LA INMATRICULACIÓN DE PREDIOS ESTATALES Y EL DILEMA DE LA PROPIEDAD

PRIVADA

Francisco Javier Escajadillo Chimayco

Abogado (USMP) Candidato a Magíster en
Derecho Registral y Notarial (USMP)
*
Especialista legal de la SBN.

INTRODUCCIÓN
Como bien sabemos, la inmatriculación es el acto por el cual se incorpora al registro una
determinada extensión de terreno delimitada en mérito a un título de propiedad. Sea quien sea
el titular, éste deberá ser propietario en mérito a un documento que cumpla la formalidad exigida
por el principio de titulación auténtica.
Esta regla aplica por igual a los bienes estatales, los cuales comprenden a los bienes de dominio
público o privado que tengan como titular al Estado o a cualquier entidad pública, conforme al
artículo 3° de la Ley n.° 29151, Ley General de Sistema Nacional de Bienes Estatales, teniendo
en cuenta que cuando el titular sea el Estado la inmatriculación se efectúa únicamente por la
entidad competente para la administración de su propiedad, como es el caso de la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales o los Gobiernos Regionales con competencias
transferidas (o por delegación) en la materia (Art. 62° de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales)1.
Siendo esto así, con la Directiva n.° 002-2016/SBN se estableció el procedimiento para la
primera inscripción de dominio de predios a favor del Estado, la cual tiene como objetivo regular
el procedimiento para la formación del título que permita la inmatriculación de predios del
Estado. Es decir, con la resolución que se emita culminado el mencionado procedimiento, es
que se tendrá el título público idóneo para la inmatriculación, entendiendo con esto, al título
formal.
En lo que respecta al título material, el mismo se configura como consecuencia de la verificación
del supuesto de hecho que establezca en qué casos determinada extensión de terreno se
reputará de propiedad del Estado, teniendo que esta verificación se realiza a lo largo de todo el
procedimiento regulado por la mencionada Directiva n.° 002-2016/SBN.
En las siguientes líneas analizaremos la configuración de la propiedad del Estado sobre
determinados predios y el tratamiento de la propiedad privada dentro del procedimiento
destinado a conformar el título formal que permita al Estado su incorporación al Registro,
teniendo en estos casos a la oponibilidad como principal dilema de la propiedad.
CONFIGURACIÓN DE LA PROPIEDAD DEL ESTADO

El sustento de la propiedad del Estado (título material) sobre determinados predios se

desprende de la verificación del supuesto de hecho contenido en el artículo 23° de la Ley n.°
29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, cuyo tenor es como sigue:

* Las opiniones vertidas en el presente texto, son íntegramente personales y de ninguna manera vinculan ni
representan una opinión institucional de la SBN.
1 Distinto es el caso del Ministerio de Cultura que puede solicitar la inscripción conforme al artículo 13° de la Ley

N° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, no en su condición de propietaria, sino de
administradora.
 Artículo 23.- Titularidad de los predios no inscritos

Los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no

constituyan propiedad de particulares, ni de las Comunidades Campesinas
y Nativas, son de dominio del Estado, cuya inmatriculación compete a la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales - SBN; y en las zonas en que se
haya efectuado transferencia de competencias, a los gobiernos regionales, sin
perjuicio de las competencias legalmente reconocidas por norma especial
a otras entidades y de las funciones y atribuciones del ente rector del Sistema
Nacional de Bienes Estatales. (Resaltado propio).
Del texto normativo precitado devienen dos aspectos concretos susceptibles de verificación y
análisis en el marco del procedimiento: (i) La propiedad del Estado sobre determinados predios;
y, (ii) La competencia para disponer su inmatriculación. Ello porque no basta con que el predio
sea de propiedad del Estado, sino que la entidad que efectúa su inmatriculación debe tener
atribuida legalmente dicha competencia. Para nuestros fines, únicamente nos referiremos al
aspecto (i).
Como puede desprenderse del artículo 23° antes citado, la propiedad del Estado se configura
en ausencia de propiedad privada o comunal, para ello, el procedimiento estará orientado a
descartar su existencia, teniendo una etapa de gabinete (verificación de bases gráficas y
consulta a entidades, como la municipalidad, gobierno regional, etc.) y una etapa de inspección
en campo (en la cual se verifica la posesión y se requiere la presentación de documentos que
la puedan sustentar).
Con esto, el procedimiento culminaría de manera desfavorable si se presentase alguno de los
siguientes supuestos: (i) Acreditación de propiedad privada o comunal inscrita; (ii) Tierras no
inscritas en propiedad o posesión2 de comunidades reconocidas o comprendidas en procesos
de saneamiento físico legal y formalización; y, (iii) Propiedad de particulares acreditada con
documento público válidamente otorgado.
EL DILEMA DE LA PROPIEDAD
Como puede apreciarse, los supuestos de conclusión del procedimiento -salvo el caso de las
comunidades- están pensados en torno a una propiedad que el poseedor debe probar, algo que
contradice lo dispuesto por el artículo 912° del Código Civil, que reputa propietario al poseedor,
salvo prueba en contrario, de lo cual se desprende que la carga de la prueba recae en quien sin
tener la posesión considera que determinado bien es de su propiedad, cuestión que en el caso
del procedimiento de inmatriculación de predios del Estado se inaplica sin mayor fundamento.
Ocurre algo distinto en el procedimiento de adquisición o expropiación de inmuebles regulado
por el Decreto Legislativo n.° 1192, que refiriéndose al sujeto pasivo en bienes inmuebles no
inscritos, establece expresamente que la presunción establecida en el artículo 912° del Código
Civil es inoponible al sujeto activo, cuando no se presente ningún interesado luego de las
publicaciones, cuyo aviso es notificado a los ocupantes (artículo 7°), constituyendo una

2 En diversas resoluciones del Tribunal Constitucional se señala lo siguiente:

«La propiedad comunal existente en las comunidades campesinas no puede fundamentarse en el enfoque
clásico de “propiedad” sobre el que se basa el derecho civil, toda vez que para los comuneros la tierra no
constituye un mero bien económico, sino un elemento fundamental con componentes de carácter espiritual,
cultural, social, etc.; por ello hay que valorar la relación especial de los pueblos indígenas (comunidades
campesinas y nativas) con sus tierras y poner de relieve la acentuada interrelación del derecho a la propiedad
comunal con derechos tales como la vida, integridad, identidad cultural, libertad de religión.» (V.gr. STC exp.
04391-2011-PA/TC).
excepción establecida con rango legal y de forma expresa3, mas no infralegal y tácita, como la
Directiva n.° 002-2016/SBN.
Otra cuestión que merece ser analizada es la exigencia del documento público otorgado
válidamente que acredite la propiedad sobre el predio, considerando que en el Perú la
transferencia (art. 949° del C.C.) es el modo habitual de adquirir la propiedad, y para que ésta
se produzca basta el solo acuerdo de las partes (sistema consensual), siendo en mérito de ello
que la propiedad se transfiere (y por la otra parte, se adquiere) como consecuencia de un
acuerdo válido y eficaz de transferencia, teniendo el documento que contiene el negocio jurídico
traslativo de dominio la condición de ser medio probatorio (formalidad libre) en los casos que no
se establezca una formalidad específica bajo sanción de nulidad (V.gr. La donación de
inmuebles regulada por el artículo 1625° del Código Civil).
Siendo esto así, requisitos como el «documento público válidamente otorgado» como prueba
de la propiedad, vulneran el respeto al derecho de propiedad que el mismo Estado debe
garantizar (Art. 70° de la Constitución), ya que la propiedad puede ser adquirida válidamente
sin que su titular cuente necesariamente con un documento público, gozando incluso de
reconocida eficacia formalidades menores como el documento de fecha cierta que acredite la
propiedad adquirida con anterioridad a la inscripción del embargo, conforme fue tratado en el
VII Pleno Casatorio Civil.
Para concluir con nuestro análisis, tenemos que el Estado una vez que realiza la inmatriculación,
únicamente puede redimensionar el área inscrita en caso de superposición con otros predios
inscritos, conforme a la Quinta Disposición Complementaria de la Directiva n.° 002-2016/SBN;
es decir, si A contase con un título público otorgado válidamente durante el procedimiento puede
presentarlo y ello generaría que se concluya el área acreditada con el título de A; por el contrario,
si A contase con el mismo título y buscara que el Estado lo reconozca como tal para que
redimensione el área ya inmatriculada, no será esto posible en la medida que no se encuentre
inscrito.
Consideramos que esto último genera una situación que amerita ser corregida por la misma
Administración Pública, en la medida que el procedimiento regulado por la mencionada directiva
concluye con la formación del título formal sustentado en el derecho de propiedad del Estado
(título material), el mismo que -como ya ha sido indicado- tiene origen residual, es decir, se
configura en ausencia de propiedad privada o comunal, desprendiéndose de su propia
naturaleza que debe garantizar el respeto a los derechos de propiedad prexistentes,
independientemente de si se encuentren inscritos o no, pues como bien sabemos, el registro no
constituye la adquisición de la propiedad.

3Artículo IV del Título Preliminar del Código Civil.- La ley que establece excepciones o restringe derechos no
se aplica por analogía.