hechura” de las políticas públicas. Supone el pasaje
desde un paradigma tradicional (weberiano) hacia otro basado en un enfoque gerencial o
posburocrático que redefine la idea misma de gobierno en términos de eficacia, efectividad y
calidad. Sus postulados aspiran a la reducción de las estructuras jerárquicas; la descentralización
de las decisiones y los recursos; la reducción de la excesiva división del trabajo; la integración
de metas al cumplimiento de reglas y legislaciones; la incorporación de la “externalización” de
las funciones públicas a través de organizaciones privadas y sociales; la orientación hacia un
ciudadano usuario y la introducción de sistemas de información y medición o evaluación del
desempeño (Cfr. Aguilar Villanueva, 2007: 319-320).

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Política universitaria en la Argentina

obstante, aun cuando estos sistemas hayan sido efectivamente diseñados para
restablecer la confianza pública, se observó que en algunos casos restringieron
la participación o la redujeron a un papel poco significativo.
Si bien tempranamente muchas universidades adhirieron fuertemente al
modelo de gestión altamente profesionalizada de sus asuntos académicos, más
recientemente algunas rescataron la importancia de una gestión “ampliada” que
pueda contrarrestar cualquier manejo personalista de los recursos o distancia-
miento de las autoridades de la base departamental y disciplinar y que, a la vez,
favorezca la integración institucional. A través de distintos niveles de participa-
ción de los profesores, ciertas instituciones apostaron a modelos mixtos o más
cercanos a la autogestión, lo que supone una baja presencia de administradores
y gestores en la universidad. De acuerdo con un estudio de Marginson sobre la
implementación de los principios de la nueva gestión pública en universidades
australianas, el robustecimiento del núcleo de autoridad central podría limitar
el dinamismo de las culturas académicas en vez de operar “en conjunción con
aquellas” (1999: 12). Según el autor, estas se hallan sometidas a una vigilancia
incesante y a una progresiva estandarización, lo que resulta en un deterioro
de su identidad universitaria y en un impedimento a su capacidad innovativa.
En contraste con las reformas de gobierno propuestas hace casi dos décadas,
un estudio de caso sobre universidades públicas innovadoras en la Argentina
afirma que las instituciones que apuestan a consolidar instancias y mecanismos
de toma de decisiones más deliberativos y una gestión ampliada de sus asuntos
internos, si bien tienden a pausar o escalonar las transformaciones, también
pueden contribuir con modelos académicos más integrados y participativos
(Rovelli, 2011).
Cabe recordar que, en nuestro país, los diagnósticos de distintos especialis-
tas y funcionarios reformadores se dirigieron a transformar la estructura de los
órganos colegiados de gobierno de las universidades públicas, a la que conside-
raron tanto una de las mayores fuentes de problemas de gobernabilidad como
un factor limitante de la capacidad de innovación y de reforma institucional.
En ese sentido, la LES siguió la estructura tradicional de cuerpos unipersonales
de gobierno –rector y decanos– y colegiados –Asamblea, Consejo Superior y
Consejos Directivos–, pero asignó de manera general las funciones ejecutivas
a los primeros y las normativas, de definición de políticas y de control de sus
respectivos ámbitos, a los segundos. Tal separación entre los órganos colegiados
y las autoridades universitarias pareció ajena a las formas de gobierno hereda-
das de la Reforma Universitaria de 1918, en la cual las máximas autoridades

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universitarias fueron concebidas como resultantes de la elección de los órganos


colegiados; mientras que la figura de los decanos y/o los rectores –al no tener
formalmente un margen de poder por fuera del de los consejos– fue pensada
en términos de un primus inter pares (Naishtat et al., 2005). Asimismo, la
normativa estableció que los decanos fueran miembros natos de los Consejos
Superiores, lo que supuso tanto la sobrerrepresentación del claustro docente
en dichos órganos como la duplicación de la representación de la autoridad
ejecutiva en los cuerpos legislativos (Mazzola, 2007).
Si bien la LES cedió, por un lado, la composición y las atribuciones de
los organismos colegiados a la definición prevista en los respectivos estatutos
universitarios y reconoció la autonomía y autarquía económico-financiera y
el autogobierno de las instituciones, por otra parte, estableció lineamientos
específicos en la estructura colegiada de gobierno. Al respecto, fijó una mayor
representación del claustro docente en los Consejos: su representación relativa
no puede ser inferior al 50% y sus miembros deben ser profesores concursados.
Con ello, unificó el claustro docente al posibilitar la participación de los auxi-
liares concursados en el claustro de profesores. Paralelamente, impuso ciertas
restricciones académicas a la participación estudiantil dado que los estudiantes
deberían ser alumnos regulares y tener aprobado por lo menos el 30% de las
asignaturas de la carrera.
A su vez, promovió la constitución de un Consejo Social con represen-
tantes de distintos sectores e intereses de la comunidad en la que se encuentra
la universidad. También exigió la representación del personal administrativo,
aunque dejó librado su alcance a lo que determinara cada institución y esta-
bleció que los graduados, en caso de ser incorporados a los cuerpos colegiados,
no podrían tener relación de dependencia con la institución universitaria. La
norma encontró resistencia en ciertas universidades grandes en las que, en la
práctica, ese claustro media como espacio de representación de los docentes
auxiliares al incluir a los no concursados (Naishtat et al., 2005).
Con todo, la LES estableció que en los órganos colegiados de gobierno al
menos el 50% deberían ser docentes y fijó la unificación del claustro; limitó la
participación en el claustro de graduados de aquellos egresados que estuvieran
trabajando en la universidad a la vez que impulsó la creación de la figura de un
Consejo Social; autorizó la representación estudiantil para estudiantes regulares
y promovió la representación del sector no docente o administrativo de las casas
de estudio. Sin embargo, en el marco de su autonomía, no todas las instituciones
adoptaron la estructura y composición de los órganos colegiados prevista. Aun

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Política universitaria en la Argentina

aquellas universidades que adhirieron a los sentidos y cambios organizacionales


medianamente homogéneos promovidos por la oleada de reforma presentaron
lógicas, niveles de integración y coordinación, y estilos institucionales disímiles.
Por lo que, si bien compartieron numerosos principios en el plano de la gestión
académica e institucional, en definitiva parecerían ser los valores y las normas
tanto explícitas como implícitas que allí circulan los que configuraron distintos
estilos de gobierno e identidades universitarias.
Con posterioridad a la sanción de la LES, la gran mayoría de las universidades
encaró procesos de reforma estatutaria. En el caso de las universidades nacionales
más tradicionales, como las de Córdoba (UNC), Buenos Aires (UBA) y La Plata
(UNLP), recién en 2008 modificaron sus estatutos en el marco de una fuerte
resistencia estudiantil y, en las dos últimas instituciones, luego de afrontar períodos
de graves crisis institucionales. Sin embargo, estas innovaciones estatutarias no
pretendieron ajustarse a los criterios fijados por la ley nacional, sino que reco-
gieron debates institucionales internos, demandas de mayor democratización y
representación por parte de ciertos actores y las problemáticas de una nueva época
sociopolítica signada por la llamada “nueva cuestión social”. En esa dirección,
tanto los estatutos de la UBA como los de la UNLP recuperaron la noción de
“responsabilidad social” y “bien público y social” de la universidad, a la vez que
priorizaron distintas medidas relacionadas con el bienestar estudiantil; ambos
consagraron la gratuidad universitaria en el grado y adoptaron un criterio univer-
salista en materia de ingreso. A su vez, pusieron hincapié en el posicionamiento
latinoamericano de la institución.
Con respecto a la composición de los órganos colegiados, un primer análisis
permite apreciar que tanto en la UNC como en la UNLP, el claustro de profeso-
res alcanzó una representación no inferior al 50% en los cuerpos colegiados. En
la UBA, esta proporción se mantuvo en los Consejos Directivos, aunque en el
Consejo Superior la representación del claustro docente es de cinco miembros,
al igual que la de los claustros de estudiantes y graduados. Asimismo, las tres
instituciones apoyaron la representación de los auxiliares docentes en los cuerpos
colegiados. En la UBA, obtuvieron representación en los Consejos Directivos
a través del claustro de graduados, uno de cuyos cuatro representantes debe
pertenecer, por lo menos, al personal docente.46 En la UNC, la representación de
los docentes en los Consejos Directivos fue discriminada de la siguiente manera:
tres titulares y/o asociados; tres adjuntos y tres profesores auxiliares graduados.

En el caso de que los auxiliares docentes superen el 33% del padrón de graduados tendrán,
46 

por lo menos, dos representantes.

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En la UNLP, por su parte, siete auxiliares docentes obtuvieron representación


en el Consejo Superior, mientras que en los Consejos Directivos consiguieron
un representante por el claustro docente.
No resulta nada extraño el hecho de que las tres instituciones mantuvieran la
representación del claustro de graduados, fieles a la tradición reformista, aunque
también reformularon vínculos con actores exteriores a la comunidad propia-
mente académica. En ese sentido, en el actual estatuto de la UNLP sobresale el
ingreso de los gremios y la ampliación de facultades de los representantes de los
colegios de la universidad; mientras que en la UNC se creó –a partir de 2002–
la figura de un Consejo Social Consultivo. Por otra parte, la UBA reconoció a
los trabajadores no docentes como miembros de la comunidad universitaria,
por lo que a partir de 1997 sumó un representante en el Consejo Superior con
voz pero sin voto; mientras que la UNC incorporó un representante en cada
organismo con voz y sin voto. A su vez, la UNLP reunió dos representantes
con voz y sin voto en el Consejo Superior y uno con facultades similares en
los Consejos Directivos.
Por su parte, muchas de las universidades públicas creadas durante el período
de sanción de la LES adoptaron rápidamente el espíritu y varios de los criterios
fijados por la normativa a los cuales sumaron otros más innovadores. A modo
de ejemplo, las universidades nacionales de San Martín, Lanús, Tres de Febrero
y La Matanza incorporaron la representación de un no docente en alguno de
los cuerpos colegiados. La Universidad Nacional de General Sarmiento sumó
dos representantes y la Universidad Nacional de Quilmes, tres en total por ese
sector en el Consejo Superior. En este último caso, el personal administrativo
y de servicios contó –además– con voto, aunque en asuntos de su competencia
que excluyan lo estrictamente académico.
Por su parte, la Universidad Nacional de General Sarmiento discriminó posi-
tivamente la representación de los docentes asistentes (con dos representantes en el
Consejo Superior) de la de los investigadores-docentes profesores en general. Luego,
en las universidades nacionales de La Matanza, Quilmes, General San Martín, Ge-
neral Sarmiento, Tres de Febrero, Lanús, los actores de la zona, comunitarios o de
organizaciones sociales lograron representación con voz pero sin voto en alguno de
los órganos colegiados. Con respecto a los graduados, las universidades nacionales
de La Matanza, General Sarmiento y San Martín no incluyeron su representación
en el Consejo Superior, aunque reformularon la idea de representación de actores
externos a la universidad a través de la incorporación de representantes del Consejo
Social, de la comunidad o de fundaciones respectivamente.

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Política universitaria en la Argentina

Participación política, representación y regímenes electorales


Históricamente, la participación en el gobierno de las instituciones fue con-
cebida como una conquista y eje de lucha de los actores universitarios, y por
tanto, valorada positivamente (García de Fanelli y Moguillansky, 2009). De
todas formas, también se evidenció cierto sesgo particularista en la orientación
de la acción política al privilegiar intervenciones que de manera frecuente se
orientaron como un medio para alcanzar beneficios particulares, grupales o
sectoriales que como un ejercicio desinteresado de la autonomía universitaria
(Naishtat et al., 2005: 62). Asimismo, el escaso reconocimiento a la función
de gobierno y de gestión universitaria, y en el caso de esta última, el carácter
extendidamente simultáneo de su desempeño con las actividades de docencia y/o
de investigación constituyeron condicionamientos para la participación de los
docentes en el gobierno universitario (García de Fanelli y Moguillansky, 2009).
Una problemática destacada vinculada con el gobierno universitario en
las universidades públicas se refiere a la relación entre los procedimientos y
requisitos establecidos por la LES y los respectivos estatutos para la obtención
del estatus de ciudadano universitario en el claustro de profesores y a la posi-
bilidad concreta de estos actores de poder elegir y ser elegidos. En efecto, una de
las principales exigencias para poder participar en cargos directivos, colegiados
o unipersonales es el hecho de haber aprobado un concurso de oposición y
antecedentes, lo que garantizaría la capacidad académica de los profesores. No
obstante, en muchas instituciones resulta muy alto el porcentaje de profesores
no concursados. Así, la notable expansión de la figura del docente “interino”
limitó la posibilidad de participación en la vida político-institucional dado que
estos no integran los claustros y, por lo tanto, carecen de derechos de represen-
tación. A lo anterior se sumó la existencia, en algunas unidades académicas de
universidades más tradicionales, de una proporción significativa de trabajadores
ad honorem. Si bien la LES establece que las universidades deben concursar –al
menos– el 70% de su planta docente, tanto las restricciones financieras como
cierta manipulación político-académica de las instancias de concurso resultaron
en que una gran parte de las instituciones no alcanzara ese requisito. Frente
a esta situación conflictiva, si bien para la elección de autoridades centrales o
de representantes en los órganos institucionales superiores las universidades
respetan el criterio fijado por la LES, a nivel de las facultades y departamentos
despliegan distintas estrategias. En ese sentido, algunas universidades públicas
limitan la obligación de ser profesor concursado a la posibilidad de ser “electo”,

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Adriana Chiroleu, Claudio Suasnábar y Laura Rovelli

mientras habilitan el derecho de ser “elector”. En otras instituciones, votan


todos los profesores con cierta antigüedad, independientemente de que estén
o no concursados.
Con respecto a los regímenes electorales, y en relación con los órganos
unipersonales (rector y decanos), existe una innegable tradición legislativa en
las universidades públicas argentinas en favor de la elección de sus autoridades.
Sin embargo, a partir de los planteamientos observados en la LES acerca de la
división de poderes entre legislativo y ejecutivo, comenzó un debate en torno
de los beneficios del voto directo para la elección de las autoridades ejecutivas.
Por un lado, algunos asociaron el régimen indirecto con comunidades políticas
pequeñas, en las que la posibilidad de establecer acuerdos podría ocurrir de
manera menos dificultosa e improbable; a su vez, en el plano universitario,
acusaron a ese modelo de fomentar intereses corporativos tanto legales y legí-
timos como ilícitos a través de la mediación de los representantes. Una de las
instituciones que optó por este régimen proclamó que “promueve un sistema
más democrático y transparente, ya que expresa la voluntad explícita y sin
intervención de todos los integrantes de cada uno de los claustros” (Estatuto
Universidad Nacional de San Luis). Por otra parte, quienes objetan este sistema
afirmaron que podría beneficiar a las figuras unipersonales con ilimitado poder
dado que obtienen su legitimidad directamente a través de los votantes sin una
delegación realizada por la Asamblea.
Luego de la sanción de la ley, muchas de las instituciones fundadas durante
el período de expansión institucional de los años setenta adhirieron a la elección
directa de las autoridades (ponderada o no en función de la representación de
los distintos claustros y unidades académicas); mientras que las universidades
más tradicionales y las creadas en los años noventa –más consustanciadas con
otros criterios de modernización– se mantuvieron al margen. Entre las primeras
nos referimos a las universidades nacionales de Entre Ríos, La Pampa, Luján,
Misiones, Río Cuarto, Salta, San Juan, San Luis y Santiago del Estero. De
acuerdo con ciertos analistas, la elección directa impulsó la construcción de
fórmulas, la contienda entre distintas plataformas electorales en un espacio de
debate público, aunque también suscitó la creación de un aparato electoral, “por
lo que se necesita movilidad, dinero, etc. que puede llevar a prácticas clientela-
res, similares a los empleados en la lucha política nacional” (Del Bello, 2002:
66). Por otra parte, algunos estudiosos señalaron que la elección directa de los
decanos y del rector podría ser un mecanismo posible para aumentar tanto el
compromiso como el conocimiento institucional en virtud de la necesidad de

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Política universitaria en la Argentina

los candidatos de manifestar y debatir sus propuestas con mayor antelación


(Naishtat et al., 2005: 116). Paralelamente, reconocieron que, en las univer-
sidades más grandes, el problema de la parálisis de gobierno se vincula en
ciertos casos con la debilidad de un ejecutivo carente de suficiente poder de
decisión para implementar reformas político-académicas; no obstante, consi-
deraron que “no es en absoluto evidente que la solución para estas dificultades
proceda del restablecimiento y reforzamiento de jerarquías administrativas”
(Naishtat et al., 2005: 50).
Un estudio reciente sobre la incidencia de la elección directa en el gobierno
universitario en la Universidad Nacional de San Luis reveló que su implemen-
tación no disminuye o atenúa necesariamente la posibilidad de partidización
de la universidad, aunque sí parecería ampliar la percepción entre los actores
universitarios de que las autoridades constituidas expresan la voluntad del
conjunto, a la vez que fortalece la formación de agrupaciones políticas en
su interior y de agrupaciones con identidades específicamente universitarias
(Mazzola, 2007: 149). Si bien el debate en torno de la elección directa de au-
toridades continúa abierto, en los últimos años parecieran estar más aplacadas
las reformas que principalmente apuestan a mejorar la calidad de los gobiernos
universitarios y a democratizar la toma de decisiones a través de mecanismos
de ingeniería constitucional.

Dilemas de gobierno
Para concluir, presentamos cinco dilemas de gobierno que, sin pretender ser
exhaustivos, resultan comunes a las instituciones universitarias a nivel global y
atraviesan con caracteres más específicos a las universidades públicas argentinas.47

Gobierno representativo y eficacia organizativa

El carácter colegiado y democrático de la universidad pública refiere a la idea


de una comunidad autogestionada de miembros, gobernados por una noción
corporativa de igualdad orgánica, mediada por la condición de cada miembro
47 
En este apartado final retomamos algunos dilemas de gobierno identificados por Larsen,
Maassen y Stensaker (2009) y profundizados por Castro (2011), aunque hemos preferido
reformular algunos de sus criterios e incorporar un quinto dilema cercano a ciertas problemáticas
recientes de la universidad argentina.

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Adriana Chiroleu, Claudio Suasnábar y Laura Rovelli

en el todo de la universidad (Naishtat et al., 2005). En los últimos años, en


algunas instituciones más tradicionales, tanto el deterioro interno y la situa-
ción crítica de ciertas formas de autogestión colegiada como la complejidad
institucional, la necesidad de nuevas fuentes de financiamiento y la demanda
de vinculación debilitaron ese ideario. Frente a ese panorama, numerosas uni-
versidades incorporaron distintos niveles e instancias de profesionalización de
la política con el propósito de lograr mayores niveles de coordinación y cierta
eficacia organizativa. Lo anterior lleva a preguntarse: ¿de qué manera y en qué
medida es posible sostener la posibilidad tendencial de la democracia repre-
sentativa (Naishtat et al., 2005) e incluir ciertos niveles de profesionalización
en el diseño e implementación de políticas institucionales?; ¿cómo lograr que
la profesionalización de la política no se oriente necesariamente a la formación
de cuerpos políticos corporativos fortalecidos por la subsistencia en cargos de
gestión a lo largo del tiempo? (Mazzola, 2007).

Principio burocrático-gerencial y principio colegial

Algunos analistas le atribuyeron connotaciones positivas al giro burocrático-


gerencial en el gobierno universitario: entre ellas, destacaron la importancia
de los números para la toma de decisiones, el involucramiento de los actores
académicos en nuevas prácticas de interacción intrauniversitaria ajustadas al
ambiente y el seguimiento de las innovaciones logradas en otras instituciones.
A pesar de tales bondades, la “moda de la gestión” (Birnbaum, 2000) también
podría impregnar a la universidad de la cultura de la cuantificación, e incluso
distorsionar los comportamientos de modo de obtener “números más atractivos”
(Birnbaum, 2000). Por otra parte, un aumento excesivo de burocracia podría
atentar contra la legalidad de las decisiones y políticas académicas, antes que
asegurarla. Los defensores de la colegiatura advirtieron sobre la importancia de
que los actores universitarios participen en el gobierno y optaron por fortalecer
la calidad democrática de la universidad al tiempo que muchos consideraron
que la gestión colegiada favorece la integración institucional.

Centralización y descentralización de la autoridad

Como se mencionó a lo largo del capítulo, algunos analistas esperaron que el


fortalecimiento de los cargos ejecutivos superiores y la reformulación de las

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Política universitaria en la Argentina

estructuras de decisión, junto con criterios que promovieran la evaluación y la


rendición de cuentas, dinamizaran y estimularan las innovaciones necesarias en
el gobierno universitario. Sin embargo, tales conducciones podrían presentarse
algo lejanas a ciertos intereses académicos (cuestión que podría poner en peligro
la autonomía de la docencia y la investigación) y enfrentar problemas de coor-
dinación intrainstitucional favoreciendo la creación de canales informales para
la toma de decisiones. Por el contrario, los partidarios de la descentralización de
las instancias y niveles de gobierno universitario afirman que estos mecanismos
posibilitan la participación de distintos actores al tiempo que podrían generar
mayores consensos.

Influencia interna y externa en la toma de decisiones

En las últimas décadas, la relación de la universidad con su entorno conllevó


un entramado complejo de vinculaciones con instancias diversas de toma de
decisiones y generación de demandas como la global, regional, nacional y lo-
cal. Esto acarreó la necesidad de lograr cierto equilibrio entre las autoridades
ejecutivas externas e internas (Castro, 2011). A su vez, las universidades fueron
llamadas a ensamblar los intereses y las expectativas de la industria, las disciplinas
científicas, las profesiones y las organizaciones sociales, entre otros numerosos
actores socialmente relevantes. De esta forma, al tiempo en que se debatían los
alcances y las características de esa asociación, surgieron distintas propuestas
que apuntaban a incluir la representación de actores extrauniversitarios en los
órganos de gobierno. A partir de la sanción de la LES, pero de manera más
significativa luego de la crisis sociopolítica que atravesó el país a comienzos
de este siglo, la proliferación de la figura del Consejo Social en los órganos
colegiados de gobierno –aunque mayoritariamente con voz pero sin voto– se
dirigió a reformular y fortalecer esa relación. Con ello, se reconfigura tanto la
identidad tradicional de los actores universitarios como sus posibilidades de
representación y legitimación.

Sobreadaptación a las reformas y autonomía institucional

Las interacciones complejas entre los lineamientos globales de reforma educativa,


las políticas públicas de educación superior y las políticas implementadas por
las universidades, en cuanto decisiones que llevaron a cabo las instituciones

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Adriana Chiroleu, Claudio Suasnábar y Laura Rovelli

en el marco de su autonomía, ofrecieron un espectro amplio de alternativas,


estrategias institucionales y resultados. Mientras algunas instituciones se ajus-
taron a lo establecido desde el gobierno central, otras generaron propuestas y
alternativas autónomas y así rompieron “la camisa de fuerza” que promueve
en buena medida el crecimiento y burocratización del sector a nivel nacional
y la proliferación de distintos actores y lineamientos en el plano regional y
global. Tomando en consideración el carácter interactivo de ese vínculo, en el
que entran en juego negociaciones entre ciertos valores, intereses y proyectos
en conflicto, cabe preguntarse –finalmente– en qué medida y de qué manera
las universidades nacionales ejercieron los márgenes de autonomía universitaria
disponibles y garantizados a través de la LES en favor de políticas, configura-
ciones institucionales y criterios académicos propios.

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