Comentario crítico de la Lectura de Richard Allen, “El desafío de reformar las instituciones

presupuestarias en los países en desarrollo”, Revista Internacional de Presupuesto Público, Nº

76, Julio-Agosto 2011, pp. 113-145.

INTRODUCCION

El tema de la reforma de las instituciones presupuestarias interesa especialmente en la medida

que tiene que ver el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas de acuerdo a los cuales se
elaboran, aprueban y se ejecutan los presupuestos.

La temática del presupuesto público tiene particular importancia para las economías pequeñas y
en desarrollo, puesto que es a partir de estas instituciones presupuestarias que se determina el
gasto público total, el déficit fiscal y el endeudamiento público, y en ese sentido inciden en la
sostenibilidad de las cuentas del sector público y en la asignación de los recursos por tipos de
gasto y por grupos de beneficiarios.

Los problemas recurrentes de déficit fiscal amenazan la estabilidad macroeconómica de un país,

así como las posibilidades atender adecuadamente las responsabilidades básicas del Gobierno,
resguardar los intereses de la sociedad y promover el crecimiento y el desarrollo económicos bajo
criterios de transparencia y rendición de cuentas a fin de contribuir a la gobernabilidad y la vida en
democracia (Filc & Scartacini, 2006).

En América Latina, desde 1990 ha tenido lugar un proceso continuo de reforma a las instituciones
presupuestarias. Es así que en un número importante de países se introdujeron restricciones
numéricas, fondos de estabilización, marcos plurianuales y restricciones al endeudamiento. En
varios países las restricciones numéricas se introdujeron en el marco de leyes de responsabilidad
fiscal.

En lo referido a los procedimientos, la introducción de los sistemas financieros integrados supuso

un aumento de la jerarquía del poder ejecutivo, principalmente a través de la introducción de la
cuenta única de tesorería. En términos de transparencia, las leyes de responsabilidad fiscal
usualmente incluyeron capítulos particulares sobre el tema, y aquellos países que no lo hicieron
por esa vía promulgaron leyes específicas (Filc & Scartacini, 2006).

Por ello interesa particularmente el enfoque del autor respecto a la reforma de las instituciones
presupuestarias y a los criterios que en su opinión deben emplearse para diseñar una estrategia
de reforma de la gestión financiera pública, para los países en desarrollo.

DESARROLLO

Una efectiva gestión financiera de los recursos públicos requiere en la actualidad de un marco de
políticas públicas proactivas y transparentes que tengan en cuenta las exigencias de entornos
macroeconómicos y fiscales dinámicos y complejos, en escenarios económicos cada vez más
globalizados. El fortalecimiento de la gobernabilidad en ese sentido, la capacidad para atender a
las crecientes demandas de la ciudadanía, que progresivamente pulsa por más y mejores bienes y
servicios públicos, mayor eficacia y eficiencia en sus prestaciones, con una clara exigencia en
materia de transparencia de la gestión y rendición de cuentas (Martner, 2008).

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En este orden de ideas, el presupuesto público juega un rol fundamental en la medida que hace
evidentes, las prioridades, objetivos y metas de las políticas gubernamentales, y en última
instancia, revela la efectividad y calidad del gasto público y su transparencia.

El presupuesto público es el instrumento de política económica más significativo para la gestión de

un Gobierno. Su finalidad además de ser un instrumento de política económica que expresa las
transacciones concretas y resultados propuestos del Gobierno, es ser un instrumento de
planificación y de administración. Ya que el Presupuesto es un cálculo anticipado de los ingresos y
egresos del sector público, contiene las metas a cumplir y los medios para lograrlas. Y en ese
sentido se constituye en una "guía de acción" para evitar la toma de decisiones improvisadas.

De allí su importancia para lograr una mejor distribución del ingreso, puesto que permite
determinar indicadores de eficacia y eficiencia, favorece una gestión gerencial por resultados,
medidos en unidades físicas y financieras, siendo una herramienta para acelerar el desarrollo
económico del país. Como se ha señalado anteriormente, el presupuesto revela cuales son las
prioridades y objetivos de un Gobierno y como el Estado planea retornar a la sociedad los recursos
que obtiene de ella a través de los impuestos directos e indirectos, venta de bienes y servicios y
del endeudamiento (Francke, Ugaz, Salazar, Castro, & Paulini, 2003).

Para Allen, los buenos resultados fiscales como una asignación de recursos presupuestarios
económicamente eficiente a sectores prioritarios, dependen de procesos y procedimientos para
preparar, ejecutar y supervisar el presupuesto. No obstante, el presupuesto además de una
institución central del Estado, un mecanismo clave para determinar la distribución de recursos y
rentas económicas a las elites que dominan los que llama Estados naturales, y a los grupos más
amplios que influyen en el desarrollo de las sociedades de acceso abierto. Y por ello, el
presupuesto, es muy difícil de reformar, excepto que tales mejoras optimicen o faciliten el
comportamiento de captación de renta.

Ello no parece ser siempre así, no obstante si coincido con el autor en cuanto a que la reforma de
las instituciones presupuestarias está estrechamente relacionada con el desarrollo de las
instituciones económicas y políticas.

Según señala Allen, las sociedades pasan a través de tres etapas esenciales:
a) sociedades primitivas;
b) estados naturales u “órdenes de acceso limitado”dominados por elites que tienen acceso
primario al poder y los recursos, y son vulnerables a la violencia y al conflicto político;
c) “órdenes de acceso abierto”, que se caracterizan por la competencia en los mercados
políticos y económicos.

Citando a North, Wallis y Weingast , el autor señala que los Estados naturales tienden a existir por
períodos de tiempo muy largos, y que la transición de Estados naturales a sociedades de acceso
abierto es problemática y depende de la adaptación de sus instituciones, organizaciones y
comportamiento a ello denomina “condiciones umbral”.

Los Estados naturales serían el aproximadamente el 95% de los países, y van de Estados frágiles,
caracterizados por inestabilidad política y violencia en un extremo, hasta estados naturales
maduros, como los Estados emergentes, que estarían más cerca de satisfacer las condiciones del

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umbral. De acuerdo con el autor pocos países más allá de Europa Occidental y América del Norte
han evolucionado más allá de esta etapa.

Dicha caracterización puede efectivamente resultar aplicable, a los países en desarrollo, aun es
algo simplista como el mimo autor señala.

No obstante, coincido en que el fortalecimiento de los procesos y sistemas presupuestarios en los

países de bajos y medianos ingresos suele verse limitado por la deficiente calidad de las
instituciones públicas, centros de gobierno débiles y sistemas de gabinete que crean problemas de
coordinación política y planeamiento eficiente; fuertes sistemas de patronazgo en donde los
puestos de los responsables de los organismos públicos son cubiertos por amigos y seguidores del
Presidente; y débil capacidad en los sistemas de recursos humanos y de información. A lo que
efectivamente se suma la escasez de recursos financieros para costear los sistemas técnicos
necesarios y la construcción de capacidades.

Para que países en desarrollo como el Perú puedan consolidar su crecimiento económico con
mayores niveles de desarrollo social, es necesario contar una administración pública eficiente y
efectiva, que pueda contribuir a la mejora del bienestar ciudadano, y para ello, uno de los
instrumentos clave es efectivamente el Presupuesto Público. En ese sentido, la realización de un
proceso presupuestario que satisfaga los objetivos de eficiencia, equidad y estabilidad, al mismo
tiempo, es aún parte de la agenda pendiente.

El autor señalar que la “reforma de la política impositiva y la recaudación de impuestos ha

demostrado en general ser más fácil en los países en desarrollo que la reforma de los procesos
asociados con el lado del gasto del presupuesto”. Es el caso por ejemplo de la exitosa
introducción de sistemas de IVA, el establecimiento de autoridades de aduana e impuestos
unificados, y considera que esto se debe a que modernización impositiva puede incrementar las
oportunidades para un “comportamiento de captación de renta” creando nuevas fuentes de
ingresos, y nuevos y más eficientes métodos de recaudación, mientras que las mejoras del lado
del gasto del presupuesto generalmente hacen lo opuesto al cerrar fisuras, introducir nuevos
controles, mejorar la transparencia y eliminar oportunidades de captación de renta.

No parece totalmente cierta esta afirmación, hay que tener en cuenta que estas reformas
tributarias están orientadas a mejorar la recaudación pero también a combatir la elevada
informalidad, la debilidad de la administración tributaria, la proliferación de exoneraciones y la
existencia de regímenes tributarios inadecuados. No obstante es evidente que deben ir
aparejadas de medidas orientadas a favorecer el ordenamiento de los mecanismos de asignación y
ejecución del gasto público.

Como señala Allen el objetivo definitivo de la reforma de presupuesto es mucho más amplio que
simplemente mejorar la eficiencia de los sistemas y procesos de presupuesto. El desarrollo de las
estrategias y planes de acción debe tener en cuenta los objetivos fiscales, y en ese sentido parece
acertado que los objetivos medulares para un país en desarrollo incluyan lo siguiente:
• Asegurar la estabilidad macroeconómica y la sustentabilidad fiscal;
• Proteger el dinero de robos y apropiación indebida;
• Asegurar que los fondos públicos se gasten en forma coherente con el presupuesto
aprobado;

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 • Fortalecer el vínculo entre las prioridades públicas y el presupuesto, y la programación
multianual mejorada; y
• Monitorear los resultados del gasto en términos del acceso a los servicios públicos, y la
calidad de los mismos, e inyectar cierta responsabilidad externa a través de los ciudadanos
y usuarios del sector público en cuanto a efectividad, es decir la llamada “responsabilidad
social”.

En el Perú desde el año 2007, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección
General del Presupuesto Público (DGPP) viene promoviendo el enfoque de Presupuesto por
Resultados (PpR), el cual busca articular la gestión presupuestaria en torno a los resultados que
requieren y valoran los ciudadanos.

Durante los tres primeros años de implementación de esta reforma, se han definido los marcos
conceptuales y metodológicos que facilitan la instrumentalización de la propuesta, los mismos
que serán perfeccionados continuamente.

No obstante lo avanzado, la consolidación e institucionalización del PpR en el Perú se encuentra

aún en proceso, restando profundizar en la apropiación generalizada de los fundamentos
conceptuales que lo motivan, la aplicación instrumental y, sobre todo, en el cambio en la manera
en que se toman las decisiones en materia de gasto público.

CONCLUSIONES

La idea medular de este documento es que la reforma de las instituciones presupuestarias es en

general un proceso extremadamente lento y desafiante que ha llevado más de doscientos años en
países avanzados como Francia, el Reino Unido y los Estados Unidos –en una serie de ondas de
lento movimiento en cierto modo como los ciclos Kondratieff– y aún no se ha completado. Las
razones de esto están vinculadas con la doctrina familiar, desarrolladas por North y otros, de los
Estados emergentes y la transición gradual de los países de estados de captación de rentas
dominados por elites a sociedades abiertas y democráticas.

Las instituciones fiscales son una fuente importante de comportamiento de captación de rentas y
de provisión de rentas en los países en desarrollo y, por lo tanto, ejercen una fuerte influencia en
el proceso de presupuesto y su modernización. Las reformas de presupuesto también son difíciles
porque requieren voluntad política para efectuar duras elecciones. Los países pobres encuentran
que esto es difícil y prefieren dejar las prioridades políticas a los donantes, razón por la cual los
planes estratégicos para reducir la pobreza son a menudo un espejo para las preferencias de los
donantes. En tales países, el progreso debe ser medido en general en términos de décadas más
que en años.

El documento sostiene que los intentos de los enfoques para reformar las instituciones
presupuestarias que han sido útiles y efectivos en los países avanzados –incluyendo reformas de
“nueva tendencia”– y trasplantarlos al ambiente ajeno de un país en desarrollo son en general
poco exitosos y a veces negativos y caóticos. Si bien puede haber ciertas excepciones a esta
predicción (como, por ejemplo, mercados emergentes, países post conflicto, y algunos países en
desarrollo con características institucionales especiales y un ministro de Hacienda poderoso), rara
vez se los encuentra en la práctica.

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El documento sostiene además que las soluciones tecnocráticas en el diseño de estrategias de
reforma en países en desarrollo –como, por ejemplo, el enfoque plataforma– tienen cierta lógica,
pero su mero peso, cronogramas restringidos, y complejidad, los menoscaban como una
herramienta práctica para ser usada en los países en desarrollo. También tienden a ser capturados
por los organismos que los financian y proveen la asistencia técnica. La agenda de reformas
altamente estructurada, con plataformas, pasos secuenciados, coordinación y participación de las
autoridades, donantes y otros participantes pueden en cierta medida dar una impresión falsa de
orden en un proceso fundamentalmente caótico. En cambio, las estrategias de mejora más
exitosas tienen un horizonte relativo de corto plazo, se enfocan deliberadamente en un conjunto
de objetivos bastante estrecho y específico (por ejemplo, cómo corregir un desequilibrio fiscal o
un problema de atrasos, o mejorar los informes presupuestarios), e involucran un gran elemento
de prueba y error, aprender de los errores, y “andar a tientas en la oscuridad”. Esto requiere una
selectividad deliberada en la elección de tópicos en los cuales enfocar los esfuerzos de reforma:
selección más que secuenciación es la palabra clave.

Para concluir, el modelo usado por las instituciones financieras institucionales y los donantes para
brindar apoyo a los programas de mejora presupuestaria a través de préstamos, subsidios y
asistencia técnica puede, en muchos casos, ser inapropiado y tener una eficacia limitada. No
obstante, los donantes muestran poca inclinación a modificar las prácticas existentes –a pesar de
las pruebas acumuladas de débil propiedad de los programas de reforma por parte de las
autoridades nacionales, y, en general, pobres resultados– dado que, según se señalara, se crean
modas en cuanto a reformas que son difíciles de dejar de lado, y los gerentes de proyectos tienen
un fuerte incentivo para desembolsar préstamos, y un incentivo mucho más débil para asegurar
que el impacto a largo plazo de tales préstamos (y la asistencia técnica relacionada) sea positivo.
Este documento ha sostenido que se requiere volver a pensar y dar nuevas herramientas para los
enfoques y prioridades existentes, y ofrece ciertos lineamientos de un enfoque alternativo. Sin
embargo, debemos reconocer que éste no es un proceso fácil o cómodo, y que, en la práctica, los
donantes pueden tener objetivos e incentivos en conflicto y un alcance limitado en sus deseos de
dar “buen” asesoramiento en esta área.

Finalmente, es necesario tener en cuenta que la liberalización del comercio y la inversión, la

reducción de costos de los transportes y comunicaciones vinculadas al surgimiento de las nuevas
tecnologías y así como el crecimiento y expansión de las redes sociales demandan que los Estados
adapten sus políticas y mejoren la eficiencia y eficacia de sus operaciones. Para ello, y para logro
de los objetivos de desarrollo y bienestar de la ciudadanía es indispensable que la Administración
pública, no sólo tenga un enfoque prestacional en la provisión de servicios públicos, sino que
también sea transparente en su gestión, contando para ese fin con canales efectivos de
participación ciudadana; asimismo, la gestión pública debe tender a descentralización y
desconcentración con equilibrio fiscal y sobretodo contar con servidores públicos íntegros y
competentes debidamente remunerados que asuman la responsabilidad por su gestión.